DOORWERKING VAN KLIMAATADAPTATIE IN RUIMTELIJKE PLANNEN. Een monitoring van de gemeentelijke praktijk

DOORWERKING VAN KLIMAATADAPTATIE IN RUIMTELIJKE PLANNEN Een monitoring van de gemeentelijke praktijk

DOORWERKING VAN KLIMAATADAPTATIE IN RUIMTELIJKE PLANNEN |

Colofon

Contactpersoon

ing. J. Aardema MSc VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Ruimte, Mooi en Duurzaam

Rijnstraat 8 Postbus 16191 2500 BD Den Haag

Datum:

januari 2010

Publicatienummer:

0011

Deze pubicatie is te downloaden via www.vrominspectie.nl.

Pagina 2 van 20


Inhoud

Samenvatting................................................................................................................ 4 1

Inleiding .......................................................................................................... 6

1.1

Algemeen .......................................................................................................................... 6

1.2

Probleem- en doelstelling .................................................................................................... 7

2

Werkwijze ........................................................................................................ 8

2.1

Projectaanpak .................................................................................................................... 8

2.2

Projectorganisatie............................................................................................................... 8

3

Bespreken van de resultaten .............................................................................. 9

3.1

Inleiding............................................................................................................................ 9

3.2

Beleid ..............................................................................................................................10

3.3

Kennis van de Klimaateffecten en -opgave ...........................................................................12

3.4

Adaptatieafwegingen en -maatregelen in de praktijk..............................................................14

3.4.1

Adaptatie via projecten ......................................................................................................14

3.4.2

Adaptatie in ruimtelijke plannen ..........................................................................................15

3.5

Moeilijkheden/mogelijkheden ..............................................................................................17

4

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................ 18

5

Bijlagen ......................................................................................................... 20

Bijlage 1: Overzicht geïnterviewde gemeenten ....................................................................................20

Pagina 3 van 20


Samenvatting

Het klimaat verandert. Nederland moet zich voorbereiden en aanpassen aan de effecten van klimaatverandering. Ondanks alle maatregelen om de effecten van opwarming van de aarde te beperken (door mitigerende maatregelen) zullen we moeten accepteren dat we te maken krijgen met bijvoorbeeld wateroverlast, hitte en droogte. Via een goede ruimtelijke inrichting en een goed waterbeheer moet worden ingespeeld op deze klimaatveranderingen, al deze maatregelen vatten we samen in het begrip ‘klimaatadaptatie’. De VROM Inspectie heeft in 2009 onderzocht in hoeverre gemeenten, voor het onderdeel klimaatadaptatie, uitvoering geven aan het ‘Klimaatakkoord Gemeenten en Rijk 2007-2011’. Dit convenant heeft het Rijk in 2007 met de gemeenten afgesloten. Met het convenant onderschrijven de partijen de noodzaak om te komen tot een klimaatbestendig Nederland. In het convenant is onder andere afgesproken dat maatregelen in kaart worden gebracht en worden uitgewerkt. Ook gemeenten hebben daarin een rol. Met het nationaal programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK) heeft het Rijk hierin het voortouw genomen. Met dit onderzoek is een eerste beeld gevormd over de wijze waarop gemeenten met klimaatadaptatie rekening houden in hun ruimtelijke beleid en bij ruimtelijke ontwikkelingen. Voor het onderzoek zijn 18 gemeenten geïnterviewd en zijn relevante beleidstukken en ruimtelijke plannen bestudeerd. Uit het onderzoek is het beeld ontstaan dat een zevental gemeenten al ambitieuze doelstellingen hebben op het gebied van klimaatadaptatie. Veelal is dit in samenhang met of onderdeel van een breder klimaatbeleid. Klimaatadaptatie is echter wel veel minder bekend en heeft minder aandacht dan het uitvoeren van mitigerende maatregelen bij gemeenten. Belangrijkste verklaring hiervoor is het gebrek aan kennis en inzicht in de concrete effecten van de klimaatverandering die van invloed zijn op het grondgebied van de gemeente. Ook de lange tijdshorizon en de onzekerheden van de toekomstscenario’s spelen een rol. Gemeenten denken met wateroverlast en waterveiligheid te maken te krijgen en dat hittestress in de toekomst een rol zal gaan spelen. Verzilting, droogte, problemen met grondwaterstanden of luchtkwaliteit wordt minder genoemd. Een grondige onderbouwing van de effecten ontbreekt veelal nog. In enkele gevallen worden hiervoor de klimaatschetsboeken van de provincies doorvertaald of wordt er een adaptatiescan uitgevoerd. Het klimaatconvenant en het ARK leidden ertoe dat inmiddels al ervaring wordt opgedaan met concrete inrichtingsprojecten en er onderzoeksprojecten worden uitgevoerd. Door het ontbreken van een éénduidige analyse/beeld is klimaatadaptatie echter nog niet herkenbaar ingebed in de gemeentelijke organisatie. Alhoewel klimaatadaptatie in een aantal gevallen als ambitie in ruimtelijke plannen wordt ingebracht krijgt het door het ontbreken van een onderbouwde motivatie en het ontbreken van stedenbouwkundige randvoorwaarden uiteindelijk weinig prioriteit in de afweging met andere ruimtelijke belangen. Pagina 4 van 20


