Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân Financiële gevolgen van uittreding gemeente Ferwerderadiel
Opdrachtgever:
Gemeente Ferwerderadiel/Dienst SoZaWe NWF p/a de heer Hans Steen Postbus 2 9172 ZS Ferwert
Auteurs:
Mevrouw mr. L. Diependaal De heer M. Loman
Review:
De heer M.E. Pot De heer P.Rienks RA
Versie: Datum:
2.0 26 november 2013
Inhoudsopgave 1. Inleiding ........................................................................................................... 3 2. Situatieschets .................................................................................................. 5 3. Organisatorische impact ................................................................................. 7 4. Financiële impact .......................................................................................... 15 5. Advies ........................................................................................................... 18 Bijlage 1 Arbeidsrechtelijk kader ....................................................................... 22 Bijlage 2 Geïnterviewden .................................................................................. 24 Bijlage 3 Gebruikte documenten ....................................................................... 25
2
1. Inleiding
1.1 Aanleiding De gemeente Ferwerderadiel werkt aan verregaande samenwerking in de regio NoordOost Friesland. In het verlengde daarvan oriënteert de gemeente zich op een aansluiting bij de sociale dienst in deze regio. Op dit moment is de gemeente aangesloten bij de Gemeenschappelijke Regeling (GR) Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân (verder: de Dienst). Als de gemeente besluit de samenwerking met de Dienst te beëindigen, treedt artikel 27 van de GR in werking. Dit artikel bevat de bepalingen over uittreding van gemeenten uit de Dienst. In het artikel is onder andere bepaald dat aan een onafhankelijke externe deskundige bindend advies gevraagd wordt over de financiële schade die samenhangt met de uittreding. U hebt ons gevraagd hierover het advies uit te brengen.
1.2 Onderzoeksvraag De opdracht is als volgt geformuleerd: 1. Onderzoek de effecten op de Dienst van uittreding door de gemeente Ferwerderadiel. Deze beschrijving leidt tot het in kaart brengen van de financiële schade die aan de Dienst wordt toegebracht en die conform artikel 27 lid 7 in rekening wordt gebracht aan de gemeente Ferwerderadiel. 2. Het onderzoek resulteert in een bindend advies voor de Dienst en de gemeente zoals genoemd in lid 8 van artikel 27. De gezamenlijke opdrachtgevers voor het onderzoek zijn het algemeen bestuur van de Dienst en het college van B&W van de gemeente Ferwerderadiel, waarbij de gemeente als penvoerder optreedt.
1.3 Onderzoeksaanpak Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen hebben wij het hieronder afgebeelde onderzoekskader gehanteerd. Het kader wordt door Deloitte toegepast bij de vormgeving en aanpassing van samenwerkingsverbanden en bevat de daarbij relevante aspecten. Omgekeerd geldt dat bij een uittreding dezelfde aspecten moeten worden geraakt om de impact van de uittreding van een gemeente te bepalen. Deze impact wordt vervolgens vertaald naar financiële consequenties. Met andere woorden, het kader is ondersteunend bij het in kaart brengen van de gevolgen van uittreding en de daarbij behorende financiële gevolgen. Een beknopte beschrijving van de aspecten uit het onderzoekskader:
Taken: impact op het takenpakket van de Dienst. Juridisch: bestuursrechtelijke (de GR), ondernemingsrechtelijke (contracten, activa en passiva) en arbeidsrechtelijke aspecten (arbeids- en ambtenarenrecht). Financiering en kosten: impact op de financierings- en kostenstructuur (gemeentelijke bijdragen, begroting en de balans). Processen: impact op de processen binnen de Dienst in relatie tot het takenpakket; Informatie: overdracht van cliëntdossiers. 3
Personeel: vanuit de taken en processen de impact bepalen op de benodigde personele capaciteit, het bepalen van wachtgeldverplichtingen en overige personele verplichtingen in relatie tot de uittreding. Huisvesting: impact op de huisvesting van de Dienst.
Figuur 1: onderzoekskader
Het in kaart brengen van de financiële impact aan de hand van bovenstaande invalshoeken en het uitbrengen van een advies hierover is in belangrijke mate gebaseerd op feiten en onderbouwde inschattingen. Basis is dat onze constateringen dienaangaande met beide opdrachtgevers worden besproken. Onze werkwijze is dat een bindend advies alleen van betekenis als beide partijen adequaat zijn geïnformeerd over onze onderzoeksresultaten en daarop ook hebben kunnen reageren. In ons uiteindelijke advies spelen daarnaast elementen van redelijkheid en billijkheid een rol. De uitvoering van het onderzoek heeft plaats gevonden in vier fasen. De informatie die benodigd is voor het uitwerken van het advies wordt verkregen uit desk research en interviews. De fasen zijn als volgt: Fase 1: Verzamelen van feitenmateriaal door middel van deskresearch en interviews en het maken van een analyse vanuit de bovengenoemde invalshoeken. In bijlage 2 is een lijst met geïnterviewden opgenomen.In bijlage 3 is de lijst met de ter beschikking gestelde en gebruikte brondocumentatie opgenomen. Fase 2: Inventariseren van standpunten en het horen van betrokken partijen door middel van 1) een interview met een vertegenwoordiging van het algemeen bestuur van de Dienst en 2) een interview met een vertegenwoordiging van de gemeente Ferwerderadiel. Fase 3: Verdiepende analyse op basis van de input uit fase 1 en 2 en het afstemmen van de verzamelde feiten met de Dienst. Fase 4: Opstellen van een eindrapportage over de financiële schade inclusief een advies. Rapportage en advies zijn door ons besproken met de opdrachtgevers.
1.4 Leeswijzer In dit hoofdstuk zijn de opdracht en de aanpak beschreven. Hoofdstuk 2 bevat een situatieschets. In de hoofdstukken 3 en 4 worden onze bevindingen ten aanzien van de afzonderlijke onderdelen uit het onderzoekskader beschreven. In het laatste hoofdstuk (5) zijn onze bevindingen vertaald naar een advies.
4
2. Situatieschets 2.1 Aanleiding en achtergrond De gemeente Ferwerderadiel heeft in 2013 aangekondigd uit de GR te willen treden. Als de raad van de gemeente hier formeel toe besluit, gaat de uittreding per 1 januari 2015 in. De gemeente heeft aangegeven dat dit een stap is die logischerwijs samenhangt met de oriëntatie van de gemeente Ferwerderadiel op het Noordoosten van Friesland. Deze oriëntatie houdt in dat wordt onderzocht op welke wijze een verregaande ambtelijke samenwerking met de gemeenten in die regio tot stand kan komen. In dit kader is de gemeente Ferwerderadiel aan het verkennen op welke wijze aansluiting kan worden gezocht bij de sociale dienst in die regio, WIZ DanDon. De gemeente Ferwerderadiel heeft daarbij aangegeven niet te willen wachten op de herindelingen die in Noord-Friesland waarschijnlijk plaats gaan vinden, naar huidige verwachting per 1 januari 2018. Het moment van herindeling zou een natuurlijk moment zijn om de Dienst te verlaten. De voorgenomen vorming van de gemeente Westergo en de voorgenomen fusie van Leeuwarderadeel met de gemeente Leeuwarden heeft immers naar alle waarschijnlijkheid tot gevolg dat de Dienst dan een andere samenstelling van de deelnemende gemeenten krijgt of wellicht zelfs ophoudt te bestaan. Hierover valt op dit moment echter nog niet met zekerheid iets te zeggen. De reden dat Ferwerderadiel niet op dit moment wil wachten is dat de transitie in het kader van de 3 decentralisaties in 2015 is gepland. De gemeente wil deze transitie doorlopen met de sociale dienst en de regio waarmee ze in de toekomst verder gaat. De context van de 3 decentralisaties en het vooruitzicht van herindelingen betekent voor de Dienst dat de omgeving aan het veranderen is. Vanuit het Dagelijks Bestuur van de Dienst is aangegeven dat het daarom noodzakelijk is dat alle deelnemende gemeenten (8 in totaal) “er gezamenlijk de schouders onder zetten” om de Dienst voor te bereiden op de toekomst. Daarom wordt het als “jammer” ervaren dat de gemeente Ferwerderadiel nu voornemens is uit de Dienst te treden. Echter, nu dat duidelijk is wordt het belangrijk gevonden dat zo snel mogelijk duidelijkheid ontstaat over het moment van uittreding, “zodat de overige gemeenten en de Dienst verder kunnen”.
