A KÖZPÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI JOGVISZONY A KÖZJOGI ÉS MAGÁNJOGI SZABÁLYOZÁS METSZETÉBEN * NAGY ZOLTÁN **

Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Tomus XXX/2. (2012), pp. 339–350.

A KÖZPÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI JOGVISZONY A KÖZJOGI ÉS MAGÁNJOGI SZABÁLYOZÁS METSZETÉBEN* NAGY ZOLTÁN** A tanulmány a közpénzügyi támogatások szabályozásával kapcsolatos problémákat elemzi. A gazdasági életben egyre fontosabb szerepet játszanak a közpénzügyi támogatások, amelyeken belül is különös jelentősége van az európai uniós támogatásoknak. Mind a szakirodalom, mind a jogalkalmazás területén komoly viták folynak arról, hogy a támogatások alapján létrejött jogviszonyok – különösen a támogatási szerződések – elsősorban polgári jogi vagy közjogi szerződésnek tekinthetőek-e, a jogviszonyban melyik jogterület elemei vannak túlsúlyban. A kérdés megválaszolása azért is nagyon fontos, mivel ez felvet jogalkalmazási kérdéseket, többek között azt, hogy az ügy melyik bíróság hatáskörbe tartozik. A tanulmány a kérdések megválaszolására a jogszabályok, a szakirodalom és a bírósági ítélkezési gyakorlat elemzésével keresi a választ. Kulcsszavak: közpénzügyi támogatás, költségvetési támogatás, támogatási szerződés, államháztartás, közigazgatási bíróság. This study analyses the problems in connection with the regulation of the supports of public finances. The supports of public finances have an increasingly more important role in the economic life, inside which the European Union’s supports have strange significance. Serious debates go both in the literature and in the sphere of the jurisdiction, that the contractual relationships – especially the support contracts – can be considered for a civil law contract or a public law contract, which legal area’s elements dominate in the contractual relationship. The answer of this question is very important, because it suggests legal application’s questions, among others, that the case belongs to the competence of the civil court or to the administrative court. This study looks for the answer for responding to the questions with the analysis of the measures, the literature and the judicial judgement practice. Keywords: supports of public finances, fiscal support, support contract, public finance, administrative court.

1. Közpénzügyi és költségvetési támogatások fogalma A költségvetési támogatások szabályozási szempontból elsősorban a pénzügyi jog területére tartoznak, annak ellenére, hogy egyes területeik érintik az európai uniós és polgári jog és más jogágak szabályait egyaránt. A szabályozás kereteit az államháztartási törvény és a végrehajtásáról szóló kormányrendelet biztosítja.1

*

A tanulmány a TÁMOP-4.2.1.b-1012/Konv-2010-0001 jelű projekt részeként – az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében – az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. ** Dr. NAGY ZOLTÁN egyetemi docens Miskolci Egyetem, ÁJK, Pénzügyi Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros [email protected]

340

Nagy Zoltán

A költségvetési támogatásokat az elmélet többféle oldalról, többféle értelemben közelíti meg. Széleskörűen értelmezve minden, az államháztartás rendszerén, alrendszerén belül végrehajtott jövedelemátcsoportosítás e fogalomba tartozik, míg szűk körű értelmezés szerint az államháztartás valamely alrendszeréből, az államháztartáson kívüli személyek és szervezetek részére nyújtott támogatás.2 A meghatározásból jól látszik, hogy az államháztartás alrendszén belüli, illetve alrendszereken kívül állók számára nyújtott támogatást egyaránt a költségvetési támogatások fogalmi körébe sorolják. Az elméleti meghatározás alapjait a korábbi, a 2011-es törvény előtt hatályban lévő államháztartási szabályozás teremtette meg. A szabályozás a költségvetési támogatás definíciójával adós maradt, általánosságban a támogatás fogalmát használta minden esetben az államháztartás alrendszereiből származó és az államháztartás alrendszerei közötti és az európai uniós támogatásokra egyaránt. Erre mutat rá a korábbi államháztartási törvény több rendelkezése.3 Az államháztartási szabályozás a támogatások fogalmát pénzügyi, finanszírozási szempontból közelítette meg. A már nem hatályos szabályozás az állami feladatellátás finanszírozási eszközének tekintette a támogatásokat, hiszen a feladatellátás két módon valósulhatott meg, költségvetési szerveken keresztül vagy pénzügyi fedezet biztosításával.4 Ezt a finanszírozási jellegű megközelítést takarja a jogszabály, amikor az államháztartási kontroll szabályain belül a támogatások ellenőrzéséről rendelkezik.5 A támogatásokat két csoportba osztja, azaz a támogatás fogalmába tartozónak tekinti a jogalkotó a költségvetési és az európai uniós támogatásokat egyaránt. Tehát helyesebb e tekintetben a közpénzügyi támogatások fogalmának használata. (A támogatások széleskörű fogalmát támasztják alá az államháztartási rendelkezések, többek között a kincstárra vonatkozó szakaszok. Itt a támogatások fogalmi körébe vonja a családtámogatásokat, a fogyatékossági támogatásokat, az energiafelhasználási támogatásokat és a lakáscélú támogatásokat.)6 A közpénzügyi támogatások források szerinti felosztására utal az államháztartás működési rendjéről szóló jogszabály értelmező rendelkezéseiben, mikor a támogatott tevékenység meghatározásánál európai uniós forrásból finanszírozott támogatásokról, illetve egyéb támogatásokról beszél.7 Jól látszik tehát a szabályozásból, hogy nem ad konkrét fogalmat a törvény sem a támogatásokra, sem a költségvetési támogatásokra, a fogalmi elemeket az egyes rendelkezésekből lehet levezetni. A széles körű értelmezés viszont azt jelenti, hogy valamennyi támogatási jogviszonyra alkalmazhatóak az államháztartási szabályok, figyelembe véve az egyes támogatásokra meghatározott speciális szabályokat. Az államháztartási törvény tehát általános szabály, valamennyi támogatási jogviszonyra vonatkozott. 1

