Dokumenty ES č. 2 České dráhy, a. s. TELEMATIKA, odštěpný závod Pernerova 2819/2a 130 00 Praha
OBSAH
1. Memorandum Komisi - Obecné zásady financování letišť a poskytování počáteční podpory leteckým společnostem létajícím z regionálních letišť Společenství Dohoda o jednotném evropském nebi
1
2. Rovné podmínky soutěže pro regionální letiště: Komise zahajuje konzultace 23
Praha, březen 2005
MEMORANDUM KOMISI
Obecné zásady financování letišť a poskytování počáteční podpory leteckým společnostem létajícím z regionálních letišť Společenství 1. ÚVOD 1.1 Podkladové informace 1. Tyto pokyny tvoří součást všeobecného plánu vytvoření jednotného evropského vzdušného prostoru, kterým se Komise zabývá již více než 10 let. Soubor opatření pro liberalizaci známý pod názvem „třetí soubor opatření pro leteckou dopravu“, který je v platnosti od roku 1993, umožnil od dubna 19971 všem leteckým společnostem vlastnícím oprávnění Společenství neomezený přístup na vnitřní trh Společenství a svobodné stanovování sazeb. V důsledku těchto opatření stanovily členské státy, které pro své občany usilují o zabezpečení plynulých kvalitních služeb za přijatelné ceny, závazky veřejné služby, které se týkají frekvence, přesnosti služeb, dostupnosti míst k sezení anebo výhodnějších sazeb pro určitou kategorii uživatelů v rámci jasného právního rámce. Tyto závazky veřejné služby umožnily letecké dopravě významně přispět k hospodářské a společenské soudržnosti a k vyváženému rozvoji jednotlivých regionů. 2. Kromě toho byla, za účelem podpory zmíněné liberalizace trhů a umožnění zúčastněným stranám soutěžit za rovných tržních podmínek, přijata řada opatření v oblastech jako přidělování časových slotů2, pozemních manipulačních služeb3 a počítačových rezervačních systémů4. Zakrátko budou vytvořeny nové cílené návrhy týkající se časových slotů (poprvé bude na místě použití tržního mechanizmu při přidělování časových slotů za účelem zvýšení mobility na saturovaných letištích) a rovného přístupu k počítačovým rezervačním systémům a pozemním manipulačním službám. Tento druhý návrh je zaměřen na podporu konkurenčního prostředí mezi jednotlivými poskytovateli služeb prostřednictvím rozšíření jejich přístupu na trh. 3. Otevírání tohoto odvětví mělo samozřejmě zásadní dopad na činnost a chování tradičních leteckých dopravců anebo národních leteckých společností a zároveň bylo provázeno přísnou kontrolou veřejné podpory. Uplatnění principu jednorázové pomoci při restrukturalizaci („poprvé a naposled“) tak umožnilo těm přizpůsobivějším leteckým společnost uskutečnit přechod z relativně chráněného provozního režimu na konkurenční boj za rovných tržních podmínek. Tato skutečnost vedla k významné restrukturalizaci celého odvětví letecké dopravy. Toto opatření se ukázalo ještě
1 Nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o přidělování licencí leteckým dopravcům, (Úř. věst. č. L 240, 24.8.1992), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na vnitřní letové tratě Společenství (Úř. věst. č. L 240, 24.8.1992) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23.července 1992 o jízdném a sazbách ve službách letecké dopravy (Úř. věst. č., L 240, 24.8.1992). 2 Nařízení Rady (EHS) č. 95/93 ze dne 18. ledna 1993 o společných pravidlech přidělování časových slotů na letištích Společenství (Úř. věst. č. L 14, 22.1.1993). 3 Směrnice Rady 96/67/ES ze dne 15. října 1996 o přístupu na trh pozemních skladišť na letištích Společenství (Úř. věst. č. L 272, 25.10.1996). 4 Nařízení Rady (EHS) č. 2299/89 ze dne 24. července 1989 o zásadách řízení počítačových rezervačních systémů (Úř. věst. č. L 220, 29.7.1989 str. 1).
1
důležitějším po událostech z 11. září 2001, ze kterých vyplynuly pro leteckou dopravu značné důsledky. Příkladem slučování v tomto odvětví jsou současné aliance jako Air France/Alitalia, Lufthansa/Austrian Airlines a Iberia/British Airways a nedávné spojení Air France a KLM. 4. Také rozhodnutí Evropského soudního dvora ohledně politiky „Otevřeného nebe“5 představovala pro leteckou dopravu nový impuls, jelikož umožnila Společenství, na základě jeho nově získaných mezinárodních vyjednávacích pravomocí v tomto odvětví, vytvořit vnější politiku v oblasti civilního letectva. Význam zmíněných soudních rozhodnutí je značný, jelikož podpoří sjednocování evropských hráčů a zvýší jejich schopnost čelit konkurenci leteckých společností z třetích zemí v rámci celého Společenství. 5. Na evropském leteckém dopravním trhu došlo v posledních letech ke dvěma dalším velkým změnám. Jednou z nich je vznik několika nových dopravních společností na úrovni Společenství, které nabízejí propagační ceny podporované nízkonákladovou strukturou. Další pokrok představuje úsilí letišť o zajištění nových leteckých spojení. 1.2. Nízkonákladové letecké společnosti 6. Ve srovnání s tradičními leteckými dopravci vzrostl tržní podíl nízkonákladových leteckých společností z pouhých 3,1 % v roce 1998 na 11,8 % v roce 2003, i když se tento podíl významně liší mezi jednotlivými členskými státy6. V roce 2002 přepravilo šest hlavních nízkonákladových leteckých společností přes 34 milionů cestujících v Evropské unii7. 7. Společenství uvítalo vývoj daným směrem a cení si podílu, jímž hráči v daném odvětví přispívají ke všeobecnému snižování cen v oblasti evropské letecké dopravy, což učinilo letecký způsob cestování dostupnějším. Nicméně Komise musí, jako strážkyně Smlouvy, zajistit dodržování vnitřních pravidel trhu, a to hlavně pravidel konkurence a obzvláště v případě, když se veřejná podpora ukáže být nekompatibilní s těmito pravidly. Způsoby jednání používané při získávání finanční podpory od veřejných úřadů jednak přímo nízkonákladovými leteckými společnostmi nebo prostřednictvím správy letiště byly podnětem ke vzniku mnoha otázek týkajících se uplatňování pravidel soutěže v rámci Smlouvy o ES a několika stížností adresovaných Komisi. V důsledku toho Komise nedávno přijala rozhodnutí ohledně vstupu společnosti Ryanair8 na letiště v Charleroi. Nicméně skutečnost, že tento druh podpory je nízkonákladovým společnostem poskytován mnoha různými způsoby a že stále ještě neexistuje rámec pro přidělování této podpory, vedla na trhu k očekáváním jasného právního rámce definujícího pravidla aplikovatelná na nové hráče v odvětví letecké dopravy a tudíž ke stížnostem adresovaným Komisi. 1.3. Vývoj problematiky letišť 8. Směr vývoje letišť byl zpočátku často určován čistě na základě územních úvah, mnoho z nich tak v Evropě původně vzniklo jako vojenské přistávací plochy. Logika těchto úvah územního plánování v některých případech pořád ještě přetrvává, ale mnoho
5 Rozhodnutí Soudního dvora z 5. prosince 2002 v případech C-466 až C-469/98 a C-470 až C-472/98, Komise vs. Spojené království, Dánsko, Švédsko, Finsko, Belgie a Lucembursko. Sb. rozh. ESD, část I – 9427 až 9741. 6 Přes 30 procent ve Spojeném Království a Irsku, přes 35 % v Belgii, 12 % v Nizozemsku, ale pořádně pod 10 procent v ostatních členských zemích. Co se týče kapacity, došlo mezi lednem 1989 a lednem 2002 k pětinásobnému zvýšení; kapacita, kterou nabízejí nízkonákladové letecké společnosti, roste ročně v průměru o 40 %. 7 Ryanair, Easyjet, Go, Virgin Express, Buzz a Bmibaby. 8 Rozhodnutí Komise ze dne 12. února 2004 ohledně výhod poskytnutých letecké společnosti Ryanair Waloon Region a Brussels South Charleroi Airport v souvislosti s jejím vznikem v Charleroi (Úř. věst. č. L137, 30.4.2004).