2.2 Analyse van de sitiuatie Gemeenten zijn in beweging. Samenwerking en fusie zijn daarbij belangrijke ontwikkelingen. Onder druk van bezuinigingen en de aanstaande decentralisatiemaatregelen ontstaan nieuwe samenwerkingsverbanden en worden bestaande aangepast of ze verdwijnen zelfs. Ook verregaande samenwerking tussen gemeenten in de vorm van ambtelijke fusie of herindeling worden door veel gemeenten verkend met het oog op de positiebepaling voor de toekomst. Ook in het noorden van Friesland zijn deze ontwikkelingen gaande. Deze worden door alle deelnemende gemeenten en de Dienst ervaren. De gemeenten zijn hun positie aan het bepalen met het oog op herindeling en (verregaande) samenwerking in de regio. Daarnaast bereiden zij zich voor op de 3 decentralisaties, waarbij de decentralisatie van de AWBZ naar de Wmo en de Participatiewet de grootste impact hebben op de Dienst. Het voornemen van Ferwerderadiel om uit de GR te treden past binnen de geschetste ontwikkelingen. Hieronder gaan wij nader in op wat het uittreden van een gemeente in hoofdlijnen betekent voor een GR, in dit geval een sociale dienst.
5
Een relatie met twee gezichten De relatie van de gemeente Ferwerderadiel met de Dienst kent duidelijk twee gezichten: de gemeente is afnemer van De Dienst en is tegelijkertijd bestuurder van de Dienst. In de rol van afnemer neemt de gemeente Ferwerderadiel een aantal diensten af die de Dienst uitvoert. Artikel 5 van de GR geeft weer welke diensten dat zijn. Uittreding van Ferwerderadiel betekent dat de Dienst deze taken voor Ferwerderadiel niet meer hoeft uit te voeren, omdat de gemeente deze diensten elders gaat afnemen of eventueel deels zelf gaat uitvoeren. In de rol van bestuurder is de gemeente Ferwerderadiel vertegenwoordigd in het bestuur van de Dienst, via het algemeen of het dagelijks bestuur. De gemeente Ferwerderadiel is als bestuurder onder andere verantwoordelijk voor het beleidsplan (artikel 20 GR), de begroting (artikel 22 GR) en het toezicht op het functioneren van de Dienst (artikel 13 GR). Uittreding van de gemeente heeft gevolgen ten aanzien van deze verantwoordelijkheidsgebieden. Ferwerderadiel draagt als bestuurder dan ook een verantwoordelijkheid in de afwikkeling van de gevolgen van uittreding. Als beide rollen aan elkaar worden verbonden kan worden gesteld dat de uittreding van Ferwerderadiel betekent dat het aantal cliënten van de Dienst afneemt, dat dit gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van de Dienst en dat de gemeente verantwoordelijkheid draagt voor een goede afwikkeling van deze gevolgen. Voor vrijwel iedere organisatie geldt dat de afname van het aantal cliënten (op termijn) gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering. Bij de directe, cliënt gerelateerde, processen is dit evident. Ten aanzien van de overheadactiviteiten ligt dit gecompliceerder. Anderzijds zouden wij van een sociale dienst, waar cliëntenaantallen nu eenmaal kunnen fluctueren, verwachten dat de bedrijfsvoering een zekere mate van flexibiliteit kent om toe- en afname van het aantal cliënten op te kunnen vangen. Het organiseren van deze flexibiliteit is een verantwoordelijkheid van de deelnemende gemeenten, waaronder Ferwerderadiel, vertegenwoordigd in het bestuur van de GR. Ondernemersrisico Onze bovenstaande opmerking inzake de veronderstelde flexibiliteit van de Dienst verwijst naar het ondernemersrisico waar de Dienst en het bestuur rekening mee dienen te houden. Dit risico houdt onder andere in dat het werkaanbod voor de Dienst kan fluctueren en dat zich altijd de situatie voor kan doen dat een gemeente uittreedt. Beides situaties hebben gevolgen voor de bedrijfsvoering van de Dienst. De veronderstelling bij samenwerking is dat de collectiviteit van gemeenten schaalvoordelen ten aanzien van de bedrijfsvoering met zich meebrengt. Deze voordelen komen onder druk te staan als een gemeente uittreedt. De Dienst zal in onze optiek in zekere mate rekening moeten houden met dit risico. De Dienst kan in dit kader beschikken over onderstaande instrumenten.
Artikel 27 van de GR bevat een bepaling dat een uittredende gemeente een jaar opzegtermijn heeft. Wij leiden hieruit af dat de GR dit jaar nodig heeft om zich voor te bereiden op eventueel noodzakelijke aanpassingen in de organisatie.
Daarnaast kent de Dienst een reserve uitvoeringskosten die wordt ingezet voor “het opvangen van lasten voor herstructurering, optimaliseren, innoveren en structureren van werkprocessen” (jaarrekening 2012).
6
3. Organisatorische impact Dit hoofdstuk bevat onze bevindingen ten aanzien van de gevolgen van de uittreding. In dit hoofdstuk gaan wij in op alle aspecten als weergegeven in onderstaand figuur, inclusief de financiële impact. Het onderdeel financiering en kosten uit het onderzoekskader wordt in het volgende hoofdstuk behandeld.
Figuur 2: onderzoekskader hoofdstuk 3
3.1 Juridisch Bij de uittreding zijn er bestuursrechtelijke, ondernemingsrechtelijke en arbeidsrechtelijke aspecten. De arbeidsrechtelijke aspecten worden besproken in paragraaf 3.3 Personeel. De overige onderdelen worden hieronder besproken. Bestuursrechtelijk De uittreding van Ferwerderadiel brengt een aantal praktische aandachtspunten met zich mee met betrekking tot het bestuursrechtelijk kader waarbinnen de Dienst werkt.
Per datum van de uittreding dient er een actuele Gemeenschappelijke Regeling van toepassing te zijn. In de meest recente versie, die ingegaan is op 31 januari 2012, staat in artikel 1 en de ondertekening: ‘Aldus besloten door’, de gemeente Ferwerderadiel nog genoemd. Deze ondertekening dient te vervallen. Aan deze aanpassing zijn geen substantiële kosten verbonden.
Het mandateringsbesluit van 9 februari 2013, waarin de gemandateerde bevoegdheden aan functionarissen binnen de Dienst zijn vastgelegd, hoeft niet te worden aangepast, omdat hierin geen verwijzingen naar de gemeente Ferwerderadiel in zijn opgenomen. Wel kan het noodzakelijk zijn de lijst met geautoriseerde medewerkers aan te passen indien er wijzigingen in het personeelsbestand zijn. Aan deze aanpassing zijn geen substantiële kosten verbonden.
De inwoners van de gemeente krijgen te maken met een nieuwe organisatie die namens de gemeente de dienstverlening in het sociale domein verzorgt. De communicatie hierover dient tussen de Dienst en de gemeente te worden afgestemd. Verder moeten er goede afspraken worden gemaakt voor de afhandeling van lopende bezwaar- en beroepszaken inzake cliënten van de gemeente 7
Ferwerderadiel. Door de Dienst is geschat dat hiermee 40 uur zijn gemoeid. Bij een uurtarief van € 50,00 zou het dan gaan om € 2.000 eenmalig. Ondernemingsrechtelijk De Dienst sluit als een zelfstandige instelling contracten af met diverse partijen. Deze contracten vallen onder het ondernemingsrecht. Ook hier geldt een aantal praktische aandachtspunten.
De Dienst heeft raamovereenkomsten afgesloten met instellingen inzake de uitvoering van participatietaken en de Wmo. Hierbij heeft de Dienst zich niet vastgelegd op aantallen cliënten.Het sceanrio van het uittreden van gemeenten is in de contracten is geregeld. Derhalve hoeven de contracten als gevolg van de uittreding niet te worden aangepast.
De contracten met de overige leveranciers, waarvan Centric veruit de belangrijkste is, kennen voor zover bekend geen boetebepalingen die samenhangen met het afnemen van minder diensten, in dit geval als gevolg van het uittreden van een gemeente.
