Doc. JUDr. Bohumil Pikna, CSc. Katedra veřejnoprávních disciplín PA ČR Ústavní smlouva EU, její obsah, význam a směrování Text Ústavní smlouvy: V češtině V angličtině http://www.europa.eu.int/constitution/en/lstoc1_en.htm, případně na http://europa.eu.int/eur-lex/lex/JOHtml.do?uri=OJ:C:2004:310:SOM:EN:HTML
Úvodem Toto pojednání sleduje hlavně ozřejmění některých důležitých aspektů dané problematiky, která je v poslední době předmětem různých úvah. Názory na potřebnost, obsah a pokračování v ratifikaci návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu („Ústavní smlouva“ nebo „Ústava“)1 se po neúspěšných referendech k Ústavě ve Francii a Nizozemsku v roce 2005 různí. Přitom nesouhlasné názory se hlavně ozývají ze Spojeného království, Polska a taktéž z České republiky.2 Jistým příslibem ohledně osudu návrhu Ústavní smlouvy je předsednictví SRN v Evropské unii v prvním pololetí 2007. Mezi své největší priority v předsednické funkci SRN patří znovuoživení zablokovaného procesu ratifikace Ústavy nebo podobného dokumentu. Vychází se přitom z přesvědčení, že Unie potřebuje základní dokument, který jasně definuje její struktury a rozhodovací mechanismy s tím, že aktuální podoba Ústavní smlouvy by mohla představovat nejlepší základ pro další diskusi. I když Ústavní smlouva a její osud nebyla v tzv. Berlínské deklaraci k 50. výročí podpisu Římských smluv3 ze dne 25. března 2007 zmíněna (na „nátlak“ ČR, Polska, Velké Británie) přeje si řada členských států Unie vyjít při dojednávání nové smlouvy právě z tohoto dokumentu. Počítá se přitom s tím, že bude sice upuštěno od označení ústava, ale obsahem jí však bude kopírovat. Předsednický stát SRN chce již v měsíci červnu schválit „jízdní řád“ pro přípravu náhrady za dnešní euroústavu, přičemž by měla do konce roku 2007 mezivládní
1
Smlouva o Ústavě pro Evropu podepsaná v Římě 29. října 2004 a zveřejněná v Úředním věstníku EU dne 16. 12. 2004 (série C č. 310). 2 Před „zmrazením“ ratifikačních procesů v členských státech Unie proběhly úspěšné ratifikace Evropské ústavy v 18 zemích. Neúspěšná referenda byla ve Francii a Nizozemsku. 3 Declaration on the occasion of the fiftieth anniversary of the signature of the Treaties of Rome. 1
konference Unie připravit nový text. Podle těchto představ má následovat ratifikace s předpokladem, že nová smlouva by měla vstoupit v platnost v roce 2009. Návrh Ústavní smlouvy vypracoval tzv. Evropský konvent na základě rozhodnutí a zadání Evropské rady (Laeken, prosinec 2001). Konvent zasedal v době od února 2002 do června 2003 a návrh Ústavy byl schválen v říjnu 2004. Ústavní smlouva byla vypracována jako jednovariatní řešení. Představuje rekodifikační dokument a výchozí text pro mezivládní konferenci členských států zahájenou v říjnu 2003, která byla ukončena parafováním Ústavy v květnu 2004. Nových deset zemí přistupujících k Unii mělo na mezivládní konferenci stejná účastnická práva jako členské státy. Původně se předpokládalo, že po následné ratifikaci by měla Ústava vstoupit v platnost koncem roku 2006. Ústava jako základní právní dokument Unie má nahradit stávající základní, primární smlouvy ES/EU.4 Ústavní smlouva představuje z velké části východiska, rámec a integrační tendence Evropské unie. Ústava přebírá z velké části, resp. formulačně upřesňuje ustanovení a instituty stávajících primárních smluv ES/EU s cílem celkově zjednodušit, zesrozumitelnit a zlepšit orientaci v evropském právním řádu včetně odstranění stávající třípilířové struktury Unie. Znamená to, že nebude rozlišováno mezi právem Evropského společenství („ES“) a právem Evropské unie („EU“). Současně Ústava obsahuje některá nová ustanovení představující změny ve fungování Unie – zvláště jednotlivé politiky, fungování orgánů EU nebo nové právní nástroje. Ústavní smlouva v zásadě přejímá dikci Smlouvy o Evropské unii („Smlouva