2
letišť bylo již převedeno ze státní do regionální správy, kde jsou provozována obchodními společnostmi. Některá letiště dokonce přešli do privátního sektoru, přičemž tento přechod obyčejně probíhal formou privatizace anebo postupného otevírání kapitálu. 9. Letištní odvětví Společenství tak prošlo zásadními organizačními změnami, které odrážejí nejen aktivní zájem soukromých investorů o oblast letišť, ale i změnu v postoji na straně veřejných úřadů ohledně podílu soukromých investic na rozvoji letišť. Tento vývoj vedl k rozšíření počtu a složitosti funkcí, které letiště zastávají. Ačkoli letiště stále ještě představují primárně poskytovatele infrastruktury v leteckém dopravním odvětví, z některých se stali vysoce efektivní komerční provozovatelé. 10. Avšak zmíněný směr vývoje se dotýká jen relativně malého počtu velkých letišť v Evropské unii: 7 největších letišť v EU odpovídá za 32 % celkového objemu dopravy v EU a na 23 největších letišť připadá 62 %9 objemu dopravy. Většina malých letišť v EU je stále vlastněna a provozována orgány veřejné správy ve veřejném zájmu10. Následkem této skutečnosti existují různé kategorie letišť a jednotlivá letiště do nich spadají na základě toho, jestli si konkurují s dalšími menšími anebo většími letišti a jestli nějakým způsobem ovlivňují obchodní vztahy mezi členskými státy (viz Oddíl č. 3, „Typy letišť“). 11. Mimoto je přítomnost letiště všeobecně uznávaným klíčovým faktorem integrace nejodlehlejších regionů, jelikož má dopad na úspěšnost místních ekonomik a udržování místních služeb, jako je vzdělávání a péče o zdraví. Služby osobní a nákladní dopravy mají klíčový význam pro konkurenceschopnost a rozvoj jednotlivých regionů. Letiště poskytující kvalitní služby mohou působit na letecké společnosti jako magnet a tak podporovat obchodní aktivity a zároveň hospodářskou, sociální a regionální soudržnost v rámci EU. 12. Komise však zároveň poznamenává, že letecká doprava nepředstavuje jedinou hybnou sílu rozvoje ve smyslu dostupnosti jednotlivých regionů. Vysokorychlostní vlaková spojení významně přispívají k sociální a hospodářské soudržnosti v rámci EU, zejména mezi velkými regionálními metropolemi. Jak bylo zdůrazněno v Bílé knize z roku 200111, intermodalita železniční a letecké dopravy založená na vzájemné komplementaritě spíše než na vzájemné konkurenci, kdy vysokorychlostní vlaková doprava zajišťuje spojení do měst, povede k významnému zvýšení kapacity. 13. Z problematiky letišť vyplývají dvě hlavní otázky; jedná se jednak o problém financování určitých letištních poplatků a investic a jednak o opatření přijatá za účelem vytvoření nových leteckých spojení z určitých regionálních letišť. 1.3.1 Financování letišť 14. Některé z finančních zátěží zmíněných letišť, či už vlastněných státem anebo soukromých, souvisí s otázkami bezpečnosti a ochrany, které se týkají řízení letecké dopravní kontroly, policejních nebo požárních služeb, apod., které jsou zcela anebo částečně financovány veřejnými úřady. Náhrady za veřejnou službu mohou být poskytované i na hrazení nákladů vyplývajících z ekonomicky nevýhodných činností, které jsou ale nezbytnou součásti letištního provozu. Podobným způsobem je z veřejných fondů ještě stále financována infrastruktura a údržba letišť. 9
Podle předběžných údajů pro rok 2003. Dvě stě osmdesát sedm (téměř 70 %) z celkového počtu 403 letišť provozujících komerční dopravní služby vykazovalo v roce 2002 přes milion odbavených cestujících za rok. 11 Evropská dopravní politika pro r. 2010: čas rozhodnout, KOM (2001) 370, 12.9.2001. 10
3
15. Hlavním poselstvím Komise ohledně financování je nařízení, že daně a poplatky, které jsou vybírány v rámci různých druhů dopravy, se musí lišit, a tak odrážet rozdílně náklady vyplývající z rozdílů v míře znečištění, čase jízdy a v nákladech na infrastrukturu a údržbu. Uplatňování principu „znečišťovatel platí“ a implementace politiky jasných daňových pobídek tak musí přispět k dosažení našeho cíle, kterým je snižování kongesce, omezování znečištění, vyrovnanější distribuce druhů dopravy a odstranění přímého spojení mezi nárůstem dopravy a ekonomickým růstem. Nejnovějším podnětem Komise ohledně zpoplatňování používání dopravní infrastruktury byl návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady pozměňující směrnici 1999/62/EC (směrnice „Eurovignette“) pro vybírání poplatků od těžkých nákladních automobilů za použití jistých infrastruktur12. Cílem tohoto návrhu, jenž byl Komisí přijat 23. července 200313, bylo sblížení národních systémů vybírání mýtného a poplatků za použití silniční infrastruktury podle stejných pravidel. Jak bylo oznámeno v Bílé knize z roku 2001, Komise sestaví návrhy na zpoplatňování použití letištních infrastruktur. 1.3.2. Rozvoj regionálních letišť 16. Rovněž regionální letiště byla požádána o vytvoření nových leteckých spojení za účelem lepšího využití stávajících veřejných infrastruktur anebo splnění požadavků jejich komerčních ustanovení v jejich stanovách. Z tohoto pohledu sledovala regionální letiště vzorec odlišný od hlavních evropských přestupových letišť jako Londýn, Paříž anebo Frankfurt. K jednotlivým regionálním letištím se nevztahuje žádná referenční letecká společnost soustřeďující svůj provoz na dané letiště s cílem nabídky maximálního počtu spojení a zisku z rozsáhlých úspor, které by daná struktura umožňovala. Kromě toho musí regionální letiště vyvažovat svou pověst zaostalosti vyplývající z jejich umístění v nejodlehlejších regionech Společenství (např. Azory), anebo v oblastech postižených hospodářskou krizí (např. Charleroi, lokalita bývalého uhelného revíru). 17. Využívaní regionálních letišť ve větším rozsahu představuje úspěch v úsilí o snížení dopravní kongesce na hlavních evropských přestupních letištích. Větší počet připojovacích míst pro lety v rámci Evropy je pozitivním faktorem, ale tato místa se mohou rozvíjet jen na základě počáteční veřejné pobídky. Komise vítá tento druh rozvoje. Nicméně aktivita letišť se musí vyvíjet v souladu s pravidly Smlouvy, a to na základě transparentnosti, nediskriminace a proporcionality s ohledem na veřejné finance nabízené regionálním letištím a společného zájmu ohledně veřejné podpory poskytované leteckým společnostem. 1.4. Všeobecné pokyny Komise 18. Všeobecné zásady Komise z roku 1994 pro uplatnění článků č. 92 a 93 Smlouvy o ES a článku č. 61 Dohody o EHP při poskytování veřejné podpory v leteckém odvětví14 (dále jako zásady pro letecké odvětví) nezahrnují všechny nové aspekty financování letišť a poskytování počáteční pomoci při vytváření nových leteckých spojení; zmíněné zásady se téměř výhradně zabývají vymezením podmínek poskytování veřejné podpory leteckým společnostem. Tyto zásady omezují přidělování zmíněné
12 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o vybírání poplatků z těžkých nákladních automobilů za použití určitých infrastruktur. 13 KOM (2003) 488. 14 Všeobecné zásady Společenství ohledně účinnosti článků č. 92 a 93 Smlouvy o ES a článku č. 61 Dohody o EHP o poskytování veřejné podpory v leteckém odvětví (Úř. věst. č. C 350, 10.12.1994).
4
podpory a rovněž vymezují přímou finanční podporu provozu leteckých společností výhradně na závazky veřejné služby a na pomoc sociálního charakteru. 19. Část II.3 všeobecných zásad Komise se vztahuje na veřejné investice do letištní infrastruktury. Tato část stanovuje, že „výstavba projektů (letištní) infrastruktury ... představuje všeobecné opatření hospodářské politiky, které nemůže být řízeno Komisí podle pravidel Smlouvy pro poskytování veřejné podpory. Tento všeobecný princip platí pouze pro výstavbu infrastruktury členskými státy a nevztahuje se na podporu vyplývající z přednostního zacházení s jistými společnostmi při využívaní infrastruktury“. 1.5. Závěr 20. Cílem těchto všeobecných zásad není nahradit zásady z roku 1994, ale spíš blíže určit způsoby jimiž mohou být letiště financována (viz oddíl č.5) a rozšířit možnosti poskytování přímé podpory provozu leteckých společností, včetně počáteční pomoci leteckým společnostem provozujícím lety z regionálních letišť (viz oddíl č.6). Tyto zásady poskytnou rámec činnosti členských států, orgánů veřejné správy a správy veřejných anebo soukromých letišť v rámci koherentního konkurenčního evropského prostředí. 2. PRÁVNÍ ZÁKLAD 21. Tento rámec tak blíže určuje, do jaké míry a za jakých podmínek bude veřejné financování letišť, ať už formou veřejné podpory anebo počáteční pomoci leteckým společnostem provozujícím lety z regionálních letišť, schváleno Komisi v souladu s pravidly Společenství a s postupy ohledně veřejné podpory. Při přezkoumávání, zda je poskytování počáteční pomoci leteckým společnostem provozujícím lety z regionálních letišť a financování výstavby, rozvoje a údržby letištní infrastruktury kompatibilní se společným trhem, použije Komise čl. 86 odst. 2 anebo čl. 87 odst. 3 písm. a), b) nebo c) Smlouvy. 22. Čl. 86 odst. 2 Smlouvy stanovuje základní výjimku pro veřejnou podporu poskytovanou na provoz služeb ve všeobecném hospodářském zájmu, jimiž byla společnost pověřena, a to pod podmínkou, že uplatnění zmíněných pravidel nebude překážet (de facto ani de jure) provedení jednotlivých úkolů, které jim byly uloženy, a za předpokladu, že vývoj obchodních vztahů nebude ovlivněn v takovém rozsahu, jenž by byl v protikladu se zájmy Společenství. 23. Čl. 87 odst. 3 Smlouvy vyjmenovává jednotlivé formy podpory, které mohou být považovány za kompatibilní se společným trhem. Čl. 87 odst. 3, písm. a) a c). ustanovuje vyjímky poskytování finančních prostředků na podporu anebo usnadnění rozvoje určitých regionů a/nebo určitých ekonomických aktivit. 24. V souladu s článkem 87 odst. 3, písm. b), může být podpora poskytnutá na uskutečnění velkého projektu ve společném evropském zájmu považovaná za kompatibilní se společným trhem. Tento článek se obzvlášť zmiňuje o projektech usilujících o vytvoření sítí napříč Evropou, součástí kterých mohou být letištní projekty. 25. Komise bude v rámci schémat regionální pomoci uplatňovat všeobecná pravidla stanovená ve sděleních a jiných ustanoveních Komise ohledně poskytování regionální podpory v členských státech. Tyto všeobecné zásady blíže určují podmínky, za jakých může být regionální podpora považovaná za kompatibilní se společným trhem v souladu s čl. 87 odst. 3 písm. a) a c). Nicméně v kontextu těchto zásad představuje
5
podpora poskytovaná letištím a počáteční pomoc leteckým společnostem spíše podporu provozu než počáteční podporu investic do základního kapitálu15. Poskytování tohoto typu podpory provozu je v principu nepřípustné s výjimkou nejchudších regionů Evropy. Patří sem regiony zvýhodněné výjimkou stanovenou čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES, tedy nejodlehlejší regiony a řídce osídlené regiony, kterým lze poskytnout tento typ pomoci za výjimečných okolností a za přísných podmínek16. Podpora provozu tak může být v souladu s pravidly pro poskytování regionální pomoci schválena jenom pro tyto regiony. 26. V případě, že veřejná investice nesplňuje podmínky stanovené v regionálních zásadách, posoudí Komise, s přihlédnutím k směrování hospodářského vývoje v odvětvích letecké dopravy a letišť, odstartovaného úplným otevřením služeb evropské letecké dopravy v roce 1997, zda příslušná podpora usnadňuje regionální rozvoj v daném odvětví (letiště), a tak splňuje podmínky stanovené v čl. 87, odst. 3 písm. c). 3. TYPY LETIŠŤ 27. V letištním odvětví existuje v současnosti několik různých úrovní konkurenčního boje mezi různými typy letišť. Tato skutečnost je klíčovým faktorem pro posuzování veřejné podpory a zároveň činí nezbytným prozkoumání dopadu veřejné podpory na konkurenční prostředí a jejího vlivu na jednotný trh. Typy konkurenčního prostředí jsou posuzovány případ od případu podle příslušného trhu. Jak ale ukázal výzkum17, hlavní přestupní letiště si ve všeobecnosti vzájemně konkurují s letišti podobného typu na všech dopravních trzích, kterých se to týká, i když úroveň konkurenčního boje může záviset na faktorech jako kongesce a možnost použití alternativního způsobu dopravy. Velká regionální letiště si můžou vzájemně konkurovat nejen s ostatními velkými regionálními letišti, ale rovněž s hlavními přestupními letišti Společenství a s pozemní dopravou, i když kvalita pozemního přístupu k letišti má dopad na přitažlivosti dané lokality. Malá izolovaná letiště si obecně nemusí vzájemně konkurovat s ostatními letišti, kromě případů, kdy se sousedící letiště podobné velikosti nacházejí ve stejně přitažlivých lokalitách. 28. V současnosti neexistuje přesná definice velkého letiště, středního letiště ani malého letiště. Rozhodnutí Rady a Evropského parlamentu ohledně všeobecných zásad Společenství ohledně vytvoření transevropské dopravní sítě18 vymezilo tři kategorie letišť obecného zájmu: •
mezinárodní spojovací místa (včetně letišť s ročním objemem cestujících alespoň 5 milionů);
•
spojovací místa Společenství (včetně letišť s ročním objemem cestujících mezi 1 milionem a 4 999 999);
•
regionální spojovací místa a místa dostupnosti (včetně letišť s ročním objemem cestujících mezi 250 tisíci a 999 999.