3.2 Processen en taken Het uittreden van de gemeente Ferwerderadiel betekent dat de gemeente geen diensten meer afneemt van de Dienst. Het wegvallen van cliënten heeft impact op de organisatie van de Dienst. Het werkaanbod neemt immers af. In deze paragraaf is de impact hiervan in kaart gebracht op basis van productiegegevens van de Dienst (cijfers 2013). In onderstaande tabel is weergegeven wat het aandeel van de cliënten van Ferwerderadiel is binnen het totale cliëntenbestand van de Dienst. De cliënten zijn verdeeld over de 3 programma’s van de Dienst (Inkomen, Minimaregelingen en Wmo).
Programma Programma Inkomen Uitkering WWB Overige uitkeringen
Aantal Ferwerderadeel
Aantal totaal
Aandeel Ferwerderadeel
141 17
1.651 129
8,5% 13,2%
Totaal inkomen
158
1.780
8,9%
Programma Minimaregelingen
300
3.249
9,2%
Programma WMO Voorzieningen Huishoudelijke hulp
486 198
5.815 2.227
8,4% 8,9%
1.142
13.071
8,7%
Totaal
Tabel 1: impact uittreding op aantal cliënten
Het overzicht geeft weer dat de gemeente Ferwerderadiel 1.142 cliënten heeft bij de Dienst op een totaal van 13.071 cliënten. Dit betekent dat de Dienst bij uittreding 8,7% van de cliënten verliest.
3.3 Personeel Voor het in kaart brengen van de financiële impact als gevolg van de uittreding van de gemeente Ferwerderadiel, is het van belang om de gevolgen voor het personeel te bepalen. In dit kader is de benodigde personele capaciteit in samenhang met het lagere werkaanbod onderzocht, inclusief de (mogelijke) arbeidsrechtelijke en financiële gevolgen.
8
Analyse personele capaciteit Op 1 juni 2013 is 97,33 fte werkzaam bij de Dienst. De functies van 59,15 fte hangen rechtstreeks samen met de cliënten van de Dienst. De afname van het aantal cliënten als gevolg van de uittreding heeft directe gevolgen voor het werkaanbod voor dit deel van het personeel. Rekening houdend met een aandeel van 8,7% van de gemeente Ferwerderadiel in het cliëntenbestand van de Dienst, leidt de vermindering van het aantal cliënten tot omgerekend 5,17 fte aan boventalligheid (8,7% van de directe formatie van 59,15 fte). Uit ons interview en de mailcorrespondentie met de Dienst is gebleken dat deze impact betrekking heeft op onderstaande dertien functies binnen de Dienst. Functie 1. Casemanager WMO 2. Medewerkers voorzieningen administratie 3. Casemanager 4. Claimbeoordelaar 5. Junior casemanager 6. Casemanager rechtmatigheid 7. Procesondersteuner 8. Medewerker terugvordering en verhaal 9. Medewerker uitkeringen administratie 10. Medewerker debiteurenadministratie 11. Medewerker bezwaar & beroep 12. Medewerker bijzondere controle
13. Medewerker DIV
Tabel 2: 13 functies waarop uittreding impact heeft
Er van uitgaande dat deze functies proportioneel getroffen worden door het wegvallen van de cliënten van Ferwerderadiel, zal de gemiddelde impact bij uittreding hierdoor 0,4 fte per functie (5,17 gedeeld door 13 functies) bedragen. In een aantal van bovengenoemde functies zijn de werkzaamheden verdeeld naar gemeenten. In deze functies is de impact van de uittreding op de capaciteit nauwkeurig te bepalen. Zo voert een aantal medewerkers hun werkzaamheden volledig of gedeeltelijk uit voor de gemeente Ferwerderadiel, zoals opgenomen in de onderstaande tabel. Functie
Toelichting
Casemanager WMO
Eén medewerker (1,00 fte) werkt bijna volledig voor de gemeente Ferwerderadiel.
Casemanager
Twee (1,00 en 0,78 fte) medewerkers zijn deels werkzaam voor de gemeente Ferwerderadiel.
Casemanager rechtmatigheid
Een medewerker (0,89 fte) werkt deels voor de gemeente Ferwerderadiel.
Medewerker uitkeringen administratie
Eén medewerker (0,89 fte) verricht grotendeels het werk voor gemeente Ferwerderadiel.
Tabel 3: medewerkers die rechtstreeks taken uitvoeren voor Ferwerderadiel
Op basis van bovenstaande tabel kan worden gesteld dat voor de bovengenoemde aantallen fte per functie, in ieder geval sprake zal zijn van (gedeeltelijke) boventalligheid na uittreding. Een mogelijke oplossing is dat de gemeente Ferwerderadiel de betreffende formatie “meeverhuist”. Daarnaast zijn in een aantal functies medewerkers met een tijdelijke aanstelling, gedetacheerden en medewerkers via een payrollonderneming werkzaam bij de Dienst. Deze flexibele schil hebben wij betrokken in de analyse van de mogelijkheden die de Dienst heeft de formatie af te stemmen op de afname van het werkaanbod. Hierbij is het 9
uitgangspunt dat medewerkers met een vaste aanstelling een grotere rechtsbescherming genieten dan flexibele medewerkers (zie bijlage 1, Arbeidsrechtelijk kader). In onderstaand overzichten (tabel 4) is de flexibele schil van de Dienst opgenomen tot en met 31 december 2014. Hieruit blijkt dat deze 11,34 fte bedraagt. Hierbij dient wel de kanttekening te worden geplaatst dat de tijdelijkheid mede is ingegeven vanwege ziekte of andere redenen om de continuïteit van de werkzaamheden te waarborgen. In het bovenste deel van de tabel is aangegeven in welke van bovengenoemde dertien functies (zie tabel 2) sprake is van flexibele inzet. Uit de tabel blijkt dat het hier om 6,34 fte gaat. Het onderste deel van de tabel geeft de overige functies weer die tijdelijk worden ingevuld. a) Overzicht flexibele schil in de 13 functies met impact Omvang (fte) 0,89
Einddatum laatste contract 01-01-2014
Vorm tijdelijkheid Payrolling
Claimbeoordelaar
1,00
01-01-2014
Detachering
Extra werk
Medewerker uitkeringen administratie
1,00
01-09-2013
Detachering
Vacature invulling
Functie Casemanager
Reden (indien bekend) Extra werk
0,89
01-09-2014
Tijdelijke aanstelling
Procesondersteuner
0,78
11-10-2013
Detachering
Pastiel
Medewerker debiteurenadministratie
0,89
01-02-2014
Payrolling
Reguliere fte plaats
Casemanager rechtmatigheid
0,89
01-01-2015
Tijdelijke aanstelling
Totaal
6,34
b) Overzicht flexibele schil overige functies
Functie Baliemedewerker
Omvang (fte) 0,56
Einddatum laatste contract Vorm tijdelijkheid Reden (indien bekend) 01-01-2014 Tijdelijke aanstelling
0,44
01-01-2014
Tijdelijke aanstelling
Medewerker communicatie
0,67
01-03-2014
Tijdelijke aanstelling
Medewerker financiele administratie
1,00
01-06-2014
Tijdelijke aanstelling
Medewerker applicatiebeheer
0,89
21-05-2014
Tijdelijke aanstelling
Beleidsmedewerker
0,44
01-09-2014
Payrolling
Huismeester
1,00
01-02-2014
Payrolling
Totaal
5,00
Totaal flexibele schil
11,34
Projectwerkzaamheden
Tabel 4: overzicht flexibele schil
Uit de analyse van de personele capaciteit die direct wordt beïnvloed door de uittreding kunnen de volgende conclusies worden getrokken:
De impact op de capaciteit is 5,17 fte aan boventalligheid.
De impact heeft betrekking op 13 functies, gemiddeld is 0,4 fte per functie boventallig.
Binnen de betreffende formatie zijn er drie mogelijkheden de boventalligheid te beperken: 1. De eerste mogelijkheid is het “meeverhuizen” van de formatie die rechtstreeks voor Ferwerderadiel werkt naar die gemeente. Daarbij is het wel de vraag of op deze wijze kwantitatief en kwalitatief voldoende formatie meeverhuisd kan worden. Zo is het niet waarschijnlijk dat op deze wijze tot de volledige 5,17fte wordt gekomen en kunnen inhoudelijk maar 4 van de 13 functies worden meeverhuisd. 2. De tweede mogelijkheid is het benutten van de flexibele schil om de impact van de 5,17 fte terug te brengen. Er zijn 6 van de 13 functies flexibel ingevuld. Als 10
wordt gerekend met het gemiddelde van 0,4 fte per functie boventallig, kan binnen de flexibele schil met 2,4 fte (6 x 0,4) worden gereduceerd. Dan resteert een boventallige formatie van 5,17 minus 2,4 fte = 2,77 fte. Getalsmatig biedt de flexibele schil van 6,34 fte voldoende ruimte om de volledige 5,17fte op te vangen, echter kwalitatief kunnen er beperkingen zijn om met medewerkers tussen functies te schuiven. Mogelijk kan dit met inwerken/scholing worden opgelost. Tevens dient rekening te worden gehouden met de reden waarom een medewerker via een payrolling- of detacheringsconstructie werkzaamheden verricht voor De Dienst. 3. Een combinatie van beide: het afbouwen van de flexibele schil in combinatie met het meeverhuizen van medewerkers.
