“DEMOKRASI AKAN KITA MILIKI, JIKA KITA MENGGENGGAMNYA”
Demokrasi parlementer sebagai pedoman
1
Redaksi Penerbit Teks dan Redaksi
: Ketua Parlemen Negara Bagian (Landtag) Rheinland-Pfalz : Edgar Wagner, Ketua Bidang Ilmu Pengetahuan Parlemen Negara Bagian
Karikatur
: Burkhard Mohr
Copyright
: 1999, Parlemen Negara Bagian Rheinland-Pflaz Deutschhausplatz 12 55116 Mainz
Landtag di internet: http://www.Landtag.Rheinland-Palz.de
2
“DEMOKRASI AKAN KITA MILIKI, JIKA KITA MENGGENGGAMNYA” Demokrasi parlementer sebagai pedoman
3
DAFTAR ISI Prakata Ketua-ketua Parlemen Negara Bagian
5
Demokrasi sebagai bentuk negara
6
Parlemen Negara Bagian
30
Anggota Parlemen
56
Demokrasi sebagai bentuk kehidupan
74
4
Prakata Kepuasan rakyat terhadap demokrasi parlementer semakin berkurang. Berdasarkan hasil jajak pendapat dari lembaga pemantau pemilu (Forschungsgruppe Wahlen), tingkat kepuasan rakyat yang pada awal tahun 80-an mencapai 80% saat ini menurun menjadi 56% di negara-negara bagian lama dan 34% di negara-negara bagian baru. Jajak pendapat itu juga menunjukkan semakin besarnya jarak – khususnya antara orang-orang muda dengan parlemen dan partai. Apa yang dapat dan harus dilakukan untuk mengatasi masalah ini? Buku saku ini akan memberikan sedikit masukan. Tujuan buku ini adalah memberi rangsangan berpikir tentang demokrasi, parlemen dan anggotanya, serta untuk merenungi apa yang dapat disumbangkan oleh setiap individu agar demokrasi semakin kuat. Karena demokrasi harus terus dijaga. Pertanyaan tentang apakah kita telah memiliki demokrasi, dijawab oleh Benjamin Franklin setelah musyawarah tentang konstitusi pada 1787: “Kita memiliki demokrasi jika kita menggenggamnya.”
Christoph Grimm Ketua Parlemen Negara Bagian Rheinland-Pfalz
5
DEMOKRASI SEBAGAI BENTUK NEGARA 1. RUMITNYA DEMOKRASI Demokrasi adalah bentuk negara yang sulit. Yang pernah berpartisipasi dalam pemilihan anggota Parlemen Federal atau Parlemen Negara Bagian tahu betapa rumitnya demokrasi. Konon, suara kedua lebih penting dari suara pertama. Lalu,kita tahu bahwa di samping mandat, yang ada pula apa yang disebut dengan Überhangdan Ausgleichsmandat (mandat tambahan dan mandat penyeimbang). Selain itu, bagi partai penting sekali untuk melewati klausul 5% demi “kelangsungan hidup” mereka. Ahli politik Theodor Eschenburg dalam wawancaranya dengan surat kabar ZEIT menjabarkan mengapa demokrasi itu begitu rumit: “Jika saya menghendaki kebebasan maka saya harus tahu cara mengorganisirnya. Jika saya tidak lagi menghendaki sistem kerajaan dan kebangsawanan di mana hanya tiga atau empat atau lima orang yang bermufakat, tetapi menghendaki sistem demokrasi, maka itu artinya, mau tidak mau saya harus membangun sistem atau konstruksi yang rumit. Begitu ada lebih dari 100 orang yang berpartisipasi dalam sebuah musyawarah, saya harus mengorganisasikannya.” Dan kesimpulan pentingnya: “Demokrasi harus benar-benar jelas. Demokrasi adalah bentuk pemerintahan yang begitu rumit sehingga orang hanya akan memahaminya jika ia telah dipelajari dengan baik sebelumnya” Jadi, kita harus “menjelaskan” dulu apa itu demokrasi. Karena hanya yang tahu demokrasi dan cara fungsinya sajalah yang akan mengenali nilai demokrasi, mendukungnya
serta
mengorganisasikannya,
dan
bahkan
mungkin
memperjuangkannya. 2. DEMOKRASI ADALAH SEBUAH BUKU DENGAN BANYAK HALAMAN Kita buka halaman pertama: Negara Jerman adalah negara federasi yang demokratis dan Rheinland-Pfalz adalah negara bagian Jerman yang demokratis, demikian tertulis dalam UUD atau Konstitusi negara bagian. Tetapi, apa itu negara 6
demokratis dan apa artinya demokrasi? Ternyata demokrasi tidak hanya rumit tetapi juga memiliki sangat banyak sudut pandang seperti yang ditunjukkan kutipan-kutipan berikut ini: “Demokrasi adalah kekuasaan rakyat, oleh rakyat, untuk rakyat.” Abraham Lincoln “Demokrasi berarti ikut campur dalam urusan sendiri” Max Frisch “Demokrasi tidak lain adalah membiarkan orang berbicara dan memiliki kemampuan untuk mendengar.’ Heinrich Brüning “Demokrasi berangkat dari pandangan bahwa melalui adu gagasan pada akhirnya orang akan mendapatkan sesuatu yang sangat dekat dengan kenyataan.” Hanry Kissinger “Tentu saja keliru menganggap bahwa dengan demokrasi semua kehendak rakyat dapat dipenuhi. Namun, manakala kita melihat upaya untuk membuat keputusan menyangkut kepentingan yang berbeda tidak lagi dengan pisau dan pistol (baca:kekerasan) melainkan melalui pemungutan suara, maka itu adalah proses yang lebih manusiawi dan beradab.” Robert Musil “Demokrasi bukan berarti memilih yang terbaik untuk berkuasa dan menjalankan politik yang terbaik, tetapi demokrasi adalah kesempatan untuk meninggalkan pertumpahan darah dalam perebutan kekuasaan” Karl Popper “Demokrasi bertujuan pada partisipasi rakyat dalam membentuk kehendak pemerintah dan pada keleluasaan individu dalam menentukan nasib sendiri yang seluas mungkin.” Helmut Simon