15 Ve všeobecných zásadách poskytování regionální veřejné podpory byla podpora provozu definovaná jako podpora „určená na snížení stávajících nákladů podniku“ (bod 4.15), zatímco počáteční podpora investic se vztahuje na „ investice do základního kapitálu týkající se zřízení nové organizace, rozšíření stávající organizace anebo započetí činnosti související se zásadní změnou produktu anebo postupu prováděného stávající organizací“ (odstavec 4.4). 16 Viz odstavec 4.15 a další ze zásad poskytování regionální veřejné podpory. 17 Studie konkurenčního prostředí v odvětví letišť a uplatňování pravidel státní podpory, Univerzita Cranfield, červen 2002. 18 Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. července 1996 ohledně všeobecných zásad Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě (Úř. věst. č. L 228, 9. 9. 1996, příloha II oddíl 6).
6
29. Výbor regionů navrhl ve svém výhledovém stanovisku z 2. července 2003 ohledně regionálních letištních kapacit 19 5 kategorií letišť: •
kategorie A představuje hlavní letištní uzly (přes 25 milionů cestujících ročně, 4 letiště), což se rovná zhruba 30 % z celkového leteckého provozu v Evropě;
•
v kategorii B jsou zastoupena národní letiště (10 až 25 milionů cestujících ročně, 16 letišť), což představuje asi 35 % z celkového leteckého provozu v Evropě;
•
v kategorii C je obsaženo 15 letišť (5 až 10 milionů cestujících ročně), což tvoří asi 14 % z celkového evropského leteckého provozu;
•
do kategorie D patří 57 letišť (1 až 5 milionů cestujících ročně), což představuje zhruba 17 % z celkového leteckého provozu v Evropě
•
kategorii E tvoří 67 letišť (200 000 až 1 milion cestujících ročně), což představuje přibližně 4 % z celkového leteckého provozu v Evropě.
30. Podle Výboru regionů patří regionální letiště obecně do kategorií D a E, ale některá letiště kategorie C mohou být rovněž považována za regionální letiště. 31. Komise má za to, že mezi těmito dvěma kategoriemi dochází ke značnému vzájemnému překrývání se a pro účely těchto všeobecných zásad snížila počet kategorií na čtyři: •
kategorie A, dále „velká letiště Společenství“, s více než 10 miliony cestujících ročně;
•
kategorie B, dále „národní letiště“, s ročním objemem cestujících mezi 5 až 10 miliony;
•
kategorie C, dále „velká regionální letiště“, s ročním objemem cestujících mezi 1 až 5 miliony;
•
kategorie D, dále „malá regionální letiště“ s ročním objemem cestujících méně než 1 milion.
4. OBLAST PŮSOBNOSTI A SPOLEČNÁ PRAVIDLA KOMPATIBILITY 32. Tyto všeobecné pokyny nerozlišují mezi jednotlivými typy příjemců pomoci na základě jejich právní struktury, tedy jestli se jedná o podniky, vlády nebo místní úřady, ani jestli patří do státního nebo soukromého sektoru. Jakýkoliv odkaz na letiště anebo společnosti, které je řídí, se vztahuje na všechny právní subjekty. 33. Tyto všeobecné zásady zahrnují všechny typy podpory poskytované letištím, provozovatelům letišť a leteckým dopravcům jednak členskými státy anebo prostřednictvím veřejných fondů včetně jakéhokoliv finančního zvýhodnění poskytnutého národními, regionálními anebo místními veřejnými úřady. V případě, že finanční výhody jsou srovnatelné s investicemi, pro které by se rozhodl soukromý investor působící v tržním hospodářství, nebudou tyto veřejné investice považovány za podporu a nebudou zahrnuty v těchto zásadách. 34. Komise má při uplatňování těchto zásad poskytování veřejné podpory letištím a leteckým dopravcům v úmyslu zajistit dodržení následujících principů: •
19
veškerá veřejná podpora musí být v souladu s pravidly stanovenými ve Smlouvě, aby byla zaručena její kompatibilita;
Výhledové stanovisko Výboru regionů ze dne 2. července 2003 ohledně regionálních letištních kapacit (CdR 393/2002 v konečném znění).
7
•
veřejná podpora nesmí v žádném případě narušit konkurenční prostředí mezi jednotlivými letišti a leteckými službami v takovém rozsahu, jenž by nebyl v souladu se zájmy Společenství;
•
veřejná podpora nesmí v žádném případě přímo či nepřímo zvýhodňovat určitou leteckou společnost provozující služby letecké dopravy na určitém letišti anebo narušit konkurenční prostředí mezi jednotlivými leteckými společnostmi provozujícími služby na tom samém letišti;
•
úměrnost: každé obecné schéma i konkrétní případ podpory by měl být úměrný stanoveným cílům;
•
transparentnost finančních vztahů: pro členské státy je nezbytné zaručení plné transparentnosti jejich finančních vztahů s příjemcem podpory v každém jednotlivém případě poskytnutí podpory jakéhokoliv druhu;
•
právní platnost: každé obecné schéma i konkrétní případ podpory musí být v souladu s národními, regionálními anebo místními právními předpisy, jimiž musí být stanoveny podmínky, za jakých jsou tato schémata dostupná bez diskriminace.
35. Kategorie A (velká letiště Společenství) bude s ohledem na počáteční pomoc při vytváření nových leteckých spojení vyloučena z těchto všeobecných zásad, zatímco kategorie B (národní letiště) bude velmi pozorně sledována. Tyto zásady se budou plně uplatňovat v kategoriích C a D (velká i malá regionální letiště), tedy na letiště s ročním objemem cestujících nepřevyšujícím 5 milionů. Zároveň se tyto zásady budou vztahovat na počáteční pomoc při vytváření nových leteckých spojení z letišť v nejodlehlejších oblastech vzhledem na jejich odlehlost a regionální izolaci. Nicméně se tyto všeobecné zásady budou vztahovat na všechny kategorie letišť s ohledem na jejich financování, a to do té míry, nakolik budou poskytnuté výhody v souladu s článkem 87 Smlouvy. 5. FINANCOVÁNÍ LETIŠŤ 5.1. Cíle 36. Následkem vývoje v odvětví výstavby a provozu letišť je nezbytné více cílené zvážení tradičního přístupu Komise k veřejnému financování výstavby a rozvoje letišť, kdy veřejné financování výstavby a rozvoje letišť nespadalo pod kontrolu Komise v oblasti veřejné podpory, což bylo uvedeno i v postupech z roku 1994. Vývoj v odvětví výstavby a provozu letišť měl významný dopad i na uplatňování pravidel poskytování veřejné podpory při financování provozu letišť z prostředků veřejných fondů. 37. V důsledku různorodosti právních systémů řízení letišť v členských státech a nesrovnalostí ohledně transparentnosti finančních vztahů mezi veřejným sektorem a letišti je těžké vyhodnotit veřejnou podporu poskytnutou odvětví výstavby a provozu letišť. Cílem těchto všeobecných zásad je objasnění způsobu a míry uplatňování smlouvou stanovených pravidel poskytování veřejné podpory v případě veřejného financování letišť. Tyto zásady zároveň usilují o stanovení kritérií kompatibility, která by umožňovala poskytování zmíněných finančních prostředků správci letiště. 38. Letištní aktivity mohou být roztříděny do následujících kategorií: (i).
zajištění letištního zázemí, které sestává z výstavby jak letištní infrastruktury a vybavení (vzletových a přistávacích drah, terminálů, ramp, věže letové kontroly),
8
tak ze zařízení na jejich přímou podporu (protipožárních zařízení, bezpečnostních a ochranních vybavení); (ii).