In deze mogelijkheden worden overigens niet alle 13 functies geraakt waarop de uittreding impact heeft. Voor de functies Medewerker Voorzieningen Administratie, Junior Case Manager, Medewerker Terugvordering en Verhaal, Medewerker Bezwaar en Beroep, Medewerker Bijzondere Controle en Medewerker DIV geldt dat er geen medewerkers zijn die (deels) rechtstreeks voor Ferwerderadiel werken of onderdeel zijn van de flexibele schil.
Eventueel kan ook de overige flexibele schil van 5 fte worden betrokken in het oplossen van de knelpunten. Echter ook hier geldt dat er kwalitatief beperkingen kunnen zijn om met medewerkers tussen functies te schuiven.
Analyse financiële schade De potentiële financiële impact van de uittreding met betrekking tot het directe personeel hangt samen met de kosten van eventueel ontslag van personeel. Wij hebben daarbij en berekening gemaakt op basis van de genoemde 5,17 fte als maximaal scenario, voor het geval dat de afbouw van de flexibele schil en het meeverhuizen niet kan worden toegepast. . Het is op dit moment niet mogelijk het afspiegelingsbeginsel (zie bijlage 1) te gebruiken voor het bepalen van de financiële impact, omdat de impact per (uitwisselbare) functie niet volledig kan worden bepaald. Om deze reden is de financiële impact berekend over een gemiddeld maandsalaris, een gemiddeld aantal dienstjaren, een gemiddelde arbeidsduur en een gemiddelde maximale duur WW. Deze gemiddelden zijn berekend op basis van de eerdergenoemde 13 functies. Hierdoor wordt vooralsnog geen invulling gegeven aan het juridisch kader, maar is het berekenen van de financiële schade onder de huidige omstandigheden het meest nauwkeurig. In onderstaand overzicht worden de gemiddelden inzichtelijk gemaakt. > Gemiddelden t.a.v. personeelsbestand de Dienst Een gemiddelde medewerker heeft een aanstelling van 0,84 fte, is 9 jaar in dienst en is 48 jaar oud. Gemiddeld salaris per maand (1 fte) Gemiddeld salaris per maand (0,84 fte) Gemiddeld salaris voor WW + vakantietoelage en eindejaarsuitkering (1 fte) Gemiddeld aantal dienstjaren (peildatum 1 januari 2013) Gemiddeld fte Gemiddelde leeftijd Gemiddelde maximale duur WW in maanden Gemiddelde maximale duur nawettelijke WW in maanden
€ 2.872 € 2.412 € 3.274 9 0,84 48 30 17
Tabel 5: basisgegevens financiële schade
> Van-werk-naar-werk-traject Het VWNW-traject is van toepassing op een medewerker die boventallig wordt verklaard en een dienstverband heeft van 2 jaar of langer bij dezelfde gemeente. Vanwege het feit dat een medewerker bij De Dienst een gemiddeld dienstverband heeft van 9 jaar, zal het VWNW-traject van toepassing zijn. De duur van het VWNW-traject is vanaf de boventalligheidsverklaring maximaal 2 jaar. In deze periode zal de werkgever het salaris 11
van de medewerker moeten doorbetalen. Daarbij zijn zowel de werkgever als de medewerker verantwoordelijk om ander werk te vinden voor de medewerker. Daarnaast geldt ten behoeve van het VWNW-traject een budget van maximaal € 7.500 per medewerker. Dit budget kan worden aangewend voor coaching, opleiding en training. > Duur en hoogte WW-uitkering Ten tweede is het van belang de duur van de WW-uitkering te bepalen. Indien een medewerker voldoet aan de eisen voor de WW-uitkering, een gemiddelde leeftijd heeft van 48 jaar en vanaf zijn 18e heeft gewerkt, dan leidt dit tot een maximale duur van 30 maanden voor de WW-uitkering. Een medewerker heeft naast zijn WW-uitkering recht op een aanvullende uitkering. Bij een inkomen tot € 4.375,00 heeft een medewerker gedurende 12 maanden recht op een aanvulling van 10% van zijn bezoldiging. Dit betekent dat de WW-uitkering in het eerste jaar 80% van de laatste bezoldiging zal bedragen. Na het eerste jaar ontvangt een medewerker een uitkering van 70% van zijn laatste bezoldiging. Na afloop van de WW-uitkering heeft de medewerker een recht op een nawettelijke uitkering. Deze uitkering is afhankelijk van de leeftijd en de diensttijd van de medewerker in de gemeentelijke sector. Daarnaast is de hoogte van de uitkering gelijk aan de laatste beschikking van de WW-uitkering. De gemiddelde diensttijd van de medewerkers in de gemeentelijke sector is onbekend. Tijdens het onderzoek is rekening gehouden met de gemiddelde diensttijd bij de Dienst. Hierdoor komt de duur van de nawettelijke uitkering uit op 17 maanden. Bovenstaande analyse leidt tot een indicatie van de mogelijke kosten. Deze zijn weergegeven in tabel 6. Hierbij zijn de kosten weergegeven voor 1 fte of 5,17 fte. Het is de verwachting dat de financiële impact ten aanzien van het directe personeel maximaal ruim € 1.022.000 zal bedragen. De werkelijk kosten zullen afhankelijk zijn van de mate waarin het lukt de flexibele schil af te bouwen en/of personeel mee te verhuizen en de duur van eventuele VWNW- en WW-trajecten.
Fase
Duur
max 2 jaar
VWNW-traject
nvt Kosten re-integratieactiviteiten (max) WW-uitkering + aanvullende uitkering 12 mnd per maand: 80% WW-uitkering: 70% Nawettelijke uitkering: 70%
18 mnd 17 mnd -
Totaal
Max. kosten 1 fte
Max. kosten 5,17 fte
78.576 7.500 31.430
406.238 38.775 162.495
41.252 38.961 197.719
213.275 201.426 1.022.209
Tabel 6: overzicht financiële impact 1 fte en 5,17 fte
Op basis van bovenstaande berekening is het van belang aan te geven dat over het algemeen 30% van de medewerkers volledig gebruik maken van de WW- en de nawettelijke uitkering. Gelet op de gemiddelde leeftijd van de betreffende medewerkers en de werkgelegenheid in de Provincie Friesland is het echter aannemelijk dat dit 1 percentage ongeveer 40% zal bedragen . Daarnaast is het de verwachting van De Dienst dat het VWNW-traject voor een medewerker gemiddeld 1,5 tot 2 jaar zal bedragen. > Overige kosten De Dienst kan door de uittreding ook worden geconfronteerd met indirecte kosten op personeel vlak. Er zullen aanvullende kosten worden gemaakt door De Dienst indien de medewerkers gere-integreerd moeten worden na het VWNW-traject en hiervoor onder de verantwoordelijkheid blijven vallen van de Dienst.
1
Bron: www.hoelangwerkloos.nl
12
De Dienst blijft na het VWNW-traject, in de periode dat een medewerker een WWuitkering ontvangt, verplicht uitvoering te geven aan re-integratieactiviteiten. Deze inspanningen zullen kosten met zich mee brengen voor de Dienst. Deze kosten kunnen worden overgedragen aan de uittredende gemeente.
Op basis van wet- en regelgeving zal de Dienst invulling moeten geven aan daarbinnen geregelde verplichtingen. Het betreft hier onder meer invulling geven aan het handelen binnen de kaders van het CAR-UWO en sociaal statuut (mogelijk ook een nog op te stellen sociaal plan). Hierbij zal ook rekening gehouden moeten worden met de administratieve afwikkelingen.