Een uitzondering is het waterspoor. Hiervoor lijkt de wettelijke watertoets een klimaatbestendige inrichting te borgen. Verder wordt naar aanleiding van het advies van de Deltacommissie door de landelijke overheid, de provincies, gemeenten en waterschappen nadere uitvoering gegeven aan een programma om waterveiligheid en zoetwatervoorziening te garanderen. Gemeenten willen wel met ambitie aan de slag maar hebben behoefte aan kennis en praktijkervaringen om een gemotiveerd beleid vast te stellen. Het onderzoek laat ook zien dat ambitieuze gemeenten al veel projecten aan het uitvoeren zijn en klimaatadaptatie een plaats in beleid geven. Om de uitvoering van het Klimaatconvenant en daarmee de institutionalisering van klimaatadaptatie verder te bevorderen worden de volgende aanbevelingen gedaan aan de beleidsdirectie:

1. Breng klimaatadaptatie als beleidsonderwerp nader onder de aandacht bij gemeenten. De sectoren Milieu, Ruimtelijke ordening, Stedenbouw, Water en Groen spelen hierbij allemaal een rol. 2. Geef gemeenten instrumenten om klimaateffecten inzichtelijk en concreet te maken, zodat er éénduidig beleid ontwikkeld kan worden. Klimaatschetsboeken en adaptatiescans lijken hiervoor nuttig maar zijn niet voldoende bekend. 3. Vertaal de vele pilots, ervaringen en wetenschappelijk onderzoek naar handvatten voor de praktijk. Denk daarbij aan randvoorwaarden voor klimaatrobuust ontwerpen, bouwen en inrichten.

Pagina 5 van 20


1

Inleiding

1.1

Algemeen Het klimaat verandert, mondiaal maar ook in Nederland! De effecten ervan zijn nu al voelbaar maar ook voor de toekomst voorspelbaar. Hoe het klimaat verandert is vooral afhankelijk van de wereldwijde temperatuurstijging en van verandering in de stromingspatronen van de lucht en de daarmee samenhangende veranderingen in de wind. Het KNMI heeft vier klimaatscenario’s opgesteld met een mogelijk toekomstbeeld, de zogenaamde KNMI scenario’s 2006 (1). Deze beelden zijn uitgangspunt voor landelijk beleid. Vooral de extremen zullen toenemen. Hierbij kan gedacht worden aan hitte, droogte en wateroverlast. Nederland krijgt naar verwachting te maken met zowel zeer natte als zeer droge perioden, hogere temperaturen, stormen, toename van schadelijke insecten en verspreiding van reeds bekende maar wellicht ook onbekende ziektes. De klimaatverandering kan leiden tot overstromingen, hittestress, verwoestingen en gezondheidsrisico’s. Door de verdergaande verstedelijking zullen de effecten alleen maar toenemen. Om de klimaatveranderingen tegen te gaan worden er mondiaal, nationaal en lokaal maatregelen genomen. Dit noemen we mitigatie, enkele voorbeelden zijn: vermindering CO2-uitstoot, energiebesparing, energieneutraal bouwen en duurzaam produceren. Naast alle mogelijke mitigerende maatregelen om de klimaatverandering te verminderen zullen we toch ook moeten leven met de effecten. De inrichting van de Nederlandse ruimte moet zodanig worden aangepast dat de effecten van klimaatverandering aanvaardbaar zijn; kortom klimaatadaptatie. Klimaatadaptatie is het klimaatbestendig maken van de ruimtelijke inrichting van Nederland. Voorbeelden zijn; rivieren de ruimte geven, dijken verplaatsen en verhogen, niet meer bouwen in lage gebieden, overgaan op teelt van andere gewassen, aanpassen ecologische zones, bij bouwen rekening houden met warmte en ventilatie, steden zo inrichten dat extra opwarming wordt voorkomen, zorgen voor waterafvoer of extra buffer bij hevige regen, drinkwatervoorziening op peil houden, grondwaterniveau’s beheersen, energievoorziening inrichten op energievraag, infrastructuur klimaatbestendig maken, overstromingsgebieden inrichten etcetera. Landelijk heeft het Ministerie van VROM in 2006 het initiatief genomen voor een Nationaal Programma Adaptatie, Ruimte en Klimaat (ARK). Samen met de Vereniging Nederlandse Gemeente (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW), het ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV), het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) en met het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) wordt door de beleidsdirectie DGR/Leefomgevingskwaliteit van het ministerie van VROM aan de uitvoering van het ARK vorm gegeven in het programmateam ARK. Het ARK richt zich op bewustwording, kennisontwikkeling en de ontwikkeling van uitvoeringsinstrumenten. Door het Rijk zijn klimaat-convenanten afgesloten met de andere overheden. Met de gemeenten is in 2007 het ‘Klimaatakkoord Gemeenten en Rijk 2007-2011’ ondertekend. In artikel 16 van het convenant onderschrijven de partijen de noodzaak om te komen tot een klimaatbestendig Nederland. Nederland moet zich voorbereiden en aanpassen aan de effecten van klimaatverandering. Via goede ruimtelijke inrichting, waterbeheer en gezondheidszorg moet worden ingespeeld op de klimaatverandering. Op deze terreinen hebben gemeenten belangrijke taken.