2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról (Áht.) 368/2011. (XII. 31.) Kormányrendelet az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról (Áhr.). 2 FÖLDES Gábor–NAGY Tibor: Az adótan és az adójog általános része. In: Pénzügyi jog I. (szerk.: Simon István). Osiris Kiadó, Budapest, 2007, 367. 3 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 15. § (10)–(11) bek., 13/A § (1) bek.; 15/A §. Vö.: ERDŐS Éva: Az állami támogatások jogi szabályozásának anomáliái. In: Erdős Éva (szerk.): A pénzügyi jogot oktatók konferenciáinak előadásai, Novotni Kiadó, Miskolc, 2010. 4 1992. évi XXXVIII. törvény 9. §. 5 1992. évi XXXVIII. törvény 122. § (1) bek. A költségvetési és európai uniós forrásokból származó támogatást nyújtó szerv, illetve szervezeti egység kötelessége a támogatások lebonyolításában részt vevő szervezetekkel és a kedvezményezettekkel kötött szerződésben kikötni… 6 1992. évi XXXVIII. törvény 18/H. § (1) bek. 7 292/2009. (XII. 19.) Kormányrendelet az államháztartás működési rendjéről 2. § 28., ERDŐS: i. m. 133.

A közpénzügyi támogatási jogviszony a közjogi és magánjogi szabályozás menetében

341

A 2011-ben hatályba lépett új Áht. már szűkebb értelemben határozza meg a költségvetési támogatások fogalmát, mivel kimondja, hogy költségvetési támogatás az államháztartás központi alrendszeréből ellenérték nélkül, pénzben nyújtott támogatás. Nem tartoznak a fogalomba az önkormányzati alrendszer részére nyújtott támogatások és hozzájárulások, illetve egyes speciális, az államháztartáson kívüli személyek és szervezetek részére nyújtott nevesített támogatások.8 Kissé árnyalja a fogalmat, hogy az Áhr. a költségvetési támogatás fogalmát nem csak ebben az értelemben használja. A támogatott tevékenység fogalmánál a költségvetési támogatási kifejezést használja az európai uniós forrásokból származó és egyéb forrásokból származó támogatásokra is. Mivel azonban a törvény a költségvetési támogatásokra ad meghatározást, itt pedig az alacsonyabb szintű jogszabályban csak más fogalom magyarázatának vonatkozásában kerül elő a költségvetési támogatás, az Áht. szűkített értelmezése lesz az irányadó.9 (Ezt az értelmezést segíti elő az Áhr. azon rendelkezése, amely kimondja, hogy a Áhr.-ben nem szereplő fogalmakat az Áht. szabályai alapján kell értelmezni.)10 Ezt az értelmezést támasztja alá a támogatások átláthatóságáról szóló törvény, mivel a közpénzekből nyújtott támogatások elnevezést használja a törvény, és a hatályáról szóló rendelkezésben három forrásból eredő támogatást jelöl meg, úgy mint az államháztartás alrendszereiből, az európai uniós forrásokból és a nemzetközi megállapodás alapján finanszírozott támogatásokat. Mindezek alapján megállapítható, hogy a korábbi szabályozás a közpénzügyi támogatások teljes körére kiterjedt, mind az alrendszerekből, mind az európai uniós forrásokból nyújtott támogatásokra. Az új szabályozás a közpénzügyi támogatásokat használja generális fogalomként, amely átöleli mind az alrendszerekből nyújtott, mind az európai uniós támogatásokat. Az államháztartási alrendszeren belülről nyújtott támogatásokon belül helyezkedik el a költségvetési támogatás, amely a központi költségvetésből nyújtott támogatások szűkebb körét jelenti. A pénzügyi szabályozás szempontjából a közpénzügyi támogatások elméleti és gyakorlati oldalról egyaránt összefüggésben állnak az adózási szabályokkal. Elméleti oldalról a közpénzügyi támogatások „negatív adónak” minősíthetők. A támogatások és eljárási rendjük jelentős részben jogszabályban meghatározott, és az adókhoz képest csak a pénzszolgáltatás iránya tér el az adójogviszonytól. Egyre inkább elmosódnak a határok az adójogi preferenciák és a közpénzügyi támogatások között.11 Az adójoggal való kapcsolatot az államháztartási szabályok és az adójog is megteremti. A korábban hatályos államháztartási törvény utal rá, hogy a folyósított költségvetési támogatás visszakövetelése esetén köztartozásnak minősül, melyet az állami adóhatóság adók módjára hajt be.12 A szabályt kiterjeszti nem csak a központi költségvetési támogatásokra, hanem az európai uniós támogatásokra is, amelyet nem minősít köztartozásnak, de a behajtásra vonatkozó rendelkezéseket az adójogi szabályozás körébe utalja. (A rendeltetés- és célellenesen felhasznált összegek adók módjára behajtandók.)13 A szabályt az új Áht. is fenntartja a nem teljesítés esetén történő behajtásra, de az Áht. csak a költségvetési támogatások tekintetében, azaz nem a teljes közpénzügyi támogatások-

8

Áht. 2. § (1) bek. n/. Áhr. 1. § (1) bek. k/. 10 Áhr. 1. § (2) bek. 11 FÖLDES–NAGY: i. m. 365–367. 12 1992. évi XXXVIII. törvény 13/A § (9). 13 1991. évi XXXVIII. törvény 13/A § (8). 9