Vanuit de Dienst zal het proces omtrent de aanpassing van de formatie moeten worden begeleid. Wij schatten de tijdbesteding hiervoor in op 80 uur. Dit komt neer op een bedrag van € 4.000 (80 x € 50,00). Management en indirect personeel Ten aanzien van het management en het indirecte personeel kunnen de gevolgen van de uittreding niet direct in kaart worden gebracht. Er is op dit moment geen rechtstreekse relatie tussen de afname van het aantal cliënten en de omvang van het management en het indirecte personeel te leggen. De Dienst zal de omvang van de betreffende formatie (op termijn) weer in lijn moeten brengen met de omvang van het cliëntenbestand.
3.4 Informatie Uittreding leidt tot overdracht van informatie, welke betrekking heeft op cliënten die in het werkgebied van de gemeente wonen. Het type cliëntinformatie kent twee verschijningsvormen, te weten fysiek en digitaal. Er vinden dus twee verschillende manieren van informatie overdracht plaats, namelijk het overdragen van fysieke dossiers en het overdragen van de digitale dossiers. Beiden hebben eigen consequenties. Fysieke dossiers De fysieke dossiers zijn volgens de Dienst op orde. De lopende fysieke WWB-dossiers van de gemeente Ferwerderadiel worden bewaard in Ferwert en hoeven dus niet te worden overgedragen door de Dienst. De beëindigde WWB-dossiers staan wel bij de Dienst. Volgens de Dienst kost het veel tijd deze over te dragen. De Dienst stelt voor om alleen een formulier aan Ferwerderadiel over te dragen waar op staat aangegeven op welke lokatie het bij de Dienst staat. Elk dossier is dan opvraagbaar. Als de Dienst alle beëindigde dossiers wel uit de kluis moet halen, kost dat naar schatting van de Dienst 240 uur. De kosten hiervan bedragen bij een uurtarief van € 50,00 eenmalig € 12.000. Alle fysieke Wmo-dossiers staan bij de Dienst. Daar hangen ze op alfabet, maar voor alle acht gemeenten door elkaar. Het verzamelen van de Wmo-dossiers kost naar schatting van de Dienst 120 uur, wat neerkomt op eenmalig € 6.000 (120 x € 50,00). Digitale dossiers De overdracht van digitale dossiers (ongeveer 3.500) is complexer. De dossiers moeten worden overgebracht van het informatiesysteem van de Dienst naar de nieuwe partner van Ferwerderaiel. Hierover is vanuit de Dienst al contact geweest met de softwareleverancier (Centric). Op basis van een schatting van de softwareleverancier bedraagt de inzet in uren van de Dienst voor het klaarzetten van de dossiers ongeveer 40 uur. Dit komt neer op een bedrag van € 2.000. De kosten voor het migreren naar het andere informatiesysteem vallen buiten scope van de Dienst. De kosten hiervan zijn afhankelijk van de omvang van de migratie (wel of geen archief migreren en de keuze voor een geautomatiseerde of handmatige migratie).
13
3.5 Huisvesting De uittreding van een gemeente uit de Dienst kan ook gevolgen hebben voor de huisvesting. Het is mogelijk dat na uittreding teveel ruimte wordt gehuurd als gevolg van het vervallen van een aantal werkplekken. Huidige situatie De Dienst is gehuisvest is twee panden. Deze panden worden in zijn geheel gehuurd. Hierdoor is de Dienst hoofdhuurder van beide panden. De huurtermijnen van beide panden zijn:
Eise Eisingastraat 5 te Franeker, tot en met 31 december 2018 (10 jarig contract). De Dienst heeft geïnvesteerd in de huisvesting. Op deze investering wordt afgeschreven. De looptijd hiervan eindigt eveneens eind 2018. Martiniplantsoen 12 te Franeker, doorlopend contract maandelijks opzegbaar met een opzegtermijn van 1 jaar
Gelet op de looptijd van de contracten is er op termijn keuzeruimte ten aanzien van de huisvesting. De Dienst heeft, zeker ten aanzien van de periode na 2018, de mogelijkheid de huisvestingssituatie te heroverwegen. Voor de kortere termijn verwachten wij niet dat met een afname van het aantal formatieplaatsen met 4,61 fte het contract voor de locatie Martiniplantsoen kan worden beëindigd.
3.6 Projectmanagement uittreding De uittreding brengt met zich mee dat bij de Dienst een aantal activiteiten plaats zal moeten vinden ter voorbereiding en afwikkeling van de uittreding. Voor de Dienst is dit te beschouwen als een projectmatige activiteit, aangezien de routine op dit punt ontbreekt. Binnen het project kunnen de activiteiten in samenhang worden gemanaged. In dit hoofdstuk is reeds een aantal activiteiten benoemd rondom de aanpassingen van het bestuursrechtelijk kader, de aanpassing van de formatie en de dossiers. Daarnaast is nog sprake van:
Projectleiding uittreding binnen de Dienst. Onze verwachting is dit dit maximaal 80 uur zal kosten, wat neerkomt op een bedrag van € 4.000 (80 x € 50,00).
Analyse financiële gevolgen van de uittreding. De kosten van het advies hieromtrent zijn geraamd op € 18.750. Deze kosten worden gelijkelijk verdeeld over de Dienst en de gemeente Ferwerderadiel.
14
4. Financiële impact In hoofdstuk 3 is de organisatorische impact van uittreding besproken.De financiële consequenties worden in dit hoofdstuk in beeld gebracht en geordend. Het hoofdstuk bestaat uit drie onderdelen, namelijk de effecten op de begroting, de effecten op de balans en een totaaloverzicht van de financiële impact. Hiermee is tevens het laatste aspect uit het onderzoekskader, financiering en kosten, behandeld.
Figuur 3: onderzoekskader hoofdstuk 4
4.1 Effecten op de begroting Deze paragraaf maakt zichtbaar wat de consequenties zijn voor de begroting van de Dienst bij uittreding. Om de consequnties in beeld te brengen hebben wij een aantal uitgangspunten benoemd. De gehanteerde uitgangspunten zijn:
De formele uittreding vindt plaats op 1 januari 2015. De berekening is gebasseerd op de door alle gemeenten vastgestelde begroting 2014.
De begroting bestaatuit de programmalasten en -baten en de apparaatslasten. Relevant voor de uittreding is de begroting apparaatslasten (tabel 7). Dit zijn de lasten van de orgganisatie van de Dienst die door de gemeenten op basis van verdeelsleutels gemeenschappelijk gedragen wordt. De programmalasten en -baten worden individueel per gemeente verrekend.
De verdeling van de apparaatslasten over de deelnemende gemeenten vindt plaats naar rato van het aantal inwoners (30%) en het aantal cliënten (70%). Op basis van deze verdeling draagt Ferwerderadiel 9,2% bij aan de totale apparaatslasten. Dit komt neer op een bedrag van € 715.807 op de totale apparaatslasten van € 7.813.859.
Uittreding van de gemeente Ferwerderadiel betekent voor de Dienst dat dekking wegvalt voor een bedrag van € 715.807. De dekking van een deel van de lasten uit het participatiebudget van Ferwerderadiel valt voor de Dienst weg. Daarom kunnen deze baten niet in mindering worden gebracht op de wegvallende dekking.
Onderdeel van de apparaatslasten zijn de personeelslasten die betrekking hebben op de formatie waar de uittreding direct gevolgen voor heeft. In hoofdstuk 3 zijn deze reeds besproken. De overige apparaatslasten waarvoor bij uittreding dekking wegvalt bedragen € 416.187 (€ 715.807 - € 299.620). Dit laatste bedrag is bepaald op basis van de gemiddelde salarislasten van de medewerkers van de Dienst.
15
Apparaatslasten Personeelslasten functies waarop uittreding impact heeft.