7
“Dalam demokrasi setiap orang boleh berkata apa yang ia pikirkan – meskipun ia tidak dapat berpikir.” Peter Bamm “Demokrasi tidak boleh terlalu berlebihan – sehingga dalam keluarga pun harus ada voting siapa yang menjadi bapak.” Willy Brandt Jadi, demokrasi itu memiliki banyak sudut pandang dan rumit, tapi apa intinya? 3. DEMOKRASI BERARTI DEMOKRASI PERWAKILAN Terjemahan kata “demokrasi” yang berasal dari bahasa Yunani itu berarti “kekuasaan rakyat”. Seperti yang termaktub dalam konstitusi negara bagian kita, kekuasaan negara bukan terletak di tangan individu (seperti dalam sistem monarki) atau kelompok (seperti dalam sistem aristokrat), melainkan seluruhnya di tangan rakyat. Dan “seluruh kekuasaan negara berasal dari rakyat”. Demikian disebutkan dalam UUD. “Namun – demikian pertanyaan Bertolt Brecht – “ke mana arah demokrasi itu?” Ada pandangan yang berangkat dari idealisme penentuan nasib sendiri secara tak terbatas, dan sejalan dengan itu terbentuknya pemerintahan sendiri oleh rakyat. Pandangan ini menyebabkan munculnya istilah demokrasi langsung di mana rakyat menentukan nasib sendiri dan karena itu tidak membutuhkan perwakilan. Namun demokrasi dalam bentuk “murni” langsung ini tidak ada. Karena setiap organisasi – juga sebuah negara – hanya dapat berfungsi jika memiliki pimpinan. Karena itu, rakyat hanya bisa berkuasa jika ada pimpinan. Apabila pimpinan itu tidak ada dan karenanya semua merasa berwenang untuk semua hal, mungkin pada akhirnya tidak ada lagi orang yang bertanggung jawab. Ini khususnya berlaku di negaranegara modern yang memiliki wilayah luas di mana rakyat tidak lagi dapat dikumpulkan di lapangan untuk memberikan suaranya seperti ketika di Athena klasik dulu. Karena itu, sistem demokrasi yang ada sekarang bukanlah demokrasi langsung, melainkan demokrasi tidak langsung, yang artinya demokrasi perwakilan. Seperti yang berlaku di Republik Federal Jerman dan juga di Rheinland-Pfalz. Dalam 8
demokrasi perwakilan, kekuasaan negara dijalankan oleh para wakil rakyat yang dipilih rakyat untuk masa jabatan tertentu. Para wakil ini bertanggung jawab terhadap rakyat dan wajib memberikan pertanggungjawaban dan pada akhir masa jabatan dapat dipilih kembali.
4. PEMILU DALAM SISTEM DEMOKRASI PERWAKILAN Titik tolak demokrasi perwakilan adalah pemilihan wakil rakyat oleh rakyat. Oleh karena itu, hak dasar politik yang paling penting untuk rakyat adalah hak pilih. Hak ini mencakup hak memilih dan dipilih. Yang pertama merupakan hak pilih aktif, sedangkan yang lainnya hak pilih pasif. Di negara-negara yang tidak menerapkan sistem demokrasi juga diadakan pemilihan. Biasanya orang atau partai yang akan dipilih memperoleh hampir 100% suara. Perbedaan antara pemilihan seperti ini dengan pemilihan dalam sistem demokrasi terletak pada tidak adanya pilihan lain atau alternatif. Dibandingkan dengan negara-negara seperti ini, negara dengan sistem demokrasi memberikan pilihan bagi pemilih alias rakyat dalam arti yang sebenarnya. Yaitu pilihan di antara berbagai partai dan kandidat. Oleh karenanya, dalam negara demokrasi pemilihan bersifat bebas. Yang berhak memilih dalam pemilihan anggota Parlemen Negara Bagian RheinlandPfalz adalah semua warga Jerman yang telah genap berusia 18 tahun dan setidaknya sejak tiga bulan menetap di Rheinland-Pfalz. Pemilih memiliki dua suara. Dengan suara pertama dipilih 51 anggota parlemen dari daerah pemilihan (Wahlkreisabgeordnete) di 51 daerah pemilihan. Namun yang menjadi tolok ukur hasil pemilihan bagi sebuah partai adalah suara kedua. Suara kedua diberikan untuk memilih calon melalui daftar negara bagian atau wilayah. Suara kedua inilah yang nantinya menentukan berapa banyak mandat dari 101 kursi Parlemen Negara Bagian yang tersedia diperoleh oleh setiap partai. Jika sebuah partai misalnya memenangi 30 dari 51 mandat/kursi dari daerah pemilihan, namun setelah penghitungan hasil suara kedua ia memperoleh 40 kursi, maka itu berarti 10 kursi tambahan diberikan melalui pemilihan calon per daftar negara bagian atau wilayah.