o EU“). Konsolidace primárního evropského práva do jednoho dokumentu ovšem nebylo dosaženo úplně, neboť mimo rámec Ústavní smlouvy zůstává EURATOM. Obsah Ústavní smlouvy Ústavní smlouva sestává z preambule a čtyř hlavních částí. Její součástí jsou rovněž 2 přílohy, 36 protokolů, 30 prohlášení, 11 prohlášení k různým protokolům o přistoupení a 9 prohlášení členských států. Připojené protokoly a prohlášení mnohdy rozvádějí a specifikují jednotlivá ustanovení v textu Ústavy nebo odrážejí specifické postavení určitých států, regionů, politik atd. Současně mohou sloužit jako významné vodítko při interpretaci smlouvy. Zároveň se může jednat o jistou pojistku, aby Evropský soudní dvůr neinterpretoval některé články příliš extenzívně, jak tomu bylo v minulosti.
4
Jedná se o tyto primární smlouvy: Smlouva o Evropské unii a dále dvě tzv. Římské smlouvy z roku 1958 Smlouva o založení Evropského společenství a Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii (EURATOM). 2
Stručně ke čtyřem částem Ústavní smlouvy: Část I – Vymezení a cíle Unie tvoří celkem devět hlav a 60 článků. V hlavě I jsou vyjmenovány hlavní hodnoty a cíle Evropské unie („EU“ nebo „Unie“) a nově je zde zakotvena právní subjektivita Unie. Hlava II se týká základních práv a občanství Unie. Hlava III popisuje rozdělení pravomocí mezi EU a členskými státy. Hlava IV se zabývá systémem orgánů EU (unions institutions); oproti současnému stavu obsahuje návrh řadu změn. Hlava V se zabývá novými legislativními nástroji, které mají umožnit výkon kompetencí EU. Hlava VI se věnuje demokratickému životu v Unii. Hlava VII se týká financování EU. Hlava VIII tvoří jediný článek, který deklaruje zájem EU na rozvoji intenzivních vztahů s nejbližším okolím Unie. Závěrečná hlava IX se zabývá členstvím v EU. Část II – Listina základních práv Unie („Listina“) – byla ve formě politické deklarace přijata v roce 2000.5 Začleněním Listiny do Ústavní smlouvy se počítalo s tím, že dokument takto nabude právní závaznosti se vstupem Ústavy v platnost. Listina se kromě preambule skládá z 54 článků, je rozdělena do 7 hlav, z nichž prvních 6 se zabývá konkrétními okruhy základních práv, kterými se má EU řídit při své činnosti.6 Část III – Politiky a fungování Unie. Tato část je nejobsáhlejší, obsahuje 7 hlav a 342 článků. Přebírá nebo částečně upravuje řadu ustanovení ze stávajících zakládajících smluv ES/EU. Hlavy I a II se zabývají základními zásadami, ze kterých vychází výkon všech politik EU. Hlava III podrobně rozpracovává výkon většiny společných politik s tím, že kapitola IV je věnována prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Návrh v této oblasti předpokládá postupné prohlubování unijní spolupráce v oblasti trestněprávní i občanskoprávní, v azylové a imigrační politice a při policejní spolupráci. V hlavě V je rozpracována zásada spolupráce v oblasti vnějšího působení Unie, od společné zahraniční a bezpečnostní politiky přes vnější obchodní vztahy, rozvojovou spolupráci, mezinárodní dohody atd. V závěrečné kapitole jsou zakotvena společná ustanovení, která se týkají například postavení orgánů EU a jejich personálu ve vztahu k členským státům Unie. Část IV – Obecná a závěrečná ustanovení obsahují zvláštní ustanovení, která zajišťují právní kontinuitu mezi novou Ústavou a smlouvami předchozími, které se ruší, postup při schvalování a ratifikaci Ústavy, spolu s dalšími opatřeními. V rámci Ústavní smlouvy doznává možná největších změn oblast vnějších vztahů především oblast Společné zahraniční a bezpečnostní politiky, která souvisí s vytvořením
5
Charter of Fundamental Rights of European Union (Úřední věstník EU, 2000/C 364/01, 18. 12. 2000). Podrobněji PIKNA, B. Evropská unie – vnitřní a vnější bezpečnost a ochrana základních práv (na pozadí boje s mezinárodním terorismem). Praha: Linde Praha, 2002, s. 107-177.