1

‘Klimaat in de 21e eeuw’, KNMI, De Bilt, mei 2006 Pagina 6 van 20


Een relevante passage uit het convenant is (artikel 17): Partijen bevorderen dat: 1. het Rijk en de gemeenten de komende vier jaar gezamenlijk de maatregelen voor adaptatie in kaart brengen en uitwerken die aansluiten bij de ruimtelijke en stedenbouwkundige ontwikkelingen, waterbeheer en gezondheidszorg binnen gemeenten; 2. het Rijk en de gemeenten, in ARK-verband, in beeld brengen op welke punten de inventarisatie van gemeentelijke adaptatie-opties die de VNG medio 2007 heeft laten uitvoeren, aangevuld moet worden. In het kader van het additioneel onderzoek kunnen gemeenten en waterschappen in pilots realistische en praktisch uitvoerbare scenario’s uitwerken, waarmee de andere gemeenten invulling kunnen geven aan de (lange termijn) overheidsdoelstellingen. Deze pilots kunnen ook inzichtelijk maken: • welke maatregelen gemeenten kunnen nemen; • op welke wijze deze maatregelen geïmplementeerd kunnen worden; • wat de kosten van de verschillende maatregelen zijn ; • welke financieringsconstructies voor de maatregelen mogelijk zijn. • als additioneel onderzoek nodig is, dan worden financiering en begeleiding gezamenlijk opgezet. Hiervoor stelt het Rijk maximaal € 1 miljoen beschikbaar; 3. bij de uitvoering van de pilots zoveel mogelijk aangesloten wordt bij het onderzoeksprogramma “Kennis voor Klimaat” en de regionale adaptatiestrategieën die daarin voor acht concrete gebieden worden ontwikkeld. In het programma wordt expliciet aandacht besteed aan het beschikbaar (en waar mogelijk generaliseerbaar) maken van de ontwikkelde kennis voor andere gemeenten. Het Rijk heeft voor “Kennis voor Klimaat” € 50 miljoen subsidie beschikbaar gesteld.

1.2

Probleem- en doelstelling Er is onvoldoende zicht op de feitelijke doorwerking van de in het convenant gemaakte afspraken. De beleidsdirectie heeft de VROM Inspectie gevraagd onderzoek te doen om beter zicht te krijgen op de doorwerking van klimaatadaptatie in het gemeentelijk beleid en in het proces van ruimtelijke ontwikkelingen.

Pagina 7 van 20


2

Werkwijze

2.1

Projectaanpak De VROM Inspectie heeft het onderzoek uitgevoerd binnen het landelijke programma RMD (Ruimte, Mooi en Duurzaam). Voor de uitvoering van het project is een projectplan opgesteld (2) waarin de aanpak gedetailleerd is uitgeschreven. Om zicht te krijgen op de doorwerking van klimaatadaptatie in gemeentelijk beleid en in het proces van concrete ruimtelijke ontwikkelingen zijn er interviews gehouden bij gemeenten. Hierbij is gesproken met planologen, stedebouwkundigen, milieu-, groen- en waterbeleidsmedewerkers. Voor de verdieping zijn er relevante beleidstukken en ruimtelijke plannen bestudeerd. Voor de interviews is een vragenlijst opgesteld die bestaat uit vier onderdelen; beleid, klimaatopgave, praktijk en moeilijkheden. Er zijn in totaal 18 gemeenten onderzocht. Hierbij is een geografische indeling gemaakt van gemeenten die laag, op hoge gronden of op een overgangsgebied van hoog naar laag liggen. Hierbij is de indeling gehanteerd zoals ook gebruikt door het Planbureau voor de Leefomgeving (3) in haar onderzoek naar klimaatbestendige inrichting van Nederland. De onderzochte gemeenten zijn opgenomen in Bijlage 1 van dit rapport. Bij de selectie is gezorgd voor een evenwicht tussen gemeenten die regelmatig in de media naar voren komen met projecten op het gebied van klimaat en van gemeenten die dat niet doen. Een ingang hierbij waren de impulsprojecten van het ARK-programma en informatie van de onderzoekprogramma’s van Kennis voor Klimaat en Klimaat voor Ruimte (4). De gemeenten hebben alle een stedelijk karakter met meer of minder landelijk gebied.

2.2

Projectorganisatie Voor de uitvoering van het project is een projectgroep samengesteld van 6 inspectiemedewerkers van het programma Ruimte, Mooi en Duurzaam van de VROM Inspectie. Vanuit de directie DGR/LOK van het Ministerie van VROM is een liaison aangewezen om als klankbord te fungeren en om voor de afstemming met het programmateam ARK te zorgen. Projectteam:

Ing. Ing. Drs. Ing. Drs. Ing.

Klankbord:

Drs. R.F.C.A. Teeuwen, DGR/LOK ministerie van VROM

2 3 4

J. Aardema MSc., projectleider C.C. Braje R.L. Breed J. van den Broek S.Ch. Marugg LLB. J.M.T. Smetsers

‘Doorwerking programma ARK in ruimtelijke plannen’, 22 juni 2009, VROM Inspectie, Ing. J. Aardema MSc. ‘Wegen naar een klimaatbestendig Nederland’, april 2009, Planbureau voor de Leefomgeving www.maakruimtevoorklimaat.nl , www.kennisvoorklimaat.nl , www.klimaatvoorruimte.nl

Pagina 8 van 20


3

Bespreken van de resultaten

3.1

Inleiding In de volgende paragrafen wordt dieper ingegaan op de wijze waarop gemeenten klimaatadaptatie meenemen in hun beleid en bij ruimtelijke ontwikkelingen. Hierbij wordt gefocust op de volgende onderwerpen: 1. Beleid: heeft de gemeente voor klimaatadaptatie beleid geformuleerd en wat zijn de doelen? 2. Klimaatopgave: zijn de effecten van de klimaatveranderingen door de gemeente in beeld gebracht en welke maatregelen moeten er worden getroffen? 3. Praktijk: hoe wordt klimaatadaptatie meegenomen bij ruimtelijke ontwikkelingen? 4. Moeilijkheden: tegen welke moeilijkheden maar ook mogelijkheden loopt de gemeente aan? Bij het voorbereiden van het onderzoek is de focus gericht geweest op de doorwerking van klimaatadaptatie in het planproces van ruimtelijke ontwikkelingen. Dit kunnen bijvoorbeeld zijn nieuwe of uitbreidingen van woon- en bedrijvenlocaties, reconstructies en herinrichtingen van bestaande wijken. Onder de doorwerking wordt begrepen het in beeld brengen van effecten, het formuleren van beleid en het afwegen en uitvoeren van mogelijke maatregelen. Doorwerking van klimaatadaptatie zou dan uit de bestudering van bestemmingsplannen kunnen worden opgemaakt en de lange termijnvisies, over noodzakelijke maatregelen of transities binnen gemeenten, uit beleidsplannen en structuurvisies. De praktijk is nog niet zover en is veel genuanceerder gebleken. Klimaatadaptatie is in veel gevallen versnipperd en wordt vanuit verschillende beleidsvelden binnen de gemeente geagendeerd en uitgevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan: • • • •