9
Pada pemilihan anggota Parlemen Negara Bagian tahun 1996 lalu SPD meraih 39,8% dari suara kedua, CDU 38,7%, F.D.P. 8,9% dan fraksi BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 6,9%. 5,7% diraih oleh partai-partai lain atau tidak berlaku/sah. 5. DEMOKRASI PERWAKILAN DAN PEMBUATAN UU OLEH RAKYAT Demokrasi perwakilan bukan berarti bahwa rakyat hanya memiliki hak untuk memilih wakilnya dan kemudian pada akhir masa jabatan mendemisionerkannya. Kalau begitu adanya mungkin tidak ada peristiwa penting di antara masa pemilihan itu. Padahal kenyataannya lain. Rakyat memiliki serangkaian kemungkinan untuk berpartisipasi. Termasuk di dalamnya hak untuk mengajukan proses referendum (Volksbegehren) dan hak untuk mengeluarkan UU melalui referendum. Hak ini dimiliki setiap warga di semua negara bagian, tapi tidak di tingkat federal. Untuk tingkat federal masih terjadi perdebatan apakah rakyat mampu membuat keputusan – misalnya tentang reformasi pajak, uang pensiun atau kesehatan. Ada yang berpendapat rakyat tidak mampu melakukannya. Rakyat “tidak memiliki pengetahuan untuk itu dan terlalu menonjolkan sisi emosinya.” Oleh karena itu, pengajuan dilakukannya referendum dan pelaksanaan referendum itu sendiri merupakan “bonus untuk setiap penghasut” (Theodor Heuss). Akhirnya kekuasaan jatuh di tangan mereka yang merumuskan permasalahan rakyat. Rakyat hanya dapat menjawab dengan “ya” atau “tidak”. Sementara yang lain berpendapat bahwa rakyat sama baiknya, sama matangnya dengan para wakil rakyat, dan karenanya mampu membuat keputusan tentang masalah-masalah penting. Heribert Prantl, seorang wartawan, mengemukakan alasan untuk masalah ini dalam surat kabar Süddeutsche seperti berikut: “Di Timur rakyat kita telah meruntuhkan rezim diktatur. Tapi, barang siapa yang sudah cukup dewasa menuntun negara dari sistem sosialis ke demokrasi, maka ia tidak boleh membiarkan dirinya dikritik kurang matang. Dan siapa yang mampu, seperti mereka di wilayah barat, mengajarkan kepada wakil-wakil mereka untuk memiliki tanggung jawab terhadap lingkungan, maka ia cukup matang untuk sekalikali mengeluarkan pendapatnya dalam sebuah referendum.”
10
Pandangan mana yang benar? Ada alasan yang sama kuatnya untuk kedua pandangan tersebut. Apabila pengajuan referendum dan proses referendum ingin diterapkan di tingkat federal, maka perlu perubahan UUD. Sebaliknya, dalam konstitusi negara bagian Rheinland-Pfalz, plebisit seperti ini telah diantisipasi tetapi dengan syarat yang cukup rumit. Pengajuan referendum harus didukung oleh seperlima dari jumlah yang berhak memilih, atau dukungan dari sekitar 600.000 warga. Ini belum pernah berhasil sejak berdirinya negara bagian Rheinland-Pfalz. Karena itu ada usulan untuk menurunkan kuorum ini, yakni menjadi sepersepuluh dari total jumlah yang berhak memilih atau sekitar 300.000 warga. 6. DEMOKRASI PERWAKILAN DAN PARTISIPASI WARGA Pengajuan referendum dan pelaksanaan referendum adalah proses pembuatan UU oleh rakyat. Selain itu masih ada jalan lain yang memungkinkan terjadinya partisipasi langsung warga dalam penentuan keputusan politik. Kemungkinan ini khususnya terdapat di daerah komune (setara dengan Dati II: kabupaten/kotamadya). Karena pengalaman mengajarkan, bahwa kebutuhan dan kesediaan untuk berpartisipasi dalam bidang politik semakin besar manakala urusan yang menyentuh langsung rakyat banyak semakin tersentuh. Dan ini umumnya terjadi di tempat di mana manusia itu hidup, misalnya di kelurahan atau di kota-kota. Oleh karena itu, tatanan kehidupan politik di tingkat daerah di wilayah negara bagian Rheinland-Pfalz memberikan serangkaian kemungkinan bagi warganya untuk berpartisipasi. Di antaranya pemilihan orang-orang yang akan memilih kepala kampung, lurah, walikota dan camat. Dengan cara ini para pemilih di RheinlandPfalz dapat menentukan sendiri siapa yang menjadi pemimpin di desa, di kota atau di daerah mereka. Hak berpartisipasi ini dilengkapi dengan beberapa kemungkinan lain yang diatur dalam peraturan daerah negara bagian Rheinland-Pfalz, misalnya permohonan penduduk, pengajuan referendum dan pelaksanaan referendum. Tanggapan warga cukup baik. Ini dibuktikan dengan bertambahnya jumlah pengajuan referendum dan pelaksanaan referendum dan juga tingginya tingkat partisipasi dalam voting. Beberapa bentuk baru dari partisipasi terus diuji-cobakan di beberapa tempat dengan tujuan lebih meningkatkan partisipasi anak-anak dan remaja dalam 11
penentuan keputusan politik. Misalnya dengan membentuk apa yang disebut dengan parlemen anak-anak dan remaja. Selain itu juga ada proyek-proyek tersendiri di mana anak-anak dan remaja lebih diberikan peluang untuk berpartisipasi. Juga tuntutan untuk memberikan hak pilih bagi remaja yang telah berusia 16 tahun untuk memilih dewan desa atau dewan kota bertujuan meningkatkan partisipasi remaja. 7. DEMOKRASI PERWAKILAN BERARTI DEMOKRASI KOMUNIKATIF Ekspresi “kekuasaan rakyat” secara langsung itu tidak hanya berupa pembuatan UU oleh rakyat (plebisit) dan partisipasi warga dalam penentuan keputusan-keputusan politik yang lain. Tapi juga bisa berbentuk LSM-LSM, protes rakyat dan demonstrasi. Ekspresi-ekspresi ini tidak lain daripada bagian dari cikal bakal demokrasi langsung. Faktor yang tak kalah pentingnya adalah kebebasan berpendapat dan informasi. Kebebasan berpendapat dan informasi memungkinkan setiap individu untuk berpartisipasi dalam proses pembentukan kehendak dan opini publik, dan dengan demikian dapat ‘berdiskusi’ dengan politisi. Intinya ada komunikasi antara politisi dan warga. Dalam konteks ini, demokrasi adalah juga demokrasi komunikatif. Pada satu pihak demokrasi komunikatif menuntut adanya “kelompok partisipasi” yang ikut ambil bagian dalam penentuan kebijakan dan bertanggung jawab; di lain pihak ia membutuhkan anggota parlemen yang memberikan informasi kepada rakyat, yang mengikuti perkembangan dan yang melibatkan rakyat dalam peristiwa politik. Idealnya komunikasi antara warga dan politisi dapat berupa proses yang terus menerus. Namun dialog antara kedua pihak seringkali tidak berfungsi.
