Diplomová práce Správní řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva

Diplomová práce Správní řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Petra Vaverková 2007/2008

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Správní řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny.“

Poděkování Touto cestou chci vyjádřit své poděkování JUDr. Stanislavu Kadečkovi, PhD., za odborné vedení při zpracování této diplomové práce a zejména také za prostředkovaní konzultace s pracovníky Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.

2

OBSAH 1

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ................................................................................. 6

2

ÚVOD .................................................................................................................................... 7

3

VYMEZENÍ SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ .................................................................................. 9

3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 5

OBECNÁ ÚPRAVA DE LEGE LATA ....................................................................................... 9 DRUHY SPRÁVNÍCH ŘÍZENÍ ................................................................................................ 9 PŮSOBNOST SPRÁVNÍHO ŘÁDU A JEHO SUBSIDIARITA ................................................... 10 ZÁKLADNÍ ZÁSADY SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ .......................................................................... 12 ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE ................................................ 13 PŮSOBNOST A KOMPETENCE............................................................................................ 13 ORGANIZAČNÍ STRUKTURA ............................................................................................. 14 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ V OBLASTI VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK ........................................ 16

5.1 NÁMITKOVÉ ŘÍZENÍ U ZADAVATELE ............................................................................... 16 5.1.1 ROZHODNUTÍ O NÁMITKÁCH .......................................................................................... 18 5.2 PŘEZKUMNÉ ŘÍZENÍ PROVÁDĚNÉ ÚOHS........................................................................ 20 5.2.1 ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ Z VLASTNÍHO PODNĚTU ...................................................................... 21 5.2.2 NÁVRHOVÉ ŘÍZENÍ .......................................................................................................... 22 5.2.2.1 Lhůta pro podání návrhu .............................................................................................. 22 5.2.2.2 Náležitosti návrhu ........................................................................................................ 23 5.2.2.3 Účastníci řízení ............................................................................................................ 24 5.2.3 PRŮBĚH ŘÍZENÍ ............................................................................................................... 24 5.2.3.1 Rozhodnutí ................................................................................................................... 25 5.2.3.1.1 Rozhodnutí ve věci ................................................................................................... 26 5.3 ROZSAH PŘEZKUMNÉHO ŘÍZENÍ ORGÁNU DOHLEDU ..................................................... 28 5.3.1 VLASTNÍ POSOUZENÍ A HODNOCENÍ NABÍDEK ................................................................ 29 5.3.2 PŘEZKUMNÁ PRAVOMOC ÚŘADU VE VZTAHU K ZAKÁZKÁM MALÉHO ROZSAHU .......... 30 5.4 OPRAVNÉ PROSTŘEDKY PROTI ROZHODNUTÍ ÚOHS .................................................... 33 6

SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ V OBLASTI NARUŠOVÁNÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE ....... 34

6.1 PRÁVNÍ ÚPRAVA HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE ..................................................................... 34 6.2 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ PODLE ZOHS ........................................................................................ 35 6.2.1 ZOHS A KOMUNITÁRNÍ PRÁVO....................................................................................... 35 6.2.2 POUŽITÍ SPRÁVNÍHO ŘÁDU .............................................................................................. 36 6.2.3 PROCESNÍ USTANOVENÍ V ZOHS .................................................................................... 38 6.2.3.1 Obecná procesní ustanovení ........................................................................................ 38 6.3 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ VE VĚCI ZAKÁZANÝCH DOHOD SOUTĚŽITELŮ .................................... 41 6.3.1 DOHODY MEZI SOUTĚŽITELI ........................................................................................... 41 6.3.2 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ .............................................................................................................. 42 6.3.2.1 Účastníci řízení ............................................................................................................ 42 6.3.2.2 Průběh řízení ................................................................................................................ 43 6.3.2.3 Rozhodnutí ................................................................................................................... 43

3

6.3.2.4 Institut „přijetí závazků“ .............................................................................................. 45 6.4 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ VE VĚCI ZNEUŽITÍ DOMINANTNÍHO POSTAVENÍ ................................. 48 6.4.1 KE SKUTKOVÉ PODSTATĚ DOMINANCE ........................................................................... 48 6.4.2 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ .............................................................................................................. 49 6.4.2.1 Účastníci řízení ............................................................................................................ 49 6.4.2.2 Průběh řízení ................................................................................................................ 49 6.4.2.3 Rozhodnutí ................................................................................................................... 50 6.4.2.4 Institut „přijetí závazků“ .............................................................................................. 50 6.5 ŘÍZENÍ VE VĚCI SPOJOVÁNÍ SOUTĚŽITELŮ ..................................................................... 52 6.5.1 SPOJENÍ SOUTĚŽITELŮ .................................................................................................... 52 6.5.2 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ .............................................................................................................. 52 6.5.2.1 Účastníci řízení ............................................................................................................ 53 6.5.2.2 Průběh řízení ................................................................................................................ 54 6.5.2.3 Rozhodnutí ................................................................................................................... 56 6.5.2.4 K absenci rozhodnutí ................................................................................................... 56 6.5.2.5 Posuzování spojení ...................................................................................................... 58 6.5.3 OPRAVNÉ PROSTŘEDKY PROTI ROZHODNUTÍ ÚOHS ...................................................... 60 7

ZÁVĚR ................................................................................................................................ 62

8

CIZOJAZYČNÉ RESUMÉ ............................................................................................... 66

9

POUŽITÉ PRAMENY ....................................................................................................... 68

4

5

1 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK

ÚOHS nebo Úřad

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže

SŘ

zákon č. 500/2004 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů

SŘS

zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

ZOHS

zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

ZVZ

zákon č. 137/2006, o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů

ZSDP

zákon č. 362/1992, o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů

ObchZ

zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů

OSŘ

zákon č. 66/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů

NKÚ

Nejvyšší kontrolní úřad

ÚS

Ústavní soud

ES

Evropská společenství

SES

Smlouva o založení Evropských společenstvích

6

2 ÚVOD Název předkládané práce je „Správní řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.“ Úřad pro ochranu hospodářské soutěže uskutečňuje řízení v oblasti dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a řízení v oblasti ochrany hospodářské soutěže. Úprava těchto řízení je obsažena v ZVZ a ZOHS, přičemž se subsidiárně použije správní řád. Cílem práce je pojednat o správních řízeních prováděných Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže a zaměřit se při tom především na specifika předmětných řízení. Důraz je proto kladen zejména na odlišnosti zvláštních právních úprav (ZVZ, ZOHS) ve vztahu k obecné procesní úpravě (SŘ). S ohledem na účel a rozsah této práce se tedy nebudu věnovat veškerým procesním institutům správních řízení před Úřadem, nýbrž svoji pozornost zaměřím spíše na jejich odchylky od obecné úpravy. Práce se dělí na tři části, z nichž první má za úkol jednak především vymezit v nezbytném rozsahu obecnou úpravu správního řízení de lege lata a její vztah ke zvláštním úpravám, a jednak přiblížit postavení, působnost a kompetence Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Ve druhé části přistoupím k rozboru působnosti Úřadu v oblasti zadávání veřejných zakázek, přičemž této analýze musí nutně předcházet pojednání o institutu námitkového řízení u zadavatele, neboť podání námitek je podmínkou pro podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele k Úřadu. Následuje rozbor správního řízení před Úřadem s důrazem na specifika zvláštní úpravy dle ZVZ. Zvláštní pozornost je věnována také rozsahu přezkumného řízení prováděného Úřadem a celou kapitolu uzavírá stručný nástin opravných prostředků proti rozhodnutí ÚOHS. Třetí část má za cíl charakterizovat průběh správních řízení prováděných Úřadem v oblasti ochrany hospodářské soutěže dle ZOHS, rovněž s akcentem na rozdíly oproti obecnému správnímu řízení. Po krátkém úvodu do problematiky hospodářské soutěže následuje vymezení vztahu ZOHS k úpravě komunitární a ke správnímu řádu. Vlastní rozbor právní úpravy správního řízení člením na obecná procesní ustanovení dle ZOHS (se subsidiárním užitím SŘ), a na procesní ustanovení, která se vztahují ke konkrétní skutkové podstatě narušení hospodářské soutěže dle ZOHS (dohody soutěžitelů, zneužití dominantního postavení soutěžitelů, spojení soutěžitelů). Také třetí část je zakončena krátkým přehledem opravných prostředků proti rozhodnutí Úřadu. Předkládaná práce se však neomezuje toliko na analýzu právní úpravy jednotlivých správních řízení v působnosti Úřadu. Smyslem práce totiž není pouhé 7

pojednání předmětných řízení de lege lata a vymezení jejich zvláštností vůči SŘ, ale rovněž i jejich vyhodnocení de lege ferenda. Práce proto poukazuje na výkladovou nejednotnost právních názorů na některé procesní otázky daných řízení, přičemž autorka v těchto případech usiluje o zaujetí vlastního stanoviska. Zvláštní pozornost je věnována také nedostatkům právní úpravy určitých procesních institutů v rámci jednotlivých správních řízení, jejichž rozbor je doprovázen úvahami de lege ferenda.

8

3 VYMEZENÍ SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ Pro účely této práce považuji za nezbytné se nejprve alespoň krátce zmínit o institutu správního řízení obecně a teprve poté přistoupím k analýze jednotlivých druhů řízení před ÚOHS.

3.1 Obecná úprava de lege lata Obecná úprava správního řízení je obsažena ve správním řádu, odlišnosti jsou pak upraveny v jednotlivých zvláštních předpisech správního práva (např. ve stavebním zákoně apod.). Pojem správní řízení vymezuje správní řád v ustanovení § 9, když definuje správní řízení jako „...postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá“. Jinými slovy řečeno, správní řízení se musí týkat určité věci a jmenovitě určených osob, a jeho cílem musí být vydání rozhodnutí. Uvedenými znaky se správní řízení odlišuje od jiných postupů správních orgánů podle SŘ, například od opatření obecné povahy podle části šesté SŘ, které je určeno neurčitému počtu osob. Povaha správního řízení naopak vylučuje vydání správního rozhodnutí vůči neurčitému okruhu adresátů.1 Správní rozhodnutí může mít povahu jak konstitutivní, tak i deklaratorní, přičemž v praxi nepochybně převažuje vydávání konstitutivních rozhodnutí, tj. rozhodnutí, jimiž správní orgány zakládají, mění anebo ruší práva, případně ukládají určité povinnosti. Ve smyslu ustanovení § 9 je správní řízení „…postup, jehož účelem je vydání rozhodnutí, správním řízením tedy není jen takové řízení, ve kterém se rozhodnutí ve věci nakonec vydá (řízení může skončit například zastavením řízení podle § 66 SŘ...)“.2

3.2 Druhy správních řízení Správní řízení lze ex lege členit na správní řízení obecné a správní řízení zvláštní, přičemž právní úpravu nalezneme jednak v obecném právním předpise, kterým je SŘ, a jednak v řadě dalších (zvláštních) právních předpisů. Právní nauka rozlišuje 1 2

Srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, str. 106. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, str. 108.

9

vícero členění jednotlivých druhů správního řízení. Pro účely této práce považuji za nejvhodnější následující dělení: a) správní řízení se subsidiárním použitím SŘ. Mezi tato řízení patří vedle řady dalších právě řízení před ÚOHS, o kterém bude podrobněji pojednáno dále, b) správní řízení se samostatnou právní úpravou. Tato kategorie zahrnuje daňové řízení dle ZSDP, který subsidiární aplikaci SŘ výslovně vylučuje.

3.3 Působnost správního řádu a jeho subsidiarita Jak vyplývá ze shora uvedeného, obecná úprava správního řízení je obsažena ve SŘ. Ráda bych se proto stručně zmínila o působnosti tohoto významného obecního procesního předpisu, a zejména vymezila jeho vztah ke zvláštním úpravám. V souladu s ustanovením § 1 odst. 1 SŘ upravuje tento zákon „postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“)“. Z dikce ustanovení § 1 odst. 3 SŘ, jenž vylučuje použití SŘ v soukromoprávních oblastech, vyplývá, že správní řád se nevztahuje na výkon veškeré veřejné správy svěřené správním orgánům, nýbrž pouze na tu veřejnou správu, která je výkonem veřejné moci.3 K působnosti správního řádu nutno dále uvést, že SŘ, resp. jeho jednotlivá ustanovení se ve smyslu § 1 odst. 2 použijí tehdy, „…nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup“.4 Jedná se tedy o zásadu subsidiarity správního řádu vůči jiným procesním úpravám. Zvláštní zákony vymezují svůj vztah ke SŘ několika různými způsoby. Typicky jde o taková ustanovení zvláštních zákonů, která odkazují na použití SŘ (i) obecně, a to za předpokladu, že v příslušné zvláštní úpravě není stanoveno jinak. Dalšími příklady zvláštních ustanovení jsou ta, která odkazují na aplikaci SŘ (ii) u rozhodování, resp. řízení podle zvláštního zákona, případně obsahují výčet ustanovení zvláštního zákona, na která se SŘ použije, není-li stanoveno jinak. Některá jiná ustanovení zvláštních předpisů zase odkazují na použití (iii) obecných předpisů o

3

Srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, str. 33. dle mínění Vedrala zákon zcela záměrně užívá slovního spojení „nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup“ (nikoli tedy jinak obvyklého „nestanoví-li zákon jinak“), aby zdůraznil základní princip SŘ, a to že pravidla pro výkon veřejné moci musí být upravena zákonem, tzn. vyloučí-li zvláštní zákon aplikaci SŘ, nelze tak učinit bez náhrady, resp. musí obsahovat vlastní úpravu prostupu správních orgánů. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon 2006, str. 34. 4

10

správním řízení.5 Všechny tři uvedené typy ustanovení pokládá Vedral za čistě informativní a nadbytečná, a to s ohledem na vymezení působnosti SŘ v ustanovení § 1 odst. 1 zákona. Oba posledně jmenované typy ustanovení (viz bod (ii) a (iii)) považuje Vedral dokonce za matoucí či zavádějící.6 Tento svůj závěr odůvodňuje tím, že ustanovení, která odkazují na užití SŘ na rozhodování, příp. řízení, mohou vyvolat mylný dojem, že se mají použít pouze ta ustanovení SŘ, která se týkají správního řízení ve formálním smyslu, tj. rozhodování o právech a povinnostech, a která jsou obsažena ve druhé a třetí části zákona. Obdobně v případě, kdy zvláštní ustanovení odkazují na „obecné předpisy o správním řízení“, které jsou také zahrnuty pouze ve druhé a třetí části SŘ, mohlo by rovněž dojít k mýlce, že ostatní ustanovení zákona se nepoužijí. Tomuto závěru Vedrala, o zavádějící, resp. matoucí povaze výše popsaných ustanovení zvláštních zákonů, si dovolím oponovat. Popsaná ustanovení nepovažuji za matoucí v tom smyslu, že by mohla mít za následek pochybnosti ohledně toho, která ustanovení SŘ použít, a která nikoliv. Domnívám se, že z dikce ustanovení § 1 odst. 2 SŘ naopak jasně plyne, že se ustanovení tohoto zákona použijí vždy, pokud zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Odkazuje-li tedy zvláštní zákon např. na použití SŘ na rozhodování, neznamená to, že by tím automaticky stanovil jiný postup. Podobně, odkazuje-li zvláštní zákon na použití obecných předpisů o správním řízení a o ostatních částech SŘ mlčí, použijí se v souladu ustanovením § 1 odst. 2 zákona všechna jeho ustanovení. Vedral ostatně vykládá smysl ustanovení § 1 odst. 2 SŘ zcela shodně7, přesto (a možná právě proto) dospěl ke shora uvedeným závěrům. Já jsem naopak toho názoru, že odkaz na aplikaci SŘ není v těchto případech na škodu, neboť může být podporou v případě nejistoty ohledně aplikace obecné úpravy. Zásadu subsidiarity SŘ uvedenou v § 1 odst. 2 je nicméně třeba brát v úvahu za všech okolností. Některá ustanovení zvláštních zákonů naopak vylučují užití některých ustanovení SŘ. V kontextu předmětu této práce zde nelze nezmínit ustanovení § 25a ZOHS, které stanoví:„…není-li v tomto zákoně stanoveno jinak, postupuje se v řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podle správního řádu s výjimkou ustanovení o řešení rozporů mezi správním orgánem, který vede řízení a správními orgány, které jsou dotčenými orgány…“ 8 5

Např. zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, str. 37. 7 Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, str. 37. 8 Více viz kapitola 6: Správní řízení v oblasti hospodářské soutěže, zejm. oddíl 6.2.2 Použití správního řádu. 6

11

3.4 Základní zásady správního řízení Obdobně jako řada dalších procesních úprav, obsahuje i tato určité základní principy, jež prostupují celým zákonem a jimž se správní orgány mají při své činnosti řídit. Tyto zásady jsou ve SŘ většinou výslovně vyjádřeny, a to zejména v § § 2 až 8 SŘ, případně vyplývají z některých jiných ustanovení zákona.9 Na tomto místě je vhodné zdůraznit, že v souladu s § 177 odst. 1 SŘ se základní zásady „…použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.“ To, co nyní SŘ v citovaném ustanovení výslovně stanoví, již dříve judikoval ÚS, a to např. v rozhodnutí ÚS 114/96.10 Mezi základní zásady činnosti správního orgánu patří především zásada zákonnosti, zákaz zneužití pravomoci resp. zneužití správního uvážení, zásada ochrany dobré víry a zásada přiměřenosti – správní orgán je zejména povinen postupovat v souladu se zákony a svoji pravomoc může uplatňovat pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem svěřena a pouze v rozsahu v jakém mu byla svěřena. Další zásady, které je vhodné připomenout jsou zásada materiální pravdy, zásada vyšetřovací, zásada projednací a zásada volného hodnocení důkazů, jelikož povinností správního orgánu je zajistit veškeré podklady pro vydání rozhodnutí, přičemž jejich hodnocení provádí ve všech vzájemných souvislostech „…tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“.11 Správní orgán je dále povinen, v souladu se zásadou smírného řešení sporů, usilovat o to, aby rozpory byly pokud možno odstraněny smírně, a podle zásady rychlosti a hospodárnosti postupů by měl vyřizovat věci bez zbytečných průtahů a s co nejnižšími náklady. Přitom musí dbát zásady nestrannosti a procesní rovnosti účastníků, která jim s ohledem na jejich poměr k předmětu řízení zaručuje rovnost procesních práv a povinností. S těmito zásadami úzce souvisí zásada ochrany veřejného zájmu a zásada legitimního očekávání. Na závěr lze uvést některé obecné zásady správního řízení, zejména zásadu písemnosti a neveřejnosti, zásadu oficiality a zásadu dvouinstačnosti řízení.

9

Např. zásada písemnosti dle § 15 odst. 1 SŘ, zásada oficiality dle § 46 SŘ aj. Srov. Hrabák, J, Nahodil, T. Nový správní řád a zákony související s odkazy a výkladovými poznámkami. Praha: Aspi, 2005, str. 15. 11 Viz. ustanovení § 3 SŘ 10

12

4 ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE S ohledem na skutečnost, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže provádí správní řízení dle ZOHS a ZVZ, jež jsou předmětem této práce, budu se zde zabývat některými základními informacemi o postavení a pravomocech tohoto Úřadu. Pokud jde o vznik ÚOHS, jeho předchůdcem byl Český úřad pro hospodářskou soutěž, který zahájil svou činnost k 1. červenci 1991 na základě zákona České národní rady č. 173/1991 Sb. ze dne 26. dubna 1991.12 Jeho sídlem nebyla zvolena Praha jako u ostatních ústředních orgánů státní správy, ale Brno, což mělo patrně deklarovat nezávislost rozhodování. V roce 1992 byl tento úřad nahrazen Ministerstvem pro hospodářskou soutěž (dále jen „Ministerstvo“). Ke vzniku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže došlo 1. listopadu 1996 v souvislosti s potřebou existence zcela nezávislé instituce. Ve svém působení navázal na činnost dřívějšího Ministerstva.13 Požadavek nezávislosti Úřadu při jeho rozhodovací praxi pochopitelně trvá dodnes a dle právní úpravy má být zabezpečen především prostřednictvím nezávislosti vedoucího představitele ÚOHS (předsedy). Předseda ÚOHS totiž nesmí být členem žádné politické strany či politického hnutí.14 Předsedu Úřadu jmenuje na návrh vlády prezident, jeho funkční období je 6 let a nikdo nesmí být jmenován do této funkce více než dvakrát.15

4.1 Působnost a kompetence V souladu s tzv. kompetenčním zákonem16 působí Úřad v České republice mezi dalšími ústředními orgány státní správy. Jeho působnost je podrobněji upravena zákonem č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „zákon o působnosti ÚOHS“). V souladu s § 1 odst. 1 citovaného zákona je ÚOHS „ústředním orgánem státní správy pro podporu a ochranu hospodářské soutěže proti jejímu nedovolenému omezování“. Úřadu přísluší vytvářet podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže, vykonávat dohled při 12

Historie Úřadu [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/o-uradu/historie-uradu. Historie Úřadu [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/o-uradu/historie-uradu. 14 Viz. § 1 odst. 4 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. 15 Viz. § 1 odst. 5 a 6 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. 16 Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy., ve znění pozdějších předpisů. 13

13

zadávání veřejných zakázek a vykonávat další působnosti stanovené zvláštními zákony.17 Rozsah jeho pravomoci je podrobně upraven ve zvláštních předpisech, kterými jsou ZVZ, ZOHS a ZOP. Co se týče oblasti zadávání veřejných zakázek, ÚOHS vykonává dohled nad dodržováním ZVZ, při němž přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele. V rámci této činnosti zejména posuzuje, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem, ukládá nápravná opatření a sankce, projednává správní delikty aj.18 Pokud jde o kompetence ÚOHS na úseku ochrany hospodářské soutěže, Úřad má zajišťovat ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (i) dohodami soutěžitelů, (ii) zneužitím dominantního postavení, případně (iii) spojením soutěžitelů.19 V oblasti veřejné podpory Úřad sice v letech 2000-2004 rozhodoval o slučitelnosti poskytování veřejné podpory s právem ES, avšak tato pravomoc přešla od 1. 5. 2004 plně na Evropskou komisi a ÚOHS je v tomto ohledu již „pouze“ orgánem monitorovacím a poradenským. Z uvedených důvodů se ve své práci nebudu činností Úřadu v oblasti veřejné podpory zabývat. V působnosti ÚOHS lze v podstatě rozlišit dva druhy činností, a to činnost rozhodovací a činnost ostatní. První okruh činností se vyznačuje vydáním správního rozhodnutí (meritorní nebo jiné povahy) v rámci správního řízení. Druhá skupina činností spočívá především v metodické a informační činnosti Úřadu (seznamování veřejnosti s výkladem ZVZ a ZOHS, pořádání přednášek a seminářů, zveřejňování rozhodnutí ÚOHS, apod.).