342

Nagy Zoltán

ra vonatkozóan.14 Ez részben összhangban van az adójogi szabályokkal, amely az adózás rendjéről szóló törvényben rendelkezik a költségvetési támogatásokról. A költségvetési támogatás fogalma alatt a központi költségvetés az elkülönített állami pénzalap terhére juttatott támogatást érti.15 Fontos kiemelni, hogy az Art. hatálya csak akkor terjed ki a költségvetési támogatásra, illetve az ezzel kapcsolatos eljárásra, ha megállapítása, beszedése, végrehajtása, visszatérítése, kiutalása vagy ellenőrzése az adóhatóság hatáskörébe tartozik.16 A költségvetési támogatás az Art. szabályai alapján köztartozásnak is minősül. Csak a köztartozás szélesebb fogalom, mint a költségvetési támogatás, hiszen a köztartozás fogalmában a törvény beleérti az államháztartás bármely alrendszerének költségvetése terhére jogosulatlanul igénybe vett vagy rendeltetéstől eltérően felhasznált támogatást.17 Ahhoz, hogy a támogatási jogviszony értelmezhető legyen, a fogalmi elemek tisztázása fontos kérdés. A fentiek alapján látható, hogy a korábbi államháztartási szabályozás a teljes közpénzügyi támogatási rendszer mögöttes, általános szabálya kívánt lenni, míg az új Áht. már csak a költségvetési támogatásokra fókuszál elsősorban. Külön fogalmi körbe vonja az agrártámogatásokat és az európai uniós forrásokat. A különválasztás azért indokolt, mivel az agrártámogatások esetében nem feltétlenül teljes mértékben európai uniós forrásból történik a finanszírozás.18 Végül pedig a fogalmai tisztázáshoz érinteni kell az európai uniós szabályozást, amely meghatározza a támogatás fogalmát.19 Támogatásnak minősülnek a költségvetésből nem visszterhesen juttatott közvetlen pénzügyi hozzájárulások, amelyek vagy az Európai Unió valamely politikájának részét képező célkitűzés elérésének segítésére szolgáló tevékenységét vagy egy általános európai érdeket szolgáló vagy az Európai Unió valamely politikájának részét képező célkitűzés érdekében tevékenykedő szervezet működését finanszírozzák.20 A támogatás fogalmát a joggyakorlat kiterjesztően értelmezi, mivel minden gazdaságilag értékelhető előnyt ebbe a fogalmi körbe sorol. A közvetlen támogatások mellett ide tartoznak többek között a kedvező feltételekkel biztosított infrastruktúra használat, kedvezményes feltételekkel nyújtott kölcsön, illetve az alacsonyabb adók, adókedvezmények.21 A támogatás négy formát ölthet:22 − a ténylegesen felmerülő, elszámolható költségek meghatározott arányának visszatérítése,

14

Áht. 53. § (2). 2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről (Art.) 4. § (1) b. 16 HADI László: Az új adójog magyarázata 2010. HVG–Orac Kft., Budapest, 2010, 45. 17 Art. 178. § 20. 18 Áht. 2. § (1) a., g. Agrártámogatás részben vagy részben az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból finanszírozott közvetlen piaci, valamint intervenciós intézkedésekhez kapcsolódó kifizetések, továbbá az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból és az Európai Halászati Alapból finanszírozott vidékfejlesztési támogatások. Európai Uniós forrás az Európai Unió költségvetéséből, az Európai Gazdasági Térség Európai Unión kívüli tagállamának költségvetéséből, valamint a Svájci Hozzájárulási Programból származó forrás. 19 1605/2002/EK rendelet 108. cikk; ERDŐS: i. m. 5. 20 HALÁSZ Zsolt: Az Európai Unió költségvetésének szabályozása, PhD-értekezés, Miskolc, 2010, 161. 21 KENGYEL Ákos: Az Európai Unió közös politikái, Akadémiai Kiadó, Budapest 2010, 61–62. 22 HALÁSZ: i. m. 161. 15


343

− átalányösszeg, amely az intézkedés végrehajtásához vagy a működéshez szükséges költségeket fedezi; − átalány-finanszírozás, amely előre meghatározott egyedi típusú kiadásokat fedez; − a kombinált finanszírozás (az előző formák összekapcsolása). − A közpénzügyi támogatások fogalmának elhatárolása mellett a támogatási jogviszony szabályozása is több problémát vet fel. 2. A támogatási jogviszony elméleti megközelítése A közpénzügyi támogatások sajátos jogviszonyt hoznak léte, amelyben vagy csak közjogi szabályok érvényesülnek, vagy keverednek a közjogi és a magánjogi szabályok. A közjogi szabályozás érvényesítése a méltányolható közpénzügyi érdeken nyugszik, hiszen akár államháztartási forrásból, akár uniós forrásról van szó, költségvetési pénzek, közpénzek felhasználására kerül sor, amely valamilyen közérdeket szolgál, még akkor is, ha az magánberuházás keretében ölt testet (foglalkoztatás bővítés, munkahelyteremtés, gazdaságfejlesztés). A támogatási jogviszony a jogszabály erejénél fogva (államháztartás rendszerén belül) közigazgatási határozat meghozatalával, támogatói okirat kiadásával, hatósági szerződés vagy támogatási szerződés megkötésével jön létre. A támogatási jogviszonyt az elmélet egyes képviselői közjogi területnek tekintik, és a támogatási szerződéseket a közjogi szerződések körébe sorolják. Az elmélet azért is foglalkozik a támogatási szerződés kérdésével elsősorban, mivel a gyakorlat szempontjából is ezt tekinti a legvitatottabb területnek. A támogatási szerződések közjogi szerződésként (közigazgatási szerződésként) való meghatározása több problémát vet fel, amelynek az elméleti hátterét a külföldi szakirodalomban is megtaláljuk.23 A német jogirodalomban Ipsen dolgozta ki elméleti alapjait, amely elmélet szerint a támogatások esetében két szakaszt kell megkülönböztetni, az első a közjogi döntés, engedélyezés, míg a második a támogatás nyújtásának a szakasza. A támogatás nyújtásánál már a magánjogi elemek is keverednek a közjogi elemekkel, attól függően, hogy milyen a szerződés. P. Badura a két szakasz tekintetében megosztotta a jogviszonyt a közjogi és polgári jogi jogviszonyra. A közjogi szerződések jelentősége különösen a francia jogtudományban jelentős, ahol különbséget teszünk a szerződések között. A támogatási szerződéseket külön pénzügyi szerződésként nevesítették.24 De hogyan határozhatjuk meg a közjogi szerződések fogalmát, illetve mi jellemzi ezeket? A közjogi szerződés olyan jogviszony, melyben a magánjogi és a közjogi elemek öszszekapcsolódnak, a közigazgatási szerv köt szerződést feladatai ellátása érdekében nem állami szervekkel, jogalanyokkal.25 A közjogi szerződés általános jellemzőit több szerző is kiemelte, az alábbiakban ezeknek a felfogások összegzésére kerül sor, ütköztetve, illetve integrálva a különböző álláspon-