provoz infrastruktur potřebných na údržbu a řízení letištní infrastruktury, jenž byla popsaná v odstavci (i);
(iii). zajištění vedlejších letištních služeb letecké dopravy včetně pozemních manipulačních služeb a možnosti použití příslušné infrastruktury, protipožárních služeb, pohotovostních a bezpečnostních služeb atd. (iv). provádění aktivit nepřímo souvisejících s hlavními letištními aktivitami včetně výstavby, financování, využívání a pronajímání prostoru budov a nemovitého majetku, a to nejen na kancelářské a uskladňovací účely, ale i pro hotely a průmyslové podniky nacházející se v areálu letiště, stejně jako obchody, restaurace a parkoviště. Některé správy letišť se pouští i do zahraničních aktivit přinášejících příjmy, které jsou jak příjmy z letecké dopravy, tak zároveň i přísně komerčními příjmy. 5.2. Existence státní podpory 5.2.1. Ekonomická činnost 39. Ze Smlouvy vyplývá neutrální postoj státu k otázce veřejného či soukromého vlastnictví letišť. Co se týká existence státní podpory, přikládá se malý význam skutečnosti, zda je letiště provozováno státním nebo soukromým podnikem20. Zásadním faktem je, zda se provozovatel letiště účastní ekonomické činnosti21. Jakmile letiště vykonává ekonomické aktivity, představuje to bez ohledu na jeho právní postavení anebo na způsob financování podnikatelskou činnost podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a můžou tak být uplatněna Smlouvou stanovená pravidla poskytování veřejné podpory22. 40. V případě „Aéroports de Paris“23 rozhodl Soudní dvůr ES, že činnosti týkající se řízení a provozu letišť, jejichž součástí je poskytování letištních služeb leteckým společnostem a různým provozovatelům služeb v rámci letišť, představují ekonomickou činnost, jelikož „součástí zmíněných aktivit je poskytování letištních zařízení leteckým společnostem a různým provozovatelům leteckých služeb za poplatky, jejichž výše je volně stanovena správou letiště a na něž se nevztahují úřední pravomoci soudního dvoru jako veřejného úřadu, a tyto aktivity jsou oddělitelné od výkonu těchto pravomocí.“ V principu se tak správa letišť podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy účastní ekonomických aktivit, na něž se vztahují pravidla o poskytování veřejné podpory. 41. Avšak ne všechny aktivity, které správa letiště vykonává, jsou ekonomické povahy. Je potřeba rozlišovat mezi jejími jednotlivými aktivitami a zjistit, do jaké míry mají ekonomickou povahu24. 42. Soudní dvůr rozhodl, že aktivity, na které se v rámci běžného výkonu oficiálních pravomocí vztahuje odpovědnost státu jako veřejné autority, nejsou ekonomické povahy. Ke zmíněným aktivitám patří zajištění bezpečnosti a řízení letecké dopravy,
20
Ze všeobecného hlediska: Případ C-41/90 Hoefner vs. Elser Macrotron (Sb. rozh. ESD 1991, p .I- 1979). Podle judikátů Evropského soudního dvora představuje jakákoliv činnost, jejíž součástí je dodávání zboží a služeb na relevantní trh, ekonomickou aktivitu. Viz případ P 35/96, Komise vs. Itálie, (Sb. rozh. ESD 1998, str. 3851) a případy P 180/98 až 184/98, Pavlov (Sb. rozh. ESD 2000, s. I-6451). 22 Případy C-159/91 a C-160/91, Poucet vs.Pistre / AGF vs. Cancava (Sb. rozh. ESD 1993, s. I-637). 23 Případ T-128/98, Aéroports de Paris vs. Komise Evropských Společenství (Sb. rozh. ESD s..II-3929), potvrzen případem C-82/1(Sb. rozh. ESD 2002, s. I-09297, body 75 až 79. 24 Případ C-364/92, SAT Fluggesellschaft vs.Eurocontrol, (Sb. rozh. ESD 1994, s. I-43). 21
9
policejní dohled, celní kontrola, požární ochrana, atd. Všeobecně řečeno se musí prostředky poskytované na provoz popsaných aktivit striktně omezit na kompenzaci nákladů z těchto aktivit vyplývajících. Zároveň se na tento druh pomoci nevztahují pravidla poskytování veřejných prostředků25. Jak Komise vysvětlila ve svém sdělení z 10. října 2001, které následovalo po událostech z 11. září 2001, „není nutno zdůrazňovat, že když jsou určitá opatření uložena přímo leteckým společnostem a dalším provozovatelům služeb v tomto odvětví, jako letištím, provozovatelům pozemních manipulačních i leteckých navigačních služeb, nesmí financování implementace těchto opatření z prostředků veřejných úřadů představovat podporu provozu nekompatibilní se Smlouvou.“ 5.2.2. Aktivity, které představují služby ve všeobecném ekonomickém zájmu 43. Určité aktivity provozované letišti by mohly být kompetentním veřejným úřadem uznány za nezbytné v rámci poskytování služby ve všeobecném ekonomickém zájmu. V daném případě uloží veřejný úřad správě letišť určité závazky veřejné služby za účelem zajištění adekvátního poskytování služeb v obecném veřejném zájmu. Za těchto okolností mohou být správě letiště veřejnými úřady poskytnuty prostředky na pokrytí dodatečných nákladů vyplývajících ze závazku veřejné služby. Není nemožné, aby ve výjimečných případech bylo celkové spravování letiště považováno za ekonomickou službu v obecném veřejném zájmu. V daném případě může veřejný úřad uložit letišti (kupříkladu letišti nacházejícímu se v izolované oblasti) zakázky veřejné služby a rozhodnout se, zda uhradit anebo neuhradit náhradu za tyto závazky. 44. Komise upozorňuje na rozhodnutí Soudního dvora v případu Altmark26, který v tomto ohledu představuje precedentní případ. Evropský soud rozhodl, že náhrada za veřejnou službu nepředstavuje podle článku 87 Smlouvy o ES součást veřejné podpory, pod podmínkou, že jsou splněna následující čtyři kritéria: 1. příjemci pomoci musí být skutečně uloženy závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány; 2. parametry, na základě kterých se počítá výše náhrady, musí být stanoveny předem, a to objektivním a transparentním způsobem; 3. výše náhrady nesmí přesáhnout částku nutnou na pokrytí celkových anebo částečných nákladů vzniklých plněním závazků veřejné služby, přičemž je nutno vzít v úvahu relevantní příjmy a přiměřený zisk za plnění daných závazků; 4. tam, kde podnik, jemuž byly uloženy zakázky veřejné služby, v jednotlivém případě nebyl vybrán na základě veřejné soutěže, která by umožňovala výběr účastníka způsobilého splnit dané závazky za nejnižší cenu, musí být úroveň náhrady určena na základě analýzy nákladů, které by vznikly plněním daných závazků typickým podnikem, dobře vedeným a adekvátně vybaveným dopravními prostředky tak, aby byl způsobilý splnit potřebné požadavky veřejné služby. Zároveň musí být započítány relevantní příjmy a přiměřený zisk vyplývající z plnění těchto závazků. 45. V souladu s podmínkami stanovenými na základě případu Altmark, nepředstavuje náhrada za zakázku veřejné služby, která byla uložena letištní správě, součást státní podpory. 25 Případ C-343/95, Cali & Figli vs. Servizi Ecologici Porto di Genova (Sb. rozh. ESD 1997, s. I-1547). Rozhodnutí Komise z 19.března 2003, N 309/2002, Letecká bezpečnost – kompenzace výdajů vzniklých následkem událostí z 11. září 2001. Rozhodnutí Komise z 16.ledna 2002, N 438/02, Prostředky na podporu výkonu funkcí veřejných úřadů. 26 Případ C-280/00, Altmark Trans vs. Regierungspraesidium Magdeburg (Sb. rozh. ESD 2003 ,s.I-7747).
10
46. Veřejné financování ostatních, výše nezmíněných letišť, může podle čl. 87 odst. 1 představovat součást veřejné podpory v případě, že má dopad na konkurenční prostředí a obchodní vztahy v rámci Společenství. 5.2.3. Dopad na konkurenční prostředí a obchodní vztahy mezi členskými státy. 47. Konkurence mezi letišti může být posuzována na základě srovnávání faktorů jako například přítomnost ekonomicky přitažlivých lokalit a hustě osídlených oblastí, kongesce, možnost přístupu po zemi, poskytovaných služeb letecké dopravy a také výše poplatků za použití letištní infrastruktury a služeb. Výše poplatků je klíčovým faktorem, jelikož přidělené veřejné prostředky mohou být za účelem přilákání dopravců použity na udržení letištních poplatků na uměle nízké úrovni a tak významně ovlivnit konkurenční prostředí. Konkurence mezi letišti musí být posuzována případ od případu. Komise má na základě všeobecných zásad za to, že kategorie vymezené v části 3 mohou sloužit jako „indikátor“ míry, do jaké si letiště mohou konkurovat, a rozsahu, v jakém může letiště narušit konkurenční prostředí uvnitř Společenství. 48. Veřejné financování letišť Společenství a národních letišť kategorií A a B bude normálně považováno za narušování anebo hrozbu narušování konkurenčního prostředí a ovlivňování obchodních vztahů mezi členskými státy. Poskytnutí jakýchkoliv prostředků letištím zmíněné kategorie musí být oznámeno a posuzováno jako veřejná podpora podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. 49. Malá regionální letiště a izolovaná letiště patřící do kategorie D pravděpodobně nepředstavují významnou hrozbu pro obchodní vztahy a konkurenční prostředí. Komise proto navrhuje vyjmout veřejné financování letišť této kategorie z povinnosti předběžného oznámení stanovené v čl. 88 odst. 1 Smlouvy.27 50. Co se týče kategorie C (letiště s ročním objemem cestujících mezi 1 až 5 miliony), není možné provést hodnocení, které by se vztahovalo na všechna letiště patřící do této kategorie. Každý případ by měl být posuzován jednotlivě. 5.3. Financování obstarání letištních zařízení 51. Jak bylo zmíněno v části 5.1, obstarávání letištních zařízení zahrnuje výstavbu letištní infrastruktury a vybavení nebo zařízení na její přímou podporu. Přístup Komise bude postaven výhradně na definici těchto zařízení, která byla uvedena výše v odstavci 38 (i). 52. Infrastruktura je nezbytným předpokladem ekonomických aktivit, které vyvíjí správa letiště. Poskytování letištních zařízení leteckým dopravcům a ostatním uživatelům představuje ekonomickou aktivitu. Avšak zmíněná činnost zároveň představuje jeden ze způsobů, jakými stát ovlivňuje regionální ekonomický rozvoj, politiku územního plánování a dopravní politiku. 53. Co se týče poskytování letištních zařízení, v situaci, kdy se stát anebo jiný veřejný orgán rozhodne převzít výstavbu, financování anebo modernizaci letištní infrastruktury, kterou vlastní, nepřestává Komise zastávat názor, že se na postup tohoto druhu vztahují pravomoci státu jako orgánu veřejné moci a že zmíněné orgány státní správy dávají k dispozici nástroje potřebné k dosažení výše zmíněných cílů dané politiky. Typickým příkladem zmíněné politiky je scénář, podle něhož je nové letiště postaveno poblíž města, které trpí problémy vyplývajícími z kongesce na vzletu a
27 Návrh rozhodnutí Komise ohledně uplatnění článku 86 Smlouvy na poskytování veřejné podpory formou náhrady za veřejnou službu určitým podnikům pověřeným řízením služeb ve všeobecném ekonomickém zájmu.