Begroting 2014 3.270.697
Aandeel Ferwerderadiel 299.620
Wegvallende salarislasten vanwege boventalligheid Personeelslasten overige fncties Overige personeelslasten Huisvestingskosten Automatiseringskosten Organisatiekosten Kosten werkzaamheden derden Accountants- en advieskosten Afschrijvingen materiële vaste activa Cliëntparticipatie Regionalisering Bbz/IOAZ Sociale Recherche Structurele weerstandscapaciteit
299.620 2.111.162 328.000 400.000 615.000 272.000 94.000 91.000 140.000 32.000 275.000 85.000 100.000
193.398 30.047 36.643 56.339 24.917 8.611 8.336 12.825 2.931 25.192 7.787 9.161
7.813.859
715.807
Wegvallende dekking voor apparaatslasten Totaal lasten
416.187
Dekking vanuit Participatiebudget
(500.013)
(45.805)
Totaal baten
(500.013)
(45.805)
7.313.845
670.002
Saldo
Impact
Tabel 7: begroting 2014 apparaatslasten met aandeel Ferwerderadiel
Belangrijk voor de Dienst is, gelet op de gedeeltelijk wegvallende dekking voor de apparaatslasten in hoeverre zij in staat is, en in welk tempo, de apparaatslasten af te bouwen en aan te passen aan de toekomstige situatie van minder cliënten en een deelnemende gemeente minder. Door het aanpassen van de apparaatslasten kan de structurele financiële impact van de uittreding worden verkleind. Ten aanzien van de apparaatskosten moet wel worden onderkend dat die niet alle lasten even makkelijk zijn af te bouwen.Bovendien heeft de Dienst de afgelopen jaren reeds een besparing van 7,9% op de apparaatslasten gerealiseerd (bron: jaarrekening 2012). Aan de andere kant mag, in aansluiting op onze analyse in hoofdstuk 3, van een organisatie worden verwacht dat zij binnen een redelijke termijn in staat is de bedrijfsvoering aan te passen aan wijzigende omstandigheden. De kostensoorten in de begroting 2014 zoals opgenomen in tabel 8 bieden aanknopingspunten voor mogelijke kostenbesparingen op kortere en langere termijn. Voorbeelden zijn:
Personeelslasten (indirect): (gedeeltelijke )vervanging medewerkers bij natuurlijk verloop en samenvoegen van functies;
Huisvesting: herzien huisvestingssituatie n.a.v. aflopend huurcontract eind 2018;
Automatiseringskosten: beperken aantal gebruikers;
Afschrijvingen: kleinere vervangingsinvesteringen;
Sociale rechterche, regionalisering Bbz/IOAZ: besparingen die direct voortvloeien uit de uittreding van Ferwerderadiel.
Daarnaast biedt het LEAN traject binnen de Dienst kansen op het realiseren van besparingen en bieden de decentralisaties kansen voor de Dienst voor het uitvoeren van nieuwe taken waarvoor het huidige apparaatsbudget kan worden ingezet.
16
4.2 Effecten op de balans De uittreding van Ferwerderadiel heeft ook gevolgen voor de bezittingen en schulden van de Dienst zoals vermeld op de balans. Hieronder zijn de effecten van de uitreding op de balans beschreven. Daarbij is uitgegaan van de situatie in de jaarrekening 2012. Vaste Activa De gemeente Ferwerderadiel gaat na 31-12-2015 geen gebruik meer maken van de activa van de Dienst. Er zijn geen vaste activa die door de gemeente meegenomen kunnen worden. De huidge vaste activa zijn eind 2018 allemaal afgeschreven. Vlottende activa Vlottende activa relevant voor de uittreding betreft de rekeningcourant verhouding. De rekeningcourantverhouding debet bedroeg op 1-1-2013 € 0. Mocht deze er op 31-12-2014 zijn dan dient deze op dat moment afgerekend te worden. Vaste passiva Het eigen vermogen van de Dienst bestaat uit een algemene reserve en de reserve uitvoeringslasten. De algemene reserve bedraagt per 31-12-2012 € 0. De reserve uitvoeringslasten bedraagt € 742.916. Deze reserve is door alle deelnemende gemeenten opgebouwd. Het rekenkundige aandeel van Ferwerderadiel is bepaald conform het aandeel in de apparaatslasten (9,2%) en bedraagt € 68.348. De voorzieningen bevatten geen componenten die relevant zijn voor de uittreding. Vlottende passiva Vlottende activa relevant voor de uittreding betreft de rekeningcourant verhouding. De rekeningcourantverhouding debet bedroeg op 1-1-2013 € 147.639. Het saldo per 31-122014 dient op dat moment afgerekend te worden.
4.3 Totaaloverzicht financiële impact Deze paragraaf bevat een totaaloverzicht van de financiële impact van de uittreding zoals beschreven in hoofdstuk 3 en 4. In onderstaande tabel is per aspect van de uittreding beschreven wat de financiële impact is en of deze structureel of eenmalig is. Deze tabel vormt, samen met onze analyse in hoofdstuk 2 de input voor ons advies. Aspecten financiële impact
Structureel
Afwikkeling boventallig personeel - Afhankelijk van het aantal fte dat daadwerkelijk ontslag krijgt (afgerond max. € 1.022.000) Kosten post-re-integratie fase (PM) Wegvallen bijdrage Ferwerderadiel voor de dekking van apparaatslasten - Exclusief direct personeel - Afgerond € 448.000 Effecten op de balans - Aandeel Ferwerderadiel in de reserve (afgerond € 68.000) - Afrekening rekeningcourant verhouding (PM) Projectmanagement: - Projectleiding (€ 4.000) - Juridisch (€ 2.000) - Personeel (€ 4.000) - Informatie (€ 8.000 - 20.000) - Advies financiële gevolgen uittreding (€ 18.750)
PM
Max. € 1.022.000
€ 416.000
Totaal afgerond naar € 50.000 Tabel 8: totaaloverzicht financiële impact
17
Eenmalig
€ 68.000
PM € 50.000
5. Advies In de voorgaande hoofdstukken hebben wij onze analyse van de situatie geschetst en onze bevindingen gerapporteerd inzake alle onderzochte aspecten. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de adviesvraag van de opdrachtgevers inzake de financiële schade van de uittreding die aan de gemeente Ferwerderadiel in rekening wordt gebracht. Ons advies steunt op twee pijlers: 1. Onze (feitelijke) bevindingen inzake de impact van de uittreding; 2. Redelijkheid en billijkheid vanuit het perspectief van onze analyse van de specifieke situatie rond de Dienst en de uittreding zoals beschreven in hoofdstuk 2.
5.1 Analyse van de bevindingen en advies Uit onze bevindingen komt naar voren dat er 4 kostencategorieën zijn die de financiële impact van uittreding bepalen (zie paragraaf 4.3): 1. Afwikkeling van boventalligheid 2. Wegvallen dekking apparaatslasten 3. Balansafwikkeling 4. Projectmanagement Afwikkeling boventalligheid De eenmalige kosten van boventalligheid zijn geschat op € 1.022.000. De boventalligheid (5,17 fte) komt voort uit de constatering dat met de uittreding van Ferwerderadiel het aantal cliënten en daarmee het werkaanbod voor het directe personeel afneemt. Wij zijn van mening dat de gemeente Ferwerderadiel in haar rol als afnemer bij de Dienst primair de verantwoordelijkheid draagt voor de afwikkelingskosten met betrekking tot de boventalligheid van het directe personeel. De gemeente veroorzaakt immers met de uittreding direct de genoemde kosten. Het is onwaarschijnlijk dat de totale eenmalige kosten voor Ferwerderadiel daadwerkelijk € 1.022.000 bedragen. Zo heeft de Dienst de mogelijkheid de flexibele schil af te bouwen. Op 6 van de 13 directe functies waarop de uittreding effect heeft worden tijdelijke medewerkers ingezet. Aangezien gemiddeld per functie 0,4 fte boventallig is, kan de Dienst rekenkundig minimaal 6 x 0,4 fte = 2,4 fte aan flexibele schil afbouwen. Dat komt neer op bijna de helft van de boventallige formatie. Voor het restant van de boventallige formatie ligt het initiatief bij de gemeente om een aantal medewerkers mee te verhuizen naar de gemeente en/of naar WIZ DanDon. Wij gaan er van uit dat de gemeente en de Dienst gezamenlijk onderzoeken en afstemmen hoe de precieze inzet van beide maatregelen gaat verlopen. Mocht uiteindelijk blijken dat toch ontslag van een medewerker noodzakelijk is (waarbij wij vinden dat de Dienst deze noodzaak moet kunnen aantonen), dan zijn de hiermee samenhangende kosten voor rekening van de gemeente Ferwerderadiel. Deze kosten worden op nacalculatiebasis bepaald. Hiertoe worden ook gerekend de naar de gemeente over te dragen kosten voor de post re-integratiefase.