23

HARMATHY Attila: A közigazgatási szerződések kialakulása és fejlődési folyamata, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1977, 14–36; CSÁK Csilla–NAGY Zoltán–OLAJOS István–OROSZ Gábor–SZABÓ Ágnes–SZILÁGYI János Ede–TÖRÖK Géza (szerk. CSÁK Csilla): Agrárjog. Novotni Kiadó, Miskolc, 2010, 353. 24 PETRIK Ferenc: Közszerződés a közjog és a polgári jog határán. In: Gazdaság és Jog 2005/11, 3. 25 HORVÁTH M. Tamás: A közigazgatási szerződések szabályozási koncepciója. In: Magyar Közigazgatás 2005/3, 142.

344

Nagy Zoltán

tokat. Az első fontos jellemző, hogy a szerződés legalább egyik alanya közjogi személy.26 Ez nem jelenti azt azonban, hogy csak közhatalmi szervek lehetnek szerződéskötő felek. Az elméleti szakirodalom rámutat arra, hogy nincs kizárva az, hogy nem közhatalmi szervek kapjanak törvényi felhatalmazást a szerződéskötésre. Ezek a közreműködő szervezetek azonban ugyanúgy a költségvetés, az államháztartás, illetve az európai uniós költségvetési érdeket képviselnek, mint a közhatalmi szerv.27 Ez különösen érvényesül a támogatási szerződések esetében. Fontos elhatároló szempont tehát, hogy milyen minőségben vesz részt a közjogi személy a jogviszonyban. Ugyan polgári jogi szolgáltatás nyújtására kerül sor (pénzösszeg rendelkezésre bocsátása), de a közjogi személy nem magánjogi hatalmassága, hanem közjogi jogosítványai alapján jogosult rendelkezni a támogatással.28 A felek közötti egyenrangúság nem érvényesül, hiszen a közjogi személy a szerződéses jogviszonyban többletjogosítványokkal rendelkezik a közpénzügyi érdek érvényesítése miatt (szerződés felmondása, végrehajtás ellenőrzése, szankcionálás).29 Ez fokozottan érvényesül a támogatási jogviszony esetében, még akkor is, ha nem hatósági hatáskört gyakorol a közjogi személy. Általánosságban is elmondható ezekről a szerződésekről, hogy a szerződés alanyait, tárgykörét, tartalmát, megkötésének eljárását és formáit a felek jogait, kötelességeit közjogi rendelkezések határozzák meg.30 Jelen esetünkben a támogatási szerződésnél elsősorban pénzügyi jogi normákról kell beszélnünk. A támogatási jogviszony létrejöttének a feltétele a pénzügyi, államháztartási szabályok teljesítése. A jogviszony egészére vonatkozó szabályok szintén a közjogi szabályozás alá esnek, hiszen a szerződési feltételek, eljárási rend, a szerződésszegés következményei és a szerződés megszűnésének feltételei szintén a közjogi szabályozás tárgyát képezik. A szerződéskötés célja is valamilyen közcél.31 Akár központi költségvetési, akár európai uniós támogatásról beszélünk, a támogatási szerződés közcél érdekében jön létre. Ez lehet munkahelyteremtés, infrastruktúra-fejlesztés, vállalkozásfejlesztés, illetve egyéb közpénzügyi cél. Nem érvényesül a jogviszonyban a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyensúlya, az egyenértékűség elve.32 A támogatási szerződéseknél a támogatás nyújtása egyoldalú pénzügyi rendelkezés. A támogatás folyósításának szabnak meg ugyan feltételeket, de ez hagyományos polgári jogi értelemben nem tekinthető ellenszolgáltatásnak. A munkavállalók foglalkoztatása, a beruházás beüzemelése széleskörű gazdasági érdek, de a beruházás nem kerül a közjogi személy tulajdonába, rendelkezése alá, a munkavállalók foglalkoztatására a támogatást igénybevevőjének érdekkörében kerül sor. A szerződés tartalmi elemeinek meghatározásában a felek kógens szabályokkal szembesülnek, és ezektől való eltérés korlátozott vagy nem lehetséges. A közpénzek védelme ér-

26 HARMATHY: i. m. 14; HORVÁTH (2005): i. m. 142.; OLAJOS István: A közjogi szerződések jelentősége az agrár- és környezetjogban, A támogatási szerződések helye és szerződési létszakai. Laweconhu.org./images abstrakts/2012/ppke/2012-26-olajos.pdf 1-8. 27 ÁDÁM Antal: A közjogi szerződésekről. In: Jura 2004/1, 7. 28 PETRIK: i. m. 7. 29 ÁDÁM: i. m. 7. 30 ÁDÁM: i. m. 6–7. 31 PETRIK: i. m. 7., OLAJOS: i. m. 2., Horváth (2005): i. m. 142. 32 HORVÁTH M. Tamás: Verseny a megállapodásért (A nem hagyományos közszolgáltatási megállapodások jogi szabályozása). In: Jogtudományi Közlöny 1994/4–5.