6
3
funkce ministra zahraničních věcí EU a Evropského útvaru pro vnější činnost. Realizace tohoto opatření představuje zásadní institucionální posun v této oblasti. Hlavní posun oproti současnému stavu představuje fakt, že funkce ministra zahraničních věcí v sobě spojuje dvě existující funkce – jednak post Vysokého zmocněnce pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a jednak současnou funkci komisaře pro vnější vztahy. Cílem je dát zahraničním vztahům Unie větší koherenci. Zamýšlený útvar pro vnější činnost by mj. realizoval prováděcí ustanovení o solidaritě v případě teroristického útoku nebo živelní pohromy včetně opatření na úseku civilních a vojenských misí pro zvládání krizí. Nicméně se dá předpokládat, že zachovaná převládací jednomyslnost by zůstala i nadále hlavní brzdou dynamického vývoje Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie.7
K některým institucionálním změnám Spíše z laického pohledu Ústavní smlouva zůstává poměrně komplikovaným a rozsáhlým dokumentem, což odráží fakt, že se primárně jedná o mezinárodní smlouvu, která nemůže být rozšiřována např. ústavními zákony.8 Je zřejmé, že přijetím Ústavy by došlo ke změnám v charakteru Unie směrem k dalšímu prohloubení integrace. Tyto tendence mající výraz v posílení komunitární úrovně lze vysledovat, zejména pokud jde o zavedení funkcí předsedy Evropské rady a ministra zahraničních věcí Unie, konec rotace předsednictví Evropské rady, dále změnou způsobu zastupování v Evropské komisi, v rozšíření počtu materií (politik), u nichž postačí schválení kvalifikovanou
či
tzv.
superkvalifikovanou
většinou
oproti
dřívějšímu
principu
jednomyslnosti. Pokud jde o orgány EU, obsahuje Ústavní smlouva oproti stávajícímu stavu řadu změn. Novinkou je, že Evropská rada je Ústavou pojímána jako samostatná instituce a dosavadní její rotující půlroční předsednictví je nahrazeno postem stálého předsedy. Dochází rovněž k posílení role Evropského parlamentu a role parlamentů národních. Z nových opatření, které zavádí Ústavní smlouva, lze uvést: 7
Srov. ŠLOSARČÍK, I. Charta základních práv Evropské unie. Mezinárodní politika, 2005, roč. 29, č. 6, s. 11 – 12. 8 Ve vydaném českém překladu obsahuje Smlouva o Ústavě pro Evropu celkem 482 stran z toho ta menší polovina 209 stran připadá na vlastní převážně normativní text Ústavy. Zbytek 271 stran, což je o 62 stran více, tvoří přílohy ve formě Protokolů a Prohlášení. Co je ovšem pro oblast, které se věnujeme nejpodstatnější a současně i méně příjemné je to, že návrh Ústavní smlouvy obsahuje Protokoly představující výjimky ze zásady – tzn. výjimky z normativních ustanovení Ústavy. 4
• Předseda Evropské rady (článek I-22) volený na dva a půl roku (s možností dalšího období) má Unii zároveň reprezentovat navenek a též předsedat summitům. • Ministr zahraničních věcí Unie má vést společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Unie a svými návrhy přispívat k jejímu vypracování. Provádí ji jako zplnomocněnec Rady ministrů,9 je jedním z místopředsedů Evropské komise. Dále je pověřen vnějšími vztahy a koordinací dalších hledisek zahraniční činnosti Unie a má řídit Radu ministrů zahraničí. • Soudní dvůr se má skládat z Evropského soudního dvora, Soudu vyšší instance a specializovaných soudů. • Posílená spolupráce (enhanced cooperation) je stanovena nejméně třetinou členských států a souhlas musí dát Evropská rada. Ústava zavádí tyto druhy působnosti Unie: • výlučná působnost (exclusive competence), • působnost sdílená (shared competence) mezi Unií a členskými státy, • podpora a zajišťování koordinace