Banyak
warga yang tidak punya waktu untuk mengurus masalah yang menyangkut orang banyak. Sementara yang lainnya tidak berminat dan sisanya memilih diam karena mereka tidak didengar dalam urusan partai politik. Tapi ini bukan berarti bahwa dialog antara politisi di satu pihak dan rakyat di pihak lain untuk sementara tidak ada atau bahkan terhenti sama sekali. Faktanya, 2.150.000 warga telah memberikan suara mereka pada pemilihan anggota parlemen negara bagian yang lalu. Dan lebih dari 130.000 warga di Rheinland-Pflaz menjadi anggota parpol dan 700.000 orang menduduki jabatan kehormatan. 12
8. DEMOKRASI PERWAKILAN ADALAH DEMOKRASI PARTAI Penghubung yang paling penting antara rakyat dengan wakil mereka adalah partai politik. Di satu pihak parpol harus mengakomodir keinginan dan penderitaan warga atau pemilihnya, di pihak lain mereka juga harus menyampaikan usulan partai dalam rangka melibatkan warga dalam pembentukan kehendak politik. Demokrasi perwakilan tidak dapat berfungsi tanpa partai politik. Demikian pendapat Friedrich Naumann ketika ia mengatakan bahwa “tidak ada gagasan politik yang dapat berhasil tanpa organisasi”. Masalahnya hanyalah apakah partai mampu memenuhi tugas ini secara memadai. Banyak orang meragukan hal tersebut.
Mantan Presiden Federal Richard von
Weizsäcker telah mengritisi partai pada 1985 dan beberapa tahun kemudian surat kabar Frankfurter Allgemeine melakukan hal yang sama di mana dalam edisi tertanggal 3 September 1992 tertulis: “Tidak ada sudut yang tidak terjamah kekuasaan partai. Jangkauan kekuasaan mereka mulai dari tingkat atas di parlemen hingga organisasi-organisasi kecil untuk karneval sekalipun. Partai memiliki kekuasaan, namun tidak tahu lagi bagaimana menjalaninya secara bertanggung jawab. Kesejahteraan dipersempit hanya untuk kepentingan kelompok mereka, semata-mata untuk kepentingan pribadi.” Bahkan ada yang mengritik lebih ekstrim dengan menggunakan istilah “politik eksploitasi
oleh
partai”,
“patronase
jabatan”
dan
“KKN”.
Istilah
“Parteienverdrossenheit” (skeptis terhadap kinerja partai) menjadi terkenal. Dalam studi remaja oleh lembaga Shell disebutkan: “Dari studi kami tampak bahwa kepercayaan yang relatif paling kecil ditunjukkan remaja terhadap institusi-institusi politik klasik. Dan yang paling tidak dipercayai adalah partai politik.” Hasil studi ini cukup mengkhawatirkan. Karena berfungsi atau tidaknya demokrasi perwakilan sangat tergantung pada fungsi partai. Krisis partai akan menjadi krisis demokrasi jika tidak ada koreksi terhadap kesalahan-kesalahan yang terjadi. Tapi bagaimana cara mengoreksinya? Ada yang berpendapat bahwa koreksi itu dapat dilakukan dalam proses pemilihan calon utama dan dengan cara jajak pendapat
13
anggota partai. Yang lain beranggapan perlu dilakukan pembaharuan partai dari “pihak luar”, dari apa yang disebut dengan “Seiteneinsteiger” (orang luar yang menjadi anggota partai dan menduduki posisi berpengaruh). Sementara yang lain menghimbau dilakukannya pemilihan kepala negara bagian (perdana menteri) oleh rakyat, dan bukan oleh “partai di parlemen”. Terlepas dari segala kritik jelaslah bahwa tanpa partai tidak ada demokrasi. 9. DEMOKRASI PERWAKILAN MEMBUTUHKAN PIMPINAN POLITIK Partai tidak hanya berfungsi menciptakan hubungan antara rakyat dengan pemerintah dan mengembangkan solusi terhadap sejumlah masalah. Partai juga harus merekrut “orang-orang yang akan menjadi pemimpin”. Mereka ini khususnya diperlukan untuk duduk di parlemen dan pemerintah. Dengan demikian kita telah sampai pada pertanyaan tentang pimpinan politik dalam demokrasi modern. Topik ini sangat penting khususnya di masa-masa sulit, dan mengingat pengalaman yang telah dialami Jerman dengan “Führer”-nya. Pada 1919 sosiolog Max Weber berpendapat bahwa seorang pemimpin harus memiliki sifat-sifat berikut: “gairah, rasa tanggung jawab dan pandangan tajam”. Ada yang beranggapan bahwa kategori tersebut dewasa ini tidak lagi memadai untuk menghadapi tantangan-tantangan yang dihadapi oleh para pimpinan politik dalam demokrasi modern. Dalam surat kabar Neue Züriche edisi 18 Desember 1989 dimuat artikel yang membahas makna pimpinan politik di sebuah negara demokrasi dewasa ini: “memiliki semangat tanpa harus mengorbankan diri untuknya, mengamati arus dasar intelektual dan mental secara peka, teguh dalam tujuan, fleksibel dalam memilih cara untuk mencapai tujuan tersebut, mengedepankan kesejahteraan orang banyak daripada kepentingan kelompok dan berjuang untuk mewujudkan semua itu bagi masyarakat banyak.” Kutipan di atas menunjukkan bahwa sejak masa Max Weber ada satu sifat kepemimpinan yang semakin diperhatikan, yakni keterampilan berkomunikasi (komunikative Kompetenz). Tapi sifat ini hanya rangkaian dari sifat-sifat lain. Kepemimpinan dalam demokrasi komunikatif tidak mungkin terjadi tanpa kekuatan keyakinan (Überzeugungsmacht) dan kemampuan presentasi (Darstellungskraft). 14
Namun,
apakah
media
akan
membiarkan
jalannya
kepemimpinan
tanpa