345

dekében a szabályozás biztosítékok kikötéséről rendelkezik, amely szintén nem a felek szabad mérlegelésének a tárgyát képezik. Fontos továbbá kiemelni az ellenőrzési rendszert,33 amely részben a folyósító kötelezettsége, részben a támogatások ellenőrzése szervesen illeszkedik az államháztartási kontroll rendszerébe, amelyre szigorú pénzügy közjogi szabályok vonatkoznak. Ez a típusú államháztartási ellenőrzés hatósági ellenőrzés keretében valósul meg, amely problémát vet el egy a magánjogi területen gazdálkodó igénybevevő számára. Mindenesetre a kontrollrendszer közjogi szabályai szintén a közjogi terület felé közelítik a szerződéses viszonyokat. A támogatási szerződések különféle szempontok alapján tipizálhatóak. A szakirodalom hat típusát különbözteti meg ezeknek a szerződéseknek.34 Míg a jogi szabályozás alapján az egyes támogatási szerződések a pénzügyi forrás szempontjából tipizálhatóak. 3. A támogatási jogviszony mint polgári jogi és közjogi jogintézmény A támogatásokra vonatkozó általános szabályokat az államháztartási törvény és a végrehajtásáról rendelkező kormányrendelet tartalmazta, illetve tartalmazza. A támogatás pályázat vagy egyedi döntés alapján nyújtható, különféle módon:35 − közigazgatási határozattal; − támogatási okirattal; − hatósági szerződéssel; − magánjogi szerződéssel; − megállapodással. A támogatási módok közül a közigazgatási határozat, illetve a hatósági szerződés egyértelműen a közjogi szabályozás hatálya alá tartozik, míg a másik három mód esetében már keveredhetnek a polgári jogi elemei a közjogi szabályozással. Sajátos csoportosítása az államháztartási törvénynek, hogy egy csoportba sorolja a közigazgatási határozatot és a támogatói okiratot, míg a hatósági szerződést a magánjogi szerződést és a megállapodást a támogatási szerződés fogalmi körébe vonja. Kérdésként felmerülhet, hogy ez a jogalkotó „nagyvonalúsága” vagy határozott szabályozási szándék arról, hogy ezek a szerződések elnevezésük ellenére a közjogi területre tartoznak, és nem magánjogi intézményként kell kezelni őket. Ez a felosztás rámutat arra, hogy az elnevezés önmagában nem dönti el a tényleges tartalom szerinti megítélését a jogviszonynak. Jó példa erre a „megállapodás”, amely teljes mértékben közjogi szabályozást takar. A kincstári körbe tartozó közjogi személyek közötti előirányzat átcsoportosításról kell a megállapodást elkészíteni, amely teljes mértékben a közjog alapján létrejött szerződés, annak ellenére, hogy a felek nem biztos, hogy hatósági jogkört gyakorolnak. Az új Áht. szerinti felosztásnál a támogatási szerződési fogalomhasználat körébe csak a hatósági szerződést és a külön nevesített támogatási szerződést vonja az államháztartási szabályozás.36 Megváltozik a korábbi szabályozás, amiből az következik, hogy támogatási szerződés köthető a közjogi személyek között is, akár a központi költségvetés nyújthat támogatást költségvetési szerv számára. Tehát nem csak államháztartáson kívüli személyekkel köthető meg ez a szerződéstípus.

33

PETRIK: i. m. 8. HARMATHY: i. m. 30–34. 35 292/2009. (XII. 19.) Korm. rend. 112. § (1)–(2) bek. 36 Áht. 48. § (1) bek. 34

346

Nagy Zoltán

De a másik szerződő fél sem biztos, hogy hatósági feladatot ellátó szerv lesz. Az új Áht. utal rá, hogy a költségvetési feladatok ellátásával a fejezetet irányító szerv lebonyolító szervet is megbízhat. Erre a lebonyolító szervre tehát a közjogi személy delegál bizonyos feladatokat, ami önmagában véve nem teszi polgári jogivá a jogviszonyt.37 Ez a feladatátruházás megállapodás keretében történik, amelynek tartalmát az államháztartás végrehajtási rendelete meghatározza. A szabályozás a pénzeszközök kezelését bevonja a kincstári finanszírozás rendjébe, mivel a kincstári számlán keresztül történik a támogatás lebonyolítása. A támogatási szerződés szabályozását áthatja a közjogi kógens szabályozás, amelytől csak a jogszabály felhatalmazása (szabályozásra nem került feltételek esetén) alapján lehet eltérni. Feltételeket támaszt a jogszabály támogatói döntésre, folyósításra, a beszámolás, visszakövetelés rendjére és költségvetési támogatások ellenőrzésére. A polgári jogi szabályozás mögöttes szabályként egyes területeken és csak a közjogi szabályozás keretei között érvényesül (szerződéskötés, szerződési biztosítékok rendszere, kamatfizetési kötelezettség a szerződés megszüntetése stb.). Jól látszik tehát, hogy a támogatási jogviszony esetében a Ptk. csak mögöttes kiegészítő szabályt jelent a jogviszony főbb kereteit a közjogi szabályozás adja. A költségvetési támogatásokról az új szabályozás az adójogi jogintézményeket és az adóhatóságot is a jogviszony részévé teszi. Ez különösen két területet érint, a köztartozásokat és a visszakövetést. Főszabály szerint (agrártámogatások kivételével) a támogatási igény feltétele, hogy ne legyen esedékes köztartozása. A folyósítás során is lehetővé válik a köztartozás visszatartása az állami adóhatóság számláján való jóváírás céljából. A támogatás visszakövetelése esetén megnyitja az utat az Áht. adók módjára történő behajtásra. Ezzel a rendelkezés az Art. hatálya alá vonja a költségvetési támogatásokat.38 Az európai uniós támogatások külön szabályozás alá esnek, azonban a költségvetési támogatások kapcsolódhatnak ezekhez a támogatásokhoz, így a két támogatás keveredhet, eltérő szabályok vonatkozhatnak rájuk. Az uniós támogatások korábbi szabályozására jellemző a sokrétű ágazati szabályok rendszere és az új államháztartási szabályozással – az agrártámogatások kivételével – az alacsonyabb szintű szabályok érvényesülése. Ez problémák forrása lehet és jogalkotói hiányosság, mivel jelentős pénzösszegekről van szó, amely megérdemelne egységes törvényi szintű szabályozást. Jellemzően az uniós támogatások hatósági határozat vagy támogatási szerződés megkötésével kerülnek folyósításra. A támogatási szerződés fogalma alatt a közreműködő szervezet és a kedvezményezett között létrejött szerződést értik, amely a támogatás nyújtásának és felhasználásának részletes szabályait tartalmazza.39 A 2011-ben hatálya lépett szabályozás már a támogatási szerződés fogalmát a polgári jogi szerződés elemével egészíti ki. Meghatározza továbbá a támogatói okirat fogalmát, amely a lebonyolításban érintett szervezet által kiadott, a pályázat elfogadásával létrejött, a támogatás nyújtásának és felhasználásának részletes szabályairól szóló polgári jogi jogviszony.40 37