hospodářských politik a politik zaměstnanosti členských států, • v některých oblastech a za podmínek stanovených v Ústavě má Unie působnost provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států (supporting, coordinating or complementary action), aniž by přitom nahrazovala jejich působnost. Mezi působnosti sdílené spadá rovněž nově expresis verbis zavedená oblast označená jako prostor svobody, bezpečnosti a práva. Civilní ochrana spadá z hlediska druhu působnosti Unie pod oblast podpůrné, koordinační nebo doplňkové činnosti Unie s tím, že bude i nadále vyloučena jakákoliv právní harmonizace (články I-17, III-284). Nové právní akty EU Ústava dále zavádí nový systém právních aktů umožňujících výkon kompetencí Unie s tím, že vzhledem ke zrušení třípilířové struktury Unie je nová úprava systému a charakteru právních aktů nutná. Ústava zavádí nové právní nástroje, které nahrazují dosavadní komunitární a mezivládní právní akty (ES/EU) – nové názvy a definice s důrazem na odlišení legislativní a exekutivní funkce. Nicméně jsou respektovány některé zvláštnosti politik obsažených ve stávajícím druhém pilíři a oblastech justice a vnitřních věcí.
9
Označení Rada ministrů nahrazuje stávající Radu EU.
5
Ústava nově dělí právní akty na legislativní (legislative acts) a nelegislativní (nonlegislative acts) s tím, že nelegislativní akty představují právní předpisy podzákonného charakteru. Ústavní smlouva zakotvuje tyto právní nástroje (článek I-33): 1. Evropský zákon (european law) – jedná se o legislativní akt s obecnou působností. Je závazný v celém rozsahu a přímo použitelný ve všech členských státech (obdoba stávajícího nařízení ES). 2. Evropský rámcový zákon (european framework law) – je legislativní akt závazný pro každý členský stát, kterému je určen, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků pro dosažení výsledku se ponechává vnitrostátním orgánům (obdoba stávají směrnice ES). 3. Evropské nařízení (european regulation) – je nelegislativní akt s obecnou působností určený k provádění legislativních aktů a některých zvláštních ustanovení Ústavy. Může být buď závazný v celém rozsahu a přímo použitelný ve všech členských státech, nebo zavazovat každý členský stát, kterému je určen, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků pro dosažení výsledku se ponechává vnitrostátním orgánům. 4. Evropské rozhodnutí (european decision) – nelegislativní akt, který je závazný v celém rozsahu. Pokud jsou v něm uvedeni adresáti, je závazné pouze pro ně. 5. Doporučení a stanoviska (recommendation and opinion) přijatá orgány EU jsou nezávazná. Prostor svobody, bezpečnosti a práva Tato kapitola III–IV je nová s tím, že pouze část jejích článků je fakticky přepracováním některých ustanovení Smlouvy o EU a Smlouvy o založení ES. Podle článku III-158 (kapitola IV) Unie tvoří prostor svobody, bezpečnosti a práva (area of freedom, security and justice). Spadají sem společná politika v oblasti azylu a přistěhovalectví, problematika vnitřních a vnějších hranic Unie, boj proti trestné činnosti, opatření pro koordinaci a spolupráci mezi policejními (celními) a soudními orgány a navazující záležitosti jako Europol či Eurojust. Obdobně jako nyní se tato kapitola IV nedotýká výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.10
10
Podrobněji viz PIKNA, B. Základní legislativně právní aspekty unijní oblasti prostor svobody, bezpečnosti a práva v návrhu Ústavní smlouvy. Právník, 2006, roč. 145, č. 8. Dále srov. PIKNA, B. Mezinárodní terorismus a bezpečnost Evropské unie (právní náhled). Praha: Linde Praha, 2006., s. 121-141. 6