4.2 Organizační struktura Organizačně se ÚOHS člení celkem na 5 sekcí. První z nich představuje sekce veřejných zakázek, další dvě sekce se zabývají ochranou hospodářské soutěže, čtvrtou sekci reprezentuje sekce veřejné podpory a správy úřadu, a konečně, sekce pátá, činnost rozkladových komisí a další činnosti, náleží Kabinetu předsedy. Jednotlivé sekce se dále vnitřně člení na několik odborů. V sekci veřejných zakázek působí celkem čtyři odbory, kterými jsou Odbor veřejných zakázek I., II., III., a Odbor kontroly veřejných zakázek. 17

Viz § 2 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. 18 Viz. § 112 odst. 1 ZVZ. 19 Viz. § 1 odst. 1 ZOHS

14

Sekce hospodářské soutěže se vnitřně dále dělí na šest odborů, kterými jsou Odbor kartelů, Odbor fúzí, Odbor energetiky a strojírenství, Odbor telekomunikací, dopravy a služeb, Odbor výroby a maloobchodu, Odbor hlavního ekonoma. Sekce veřejné podpory zahrnuje kromě Odboru veřejné podpory, odbor hospodářské správy, ekonomický odbor a odbor vnějších vztahů.20

20

Historie Úřadu [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/o-uradu/historie-uradu.

15

5

SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ V OBLASTI VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže je velmi významným

nástrojem, jak kontrolovat zadávání veřejných zakázek v České republice. Zadávání veřejných zakázek probíhá podle relativně nové právní úpravy ZVZ, s účinností od 1.7.2006. Z činnosti kontrolního orgánu vyplývá, že tato ustanovení ZVZ bývají zadavateli veřejných zakázek mnohdy porušována. Důvody jsou různé: může se například jednat o nedostatečnou odbornost a chybějící zkušenosti zadavatelů. Často však také záměrně dochází ke svévolnému výkladu zákona nebo jeho úmyslnému obcházení s cílem získat pro sebe nebo jiného určitou výhodu. Zadávání veřejných zakázek tedy vyžaduje nejen znalost problematiky, tedy příslušných právních předpisů aj., ale také jisté morální kvality na straně zadavatelů. S ohledem na skutečnost, že při zadávání veřejných zakázek dochází k nakládání s veřejnými prostředky, nezřídka i s velkým množstvím těchto prostředků, je naprosto nezbytné, aby prováděná kontrola byla co nejefektivnější.

5.1 Námitkové řízení u zadavatele Podání námitek je podle zákona podmínkou pro podání návrhu k ÚOHS, proto považuji za nezbytné se mu v přiměřeném rozsahu věnovat. Tento institut umožňuje dodavateli21, který má nebo měl zájem na získání určité podlimitní anebo nadlimitní veřejné zakázky22, aby v případě domnělého porušení ZVZ podal proti jednotlivým úkonům námitky. O námitkách rozhoduje zadavatel (jeho statutární orgán). Jedná se o relativně neformální proces, který zadavateli umožňuje provést nápravu. Jde tedy o určitou obdobu autoremedury dle § 87 SŘ.23 Jak již bylo řečeno, podání námitek je obligatorní podmínkou pro případné podání návrhu na zahájení správního řízení a může směřovat proti jakémukoli úkonu zadavatele. Co se týče okruhu osob oprávněných k podání námitek, z dikce § 110 odst.

21

Pojem dodavatel je specifikován v § 17 písm. a) ZVZ, podle kterého se dodavatelem rozumí fyzická nebo právnická osoba, která dodává zboží, poskytuje služby nebo provádí stavební práce, pokud má sídlo, místo podnikání či místo trvalého pobytu na území České republiky. Může jim však být i zahraniční dodavatel. 22 Blíže viz. § 12 ZVZ. 23 Srov. též. § 111 odst. 6 ZVZ: „Zjistí-li zadavatel v průběhu zadávacího řízení, že některým úkonem poručil zákon, přijme opatření k jeho nápravě i v případě, když proti takovému úkonu námitky neobdržel“.

16

1 ZVZ vyplývá, že je může podat nejen dodavatel, který se účastnil zadávacího řízení, ale i dodavatel, který vůbec nepodal nabídku, pokud ovšem prokáže, že mu postupem zadavatele vznikla či hrozí újma na jeho právech a současně měl na získání veřejné zakázky zájem.24 Námitky je třeba podat ve lhůtě (i) do 15 dnů ode dne, kdy se dodavatel o domnělém porušení zákona zadavatele dozví25, nejpozději však do doby uzavření smlouvy26, případně (ii) do 15 dnů ode dne doručení oznámení o výběru nejvhodnější nabídky nebo rozhodnutí o vyloučení z účasti v zadávacím řízení. Charakter těchto lhůt je hmotně-právní27, tzn. do 15 dnů musí být námitky doručeny dodavateli, nikoli pouze předány poštovní přepravě, přičemž platí následující pravidlo: „Připadá-li poslední den lhůty na den pracovního klidu, je poslední den příslušné lhůty nejbližší pracovní den“.28 Námitky podané opožděně zadavatel nevyřídí a vrátí je s odůvodněním dodavateli. Námitky jsou dodavatelé povinni podat v písemné formě, buď v listinné podobě anebo elektronicky. Mezi další náležitosti podání patří povinnost uvést kdo jej podává, proti kterému úkonu zadavatele směřuje, v čem je spatřováno porušení ZVZ a kdy se o něm dozvěděl, jaká újma dodavateli hrozí nebo vznikla, a rovněž čeho se dodavatel domáhá. ZVZ poskytuje stěžovateli možnost disponovat s právem podat námitky. Dodavatel se může vzdát práva na podání námitek, přičemž vzdání se práva učiněné v písemné formě je nevratný úkon, a jakmile je učiněn, námitky nemohou být podány opětovně. Dodavatel má rovněž možnost vzít podané námitky zpět, a to v souladu s § 111 odst. 4 ZVZ. 24

K tomu srov. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 18.4.2007, sp.zn. S084/2007/VZ-07507/2007/510-če: „..navrhovatel.. není ..subjektem oprávněným k podání námitek ve smyslu § 88 zákona, neboť nemá ve svém předmětu činnosti zhotovení díla, které by mohlo být předmětem veřejné zakázky..“ 25 K tomu srov. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 14.6.2007, sp.zn. S104/2007-11284/2007/540-Der: „…Pro posouzení otázky, zda byly námitky podány včas, je určující okamžik počátku běhu lhůty. Lhůta počíná stěžovateli běžet od okamžiku, kdy se stěžovatel o domnělém porušení zákona osobně dozví, přičemž tento časový okamžik musí do námitek výslovně uvést, aby prokázal, že námitky byly podány včas. Neuvede-li stěžovatel okamžik rozhodný pro určení počátku běhu lhůty výslovně do námitek, je zadavatel oprávněn podané námitky odmítnout. Počátek běhu lhůty je určen subjektivně, tj. záleží na okamžiku, kdy se stěžovatel o porušení zákona dozví, a počátek běhu lhůty tak nelze odvozovat od objektivně určujících skutečností (např. od data zveřejnění informací o veřejné zakázce nebo od data vyzvednutí zadávací dokumentace, případně jejího poskytnutí). Z výše uvedeného vyplývá, že o určení počátku běhu lhůty pro podání námitek nerozhoduje okamžik, kdy se stěžovatel měl možnost s namítanými skutečnostmi seznámit, nýbrž okamžik, kdy se s nimi skutečně seznámil. Současně je však stěžovateli zákonem stanovena povinnost do námitek uvést skutečnosti rozhodné pro stanovení okamžiku, kdy se o domnělém porušení zákona úkonem zadavatele dozvěděl.“ 26 Taková konstrukce však není optimální. Uzavře-li totiž zadavatel smlouvu svévolně, zbaví tím dodavatele možnosti podat námitky i návrh k ÚOHS. V rámci úvah de lege ferenda by bylo vhodnější, aby námitky mohly být podány do doby, dokdy zadavatel podle ZVZ (§ 111 odst. 5) nemůže smlouvu uzavřít. 27 Stejně jako u návrhu k ÚOHS. 28 Viz. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 9.6.2005, sp.zn.VZ/S 58/5-153/2050/05-LB.

17

Řádné podání námitek má ve smyslu § 110 odst. 3 ZVZ za následek procesní překážku bránící zadavateli, aby do doručení rozhodnutí zadavatele o námitkách uzavřel smlouvu či zrušil zadávací řízení. V případě, že by k takovému úkonu přistoupil, jednalo by se o úkon absolutně neplatný.

5.1.1 Rozhodnutí o námitkách V rámci přezkoumání námitek je zadavatel je povinen ve lhůtě do deseti dnů od jejich obdržení o nich rozhodnout a o svém rozhodnutí odeslat stěžovateli písemné sdělení. V této souvislosti nutno zdůraznit, že rozhodnutí o námitkách není správním rozhodnutím dle SŘ, nýbrž je zvláštním druhem rozhodnutí sui genesis, jehož náležitosti upravuje ZVZ.29 Rozhodnutí o námitkách se skládá ze tří částí, a to z výroku, odůvodnění a poučení o možnosti podat návrh k ÚOHS. Zadavatel může o námitkách rozhodnout tak, že námitkám vyhoví (pak rozhodne i o nápravě), či námitkám nevyhoví a uvědomí o tom stěžovatele, anebo vyhoví pouze částečně, přičemž v takovém případě provede jak nápravu, tak i sdělí stěžovateli v jakém rozsahu nevyhověl. Rozhodnutí zadavatele musí být v každém případě řádně odůvodněno, přičemž v odůvodnění se zadavatel zejména musí vypořádat s jednotlivými námitkami. Rozsah odůvodnění by měl korespondovat s možností přezkoumat rozhodnutí ze strany ÚOHS. Pokud jde o poslední ze shora uvedených náležitostí rozhodnutí – poučení o možnosti podat návrh k ÚOHS, za zmínku v této souvislosti stojí průlomový nález ÚS ze dne 26. 6. 2001.30 ÚS zde shledal v absenci poučení o možnosti podat návrh k ÚOHS (stěžovatelka jej v důsledku toho podala opožděně) porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud dovodil, že za situace, kdy zadavatel stěžovatelku nepoučil o možnosti podat v sedmidenní lhůtě návrh31, neměl ÚOHS ve správním řízení vykládat tuto absenci poučení k tíži stěžovatelky, ale naopak v její prospěch. Vrchní soud v Olomouci tedy podle názoru ÚS v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí předsedy ÚOHS o rozkladu neměl - v této situaci - zastavit řízení, nýbrž měl povinnost zajistit ochranu stěžovatelčina práva v řízení před orgánem dohledu.32

29

Srov. rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 3.3.1999, sp.zn. 3R 1/99-Ku. Nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. I. ÚS 12/99. 31 Tato lhůta byla s účinností od 1. 6. 2000 změněna novelou zákona č. 199/1994 Sb. na lhůtu desetidenní. 32 Srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 576. 30

18

Zadavatel nesmí rozhodovat o námitkách, které byly podány opožděně a které vzal stěžovatel zpět, o čemž stěžovatele vyrozumí. Postup zadavatele v případě opožděného podání námitek je přezkoumatelný ze strany ÚOHS, který zkontroluje, zda zadavatel postupoval při posouzení opožděnosti správně. Pokud zadavatel podaným námitkám v plném rozsahu a v zákonné lhůtě nevyhověl, nesmí zadavatel před uplynutím lhůty pro podání návrhu k ÚOHS uzavřít smlouvu či zrušit zadávací řízení. Pokud však po řádném podání námitek a ve stanovené lhůtě dodavatel doručí ÚOHS návrh, pak se prodlužuje tzv. blokační lhůta33 bránící zadavateli uzavřít smlouvu či zrušit zadávací řízení na celkem 45 dnů ode dne doručení námitek zadavateli. Princip zákazu uzavření smlouvy a zákazu zrušení zadávacího řízení slouží k ochraně oprávněných zájmů dodavatelů, přičemž porušení tohoto zákazu bude mít v souladu s § 111 odst. 5 ZVZ za následek absolutní neplatnost takového úkonu.34 ÚOHS však nemá pravomoc stanovit, že smlouva je neplatná či naopak. Platnost smlouvy je oprávněn vyslovit výhradně soud, a to za předpokladu, že by jeden z účastníků smlouvy podal žalobu na její neplatnost v občanském soudním řízení. Tato varianta je však spíše teoretická, neboť z logiky věci vyplývá, že smluvní strany zpravidla nemají zájem na podání takové žaloby. Je rovněž otázkou, zda by třetí osoba byla schopná prokázat naléhavý právní zájem, tak jak to v takovém případě vyžaduje § 80 písm. c) OSŘ. V této souvislosti lze doplnit, že aktivní legitimace k podání návrhu na neplatnost smlouvy je svěřena rovněž státnímu zastupitelství, a to s ohledem na ustanovení § 42 zákona č. 283/1003 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů. Tato možnost však z důvodů, pro jejichž rozbor není v této práci prostor, leží opět pouze v teoretické rovině a v praxi bývá využívána jen velmi zřídka (přesněji řečeno takřka vůbec). V rámci úvah de lege ferenda lze v souvislosti se shora uvedeným zmínit názor Jurčíka, který má za to, že by „…bylo vhodné do tohoto zákona zakotvit, že k takto uzavřené smlouvě (uzavřené v rozporu se zákazem stanoveným v ustanovení § 111 odst. 5 ZVZ, pozn. autorky) zadavatel, dodavatelé, ale ani ÚOHS nepřihlíží, neboť ÚOHS po uzavření smlouvy, byť neplatné, nemůže podle § 118 uložit v případě uzavření smlouvy…opatření k nápravě, což činí přezkumné řízení méně efektivní“. 35 S citovaným 33

Srov. Šebesta, M. a kol.: Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. Praha: ASPI, a.s., 2006, str. 411. Srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 575:..“mající za následek nejenom absolutní neplatnost takového úkonu, ale i možnou trestněprávní odpovědnost fyzické osoby, která smlouvu podepsala...“. 35 Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 576. 34

19

názorem souhlasím, neboť v případě existence takového ustanovení v zákoně, by již nebylo třeba dovolávat se neplatnosti smlouvy soudní cestou, a současně by byl lépe naplněn účel správního řízení vedeného ÚOHS. V návaznosti na výše uvedené lze poukázat na další problém spojený s neplatností smlouvy, kterým je náhrada škody způsobená neúspěšnému uchazeči v případě porušení ZVZ. Vzhledem k tomu, že ÚOHS nemůže uložit náhradu škody a tato pravomoc je svěřena výhradně soudu, zůstává i v této oblasti pro neúspěšného uchazeče jen malá naděje, že se náhrady škody domůže. Orgán dohledu totiž nezkoumá, zda dodavatel vůbec měl reálnou šanci veřejnou zakázku získat, pokud by zadavatel neporušil zákon. Rovněž i v této záležitosti se ztotožním se stanoviskem Jurčíka, že by „...bylo vhodné, aby ÚOHS měl povinnost stanovit k návrhu uchazeče, který byl neprávem vyloučen či nesprávně hodnocen, zda měl reálnou šanci získat veřejnou zakázku“.36 Takové zhodnocení Úřadu by pak dodavatel mohl použít při domáhání se náhrady škody u soudu. V závěru kapitoly je třeba doplnit, že ve stanovené 45-ti denní lhůtě může ÚOHS vydat předběžné opatření, spočívající v zákazu uzavřít smlouvu, či pozastavit zadávací řízení dle § 117 ZVZ, a to na dobu nezbytně nutnou, nejdéle však na dobu trvání přezkumného řízení u ÚOHS.

5.2 Přezkumné řízení prováděné ÚOHS Přezkoumání úkonů zadavatele prováděné Úřadem jakožto orgánem dohledu je součástí zadávacího řízení dle ZVZ. Jeho cílem je zajistit splnění účelu zadávacího řízení, tzn. výběr skutečně nejvhodnější nabídky některého z uchazečů, a to při dodržení zásad dle § 6 ZVZ, kterými jsou zásada transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Jinými slovy řečeno, přezkumné řízení má zabezpečit, aby proces zadávání veřejné zakázky byl co nejvíce transparentní a nebyl doprovázen jakoukoli formou diskriminace či nerovného zacházení. Cíle přezkumného řízení upravují mino jiné směrnice č. 89/665 EHS ze dne 21. prosince 1989, o koordinaci právních předpisů v oblasti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, a směrnice č. 92/13 EHS, o

36

Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 587.

20

opravných prostředcích veřejných sítí.37 Dle směrnic má přezkum směřovat k posílení transparentnosti a nediskriminace uchazečů o veřejnou zakázku. Přezkumné řízení má být co nejrychlejší a nejefektivnější a musí být prováděno nezávislým orgánem, přičemž jeho rozhodnutí musí být přezkoumatelné orgánem soudního typu (není-li soudem přímo přezkumný orgán). Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je svou povahou zvláštním typem správního řízení, při kterém se subsidiárně uplatňuje SŘ. SŘ se tedy aplikuje jako obecný právní předpis, který se použije v případech, kdy zvláštní zákon neobsahuje odlišnou právní úpravu, přičemž se uplatňuje zásada lex specialis derogat legi generali. Výlučně ÚOHS je v souladu s § 2 písm. b) zákona o působnosti ÚOHS ve spojení s § 112 ZVZ věcně, místně i funkčně příslušný k provádění přezkoumání úkonů zadavatele. Přezkumné řízení prováděné Úřadem je řízením dvouinstančním, kdy proti rozhodnutí v první instanci lze podat rozklad ve smyslu § 152 SŘ.38 Přezkumné

řízení je ovládáno zásadou dispoziční a zásadou oficiality a

zahajuje se tedy: a) z vlastního podnětu (ex offo), anebo b) na návrh.

5.2.1 Zahájení řízení z vlastního podnětu Správní řízení zahájí ÚOHS vždy, když se o porušení ZVZ dozví.39 O této skutečnosti se orgán dohledu dozví především na základě podnětu uchazečů nebo jiných osob. Mezi další způsoby, jak se ÚOHS může o porušení zákona dozvědět, patří podnět Nejvyššího kontrolního úřadu40, podnět od jiných státních orgánů (např. orgánů činných v trestním řízení), informace získané na základě kontrolní činnosti, případně zprávy ze sdělovacích prostředků. Přitom platí, že správní řízení je zahájeno okamžikem uskutečnění prvního úkonu vůči účastníkům tohoto řízení.

37

Dne 20.12.2007 vstoupila v platnost nová směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2007/66/ES, kterou se obě citované směrnice mění, a členské státy mají povinnost ji transponovat do své vnitřní právní úpravy do 2 let od platnosti. 38 Blíže viz. kapitola 5.4 - Opravné prostředky proti rozhodnutí ÚOHS. 39 K tomu srov. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 8. 2. 2002, sp.zn. 2A 9/2001-62: „..nemůže Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zahájit správní řízení z vlastního podnětu, nebylo-li ukončeno jiné, dříve zahájené správní řízení, jež se týkalo téže věci a identických účastníků řízení..“ 40 Podezření z porušení zákona jsou publikována ve Věstníku NKÚ

21

5.2.2 Návrhové řízení Návrhové řízení se zahajuje dnem, kdy byl návrh na přezkoumání úkonů zadavatele doručen ÚOHS. Jak již bylo konstatováno výše, obligatorní podmínkou návrhu na přezkum je předchozí řádné podání námitek zadavateli. Návrh musí být podán oprávněnou osobou, kterou se rozumí fyzická nebo právnická osoba, jež měla na veřejné zakázce prokazatelný zájem, a které v důsledku domnělého porušení ZVZ vznikla či mohla vzniknout újma.