11
přistání anebo musí toto letiště sloužit regionu o velké rozloze. Jak stanovují všeobecné zásady z roku 1994, na postup tohoto druhu by se v principu nevztahovala Smlouvou stanovená pravidla konkurenčního prostředí. 54. Avšak tento přístup bude muset být modifikován v důsledku změn způsobu fungování trhu a precedentního případu řešeného Soudním dvorem. 55. Za prvé bude Komise nadále nesmírně pozorně sledovat, aby nedošlo ke zkreslení dlouhodobého cíle financování infrastruktury prostřednictvím poskytnutí podpory, de facto anebo de jure, předem určené správě letiště, která by měla z takovéhoto financování nenáležitý prospěch, a že infrastruktura není ve velké míře rezervovaná a určená pro specifické uživatele, kupříkladu pro jednu anebo více leteckých společností. Komise bude mít obecně za to, že nedošlo k poskytnutí veřejná podpory pod podmínkou, že postup při přidělování kontraktů na provoz infrastruktury se řídí pravidly a principy zadávání veřejných zakázek a koncesí. Obzvláště jedná-li se o provozování infrastruktury na základě koncese na poskytování služeb, musí být tato zadána na základě transparentního a nediskriminačního výběru, který zaručuje rovný přístup všem potenciálním účastníkům, který otevře trh konkurenci a umožní monitorování nestrannosti postupu přidělování zakázek28. 56. Za druhé, bude-li na začátku procesu přidělování finančních prostředků zjištěno, že veřejné úřady měly v úmyslu pověřit řízením infrastruktury daného provozovatele za účelem zvýšení jeho konkurenceschopnosti, bude zmíněný případ veřejného financování v principu posuzován jako veřejná podpora a tudíž bude muset být oznámen Komisi. 57. Navíc, je-li správě letiště veřejnými úřady zpřístupněna další infrastruktura výměnou za poplatky odpovídající skutečným nákladům na výstavbu a finančním nákladům na tuto infrastrukturu, nevznikne žádná otázka veřejné podpory. Využívá-li správa letiště danou infrastrukturu kratší dobu, než je potřebná pro odepsání hodnoty investice, může být poplatek úměrně snížen. Jsou-li letištní zařízení poskytována na základě dohody a vyvstane-li potřeba dalších infrastruktur, má Komise za to, že nebyla poskytnuta veřejná podpora, ovšem za předpokladu, že zadávání veřejných zakázek a úlevy se řídí pravidly Společenství a postup při vyhlašování vítěze je transparentní, nediskriminační a zaručující rovný přístup všem potenciálním uchazečům, a že koncesní dohoda je upravená tak, aby odrážela tuto novou situaci vyplývající z tohoto sdělení. Ve všech ostatních případech má Komise za to, že byla poskytnutá podpora a že jí musí být oznámena příslušná opatření. 58. Při posuzování toho, zda došlo k nepatřičnému zvýhodnění, bude Komise obzvlášť pozorně přihlížet k předpisům stanoveným čl. 86 odst. 2 a článkem 87 a ujistí se, že byly splněny následující podmínky:
28
▪
Všichni potencionální uživatelé infrastruktury musí mít rovným a nediskriminačním způsobem zaručený přístup k dané infrastruktuře. V případě, že je tato infrastruktura zcela nebo zčásti používaná jediným uživatelem, bude Komise dané investice velmi pozorně sledovat.
▪
Výše podpory musí být omezena na minimum nezbytné pro financování letištní infrastruktury a zařízení nutných pro přímou podporu této infrastruktury a zároveň musí být vzaty v úvahu všechny dostupné alternativní zdroje financování.
Případ C-324/98, Teleaustria Verlags Gesselschaft mb vs Post &Telekom Austria (Sb. rozh. ESD 2000, s. I-10745).
12
▪
Zmíněná investice musí být nezbytná pro dosažení stanovených cílů (regionální rozvoj, zaměstnanost, dostupnost, atd.). Za účelem určení nezbytnosti podpory bude obvykle požadován plán podnikání, jenž by měl stanovit cíle rozvoje regionu anebo letiště.
▪
Poskytnutí zmíněné podpory by nemělo mít za následek narušení konkurenčního prostředí v rozporu se všeobecným zájmem.
▪
Mělo by být zavedeno oddělené účetnictví založené na zúčtovaní nákladů s přesným rozvržením příjmů a nákladů, aby bylo příjemci zabráněno využít těchto prostředků na jakékoliv jiné účely, než na jaké jsou určeny.
59. Komise také zastává názor, že se nejedná o poskytování veřejné podpory, pokud veřejné úřady prodají letištní infrastrukturu správci letiště jako součást uvedení na trh cenných papírů anebo v rámci úplné anebo částečné privatizace pod podmínkou, že stanovená cena odráží tržní hodnotu zmíněné infrastruktury29 a není nižší, než státem nesené stavební náklady. 60. Jak již byl uvedeno, nepředstavují malá regionální letiště a izolovaná letiště patřící do kategorie D významnou hrozbu pro obchodní a konkurenční prostředí. Komise z toho důvodu uvažuje vyjmout veřejné financování letišť kategorie D z oznamovací povinnosti předběžného oznámení stanovené v čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud zmíněné letiště nepřekročí maximální kapacitu pro tuto kategorii. 5.4. Finanční podpora provozu letištní infrastruktury. 61. Provoz letištní infrastruktury, jak bylo definováno v těchto pokynech (část 5.1), představuje součást běžného provozu letiště. Komise má v principu za to, že správa letiště by jako kterýkoliv jiný hráč na trhu měla hradit běžné náklady na provoz letištní infrastruktury ze svých vlastních zdrojů. Jakékoliv financování z veřejných prostředků by tak snížilo stávající provozní náklady běžně nesené správou letiště. Zjistilo se, že poskytování veřejných prostředků na úhradu provozních nákladů může mít významný negativní dopad na konkurenční prostředí, jelikož místo tlaku strukturální změny uměle udržuje na trhu entitu, jež může být selhávající. Z důvodů zmíněných výše (v části 2) je možno podporu provozu, jelikož se na ní vztahuje čl. 87 odst. 1 Smlouvy, považovat za kompatibilní se společným trhem jen za výjimečných okolností30. 62. Členské státy mohou ohledně provozu infrastruktury uložit správě letiště závazky veřejné služby, které podléhají podmínkám stanoveným na základě rozsudku v případu Altmark31. 63. V případě, že nebyly splněny podmínky stanovené na základě rozsudku v případu Altmark, ale došlo k poskytnutí prostředků ve formě náhrady za závazky veřejné služby, prozkoumá Komise, zda je tato podpora kompatibilní, především na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy. 64. Jak je uvedeno v čl. 86 odst.2, podniky, které byly pověřeny provozováním služeb ve všeobecném ekonomickém zájmu anebo které mají výnosné monopolní postavení, se musí natolik řídit pravidly obsaženými v dané Smlouvě, aby použití těchto pravidel nebránilo (de facto ani de jure) plnění konkrétních úkolů, které jim byly přiděleny. 29
Pro bližší informace viz Sdělení Komise ohledně součástí státní podpory v prodeji půdy a nemovitostí veřejnými orgány (Úř. věst. č. C 209, 10.7.1997, s. 3 až 5). 30 Finanční podpora, jenž není degresivní a omezená v čase, může být schválená jen pod podmínkou, že přispívá k náhradě dodatečných nákladů vzniklých provozováním ekonomické aktivity. Tyto náklady jsou obsaženy ve výčtu faktorů uvedeném v čl. 299 odst. 2 Smlouvy, přičemž jejich přetrvávání a vzájemná kombinace významně omezují rozvoj nejodlehlejších regionů (Úř. věst. č. C 258, 9.9.2000, s. 5). 31 Viz poznámka pod čarou č. 27.
13
65. Všeobecně řečeno, výše finanční podpory schválené čl. 86 odst. 2 Smlouvy nesmí přesahovat potřebnou částku a musí být úměrná nákladům na provedení úkolu, jenž byl správě přidělen. Zároveň musí mít doba poskytování zmíněné podpory omezené trvání, které by umožnilo pokrytí provozních nákladů samotným provozovatelem během provozování dané aktivity, počítaje s relevantními příjmy a přiměřenými zisky. Mimoto nesmí poskytování zmíněné podpory ovlivnit obchodní vztahy mezi členskými státy v míře, která by nebyla v souladu se společným zájmem. 66. Způsob stanovování výše finanční podpory může být správně prozkoumaný a ověřený jenom za předpokladu, že zakázka veřejné služby, která byla uložená provozovateli a státu je předem definovaná ve veřejné listině (buď v zákoně, nařízení anebo v dohodě), která by měla obsahovat všechny informace potřebné na vyčíslení specifických nákladů včetně následujících: •
přesná povaha závazku veřejné služby;
•
provozovatelé a příslušná oblast;
•
povaha zvláštních a vyhrazených práv provozovatele;
•
metody, které byly použity na stanovení výše a pravidelné upravování finanční podpory;
•
pravidla definující postup vrácení nadměrné náhrady a intervence státu v případě nedostatečné náhrady.
67. Příjmy, které je nutno vzít v úvahu v rámci stanovování výše náhrady, musí zahrnovat přinejmenším všechny příjmy získané provozováním služby ve všeobecném ekonomickém zájmu. V případě, že provozovatel letiště disponuje dalšími zvláštními anebo výhradními právy, které se přímo anebo nepřímo dotýkají služby ve všeobecném ekonomickém zájmu, musí být započítány i příjmy získané na tomto chráněném trhu. V důsledku toho je nutno vytvořit transparentní systém účetnictví a oddělených účtů pro různé aktivity provozovatele. 68. Rovněž veřejné financování zvláštních služeb letištím (jako požární ochrany anebo pohotovostních služeb) a dále služeb, které jsou odpovědností členského státu, jelikož se na ně vztahují úřední pravomoci státu jako veřejného úřadu (jako na řízení dopravy anebo na bezpečnostní služby), není součástí veřejné podpory podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou tyto služby poskytované samotným provozovatelem letiště. V případě, že jsou tyto služby poskytované třetí stranou, nebude mít Komise za to, že se jedná o veřejnou podporu, pokud zmíněná třetí strana byla vybrána na základě otevřeného a nediskriminačního postupu. 69. V případě, že je podpora poskytnutá na provoz letištních služeb nepřijatelná podle rozsudku v případu Altmark nebo podle čl. 86, odst. 1 Smlouvy, Komise ji kriticky přezkoumá, jelikož tento druh podpory je v principu nekompatibilní se Smlouvou. 5.5 Podpora letištních služeb 70. S ohledem na letištní služby je nutno se zmínit o pozemních manipulačních službách, které podle nařízení 96/97/ES32 představují komerční aktivitu otevřenou pro konkurenci, pokud roční objem cestujících přesahuje hranici 2 milionů. Této hranice 2 milionů cestujících již dosáhly letiště jako Leeds, Cork, Štrasburk, Frankfurt-Hahn a Verona, zatímco letiště Charleroi jí pravděpodobně dosáhne v letech 2004 - 2005. 32
Viz poznámka pod čarou č. 28.