klimaatbeleid (waar het samengaat met duurzaam bouwen en duurzaamheidambities), groenbeleid (waar het samengaat met verbetering van de leefkwaliteit), waterbeleid (waar het samengaat met rioleringsplannen, waterberging en waterveiligheid) en een ‘goed’ ruimtelijk ordeningsbeleid (waar een goede leefkwaliteit centraal staat).

In veel gevallen zijn er vanuit deze vakgebieden sectorale beleidsplannen, structuurvisies en uitwerkingsplannen opgesteld waarin klimaatadaptatie is mee- of opgenomen. Vaak zijn het ook maatregelen die (met de huidige inzichten) onder de noemer van klimaatadaptatie gebracht kunnen worden, al worden ze niet altijd als zodanig benoemd en herkend. Klimaatadaptatie vinden we dan ook terug in nieuwe ruimtelijke plannen maar ook, met name, in losstaande projecten (zoals bjivoorbeeld herinrichting van binnensteden, stimuleringsprojecten naar burgers, rioleringsprojecten, natuurontwikkelingsprojecten en groenprojecten).

Pagina 9 van 20


Het doel van het onderzoek richt zich op inzicht in de doorwerking van klimaatadaptatie. De verschillen in aanpak worden beschreven om de diversiteit binnen de gemeenten te duiden. Enkele kwantitatieve vergelijkende cijfers zijn in diagrammen opgenomen. In de tussengevoegde kaders illustreren praktijkvoorbeelden de tekst.

3.2

Beleid Uit het onderzoek blijkt dat klimaatadaptatie beleidsmatig nog in de kinderschoenen staat. Dit in tegenstelling tot klimaatmitigatie. De meeste van de onderzochte gemeenten kennen het klimaatconvenant voor wat betreft het onderdeel mitigatie. Het onderdeel adaptatie en het programma ARK is bij bijna tweederde van deze gemeenten nog onbekend. In 7 gemeenten is klimaatadaptatie in beleidsplannen opgenomen. Mitigatie en duurzaamheid daarentegen zijn al een aantal jaren ingebed in het gemeentelijke beleid. We zien dan ook dat veel gemeenten klimaatbeleidsplannen hebben opgesteld. Soms met grote ambities om bijvoorbeeld duurzaamste stad van Nederland te zijn of klimaatneutraal te worden. In 13 gemeenten zijn er duurzaamheiddoelstellingen geformuleerd. Een enkele gemeente ziet geen probleem door de klimaatveranderingen.

KLIMAATBELEID

Mitigatie 6 Adaptatie en mitigatie 7 Nee 5

In 7 gemeenten is klimaatadaptatie expliciet een onderdeel van het klimaatbeleid. In dergelijke organisaties is dan ook vaak plaats voor een klimaatambassadeur, coördinator, -bureau dat de verbindende schakel moet zijn binnen de gemeente en naar externe partijen. In het merendeel van de gevallen waar adaptatie wel als belangrijk onderwerp erkend is vinden we beleid en doelstellingen nog versnipperd terug in structuurvisies, groenvisies en waterplannen. De doelstellingen zijn in de meeste gevallen nog globaal en richten zich op nader onderzoek. Dit komt door de lange tijdshorizon, het ontbreken van de sense of urgency, het omgaan met de onzekerheden van feitelijke klimaatveranderingen en mogelijke maatregelen die lokaal getroffen kunnen worden. In andere gevallen is de ervaring met wateroverlast of hittestress (vierdaagse van Nijmegen) juist aanjager voor concreter adaptatiebeleid.

Pagina 10 van 20


Voorbeeld uit structuurvisie; “..onze opgave ligt in het scheppen van ruimtelijke adaptatiemogelijkheden om de gemeente voor te bereiden op de effecten van klimaatveranderingen..”. Concreter; “...de gemeente in relatie tot klimaatverandering waterbestendig maken..” Of “...minimaal 10% van de verstedelijking te realiseren met groene daken.” Of “...uit de behandeling van de groen- en waterstructuur in bestemmingsplannen moet blijken dat rekening wordt gehouden met klimaatadaptatie en mitigatie..” Voorbeeld doelstelling; “.. in beeld brengen van ruimtelijke en financiële en functionele gevolgen waarbij meer inzicht nodig is in vraagstukken als verzilting, waterberging en gezondheidseffecten van opwarming...”. Concreter; “..buitendijks floodproof bouwen en binnendijks stedelijk watersysteem aanpassen voor bergingsruimte en kwaliteit..”