5.2.2.1 Lhůta pro podání návrhu V § 113 odst. 2 ZVZ je k podání návrhu stanovena 10-ti denní lhůta, která běží ode dne doručení rozhodnutí zadavatele o nevyhovění námitkám. V případě, že zadavatel řádně a včas podané námitky nevyřídí vůbec, je lhůta pro doručení návrhu stanovena na 25 dní ode dne odeslání námitek zadavateli.41 Uvedené lhůty jsou, stejně jako u námitek, hmotně-právní, tzn. návrh musí být nejpozději před uplynutím lhůty orgánu dohledu skutečně doručen. Lhůta dle názoru orgánu dohledu končila desátým dnem bez ohledu na to, zda její polední den připadal na pracovní den anebo na den pracovního klidu (soboty, neděle, svátky). Takový výklad však znemožňoval poskytnutí dostatečné ochrany práv uchazečů, k čemuž se v této souvislosti vyjadřoval i ÚS.42 Později bylo rozhodnutím předsedy43 konstatováno, že dosavadní rozhodování orgánu dohledu bylo v rozporu s judikaturou soudů44 a současně zde bylo potvrzeno, že tato lhůta se v případě, že její konec připadá na den pracovního klidu, prodlužuje na následující pracovní den. Návrh musí být ve zmíněných lhůtách doručen také zadavateli, přičemž neplnění této podmínky má účinky opožděného podání a je důvodem pro zastavení řízení orgánem dohledu.45

41

Stanovení tzv. náhradní lhůty v § 111 odst. 3 ZVZ reaguje na průtahy spočívající v záměrném nevyřízení námitek zadavatelem. 42 Rozhodnutí ÚS ze dne 25. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 365/97:„…v případě, kdy soudem aplikovaný předpis neobsahuje speciální právní úpravu pro počítání času..je třeba za stavu, kdy konec lhůty připadá na sobotu, neděli či svátek, vycházet z obecného pravidla pro počítání času..že posledním dnem lhůty se stává nejbližší pracovní den..“ 43 Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 13. 5. 2002, sp.zn. 3 R 11/02-Ku. 44 Předseda ÚOHS zde odkazuje na rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 28.3.2002, sp.zn. 2A 12/2001-36, dle kterého „deset kalendářních dnů je s ohledem na koncentraci postupu zadavatele lhůtou přiměřenou, ale také není možné ji dále zkracovat, aby nebylo vytvářeno dalších překážek pro možnost skutečně námitky podat. Jestliže z těchto dnů je prakticky vyloučena sobota, neděle a dny pracovního klidu, pak soud nevidí prostor pro takový výklad, který dále tuto lhůtu zkrátil…“. 45 Srov. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 1.3. 2002, sp. zn. 2A 10/2001-22: „…orgán dohledu zamítne každý návrh jemu došlý po uplynutí desátého kalendářního dne po dni doručení

22

5.2.2.2 Náležitosti návrhu Kromě obecných náležitostí46 musí návrh obsahovat označení zadavatele, v čem stěžovatel spatřuje porušení ZVZ v jehož důsledku mu vznikla nebo může vzniknout újma, a čeho se tímto podáním stěžovatel domáhá. Návrh musí dále zahrnovat i doklad o doručení námitek zadavateli a také doklad o složení kauce dle § 115 ZVZ. V souladu s citovaným ustanovením zákona je navrhovatel povinen do doby uplynutí lhůty pro podání návrhu složit na účet orgánu dohledu kauci. Její výše je stanovena na 1 % z nabídkové ceny navrhovatele (cena bez daně z přidané hodnoty47), nejméně ve výši 50.000 Kč, nejvýše však ve výši 2 mil Kč. Pakliže není možné nabídkovou cenu určit, musí navrhovatel složit kauci 100.000 Kč.48 Jestliže kauce není v zákonné lhůtě složena (případně je stanovena v neodpovídající výši), ÚOHS řízení zastaví. Smyslem institutu kauce je částečná úhrada za činnost tohoto státního orgánu a vyloučení zbytečného zatěžování ÚOHS neopodstatněnými návrhy na zahájení správního řízení. Kauce je příjmem státního rozpočtu, jestliže ÚOHS řízení zahájené na návrh pravomocným rozhodnutím zastaví podle § 118 ZVZ. Jinak ÚOHS kauci vrátí spolu s úroky navrhovateli do 15 dnů ode dne právní moci rozhodnutí.49 S náležitostmi podání úzce souvisí jeho forma. Návrh lze doručit písemně poštou či osobně na podatelně ÚOHS. U podání učiněného faxem, je třeba jej do tří dnů doplnit některým z výše uvedených způsobů. Není-li splněna některá z předepsaných formálních náležitostí a navrhovatel ji ve stanovené lhůtě nedoplní, je-li návrh podán opožděně, neoprávněnou osobou anebo pokud orgán dohledu není věcně příslušný, ÚOHS řízení zastaví. V opačném případě v řízení pokračuje, přičemž neprodleně po obdržení návrhu vyrozumí zadavatele o zahájení řízení. Zadavatel je povinen do 7 dnů ode dne obdržení návrhu (neboť ten je mu zasílán spolu s návrhem k ÚOHS) zaslat své vyjádření k návrhu spolu se zadávací dokumentací k příslušné veřejné zakázce.

rozhodnutí zadavatele. Stejným způsobem se počítá i lhůta pro doručení stejného návrhu, určeného zadavateli…“. 46 Viz. § 37 odst. 3 SŘ. 47 K tomu srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 604. 48 Tato částka vychází z dosavadní průměrné výše vybraných kaucí v případech, kdy nebyla stanovena nabídková cena. 49 Viz. § 115 odst. 2 ZVZ.

23

5.2.2.3 Účastníci řízení Obecně jsou za účastníky správního řízení považováni ti, o jejichž právech a povinnostech se v tomto řízení rozhoduje.50 S ohledem na skutečnost, že ZVZ má speciální úpravu účastenství, nelze brát v úvahu obecnou úpravu účastníků řízení obsaženou ve SŘ. Podle ZVZ je účastníkem řízení před ÚOHS téměř vždy zadavatel.51 V řízení zahájeném na návrh též uchazeč, který návrh podal, tj. navrhovatel. V případě, že předmětem řízení je přezkoumání rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, zákon považuje za účastníka řízení rovněž vybraného uchazeče.52 Pro úplnost lze dodat, že účastníkem je dle § 120 ZVZ v řízení o správním deliktu pouze zadavatel, zatímco v řízení o správním deliktu dle § 144 ZVZ pouze příslušný dodavatel.

5.2.3 Průběh řízení Zahájení správního řízení oznámí ÚOHS všem účastníkům tohoto řízení. Správní řízení probíhá zásadně bez ústního jednání, kdy ÚOHS při svém rozhodování vychází z vyjádření účastníků řízení a zejména také z dokumentace o veřejné zakázce. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že orgán dohledu má právo získat od účastníků řízení dokumentaci pouze v případech, kdy přistoupil k zahájení správního řízení. Zadavatel tedy není povinen poskytnout příslušnou dokumentaci v případě, že ÚOHS provádí šetření na základě neformálního podnětu (stížnosti) od jakéhokoli subjektu. Dokud ÚOHS nezahájí správní řízení, je poskytnutí dokumentace víceméně závislé na vůli zadavatele. Ještě před vydáním rozhodnutí má Úřad možnost nařídit předběžné opatření ve smyslu § 117 ZVZ.53 Jeho účelem je prozatímně (do doby vydání rozhodnutí) upravit vztahy mezi účastníky tak, aby nedošlo k dalšímu poškození zájmů účastníků zadávacího řízení. Předběžné opatření se vydává buď na návrh účastníka řízení, nebo z moci úřední, a to na dobu v opatření uvedenou, nejdéle však do doby nabytí právní moci rozhodnutí ve věci samé (tímto dnem platnost předběžného opatření skončí automaticky). V praxi se předběžné opatření nejčastěji vztahuje na zákaz uzavřít

50

K tomu srov. § 27 a násl. SŘ Výjimku tvoří řízení dle § 144 ZVZ, o správním deliktu dodavatele, neboť směřuje pouze vůči příslušnému dodavateli. 52 Srov. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 5.4.2005, sp.zn. VZ/S 27/05-154/1392/05-Gar: „…účastníky návrhového správního řízení jsou zadavatel, navrhovatel a společnost PROJECT, které byla veřejná zakázka přidělena.“ 53 Srov. institut předběžného opatření ve smyslu § 61 SŘ. 51

24

smlouvu v zadávacím řízení, ale může jím být zadavateli uloženo, aby pozastavil zadávací řízení (v takovém případě nesmí např. zadávací řízení zrušit).

5.2.3.1 Rozhodnutí S ohledem na ochranu práv účastníků řízení, musí být správní řízení vždy ukončeno rozhodnutím. Rozhodnutí ÚOHS je individuálním správním aktem, jenž završuje celý proces správního řízení. Rozhodnutím dochází ke změně, vzniku či zániku práv a povinností účastníka správního řízení, případně se určuje, zda tato osoba určitá práva má či nemá. Pokud však ÚOHS rozhoduje o procesních otázkách, vydává o tom usnesení. Rozhodnutí orgánu dohledu je možno rozdělit z hlediska jejich povahy a přezkoumatelnosti soudem na:


Rozhodnutí vyloučená z přezkumu soudem; jedná se o nemeritorní rozhodnutí

procesního charakteru, mezi které se řadí: a)

předběžné opatření podle § 117 odst. 1 ZVZ54,

b)

rozhodnutí o zastavení řízení v souladu s § 114 odst. 3 ZVZ, jestliže návrh

postrádá předepsané náležitosti a uchazeč tyto nedostatky navzdory výzvě neodstraní, pokud je návrh podán opožděně, osobou neoprávněnou či není-li ÚOHS věcně příslušný k rozhodnutí o návrhu55, c)

opravné usnesení, kterým se opravují jiná pochybení než zřejmé nesprávnosti,

kterými jsou chyby v psaní, počtech apod., obsažené v původním vyhotovení rozhodnutí.56
a)

Rozhodnutí přezkoumatelná soudem, tj. rozhodnutí ve věci: nápravné opatření, které směřuje k odstranění porušení zákona uloží ÚOHS

v případě, kdy tento postup zadavatele ovlivnil či mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, b)

rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikt podle § 120 ZVZ,

c)

rozhodnutí o zastavení řízení v případě, kdy ÚOHS neshledá porušení ZVZ,

případně již došlo k nápravě ze strany zadavatele.

54

Blíže viz. kapitola 5.2.3 - Průběh řízení. Pokud má však ÚOHS důvodné podezření na porušení ZVZ, zahájí správní řízení ex offo. 56 Srov. § 18 odst. 5 a 6 SŘ. 55

25

5.2.3.1.1 Rozhodnutí ve věci Pakliže ÚOHS v rámci prováděného správního řízení dospěje k závěru, že zadavatel porušil zákonem stanovený postup při zadávání veřejné zakázky, rozhodne o nápravě, případně sankci, v závislosti na tom, v jaké fázi se zadávací řízení nachází.




Nápravné opatření V případě, že dosud nebyla uzavřena smlouva, konstatuje orgán dohledu ve

svém rozhodnutí nedodržení postupu stanoveného zákonem ze strany zadavatele a uloží mu nápravné opatření ve smyslu § 118 ZVZ. Takovým opatřením ÚOHS může (i) zrušit zadání veřejné zakázky, (ii) zrušit rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, (iii) zrušit rozhodnutí o vyloučení dodavatele, anebo (iiii) uložit zadavateli, aby vyloučil některého dodavatele.


Uložení pokuty Po uzavření smlouvy již nelze nápravné opatření uložit, nicméně orgán dohledu

je oprávněn uložit zadavateli pokutu za správní delikt.57 Ve smyslu § 120 odst. 1 ZVZ se zadavatel dopustí deliktu tím, že „a) nedodrží postup stanovený zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a uzavře s uchazečem smlouvu dle § 82, b) zruší zadávací řízení, aniž byly splněny podmínky podle § 84, c) nepořídí nebo neuchová dokumentaci o veřejné zakázce podle § 109 a § 155, nebo d) nesplní povinnost stanovenou v § 146 a 147 pro uveřejňování“. Stanovení výše pokuty se odvíjí od nabídkové ceny a činí 5 % z nabídkové ceny anebo nejvýše 10 mil. Kč (nebyla-li cena stanovena), jde-li o správní delikt spočívající v nedodržení ZVZ ve smyslu § 120 odst. 1 písm. a). Pokud se zadavatel dopustí správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. b), c) nebo d) (viz výše), pak smí ÚOHS uložit pokutu do výše 10 mil. Kč. V případě prokázaného opakovaného58 porušení ZVZ lze uložit i dvojnásobnou pokutu. Sankce v podobě pokuty má v zásadě dvě funkce, a to (i) funkci represivní, tj. postih za porušení povinností uložených ZVZ, a (ii) funkci preventivní, tzn. směřuje k předcházení porušování zákona. Z hlediska neúspěšného uchazeče (který byl například ze soutěže neoprávněně vyloučen) jde však mnohdy o zjevně nedostačující

57

Pokuta je příjmem státního rozpočtu. Viz § 120 odst. 3 ZVZ: „…Správní delikt je spáchán opakovaně, pokud ode dne, kdy došlo ke spáchání jakéhokoliv posledního správního deliktu podle odstavce 1, neuplynulo 5 let.“ 58

26

satisfakci.59 K ukládání sankcí je třeba zdůraznit, že ve smyslu § 120 odst. 1 písm. a) musí být porušení zákona takové intenzity, že „postup zadavatele podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky“.60 Za správní delikt však neodpovídá zadavatel, který je právnickou osobou, pokud prokáže, že vynaložil veškeré úsilí, aby porušení právní povinnosti zamezil. Odpovědnost zadavatele za správní delikt v souladu s § 121 odst. 3 dále „zaniká, jestliže ÚOHS o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl a nejpozději do 10 let ode dne, kdy byl spáchán“. Neshledá-li orgán dohledu porušení ZVZ, správní řízení zastaví. Náležitosti rozhodnutí se řídí příslušnými ustanoveními SŘ61 a patří k nim:


výroková část, která zakládá, mění nebo ruší práva nebo povinnosti osob,

popřípadě stanoví, že určité právo nebo povinnost je či není. Výrok se musí opírat o příslušná ustanovení zákona, a v případě, že se účastníkovi řízení (označen identifikačními údaji) ukládá určitá povinnost k plnění, je zde stanovena i lhůta k tomuto plnění. Rozhoduje-li ÚOHS podle § 118 ZVZ, pak je nezbytné uvést v této části i rozhodnutí o stanovení povinnosti zadavatele hradit náklady řízení ve smyslu § 119 odst. 2 zákona.62


odůvodnění63, v němž jsou obsaženy důvody výroku rozhodnutí a podklady, ze

kterých orgán dohledu při rozhodování vycházel. V této části rozhodnutí se ÚOHS musí vypořádat s námitkami účastníků.


poučení o opravném prostředku, které vyjadřuje, zda je rozhodnutí konečné

anebo proti němu lze podat odvolání (rozklad), v jaké lhůtě a u kterého orgánu; nemá-li odvolání odkladný účinek, musí zde být tato skutečnost uvedena.


další náležitosti, kterými jsou jména a příjmení všech účastníků řízení, označení

správního orgánu, který rozhodnutí vydal, datum vyhotovení, číslo jednací, úřední razítko, jméno, příjmení, funkce a podpis oprávněné osoby.

59

K tomu blíže viz. kapitola 5.1.1-Rozhodnutí o námitkách (k náhradě škody) a kapitola Závěr. K tomu srov. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 2.8.2005, sp.zn. VZ/S114/05-152/3439/05-KV,:..“Orgán dohledu pokutu neuložil, neboť závažnost porušení povinnosti stanovené zákonem nedosáhla takové intenzity, aby bylo nezbytné pokutu uložit..“ 61 Viz ustanovení § 68 a násl. SŘ 62 Srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 617: „..dílčí rozhodnutí o nákladech řízení musí být součástí výroku věcného rozhodnutí podle § 118; není tedy postačující, aby se s náklady řízení vypořádal ÚOHS pouze v odůvodnění věcného rozhodnutí..“. 63 SŘ umožňuje v ustanovení § 68 odst. 4 i vydání rozhodnutí bez odůvodnění, pokud správní orgán prvního stupně všem účastníkům v plném rozsahu vyhoví. 60

27

Lhůty pro vydání rozhodnutí stanoví příslušná ustanovení SŘ.64 ÚOHS je stejně jako ostatní správní orgány povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Jestliže rozhodnutí nelze vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení správního řízení. K této lhůtě se dále připočítává doba dalších až 30 dnů, je-li potřeba někoho předvolat, nařídit ústní jednání nebo místní šetření apod. Nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí se nemůže dovolávat ten účastník, který je sám přivodil. V souladu s citovaným ustanovením SŘ dále platí, že po dobu nezbytnou k opatření podkladů pro vydání rozhodnutí lhůty neběží. Každé správní rozhodnutí se vyznačuje čtyřmi vlastnostmi, kterými jsou platnost, účinnost, právní moc a vykonatelnost. Platnost znamená, že „správní orgán již projevil svou vůli navenek a tudíž je svým správním rozhodnutím vázán“.65 Účinnost správního rozhodnutí spočívá v tom, že “právní rozhodnutí již vyvolává zamýšlené právní důsledky navenek“.66 Rozhodnutí v právní moci je takové rozhodnutí, „které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání nebo rozklad“.67 Dnem právní moci rozhodnutí je považován den následující po dni, kdy marně uplynula lhůta pro podání opravného prostředku účastníkovi, kterému bylo rozhodnutí oznámeno jako poslednímu. Rozhodnutí vydané správním orgánem druhého stupně, proti němuž nelze podat opravný prostředek, nabývá právní moci dnem následujícím po jeho doručení poslednímu účastníku řízení. Rozhodnutí je vykonatelné „nabytím právní moci nebo pozdějším dnem, který je ve výroku uveden…znamená jeho uskutečnitelnost, schopnost vyvolat důsledky v něm předvídané“.68 Právní moc nebo vykonatelnost vyznačí ÚOHS na písemném vyhotovení rozhodnutí, které je součástí spisu.

5.3 Rozsah přezkumného řízení orgánu dohledu Úřad vykonává dohled nad dodržováním ZVZ, a za tímto účelem a) vydává předběžná opatření, b) rozhoduje o tom, zda zadavatel postupoval při zadávání veřejné zakázky v souladu se zákonem, c) ukládá nápravná opatření a sankce, d) projednává 64

Viz ustanovení § 71 SŘ. Kadečka, S. a kol.: Správní právo-procesní část. Multimediální učební text. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004, str. 41. 66 Kadečka S., Správní právo-procesní část. Multimediální učební text. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004, str. 41. 67 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, str. 373. 68 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, str. 373. 65

28

správní delikty, e) kontroluje úkony zadavatele při zadávání veřejných zakázek dle zvláštního předpisu69, f) plní další úkoly, stanovené zvláštním právním předpisem.70 V souvislosti s pravomocí Úřadu vyplývající z ustanovení § 112 odst. 2 písm. b), je v rámci přezkumného řízení třeba přezkoumat proces zadání veřejné zakázky v plném rozsahu. Úkony zadavatelů i uchazečů v zadávacím řízení se řídí příslušnými ustanoveními ZVZ. Uchazeči musí zejména splnit kvalifikační kriteria a zadavatelé mají povinnost nastavit pro výběr nabídek objektivně měřitelná kritéria, a na jejich základě poté vybrat tu nejvhodnější nabídku. Klíčovou etapu celého zadávacího řízení je nepochybně vlastní posouzení a hodnocení nabídek, proto se zaměřím na rozsah přezkumu ÚOHS v tomto stádiu zadávacího řízení.