Áht. 49. § Áhr. 75. §. Art. 4. §. 39 360/2004. (XII. 26.) kormányrendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés Program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi és lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról 2. § (1) 16. 40 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet a 2007–2013 programozási időszakban az Európai Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről. 38


347

Ebből a megállapításból azonban nem vezethető le, hogy valamennyi támogatási szerződés polgári jogi jogviszonyt hoz létre. A rendelet hatálya csak egyes európai uniós támogatásokra terjed ki, valamennyi támogatási jogviszonyra nem. Másrészt a rendelet csak 2011-ben lépett hatályba és csak a 2007–2013 közötti programozási időszakra terjed ki. Sajátosságai alapján azonban kérdéses, hogy csak polgári jogi jogviszonyról van-e szó. Ugyanazok a sajátos szabályok az uniós támogatásokra is elmondhatóak, mint általában a költségvetési támogatásokra. Megállapítható, hogy e támogatási szerződés sem tekinthető tisztán polgári jogi jogviszonynak, sőt a közjogi elemek vannak túlsúlyban a jogviszonyban (szerződés létrejötte, tartalma, teljesítés, ellenőrzés stb.). A korábbi rendelet erőteljesen a közjogi szabályozást hangsúlyozza, különösen az uniós források behajtását érintően.41 Az eljárási szabályok területén a rendelet kitér az adójogi végrehajtásra, azaz a visszakövetelt összeg adók módjára beszedhető az adóhatóság által. A közpénzügyi érdeket és a közjogi szabályozást erősíti ezzel a jogalkotó. Ugyanakkor azt is ki kell emelni, hogy a korábbi Áht. szabályai még az uniós források általános szabályait is részletesen tartalmazták, erősítve a támogatási jogviszony közjogi jellegét. Az uniós támogatásokon belül az agrár- és vidékfejlesztési támogatások sajátos szabályozást mutatnak a többi támogatáshoz képest.42 A támogatásoknak két tipikus forrásuk van, az Európai Unió és a magyar központi költségvetés. Az uniós támogatások részben piacszabályozási támogatások (közvetlen területalapú termelői támogatás – SAPS2199/2003. EK rend. – és piaci intézkedések – export-támogatás, intervenció), részben a vidékfejlesztéshez kapcsolódó társfinanszírozásban megvalósuló támogatások. A magyar központi költségvetésből is származhatnak agrár- és vidékfejlesztési támogatások, amelyek vagy kiegészítő támogatásként az uniós támogatáshoz kapcsolódnak, vagy önálló támogatásként az uniós szabályozásra tekintettel valósulnak meg. A kiegészítő támogatások tehát tovább bonyolítják a támogatási jogviszonyt, mivel az Áht. szabályozása mellett az uniós és az ágazati szabályok is vonatkoznak rájuk. Az eljárás kereteit a 2007. évi XVII. törvény rendezi, amely mögöttes szabályát a közigazgatási eljárási rendelkezések határozzák meg.43 A támogatásokról hozott döntés kérelem vagy pályázat útján történik. A két mód csak módszerében különül el, mind a kettő esetben a közjogi szabályok érvényesülnek, a támogatói döntést követően a jogviszony nem a támogatási szerződés alapján jön létre. A korábbi szabályozásban még szerepelt a támogatási szerződés mint a pályáztatás keretében hozott támogatói döntés alapján kötött szerződés, amely alapján történik meg a támogatás folyósítása. Igaz ugyan, hogy a pályázat elbírálásánál nem kellett alkalmazni a közigazgatási eljárás szabályait, de a pályáztatás egészét meghatározza. A törvény kimondja, hogy a hatálya alá tartozó intézkedésekkel kapcsolatos eljárásokra a közigazgatási eljárás (korában államigazgatási eljárás) rendelkezéseit kellett alkalmazni a törvény eltérő rendelkezése hiányában. Továbbá a pályázati eljárás során kérelmet benyújtó fél szerez jogot a támogatásra a minisztérium által vagy megbízás alapján a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal által kiírt pályázat alapján. A jogorvoslati kérdésekben speciális rendelkezéseket találunk a kifogás intézménye révén, amely inkább közelebb áll a közigazgatási eljárás fellebbezési intézményéhez eljárási rendjében, mint a pol41 55/2005. (III. 26.) Korm. rendelet a jogszabálysértő, nem rendeltetésszerű vagy szerződésellenes módon felhasznált európai uniós forrásokból származó és a kapcsolódó állami támogatások behajtásának eljárási rendjéről. 42 CSÁK: i. m. 355–360. 43 2007. évi XVII. törvény a mezőgazdasági, agrár- és vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről.