Opvallend en ook logisch is dat klimaatadaptatie in relatie tot wateroverlast en waterveiligheid het meest concreet is uitgewerkt. Waterveiligheid wordt veelal opgepakt door landelijk aangestuurde projecten vanuit onder andere het programma Ruimte voor de Rivier, van Rijkswaterstaat. Wateroverlast is een onderwerp dat meegenomen wordt vanuit de verplichte invalshoek van rioleringsplannen en de landelijke afspraken van het Nationaal Bestuursakkoord Water. Voor wat betreft verwachte hittestress in stedelijke gebieden wordt in veel beleidsplannen genoemd dat groen hierop een remmende werking zal hebben. Tezamen met motieven van een verbetering van het leefklimaat en luchtkwaliteit worden extra groenvoorzieningen van toenemend belang geacht voor het stedelijke gebied. Ook gemeenten die klimaatadaptatie niet expliciet hebben benoemd kunnen onderwerpen opnoemen waaruit blijkt dat er wel maatregelen worden getroffen om met klimaatveranderingen rekening te houden. Dit is zoals genoemd vaak op het gebied van water. Maar vanuit duurzaamheidambities worden ook adaptatiemaatregelen getroffen zoals meer groen en water of groene daken. Maar dan is de motivatie de kwaliteit van de leefbaarheid en CO2-reductie door isolatie. Hierdoor is er ook geen verschil gevonden tussen de gemeenten die vanuit de impulsprojecten zijn geselecteerd en de overige gemeenten. De aanpak van gemeenten varieert. Er zijn gemeenten die eerst met visievorming en met beleid aan de slag gaan (neemt wat langere tijd voordat resultaten zichtbaar worden) en gemeenten die direct met concrete projecten aan de slag gaan. De laatste groep verwacht vanuit concrete projecten algemene principes te kunnen halen die breder toepasbaar zijn. Het provinciale beleid op het gebied van klimaatadaptatie heeft op de aanpak van de gemeente een grote invloed. Bijvoorbeeld de stimulering van beleidsontwikkeling door Overijssel en de ondersteuning met subsidies door Gelderland voor concrete projecten of de nadruk in Friesland op mitigatie door het EnergieConvenant Noord Nederland.

Pagina 11 van 20


3.3

Kennis van de Klimaateffecten en -opgave Lange termijn beleid is pas te maken als de effecten van klimaatveranderingen voor de gemeente goed in beeld zijn gebracht. Tweederde van de onderzochte gemeenten heeft dit (deels) uitgewerkt.

EFFECTEN KLIMAATVERANDERING IN BEELD GEBRACHT

Ja 7 Deels 6 Nee 5

Het uitwerken van de effecten van de klimaatverandering voor de lokale situatie kan met behulp van een adaptatiescan. Hiermee wordt ervaring opgedaan in enkele gemeenten. Een ander hulpmiddel zijn de klimaatschetsboeken en de klimaatatlassen van de provincies. Hierin zijn de klimaatveranderingen op provinciaal niveau uitgewerkt (5). Gebleken is dat niet alle provincies dergelijke schetsboeken hebben gemaakt en/of dat deze niet voldoende bij de gemeente bekend zijn. Gemeenten in Brabant zijn regionaal gestart met het opstellen van een adaptatiescan om de gemeentelijke effecten in beeld te brengen. Op dit moment heeft Tilburg een complete adaptatiescan uitgevoerd. Naast bedreigingen zijn er ook kansen benoemd, met name voor toerisme en recreatie. Nijmegen, Arnhem en Rotterdam hebben in de zomer van 2009 gemeten wat de relatie tussen verstening en opwarming is om een model te ontwikkelen die in de planfase kan worden gebruikt. Gemeente Groningen volgt de grondwaterstanden om vroegtijdig in te kunnen grijpen. Gemeente Dordrecht heeft met het project Wielwijk een studieatelier om antwoorden en tools te ontwikkelen voor klimaatbestendige stedelijke ontwikkelingsplannen. Communicatie wordt in diverse gemeenten ingezet om betrokkenheid te krijgen bij burgers en aan te zetten tot groene tuinen en daken, wateropvang, en afkoppelen verhardingen.

5

Klimaatverandering op de kaart gezet, brochure IPO, www.ipo.nl Pagina 12 van 20


Wat verwacht de gemeente aan effecten van de klimaatveranderingen en welke maatregelen moeten ze hiervoor gaan treffen? Deze vraag blijkt door de gemeenten lastig te beantwoorden, onderstaande grafiek moet dan met de nodige terughoudendheid worden geïnterpreteerd.

WELKE EFFECTEN VINDEN DE GEMEENTEN RELEVANT, uitgedrukt in percentage 100 90 80 70 %

60 50 40 30 20 10

ilt in g Ve rz

D ri n kw at er

W

at er

te ko rt

Lu ch t

D ro og te

ro nd w at er G

H itt e

W

at er

0

Wateroverlast en risico’s op overstromingen door hoog water worden door alle gemeenten genoemd. Daarnaast krijgt hittestress in stedelijke gebieden een hoge score gevolgd door problemen met grondwaterstanden. Overige onderwerpen worden zijdelings genoemd maar kunnen niet voldoende expliciet worden gemaakt om hiervoor maatregelen te definiëren. Problemen met water doen zich nu al voor. Wateroverlast door extreme regen is tegenwoordig ook geen onbekend verschijnsel. Maatregelen in de sfeer van afkoppeling van verharde oppervlakten van de riolering en extra rioleringscapaciteit zijn redelijk standaard. Risico’s van overstromingen kennen gemeenten ook al uit ervaring en een maatregelpakket is veelal landelijk bepaald. Voor hittestress is de problematiek meer gevoelsmatig en wordt voldoende groen als een ‘baat het niet, schaadt het niet’ oplossing gezien. De overige aspecten spelen buiten het blikveld van de gemeente of men denkt hierop weinig invloed te hebben. Aspecten als invloed op de economische situatie van een gemeente, locatiekeuzes, bouweisen, effecten op de landbouw, mogelijkheden voor toerisme, gezondheidsaspecten worden slechts bij uitzondering genoemd. De geografische ligging van de onderzochte gemeenten leidt niet tot verschillen in de ervaren effecten van klimaatverandering. Behalve voor droogte, wat door de hoog gelegen gemeenten extra wordt benadrukt.