5.3.1 Vlastní posouzení a hodnocení nabídek Fáze vlastního posouzení a hodnocení nabídek je zakončena výběrem nejvhodnější nabídky. ZVZ v § 78 výslovně stanoví, že kriteriem pro hodnocení nabídky je vždy nabídková cena. V tomto ohledu tedy není přezkum problematický. Pokud jde však o přezkum jiných (dílčích) kritérií, která nejsou objektivně měřitelná a naopak jsou závislá na subjektivním hodnocení zadavatele, přezkum orgánu dohledu je zde s ohledem na platnou právní úpravu v zásadě nemožný. Na tomto názoru se ve svých rozhodnutích shoduje ÚOHS i judikatura soudů. Vrchní soud v Olomouci ve svém rozhodnutí71 judikoval, že „..podle zákona přezkumná činnost orgánu dohledu spočívá výhradně v kontrole, zda byly řádně dodrženy předepsané postupy a úkony zajišťující rámec pro vlastní posouzení a hodnocení nabídek. Za vlastní výběr nabídky odpovídá zadavatel. ÚOHS zkoumá pouze jeho zákonnost…“. V této souvislosti považuji za vhodné zmínit i rozhodnutí předsedy ÚOHS72:„…vlastní akt posouzení a hodnocení nabídek...nemůže podléhat dohledové činnosti, neboť jde nikoliv o dodržení zákonem stanovených postupů, ale o myšlenkový proces odehrávající se ve sféře hodnotitelů. Tito členové komise nehodnotí shromážděné poznatky podle obecných zásad práva procesního, jakožto důkazy, a nejednají a nerozhodují ve správním řízení…zákon nestanoví povinnost komise před hodnocením, nabídek ověřovat a vyjasňovat si informace deklarované uchazeči v nabídkách…zadavatel převzal 69

Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších přepisů. Viz. § 112 odst. 1 a 2 zákona. 71 Rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 17. 6. 1999, sp. zn. 2A1/99. 72 Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 30.5.2000, sp. zn. 3R 21-00-ju. 70

29

hodnocení tak, jak mu je předložila komise a tudíž neměl povinnost výběr nabídky zdůvodňovat. Hodnocení a posuzování nabídek je volním aspektem zadávání veřejných zakázek a tento nelze podrobit přezkumné činnosti orgánu dohledu.“ S odkazem na shora uvedené se domnívám, že v rámci úvah de lege ferenda by měla být příslušná ustanovení zákona změněna tak, aby bylo možné přezkoumat proces hodnocení a posouzení nabídek. (dále viz. též kapitola Závěr)

5.3.2 Přezkumná pravomoc Úřadu ve vztahu k zakázkám malého rozsahu V souvislosti s rozsahem přezkumné činnosti Úřadu považuji za přínosné zmínit se o problematice veřejných zakázek malého rozsahu. Jak bylo již naznačeno v kapitole 5.1 této práce, dodavatel nemůže u zakázek malého rozsahu podat námitky. Tato skutečnost souvisí i s faktem, že zákon nestanoví žádná pravidla pro zadávání zakázek malého rozsahu vyjma toho, že se musí řídit zásadami uvedenými v § 6 zákona. Veškerá ostatní pravidla zakotvená v ZVZ a týkající se postupu zadavatele v zadávacím řízení se vztahují pouze na veřejné zakázky podlimitní a nadlimitní, neboť ve smyslu § 18 odst. 3 zákona platí, že „zadavatel není povinen zadávat podle tohoto zákona zakázky malého rozsahu;veřejný zadavatel je však povinen dodržet zásady uvedené v § 6“.73 Je tedy otázkou, zda je vůbec ÚOHS věcně příslušný k přezkoumání úkonů zadavatele při zadávání veřejné zakázky malého rozsahu. Je zřejmé, že nelze-li podat u zakázek malého rozsahu podat námitky zadavateli, nelze podat ani návrh na zahájení přezkumného řízení k Úřadu. Na druhou stranu s ohledem na povinnost veřejného zadavatele postupovat v souladu se zásadami ZVZ a zejména také s ohledem na „dohledovou“ povinnost Úřadu dle § 112 odst. 1 ZVZ74, přichází do úvahy přezkoumání takového postupu zadavatele Úřadem, a to na základě neformálního podnětu, případně ex offo. O spornosti této otázky svědčí rovněž i odlišné přístupy v komentářové literatuře.75 Vymezení pravomoci Úřadu v této oblasti by proto mělo 73

Pokud by však zadavatel začal zadávat veřejnou zakázku malého rozsahu jako podlimitní veřejnou zakázku, musí ji zadat tak, jako by zadával podlimitní zakázku. 74 § 112 odst. 1 ZVZ: „Úřad vykonává dohled nad dodržováním tohoto zákona, při kterém přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele s cílem zajistit zachování zásad podle § 6.“ 75 Viz. Kruták,T., Krutáková,L. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, str. 289: „Je tedy otázkou, zda budou dohledu ÚOHS podléhat i veřejné zakázky malého rozsahu…podle našeho názoru..nebudou podléhat přezkumu ÚOHS, a to ani v případě zahájení řízení z moci úřední.“ K tomu srov. Neruda, R., Raus. D. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář i související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2007, str. 749: „…je-li však

30

vyplynout z rozhodovací praxe ÚOHS. V této souvislosti se ÚOHS otázce věcné příslušnosti věnuje ve svém rozhodnutí ze dne 23.7.2007.76 V citovaném rozhodnutí Úřad dovozuje svoji věcnou nepříslušnost k přezkoumání postupu zadavatele při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu. Toto stanovisko Úřadu potvrdil dne 15.2.2008 v řízení o rozkladu rovněž i předseda Úřadu.77 Svůj závěr předseda opírá zejména o tvrzení, že „pokud ustanovení § 112 odst. 2 zákona, které je speciálním ustanovením k obecné formulaci pravomoci Úřadu dle § 112 odst. 1 zákona, vymezuje jednotlivé pravomoci Úřadu taxativním výčtem a v § 112 odst. 2 písm. b) omezuje pravomoc Úřadu přezkoumávat soulad postupu zadavatele se zákonem pouze na případy zadávání veřejných zakázek, pak je zřejmé, že Úřad je oprávněn přezkoumávat pouze případy zadávání veřejných zakázek, tedy zadávací řízení. Vzhledem k tomu, že v šetřeném případě se nejednalo o zadávací řízení78…Úřad nemá pravomoc postup zadavatele přezkoumat, neboť by tím činil více než mu zákon umožňuje.“ S ohledem na skutečnost, že se jedná o relativně průlomové rozhodnutí, domnívám se, že nelze vyloučit podání správní žaloby proti uvedenému rozhodnutí. V současné době běží dvouměsíční lhůta pro její podání a případné stanovisko správního soudu lze jen velmi těžko předvídat. V návaznosti na shora uvedené bych ráda poukázala na problém, který v souvislosti se zakázkami malého rozsahu v praxi vyvstává. Zjednodušený proces zadání veřejné zakázky malého rozsahu, jakož i jeho nepřezkoumatelnost (nyní potvrzená Úřadem) dle mého názoru „svádí“ zadavatele k tomu, aby se všemožně snažili do požadovaného limitu pro veřejné zakázky malého rozsahu „vejít“. Pokouší se tohoto docílit rozdělením veřejné zakázky anebo následným navyšováním její hodnoty pomocí dodatků. Ačkoli na jedné straně je členění veřejných zakázek z důvodu vyhovění finančním limitům považováno za obcházení zákona79, zákon je na druhé straně, za podmínky, že předmět jednotlivých zakázek představuje různá plnění,

postupem podle zákona myšlen i postup podle § 18 odst. 3 zákona, pak by při širším výkladu bylo možné dohlížet i nad povinností respektovat zásady uvedené v § 6 zákona. Pak lze dospět k závěru, že Úřad má přezkumnou pravomoc přezkoumávat dodržování zásad uvedených v § 6 zákona v případech veřejných zakázek malého rozsahu.“ 76 Rozhodnutí ÚOHS ze dne 23.7.2007, sp. zn. S159/2007/VZ-13474/2007/540-MČ. 77 Rozhodnutí ÚOHS ze dne 15.2.2008, sp. zn. R163/2007/02-03863/2008/310-Hr. 78 Pozn. autorky: Tento svůj závěr předseda Úřadu opřel o ustanovení § 17 písm. m), dle kterého je zadávací řízení „postup..podle tohoto zákona“ ve spojení s ustanovením § 21 odst. 1, které definuje zadávací řízení taxativním výčtem následovně: otevřené řízení, užší řízení, jednací řízení s uveřejněním i bez uveřejnění, soutěžní dialog a zjednodušené podlimitní řízení. „Tento taxativní výčet pak nemůže být výkladem rozšiřován.“ 79 K tomu srov. Stanovisko ÚOHS ze dne 17.6.1999, sp.zn. 1288/99-150-RJ.

31

umožňuje. Výsledkem pak mnohdy bývá rozdělování veřejných zakázek nikoli z důvodu dílčích plnění veřejné zakázky, avšak z důvodu zjednodušení zadávacího řízení s cílem získat více prostoru pro svévolné přidělení zakázky předem vybranému zájemci. Obdobně si zadavatelé zjednodušují zadávací proces, když zadáním veřejné zakázky vyhoví požadovaném limitu pro zakázku malého rozsahu a následně po uzavření smlouvy v podstatě navýší její hodnotu formou tzv. dodatků. K této problematice vydal ÚOHS i výkladové stanovisko80, v němž konstatuje, že „...v průběhu plnění veřejné zakázky může nastat skutečnost, že je třeba realizovat práce, které nebyly předmětem původní veřejné zakázky…takové práce však nebyly zadavatelem v podmínkách původní veřejné zakázky obsaženy, a proto se jedná o nový předmět plnění, tedy o novou veřejnou zakázku…pokud to zákon připouští, lze zadat nový předmět plnění veřejné zakázky (vícepráce) přímo dodavateli, který realizuje původní veřejnou zakázku, a to formou dodatku…u veřejného zadavatele81 však nesmí celkový rozsah dodatečných prací či služeb přesáhnou 20 % ceny původní zakázky.“ U ostatních typů zadavatelů82 nutno podle mého názoru vycházet z rozhodovací praxe ÚOHS a z judikatury soudů.83 Pokud jde o zakázky malého rozsahu, lze shrnout, že platná právní úprava do jisté míry umožňuje obcházení zákona, což je nepochybně nežádoucí stav. Domnívám se, že de lege ferenda by zákonodárce měl zpřísnit podmínky pro zadávání zakázek malého rozsahu, tak aby se jejich zadávání neřídilo pouze zásadami transparentnosti, nerovného zacházení a nediskriminace, a aby bylo přezkoumatelné ze strany ÚOHS. Pokud by zpřísnění podmínek pro zadavatele veřejných zakázek malého rozsahu znamenalo příliš velkou zátěž (finanční, administrativní, atd.), pak by alespoň zjištěné obcházení zákona zadavatelem mělo mít za následek udělování vyšších pokut, které by napříště zadavatele od obdobného jednání odradilo. 80

Výkladová stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Sekce_VZ/Metodiky/zadavani_vicepraci.pdf. 81 Veřejným zadavatelem je ve smyslu § 2 odst. 2 ZVZ: a) Česká republika, b) státní příspěvková organizace, c) územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává uzemní samosprávný celek, d) jiná právnická osoba, pokud 1. byla založena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou či obchodní povahu, a 2. je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.“ 82 Jsou jimi dotovaný a sektorový zadavatel ve smyslu § 2 ZVZ. 83 K tomu např. Rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 31.7.2006, sp.zn. 31 Ca 167/2005-32: „Jestliže se cena za provedení veřejné zakázky navýšila po uzavření několika dodatků k původní smlouvě více než šedesátinásobně, jedná se zcela jednoznačně o obcházení zákona.“

32

5.4 Opravné prostředky proti rozhodnutí ÚOHS84 Účastník řízení může proti rozhodnutí ÚOHS podat rozklad. O rozkladu rozhoduje předseda Úřadu ve spolupráci s rozkladovou komisí. Na řízení o rozkladu se použijí příslušná ustanovení SŘ, zejména ustanovení § 152 SŘ a nevylučuje-li to povaha věci rovněž ustanovení § 81 a násl. SŘ. Za podmínek vymezených SŘ lze také uplatnit institut mimořádných opravných prostředků v podobě přezkumného řízení anebo obnovy řízení. Za určitý druh opravného prostředku sui genesis lze považovat také institut autoremedury dle SŘ. S ohledem na účel a rozsah této práce se stručně zmíním o rozkladu, o němž rozhoduje předseda ÚOHS v součinnosti s rozkladovou komisí. Rozkladová komise se v souladu s ustanovením § 152 odst. 3 SŘ sestává nejméně z 5 členů, které jmenuje předseda ÚOHS a z nichž většinu tvoří odborníci, kteří nejsou zaměstnanci Úřadu. Nutno zdůraznit, že předseda ÚOHS není ve svém rozhodování vázán návrhem jím ustavené rozkladové komise.85 Tato komise je pouze jeho poradním orgánem a její participace při přípravě návrhu pro rozhodnutí o rozkladu má za úkol mimo jiné zajistit co největší objektivitu při přípravě návrhu pro předsedu, který je postaven do situace, kdy musí hodnotit správnost a zákonnost rozhodnutí svého Úřadu. Existují v zásadě tři možnosti rozhodnutí o věci v řízení o rozkladu. Změna a zrušení napadeného rozhodnutí přichází dle § 152 odst. 5 SŘ v úvahu pouze tehdy, je-li rozkladu oprávněné osoby plně vyhověno a současně takovým rozhodnutím nebude žádnému účastníkovi řízení způsobena újma. Třetí z možných způsobů rozhodnutí je zamítnutí rozkladu.86

84

Rozhodnutí ÚOHS lze dále přezkoumat i soudem, a to v souladu s příslušnými ustanoveními SŘS. Odlišný názor zastává Ondruš, když tvrdí, že „o rozkladu lze rozhodnout pouze a jenom na návrh rozkladové komise…“. S uvedeným názorem se neztotožňuji, neboť z dikce ustanovení § 152 odst. 3 SŘ nelze podle mého soudu závaznost návrhu rozkladové komise dovodit. Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: LINDE, 2005, str. 446-447. 86 Srov. též kapitoly 6.2.2. Použití správního řádu (viz. některé zvláštnosti v řízení o rozkladu dle ZOHS) a kapitolu 6.5.3 Opravné prostředky proti rozhodnutí ÚOHS. 85

33

6 SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ V OBLASTI NARUŠOVÁNÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE Na úvod považuji za žádoucí stručně uvést problematiku hospodářské soutěže včetně forem její ochrany. Poté přistoupím k rozboru působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže včetně jeho pravomocí na úseku ochrany hospodářské soutěže

6.1 Právní úprava hospodářské soutěže Hospodářská soutěž bývá obvykle definována jako „soutěžení podnikatelských subjektů v hospodářské oblasti s cílem předstihnout jiné subjekty na trhu a dosáhnout tím hospodářského prospěchu. Fyzické a právnické osoby se mohou svobodně účastnit hospodářské soutěže, avšak musí přitom dodržovat závazná pravidla hospodářské soutěže a nesmí účast v soutěži zneužívat“.87 Aby byla jednotlivým soutěžitelům zajištěna svobodná soutěž za rovných podmínek, musí být jejich právům poskytnuta dostatečná ochrana. Ochrana hospodářské soutěže je prováděna ve dvou rovinách:


v rovině soukromoprávní – jednotlivé soukromé osoby, jejichž práva byla nekalou soutěží narušena či ohrožena, se mohou domáhat ochrany na základě příslušných ustanovení obchodního zákoníku (§ § 44 až 55). Ochranu v této oblasti poskytuje soudní orgán, před nimž mají subjekty rovné postavení.




v rovině veřejnoprávní – ochranu zajišťuje ZOHS a provádí se v rámci správního řízení. ZOHS nabyl účinnosti dne 1. července 2001 a jeho účelem je zakotvit „…ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb (dále jen“zboží“) proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen „narušení“)...“.88 Jinými slovy řečeno, cílem ochrany hospodářské soutěže je „udržení existující úrovně funkční soutěže, její rozvíjení do budoucna a bránění praktikám, které by existující úroveň a její další potenciální rozvoj narušily“.89 O tom, zda došlo k narušení90 hospodářské soutěže, rozhoduje ÚOHS.91 V případě porušení

87

Základní pojmy [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/hospodarskasoutez/zakladni-pojmy/. 88 § 1 odst. 1 ZOHS 89 Srov. Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: Linde Praha,a.s., 2006, str.15. 90 Z dikce § 1 odst. 1 ZOHS vyplývá, že pojem narušení představuje legislativní zkratku pod kterou jsou subsumovány vyloučení, omezení, jiné narušení nebo ohrožení hospodářské soutěže.

34

zákona má ÚOHS za úkol chránit veřejný zájem, provést nezbytná šetření a případně uložit sankce. Nutno zdůraznit, že subjekty (soutěžitelé, orgány státní správy aj.) jsou vůči ÚOHS v nerovném postavení. ZOHS obsahuje hmotněprávní (skutkové podstaty narušování hospodářské soutěže) i procesně-právní ustanovení (řízení před ÚOHS). V souladu s právem Evropských Společenství obsahuje ZOHS tři skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže, kterými jsou: (i) dohody soutěžitelů, (ii) zneužití dominantního postavení soutěžitelů a (iii) spojení soutěžitelů.

6.2 Správní řízení podle ZOHS Zabezpečení ochrany hospodářské soutěže v České republice je svěřeno do rukou ÚOHS, jehož posláním je vytvářet podmínky pro ochranu a podporu hospodářské soutěže. ÚOHS, coby nezávislý orgán ochrany hospodářské soutěže v rámci svěřené pravomoci, provádí ve správním řízení šetření s cílem zjistit, zda mohlo či může dojít k narušení hospodářské soutěže. Předmětem šetření ÚOHS jsou tři zákonem stanovené skutkové podstaty:


zakázané dohody soutěžitelů,




zneužití dominantního postavení soutěžitelů




spojení soutěžitelů

6.2.1 ZOHS a komunitární právo Předtím, než se ÚOHS začne případem možné zakázané dohody nebo zneužitím dominantního postavení zabývat, musí být vyřešena otázka, který právní řád se použije. Ze skutečnosti, zda bude aplikováno komunitární právo nebo právo vnitrostátní (zejména tedy ZOHS), pak současně vyplyne, zda se věcí bude zabývat ÚOHS, soutěžní úřad jiného členského státu, anebo Komise. Základním pravidlem od okamžiku vstupu České republiky do Evropské unie je pravidlo, že na řízení s komunitárním prvkem92 se použije přímo komunitární soutěžní právo. V takovém 91

Případně Komise nebo soutěžní úřad jiného členského státu EU, viz dále. O řízení s komunitárním prvkem jde tehdy, „pokud protisoutěžní delikt spočívající v uzavření zakázané dohody nebo zneužití dominantního postavení, resp. jednání, u něhož má být zkoumáno, zda takovým jednáním je či nikoli, má způsobilost podstatně ovlivnit obchod mezi členskými státy…“. Raus, D., Neruda,R. Hospodářská soutěž po vstupu ČR do EU. Brno: CP Books, a.s., 2005, str. 42. 92

35

případě se aplikují zejména čl. 81 a čl. 82 SES a na ně navazující nařízení.93 Jde-li však o jednání, které zjevně nemůže ovlivnit obchod mezi členskými státy94, pak se komunitární soutěžní právo nepoužije. Další pravidlo spočívá v tom, že šetření ve věcech možného narušení hospodářské soutěže vykonává ten soutěžní úřad, který je dle okolností případu úřadem nejlépe umístěným. V případě řízení s komunitárním prvkem bude tedy příslušný soutěžní úřad aplikovat přímo hmotné právo komunitární, a to za předpokladu, že si šetření v této věci nebude atrahovat Komise, případně nebude delegováno na jiný soutěžní úřad. Třetí pravidlo se vyznačuje tím, že vede-li soutěžní úřad řízení s komunitárním prvkem, pak v souladu se shora uvedeným aplikuje hmotné právo ES (zejm. čl. 81 a čl. 82 SES), přičemž procesní záležitosti se řídí procesními ustanoveními komunitárního předpisu95 a nad jejich rámec pak ustanoveními ZOHS, a subsidiárně správním řádem. Jestliže však není splněna podmínka přítomnosti komunitárního prvku, pak případ posuzuje soutěžní úřad toho členského státu, v němž se důsledky protisoutěžního jednání projeví.

6.2.2 Použití správního řádu Jak již bylo řečeno výše, ZOHS zahrnuje kromě hmotně-právních ustanovení (vymezující skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže) i procesní pravidla, která se aplikují na řízení před ÚOHS. Řízení podle tohoto zákona je speciálním druhem správního řízení, u něhož se uplatňuje subsidiární použití správního řádu, pokud ZOHS nestanoví jinak. Základem jsou tedy obecná pravidla obsažená ve SŘ, k nim jsou speciálními pravidly ta, která vyplývají z ustanovení § 21 ZOHS, a k němu jsou pak v několika případech speciální ta, která plynou z dalších ustanovení zákona – konkrétně z § 7 ZOHS pro řízení o zakázaných dohodách narušujících hospodářskou soutěž, z § 11 ZOHS pro řízení o zneužití dominantního postavení, a z § 12 a násl. pro řízení o povolení spojení. Ze shora uvedeného je třeba dovodit, že ustanovení SŘ jsou směrodatná pro všechny druhy řízení, jež ÚOHS vede, s výjimkami upravenými specificky v zákoně a 93

Viz § 20a odst. 1 ZOHS: „Úřad má pravomoc aplikovat články 81 a 82 Smlouvy v jednotlivých případech, pokud by jednání soutěžitelů mohlo mít vliv na obchod mezi členskými státy…“. 94 „Obchodem mezi členskými státy se rozumí jakákoli hospodářská aktivita ve formě poskytování zboží přes hranice nejméně dvou členských států EU“. Raus, D., Neruda,R. Hospodářská soutěž po vstupu ČR do EU. Brno: CP Books, a.s., 2005, str. 43. 95 Nařízení Rady (ES) č. 1/2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy o založení Evropských společenství.