pengaruhnya? Atau apakah media memicu kecenderungan para politisi untuk tidak membuat keputusan berdasarkan inti masalah, melainkan merujuk pada keinginan media? Memang, memimpin tidak menjadi lebih mudah. 10. MEDIA MASSA DALAM DEMOKRASI PERWAKILAN Komunikasi politik dewasa ini tidak akan mungkin terjadi tanpa keberadaan media massa. Pada umumnya, pemerintah, parlemen, partai dan serikat-serikat pekerja menjangkau masyarakat atau anggota mereka hanya melalui surat kabar, majalah, radio dan televisi. Karena itu, sekarang ini media massa memiliki tugas-tugas seperti berikut: - menyebarkan informasi secara lengkap, objektif dan semudah mungkin; - membantu membentuk opini masyarakat dengan menyajikan masalah dan konteks politik yang rumit secara jelas serta mengomentari peristiwa-peristiwa politik. - mengawasi keputusan institusi-institusi politik dan perilaku pejabat serta mengritik keadaan yang tidak sesuai dengan peraturan. Tugas-tugas ini – dalam konteks Parlemen dan Pemerintah Negara Bagian – khususnya dilaksanakan oleh anggota konferensi pers negara bagian. Mereka ini adalah wartawan yang mengkhususkan diri pada topik politik negara bagian. Mereka menganggap diri mereka sebagai “pengamat bagi pembaca, pendengar radio dan penonton televisi” dan terkadang bahkan sebagai “pengacara bagi para pemilih”. Media dianggap belum berhasil memberikan kepuasan bagi semua pihak dalam menyajikan informasi dan membentuk opini publik serta melaksanakan tugas pengawasan terhadap parlemen dan pemerintah negara bagian. Media khususnya dikritik karena: - cenderung menyederhanakan informasi, - mendramatisir peristiwa-peristiwa sepele, -membuat masalah-masalah objektif menjadi urusan pribadi seseorang (personalisasi masalah objektif), - membesar-besarkan topik tertentu untuk jangka waktu yang pendek dan kemudian membiarkannya hilang sama sekali. 15
Terlepas dari kritik ini, perlu diingat bahwa media yang bebas sangat dibutuhkan oleh demokrasi. 11. DEMOKRASI ELEKTRONIK Dalam demokrasi perwakilan, peluang untuk berpartisipasi bagi warga ada batasnya. Peluang-peluang itu sifatnya hanya sebagai pelengkap demokrasi perwakilan. Akan tetapi, isu yang semakin sering didiskusikan adalah apakah fakta tersebut di atas dapat berubah mengingat semakin majunya kondisi teknologi informasi dewasa ini. Ada yang menganggap – seperti wakil presiden Amerika Serikat Al Gore – sebuah
“Athena
modern”
sudah
bisa
diterapkan,
sementara
yang
lain
mengharapkan adanya upaya memperbanyak kemungkinan untuk berpartisipasi bagi warga. Yang pasti adalah bahwa para ahli politik dan spesialis komputer sedang mengupayakan suatu perangkat lunak demokrasi (Demokratie-Software) yang berfungsi sebagai alat bantu, misalnya dalam pelaksanaan voting tentang masalah “pembangunan wilayah timur”, reformasi pensiunan dan pajak serta kebijakan tentang suaka politik. Artinya, demokrasi elektronik itu sama dengan plebisit dengan cara mengklik mouse komputer. Oleh karena itu, prasyarat pelaksanaan voting melalui komputer ini adalah adanya akses internet bagi semua pemilih, dan bukan hanya dimiliki oleh 4% dari penduduk seperti yang ada sekarang ini. Syarat lain adalah bahwa setiap pemilih tidak hanya memperhatikan kepentingannya, tetapi juga kepentingan umum dan minoritas. Bahkan kalau persyaratan ini telah terpenuhi, tidak mungkin pengambilan semua keputusan yang selama ini menjadi hak parlemen dan pemerintah diserahkan kepada warga, karena, tentu saja, nanti akan ada terlalu banyak keputusan yang berbeda. Karena itulah banyak yang menganggap penerapan komunikasi elektronik itu memberikan bentuk baru dari diskusi politik, tetapi mereka sekaligus mengharapkan bahwa ia tidak akan merubah karakter demokrasi perwakilan. Langkah pertama 16
yang mengarah kepada penerapan komunikasi elektronik ini ditampilkan melalui presentasi internet parlemen. Parlemen Negara Bagian Rheinland-Pfalz juga memiliki homepage di internet sejak Maret 1998 (http://www.landtag.rheinlandpfalz.de) 12. TANTANGAN DEMOKRASI PERWAKILAN Keraguan adalah bagian dari demokrasi, termasuk keraguan terhadap diri sendiri. “Andaikata ada rakyat para dewa, maka mereka akan memerintah secara demokratis. Tapi bentuk negara seperti ini tidak cocok untuk manusia”. Demikian kata Rousseau lebih dari 250 tahun yang lalu, dan Kant kemudian menjelaskan alasannya: “Karena manusia, dengan kecenderungan ego mereka, tidak akan mampu menciptakan bentuk (pemerintahan) yang begitu halus”. Dengan latar belakang gambaran ini, tidaklah mengherankan apabila setelah tahun 1989 yang merupakan tahun kemenangan demokrasi di hampir seluruh dunia itu keraguan akan demokrasi tidak berkurang melainkan meningkat. Muncul pertanyaan yang semakin mendesak, yakni apakah demokrasi mampu mengatasi masalah zaman sekarang seperti pengangguran massal, kejahatan terorganisasi dan terorisme, serta apakah ia mampu menghadapi bahaya yang misalnya timbul dari globalisasi dan perusahaan-perusahaan dunia. Fenomena ini disebut “krisis demokrasi”. Bagi beberapa orang, itu bahkan berarti “akhir demokrasi” ada di depan mata. Prediksi ini tidak muncul begitu saja. Ia perlu diperhatikan dan dicari solusinya. Ada cukup pendekatan untuk itu. Ada yang mengusulkan diterapkannya “budaya partisipasi masyarakat”, ada yang menginginkan proses plebisit, dan yang lain berupaya untuk mengembangkan demokrasi perwakilan agar mampu beradaptasi dengan masalah yang semakin bertambah. Intinya, mereka ini mengembangkan konsep-konsep baru demokrasi. Salah satunya adalah konsep yang disebut dengan demokrasi multi parlemen (mehrspurige Demokratie). Artinya, satu parlemen yang berwenang untuk semua masalah digantikan dengan beberapa parlemen yang memiliki tugas masing-masing. Komposisi dan masa jabatan anggotanya diatur 17
sesuai dengan tugas mereka masing-masing. Dengan demikian demokrasi universal digantikan dengan demokrasi terkotak-kotak (Spartendemokrasi). Usul-usul seperti ini, meski sekilas kedengarannya sangat utopis, merupakan ungkapan dari kehendak pengejawantahan demokrasi. Karena tidak ada alternatif terhadap demokrasi ini. Seperti yang dinyatakan Winston Churchill: “Demokrasi adalah sistem pemerintahan terburuk di dunia – tapi tidak ada yang lebih baik darinya.”