V samostatných oddílech jsou zakotveny jednotlivé politiky – politiky týkající se kontroly na hranicích, azylu a přistěhovalectví; soudní spolupráce v občanskoprávních věcech; soudní spolupráce v trestních věcech a konečně oddíl k policejní spolupráci. Z uvedeného je zřejmé, že se jedná o dosavadní oblasti justice a vnitřních věcí podle stávající hlavy IV Smlouvy o založení ES a hlavy VI Smlouvy o EU. Přitom dojde k zásadní změně v tom, že z dosavadní jednomyslnosti v Radě EU budou právní akty přijímány v zásadě kvalifikovanou většinou. V rámci této nově institucionalizované oblasti unijní politiky je mj. zajištěno, že na vnitřních hranicích nebude probíhat kontrola osob. Stanoví se, že Unie usiluje o zajištění vysoké úrovně bezpečnosti na základě preventivních opatření a boje proti zločinnosti, proti rasismu a xenofobii, opatření pro koordinaci a spolupráci mezi příslušnými policejními a soudními orgány, jakož i na základě vzájemného uznávání soudních rozhodnutí v trestních věcech, a pokud je to nutné, na sbližování trestního práva.11 Pro potírání závažné trestné činnosti s mezinárodním prvkem, jakož i proti trestným činům dotýkajícím se zájmů Unie včetně finančních zájmů, může evropský zákon zřídit v relaci na Eurojust Úřad evropského veřejného žalobce (European Public Prosecutor’s Office). K nové unijní politice – prostoru svobody, bezpečnosti a práva je vhodné uvést, že Amsterodamská smlouva ji zavádí jako cíl Unie pro celou oblast justice a vnitřních věcí v rámci prvního a třetího pilíře s přechodným obdobím a zvláštními opatřeními. Niceská smlouva o EU na této konstrukci nic nemění. Naproti tomu Ústavní smlouva již pojímá tento cíl jako splněný a konstituuje prostor svobody, bezpečnosti a práva jako samostatnou unijní oblast zahrnující stávající celou oblast justice a vnitřních věcí se sdílenou působností Unie. Doložka o solidaritě Určitého zpevnění doznal v Ústavě i princip loajality ve svém vyjádření systému kolektivní bezpečnosti. Podle článku I-43 nazvaném Doložka solidarity (Solidarity clause), je-li některý členský stát předmětem teroristického útoku, přírodní nebo člověkem způsobené pohromy, Unie a její členské státy jednají společně v duchu solidarity.12 Unie uvede do pohotovosti všechny nástroje, které má k dispozici včetně vojenských prostředků, které jí daly k dispozici členské státy, aby: a) – odvrátila teroristickou hrozbu na území členských států, 11
KRATOCHVÍL, V. Trestněprávní rozměr Smlouvy o Ústavě pro Evropu a jeho význam pro evropské trestní právo: Rakouské zkušenosti. Právník, 2007, roč. 146, č. 3. 12 K širším politickým souvislostem srov. VOLNER, Š. Geopolitika (Metodológia,Zdroje, Prax.História). Zvolen: Bratia Sabovci, 2004, s. 230-304. 7
–
chránila před případným teroristickým útokem demokratické instituce a civilní obyvatelstvo,
–
poskytla pomoc členskému státu na jeho území, pokud o to požádají jeho politické
orgány, v případě teroristického útoku, b) –
poskytla pomoc členskému státu na jeho území, pokud o to požádají jeho politické orgány, v případě přírodní nebo člověkem způsobené pohromy. Specifikace provádění tohoto ustanovení je dále rozvedeno v článku III-329 Ústavní