36

s výjimkou ustanovení výslovně vyloučených § 25a ZOHS. Správní řád se tedy v řízení zahájených po 1.1.200696 použije zejména pro následující otázky:
zahájení řízení na návrh ( § 44 SŘ) a z vlastního podnětu (§ 46 SŘ)
přerušení a zastavení řízení (§ 64 a § 66 SŘ)
zastoupení účastníků řízení (§ 32 a násl. SŘ, § 22 SŘ)
úkony právnických osob (§ 30 SŘ)
doručování (§ 19 a násl. SŘ)
nahlížení do spisů ( § 38 SŘ)
důkazní řízení (§ 52 a násl.)
výkon rozhodnutí znějícího na peněžité plnění (§ 106 SŘ)97
opravné prostředky ( § 152 SŘ s výjimkou odst. 3 a 5)98 Naopak ve svém § 25a zákon výslovně vylučuje použití následujících ustanovení správního řádu:
lhůty pro vydání rozhodnutí (§ 71 SŘ), ačkoli zákon nemá speciální úpravu lhůt pro vydání rozhodnutí, vyjma úpravy v souvislosti s řízením o spojování soutěžitelů.99 V řízení o zakázaných dohodách soutěžitelů a o zneužití dominantní postavení soutěžitelů tedy Úřad není vázán žádnými lhůtami pro vydání rozhodnutí. Na druhou stranu ustanovení SŘ týkající se ochrany před nečinností se (poněkud nelogicky) použijí. V rámci úvah de lege ferenda proto považuji za nezbytné uvést, že ZOHS by buďto neměl vyloučit požití SŘ na lhůty pro vydání rozhodnutí anebo (a ještě lépe) by měl obsahovat vlastní procesní úpravu těchto lhůt.
ukládání pořádkových pokut (§ 62 odst. 1 a 2 SŘ), jelikož zákon má vlastní úpravu v § 22 odst. 1 a 2.
možnost změnit v rozkladovém řízení rozhodnutí v neprospěch účastníka řízení (§ 90 odst. 3 SŘ).
některé zvláštnosti řízení o rozkladu, a to pokud jde o složení rozkladové komise a možný způsob ukončení řízení o rozkladu (§ 152 odst. 3 a 5 SŘ). Konkrétní odlišnost spočívá v tom, že rozkladová komise ÚOHS nemusí být složena z větší části

96

Na řízení zahájená před 1.1.2006 se použijí ustanovení dosavadního správního řádu, zákona č. 71/1067 Sb. Rozsah uplatnění těchto ustanovení však do značné míry odpovídá výčtu uplatnitelných ustanovení dle nového správního řádu. 97 Výkon rozhodnutí znějícího na nepeněžitá plnění má speciální úpravu v § 22 odst. 3. zákona. 98 Jejich použití je výslovně vyloučeno v ustanovení § 25a ZOHS. 99 Srov. § 16 zákona.

37

z odborníků stojících mimo Úřad100 a řízení může být ukončeno rozhodnutím měnícím či zrušujícím rozhodnutí prvního stupně, aniž by současně muselo být rozkladu vyhověno.
řešení sporů mezi správním orgánem, který řízení vede a mezi dotčenými správními orgány, týkajících se řešení otázky, jež je předmětem rozhodování (§ 136 odst. 6 SŘ)
ustanovení o účastenství v řízení (§ 27 SŘ), postup při pochybnostech, zda je někdo účastníkem řízení (§ 28) a úpravu účastníků řízení podle zvláštního zákona (§ 27 odst. 3). S ohledem na vlastní úpravu účastenství v § 21 odst. 1 ZOHS nebude zřejmě v praxi aplikace těchto ustanovení připadat v úvahu.

6.2.3 Procesní ustanovení v ZOHS V návaznosti na výše uvedené lze konstatovat, že procesní ustanovení v ZOHS lze členit na (i) procesní ustanovení obecná a (ii) procesní ustanovení, která se vztahují ke konkrétní skutkové podstatě (dohody soutěžitelů, zneužití dominantního postavení soutěžitelů, spojení soutěžitelů – viz kapitoly 6.4, 6.5 a 6.6).

6.2.3.1 Obecná procesní ustanovení Obecná procesní ustanovení v ZOHS se vztahují ke všem řízením podle tohoto zákona a lze je rozdělit do následujících okruhů: 1. vymezení účastenství 2. ustanovení o průběhu a vedení řízení 3. ustanovení sankční

Ad 1. Účastníky správního řízení jsou ve smyslu § 21 odst. 1 ZOHS…“navrhovatel a ti, o jejichž právech a povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení jednáno a rozhodnuto.“ Nutno zdůraznit, že citovaná úprava účastenství se týká všech řízení, která jsou před ÚOHS vedena. Obecně tedy bude účastníkem soutěžitel, který je fyzickou nebo právnickou osobou, a okruh účastníků se pak bude lišit v závislosti na konkrétním typu řízení podle zákona. 100

V této souvislosti možno poukázat na kritiku této úpravy některými odborníky, neboť podle nich „více než zpochybňuje smysl rozkladového řízení a zejména jeho správnost a objektivitu“. Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007.

38

Ad 2. Zvláštní ustanovení o průběhu a vedení řízení před ÚOHS lze v zásadě rozdělit do několika okruhů:
postup ÚOHS po obdržení návrhu na zahájení řízení ve smyslu § 21 odst. 3 zákona. Podatele návrhu na zahájení řízení „směřující proti soutěžitelům, kteří jsou účastníky dohod narušujících soutěž, anebo soutěžitelům zneužívajícím dominantního postavení nebo proti orgánům veřejné správy“101, vyrozumí ÚOHS o jeho přijetí, případně postoupení či odmítnutí aniž by vydal rozhodnutí.102 Pakliže je ve věci zahájeno řízení ex offo a navrhovatel není účastníkem řízení, vyrozumí jej ÚOHS o jeho výsledcích tohoto řízení. V této souvislosti nutno dodat, že navrhovatel se může stát účastníkem řízení v souvislosti s aplikací tzv. leniency programu, který zákon sice neupravuje, nicméně Úřad jej zavedl Sdělením předsedy Úřadu.103 Uplatní se v řízeních o nedovolených dohodách mezi soutěžiteli, kdy navrhovatel upozorní na existenci zakázané dohody, jejímž je sám také účastníkem.
postup ÚOHS vůči soutěžitelům, kteří jsou ve smyslu § 21 odst. 5 povinni podrobit se šetření ÚOHS. Jeho zaměstnanci jsou oprávněni provádět místní šetření a za tímto účelem zejména „…vstupovat na pozemky, do objektů, místností, dopravních prostředků…“ apod.104, které jsou používány soutěžiteli k jejich soutěžní činnosti.105 Zaměstnanci Úřadu mají dále právo nahlížet do obchodních a jiných záznamů, a pořizovat si z nich opisy, případně vyžadovat vysvětlení atd.
postup soutěžitelů vůči Úřadu v souvislosti s jejich povinností poskytnout ÚOHS nezbytnou součinnost při provádění šetření, tzn. soutěžitelé mají povinnost poskytnout mu veškeré pravdivé, správné a úplné informace a podklady, a umožnit jejich prověření v souladu s § 21 odst. 7 zákona. V případě, že tuto povinnost nesplní, hrozí soutěžitelům sankce v podobě pokuty (viz dále oddíl Ad.3 Sankční ustanovení).106
nařízení ústního jednání, k němuž může ÚOHS přistoupit navrhne-li to účastník jeví-li se to potřebné. Na tomto místě považuji za vhodné zmínit, že zatímco SŘ stanoví, že ústní jednání se koná tehdy, vyžaduje-li to povaha věci, ÚOHS nařídí ústní jednání 101

„Popřípadě návrh podaný ve věcech mimo působnost tohoto zákona“, viz § 21 odst. 3. Takové návrhy třetích osob posuzuje Úřad jako podnět k šetření. 103 Viz Program aplikace mírnějšího režimu při ukládání pokut (Leniency program) [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/hospodarska-soutez/kartely-a-dominance/novy-leniencyprogram/. 104 Pro jejich označení používá zákon legislativní zkratku „obchodní prostory“. 105 Předmětem prohlídky by mohly být i jiné než obchodní prostory, ovšem pouze za předpokladu, že by Úřad disponoval příslušným souhlasem soudu podle § 200h OSŘ. 106 § 21 odst. 8 ZVZ: „Při vyžádání podkladů a informací Úřad uvede právní důvod a účel šetření a upozorní na to, že za jejich neposkytnutí nebo neumožnění jejich provedení může Úřad uložit pokutu podle § 22.“ 102

39

vždy, když to navrhne účastník řízení. K ústnímu jednání ÚOHS zpravidla přivolá svědky, jejichž informace by mohly přispět k úplnému a skutečnému zjištění skutkového stavu.
specifickou úpravu řízení stanoví zákon v § 21a pro řízení s komunitárním prvkem. Citované ustanovení stanoví povinnost Úřadu zastavit řízení v případě, kdy řízení v téže věci zahájila Komise, a současně umožňuje Úřadu přerušit řízení, pokud o téže věci zahájil řízení soutěžní úřad jiného členského státu. Ad 3. Sankční ustanovení zahrnují sankce dvojího druhu: a) POKUTY – v rámci ZOHS lze rozlišit dva druhy pokut, a to:
Pořádkové pokuty za porušení procesních norem zákona Jedná se o procesní nástroj k zajištění efektivního průběhu řízení, který je však „…fakultativním oprávněním ÚOHS, možná výše pokuty je omezena pouze horní hranicí a zákon nestanoví žádná kriteria pro určení konkrétní výše pokuty“.107 ÚOHS je v souladu ze zákonem oprávněn uložit pokutu: (i) do výše 300.000,- Kč nebo do výše 1 % z čistého obratu108 „...tomu, kdo zaviněně neposkytne ÚOHS požadované podklady a informace nebo tyto podklady a informace poskytne neúplné, nepravdivé či nesprávné, nevydá obchodní knihy nebo jiné obchodní záznamy nebo neumožní jejich prověření…popřípadě se jiným způsobem odmítne podrobit šetření...“ 109 (ii) do výše 100.000,- Kč „..tomu, do se bez závažných důvodů nedostaví k nařízenému ústnímu jednání nebo odmítne svědeckou výpověď, popřípadě jiným způsobem ztěžuje průběh řízení“.110 (iii) do výše 1.000.000,- Kč za nesplnění povinnosti uložené vykonatelným rozhodnutím Uvedené pokuty může ÚOHS v souladu s § 22 odst. 4 a 5 uložit i opakovaně, a to v objektivní lhůtě 10 let a subjektivní lhůtě 3 let.
Pokuty za porušení hmotně-právních norem zákona Jedná se o pokuty ukládané ÚOHS za takové jednání soutěžitelů, které lze subsumovat pod některou ze skutkových podstat narušení hospodářské soutěže. ÚOHS může soutěžiteli uložit pokutu až do výše 10.000.000,- Kč nebo do výše 10 % 107

Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 460. 108 Dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období. 109 Viz § 22 odst. 1 písm. a) ZOHS. 110 Viz § 22 odst. 1 písm. b) ZOHS.

40

z čistého obratu, jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušil zákaz stanovený ZOHS v a) § 3 odst. 1, b) § 11 odst. 1, c) § 18 odst. 1, anebo neplní opatření uložená dle a) § 7 odst. 2, b) § 11 odst. 3, nebo c) § 18 odst. 5.111 Při stanovení konkrétní výše pokuty je ÚOHS povinen zohlednit především závažnost, případné opakování a délku trvání porušování zákona. Výše pokuty by v každém případě měla být pro soutěžitele natolik citelná, aby jej od takového jednání v budoucnu odradila, ale zároveň by pro něj neměla být likvidační.

b) OPATŘENÍ K NÁPRAVĚ – společně s pokutou může ÚOHS za zjištěné porušení ZOHS uložit tzv. nápravné opatření s přiměřenou lhůtou k jeho splnění. Přiměřenost v této souvislosti znamená „reálnou možnost takové opatření skutečně provést“. 112 Na rozdíl od pokuty, jež má převážně represivní povahu, směřuje nápravné opatření spíše k odstranění nepříznivých následků „protisoutěžního“ jednání a k prevenci jeho opakování. Charakter nápravných opatření se vždy liší v závislosti na tom, jaký zákaz byl porušen. V případě zakázaných dohod může jít kupříkladu o uložení povinnosti změnit text vzorové smlouvy s odběrateli tak, aby neobsahovala protizákonné ustanovení např. o stanovení cen nebo o rozdělení trhu. V případě porušení zákazu zneužití dominantního postavení se může jednat např. o stanovení povinnosti obnovit dodávky apod.113

6.3 Správní řízení ve věci zakázaných dohod soutěžitelů

6.3.1 Dohody mezi soutěžiteli Než přistoupím k analýze samotného správního řízení v nadepsané věci, považuji za nezbytné alespoň krátce přiblížit problematiku tzv. zakázaných dohod.114 ZOHS ve svém § 3 odst. 1 zakazuje „dohody soutěžitelů, rozhodnutí jejich sdružení a jejich jednání ve vzájemné shodě, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak anebo pokud ÚOHS nepovolí 111

Viz § 22 odst. 2 ZOHS. Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 246. 113 Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 472. 114 Doktrína i judikatura často používá pro tyto dohody označení kartely. 112

41

z tohoto zákazu výjimku“. Základní úprava na komunitární úrovni je obsažena v článku 81 SES, kde je zákaz dohod omezujících hospodářskou soutěž doplněn demonstrativním výčtem těchto dohod. Podstata dohod omezujících hospodářskou soutěž je v zásadě shodná ve vnitrostátní právní úpravě i v právu Evropských Společenství. Citované ustanovení § 3 odst. 1 ZOHS je tedy generální klauzulí, jejíž aplikace závisí na naplnění materiální podmínky narušení soutěže, tedy aby chování soutěžitelů skutečně vedlo nebo mohlo vést k narušení hospodářské soutěže na daném trhu. Zakázané dohody mohou být uzavřeny formálně (písemně), ale i neformálně, např. souladným postupem. ZOHS rozlišuje horizontální dohody (mezi soutěžiteli na stejné úrovni téhož relevantního trhu) a vertikální dohody (mezi soutěžiteli působícími na různých úrovních relevantního trhu, např. ve vztahu výrobce-distributor). S ohledem na velkou rozmanitost praktik soutěžitelů, obsahuje právní úprava vnitrostátní i komunitární pouze demonstrativní výčet těchto dohod. Patří mezi ně především: (i) dohody o určení cen, (ii) dohody o rozdělení trhu, (iii) dohody o omezení výroby, (iiii) uplatnění rozdílných podmínek vůči jednotlivým soutěžitelům při shodném plnění apod. Uzavření zakázaných dohod postihuje zákon absolutní neplatností.115

6.3.2 Správní řízení Jak již bylo zmíněno výše, řízení ve věcech dohod mezi soutěžiteli má speciální úpravu v § 7 ZOHS. Citované ustanovení svěřuje ÚOHS pravomoc k vyslovení závěru, že soutěžitelé uzavřeli zakázanou dohodu.116 Tento závěr nemůže konstatovat žádný jiný správní orgán, může jej však učinit Komise, případně soud v rámci soukromoprávního řízení.

6.3.2.1 Účastníci řízení Účastníky řízení, s nimiž je toto řízení vedeno, jsou vždy ti soutěžitelé, kteří jsou podezřelí z uzavření zakázané dohody. Bez ohledu na to, zda se jedná o dohodou dvou anebo vícestrannou, účastníky řízení jsou vždy všichni soutěžitelé, kteří jsou na dohodě zúčastnění. Specifickým případem je situace, kdy soutěžitel využívá k uzavření smluv se svými obchodními partnery tzv. formulářových smluv. V takovém případě se řízení 115

Viz též článek 81 odst. 2 SES. Pod tímto označením nutno rozumět i rozhodnutí sdružení soutěžitelů, případně jednání ve vzájemné shodě, a to s ohledem na ustanovení § 3 odst. 1 zákona. 116

42

vede pouze s tímto soutěžitelem. Obecně však platí, že za uzavření zakázané dohody jsou společně odpovědni všichni soutěžitelé, kteří se na jejím uzavření podíleli.

6.3.2.2 Průběh řízení V řízení o tom, zda došlo k uzavření nedovolené dohody mezi soutěžiteli shromažďuje ÚOHS důkazy, které mu soutěžitelé zpravidla předkládají ve vlastním zájmu sami. Aby ÚOHS mohl učinit závěr o existenci zakázané dohody, musí jej pochopitelně opřít o výsledky svého dokazování. Zmíněnou povinnost Úřadu však nelze podle některých autorů117 označovat jako důkazní břemeno, neboť jde o povinnost správního orgánu zjistit úplně a objektivně skutkový stav věci. O důkazním břemenu lze podle autora hovořit jen v rámci soudního přezkumu pravomocného rozhodnutí ÚOHS, kde musí návrhy na dokazování činit obě strany sporu. Řízení ve věcech zakázaných dohod je řízením sankčním a ÚOHS jej zahajuje z vlastního podnětu. Řízení je zahájeno okamžikem, kdy ÚOHS učiní vůči účastníkovi řízení první úkon, přičemž prvním úkonem se rozumí oznámení o zahájení správního řízení a ÚOHS jej může učinit buď poštou, nebo i osobně.118 Neprokáže-li ÚOHS porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona, řízení zastaví (viz.dále). Pokud naopak uzavření zakázané dohody prokáže, vydá rozhodnutí v souladu s níže uvedeným.

6.3.2.3 Rozhodnutí Dospěje-li ÚOHS k závěru, že soutěžitelé uzavřeli zakázanou dohodu, která není ve smyslu § 3 odst. 4 ZOHS nebo na základě použití pravidla „de minimis“ dle § 6 zákona ze zákazu vyjmuta, a nesplňuje ani podmínky některé z udělených obecných výjimek v souladu s § 4 zákona, pak je oprávněn vydat rozhodnutí. Tomuto rozhodnutí tedy přechází správní řízení, které je vždy, bez ohledu na to jakou iniciativou bylo vyvoláno119, zahájeno z vlastního podnětu. Rozhodnutí musí obsahovat

výrok120,

který jednak deklaruje zjištění existence zakázané dohody a jednak ukládá zákaz plnění takové dohody do budoucna. Jestliže je z povahy věci vyloučeno, aby dohoda

117

Raus, D. Zákonná výjimka ze zákazu kartelových dohod a otázky důkazního břemene. Právní fórum, 2005, č. 4, str. 152-154. 118 Za účelem místního šetření, srov. § 21 odst. 5 zákona. 119 Srov. § § 20, 21 odst. 3 ZOHS. 120 Náležitosti rozhodnutí ZOHS neupravuje, použijí se tedy ustanovení § 67 a násl. SŘ, srov. viz též kapitola 5.2.3.1 Rozhodnutí (viz. náležitosti rozhodnutí).

43

byla v budoucnu znovu plněna, pak výrok smí podle komentářové literatury121 obsahovat pouze vyslovení zákazu této dohody. S uvedeným názorem se neztotožňuji, jelikož zákon podle mého názoru ve svém § 7 odst. 1 stanoví zákaz plnění smlouvy do budoucna jako obligatorní součást výroku rozhodnutí. ÚOHS je tak v praxi nucen přistupovat k tomu, že zakazuje plnění dohody, jejíž plnění do budoucna je prakticky vyloučeno. Vhodné by proto bylo upravit stávající znění citovaného ustanovení v tom smyslu, že se zakazuje pokračovat v jednání narušujícím hospodářskou soutěž. Součástí výroku rozhodnutí o existenci zakázané dohody a o zákazu jejího plnění do budoucna bude zpravidla i další bod, kterým ÚOHS uloží pokutu, případně nápravné opatření. Pakliže ÚOHS neshledá, že byla uzavřena zakázaná dohoda, resp. její uzavření neprokáže, řízení zastaví. Rozhodnutí o zastavení řízení je v tomto případě rozhodnutím meritorním. Podle Rause a Nerudy122 se jedná o rozhodnutí o zastavení řízení ve smyslu § 66 odst. 2 SŘ, „neboť v takové situaci odpadl důvod řízení.“ Je tedy otázkou, zda lze proti takovému rozhodnutí podat opravný prostředek, když usnesení se podle citovaného odstavce nedoručuje, pouze se poznamená do spisu. Z rozhodovací praxe Úřadu však vyplývá, že na toto rozhodnutí není nahlíženo jako na rozhodnutí ve smyslu § 66 odst. 2 SŘ, neboť se účastníkům doručuje a opravný prostředek proti němu podat lze (byť z logiky věci spíše v rovině teoretické). Rozpor najdeme i v označení právních aktů, jelikož citované ustanovení hovoří o usnesení, zatímco Úřad vydává v tomto smyslu rozhodnutí. Dle názoru Úřadu se navíc nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu § 66 odst. 2 SŘ, kdy odpadl důvod řízení, jelikož tento důvod neodpadl, stále trvá, pouze se nepodařilo prokázat existenci zakázané dohody. S ohledem na výše uvedené skutečnosti si dovoluji oponovat názoru výše citovaných autorů a spíše bych se přiklonila k závěru, že pro zastavení řízení by se eventuálně mohlo použít ustanovení § 66 odst. 1 písm. h) SŘ, byť s ohledem na rozpor v označení tohoto individuálního správního aktu (usnesení-rozhodnutí) není ani tento úsudek zdaleka přesvědčivý.