PARLEMEN NEGARA BAGIAN (LANDTAG) 1. DEMOKRASI PARLEMENTER Landtag adalah perwakilan rakyat di negara bagian. Karena ia terdiri dari – seperti yang tertulis dalam konstitusi negara bagian – anggota yang dipilih oleh rakyat. Landtag juga “jantung demokrasi”. Karena asas demokrasi untuk semua lembaga pemerintah yang lain berasal dari Landtag. Hal ini khususnya berlaku untuk pemerintah yang terdiri dari perdana menteri dan menteri-menteri serta yang bertanggung jawab terhadap kepemimpinan pemerintah dan terhadap berfungsinya penyelenggaraan pemerintah sesuai dengan aturan. Karakter demokrasi umumnya dipengaruhi oleh hubungan antara parlemen dan pemerintah. Di tingkat federal dan negara-negara bagian hubungan ini ditandai oleh dua keistimewaan: pertama, bahwa kepala pemerintahan dipilih oleh parlemen dan ia dapat dicopot kembali kekuasaannya melalui mosi tidak percaya; kedua, bahwa sebagian besar dari anggota pemerintah adalah juga anggota parlemen. Yang pertama berarti bahwa pemerintah tergantung pada kepercayaan parlemen, yang kedua, pemerintah itu sendiri sebagian besar berisikan anggota parlemen. Ini merupakan ciri khas sistem pemerintahan parlementer. Lawan dari sistem parlementer ini adalah sistem demokrasi presidensil. Contohnya yang diterapkan di Amerika Serikat. Di sana presiden dan pemerintahannya tidak membutuhkan kepercayaan parlemen. Selain itu dalam sistem presidensil ini dalam konstitusi diatur bahwa anggota pemerintah tidak boleh merangkap sebagai anggota parlemen. 18
2. HILANGNYA WEWENANG DAN MAKNA PARLEMEN Parlemen pernah mengalami masa-masa yang lebih baik. Namun dewasa ini lembaga ini kehilangan pengaruh dan kekuasaan. Alasannya bermacam-macam, ada dua alasan yang penting: alasan pertama berkaitan dengan Uni Eropa yang mengambil alih wewenang federal dan negara bagian. Karena itu petani yang melakukan protes tidak lagi mendatangi menteri pertanian dan anggota parlemen, melainkan langsung kepada Uni Eropa yang bertanggung jawab untuk mereka. Alasan kedua berkaitan dengan meningkatnya pengaruh partai. Apabila parlemen di tingkat federal dan negara bagian berkumpul di awal masa pemilihan untuk mengadakan rapat, seringkali keputusan-keputusan penting untuk tahun-tahun berikutnya telah ditetapkan, yakni di saat terjadi perjanjian koalisi. 30 tahun yang lalu perjanjian koalisi ini tidak begitu berpengaruh terhadap kinerja parlemen. Kemandirian parlemen masih dihargai. Sekarang telah terjadi perubahan. Sebuah artikel di surat kabar ZEIT tertanggal 24 Mei 1996 menggambarkan perubahan ini: “Sistem parlementer dan perwakilan semakin tertindih oleh adanya pakta (koalisi) partai. Dan semakin besar pengaruh kesepakatan koalisi dalam menetapkan program pemerintah sebelum terbentuknya parlemen, maka semakin berkurang pula fungsi anggota parlemen terpilih. Konsekuensinya adalah parlemen berubah menjadi suatu lembaga yang tidak indenpenden yang berfungsi membantu partai. “ Pada akhirnya parlemen hanyalah sebuah wadah formal tempat ditetapkannya keputusan-keputusan yang telah disepakati sebelumnya. Otoritas parlemen pun tercabik-cabik. Ini terjadi dalam Bundestag (Parlemen Federal) dan terlebih lagi di Lanadtag atau parlemen negara bagian karena dengan dibuatnya keputusan dalam perjanjian koalisi itu Bundestag dan Landtag semakin ‘terpinggirkan’. Akibatnya parlemen hanya bisa memahami apa yang telah “ditetapkan” sebelumnya oleh para perdana menteri, contohnya untuk kasus besarnya biaya siaran radio. 3. TUGAS-TUGAS PARLEMEN NEGARA BAGIAN Meskipun fungsi dan wewenang parlemen semakin berkurang, tugas-tugas utamanya masih tetap ada. Misalnya tugas atau fungsi parlemen sebagai lembaga 19
yang memilih jabatan tertentu (Wahlfunktion). Parlemen misalnya harus memilih perdana menteri, sebagian dari hakim konstitusi, ketua Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan pejabat untuk urusan perlindungan data. Fungsi yang lain adalah pembuatan undang-undang. Karena Landtag juga bertugas memusyawarahkan dan menetapkan undang-undang negara bagian. Meskipun jumlah UU yang ditetapkan oleh Landtag sekarang semakin berkurang dibandingkan dengan dulu (267 UU pada legislatur pertama – artinya antara 1947 dan1951 – dan hanya 48 UU pada paruh pertama legislatur ke-13, yakni antara tahun 1996 dan 1998). Untuk sebagian besar bidang kehidupan telah ada UU –nya. Sementara untuk hal-hal baru yang harus ditentukan melalui UU biasanya ditetapkan oleh Uni Eropa.