smlouvy. Posílení parlamentních funkcí Kromě posílení exekutivy rozšiřuje Ústavní smlouva v některých oblastech též prostor pro působení parlamentních a soudních orgánů. Národní parlamenty mohou kontrolovat výkon věcné působnosti ze strany orgánů EU z hlediska souladnosti s principem subsidiarity (nikoliv proporcionality).13 Tato možnost je ovšem vázaná na splnění natolik náročných podmínek, přičemž realizace tohoto práva v praxi může být celkem nesnadná např. z důvodů kapacitních nebo časových.14 Ústava posiluje pravomoc Evropského parlamentu jako spolutvůrce práva tím, že spektrum oblastí, ve kterých je možné uplatnit postup spolurozhodování, tzn. legislativní postup, jehož prostřednictvím přijímá Rada rozhodnutí společně s Parlamentem. Ve většině oblastí tak Parlament zastává roli spolutvůrce práva, spolu s Radou působí jako rozpočtový orgán a provádí politickou kontrolu Evropské komise. Širší spektrum uplatnění postupu spolurozhodování, který Ústava zavádí jako běžný legislativní postup, je znázorněním dvojí legitimity charakterizující Evropskou unii – legitimity států (Rada) a občanů (Parlament).15 V určitých případech však budou existovat zvláštní zákony přijímané pouze Radou samotnou. Ústava stanoví, že Rada přijímá rozhodnutí většinou hlasů, s výjimkou případů, pro něž Ústava vymezuje jiný postup, například jednomyslné hlasování. Ústava předpokládá rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou v Radě na zhruba dvacet oblastí, ve kterých se v současné době vyžaduje jednomyslnost. I když Ústavní smlouva jednoznačně favorizuje Evropský parlament, konečným „producentem“ právních předpisů EU zůstává i nadále Rada (ministrů), nikoliv Evropský 13
Viz Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je přiložen k Ústavní smlouvě. Podrobněji srov. FÖLDESOVÁ, A. Nový mechanismus spolupráce medzi inštitúciami Európskej únie a národnými parlamentmi. In Dopad Zmluvyo Ústave pre Európu na posobnosť vnútroštátnych orgánov verejnej moci (Zborník z celoštátneho seminára s medzinárodnou účasťou konaného dňa 4. mája 2005 na Akadémii Policajného zboru v Bratislave). Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2005, s. 57-64.
14
8
parlament. V rámci spolurozhodovací legislativní procedury ovšem posiluje roli Parlamentu tím, že tento se dostává na úroveň Rady. Na rozdíl od dřívějších 37 vymezených oblastí může podle Ústavní smlouvy Evropský parlament vetovat unijní akty v 88 oblastech. Vnitrostátní parlamenty členských států se mohou dokonce podílet podle Ústavy na příslušných hodnotících mechanismech včetně politické kontroly Europolu a vyhodnocování činnosti Eurojustu. Ústavní smlouva přijímá též trend posilování demokratické legitimity sekundárních právních aktů také posílením úlohy národních parlamentů, které mohou vznášet námitky k přijímaným právním předpisům. Celkově Ústavní smlouva se vydává cestou posilování pravomocí moci zákonodárné při tvorbě sekundárního práva.16 Současná úprava po Amsterodamu (1999) pouze umožňuje participaci národních parlamentů tím, že jsou jim zasílány návrhy dokumentů, aby tak mohly působit na své vlády. Evropská ústava však chce jít dále tím, že více aktivizuje národní parlamenty přímo vůči orgánům EU, a to tak, že by mohly přímo podávat námitky proti návrhům právních předpisů, pokud by podle názoru parlamentu byla porušena zásada subsidiarity (tj., že návrh příliš zasahuje do národní pravomoci). Vznese-li námitku třetina národních parlamentů členských států, je Komise povinna návrh přepracovat.17 Ve skutečnosti mají národní parlamenty na evropskou právotvorbu jen dílčí vliv, který se omezuje na ratifikaci norem primárního práva – zřizovacích smluv, popřípadě smluv o přistoupení – a už vůbec nemohou přímo ovlivňovat sekundární evropské právo. Tento demokratický deficit při tvorbě evropského práva se ovšem v praxi většiny členských států (srov. SRN, Francie, Finsko, Spojené království, Rakousko) daří překlenovat tím, že právní akty jsou před předložením Radě posuzovány a schvalovány národními zákonodárnými sbory (parlamenty). Tím došlo via facti k posílení demokratické legitimace aktů evropského práva. Závěrečné poznámky Nicméně ani proces postupné konstitucionalizace Společenství / Evropské unie dosud neodstranil nedostatky v efektivnosti, ale zejména v demokratické legitimitě systému, předurčené jeho pragmatickým založením. V tomto směru byla Amsterodamská i Niceská smlouva hodnocena jako zklamaná očekávání. Proto také spolu s důvody velkého rozšíření 15