121

Srov. Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 140. 122 Srov. Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 141.

44

6.3.2.4 Institut „přijetí závazků“ Jedná se o poměrně nový institut, jehož aplikace byla k 1.5.2004 zahájena na komunitární úrovni a vychází z nařízení Rady (ES) č. 1/2003.123 Ve vnitrostátní úpravě je tento institut zakotven v § 7 odst. 2 ZOHS a spočívá v pravomoci ÚOHS, který zjistil uzavření zakázané dohody, umožnit soutěžitelům reagovat na jeho výtky návrhem opatření, jež by vedla k nápravě. Jinými slovy řečeno, institut umožňuje soutěžitelům, aby sami navrhli ÚOHS taková opatření, jež by reagovala na výhrady, které vůči jejich jednání ÚOHS učinil.

Pokud ÚOHS dospěje k závěru, že navržená opatření jsou

dostačující pro obnovu řádné soutěže, pak rozhodnutím nařídí jejich provedení a řízení zastaví. V opačném případě v řízení pokračuje s tím, že odůvodní soutěžitelům své nepřistoupení na jejich návrhy. Hlavním účelem tohoto institutu je zrychlení řízení a odstranění možných negativních dopadů běžného sankčního řízení. Jeho využití bude přicházet v úvahu pouze u takových jednání soutěžitelů, která jsou méně nebezpečná (ještě nedošlo k vážnému narušení soutěže) a u nichž lze sjednat bezodkladnou nápravu. ÚOHS nesmí na návrh opatření přistoupit, jestliže nebude dostačující z hlediska ochrany hospodářské soutěže a odstranění závadného stavu, a dále také v případě, kdy zakázaná dohoda již byla plněna, a zároveň měla či potenciálně mohla mít za následek podstatné narušení hospodářské soutěže. Jednou z podmínek uplatnění institutu „přijetí závazků“ je, aby opatření navrhli společně všichni soutěžitelé, kteří jsou v daném řízení účastníky, přičemž se skutečně musí jednat o návrh, tzn. iniciativu musí projevit soutěžitelé. ÚOHS je nijak nevyzývá a ani s nimi o navržených opatřeních nikterak nevyjednává. Opatřeními musí dojít k odpadnutí výhrad, které ÚOHS k dané věci vyslovil a jak již bylo řečeno v předchozím odstavci, musí být zejména dostačující z hlediska ochrany hospodářské soutěže. Někteří autoři v této souvislosti dokonce uvádí, že navržená řešení musí být „...přijatelná z hlediska výchovného pro všechny soutěžitele“.124 Účastníci řízení jsou povinni podat svůj návrh opatření v písemné formě, a to ve lhůtě do 15 dnů ode dne doručení výhrad Úřadem. Upřesnění okamžiku doručení výhrad se jeví poněkud problematickým, a to s ohledem na skutečnost, že z procesních ustanovení zákona nelze jednoznačně dovodit, zda jsou výhrady k dohodě sdělovány 123

Srov. Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 142. 124 Raus, D., Neruda,R. Hospodářská soutěž po vstupu ČR do EU. Brno: CP Books, 2005, str. 85.

45

současně se sdělením o zahájení řízení anebo až v průběhu řízení.125. Někteří odborníci126 zdůrazňují, že za okamžik doručení výhrad Úřadem by neměl být považován přípis ÚOHS, kterým si vyžaduje podklady a informace pro šetření ve smyslu § 21 odst. 7 ZOHS z důvodu podezření na porušení ZOHS. Jiní autoři127 zpřesňují okamžik doručení výhrad, když jej pokládají za totožný s okamžikem doručení úkonu, jímž ÚOHS zahajuje správní řízení. Rozhodovací praxe ÚOHS je však taková, že výhrady se doručují nikoli současně se zahájením správního řízení, ale teprve v jeho průběhu, spíše v konečné fázi tohoto řízení. Důvodem této praxe je skutečnost, že aby ÚOHS mohl zakázanou dohodu mezi soutěžiteli prokázat, musí disponovat dostatečným množstvím informací, které si opatřuje v průběhu tohoto řízení. Teprve v závěru šetření má ÚOHS potřebné důkazy o tom, že zakázaná dohoda byla uzavřena a teprve tehdy může nejlépe formulovat své výhrady. Nadto nutno zdůraznit, že pokud soutěžitel na obdržené výhrady reaguje návrhem opatření, má se za to, že tyto výhrady uznal, stejně jako i fakt, že se závadného jednání dopustil. I z tohoto důvodu musí mít ÚOHS v momentě sdělování výhrad již k dispozici dostatek podkladů a informací, kterými může tvrzené protisoutěžní jednání prokázat. Doručování výhrad v samém počátku řízení, resp. v okamžiku jeho zahájení by tedy nebylo efektivní, neboť soutěžitelé by neměli v dostatečný důvod na tyto výhrady přistoupit a navrhnout příslušná opatření. Určení okamžiku doručení výhrad má zásadní význam právě s ohledem na počátek běhu lhůty pro podání návrhu na opatření. K pozdějšímu podání návrhu opatření (stejně jako k jeho pozdějším změnám) ÚOHS v souladu s § 7 odst. 3 ZOHS přihlédne „jen v případech hodných zvláštního zřetele“. V obou případech jsou „případy hodné zvláštního zřetele“ závislé na správním uvážení a aplikační praxi ÚOHS. Názory odborníků, zda by výklad těchto důvodů měl být spíše restriktivní či naopak extensivní, se liší. Přiklonila bych se spíše k názoru komentářové literatury128, která uvádí, že by výklad měl být spíše extensivní. Důvodem pro přijetí pozdních návrhů nebo jejich změn by však v každém případě měly být například okolnosti způsobené vyšší mocí (vis maior). 125

Srov. též. Šemora,V. Nad institutem „Opatření k odstranění závadného stavu“ v právu na ochranu hospodářské soutěže. Právní rozhledy, 2005, číslo 7, str. 240. 126 Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 246. 127 Srov. Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 146. 128 Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 246.

46

Vyjma odchylek v podobě „případů hodných zvláštního zřetele“ platí, že účastníci jsou po podání návrhu vázáni opatřeními, která navrhli. Zjistí-li ÚOHS, že soutěžitelé jednají v rozporu s navrženými opatřeními, může řízení znovu zahájit. Řízení lze obnovit také tehdy, jestliže ÚOHS zjistí, že jeho rozhodnutí o zastavení řízení bylo vydáno na základě nepravdivých či neúplných informací, anebo i tehdy, jestliže se podstatně změnily podmínky, které byly rozhodné pro vydání rozhodnutí.

47

6.4 Správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení 6.4.1 Ke skutkové podstatě dominance Zákonná definice dominantního postavení je podána v § 10 odst. 1 ZOHS.129 Podle této definice má dominantní postavení na trhu „soutěžitel nebo společně více soutěžitelů (společná dominance), kterým jejich tržní síla umožňuje chovat se ve značné míře nezávisle na jiných soutěžitelích nebo spotřebitelích“. Z definice vyplývá, že kriterium pro stanovení míry dominance není výhradně určitá hranice podílu na relevantním trhu, ale odvozuje se od tržní síly soutěžitele. Tržní síla je vymezena částečně zákonem a částečně rozhodovací praxí, přičemž je odvozována zejména od tržního podílu, hospodářské a finanční síly existence překážek pro vstup na trh, existence překážek expanze, stupně vertikální integrace, kupní síly odběratelů apod.130 Existence dominantního postavení musí být vždy hodnocena ve vztahu ke konkrétnímu relevantnímu trhu a je třeba ji posuzovat vždy individuálně.131 Bez ohledu na uvedené, stanovuje zákon vyvratitelnou domněnku, že dominantní postavení nezaujímá soutěžitel nebo soutěžitelé se společnou dominancí, kteří ve zkoumaném období dosáhli na trhu menší než 40 % tržní podíl.132 České ani komunitární soutěžní právo nezakazuje samotnou existenci dominantního postavení, zakázáno je až její zneužití. Konstrukce legálního zákazu zneužití dominantního postavení je postavena na kombinaci generální klauzule, která zakazuje jakékoli zneužití dominantního postavení na trhu a demonstrativního výčtu několika typických forem zneužití dominance. Patří mezi ně zejména: (i) přímé nebo nepřímě vnucování nepřiměřených podmínek ve smlouvách s jinými účastníky trhu, (ii) vázání souhlasu s uzavřením smlouvy na podmínku, že druhá strana odebere i další plnění, které s požadovaným předmětem smlouvy věcně ani dle obchodních zvyklostí nesouvisí, (iii) zastavení či omezení výroby, odbytu nebo výzkumu na úkor spotřebitelů,

129

Na komunitární úrovni je dominantní postavení upraveno v článku 82 SES. Viz. § 10 odst. 2 ZOHS. 131 Viz. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6.4.2007, sp. zn. 62 ca 27/2006: „…zda je konkrétní jednání soutěžitele v dominantním postavení možné považovat za jednání…zakázané, to je třeba vždy posuzovat individuálně. Klíčovým je přitom hledisko přiměřenosti…tedy otázka, zda zvolený způsob a intenzita jednání je přiměřená oprávněným zájmům, které tento soutěžitel na trhu má a jejichž ochrana by měla být tolerována.“ 132 Viz. § 10 odst. 3 ZOHS. 130

48

(iiii) dlouhodobé nabízení a prodej za nepřiměřeně nízké ceny, které má nebo může mít za následek narušení hospodářské soutěže, atd.133

6.4.2 Správní řízení Správní řízení v oblasti zneužití dominantního postavení se v mnohém podobá správnímu řízení ve věci zakázaných dohod. Obdobně jako v řízení o zakázaných dohodách, je i v řízení o zneužití dominantního postavení dána pravomoc jak ÚOHS, tak Komisi. Stejně jako v případě odstranění důsledků nedovolených kartelových dohod, se i v tomto řízení uplatňuje tzv. institut přijetí závazků. Dospěje-li ÚOHS na základě vlastní monitorovací činnosti, případně na základě podnětu k důvodnému podezření, že jednání soutěžitele je zneužitím dominantního postavení, zahájí v dané věci správní řízení.

6.4.2.1 Účastníci řízení Účastníkem řízení je soutěžitel v dominantním postavení, který je podezřelý z jeho zneužití. Zpravidla je účastníkem řízení pouze jeden soutěžitel, v případě podezření ze zneužití společného dominantního postavení budou účastníci všichni společně dominantní soutěžitelé. Účastníkem řízení je tedy vždy ten soutěžitel, který se měl jednání dopustit, avšak v případě, kdy tento jednal z pověření mateřské společnosti soutěžitele a podaří-li se tato skutečnost prokázat, pak by měla být sankcionována rovněž mateřská společnost. Podle názoru ÚOHS je snaha aplikovat i v českém právu doktrínu „corporate lability“, která se běžně používá při řízení vedeném Komisí.

6.4.2.2 Průběh řízení Obdobně jako v řízení o zakázaných dohodách shromažďuje ÚOHS i v tomto řízení důkazy o tom, že soutěžitel skutečně nejen disponuje dominantním postavením, ale dopouští se i jeho zneužití. S ohledem na zásadu vyšetřovací a zásadu materiální pravdy ovšem ÚOHS shromažďuje i takové důkazy, které domněnku zneužití dominantního postavení vyvracejí. Tyto důkazy předkládají soutěžitelé ve vlastním zájmu obvykle sami. „Důkazní břemeno“134 spočívající v prokázání zneužití

133 134

Viz. § 11 odst. 1 ZOHS. Srov. kapitola 6.3.2.2 Průběh řízení (viz. důkazní břemeno).

49

dominantního postavení však leží na ÚOHS. Důkazními prostředky jsou obvykle různé listiny, svědecké výpovědi apod. ÚOHS zahajuje tento typ sankčního řízení ex offo, přičemž platí, že je zahájeno okamžikem, kdy ÚOHS učiní vůči účastníkovi první úkon. Prvním úkonem se rozumí oznámení o zahájení správního řízení, jež ÚOHS může učinit buď poštou nebo i osobně. Neprokáže-li ÚOHS zneužití dominantního postavení, řízení zastaví.135 Prokáže-li ÚOHS zneužití dominance, vydá na konci řízení rozhodnutí.

6.4.2.3 Rozhodnutí Stejně jako u kartelových dohod, přichází i zde vydání meritorního rozhodnutí v úvahu pouze tehdy, kdy ÚOHS zneužití dominantního postavení zjistí, ať už z vlastní kontrolní činnosti nebo na základě podnětu. V takovém případě Úřad deklaruje porušení zákona a vysloví zákaz pokračovat v takovém jednání do budoucna, přičemž fakultativně může za toto porušení uložit pokutu nebo nápravné opatření. Na tomto místě je vhodné připomenout, že ani zde (obdobně jako u zakázaných dohod) právní úprava nijak nekonkretizuje věcný obsah zákazu, neboť pouze stanoví povinnost zdržet se závadného chování do budoucna. Munková136 se v této souvislosti zabývá otázkou, zda by de lege ferenda Úřad neměl v některých případech v rozhodnutí společně se zákazem uložit takovou formu aktivního jednání, resp. způsob odstranění závadného stavu, jež by vedla k obnovení soutěže. Povinnost k aktivnímu jednání lze podle Munkové sice uložit nápravným opatřením, to je však samostatným výrokem (obdobně jako výrok o uložení pokuty). Dovolím si tomuto názoru oponovat, neboť jsem nabyla dojmu, že má-li Úřad za to (a je-li to z povahy věci možné), že je na místě uložit nápravné opatření (pokutu), pak jej uloží spolu se zákazem této dohody. Uložení nápravného opatření je pak samostatným bodem výroku o zákazu této dohody, nikoli samostatným výrokem, jak tvrdí Munková.

6.4.2.4 Institut „přijetí závazků“ I v tomto typu řízení, stejně jako u zakázaných dohod, přichází v úvahu jakýsi alternativní způsob ukončení řízení, který spočívá v návrhu opatření soutěžiteli. Přijímání závazků soutěžiteli je v obou typech řízení obsahově velmi podobné, místy až 135

K tomu srov. kapitola 6.3.2.3 Rozhodnutí (viz. rozhodnutí o zastavení řízení) Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 107. 136

50

totožné. Shodně jako v řízení o zakázaných dohodách nahrazuje prohlášení závaznosti navrhovaných opatření rozhodnutí o tom, že ke zneužití dominantního postavení došlo, a konstatuje se v něm, že pominul důvod k vydání sankčního rozhodnutí. Stejně jako v případě řízení o kartelových dohodách, i v tomto řízení se předpokládá, že soutěžitelé budou v případě jejich zájmu dobrovolně a bez vyzvání reagovat na výhrady, které vůči nim v souvislosti se zneužitím dominance ÚOHS učinil. Je-li vyšetřovaných soutěžitelů resp. účastníků řízení více, musí navrhnout opatření všichni společně. Aby ÚOHS mohl opatření akceptovat, musí tato splňovat i další podmínky, kterými jsou: (i) reagují věcně na výhrady a zároveň (ii) jejich splněním dojde k odstranění závadného stavu a zároveň (iii) jsou dostačující z hlediska ochrany hospodářské soutěže. Identická je u obou typů řízení také lhůta pro podání návrhu opatření soutěžiteli, a činí 15 dnů ode dne, kdy jim ÚOHS doručil výhrady k jejich jednání. Jestliže soutěžitelé učiní návrhy opatření, předpokládá se, že uznali své dominantní postavení na trhu stejně jako skutečnost, že se dopustili závadného jednání, jež jim bylo vytknuto. Stejně jako u zakázaných dohod, i zde platí, že pakliže jsou opatření shledána dostačujícími, vydá ÚOHS rozhodnutí o závaznosti opatření a řízení zastaví. Pokud naopak ÚOHS navřená opatření nevyhodnotí jako dostačující, účastníky o tom informuje (avšak nevydává o tom rozhodnutí) a v řízení pokračuje. Rozhodnutí ÚOHS vydává až v momentě ukončení řízení, kdy svým rozhodnutím řízení buďto zastaví, anebo deklaruje, že došlo ke zneužití dominantního postavení, a toto jednání do budoucna zakáže. Jak uvedeno shora, proces „přijímání závazků“ je u obou výše popsaných typů správních řízení velmi podobný. Podrobnějším srovnáním obou úprav je však možné nalézt jednu poměrně významnou odlišnost. Zatímco u zakázaných dohod ÚOHS nemůže vydat rozhodnutí o uložení navržených opatření, pokud dohoda již byla plněna a měla nebo mohla mít za následek podstatné narušení hospodářské soutěže, u dominantního postavení takové rozhodnutí ÚOHS nemůže vydat, pokud zneužití dominantního postavení mělo za následek podstatné narušení hospodářské soutěže. Ve druhém ze zmiňovaných případů se tedy podstatné narušení soutěže již muselo na daném trhu projevit, zatímco u zakázaných dohod postačuje jeho hrozba.

51

6.5 Řízení ve věci spojování soutěžitelů

6.5.1 Spojení soutěžitelů Další, v pořadí třetí formu soutěžního jednání, jež může vést k narušení hospodářské soutěže ve smyslu § 1 odst. 1 ZOHS, představuje spojování soutěžitelů. Kontrola spojování soutěžitelů, resp. v komunitární terminologii kontrola koncentrací podniků137, je druhem kontroly ex ante, jež má za cíl předcházet prudkému a nežádoucímu spojování. Na rozdíl od úpravy zakázaných dohod a dominantního postavení, která směřuje spíše k nápravě a penalizaci, regulace spojování soutěžitelů má charakter preventivní. Tuzemská úprava kontroly spojování soutěžitelů je obsažena v hlavě čtvrté ZOHS, zatímco komunitární úpravu tvoří nařízení Rady č. 139/2004 o kontrole spojování podniků (dále jen „nařízení o fúzích“). Za spojení soutěžitelů pokládá ZOHS ve smyslu § 12 fúzi dvou nebo více na trhu dříve samostatně působících soutěžitelů, nabytí podniku jiného soutěžitele nebo jeho části smlouvou, dražbou nebo jiným způsobem, nabytí účastnických cenných papíru, obchodních nebo členských podílů jiného soutěžitele, smlouva a jiné způsoby vzniku možné kontroly138 jiného soutěžitele. Zákon pamatuje i na výjimky ze spojování soutěžitelů, jimiž jsou zejména určitá spojení bank a jiných finančních institucí, spojování při insolventních řízeních, likvidacích atd.

6.5.2 Správní řízení Jakmile je posouzeno, jedná-li se o spojení soutěžitelů ve smyslu § 12 zákona, je třeba zvážit, zda zamýšlená (případně již realizovaná) transakce podléhá dohledu ze strany ÚOHS. Při tomto posouzení vycházíme z tzv. obratových kritérií139, stanovených v § 13 zákona. V souladu s ním podléhá spojení soutěžitelů souhlasu ÚOHS za těchto podmínek: (i) celkový čistý obrat140 všech spojujících se soutěžitelů dosažený za poslední účetní období na trhu České republiky je vyšší než 1,5 miliardy Kč a alespoň dva ze spojujících se soutěžitelů dosáhli každý za poslední účetní období na trhu České 137

Odlišnost souvisí s rozdílným chápáním pojmu podnik v českém a komunitárním právu. Kontrolou se zde v souladu s § 12 odst. 4 ZOHS rozumí „možnost vykonávat na základě právních nebo faktických skutečností rozhodující vliv na činnost jiného soutěžitele“. 139 Viz. Kindl, J. Řízení o povolení spojení soutěžitelů po vstupu ČR do EU. Právní rádce, 2004, č. 12, str. 28-29. 140 Pravidla pro výpočet obratu jsou stanovena v § 14 zákona. 138

52

republiky čistého obratu vyššího než 250 milionů Kč, nebo (ii) čistý obrat dosažený za poslední účetní období na trhu České republiky141 je vyšší než 1,5 miliardy Kč a zároveň celosvětový čistý obrat dosažený za poslední účetní období dalším spojujícím se soutěžitelem je vyšší než 1,5 miliardy Kč.142 Dále je při tomto posouzení třeba brát v úvahu fakt, že transakce může být koncentrací podniků ve smyslu nařízení o fúzích143, případně dle některé zahraniční úpravy. V praxi se zřejmě nejčastěji bude třeba vypořádat s případnou pravomocí Komise, přičemž se uplatní pravidlo, že spojení podniků, které mají komunitární dimenzi144 (nejčastěji nadnárodní fúze a akvizice), podléhají podle nařízení o fúzích posouzení ze strany Komise a nikoli již posouzení ze strany národních soutěžních úřadů. Uplatní se zde tzv. one stop-shop systém145 (neboli princip jednorázového odbavení) spočívající v tom, že podléhá-li spojení povolení Komise, nepodléhá již povolení ÚOHS, ačkoli jsou splněna notifikační kriteria uvedená v § 13 zákona. Smyslem tohoto pravidla je zefektivnění kontroly koncentrací podniků a snížení nákladů pro soutěžitele. V souladu s článkem 21 odst. 3 nařízení o fúzích, nesmí členské státy aplikovat na spojení s komunitární dimenzí své vnitrostátní právní předpisy. Vnitrostátní právo lze na spojení s komunitární dimenzí aplikovat pouze na základě postoupení tohoto případu ze strany Komise. Jestliže jsou splněna výše uvedená obratová kriteria a současně spojení nepodléhá povolení Komise, aktivuje se tzv. notifikační povinnost u ÚOHS a soutěžitelé mají povinnost podat k ÚOHS návrh na zahájení řízení o povolení spojení. Z uvedeného vyplývá, že řízení o povolení spojení je řízením návrhovým146 a Úřad jej tedy nemůže zahájit ex offo. I přesto má ÚOHS dostatek prostředků, aby zakročil v případě, že soutěžitelé poruší svoji notifikační povinnost. Zejména má pravomoc uložit pokutu v souladu s § 22 odst. 2 nebo nápravné opatření dle § 23 odst. 1 zákona.