14
71. Provozovatelům letišť, která nedosahují zmíněné hranice, není zakázáno33 snižování poplatků za pozemní manipulační služby poskytované leteckým společnostem pod podmínkou, že se toto snižování poplatků pojí s úsporami nákladů a nepředstavuje porušení článku 82 Smlouvy, tedy, že na základě snížení poplatků nedojde ke zneužití dominantního postavení vyplývajícího z predátorské nebo diskriminační cenové politiky. Zmíněné snižování poplatků je nedovolené v případě, že společnost poskytující služby vykazuje dlouhodobé ztráty, které jsou přímo anebo nepřímo hrazeny prostřednictvím veřejných fondů vyplácených provozovateli, ku příkladu v rámci jeho postavení jako letištní správy anebo provozovatele služby ve všeobecném ekonomickém zájmu34. Dokud není dosaženo hraniční hodnoty 2 milionů cestujících ročně a pokud provozovatel letiště poskytuje tyto služby letecké společnosti za ztrátové ceny, může to samozřejmě vzájemně vyrovnat zisky a ztráty související s čistě komerčními aktivitami. Letiště může kupříkladu vyrovnat ztrátu z pozemních manipulačních aktivit ziskem z provozování parkovišť pro cestující. Zmíněné ztráty by neměly být hrazeny z příjmů nashromážděných letištěm jako letištní autority anebo jako správce služby ve všeobecném ekonomickém zájmu. To znamená, že aktivity, které letiště provozuje z pozice správy letišť a služby poskytované ve všeobecném ekonomickém zájmu, na straně jedné, a komerční služby poskytované daným letištěm na straně druhé, musí být jasně definovány a vzájemně odlišovány, což se týká i finančních toků, které se na ně váží. 72. Nad hranicí 2 milionů cestujících nebo 50 tisíc tun nákladu ročně musí být pozemní manipulační služby otevřeny konkurenci. Cílem směrnice 96/67/ES je poskytnout záruku spravedlivé a efektivní soutěže35. K tomu je potřeba, aby pravidla definovaná za účelem plynulého provozu letištní infrastruktury respektovala principy objektivity, transparentnosti a nediskriminace36. Soud ve svém rozsudku ze 16. října 200337 rozhodl, že s ohledem na platby za umožnění přístupu k letištní infrastruktuře směrnice 96/67/ES „nebrání tomu, aby poplatek byl stanoven takovým způsobem, aby řídící orgán letiště byl schopen pokrýt nejen náklady spojené s poskytováním a údržbou letištního zařízení, ale aby také vytvářel zisk.“ Pokud je dosaženo hranice dvou milionů cestujících, nebo pokud se národní úřady rozhodnou otevřít poskytování pozemních manipulačních služeb volné soutěži nad touto hranicí, pak bude vyžadováno, podle čl. 4 směrnice 96/67/ES, striktní oddělení účetnictví, tak aby bylo zaručeno, že aktivity ve volné soutěži nejsou financovány z příjmů z jakýchkoli jiných aktivit letiště, bez ohledu na to, zda se jedná o aktivity komerční nebo aktivity, které jsou jasně ve všeobecném zájmu. Pokud je této hranice dosaženo a jeden či více nezávislých provozovatelů může nabízet pozemní manipulační služby, pak je zřejmé,
33 Odstavec 85 rozhodnutí o zahájení úředního postupu v případě Ryanair v Charleroi: „Ohledně pozemních manipulačních služeb zastává Komise názor, že výnosy z rozsahu mohou být použity v případě, že uživatel letiště významně využívá pomocných služeb společnosti. Není velkým překvapením, že tarif stanovený pro určité společnosti bude menší než všeobecný tarif, pokud budou dané společnosti požadovat méně služeb než ostatní klienti“. 34 Směrnice Rady 96/97/ES z 15.října 1996 o přístupu na trh pozemních manipulačních služeb na letištích Společenství (Úř. věst. č. L 272, 25.10.1996, s. 36 až 45). Směrnice 96/67/ES byla úmyslně připravena kvůli riziku křížových dotací a vyžaduje oddělení účtů pozemních manipulačních aktivit od účtů ostatních letištních aktivit. Článek 4 proto stanovuje, že: 1.V případě, že řídící orgán letišť, uživatel letiště anebo dodavatel pozemních manipulačních služeb provozuje pozemní manipulační služby, musí tento provozovatel přísně oddělit účty pozemních manipulačních služeb od účtů jiných aktivit v souladu se stávajícím komerčním postupem. 2.Nezávislý dozorce, jenž byl jmenován členským státem, musí prověřit, zda bylo toto oddělení účtů provedeno. Tento kontrolor rovněž prověří nepřítomnost finančních toků mezi činností řídícího orgánu jako letištní autority a její činností týkající se pozemních manipulačních služeb. 35 Bod odůvodnění 16 směrnice 96/67/ES. 36 Bod odůvodnění 25 směrnice 96/67/ES. 37 Případ C-363/01, rozsudek z 16. října 2003, Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH v Deutsche Lufthansa AG (nebylo ještě publikováno ve Sbírce rozhodnutí ESD).
15
že pokud by jeden z nich, v tomto případě provozovatel letiště, byl schopen uplatnit dumpingovou sazbu díky jiným zdrojům příjmu, pak by efektivní otevření volné soutěži nebylo možné a směrnice by byla zbavena účinnosti. Avšak Komise úzkostlivě zdůrazňuje svou trvající snahu o dosažení efektivní liberalizace pozemních manipulačních služeb.38 73. V žádném případě proto nelze říci, že je třeba poskytnout veřejné financování, opak je pravdou. Z nedávné liberalizace sektoru pozemních služeb a nutnosti její efektivní implementace vyplývá, že pokud jsou poskytnuty slevy na pozemních manipulačních službách, pak se jedná o veřejnou podporu poskytnutou letecké společnosti. Komise je přesvědčena, že toto nemůže být prohlášeno za kompatibilní s jednotným trhem. Taková podpora se nezdá být nutná a není ji ani potřeba pro rozvoj struktury letišť v liberalizovaném systému. 74. Financování nákladů pozemních manipulačních služeb je představitelné jedině v případě malých regionálních letišť kategorie D. Nicméně by pozemní manipulační služby neměly být hodnoceny izolovaně, ale jako součást celkového zadání v rámci všeobecného zájmu, tedy poskytování komplexních letištních služeb. V těchto případech by byla žádost o kompenzaci za poskytování služeb ve všeobecném zájmu oprávněná, pokud by byla v souladu s výše popsanými pravidly a výsledky rozsudku v případě Altmark. 6. POČÁTEČNÍ PODPORA 6.1. Cíle 75. Komise mnohokrát zdůrazňovala, že veřejná podpora musí být transparentnější, aby bylo možné zajistit to, že národní orgány obecně, stejně jako firmy a jednotlivci, si budou vědomi svých práv a povinností. Cílem těchto pokynů je zvýšení transparentnosti a vytvoření podmínek, za kterých počáteční podpora může být poskytnuta. 76. První podmínkou poskytnutí podpory je to, že naplní svůj cíl, tj. bude součástí promyšlené politiky rozvoje letiště, která bude charakteristická prokázanou ochotou ziskově rozvíjet infrastruktury, které nejsou vždy ziskové. 77. Podpora regionálního rozvoje, turistiky, místní ekonomiky nebo pozitivního vnímání daného regionu bude tedy důsledkem této promyšlené politiky, jež bude zaměřena především na rozvoj provozu letiště na dlouhodobém základě. 78. Zatímco veřejná podpora hlavním přestupním letištím i středně velkým letištím může být obhájena pouze výjimečně a obtížně, podpora může být nezbytná v případě malých letišť. Bez veřejné podpory by malá letiště nedokázala pokrýt náklady a tedy vytrvat. Aby mohla poskytovat služby, potřebují veřejné finance, což je nutnost, kterou Komise uznala, především ve svém návrhu, který se týkal letištních poplatků39. „Plynulý provoz na většině těchto malých letišť, která mají zásadní význam pro ekonomickou a sociální soudržnost Unie, vyžaduje podstatnou a pravidelnou podporu ze strany státu nebo místních orgánů, nebo, v některých případech, finanční podporu ze strany největších letišť.“
38 V tomto ohledu se Komise odkazuje na rozhodnutí Soudního dvora ve sporu s Německem a Itálií, z 19. prosince 2003, respektive z 12. září 2003, kdy tento rozhodl na základě toho, že členské státy transponovaly směrnici 96/67/ES nesprávným způsobem, což v konečném důsledku ztížilo přístup nových provozovatelů na hlavní letiště těchto zemí. 39 Návrh směrnice Rady o letištních poplatcích, KOM (97) 154 v konečném znění (Úř. věst. č. C 257, 22.8.1997, s. 2).
16
79. Regionální letiště by mohla také poskytnout řešení jednoho problému dopravní politiky: saturace kapacity hlavních letišť. 80. Komise v Bílé knize o Evropské dopravní politice pro rok 2010: čas rozhodnout40, konstatovala, že „tváří v tvář rostoucímu objemu letecké dopravy, by měl být provoz letišť přehodnocen tak, aby se dosáhlo optimálního využití existujících kapacit.“ 81. Rozvoj regionálních letišť je stále více doporučován, protože, jak se praví v Bílé knize Komise, „současná struktura letecké dopravy vede letecké společnosti ke koncentraci aktivit na velkých letištích, která jsou využívána pro přestupy na jejich linkách v rámci Společenství i na mezinárodních linkách. Kongesce se koncentruje na hlavních přestupních letištích, což má své důsledky pro znečištění životního prostředí i pro řízení letecké dopravy. Přestože kongesce v oblacích je předmětem specifického akčního plánu, pozemní kongesci na letištích není věnována potřebná míra zájmu a podpory. A to přesto, že téměř polovina z padesáti evropských letišť dosáhla nebo je blízko k dosažení bodu saturace v oblasti pozemní kapacity.“ 82. Přestože veřejná podpora ve formě podpory na výstavbu infrastruktury či provozní podpory je často nutná pro přežití některých malých letišť, udržitelný rozvoj letišť jednoznačně vyžaduje rozvoj letecké dopravy a nárůst objemu cestujících. Malá letiště obecně nedosahují objemů cestujících, které jsou nezbytné pro dotažení kritické kapacity a bodu pokrytí nákladů. Avšak pouze v případě dosažení kritické kapacity se budou schopny chovat jako opravdu komerční společnosti a omezí svou závislost na veřejných fondech. 83. Neexistuje žádné absolutní číslo cestujících, které by umožnilo dosáhnout bodu pokrytí nákladů. Výbor regionů jej vyhodnotil na 1,5 milionů cestujících ročně, zatímco výše zmiňovaná studie Univerzity v Cranfieldu udává dvě různá čísla (500 000 a 1 milion cestujících ročně), což poukazuje na existenci rozdílů v závislosti na státu a způsobu organizace letiště.41 84. Pro malá letiště je dosažení této kritické velikosti a hranice ziskovosti prakticky nemožné, pokud se tradiční nebo nízkonákladová či alespoň charterová letecká společnost nerozhodne letiště pravidelně využívat. Tradiční společnosti preferují vyzkoušená a dobře lokalizovaná přestupní letiště, na která jsou cestující zvyklí a která umožňují rychlé přestupy a kde letecké společnosti vlastní sloty, které si nemohou dovolit ztratit. Stejně jako tradiční společnosti, které obecně využívají známá letiště, nízkonákladové společnosti nejsou vždy připraveny, bez poskytnutí odpovídajících pobídek, podstoupit riziko vyplývající ze zavedení linek z neznámých a nevyzkoušených letišť. 85. Do jisté míry trpí evropská regionální letiště v důsledků politik, které po dlouhá léta koncentrovaly leteckou dopravu do hlavních měst daných států. Rozvoj regionálních letišť, při zohlednění výhod, které poskytují centrální letiště, není vůbec jednoduchý. Velká letiště, kromě výhod spádové oblasti a geografické situace, těžila i z dlouhodobých investic do infrastruktury a z přítomnosti národních společností. Některá letiště mohou využít výhod z toho, že letecké společnosti provozující linky v rámci závazku veřejné služby42, přinesou nárůst počtu cestujících, nebo z jiných 40