Průvodce pro občany. Ústava pro Evropu. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky ES, 2004, s. 21. Srov. TOMÁŠEK, M. Smlouva o Ústavě pro Evropu má zmírnit demokratický deficit evropského práva. Mezinárodní politika, 2005, roč. 29, č. 6, s. 4 – 6. 17 Pro úplnost tohoto výkladu srov. PROCHÁZKA, R. Európska únia jako štátny zväzok. Justičná Revue, 2005, roč. 57, č. 1, s.96-113. 16
9
Unie v roce 2004 byl učiněn tentokráte razantnější krok k nápravě, kterým je Ústavní smlouva. Z obsahového hlediska je návrh Ústavy především konsolidací a potvrzením dosavadního procesu postupné konstitucionalizace evropského práva, kvalitativním posunem pouze v už nastaveném směru (efektivnost rozhodování, více transparentnosti, demokratické legitimity a odpovědnosti, posílení autonomie členských států atp.). Nejpodstatnější změnou je především konstituování „občanského pilíře“ Unie (hlavně část II – Listina základních práv Unie).18 Ústavní smlouva konsoliduje a kodifikuje padesátiletý vývoj spolupráce a integrace. Velké rozšíření Unie je důvodem pro politické, institucionální a legislativní reformy, které se objektivně dotýkají charakteru Unie a mají tak dopad na členské státy. Občané Unie očekávají současně, že EU vytvoří podmínky na zajištění vnitřní a vnější bezpečnosti Unie. V nejcitlivějších oblastech (daně, rozpočet, zahraniční politika, sociální politiky, justiční a policejní spolupráce) zůstává pro státy buď široká nebo „absolutní suverenita“ (právo veta), případně tzv. záchranná brzda, která v případě kolize s národní legislativou umožňuje většinové rozhodnutí oddálit či dosáhnout jeho změny. Důležitý pokrok, kterého dosáhl návrh Ústavní smlouvy spočívá v kombinaci a použití různých elementů stávající, dosavadní Unie, které představují Smlouva o založení ES a dva pilíře mezivládní spolupráce v oblastech zahraniční politiky a vnitřních věcí. Nicméně stále ještě nebyl plně integrován proces legislativního postupu většinového hlasování.19
Shrnutí Autor se v článku zabývá hlavními obsahovými náležitostmi, změnami a instituty návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu z října 2004. Poukazuje na její hlavní novátorské aspekty jako je celkové zjednodušení v případech odstranění stávající třípilířové struktury Unie, ucelenosti dosavadních právních textů či nové zakotvení Listiny základních práv Unie. Celkovému zpřehlednění přispěje též skutečnost, že Unie získává právní subjektivitu. Celkově pak dojde ke zpřehlednění legislativních nástrojů tím, že Ústava zavádí právní nástroje nové (unifikované) s jednodušším legislativním procesem než tomu je za současného stavu. Tomu má napomoci rovněž změna v druzích působnosti Unie jakož i zamýšlená institucionální opatření ve formě předsedy Evropské rady či ministra zahraničních věcí Unie. Autor zvýrazňuje fakt, že institut prostor svobody, bezpečnosti a práva v Ústavní smlouvě nahrazuje dnešní pojem oblasti justice a vnitřních věcí, přičemž Ústava počítá s podstatným posílením komunitárního prvku při přijímání právních aktů v této oblasti na bázi kvalifikované většiny.