Sementara untuk wewenang yang masih tersisa bagi parlemen tidak
digunakan untuk membuat UU, karena ada pemahaman bahwa adanya lebih banyak UU tidak otomatis membuat demokrasi menjadi lebih baik. Jadi saat ini untuk hal-hal tertentu tidak ditetapkan lagi UU yang dulu mungkin biasa dilakukan. Dengan berkurangnya wewenang parlemen ini ada fungsi yang lain yang semakin mencuat, misalnya fungsi pengawasan penyelengaraan pemerintahan. Landtag bertugas mempertanyakan kebijakan pemerintah negara bagian dan mengoreksinya dan memeriksa apakah dalam prosedur penentuan kebijakan tersebut terjadi kesalahan atau tidak. Untuk melaksanakan fungsi ini Landtag memiliki berbagai kemungkinan pengawasan. Pemerintah harus bersedia untuk memberikan laporan atau jawaban, juga dalam komisi-komisi. Untuk kasus-kasus tertentu Landtag bahkan dapat membuat perilaku pemerintah negara bagian sebagai bahan yang akan ditelaah oleh komisi pemeriksa dari parlemen. Pengawasan pemerintah menjadi tugas seluruh elemen dalam Landtag. Namun demikian, pengawasan yang dilakukan oleh fraksi oposisi berbeda dari fraksi mayoritas. Pengawasan oleh fraksi mayoritas bersifat tertutup. Ada pendapat yang berbeda tentang cara pengawasan mana yang lebih efektif. Ahli politik Prof. Oberreuter misalnya, berpendapat: “Biasanya pengawasan oleh oposisi yang terbuka itu tidak efisien, dan pengawasan yang efisien oleh fraksi mayoritas itu biasanya tidak terlihat di muka umum (tertutup).” 20
Yang termasuk hak-hak istimewa Landtag adalah hak APBD, artinya pengesahan anggaran belanja negara. Karena yang menentukan apakah dan berapa jumlah uang yang harus disediakan untuk pengeluaran adalah para anggota parlemen. Mereka menetapkan UU anggaran belanja yang biasanya diajukan oleh pemerintah negara bagian setiap dua tahun sekali. Parlemen juga mengawasi apakah UU tersebut dijalankan dengan benar oleh pemerintah negara bagian. Fungsi sentral lain Landtag adalah fungsi artikulasi atau fungsi publik (Artikulationsbzw.
Öffentlichkeitsfunktion).
Parlemen
merupakan
forum
umum
dalam
pemerintahan. Kalau kekuasaan kedua dan ketiga – maksudnya eksekutif dan yudikatif – tidak membuat keputusan secara terbuka, Landtag sebaliknya: lembaga ini bermusyawarah dan membuat keputusan secara terbuka. Ini dimaksudkan agar warga juga dapat membentuk pendapatnya tentang apa yang sedang dibahas di parlemen. Karena itu para anggota parlemen “perlu berpidato hingga terdengar oleh publik”. Carlo Schmid, salah satu bapak UUD, menyatakan: “Sayangnya masanya telah berlalu, padahal dulu sebuah pidato yang bersemangat dan berisi dapat menyentuh seorang anggota parlemen dan kemudian mempengaruhi mayoritas di parlemen. Kenapa pidato harus demikian banyak dan panjang? Pidato itu gunanya untuk menyajikan alasan bagi warga atas sikap parlemen. Dan itu harus dilakukan karena kalau tidak, bagaimana pemilih akan tahu siapa dari partai mana yang akan dia pilih pada pemilihan selanjutnya? Karena itu para anggota parlemen memang perlu bicara lantang agar tendengar oleh publik.” Pemberitaan media tentang rapat-rapat paripurna dan komisi cenderung sedikit dan rating penonton untuk penayangan langsung rapat-rapat paripurna terhitung kecil. Ada beberapa alasan untuk ini. Landtag seringkali tidak mengurus topik-topik yang diminati media dan tidak jarang debat-debat yang diadakan di Landtag sudah basi. Artinya, topik itu telah dibahas atau telah ada keputusan tentangnya sehingga sudah diketahui umum. Meskipun demikian fungsi publik Landtag tetap punya arti yang penting. Karena fungsi itu bertujuan pada komunikasi politik antara rakyat dan wakilnya (bandingkan hal. 18).
21
4. BATAS KEWENANGAN LANDTAG Untuk setiap fungsi atau tugas yang dimiliki Landtag terdapat batas tertentu. Ini khususnya berlaku untuk fungsi pembuatan undang-undang yang juga merupakan tugas Bundestag (Parlemen Federal). Di bidang apa saja Landtag dan Bundestag dapat mengeluarkan UU, dan itu diatur dalam UUD. Dan biasanya Bundestag lebih banyak mengeluarkan UU. Undang-undang yang ditentukan oleh Landtag biasanya menyangkut bidang pendidikan dasar, menengah dan tinggi, kepolisian, bidang keadministrasian daerah dan media. Negara bagian menganggap pembagian ini terlalu sedikit dan menghendaki kembali wewenangnya dari Bundestag. Tapi karena urusan wewenang berarti juga masalah kekuasaan, Bundestag kurang bersedia memenuhi keinginan Landtag. Dengan adanya wewenang pembuatan undang-undang, fungsi pengawasan oleh Landtag menjadi lebih luas. Karena fungsi pengawasan itu berangkat dari titik tolak apakah pemerintah negara bagian bertanggungjawab pada satu perkara. Dan karena pemerintah bagian mempunyai wakilnya dalam Dewan Federal (Bundesrat) maka Landtag pun dapat menyinggung urusan-urusan yang dibahas dalam Bundesrat. Perkara seperti reformasi pajak, reformasi dana pensiun, kebijakan suaka dan isu-isu tentang Bundeswehr (Angkatan Bersenjata Jerman) merupakan contoh topik-topik
yang memang bukan menjadi wewenang Landtag untuk