Pagina 13 van 20


3.4

Adaptatieafwegingen en -maatregelen in de praktijk

3.4.1

Adaptatie via projecten Veel gemeenten geven projectmatig invulling aan klimaatadaptatie. Deze projecten vloeien dan vaak voort uit klimaatbeleidsplannen, leefbaarheidsplannen. groenplannen en waterplannen. Voorbeelden van adaptatieprojecten zijn; subsidieregelingen voor groene daken, het afkoppelen van verharde oppervlakken van de riolering, het verbeteren van openbaar groen in stedelijke gebieden, het terugbrengen van water in de stad, maar ook adaptatiescans en veel onderzoeksprojecten en studies naar mogelijke adaptatiemaatregelen. Hierbij wordt samenwerking gezocht met woningcorporaties, provincies, omliggende gemeenten, zelfs internationaal. In een aantal gevallen is samenwerking met de GGD naar voren gekomen om meer inzicht te krijgen in gezondheidseffecten van opwarming van stedelijke gebieden. Bij de uitvoering van de projecten wordt winst geboekt door samen te werken met woningcorporaties maar ook bijvoorbeeld het samengaan met projecten in krachtwijken. Via communicatie wordt de burger geïnformeerd en gevraagd maatregelen te treffen (niet verharden van tuinen, hemelwater afkoppelen, groene daken) Deze projecten worden op gebouw en wijkniveau uitgevoerd. Gemeente Den Bosch heeft in een krachtwijk van een doorgaande weg een groene natuurlijke zone gemaakt. Gemeente Groningen heeft in een krachtwijk het project “Eetbare stad’ opgezet om volkstuinen in de stad te krijgen. Gemeente Dordrecht kent het Stedelijk Waterplan waar 9 projecten zijn gebundeld om het stedelijk watersysteem op orde te brengen, de waterkwaliteit en de leefbaarheid te vergroten. Gemeente Tilburg heeft een klimaatschap waar met diverse partijen van buiten de gemeente onderzoek- en uitvoeringsprojecten worden uitgevoerd. Gemeente Nijmegen pakt het radicaal aan met ‘Een groene aanval op de stad’ waarmee de stad systematisch een groene transformatie krijgt door beplanting van daken, gevels, stadspleinen en straten, gesubsidieerd uit het transnationale project Future Cities. In Leiden wordt een biodiversiteitspad door de stad gelegd waarbij groen en water gecombineerd wordt met voorlichting over biodiversiteit. Met het groen-actieplan worden bomen in de stad, postzegelparkjes en groene daken aangelegd om het leefklimaat in woongebieden aantrekkelijker te maken en voor te bereiden op hittegolven. Oisterwijk legt een retentievijver aan om water van overstromende beken te gerbuiken om in hoger gelegen centrum verdroging tegen te gaan.

Ambitieuze gemeenten kiezen, in het kader van duurzaamheid en hun voorbeeldfunctie, voor het klimaatbestendig ontwerpen van gemeentelijke nieuwbouw. Hierbij komen ook adaptatiemaatregelen als groene daken, groene gevels en gescheiden watersystemen als ontwerpeis naar voren.

Pagina 14 van 20


3.4.2

Adaptatie in ruimtelijke plannen In hoeverre wordt klimaatadaptatie meegenomen in ruimtelijke ontwikkelingen? Met andere woorden is klimaatadaptatie een afweging voor locatiekeuze, ontwerp en inrichting van nieuwe woonwijken, bedrijventerreinen en infrastructuur? Hiermee komen we bij de kern van het onderzoek. In vergelijking met mitigatie is adaptatie nog in het stadium van bewustwording. Het ontwerpen van duurzame wijken is een veel voorkomend verschijnsel. Het klimaatbestendig ontwerpen als uitgangspunt is minder vanzelfsprekend. Veel nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden projectmatig opgepakt. Bij de start en het definiëren van de ambities wordt adaptatie in enkele gevallen al ingebracht. Welke status adaptatie uiteindelijk gaat krijgen hangt af van de motivatie, de politieke wens en het wedijveren met andere prioriteiten. Gemeenten geven aan dat veel goed bedoeld beleid in dit traject sneuvelt (terecht of onterecht). Een ruimtelijk plan is het finale stadium van afwegingsprocessen tussen veel strijdige belangen (bijvoorbeeld grondexploitatie). Klimaat, en met name klimaatadaptatie, is een onderwerp dat nog bevochten moet worden. Probleem in dit kader is ook het vaak nog lastig kunnen duiden van de klimaateffecten en de mogelijk (en noodzakelijk) te nemen maatregelen.

Gemeente Groningen en Tilburg werken aan een GPR-systeem (gemeentelijk praktijkrichtlijn kwaliteit en duurzaamheid stedenbouw) waarin ook ambities voor adaptatie bij aanvang van een stedelijke ontwikkeling worden vastgelegd en achteraf het behalen van de ambitie wordt geëvalueerd. Voorbeelden van randvoorwaarden in planprocessen zijn de eis om water 2 maanden in het gebied vast te houden, of eisen om het direct af te voeren. Ander voorbeeld is ‘Oververhitting voorkomen’ als thema in programma van eisen. Gemeente Lelystad maakt al in bestemmingsplan Warranda de realisatie van 10 drijvende woningen mogelijk. Haarlemmermeer past zich aan de opwaartste druk van een zoutbel aan door in het bestemmingsplan heien en diep roeren van kleilagen te verbieden om verzilting te voorkomen. Op termijn is een transitie van de landbouw nodig. Provincie Gelderland heeft voor een aantal concrete binnenstedelijke projecten oa in Nijmegen een toets gedaan naar de klimaatrobuustheid van het stedenbouwkundige plan. Kansen voor toerisme en risico’s voor wateroverlast, opwarming en windschade kwamen aan de orde.