348

Nagy Zoltán

gári jogi szerződéses viszonyokhoz. A korábbi szabályozás általános rendelkezéseiben egységes eljárási szabályokat rendel a jogosulatlanul igénybe vett támogatásokhoz.44 Kimondja a szabályozás, hogy a jogosulatlanul igénybe vett támogatás adók módjára behajtandó köztartozásnak minősül, továbbá a MVH a támogatás visszafizetését határozattal rendeli el. A támogatás egyes felek közötti jogvitára alapot adó kérdéseit, illetve a támogatás behajtását a jogalkotó a közjogi szabályozás keretei közé tereli. 4. Közpénzügyi támogatási jogviszony az ítélkezési gyakorlatban Az ítélkezési gyakorlatban is eltérő álláspontokat találunk a közpénzügyi támogatási jogviszony megítélésében. Ha nem születik a támogatási jogviszonnyal kapcsolatosan támogatási okirat vagy támogatási szerződés, akkor a jogviszonyt közjoginak tekinti a jogalkalmazást. Az eltérő álláspontok a támogatási szerződés kötése esetén ütköznek elsősorban egymással, eltérően megítélve a jogviszonyt. A Fővárosi Ítélőtábla45 és a Debreceni Ítélőtábla46 egyaránt a támogatási szerződések közjogi jellege melletti álláspontot képviselik eseti döntéseikben, és ebből adódóan nem ismerik el a polgári ügyekben eljáró bíróságok hatáskörét. A Fővárosi Ítélőtábla több döntésében hasonló indoklást fogalmaz meg függetlenül attól, hogy a támogatás milyen forrásból származik, hiszen a döntésekben szó van költségvetési támogatásról és agrártámogatásokról egyaránt. Az Ítélőtábla szerint a polgári perekben eljáró bíróságnak a jogvita elbírálására nincs hatásköre. A hatáskör hiánya pedig abból adódik, hogy a támogatási szerződést nem tekinti magánjogi szerződésnek. Magánjogi szerződés a magánjogi jogviszonyok egyik fajtája. Magánjogi jogviszony – a bíróság álláspontja szerint – minden olyan jogviszony, amely a személyes autonómiával rendelkező, jogairól és kötelezettségeiről önállóan, szabadon dönteni jogosult, egymással mellérendeltségben álló személyek között jön létre. Ebből következően magánjogi szerződésnek csak azok a szerződések minősülnek, amelyeket mellérendeltségben álló, szerződő felek egybecsengő jognyilatkozattal hoznak létre, szabadon rendelkezve vagyoni és személyi jogaikról és kötelezettségeikről. A közpénzügyi támogatási szerződést az elméletek által meghatározott jellemzőkkel bíró közigazgatási szerződésnek tekinti. Az ítélkezési gyakorlat a támogatási szerződés jellemzőit is pontosítja, a következőkben kifejtettek szerint. Általánosságban megállapítható, hogy a szerződés tárgyát, tartalmát, megkötésének a módját a közjogi szabályok rendezik. A közérdekű cél finanszírozása érdekében nyújtott támogatás pénzszolgáltatásnak minősül, azonban ettől nem lesz polgári jogi a jogviszony, hiszen a közpénzzel nem tulajdonosként rendelkezik a támogatás nyújtója, hanem a jogszabályi keretek között rendelkezik a pénzeszközök felett. A polgári jogi szerződésekkel szemben egyik szerződő félnek sincs joga arra, hogy a másik fél szerződéses kötelezettségét kikényszeríthesse, ugyanis erre a közjogi szabályok nem teremtenek lehetőséget. (Nyilvánvalóan azonban teljesítés elmaradása esetén szankcióval sújtható a kedvezményezett.) A támogatások felhasználásának az ellenőrzése sem a polgári jogviszonyra jellemző sajátosság. Az ellenőrzés során a szerződő fél és a szerződéstől független ellenőr44

2003. évi LXXIII. törvény a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről és az ezzel összefüggő törvénymódosításokról. 45 Fővárosi Ítélőtábla ítéletei: 9. Pf. 21.501/2010/5., 9. Pf. 20.303/2011/3., 9.Pf.21.762/2011/4.; 9. Pf. 21.257/2009/4. 9. Pf. 20.815/2009/3., 9. Pf. 21.590/2010/6.; 9. Pf. 21.286/2010/4.; 9. Pf. 21.197/2011/4. 46 Debreceni Ítélőtábla Gf.IV.30.295/2008/4.; Pf. II. 20.093/2009/2.


349

ző szervek speciális eljárás keretében hozott döntése ellen a polgári ügyekben eljáró bíróságnak nincs hatásköre. A támogatások visszakövetelési rendje is sajátos szabályozást tartalmaz, hiszen több esetben a közjogi szabályozást hívja segítségül a jogalkotó, amennyiben ugyanis a kedvezményezett nem tesz eleget a visszafizetési kötelezettségének, a követelés az illetékes adóhatóság révén adók módjára behajtható. Az Ítélőtábla szerint tehát az a tény, hogy a támogatás nyújtása szerződéssel történik, nem teszi a jogviszonyt magánjogivá, a szerződő felek közötti jogviszony, hatóság és ügyfél között létrejött közjogi jogviszony. Ezt erősíti meg a bíróság azon álláspontja is, hogy a közjogi szabályok szubszidiárius jelleggel sem utalnak a Ptk. alkalmazhatóságára. A Debreceni Ítélőtábla is hasonló következtetésre jutott a támogatási szerződések elemzése során. Indokaiban hangsúlyozza, hogy a támogatást folyósító költségvetési szervek „megbízottként” járnak el a támogatás lebonyolításával és a szerződéskötéssel kapcsolatosan a közigazgatási szerv nevében. A megkötött szerződésben nem érvényesül a mellérendeltség, a felek között alá-fölérendeltség van. A jogalkalmazás során azonban a támogatási jogviszony közjogi jellegével összefüggésben kétségek merültek fel, és több esetben a Fővárosi Törvényszék,47 illetve a Kúria48 is olyan döntéseket hozott, amelyekben a támogatási szerződést polgári jogi jogviszonynak tekinti. A jogalkalmazási gyakorlat több évet sorakoztat fel a támogatási szerződés polgári jogi jellege mellett. A döntések hiányolják a támogatási szerződés megkötésére jogosult közreműködő szervezet közhatalmi jogosítványait. A támogatási szerződések során nem hoznak a közreműködő szervezetek hatósági határozatot, amellyel szembeni közigazgatási jogorvoslati rendszer is hiányzik. A hozott döntések nem felelnek meg a közigazgatási eljárási törvényben meghatalmazott alaki és tartalmi követelményeknek, illetve meghozatalára sem a közigazgatási eljárás keretében kerül sor. Továbbá vitatják ezek a döntések a felek alá-fölérendeltségét és kimondják, hogy a szerződő felek egyenrangú félként magánjogi jogviszonyt hoztak létre. A Kúria döntéseiben kimondja, hogy a szerződés általában a polgári jog alapvető kategóriája, és jogvita esetén a kötelmi jog általános szabályait kell alkalmazni rá, kivéve, ha a jogszabály ettől eltér. Mivel a támogatási jogviszonyra vonatkozó szabályok nem térnek el, ezért a Ptk. Szabályai alkalmazhatók a jogviszonyra. Ez utóbbi szabályok különösen a szerződési biztosítékok rendszerénél, illetve a szerződéstől való elállás esetén kerülnek előtérbe. De van egy harmadik álláspont a jogalkalmazási gyakorlatban a támogatási szerződések megítélésében. Egyrészt a Szegedi Ítélőtábla,49 másrészt a Debreceni Ítélőtábla50 helyezkedett arra az álláspontra, hogy a támogatási szerződés vegyes polgári jogi és közjogi elemeket tartalmazó szerződés, amelyből eredő jogvita esetén annak van jelentősége, hogy a jogvita a szerződés polgári jogi vagy közjogi elemét érinti. Ennek megfelelően az ügyben eltérő hatáskörű bíróság járjon el a polgári jogi és a közjogi kérdésekben. Jól látszik tehát, hogy a támogatási szerződések jogi megítélése az ítélkezési gyakorlatban sem egységes, amelyet a jogszabályok eltérő és ellentmondásos rendszere csak tovább mélyít. A bírói gyakorlat is elsősorban amellett tud érveket sorakoztatni, hogy miért nem 47