6.5.2.1 Účastníci řízení Účastníky řízení jsou ze zákona osoby s notifikační povinností, jejichž okruh je vymezen v § 15 odst. 2 ZOHS následovně: „všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit fúzí, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo jeho část smlouvou nebo mají získat 141

Podrobněji viz § 13 písm. b) ZOHS, vymezení jednotlivých typů spojení. Podmínky jsou alternativní, tj. k založení pravomoci ÚOHS postačí naplnění jedné z nich. 143 Nařízení si stanoví vlastní pravidla výpočtu obratu. 144 Pojem komunitární dimenze je vymezen v článku 1 odst. 2 a 3 nařízení 145 Blíže viz. Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 265. 146 Jedná se o jediné meritorní řízení podle ZOHS, které je zahajováno na návrh. 142

53

kontrolu nad společně kontrolovaným podnikem, případně mají získat možnost kontrolovat jiného soutěžitele.“

Účastní-li se dané operace více soutěžitelů, jsou

povinni podat společný návrh. Osobou povinnou k podání návrhu (ani účastníkem řízení) tedy není soutěžitel nad nímž je kontrola získávána, nebo osoba prodávající svůj podnik. Ustanovení § 21 odst. 1 zákona (speciální definice účastenství vůči SŘ) však definuje účastníky řízení jako „navrhovatel a ti, o jejichž právech nebo povinnostech má být v řízení jednáno a rozhodnuto“. Proto by v teoretické rovině mohla podat návrh na spojení soutěžitelů také osoba, která není uvedena v § 15 odst. 2 ZOHS, avšak která má právní zájem na výsledku daného řízení. Úřad nicméně ve své praxi konzistentně dodržuje přístup, na jehož základě považuje za účastníky řízení pouze osoby vymezené v § 15 odst. 2. Na tomto závěru se shoduje i komentářová literatura.147 Pro podporu uvedeného závěru dle mého názoru přispěje také specialita procesního ustanovení § 15 odst. 2 vůči ustanovení § 21 odst. 1 zákona. Na závěr nutno dodat, že kategorie spojujících se soutěžitelů nemusí být vždy nutně shodná s účastníky řízení. Například „tzv. cílová společnost, která je předmětem akvizice, je sice spojujícím se soutěžitelem, ale není účastníkem“.148

6.5.2.2 Průběh řízení Návrh na zahájení správního řízení o povolení spojení soutěžitelů tedy musí být v prvé řadě podán oprávněnou osobou (viz předchozí odstavec). Dále musí splňovat určité náležitosti, které jsou stanoveny jednak zákonem a jednak prováděcí vyhláškou ÚOHS č. 368/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „prováděcí vyhláška“). Z návrhu musí být samozřejmě patrné, kdo jej činí, čeho se týká a co navrhuje.149 ZOHS stanoví, že návrh musí obsahovat odůvodnění, doklady rozhodné pro skutečnosti spojení a náležitosti stanovené prováděcí vyhláškou. Podle vyhlášky je povinnou součástí návrhu správně vyplněný dotazník k povolení spojení a doklad o zaplacení správního poplatku. K návrhu na povolení spojení musí být dále připojeny a) písemné plné moci udělené zástupcům všech navrhovatelů, b) výpisy z obchodních rejstříku případně z jiného registru, c) listiny, na jejichž základě ke spojení došlo, resp. má dojít, d)

147

Srov. Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 163 a Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 295-296. 148 Kindl, J. Řízení o povolení spojení soutěžitelů po vstupu ČR do EU. Právní rádce, 2004, č. 12, str. 33. 149 § 37 odst. 2 ve spojení s § 45 odst. 1 SŘ.

54

výroční zprávy, e) konsolidované účetní závěrky, f) schéma a způsob výpočtu obratu.150 Pro úplnost lze uvést, že návrh na zahájení řízení o povolení spojení podniků podávaný Komisi, má rovněž své vlastní náležitosti obsažené v nařízení Komise č. 802/2004. Správní řízení o povolení spojení ÚOHS zahájí až dnem, kdy mu došel návrh splňující všechny předepsané náležitosti. Pro zahájení řízení se tedy neuplatní § 44 odst. 4 SŘ, nýbrž ustanovení § 15 odst. 4 ZOHS, které je vůči citovanému ustanovení SŘ lex specialis. Určení okamžiku zahájení řízení je podstatné pro určení počátku běhu lhůt pro vydání rozhodnutí dle § 16 zákona. Jestliže je ÚOHS podán návrh, který neobsahuje všechny náležitosti, Úřad navrhovatele vyzve, aby své podání doplnil tak, aby obsahovalo veškeré náležitosti řádného návrhu. Teprve je-li návrh kompletní, zahájí Úřad řízení. Pokud návrh není kompletní, může ÚOHS vydat písemné stanovisko, zda spojení podléhá jeho souhlasu či nikoli a že je eventuálně třeba jej doplnit. Předpokladem pro vydání takového stanoviska (na které však není právní nárok) je dostatek podkladů a informací, z nichž lze usoudit na notifikační povinnost u Úřadu případně Komise. Zákon nestanoví žádnou lhůtu pro notifikaci spojení soutěžitelů, jisté omezení však vyplývá ze zákazu provést spojení před právní moci rozhodnutí o povolení spojení. Tato skutečnost soutěžitele motivuje k podání návrhu k ÚOHS v co nejkratší době po uzavření smlouvy. Zákon však připouští podání návrhu na povolení spojení i před uzavřením smlouvy nebo před získáním kontroly nad jiným soutěžitelem.151 V takovém případě je však nezbytné doložit Úřadu vážný úmysl uskutečnit danou transakci,

neboť

Úřad

či

Komisi

z pochopitelných

důvodů

nelze

úkolovat

spekulativními návrhy. V této souvislosti lze poznamenat, že komentářová literatura se poněkud rozchází pokud jde o předkládání textů smluv k posouzení Úřadem. Zatímco Raus a Neruda152 jsou toho názoru, že ÚOHS v tomto případě vyžaduje předložení smluvních dokumentů v takové podobě, v jaké budou uzavřeny, Munková a Kindl153 jsou přesvědčeni o tom, že návrhy smluv nemusí mít nutně konečnou podobu. Na tomto místě bych se přiklonila ke druhému z uvedených přístupů, neboť z hlediska účelu

150

Viz. § 1 odst. 2 prováděcí vyhlášky. Takový postup umožňuje i nařízení o fúzích. 152 Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 297. 153 Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 167. 151

55

správního řízení jej považuji za přiměřenější, a nadto je zřejmé, že ÚOHS v praxi připouští i méně finální smluvní dokumenty.154

6.5.2.3 Rozhodnutí ÚOHS je povinen neprodleně po zahájení řízení oznámit tuto skutečnost v Obchodním věstníku a vymezit v něm lhůtu pro podání námitek proti zamýšlenému spojení.155 Vlastní řízení je možno rozdělit do dvou fází. V první fázi Úřad v souladu s § 16 odst. 2 zákona posuzuje, zda povolení podléhá jeho souhlasu, a pokud ano, tak zda vzbuzuje vážné obavy z podstatného narušení soutěže (především v podobě vzniku či posílení dominantního postavení). Jestliže spojení nepodléhá povolení ÚOHS nebo jím nevznikne či nebude posíleno dominantní postavení s negativními vlivy na hospodářskou soutěž, vydá o tom ÚOHS do 30 dnů od zahájení řízení rozhodnutí. K této lhůtě třeba připočíst přerušení jejího běhu v případě, kdy ÚOHS účastníka řízení vyzve k doplnění nějakých skutečností v souladu s § 16 odst. 6 zákona. Uvedená lhůta se prodlužuje o 15 dní v případě, kdy účastníci řízení nabídli závazky ve prospěch zachování účinné soutěže. Pokud naopak ÚOHS během 30 dnů od zahájení řízení zjistí, že spojení vyvolává vážné obavy z podstatného narušení soutěže, sdělí to účastníkům řízení a pokračuje v řízení, čímž je zahájena tzv. druhá fáze řízení. Písemným oznámením Úřadu o pokračování v řízení se prodlužuje lhůta pro vydání rozhodnutí na celkových pět měsíců a nelze proti němu podat rozklad ani žalobu ke správnímu soudu. Přípis by měl nepochybně obsahovat informaci o tom, v čem konkrétně spatřuje Úřad nebezpečí narušení hospodářské soutěže, neboť tato informace je zcela nezbytná pro adekvátní zpracování případného návrhu opatření soutěžiteli. S ohledem na relativně krátkou lhůtu pro rozhodnutí o tom, zda spojení podléhá souhlasu nebo ne, nelze objektivně předpokládat, že ÚOHS již má v tomto okamžiku jistotu ohledně podstatného narušení soutěže danou transakcí, proto postačí důvodné podezření Úřadu.

6.5.2.4 K absenci rozhodnutí Pro případ úplné absence aktivity Úřadu, tj. není-li v první fázi vydáno rozhodnutí ani není účastníkům řízení zasláno oznámení o pokračování v řízení, stanoví zákon nevyvratitelnou domněnku, že bylo vydáno rozhodnutí o povolení spojení. 154

Srov. např. rozhodnutí ÚOHS č.j. S 5/05-1520/05-OHS, ze dne 28.2.2005. Lhůta má však pořádkovou povahu, ÚOHS přihlíží i k námitkám podaným v rámci řízení po uplynutí této lhůty.

155

56

Poněkud sporně vykládá odborná literatura okamžik nastoupení fikce povolujícího rozhodnutí. Neshoda spočívá v tom, zda za okamžik vydání rozhodnutí považovat jeho interní vyhotovení anebo až jeho doručení účastníku řízení. S ohledem na skutečnost, že ZOHS vylučuje užití ustanovení SŘ týkají se lhůt pro vydání rozhodnutí, nelze se o něj v tomto směru opřít. Osobně se kloním spíše k prvému názoru, který za okamžik vydání rozhodnutí považuje jeho vyhotovení, nikoli až jeho doručení. Takový přístup je koneckonců patrný i z rozhodovací praxe Úřadu. Obdobný názor zastávám i pokud jde o oznámení ÚOHS o pokračování v řízení ve smyslu § 16 odst. 2 ZOHS. Zde se neztotožňuji se závěrem uvedeným v komentáři Munkové a Kindla, že s ohledem na gramatický výklad slova sdělení, musí být jeho adresáty přijato, aby mohlo být považováno za doručené. Podle jejich názoru proto platí, že „…nevydá-li Úřad ve lhůtě 30 (resp.45) dnů rozhodnutí a jeho přípis o pokračování v řízení je účastníkům doručen až po uplynutí zákonné lhůty, nastane fikce vydání kladného rozhodnutí“.156 Hlavní argument proti uvedenému závěru je podle mého názoru skutečnost, že fikce vydání oznámení by pak nastoupila v každém případě, ve kterém by oznámení nebylo možné z jakéhokoli důvodu účastníku řízení doručit. Navíc, dle mého soudu, z dikce ustanovení § 16 odst. 2 „…písemně to v téže lhůtě oznámí účastníkům…“ plyne, že v této lhůtě má ÚOHS oznámení učinit, nikoliv doručit. Domnívám se proto, že fikce vydání oznámení (jako v případě rozhodnutí) nastane tehdy, pokud ÚOHS v uvedené lhůtě oznámení nevydá. Další nejednotnost právních názorů, na kterou je vhodné v této souvislosti upozornit, se týká situace, kdy Úřad vydá pozdější rozhodnutí, přestože dané spojení již bylo na základě fiktivního rozhodnutí povoleno. Je zřejmé, že takové rozhodnutí Úřadu je vadné a s odkazem na porušení zásady ne bis in idem lze dovodit i jeho nezákonnost. Existuje však i takový právní názor157, který příslušné rozhodnutí považuje za nicotné. S tímto stanoviskem nesouhlasím, neboť podmínky nicotnosti rozhodnutí, tak jak je definuje § 77 SŘ (zejm. nepříslušnost správního orgánu, zjevná vnitřní rozpornost atd.), nejsou podle mého názoru v tomto případě splněny.

156

Munková, J.,Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 176. 157 Srov. Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 332.

57

6.5.2.5 Posuzování spojení Ve druhé fázi správního řízení o povolení spojení Úřad posuzuje, zda by v důsledku zamýšleného spojení došlo k podstatnému narušení hospodářské soutěže. Zákon ve svém ustanovení § 17 odst. 1 uvádí demonstrativní výčet okolností spojení, které ÚOHS sleduje. Zejména posuzuje strukturu relevantních trhů, možnosti volby dodavatelů či odběratelů, překážky vstupu na trh, tržní podíly, hospodářskou a finanční sílu spojujících se soutěžitelů apod. Základní pravidlo pro posouzení spojení soutěžitelů ve smyslu § 17 odst. 3 zákona spočívá v tom, že „Úřad spojení nepovolí, pokud by mělo za následek podstatné narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu, zejména proto, že by jím vzniklo nebo bylo posíleno dominantní postavení spojujících se soutěžitelů…“. Právní nauka používá pro posuzování dovolenosti spojení soutěžitelů označení substantivní test.158 Obecně se pojmem substantivní test rozumí výchozí kriterium, podle kterého soutěžní úřad posuzuje dovolenost resp. nedovolenost spojení. Zákon v této souvislosti stanoví vyvratitelnou domněnku, že spojení soutěžitelů, jejichž tržní podíly nepřesáhnou hranici 25 %, nemá za následek podstatné narušení hospodářské soutěže. Ve smyslu § 17 odst. 4 může ÚOHS povolit spojení pod podmínkou, že soutěžitelé splní závazky, které ve prospěch zachování účinné soutěže Úřadu sami navrhli. V souladu s posledně citovaným ustanovením jsou tento návrh soutěžitelé oprávněni učinit „nejpozději do 15 dnů ode dne, kdy bylo poslednímu z účastníků řízení doručeno oznámení podle § 16 odst. 2 zákona, že Úřad v řízení pokračuje“. Doručí-li příslušné návrhy po této lhůtě, avšak ne později než 15 dnů od jejího uplynutí, může k nim ÚOHS přihlédnout (stejně jako v případě obou shora popsaných řízení dle ZOHS), „v případech hodných zvláštního zřetele“. Pokud ÚOHS neshledá navržená opatření dostačujícími anebo pokud je účastnící nenavrhnou, může sám v rozhodnutí stanovit podmínky a omezení ve prospěch zachování účinné soutěže, jestliže s nimi účastníci řízení souhlasí.159 Procesním důsledkem podání návrhu závazků je automatické prodloužení lhůt pro vydání rozhodnutí o 15 dní. Smyslem tohoto prodloužení je poskytnout Úřadu více času k posouzení, zda jsou navržená opatření dostatečnými k zachování účinné soutěže na trhu. V této souvislosti ještě dlužno poznamenat, že ZOHS ve svém § 21 odst. 4 ukládá účastníkům řízení povinnost

158

Srov. Kindl, J. Řízení o povolení spojení soutěžitelů po vstupu ČR do EU. Právní rádce, 2004, č. 12, str. 36. 159 Tímto se institut zásadním způsobem odlišuje od přijetí závazků v řízení o kartelových dohodách a v řízení o zneužití dominantního postavení.

58

„označit důkazy k prokázání toho, že splnění navržených opatření je dostačující pro zachování účinné hospodářské soutěže“. Jak již bylo zmíněno výše, soutěžitelé nesmí realizovat spojení před podáním návrhu na povolení spojení a před právní mocí rozhodnutí, kterým Úřad spojení povoluje. Zákonnou výjimku z tohoto zákazu upravuje ustanovení § 18 odst. 2, dle kterého se zákaz realizace spojení nevztahuje na „…uskutečnění spojení podniků, k němuž má dojít na základě veřejné nabídky převzetí účastnických cenných papírů nebo na základě sledu operací s kótovanými cennými papíry, v jejichž důsledku je kontrola nabyta od různých subjektů, za předpokladu, že byl neprodleně podán návrh na zahájení řízení…a že hlasovací práva spojená s těmito cennými papíry nejsou vykována…“. Pokud se nepoužije uvedená výjimka, může navrhovatel povolení spojení požádat o udělení individuální výjimky z obecného zákazu uskutečnění spojení. Návrh na povolení výjimky musí být podán písemně současně s návrhem na povolení spojení nebo i v průběhu řízení, a musí být odůvodněn. Podmínkou pro udělení výjimky Úřadem je tvrzení a doložení skutečnosti, že v důsledku odložení realizace spojení hrozí spojujícím se soutěžitelům nebo třetím osobám „vážná škoda nebo jiná závažná újma“. O tomto návrhu, o němž se vede samostatné správní řízení, má být Úřadem rozhodnuto neprodleně, nejpozději do 30 dnů od obdržení návrhu. S marným uplynutím 30-ti denní lhůty pro vydání rozhodnutí spojuje ZOHS právní fikci vydání kladného rozhodnutí. Na závěr je možno doplnit, že ÚOHS může povolit výjimku generální, tj. pro všechny úkony spojené s transakcí, anebo ji může udělit pouze na některé úkony, a ve zbylém rozsah žádost o udělení výjimky zamítnout. Pokud ÚOHS zjistí, že byl porušen zákaz uskutečnit spojení před právní mocí rozhodnutí, kterým se spojení povoluje, je Úřad oprávněn uložit soutěžitelům pokutu ve smyslu § 22 odst. 2 až do výše 10 mil. Kč nebo 10 % obratu. Úřad má také pravomoc uložit ve smyslu § 18 odst. 5 zákona povinnost zrušit smlouvu, prodat podíly, převést podnik nebo provést jiná opatření nezbytná k obnovení účinné soutěže na daném trhu.160 Tato dekoncentrační oprávnění má Úřad rovněž tehdy, zjistí-li, že bylo realizováno spojení, aniž byl podán návrh na zahájení řízení podle § 15 odst. 1. V tomto ohledu je vhodné poukázat na povinnost účastníků stanovenou § 21 odst. 4, dle které jsou účastnící řízení povinni „označit důkazy k prokázání splnění povinností uložených ÚOHS“. Z dikce ustanovení § 18 odst. 5 zákona dovozuje některá komentářová

160

Nauka používá pro tato oprávnění Úřadu pojmu tzv. dekoncentrační oprávnění.

59

literatura, že dekoncentrační oprávnění „nedopadá na případy, kdy bylo spojení sice uskutečněno před právní mocí rozhodnutí o povolení, ale již po podání návrhu na jeho povolení“.161 V takovém případě by podle citovaného názoru autora bylo možné uložit pouze pokutu. Tuto zdánlivou mezeru v zákoně však lze řešit pomocí aplikace § 23 ZOHS umožňující Úřadu uložit podle povahy věci opatření k nápravě mimo jiné i v případě porušení zákazu realizovat spojení. Opatření k nápravě ukládá Úřad správním rozhodnutím.

Jestliže

účastník

nesplní

povinnost

uloženou

pravomocným

a

vykonatelným správním rozhodnutím, může mu ÚOHS uložit v souladu s § 22 odst. 4 pokutu až do výše 1 milionu Kč, a to i opakovaně. ÚOHS je oprávněn zrušit za určitých okolností pravomocné rozhodnutí o povolení spojení, a to ve lhůtě do 1 roku od zjištění rozhodných skutečností, nejpozději však do 5 let od vzniku těchto skutečností. K takovému zásahu do právní jistoty účastníků řízení může Úřad přistoupit v případě, kdy vyjde najevo, že Úřad byl účastníky uveden v omyl anebo že poskytnuté informace byly neúplné, nesprávné či nepravdivé. Další možností, kdy může ÚOHS uplatnit tuto pravomoc je situace, kdy původní účastníci řízení neplní podmínky, závazky či omezení, kterými Úřad povolení podmínil. Z žádných jiných důvodů, než které jsou uvedeny shora, nelze rozhodnutí o povolení spojení zrušit. Důvodem pro zrušení rozhodnutí tedy nejsou ani změny soutěžního prostředí na relevantním trhu.