In de uiteindelijke neerslag van een ruimtelijk planproces, het bestemmingsplan, is weinig over klimaatadaptatie terug te vinden. Soms in de toelichting, soms in een milieuparagraaf. Adaptatiemaatregelen in voorschriften zijn nog niet gevonden. In het planproces komt adaptatie duidelijker naar voren bij de stedenbouwkundige verkenningen en ontwerpen. Immers dan worden de randvoorwaarden en ambities bepaald, bijvoorbeeld minimum hoeveelheid groen of waterberging of eisen aan waterafvoer. Randvoorwaarden voor adaptatie kunnen ook als ontwerpeis aan projectontwikkelaars worden opgelegd. Het definiëren van die eisen is lastig omdat kennis en inzicht in noodzaak en effect ontbreekt. Adaptatie-eisen op gebouwniveau zijn nog niet bekend. Ook speelt hier de discussie dat het Bouwbesluit de maximale eisen stelt en als een gemeente verder wil gaan de

Pagina 15 van 20


juridische basis ontbreekt. Een discussie die vanuit duurzaam bouwen jarenlang is gevoerd. Het opleggen van eisen aan private bouwers is dan ook lastig. Hier komt bij dat vanuit wetenschappelijk onderzoek nog niet duidelijk is aan wat voor eisen we moeten denken, zowel op gebouwniveau als op stedenbouwkundig ontwerpniveau. Met andere woorden wanneer is een plan of een gebouw klimaatbestendig ontworpen? Er lijkt een tegenstrijdigheid met duurzaamheid waar we de warmte binnen willen halen en we vanuit adaptatie de warmte buiten willen houden. Maar ook het voorkomen van windschade (door stormen) staat haaks op luchtcirculatie (gewenst ter voorkoming opwarming). Dit vraagt om creatieve oplossingen op ontwerpniveau. Veel adaptatiemaatregelen worden in dit proces dan ook op wijkniveau uitgevoerd. Het gaat dan voornamelijk nog om ruimte voor wateropvang en ruimte voor groen. Adaptatie als randvoorwaarde voor locatiekeuze is wel aan de orde vanuit het waterspoor. Water is een belangrijke randvoorwaarde bij of sturende factor voor ruimtelijke ontwikkelingen. Waterveiligheid en –berging wordt landelijk vanuit onder andere het programma Ruimte voor de Rivier en het Deltaprogramma aangestuurd en zorgt voor ruimtelijke ontwikkelingen zoals dijkverleggingen en retentiegebieden. Uit de commissie Waterbeheer 21e eeuw komen projecten naar voren om met aspecten als verdroging en verzilting om te gaan. Met het Nationaal Bestuursakkoord Water en de Kaderrichtlijn Water is de verplichting afgesproken om met 10% extra neerslag rekening te houden bij het ontwerp van rioleringen. Door alle gemeenten wordt in bestemmingsplannen rekening gehouden met de waterhuishoudkundige belangen door de wettelijk verplichte Watertoets (6). De Watertoets is een instrument waardoor wateraspecten van meet af aan mee wordt genomen in ruimtelijke plannen en besluiten. Hierbij is een actieve inbreng van de waterbeheerder geborgd. Er is niet onderzocht maar er wordt aangenomen dat in het watertoetsproces actief wordt getoetst aan het Nationaal Waterplan 2009-2015, het Bestuursakkoord Water en de Waterplannen die door de waterbeheerders zijn opgesteld. Hierin zijn immers randvoorwaarden aanwezig voor een redelijke borging van een klimaatbestendige inrichtingen van het waterspoor. Adaptatiemaatregelen vanuit het waterspoor vinden plaats op gebieds – en wijkniveau. Water en de noodzaak voor wateropvang/berging is vaak de randvoorwaarde en sturende factor voor de ontwikkeling van bijvoorbeeld waterrijke woonwijken, waar wonen samen met wateropvang in een groene/waterrijke leefomgeving een win-winsituatie kan zijn. Almelo ontwikkelt een plan voor AlmeloWaterrijk, een nieuw woongebied met de opgave (randvoorwaarde in het Masterplan) om water uit omliggende gebieden op te vangen.

6 art. 3.1.1. en 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening Pagina 16 van 20


3.5

Moeilijkheden/mogelijkheden Tijdens het onderzoek hebben de gemeenten een aantal moeilijkheden naar voren gebracht die volgens hun de doorwerking van klimaatadaptatie belemmeren. Ten eerste is het heel lastig omgaan met onzekerheden van feitelijke klimaatveranderingen. Wat betekent de klimaatverandering voor de concrete lokale situatie en wat kan de gemeente daar voor maatregelen tegenoverstellen? Dit vergt onderzoek, waar enkele gemeenten mee bezig zijn. De kennisoverdracht van provincies maar ook van de wetenschap en van andere gemeentelijke initiatieven schiet hierin nog te kort. Dit maakt het lastig om concrete doelen te stellen en adaptatie als randvoorwaarde mee te nemen in ruimtelijke processen. Ook is er grote behoefte aan informatie over mogelijke maatregelen, de juridische verankering en de effecten daarvan. De onzekerheden, de lange tijdshorizon en het ontbreken van kennis over in te zetten maatregelen maakt het concretiseren van beleid lastig. Landelijke sturing wordt niet ervaren, dit blijkt ook uit het gebrek aan kennis over het ARK-programma. Het wordt als jammer ervaren dat er landelijk wel subsidieregelingen voor mitigatie bestaan (SLOK), maar niet voor adaptatie, wat maakt dat dit onderwerp ook op die manier minder aandacht krijgt. Een positieve ontwikkeling zien de gemeenten in het het toenemend aantal projecten waar samenwerking wordt gezocht met andere partijen. Zoals samenwerking met woningbouwcorporaties, onder andere bij reconstructie van krachtwijken en samenwerking met GGD’s (gezondheidaspecten) en LNV (natuurinrichting). In een aantal gevallen wordt aangesloten bij projecten die in eerste instantie gericht zijn op mitigatie, waarbij in het kielzog ook iets aan adaptatie wordt gedaan.