18
Blíže viz ZEMÁNEK, J. Ústavodárný proces v Evropské unii. Mezinárodní politika, 2005, roč. 29, č. 6, s. 14. Podrobněji k tomuto tématu srov. SCHWARZE, J. Guest editorial: The Convention’s draft Treaty establishing a Constitution for Europe. Common Market Law Review. Vol. 40, No. 5, October 2003, pgs. 1038, 1041.
19
10
Klíčová slova: Doložka o solidaritě, Evropská unie, Právní akty EU, Prostor svobody, bezpečnosti a práva, Smlouva o Ústavě pro Evropu, Ústavní smlouva
Literatura FÖLDESOVÁ, A. Nový mechanismus spolupráce medzi inštitúciami Európskej únie a národnými parlamentmi. In Dopad Zmluvy o Ústave pre Európu na posobnosť vnútroštátnych orgánov verejnej moci (Zborník z celoštátneho seminára s medzinárodnou účasťou konaného dňa 4. mája 2005 na Akadémii Policajného zboru v Bratislave). Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2005. KOKOT, J., RÜTH, A. The European Convention and its draft treaty establishing a Constitution for Europe. Appropriate answers to the Laeken questions. Common Market Law Review. Vol. 40, No. 6, December 2003. KRATOCHVÍL, V. Trestněprávní rozměr Smlouvy o Ústavě pro Evropu a jeho význam pro evropské trestní právo: Rakouské zkušenosti. Právník, 2007, roč. 146, č. 3. PIKNA, B. Evropská unie – vnitřní a vnější bezpečnost a ochrana základních práv (na pozadí boje s mezinárodním terorismem). Praha: Linde Praha, 2002, 473 s. ISBN 80-7201-383-1 PIKNA, B. Základní legislativně právní aspekty unijní oblasti prostor svobody, bezpečnosti a práva v návrhu Ústavní smlouvy. Právník, 2006, roč. 145, č. 8. PIKNA, B. Mezinárodní terorismus a bezpečnost Evropské unie (právní náhled). Praha: Linde Praha, 2006. 403 s. ISBN 80-7201-615-6 PROCHÁZKA, R. Európska únia jako štátny zväzok. Justičná Revue, 2005, roč. 57, č. 1. Průvodce pro občany. Ústava pro Evropu. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky ES, 2004.
11
SCHWARZE, J. Guest editorial: The Convention’s draft Treaty establishing a Constitution for Europe. Common Market Law Review. Vol. 40, No. 5, October 2003. ŠLOSARČÍK, I. Charta základních práv Evropské unie. Mezinárodní politika, 2005, roč. 29, č. 6. TOMÁŠEK, M. Smlouva o Ústavě pro Evropu má zmírnit demokratický deficit evropského práva. Mezinárodní politika, 2005, roč. 29, č. 6. VOLNER, Š. Geopolitika (Metodológia,Zdroje, Prax.História). Zvolen: Bratia Sabovci, 2004, 333 s. ISBN 80-89029-72-8 ZEMÁNEK, J. Ústavodárný proces v Evropské unii. Mezinárodní politika, 2005, roč. 29, č. 6. WEYEMBERGH, A. Approximation of Criminal Laws, the Constitutional Treaty and the Hague Programme. Common Market Review. Vol. 42, 2005.
Duben 2007
12