18
Wegvallen dekking apparaatslasten Met de uittreding valt de structurele dekking van de apparaatslasten vanuit de bijdrage van de gemeente Ferwerderadiel weg. Het hiermee samenhangende structurele verlies aan dekkingsbijdrage is bepaald op € 416.000. Vanuit de rol van bestuurder van de Dienst is de gemeente Ferwerderadiel mede-verantwoordelijk voor een goede afwikkeling van deze schade ten behoeve van de continuïteit van de bedrijfsvoering. De Dienst draagt hiervoor zelf ook verantwoordelijkheid, gelet op het ondernemersrisico dat de Dienst nu eenmaal loopt als gevolg van fluctuaties in het cliëntenaanbod vanwege economische omstandigheden en toe- of uittredende gemeenten. Onze visie is dat de Dienst zich qua bedrijfsvoering zou moeten kunnen aanpassen aan deze wijzigende omstandigheden. Voor de Dienst is het in de praktijk lastig op korte termijn binnen de bedrijfsvoering substantiële besparingen door te voeren. Aan de andere kant zien wij op termijn aanknopingspunten voor besparingen. Daarbij valt te denken aan de keuzemogelijkheden omtrent de huisvesting na 2018, het vrijvallen van kapitaallasten de komende jaren en het heroverwegen van vervangingsinvesteringen, de flexibele schil, natuurlijk verloop en het inzetten van medewerkers op eventuele nieuwe taakgebieden (o.a. de decentralisatie AWBZ). In ieder geval zullen deze aanknopingspunten door de Dienst moeten worden verkend. Het is immers niet logisch, en het mag dus ook niet worden verwacht, dat de gemeente Ferwerderadiel tot in lengte van jaren de wegvallende dekking van de apparaatslasten blijft compenseren. Wel dient de gemeente Ferwerderadiel vanuit de verantwoordelijkheid als bestuurder de Dienst een redelijke termijn te geven zich aan te passen aan de nieuwe situatie. In de GR is bepaald dat de gemeente een opzegtermijn van een jaar heeft. Wij verwachten van de Dienst dat zij dit eerste jaar (2014) benut om zich voor te bereiden op de uittreding en concrete plannen vast gaat stellen of alvast doorvoert om zich aan te gaan passen aan de nieuwe situatie. De periode van de komende meerjarenbegroting 20152018 vinden wij een redelijke termijn. Wij zijn van mening dat in deze periode de Dienst in staat moet zijn de bedrijfsvoering aan de nieuwe situatie aan te passen. De Dienst wordt in de gelegenheid gesteld in 2014 een visie op de noodzakelijke aanpassingen te ontwikkelen en deze in de nieuwe meerjarenbegroting (of de herziene versie daarvan) te verwerken. In het jaar 2018 eindigt dan de redelijke termijn waarbinnen de gemeente Ferwerderadiel nog (financiële) verantwoordelijkheid draagt voor de aanpassing van de bedrijfsvoering van de Dienst. De Dienst heeft dan de gehele nieuwe meerjarenperiode om de aanpassingen te effectueren. Daarbij draagt de Dienst zelf de verantwoordelijkheid om te bepalen of ze een besparing gaat realiseren ter grootte van € 416.000 of dat meer of minder aan besparingen wordt gerealiseerd. De gemeente Ferwerderadiel kan hier niet meer verantwoordelijk voor zijn, omdat zij a) vanaf 2015 geen invloed meer heeft op de besparingen en b) na verloop van tijd waarschijnlijk niet meer goed te bepalen is wat wel of geen besparing is, omdat eventuele nieuwe ontwikkelingen het beeld kunnen gaan verstoren. Met andere woorden: vooraf wordt bepaald op welke wijze de gemeente de financiële afwikkeling gedurende de periode 2015-2018 gaat invullen. Dat schept duidelijkheid voor beide partijen. Wij vinden het op grond van het bovenstaande redelijk en billijk dat de gemeente, na het “voorbereidingsjaar” 2014, haar bijdrage in de apparaatskosten getrapt gaat afbouwen gedurende de periode 2015-2018 (de bijdrage voor de programmakosten van de gemeente Ferwerderadiel stopt op het moment van uittreding al). In die periode kan de Dienst in stappen besparingen realiseren. Het afbouwscenario houdt in dat de gemeente in 2014 nog de volledige bijdrage in de apparaatslasten doet, wat een logisch gevolg is van het feit dat de gemeente nog participeert in de GR. Vanaf 2015 neemt de bijdrage van Ferwerderadiel jaarlijks af. De bijdrage in 2015 is nog 70% en neemt vervolgens jaarlijks af volgens het ritme 50%-30%-10%. In 2019 is de bijdrage vervallen. In onderstaande tabel is weergegeven hoe de bijdrage van de gemeente wordt afgebouwd. Zowel de gemeente als de Dienst kunnen de genoemde bedragen in de meerjarenbegroting 2015-2018 ramen.
19
Jaarbijdrage Ferwerderadiel aan de Dienst
2015 291.200
2016 208.000
2017 124.800
2018 41.600
2019 -
Totaal 665.600
Tabel 9: bijdrage van de gemeente Ferwerderadiel 2014-2018
> Impact van de voorgenomen herindeling op dit advies De voorgenomen vorming van de gemeente Westergo en de voorgenomen fusie van de gemeente Leeuwarderadeel met Leeuwarden (beide voorzien per 1 januari 2018) heeft naar alle waarschijnlijkheid gevolgen voor de Dienst. Twee hoofdscenario’s lijken het meest waarschijnlijk: 1) de Dienst blijft bestaan ten of 2) de Dienst wordt opgeheven en geïntegreerd in een nieuwe gemeente, bijvoorbeeld de gemeente Westergo. Op dit moment is het niet duidelijk welk scenario manifest wordt. Om deze reden moeten wij er op dit moment van uitgaan dat de Dienst blijft bestaan en dat de uittredingsbijdrage van Ferwerderadiel met het oog op de continuïteit van de bedrijfsvoering van de Dienst ook in het licht van de voorgenomen herindeling billijk is. Indien de Dienst per 1 januari 2018, of eerder, wordt opgeheven, zijn wij van mening dat de bijdrage van Ferwerderadiel vanaf dat moment geen continuïteitsdoel meer dient en daarmee voor de jaren daarna vervalt. Balansafwikkeling De afwikkeling van de balans per ultimo 2014 kent twee aspecten: de afrekening van de rekeningcourantverhouding en de reserve uitvoeringskosten.
De rekeningcourantverhouding per ultimo 2014 dient afgerekend te worden conform het saldo dat wordt bepaald in de jaarrekening 2014.
De reserve uitvoeringskosten is gevormd uit middelen die door alle deelnemende gemeenten ter beschikking zijn gesteld. Uit de jaarrekening 2012 blijkt dat het rekenkundige aandeel van de gemeente Ferwerderadiel hierin € 68.000 is. Aangezien de betreffende middelen zijn bestemd voor “het opvangen van lasten voor herstructurering, optimaliseren, innoveren en structureren van werkprocessen”, zijn wij van mening dat deze middelen bij de Dienst dienen te blijven ter ondersteuning van de aanpassing van de bedrijfsvoering als gevolg van de uittreding. Daarnaast vinden wij het in algemene zin logisch dat een dergelijke reserve bij de Dienst wordt aangehouden, passend bij een bedrijfsvoering en balansbeeld waar verder ook geen buffers voor normale bedrijfsrisico’s zijn opgenomen.
Projectmanagement De kosten van projectmanagement betreffen de eenmalige kosten van de voorbereiding en afwikkeling van de uittreding. De kosten van het projectmanagement zijn naar de huidige inzichten geschat op € 40.000 tot € 50.000. Hieraan liggen afspraken en grove schattingen ten grondslag. De kosten kunnen op nacalculatiebasis worden bepaald en worden verdeeld, echter gelet op het feit dat het hoofdzakelijk gaat om kosten van eigen personeel van de Dienst en de externe kosten reeds bekend en verdeeld zijn, adviseren wij de kosten vooraf vast te stellen en te verdelen. Dit schept duidelijkheid vooraf en voorkomt latere discussies over de daadwerkelijke omvang van de kosten. Voor de verdeling van de kosten gaan wij uit van een 50/50 verdeling, omdat:
Het onderzoek naar de financiële gevolgen van de uittreding met € 18.750 een substantieel deel uitmaakt van de projectmanagementkosten en deze kosten reeds 50/50 worden gedeeld door de Dienst en de gemeente Ferwerderadiel.