Pagina 17 van 20


4

Conclusies en aanbevelingen

KENNIS • Klimaatadaptatie en het Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat is bij het merendeel van de gemeenten nog onbekend. Dit in tegenstelling tot het onderdeel mitigatie van het Klimaatconvenant. •

De meeste gemeenten hebben op dit moment nog geen of geen volledig beeld of en wat de klimaatverandering voor effecten heeft/zal hebben voor hun gemeente.

•

Wateroverlast en hittestress scoren hoog in de beleving van gemeenten .

BELEID • Het stellen van concrete beleidsdoelen is lastig. Het gevolg is dat adaptatie niet aangestuurd wordt vanuit een éénduidige analyse/beeld en daardoor niet herkenbaar is ingebed in de gemeentelijke organisatie. •

Een aantal gemeenten hebben al ambitieuze duurzaamheiddoelstellingen geformuleerd en hebben hierin, deels, ook aandacht voor klimaatadaptatie. Vaak is er dan bestuurlijk een sense of urgency door bijvoorbeeld wateroverlast, schade door grondwaterdaling of aanwijsbare gevolgen door hitte.

•

Veel maatregelen, in beleid en praktijk, die onder de noemer van klimaatadaptatie gebracht kunnen worden, worden gestuurd door de beleidsvelden water en groen. Het gaat dan om waterveiligheid/overlast en groen ter verhoging van de kwaliteit van de leefomgeving.

PRAKTIJK • Klimaatadaptatie is nog geen structureel onderwerp bij ruimtelijke ontwikkelingen. In enkele gevallen wordt het onderwerp in planprocessen ingebracht waar het één van de belangen is in het afwegingsproces. Door het ontbreken van een onderbouwde motivatie voor adaptatie-eisen krijgt het onderwerp uiteindelijk (terecht of onterecht) weinig prioriteit. •

Het waterspoor is geborgd via de wettelijke watertoets. Het wateraspect is daardoor wel een structureel onderwerp bij ruimtelijke ontwikkelingen en stuurt ook locatiekeuzes en inrichtingsvarianten en initieert ruimtelijke ontwikellingen.

•

Gemeenten hebben behoefte aan concrete informatie over maatregelen die op gemeentelijk niveau genomen kunnen worden. Hierbij wordt gedacht aan relatie tussen verstening en opwarming, klimaatbestendige ontwerpeisen en eisen aan klimaatbestendig bouwen.

•

Er worden veel (pilot)projecten uitgevoerd om algemene principes te krijgen die breder toegepast kunnen worden. Andere gemeenten doen, ter visievorming, veel onderzoek naar de klimaatgevolgen voor haar grondgebied.

•

Samenwerking en samengaan met duurzaamheid-, herinrichting-, water-, groen- en natuurprojecten zorgt voor meerwaarde.

•

Klimaatadaptatie beperkt zich binnen de gemeentelijke praktijk nog grotendeels tot gebouw en wijkniveau. Pagina 18 van 20


Om de uitvoering van het Klimaatconvenant en daarmee de institutionalisering van klimaatadaptatie verder te bevorderen worden de volgende aanbevelingen aan de beleidsdirectie gedaan:

1) Breng klimaatadaptatie als beleidsonderwerp nader onder de aandacht bij gemeenten. De sectoren Milieu, Ruimtelijke ordening, Stedenbouw, Water en Groen spelen hierbij allemaal een rol. 2) Geef gemeenten instrumenten om klimaateffecten inzichtelijk en concreet te maken, zodat er éénduidig beleid ontwikkelt kan worden. Klimaatschetsboeken en adaptatiescans lijken hiervoor nuttig maar zijn niet voldoende bekend. 3) Vertaal de vele pilots, ervaringen en wetenschappelijk onderzoek vertalen naar handvatten voor de praktijk. Denk daarbij aan randvoorwaarden voor klimaatrobuust ontwerpen, bouwen en inrichten.

Pagina 19 van 20


5

Bijlagen

Bijlage 1: Overzicht geïnterviewde gemeenten

GEMEENTE

GEBIEDSKENMERK

Tilburg

Hoog

Almelo

Hoog

Enschede

Hoog

Maastricht

Hoog

Den Helder

Hoog

Oisterwijk

Hoog

Dordrecht

Laag

Leiden

Laag

Lelystad

Laag

Goes

Laag

Haarlemmermeer

Laag

Purmerend

Laag

Groningen

Overgangsgebied

Breda

Overgangsgebied

’s Hertogenbosch

Overgangsgebied

Heerenveen

Overgangsgebied

Kampen

Overgangsgebied

Nijmegen

Overgangsgebied

Pagina 20 van 20

DOORWERKING VAN KLIMAATADAPTATIE IN RUIMTELIJKE PLANNEN. Een monitoring van de gemeentelijke praktijk

Recommend Documents