Fővárosi Törvényszék döntései: 8. Kpk. 45.684/2011/6.; 8. Kpk. 45.565/2011/4.; 8. Kpk. 45.564/2011/7.; 27. K. 33.484/2011/3.; 21. G 40.977/2010/40. 48 Kúria döntései: EBH 2010/2/2237; Gfv.IX.30.218/2011/7.; BH 2009/12/361.; BH 2010/5/124.; BH 2011/9/257. 49 BDT 2010/2250; BDT 2011/9/149. 50 Gf. IV. 30.295/2008/4.

350

Nagy Zoltán

polgári jogi vagy miért nem közjogi jogviszony a támogatási szerződés, de határozott kikristályosodott álláspont abban nincs, hogy miért tartozik az egyik vagy másik kategóriába a jogviszony. 5. Összegző gondolatok A támogatási jogviszony szabályozása ellentmondásos terület, amely komoly jogelméleti és gyakorlati kérdéseket vet föl a jogalkalmazás során is. Sajnos a közpénzügyi támogatásokra nincs egységes szabályrendszer – különösen azt eljárási rendre – mivel az eltérő forrásból nyújtott támogatásokat sokszínű és eltérő szintű jogszabályok szabályozzák. A jogalkotó annak ellenére nem oldja fel az ellentmondásokat, hogy jelentős közérdek szól emellett, illetve jelentős pénzügyi forrásokat juttatnak a gazdaságba és az államháztartásba tartozó szervezetek részére, amelyek indokolttá tennék a rendezett és problémamentes jogi szabályozást és joggyakorlatot. A különböző álláspontok ütköztetése, a joggyakorlat és elmélet elemzése révén többféle következtetésre juthatunk. A támogatási jogviszonyt joggyakorlat egyrészt aszerint bontja polgári és közjogi jogviszonyra, hogy születik-e támogatási okirat vagy szerződés, illetve van olyan álláspont, amely a támogatási szerződést is a közjogi jogviszonyok közé sorolja be. Tartalmilag elemezve a támogatási jogviszonyt alapvetően a közjogi szabályozás túlsúlya érvényesül. Formailag polgári jogi szerződés jön létre, de a szabályozás kereteit a közjog határozza meg. A jogi szabályozás elemzése mellett az elméleti álláspontok is ezt támasztják alá. Fontos érv még emellett, hogy a támogatási jogviszonyok sok esetben nem egy forrásból származó támogatásokat ölelnek át. Természetesen szólnak érvek a támogatási szerződés polgári jogi szerződésnek minősítése mellett. A támogatási jogviszonyban több olyan jogintézményt találunk, amely a polgári jogi szabályozás hatálya alá tartozik (elállás, biztosítékok rendszere stb.), illetve az új szabályozás [4/2011. (I. 28.) Korm. Rendelet] is polgári jogi szerződésnek minősíti a támogatási szerződést. A polgári jogi jelleget erősítik még, hogy az eljárási rend a közreműködő szervezet által hozott döntések nem sorolhatók minden esetben a közigazgatási eljárás hatálya alá. Találunk érveket a jogviszony megosztása mellett is, a támogatási szerződés vegyes jellegéből adódóan. Eszerint ha polgári jogi jellegű a vita, akkor a polgári bíróság járjon el, míg ha a közjogi elemeket érinti a vita, akkor nem az általános hatáskörrel rendelkező polgári bíróság járjon el az ügyben. Álláspontom szerint a támogatási jogviszony megosztása sem szerencsés, de a támogatási szerződés nem egységes jogviszonyként való elbírálása sem A támogatási szerződést átszövik a közjogi szabályok, így a polgári jogviszony elemek sem bírálhatók el a közjogi szabályozás figyelmen kívül hagyásával. A támogatási jogviszony esetében közpénzek juttatásáról van szó, ezért a jogalkotó szándéka is az, hogy ezeket a közpénzeket a jogszabályoknak megfelelően valamilyen gazdaságpolitikai cél érdekében hatékonyan használják fel. A támogatások esetén a közpénzek, közjavak magánjavakká transzformálódnak, amely felveti a szigorú, kógens közjogi szabályozás érvényesülését a támogatási eljárás egészében. Az államháztartási és az európai uniós költségvetési érdek hathatósan csak a közjogi szabályozás keretei között biztosítható. Mindebből következik, hogy a támogatási jogviszonyt egységesen közjogi jogviszonyként kellene kezelni, még akkor is, ha formáját tekintve polgári jogi szerződés formájában jön létre. Ebben az irányban kellene lépéseket tenni mind a jogalkotás, mind a bírósági joggyakorlat területén.

A KÖZPÉNZÜGYI TÁMOGATÁSI JOGVISZONY A KÖZJOGI ÉS MAGÁNJOGI SZABÁLYOZÁS METSZETÉBEN * NAGY ZOLTÁN **

Recommend Documents