Voor het onderdeel informatie (maximaal € 20.000) van toepassing geldt dat wij zouden verwachten dat de administratieve organisatie bij de Dienst zodanig is ingericht dat de (fysieke) dossiers per geemente eenvoudig te verzamelen zijn. Daarom vinden wij het redelijk dat gemeente en Dienst de kosten gelijkelijk verdelen.
20
Voor de overige projectmanagementkosten, € 10.000 in totaal, zou vervolgens de zelfde verdeling moeten gelden.
Ons advies is de projectmanagementkosten voorcalculatorisch te bepalen op € 50.000. De gemeente Ferwerderadiel draagt op grond hiervan eenmalig € 25.000 bij aan de Dienst voor het projectmanagement. Hiervan is € 9.375 reeds verrekend ten behoeve van het onderzoek naar de financiële gevolgen van de uittreding.
21
Bijlage 1 Arbeidsrechtelijk kader Alle medewerkers hebben een aanstelling bij de Dienst. Dit betekent dat het Ambtenarenrecht van toepassing is op de arbeidsverhouding tussen de Dienst en de medewerkers. De rechtspositie van de medewerkers wordt derhalve mede bepaald door de rechtspositionele regeling CAR-UWO , en het sociaal statuut waarin de rechtsbescherming voor de medewerkers is geregeld. Daarnaast bepalen ook individuele afspraken, zoals overeengekomen in de arbeidsovereenkomst, de rechtspositie van medewerkers. In dit hoofdstuk worden de relevante onderwerpen uit deze rechtspositionele kaders weergegeven. Deze kaders geven richting aan de aard en de hoogte van financiële schade op het gebied van personeel. De individuele afspraken met een medewerker zullen in dit advies buiten beschouwing worden gelaten. CAR-UWO Alle medewerkers bij de Dienst vallen onder de rechtspositionele regeling CAR-UWO, de arbeidsvoorwaardenregeling voor ambtenaren werkzaam in de gemeenten. In het CAR-UWO is onder meer vastgelegd op welke wijze ambtenaren ontslagen kunnen worden wegens een reorganisatie en welke voorzieningen zijn vastgelegd bij werkloosheid. Deze voorziening bij werkloosheid, een bovenwettelijke uitkering, regelt een aanvullende en nawettelijke uitkering in het geval van onder andere een reorganisatieontslag. > Bovenwettelijke uitkering CAR-UWO In onderstaande tabel zijn in hoofdlijnen de verschillende financiële aanspraken uitgewerkt waarop een gemeente ambtenaar recht heeft bij onder meer een reorganisatie ontslag. Een overheidswerkgever financiert de uitkering voor zowel de WW-uitkering en de bovenwettelijke uitkering zelf. De uittreding van Ferwerderadiel kan dus leiden tot kosten voor de Dienst vanwege de betaling van de uitkeringen.
Artikel Hoogte
Aanvullende uitkering Nawettelijke uitkering Artikel 10d:25 t/m 29 CARArtikel 10d:30 t/m 35 CARUWO) UWO Fase 1 (eerste 12 maanden): Gelijk aan hoogte WW 10-30% laatste bezoldiging
Overgangsregeling Artikel 10d:39 CAR-UWO Gelijk aan hoogte WW
Fase 2 (na 12 maanden): 1030% laatste bezoldiging vanaf € 4.375,00 per maand. Duur
Fase 1: 12 maanden Fase 2: tot einde duur WW
Afhankelijk van leeftijd en diensttijd in gemeentelijke sector
Nawettelijke uitkering is overeenkomstig de duur van de aanvullende uitkering
Sociaal statuut De Dienst heeft een sociaal statuut waarin de uitgangspunten zijn vastgelegd in het geval van een organisatiewijziging. De Dienst draagt er op deze manier zorg voor dat een reorganisatie op een sociaal verantwoorde wijze verloopt met inachtneming van het CAR-UWO. In artikel 8 van het sociaal statuut is vastgelegd dat bij een organisatiewijziging met zodanig ingrijpende personele gevolgen een sociaal plan wordt opgesteld. Daarnaast zal voor het opstellen van het plaatsingsplan toepassing worden gegeven aan het afspiegelingsbeginsel. Afspiegelingsbeginsel Door toepassing van het afspiegelingsbeginsel kan worden bepaald welke medewerker(s) binnen een categorie uitwisselbare functie voor ontslag moet(en) worden voorgedragen. In deze paragraaf worden een aantal belangrijke onderdelen van 22
het afspiegelingsbeginsel nader toegelicht alsmede een beschrijving gegeven van het huidige personeelsbestand van de Dienst. > Uitwisselbare functie Er is sprake van uitwisselbare functies indien de functies naar ‘functie-inhoud, vereiste kennis en vaardigheden en vereiste competenties vergelijkbaar en naar niveau en beloning gelijkwaardig zijn’. Hierbij is het van belang dat deze factoren in onderlinge samenhang worden beoordeeld. Uit de mailcorrespondentie met de Dienst is naar voren gekomen dat de medewerkers met dezelfde functietitel in principe uitwisselbaar zijn. > Leeftijdscategorie Nadat de uitwisselbare functiecategorieën zijn bepaald, is het van belang de werknemers in per functiecategorie in te delen in de leeftijdsgroepen, te weten: 15 tot 25 jaar, 25 tot 35 jaar, 35 tot 45 jaar, 45 tot 55 jaar en 55 jaar en ouder. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat de verdeling van de ontslagen op een zodanige wijze plaats vindt dat de leeftijdsopbouw binnen de categorie uitwisselbare functies vóór en ná de inkrimping verhoudingsgewijs zoveel mogelijk gelijk blijft. Vervolgens wordt binnen elke leeftijdsgroep de werknemer met het kortste dienstverband als eerste voor ontslag voorgedragen. > Peildatum Om het afspiegelingsbeginsel te kunnen toepassen, is het hanteren van een objectiveerbare peildatum noodzakelijk. Voor het onderzoeken van de impact ten aanzien van de benodigde personele capaciteit en het bepalen van financiële gevolgen vanwege de aanspraak op een WW- en een bovenwettelijke uitkering, wordt in dit advies de peildatum 31 december 2013 gehanteerd. Deze datum is gehanteerd om een zo juist mogelijke berekening te kunnen maken. Het streven is echter een uittreding van de gemeente Ferwerderadiel per 31 december 2014. > Ontslagvolgorde Bij toepassing van het afspiegelingsbeginsel is het van belang een ontslagvolgorde te hanteren. Het uitgangspunt hierbij is dat medewerkers met een vaste aanstelling een grotere rechtsbescherming genieten dan flexibele medewerkers. Dat betekent dus dat eerst uitzendkrachten, gedetacheerden, oproepkrachten en medewerkers met een tijdelijke aanstelling worden ontslagen, voordat vaste medewerkers worden ontslagen.
23
Bijlage 2 Geïnterviewden In het kader van dit onderzoek zijn er interviews gehouden met: Namens de Dienst: - de heer M. Jellema, Operationeel Manager - mevrouw M. Veenma, Leidinggevende HRM & Facilitaire Zaken. - de heer T. De Jong, bestuurslid en wethouder gemeente Terschelling - mevrouw B. Tol, bestuurslid en wethouder gemeente Het Bildt Namens de gemeente Ferwerderadiel - de heer J. Hijma, wethouder gemeente Ferwerderadiel - mevrouw M. Kouwenhoven, Beleidsmedewerker Maatschappelijke Ontwikkeling gemeente Ferwerderadiel - de heer H. Steen, gemeentesecretaris gemeente Ferwerderadiel
24
Bijlage 3 Gebruikte documenten De volgende documenten zijn gebruikt bij dit onderzoek: -
Gemeenschappelijke regeling van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân Organogram van de Dienst Overzicht van het personeelsbestand (versie 19 augustus 2013) inclusief salarisgegevens Sociaal statuut Overzicht gedetacheerden Begroting 2014 Jaarrekening 2012 Bestand “Productiecijfers t.b.v. onderzoek Deloitte.docx”, met cijfers van juni 2013 Bestand “Onderzoek Deloitte uittreding Ferwerderadiel.docx” aangeleverd door dhr. M. Jellema dd. 12 september 2013. Reactie van de gemeente Ferwerderadiel op het bespreekstuk d.d. 30 oktober 2013 Reactie van dhr. M. Jellema op het bespreekstuk d.d. 30 oktober 2013.
25