6.5.3 Opravné prostředky proti rozhodnutí ÚOHS S ohledem na skutečnost, že obecná právní úprava opravných prostředků proti rozhodnutí správního orgánu je jednak vymezena ve SŘ, a jednak jí byla věnována pozornost v kapitole 5.4 této práce, zaměřím se v tomto oddíle pouze na odchylky od obecné úpravy, které najdeme v řízení o rozkladu dle ZOHS. Jak bylo konstatováno v kapitole 6.2.2 (Použití správního řádu), ZOHS obsahuje některé zvláštnosti související se složením rozkladové komise podle § 152 odst. 3 SŘ. V souladu se speciální úpravou v § 25a ZOHS se neuplatní pravidlo, kdy většinu členů komise musí tvořit odborníci stojící mimo Úřad. Další odlišnost od obecné úpravy se týká možnosti změny prvoinstančního rozhodnutí. Zatímco dle obecné úpravy lze napadené rozhodnutí

161

Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 403.

60

zrušit či změnit pouze tehdy, vyhoví-li se plně podanému rozkladu, podle ZOHS tak lze učinit i v případě, kdy rozkladu nebude plně vyhověno.162

162

K tomu srov. kapitolu 5.4 Opravné prostředky proti rozhodnutí ÚOHS

61

7 ZÁVĚR Cílem mé práce bylo zpracovat analýzu správních řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a zaměřit se při tom na specifika daných řízení oproti obecné procesní úpravě. Ambicí tohoto rozboru bylo rovněž poukázat na realizaci některých předmětných zákonných ustanovení v praxi a vyhodnotit právní úpravu jednotlivých správních řízení de lege ferenda. V závěru se proto pokusím shrnout nejdůležitější teoretické i praktické poznatky, které jsem zpracováním této práce získala. V oblasti veřejných zakázek i hospodářské soutěže zaujímá ÚOHS významnou úlohu. Pokud jde o řízení prováděné ÚOHS v oblasti veřejných zakázek, procesní úprava obsažená v ZVZ se od obecné úpravy ve SŘ v mnohém liší. V prvé řadě má ZVZ (podobně jako ZOHS) vlastní úpravu účastníků řízení. Zvláštní úprava se dále vztahuje na zahájení správního řízení, když ZVZ stanoví speciální podmínky (zejm. podání námitek a složení kauce) a lhůty pro podání návrhu na zahájení přezkumného řízení, a také některé zvláštní náležitosti tohoto návrhu. ZVZ dále obsahuje vlastní právní úpravu pro vydávání předběžného opatření, jakož i pro zastavení správního řízení. Odlišností je rovněž zahajování řízení z moci úřední na základě podnětu jakékoliv fyzické či právnické osoby, případně v důsledku podaného návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele, který však nesplňuje předepsané náležitosti. V rámci dohledové činnosti je Úřad oprávněn mimo jiné ukládat nápravná opatření a pokuty za správní delikty. Pokud jde o vyhodnocení právní úpravy přezkumného řízení v oblasti veřejných zakázek, nutno konstatovat, že tato obsahuje řadu nedostatků. Jedním z nich je časové vymezení lhůty pro podání námitek zadavateli, když tyto lze podat nejpozději do okamžiku uzavření smlouvy. Ačkoli zákon výslovně zakazuje uzavření smlouvy před uplynutím lhůty pro podání návrhu k ÚOHS (resp. ve lhůtě 45 dnů ode dne doručení námitek), v praxi si lze poměrně dobře představit situaci, kdy zadavatel tento zákaz poruší a smlouvu uzavře svévolně. V momentě, kdy k takovému úkonu zadavatel přistoupí, zbaví stěžovatele nejen možnosti podat námitky, ale současně i možnosti podat k ÚOHS návrh na přezkoumání úkonů zadavatele. Taková situace není žádoucí, proto se domnívám, že by lhůta pro podání námitek měla končit nikoli faktickým uzavřením smlouvy, nýbrž uplynutím lhůty, v níž je stanoven zákaz smlouvu uzavřít (§ 111 odst. 5 ZVZ). V souvislosti s porušením zákazu uzavřít smlouvu je vhodné upozornit na další nedostatečnost stávající právní úpravy. Zákon na jednu stranu sice 62

stanoví zákaz uzavřít smlouvu v určitých lhůtách, přičemž porušení tohoto zákazu má za následek absolutní neplatnost uzavřené smlouvy, na stranu druhou však nepřizná Úřadu pravomoc tuto neplatnost prohlásit. Určení neplatnosti této smlouvy se tedy lze domáhat jedině cestou soudní, ovšem okruh osob oprávněných k podání takové (určovací) žaloby se patrně bude omezovat pouze na účastníky této smlouvy (zadavatele a vítězného uchazeče), kteří logicky nebudou mít na takovém postupu zájem. Je totiž značně nejisté, spíše nepravděpodobné, že by třetí osoba (vyloučený uchazeč) prokázala naléhavý právní zájem při podání takové žaloby. Stávající právní úprava je tedy nastavena tak, že i když dojde k uzavření smlouvy v rozporu se ZVZ (která je pak ex lege neplatná), fakticky neexistuje orgán, který by tuto skutečnost deklaroval. Jsem toho názoru, že de lege ferenda by tento stav napravilo nové ustanovení zákona, které stanoví, že ke smlouvě uzavřené v rozporu se zákazem stanoveným v ustanovení § 111 odst. 5 ZVZ zadavatel, dodavatelé, ani orgán dohledu nepřihlíží. Uvedená změna by vyřešila i další, podle mého názoru dosti podstatný nedostatek zákona spočívající v tom, že Úřad nemůže zadavateli uložit nápravné opatření v případě, kdy již byla uzavřena smlouva. Jiný problém související s domáháním se neplatnosti smlouvy, je domáhání se náhrady škody dodavatelem v případě, kdy zadavatel poruší zákon. ÚOHS není oprávněn přiznávat náhradu škody, taková pravomoc náleží výhradně soudu, a nespěšný uchazeč by tedy musel u soudu prokázat, že měl reálnou šanci veřejnou zakázku získat. Lze si jen těžko představit, že by tuto záležitost mohl kompetentně posoudit nějaký jiný orgán nežli ÚOHS. V rámci úvah de lege ferenda se proto jeví jako velmi příhodné, stanovit Úřadu povinnost posoudit, zda měl neprávem vyloučený uchazeč reálnou šanci veřejnou zakázku získat. S takovým stanoviskem Úřadu by se neúspěšný uchazeč mohl domáhat náhrady škody u soudu.163 Další úvahy de lege ferenda směřují k možnosti Úřadu přezkoumat v plném rozsahu klíčovou fázi zadávacího řízení, tedy vlastní hodnocení a posouzení nabídek. Jsem si však vědoma složitosti celého procesu, a proto si na tomto místě netroufám navrhnout konkrétní změny právní úpravy v tomto ohledu. Poslední hodnocení de lege ferenda týkající se oblasti veřejných zakázek bude souviset s pravomocí Úřadu ve vztahu k veřejným zakázkám malého rozsahu. Výše popsané stanovisko Úřadu o jeho nepříslušnosti k přezkumu veřejných zakázek malého 163

Některá komentářová literatura navrhuje i variantu, že by pravomoc přiznat náhradu škody mohla náležet přímo ÚOHS. Touto možností se ve své práci nezabývám, neboť její uskutečnění v blízké době zdaleka nepovažuji za reálné. Srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006, str. 587-588.

63

rozsahu je třeba respektovat, na druhou stranu se však domnívám, že s ohledem na shora rozebraný problém s obcházením zákona, vyžaduje stávající právní úprava změnu. Ta by měla spočívat v nastavení takového postupu při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, který by byl přezkoumatelný Úřadem. Dále se nabízí navrhnout ukládání přísnějších sankcí za zjištěné obcházení ZVZ. Co se týče správního řízení prováděného Úřadem v oblasti hospodářské soutěže, i toto řízení se vyznačuje řadou odlišností od správního řízení dle obecného procesního kodexu. ZOHS jednak obsahuje vlastní úpravu určitých institutů, a jednak ve svém ustanovení § 25a výslovně vylučuje aplikaci některých ustanovení správního řádu. Vyloučena je zejména obecná úprava lhůt pro vydávání rozhodnutí, ačkoliv ZOHS žádnou vlastní úpravu nenabízí. Na tomto místě lze proto uvést, že de lege ferenda by měl ZOHS obsahovat vlastní procesní úpravu lhůt pro vydávání rozhodnutí.164 Za zmínku rovněž stojí speciální úprava ukládání pořádkových pokut v ZOHS a některé zvláštnosti řízení v rozkladu, z nichž nejvíce diskutovanou je výjimka pro složení rozkladová komise ÚOHS, která nemusí být složena z větší části z odborníků stojících mimo Úřad. Stejně jako ZVZ, i ZOHS má zvláštní úpravu účastenství. ZOHS dále výslovně vylučuje použití SŘ na řešení sporů mezi správním orgánem, který řízení vede a mezi dotčenými správními orgány, týkajících se řešení otázky, jež je předmětem rozhodování. V rámci úvah de lege ferenda nepochybně stojí za zmínku otázka zastavení řízení v případě neprokázání spáchání správního deliktu. Rozborem příslušné právní regulace i relevantní literatury jsem dospěla k závěru, že na zastavení řízení v případě neprokázání uzavření zakázané dohody či zneužití dominantního postavení nelze aplikovat ustanovení správního řádu o zastavení řízení.165 Právní úprava tohoto institutu tedy zcela absentuje a řešení v tuto chvíli nenabízí ani připravovaný návrh novely ZOHS. Problematické se rovněž jeví stanovení okamžiku nastoupení fikce rozhodnutí o povolení spojení, neboť obecná úprava se nepoužije, a zvláštní úprava v tomto ohledu není zcela jednoznačná. S pomocí gramatického výkladu a zhodnocení rozhodovací praxe Úřadu lze však podle mého názoru dospět k závěru, že tato fikce nastupuje okamžikem, kdy v dané lhůtě není rozhodnutí vydáno (nikoli doručeno účastníku řízení). Další poukaz de lege ferenda bude směřovat k § 7 odst. 1

164

S ohledem na specifičnost předmětných řízení považuji tuto variantu za vhodnější než subsidiární použití SŘ. 165 Ačkoli některá komentářová literatura tuto aplikaci dovozuje, viz kapitola 6.1.2.3. Rozhodnut.í

64

ZOHS, který podle mého mínění stanoví zákaz plnění smlouvy do budoucna jako obligatorní součást výroku rozhodnutí.166 ÚOHS tak v praxi zakazuje takové plnění dohody, které je do budoucna de facto vyloučeno. Příhodné se proto jeví změnit stávající znění citovaného ustanovení v tom smyslu, že se zakazuje pokračovat v jednání narušujícím hospodářskou soutěž. Na tomto místě si dovolím upozornit ještě na jednu záležitost, která souvisí s rozhodovací praxí Úřadu ve věcech hospodářské soutěže, a která si zaslouží pozornost. Stávající právní regulace totiž zcela postrádá úpravu oboustranné spolupráce s Policií ČR při zajišťování důkazů. V praxi totiž ÚOHS leckdy naráží na situaci, kdy šetřená věc je současně předmětem vyšetřování Policie ČR, a veškeré důkazy potřebné k prokázání spáchání správního deliktu (například uzavření zakázané dohody) jsou součástí trestního spisu. K němu však pracovníci Úřadu nemají přístup. Domnívám se, že zakotvení úpravy spolupráce mezi ÚOHS a Policií ČR do ZOHS by mohlo nemalou měrou přispět k efektivnějšímu odhalování protisoutěžního jednání soutěžitelů. Domnívám se, že jsem ve své práci naplnila zadaný cíl a zpracovala odpovídající rozbor právní úpravy správních řízení v působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. V rámci analýzy správních řízení jsem se zaměřila na specifika této úpravy oproti úpravě obecné a podala její vyhodnocení de lege ferenda. K řadě sporných otázek jsem se rovněž pokusila zaujmout vlastního stanovisko, a věřím, že získané poznatky využiji ve své budoucí praxi.

166

Odlišný postoj zaujímá Raus, D., Neruda, R. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář a související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2006, str. 140 (blíže viz kapitola 6.2.2.3 Rozhodnutí).

65

8 Cizojazyčné resumé

The study analyzes the administrative proceedings conducted by the Office for the Protection of Competition (hereinafter referred to as “the Office”). The Office being the central authority of the state administration is responsible for creating conditions that favour and protect competition, supervision over public procurement and consultation and monitoring in relation to the provision of the state aid. The Office’s administrative proceeding is conducted according to The Administrative Act, The Act on Competition Protection and The Act on Public Procurement. The Office is entirely independent in its decision-making process and is headquartered in Brno, not Prague like other authorities of the state which shall proclaim its independence. It is headed by a Chairman, nominated by the Government and appointed by the President of the Czech Republic. The term of his office is six years, and nobody may stay in the office longer than two terms. The Chairman must not be a member of any political party or political movement. The Office is framed by five sections, first of which is the section of the public procurements, the second and the third are represented by the section of competition protection, the forth of them is the section of state aid and administration of the Office and the last one belongs to the Chairman’s Cabinet. The text is divided into three parts. The first part deals with two matters. One of them is general administrative proceeding according to the Administrative Act. The accent is put on the relationship of the general administrative proceedings towards proceedings conducted by the Office. The second half of this part is focused on the Office, its history, structure, competence, field of action, etc. The second part of the work is concerned with the conduct of the Office within the public procurement review procedure. The function of the Office in the field of public procurement review procedure is highly important with respect to the general effort of using the public funds economically. The main task of the Office is to supervise the adhearance of the Act on Public Procurement and to safeguard transparent and non-disriminating procedure of the award of public contracts. The legal frame of the public procurement review procedure is shaped by a specific type of administrative legal procedure which is set in The Act on Public Procurement with subsidiary use of the general administrative law institutes set in The Administrative Act. The special legal 66

procedure has a special definition of the parties to an action, special terms for the initiation of the proceedings, etc. The third part of the paper deals with the proceeding conducted by the Office according to the Act on Competition Protection. It consists of the definition of the main institutes of competition and possible forms of its protection. The analysis of the proceedings held by the Office in the field of competition follows. The stress is laid on the differences of the special proceedings in relation to the general proceedings. The three facts of the case concerned with the disturbance of the competition are settlements of competitioners, abusement of dominant standing and junctions of the competitioners. If the Office discovers a breach of the law, it may approach to remedial measures and/or penalties. Both of the special administrative legal forms (The Act on Competition Protection and The Act on Public Procurement) lay down specific forms of the remedies as well as specific height of the penalties. The proceedings of the Office are held in two stages. The first stage of the proceedings is concluded with a decision issued by the corresponding department. If the decree is contested, the Office’s Chairman issues a final statement. His verdict is based on a proposal from the appellate committee as his advisory body. Nevertheless, the Chairman is not bound by the proposal of the appellate committee and he may issue a different statement. The members of the appellate committee are mostly experts in law and economics from both in and outside the Office. The parties to the proceedings are entitled to file an action against the final decision of the Office at the Regional Court and the Supreme Administrative Court In my study I have tried to analyze the administrative proceednigs conducted by the Office with the stress on its specialities in relation to the general administrative proceedings. The goal of this paper was not only to introduce the particular legal forms de lege lata, but also to propose a de lege ferenda reflection. Therefore I try to emphasize some of the controversial aspects of the legal frame and always attempt to form my own attitude. Especially at the end of the study I focus on evaluation of both of the special legal frames and offer some de lege ferenda inventions.

67

9 POUŽITÉ PRAMENY

1) Knižní publikace: Dostál, O., Petr, M. Zákon o ochraně hospodářské soutěže s judikaturou a souvisejícími předpisy. Praha: C.H. Beck, 2007. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2006. Kadečka, S. a kol. Správní právo - procesní část. Multimediální učební text. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. Kruták,T., Krutáková,L. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007 Marek, K., Krč, R., Petr M. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon s vysvětlivkami a předpisy souvisejícími. Praha: Linde Praha a.s., 2006. Munková, J., Kindl, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: C.H. Beck, 2007. Neruda, R., Raus, D. Hospodářská soutěž po vstupu ČR do EU. Brno : CP Books, a.s., 2005. Neruda, R., Raus, D. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář i související české i komunitární právní předpisy. Praha: Linde Praha, a.s., 2007. Neruda, R., Raus, D. Zákon o veřejných zakázkách: komentář. Praha: Linde Praha, a.s., 2007. Novotný, V. Přehled judikatury ve věcech veřejných zakázek. Praha: ASPI, 2006. Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde Praha, a.s., 2005. Šebesta, M., Podešva, V., Olík, M., Machurek, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. Praha: ASPI, 2006 . Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006.

2) Časopisecká literatura: Neruda, R. Judikatura Nejvyššího správního soudu: veřejné zakázky a ochrana hospodářské soutěže. Soudní rozhledy, 2006, č. 1, s. 1-6. Raus, D. Rozhodování českých soudů ve věcech OHS a veřejných zakázek. Právní zpravodaj, 2006, č. 9, s. 12 – 16. 68

Raus D. Zákonná výjimka ze zákazu kartelových dohod a otázky důkazního břemene. Právní fórum, 2005, č. 4., s. 149-154. Raus D. K rozšířeným procesním oprávněním Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Právní fórum, 2004, č. 1, s. 19-22. Jurčík, R. K některým aspektům neplatnosti smlouvy. Právní rádce, 2002, č. 1, s. 27-29. Jurčík, R. Nová právní úprava veřejných zakázek a koncesí. Právní zpravodaj, 2006, č. 4, s. 9-12. Šemora, V. Nad institutem „Opatření k odstranění závadného stavu“ v právu na ochranu hospodářské soutěže. Právní rozhledy, 2005, č. 7, str. 240-242. Vedral, J. Druhy rozhodnutí v novém správním řádu. Správní právo 2006, č. 6-7, str. 325-346.

3) Právní předpisy: Zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení ( správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 66/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 362/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesním řízení a koncesních smlouvách. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přezkoumání úkonů zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách. Směrnice Rady 89/665/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce. Směrnice Rady 92/13/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se použití pravidel Společenství pro postupy při zadávání veřejných zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství energetiky, dopravy a telekomunikací. 69

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek.

4) Judikatura: Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 3.3.1999, sp.zn. 3R 1/99-Ku. Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 30.5.2000, sp. zn. 3R 21-00-ju. Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 13. 5. 2002, sp.zn. 3 R 11/02-Ku. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 5. 4. 2005, sp. zn. VZ/S 27/05-154/1392/05-Gar. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 2. srpna 2005 sp. zn. VZ/S114/05-152/3439/05-KV. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 28.2.2005, sp. zn. S 5/05-1520/05-OHS. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 18.4.2007, sp. zn. S084/2007/VZ-07507/2007/510-če. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 9.6.2005, sp. zn. VZ/S 58/5-153/2050/05-LB. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 14.6.2007, sp. zn. S104/2007-11284/2007/540- Der. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 23.7.2007, sp. zn. S159/2007/VZ-13474/2007/540-MČ. Rozhodnutí ÚOHS ze dne 15.2.2008, sp. zn. R163/2007/02-03863/2008/310-Hr. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6.4.2007, sp. zn. 62 ca 27/2006. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 17. 6. 1999, sp. zn. 2A1/99. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 8. 2. 2002, sp.zn. 2A 9/2001-62. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 28.3.2002, sp. zn. 2A 12/2001-36. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 1.3. 2002, sp. zn. 2A 10/2001-22. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 17. 6. 1999, sp. zn. 2A1/99. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 8. 2. 2002, sp.zn. 2A 9/2001-62: Rozhodnutí ÚS ze dne 25. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 365/97. Rozhodnutí ÚS dne 26. 6. 2001, sp. zn. I. ÚS 12/99.

5) Elektronické prameny: Program aplikace mírnějšího režimu při ukládání pokut (Leniency program) [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/hospodarska-soutez/kartely-adominance/novy-leniency-program/. Sbírky rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže za léta 1999 – 2007 [citováno

21.

března

2008].

Dostupný

z

http://www.compet.cz/hospodarska-

soutez/sbirky-rozhodnuti/.

70

Sbírky rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže za léta 1999 – 2007 [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/verejne-zakazky/sbirkyrozhodnuti/. Výkladová stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/verejne-zakazky/vykladova-stanoviska/. Manuály, metodiky a další dokumenty Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže [citováno

21.

března

2008].

Dostupný

z

http://www.compet.cz/verejne-

zakazky/manualy-metodiky-a-dalsi-dokumenty/. Základní pojmy z oblasti hospodářské soutěže [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.compet.cz/hospodarska-soutez/zakladni-pojmy/. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 21. března 2008]. Dostupný z http://www.portal-vz.cz/.

71