Bílá kniha o evropské dopravní politice pro rok 2010: čas rozhodnout, (KOM(2001) 370 v konečném znění). Zpráva „Studie o konkurenčním prostředí mezi letišti a o uplatňovaní pravidel veřejné podpory,“ Cranfield University, září 2002, část 5.33 a 6.11. 42 Tamtéž, stránky 5-27: „Do určité míry může být dotování leteckých služeb v rámci ZVS interpretováno jako nepřímá dotace danému letišti. To se týká některých odlehlých letišť ve Skotsku a Irsku, která jsou téměř exkluzivně závislá na dotovaných leteckých službách v rámci ZVS.“ 41
17
programů podpory sociálního charakteru, které zavádějí národní orgány v některých zemích. 86. Společenství již podporuje rozvoj letišť a regionálních letišť zvláště tím, že rozděluje finanční prostředky na rozvoj letištních infrastruktur v rámci evropské regionální politiky a pomocí úvěrů poskytovaných Evropskou investiční bankou. Jak již bylo zdůrazněno v Bílé knize, Komise klade podstatný důraz na intermodalitu s železnicí. V nedávných letech Společenství podstatně přispělo, jak prostřednictvím dopravní politiky, tak finančně, k realizaci ambiciózních plánů na vytvoření vysokorychlostní železniční sítě. Vysokorychlostní železnice představují velmi přitažlivou alternativu letecké dopravy ve smyslu času jízdy, ceny, pohodlí a trvale udržitelného rozvoje. Měli bychom se proto snažit využít výhod plynoucích z toho, že vysokorychlostní železnice je schopná nahradit leteckou dopravu a motivovat hráče z železničního i leteckého odvětví k vzájemné spolupráci v rámci článku 81 ES tak, aby rozvíjeli komplementaritu spíše než konkurenci mezi oběma druhy dopravy. 87. K zajištění efektivního využití relevantních infrastruktur a tedy k zajištění návratnosti finančních zdrojů z veřejných rozpočtů, které byly za tímto účelem vynakládány, může platba veřejné podpory leteckým společnostem, ať už je poskytována prostřednictvím letišť či nikoli, být, za určitých podmínek, nutným prostředkem přilákání dostatečného objemu cestujících, který by umožnil dosažení bodu pokrytí nákladů a ukončil tak závislost na veřejných zdrojích, které byly podmínkou přežití. Ovšem, s přihlédnutím k faktu, že většina tras vysokorychlostní železnice také získává veřejnou podporu od státu či dokonce Společenství, by počáteční podpora neměla být udělena nové letecké lince, pokud na stejné trase existuje alternativní spojení vysokorychlostní železnicí. Např. letištní infrastruktura v hlavním městě regionu může potřebovat rozšíření kvůli nárůstu provozu. Komise bude hodnotit všechnu veřejnou podporu s přihlédnutím k těmto obecným pokynům, ale předpokládá, že počáteční podpora nebude poskytnuta nové letecké lince, pokud již existuje konkurenceschopná vysokorychlostní železnice. 88. Dopravní politika má stále zásadní význam pro nejvzdálenější regiony. Tyto regiony jsou znevýhodněny kombinací handicapů, které zvýrazňují problémy s přístupem. Komise ve sděleních z 26. května 2004 (KOM(2004)343 v konečném znění) a 6. srpna 2004 (SEC(2004)1030) o silnějším partnerství pro nejvzdálenější regiony položila základ pro harmonický rozvoj těchto regionů. Strategie pro jejich rozvoj je založena na třech hlavních principech: pomoc směrovaná na snížení problémů s přístupem, zvyšování konkurence a podpora regionální integrace nejvzdálenějších regionů, které jsou vzdáleny od evropského kontinentu a blíže ke geografickým trhům v Karibiku, Americe a Africe. Tyto regiony potřebují dosáhnout bližší integrace v rámci dané regionální oblasti, aby se snížily důsledky jejich vzdálenosti od evropských trhů. Regionální integrace nejvzdálenějších regionů do jejich geografické oblasti je zásadním úkolem v kontextu obchodu se sousedními nečlenskými státy. V tomto rámci Komise nebude odporovat počáteční podpoře pro dopravní služby mezi nejvzdálenějšími regiony a sousedními nečlenskými státy (viz KOM(2004)343 v konečném znění).
18
6.2. Podmínky udělení 89. Podpora tohoto typu by mohla změnit podmínky obchodu na dvou odlišných úrovních. První se týká dopadu obchodu na trh leteckých dopravních služeb. Podpora vyplacená přímo letecké společnosti narušuje tržní prostředí v evropské letecké dopravě, bez ohledu na to, z kterého letiště letecká společnost provozuje svoje služby, protože tato podpora snižuje její provozní náklady. 90. Druhá úroveň odpovídá narušení konkurence na trhu letištních služeb. Podpora by mohla nepřímo způsobit narušení v rámci kategorií (letiště Společenství a), národní letiště b), regionální letiště (C a D) ) stejně jako mezi těmito různými kategoriemi tím, že by motivovala přesun leteckých společností z jednoho letiště na druhé nebo k přeložení jednotlivých linek z letiště kategorie A na regionální letiště. 91. Na druhé straně, Komise uznává, že zavádění nových linek z regionálních letišť mohou doprovázet podstatné finanční problémy, kterým by členské státy chtěly předejít především proto, aby se regionální letiště rozvíjela. 92. V takových případech může Komise veřejnou podporu schválit, pokud bude notifikována a splní následující podmínky: (a) Podpora bude vyplacena letecké společnosti ze Společenství, ve smyslu směrnice Rady 2407/9243 o licencích Společenství. (b) Podpora bude vyplacena ve prospěch zavedení linek z regionálních letišť kategorie C a D; pouze ve výjimečných případech i z národních letišť z kategorie B, pokud například hluboká recese ovlivnila běžné aktivity těchto letišť. (c) Podpora bude vyplácena leteckým společnostem na linky, které odlétají ze všech kategorií letišť v nejvzdálenějších regionech a směřují do sousedních nečlenských států. Tato podpora bude posuzována případ od případu, aby nedošlo k narušení volné soutěže s dopravci ze států mimo Společenství, kteří taktéž provozují lety na dané trase. (d) Podpora poskytnutá leteckým společnostem se bude vztahovat pouze na otevření nových tras či letů v nových frekvencích, které povedou k čistému růstu objemu cestujících odlétajících z regionálního letiště. Podpora nebude vyplacena v případě, že linka je již v provozu, ať již je obsluhována jiným leteckým dopravcem nebo vysokorychlostní železnicí. Podpora nesmí být dále vyplácena letecké společnosti na novou trasu, která má být provozována jako náhrada za dříve ukončenou starou trasu, která již využila počáteční podpory v plné délce odsouhlaseného období. Na druhé straně, pouhé nahrazení, v průběhu daného období, jedné trasy jinou trasou, která začíná na stejném letišti a od které se očekává, že přivede alespoň stejné množství cestujících na dané letiště, nezpochybní pokračování podpory až do ukončení schváleného období. Podpora nebude schválena na provozování linky, kterou letecká společnost zavádí jako náhradu za linku, kterou v předchozím období provozovala z jiného letiště ve stejné ekonomicky přitažlivé lokalitě či hustě osídlené oblasti a pro kterou již obdržela podporu. Podpora nemůže být schválena ani ve prospěch společnosti, která nově vstupuje na trh a chce
43 Článek 2 nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o udělování licencí leteckým dopravcům (Úř. věst. č. L 240, 24.08.1992).
19
konkurovat existujícím provozovatelům, kteří již provozují linky ze stejného nebo jiného letiště v dané ekonomicky přitažlivé lokalitě či hustě osídlené oblasti. (e) Podpora musí fungovat jako pobídka: musí dovolovat podnikatelům, aby rozvíjeli aktivitu, kterou by nebylo možné zahájit bez veřejné podpory. V delším období se však tato aktivita musí ukázat jako prokazatelně zisková i bez další podpory. Z tohoto důvodu musí být schválená podpora, poskytnutá na zprovoznění nových spojů nebo na zvýšení frekvence letů, omezená v čase; pro leteckou dopravu platí maximum pěti let trvání podpory. V každém případě období, v jehož průběhu bude letecká společnost příjemcem počáteční podpory, musí být kratší než období plánovaného provozu z daného letiště. (f) Podpora musí být klesající. Klesající podpora napomáhá provozovateli při rozjezdu dané trasy a dále jej motivuje v rostoucí míře spoléhat na vlastní síly. Míra postupného klesání podpory by měla záviset na velikosti letiště, aby intenzivní podpora byla vyhrazena pro počáteční rozvoj letišť z nižších kategorií, a její intenzita by mohla klesat s narůstajícím počtem pasažérů. (g) Podpora musí být proporcionální: •
Musí existovat jasný vztah mezi cílem rozvoje letiště, který vyžaduje čistý nárůst objemu cestujících, a objemem podpory vyplaceným letecké společnosti. Celková podpora musí proto být vypočítána na jednoho cestujícího. Tímto způsobem letecká společnost, která není schopna zvýšit objem cestujících na úroveň potřebnou pro rozvoj letiště, nebude nepatřičně zvýhodňována.
•
Druhým kritériem proporcionality, které bude hodnoceno, je poměr podpory a nákladů, které musí vynaložit příjemce podpory. Počáteční podpora může pokrýt pouze část takových nákladů, které provozovatel nebude muset nést v okamžiku, kdy se danou linku podaří úspěšně zavést, a dále nákladů, které vyžadují veřejný příspěvek proto, aby bylo sdíleno riziko neúspěchu, které je nevyhnutelně spojeno s počátečním obdobím po zahájení provozu. Příklady takových nákladů jsou marketingové náklady a náklady na reklamu, které je třeba vynaložit na počátku, aby nová linka získala potřebnou publicitu, a náklady, které letecká společnost musí vynaložit před zahájením provozu v prostorách daného letiště. Podporu však nelze poskytnout na úhradu opakovaných provozních nákladů, jako je pronájem letadel či odpisy, palivo, mzdy posádky nebo náklady na stravovací služby.
•
Třetí kritérium proporcionality se týká minimálního období, během kterého společnost přijímající podporu provozuje podnikání na dotčeném letišti.
(h) Intenzita podpory bude limitována absolutním maximem 50 procent po dobu 5 let v případech nejmenších letišť. Nicméně intenzita a maximální období trvání se může měnit v závislosti na kategorii letiště, ze kterého letecká společnost odlétá: •
Pokrytí 30 až 50 procent dodatečných počátečních nákladů by v průměru nemělo trvat déle než tři roky, aby bylo běžně akceptovatelné.
•
Pro obzvlášť znevýhodněné regiony, a to zejména nejodlehlejší regiony, může být maximální doba tří let prodloužena na pět let. Seznam regionů vhodných k poskytnutí regionální podpory včetně relevantních údajů o jednotlivých
20
regionech Evropské unie44 musí být zohledněn. Pro regiony spadající do Cíle 1 platí pětiletá doba trvání podpory. •
Odůvodnění intenzity a doby trvání podpory pro všechny ostatní regiony včetně regionů spadajících do Cíle 2 připadá jednotlivým členským státům. Doba trvání by neměla převýšit schválené pětileté maximum.
(i) Služba, na jejíž provozování má být poskytnuta podpora, musí být komerčně životaschopná po uplynutí období oprávněnosti financování jejího provozu z veřejných prostředků. (j) Výše podpory poskytované letecké společnosti za účelem rozvoje leteckých služeb musí být transparentní. Daná částka by měla být stanovena na základě počtu nastupujících cestujících, aby byla snadno vyčíslitelná a vyčíslená. (k) Je-li členský stát připraven poskytnout podporu, ať už prostřednictvím letiště nebo pomocí jiných prostředků, náhradou za ekonomické služby, jako vytvoření nových leteckých spojení, musí být tato skutečnost zveřejněna, aby zainteresované letecké společnosti mohly předložit svůj návrh. Tam, kde je to vhodné, musí být tedy použita pravidla a principy týkající se zadávání veřejných zakázek a koncesí. Letiště, které chce podpořit rozvoj leteckých služeb, tedy musí vyvinout objektivní kritéria, pokud jde o mezinárodní objemy a období podpory, aby se zajistilo, že s leteckými společnostmi je nakládáno rovnocenně. (l) Kromě odvolacích postupů definovaných směrnicemi 89/665/EHS a 92/13/EHS45 o zadávání veřejných zakázek, tam, kde je to vhodné, musí členské státy vytvořit další odvolací postupy, aby nedošlo k žádné diskriminaci při poskytování podpory. (m) Musí být implementovány sankční mechanizmy pro případ, že letecký dopravce nebude respektovat závazky vůči letišti, které přijal v okamžiku poskytnutí podpory. Systém vymáhání náhrad za neoprávněně využitou podporu a propadnutí garance, kterou letecký dopravce musel na počátku složit, umožní letištím získat jistotu, že letecké společnosti dodrží své závazky. (n) V tomto ohledu musí být dodržována obecná pravidla definovaná Komisí a judikaturou týkající se kumulativní podpory. Poskytnutá podpora nesmí být kombinována s dalšími dotacemi, ať už by se jednalo o sociální podporu či kompenzaci za služby ve veřejném zájmu. Navíc taková podpora nemůže být poskytnuta, pokud byl přístup na danou trasu rezervován pro jediného provozovatele na základě čl. 4 nařízení (EHS) č. 2408/92, a zvláště pak podle odst. 1. písm. d) tohoto článku. V souladu s principem proporcionality nemůže být taková podpora kombinována s jinou podporou poskytnutou za účelem úhrady těch samých nákladů, což platí i pro podporu poskytnutou jiným státem. Celková podpora poskytnutá letecké společnosti by v žádném případě neměla přesáhnout maximální částku stanovenou těmito obecnými zásadami, tj. 50 procent součtu počátečních nákladů obou letišť, kterých se to týká. Stejně tak podpora vyplacená jednotlivému letišti ze dvou dotčených letišť by v žádném případě neměla
44 Viz „Všeobecné zásady poskytování národní regionální podpory“ (Úř. věst. č. C 74, 10.3.1998) a „Mapy regionální podpory“ (www.europa.eu.int/competition/state_aid/regional/2000/). 45 Směrnice Rady 89/665/EHS z 21. prosince 1989 o koordinaci zákonů, nařízení a administrativních opatření, která se vztahují k revizním postupům při zadávání dodávek veřejnému sektoru a při zadávaní veřejných stavebních kontraktů (Úř. věst. č. L 395, 30.12.1989, str. 33 až 35). Směrnice Rady 92/13/EHS z 25. února 1992 o koordinaci zákonů, nařízení a administrativních opatření, která se vztahují na uplatnění pravidel Společenství o postupech zadávání veřejných zakázek platných pro entity působící ve vodohospodářském, energetickém, dopravním a telekomunikačním sektoru (Úř. věst. č. L 76, 23.03.1992, str. 14 až 20).
21
překročit 50 procent počátečních nákladů tohoto letiště. Aby si počáteční podpora zachovala charakter pobídek pro letecké linky a zůstala nástrojem vyhrazeným pro rozvoj sekundárních (regionálních a místních) letišť, Komise se domnívá, že je nezbytné zajistit, aby taková podpora nemohla zvýhodnit nějakým nepřímým způsobem velká letiště, která jsou již většinou široce otevřena mezinárodní dopravě a konkurenci. Zvláštní pozornost by proto měla být věnována omezování typu nákladů, které může podpora kompenzovat, v případech, kdy letecká linka spojuje regionální letiště s velkým letištěm kategorie A a nebo s koordinovaným letištěm, tj. takovým letištěm, kde je kvůli kongesci potřeba rozdělovat časové sloty leteckým dopravcům, kteří potřebují odletět či přistát, za pomoci koordinátora46. 7. PŘECHODNÁ OPATŘENÍ A VSTUP V PLATNOST 93. Tyto pokyny vstoupí v platnost datem jejich publikace v Úředním věstníku Evropské unie. V souladu s čl. 88 část 1 Smlouvy Komise navrhuje, aby členské státy novelizovaly svá existující pravidla podpory ve vztahu k veřejné podpoře zmíněná v těchto pokynech tak, aby byla uvedena do souladu s těmito pokyny nejpozději do …….. . Komise žádá členské státy, aby písemně potvrdily, že přijímají tyto návrhy nejpozději do …….. . 94. Pokud členské státy písemně nepotvrdí do výše uvedeného data, že návrh přijímají, Komise uplatní čl. 19 část 2 nařízení (ES) 659/1999 a, pokud to bude nutné, zahájí řízení podle tohoto článku. 95. Tyto pokyny budou revidovány během (číslo) let po jejich vstoupení v platnost.
Název originálu: Memorandum to the Commission: Community guidelines on financing of airports and start-up aid to airlines departing from regional airports Zdroj: http://europa.eu.int Překlad: Zdeněk Kudrna Korektura: ODIS
46 Podle definic a klasifikací uvedených v nařízení Rady (EHS) č. 95/93 ze dne 18. ledna 1993 o obecných pravidlech pro přidělování slotů na letištích Společenství (Úř. věst. č. L 14, 22.1.1993, s. 1). Nařízení bylo naposledy novelizováno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1554/2003 (Úř. věst. č. L 221, 4.9.2003, s. 1).
22
Rovné podmínky soutěže pro regionální letiště: Komise zahajuje konzultace Na základě rozhodnutí v případě letiště Charleroi47 navrhuje Komise jasná pravidla investování do letišť, a to jak na úrovni infrastruktury, tak s ohledem na počáteční podporu. Tato pravidla opravňují poskytnutí počáteční podpory při otevírání nových leteckých spojení z vedlejších letišť, která jsou občas nedostatečně využitá, avšak na základě přísných podmínek transparentnosti, včetně časového omezení. Prostřednictvím těchto zásad by rovněž mělo být zabráněno všem formám diskriminace, která by vedla ke zvýhodnění výhradně jedné společnosti. Navrhované pokyny zároveň usilují o vyjasnění způsobu financování letištní infrastruktury. Komise vydává na internetu48 návrh všeobecných zásad financovaní letištní infrastruktury a poskytování počáteční podpory při otevírání nových leteckých spojení z regionálních letišť. Při této příležitosti vyhlásil místopředseda Jacques Barrot, komisař odpovědný za dopravu: „Musí být učiněna opatření na podporu regionálních letišť a rozvoj nových leteckých služeb v Evropě. Zároveň musí být učiněno všechno pro zaručení rovných podmínek pro jednotlivé společnosti a letiště. Toto mám na mysli, když navrhuji vyjasnit pravidla“. Na základě rozhodnutí ohledně letiště Charleroi byla schválena počáteční podpora pro Ryanair a zároveň byly stanoveny přesné podmínky schvalování podpory. Při této příležitosti Komise vyslala signál naznačující, že podporuje regionální rozvoj a vznik nových společností. Větší konkurence v rámci Evropské unie, zejména z důvodu vzniku nízkonákladových leteckých společností, vyzývá mnohá letiště, aby podnikla aktivní kroky a podnítila u určitých leteckých společností snahu o otevření nových leteckých spojení. Následkem tohoto směru vývoje mohou být služby letecké dopravy poskytované v mnohem větším rozsahu a za mnohem nižší ceny, a tak mohou přispívat k regionálnímu ekonomickému rozvoji a snižování kongesce na přestupových letištích. Komise má v úmyslu podporovat daný směr vývoje. Zároveň však musí zaručit rovný přístup k jednotlivým provozovatelům letišť a leteckým společnostem. Návrh zásad otevírání nových leteckých spojení umožní větší transparentnost a zároveň zabrání jakékoliv formě diskriminace v dohodách, které společně opravňují regionální letiště a letecké společnosti k pobírání počáteční podpory. Tento návrh zásad omezuje zmíněný druh podpory na 30 až 50 procent dodatečných nákladů po dobu maximálně 5 let. Tento rámec usnadní prostřednictvím zvětšené právní jistoty uzavírání mnohých dohod v rámci Evropské unie. Návrh Komise bude rovněž usilovat o vyjasnění pravidel investování do letištní infrastruktury. Výstavba anebo financování letištní infrastruktury veřejnými úřady, které tuto infrastrukturu sami vlastní, se v principu netýká veřejné podpory, pokud zúčastněné veřejné úřady jednají jako celek při výkonu pravomocí veřejného úřadu. Na druhé straně Komise učiní opatření, která by zaručila, že následkem financování infrastruktury nebude docházet ke zvýhodňování žádné jednotlivé správy letiště, a že žádné letecké společnosti nebude umožněn přednostní přístup k dané infrastruktuře. Ohledně zmíněného návrhu zásad probíhají konzultace se zástupci členských států. Komise tento návrh zároveň konzultuje se zástupci veřejnosti. Všichni zainteresovaní hráči 47
48
Viz IP/04/157.
http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/state_aid_consultation_en.htm 23
mohou předložit své připomínky. Komise přijme konečné zásady během několika měsíců, poté, co budou vzaty v úvahu vznesené námitky.
Název originálu: Fair conditions of competition for regional airports: Commission launches consultation Zdroj: http://europa.eu.int - IP/05/149 Překlad: Zdeněk Kudrna Korektura: ODIS
24