membuat UU tentangnya. Namun, atas dasar wewenang pengawasan, Landtag dapat bermusyawarah tentang topik-topik tersebut dan kemudian membuat keputusan. Kemungkinan lebih jauh yang dimiliki Landtag terdapat dalam fungsi publik dan fungsi artikulasinya. Yaitu jika Landtag – tanpa keinginan untuk menetapkan UU atau melakukan pengawasan terhadap pemerintah negara bagian – hendak membahas perkara umum/publik. Ini berarti, pada prinsipnya Landtag dapat menyinggung setiap topik yang dianggap diminati rakyat meskipun topik itu sama sekali tidak penting. 5. ORGANISASI LANDTAG
22
Landtag dipilih untuk masa lima tahun. Masa jabatan anggota Landtag berakhir dengan terpilihnya anggota baru. “Organ utama” Landtag adalah rapat pleno, yakni rapat paripurna yang dihadiri 101 anggotanya. Semua keputusan yang ditetapkan oleh parlemen merupakan wewenang Landtag, seperti pengesahan UU dan penentuan permohonanpermohonan yang lain. Rapat pleno diadakan sekitar 25 kali setahun. Jadwal rapat ditetapkan dalam sebuah rencana kerja pada awal tahun. Untuk alasan tertentu juga dapat dilakukan sidang istimewa. Dalam pelaksanaan kerjanya, pleno dibantu oleh 13 komisi ahli negara bagian. Komisi-komisi itu antara lain komisi anggaran belanja dan keuangan, komisi dalam negeri, komisi sosial politik dan komisi ekonomi dan perhubungan. Komposisi anggota di setiap komisi ini mencerminkan kekuatan fraksi di Landtag. Tujuan dari pembagian kerja antara pleno dan komisi-komisi adalah untuk mengkonsentrasikan musyawarah dalam rapat pleno pada isu-isu politik yang sifatnya mendasar dan menyelesaikan kerja detail dalam masing-masing komisi. Jumlah rapat yang dilakukan menjelaskan hal ini: sekitar 25 rapat pleno setiap tahun dan sekitar 150 rapat komisi dalam kurun waktu yang sama. Selain pleno dan komisi ada organ-organ lain di Landtag, yaitu apa yang disebut dengan organ kepemimpinan (Leitungsorgan). Organ ini terdiri dari ketua Landtag, dewan pengurus atau presidium dan dewan tetua (dewan yang terdiri dari anggota senior). Ketua Landtag dipilih oleh anggota Landtag untuk masa jabatan 4 tahun. Ketua Landtag melaksanakan jabatannya secara non-partisan, tapi bukan berarti bahwa ia sendiri tidak berpartai. Karena ia tetap dapat terlibat aktif dalam kerja fraksinya di parlemen. Ia mewakili Landtag ke luar, memimpin rapat pleno, memiliki kekuasaan menyangkut tata tertib di parlemen terhadap anggota biasa dan orang lain di Landtag, dan sebagai ketua dalam tatanan parlemen ia juga sekaligus majikan dari semua pegawai di Landtag. Ketua Landtag bersama kedua wakil ketua membentuk dewan pengurus Landtag yang dalam parlemen lain disebut juga presidium. Dewan pengurus atau presidium ini membantu dalam pengangkatan dan pemberhentian pejabat Landtag serta dalam penyusunan Rancangan Anggaran dan Belanja Landtag. 23
Dewan Tetua dan 11 anggota parlemen adalah bagian dari presidium Landtag. Mereka bukan anggota tertua Landtag, melainkan anggota yang secara politis paling berpengalaman. Mereka berkumpul secara rutin satu minggu sebelum setiap rapat pleno diadakan untuk merancang acara mereka, menetapkan waktu pidato dan membahas urusan lain yang membutuhkan komunikasi antar fraksi. Rencana kerja Landtag juga ditentukan oleh Dewan Tetua (Ältestenrat). Dalam rangka memantapkan wewenang pengawasan parlemen, Landtag memilih pejabat yang membawahi bidang kemasyarakatan (Bürgerbeauftragte). Bersama dengan
komisi petisi
yang merupakan bagian
dari
komisi ahli
Landtag,
Bürgerbeauftragte membahas masukan dari warga yang berpendapat bahwa urusan mereka tidak ditangani oleh pejabat Landtag sesuai hukum atau sesuai tujuan. Setiap tahun terdapat 3000 petisi. Fraksi mempunyai peran yang sangat penting terhadap kinerja Landtag. Karena itu pembahasan tentang fraksi dibuat dalam bab tersendiri. 6. FRAKSI-FRAKSI DI LANDTAG Ada empat fraksi di Landtag saat ini, yakni fraksi Partai Sosial Demokrat (SPD) dengan 43 anggota, fraksi Uni Kristen Demokrat (CDU) dengan 41 anggota, fraksi Partai Demokrat Bebas (FDP) dengan 10 anggota dan fraksi BÜNDNIS 90/Partai Hijau dengan 7 anggota. Tugas fraksi-fraksi adalah mengkoordinasikan aktivitas anggota mereka di parlemen dan mengendalikan jalannya kerja parlemen. Fraksi, misalnya, menentukan anggota mana yang ditugaskan ke satu komisi Landtag dan di komisi mana mereka menetapkan ketua (komisi). Selain itu, fraksi juga mempunyai hak untuk mengajukan rancangan undang-undang (RUU), membuat permohonan atau mengirimkan interpelasi kepada pemerintah federal. Agar dapat memenuhi tugas-tugas ini fraksi membutuhkan satu kerangka organisasi, pimpinan fraksi, kelompok kerja (pokja) dan staf. Organisasi ini perlu didanai. Karena itu fraksi memperoleh dana dari APBD. Pada tahun 1998 jumlah dana tersebut sekitar 7,5 juta DM. Dari jumlah ini fraksi SPD memperoleh sekitar 2,3 juta, fraksi 24
CDU 2,6 juta, fraksi F.D.P. dan fraksi BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN masing-masing 1,2 juta DM. Fraksi oposisi (bandingkan h. 46) memperoleh bantuan khusus untuk memenuhi tugas mereka sesuai dengan mekanisme kerja. Kadang-kadang hak-hak fraksi terbentur pada hak-hak anggota parlemen (Landtag), misalnya jika anggota parlemen ingin membuat keputusan berbeda dari mayoritas fraksi. Akibatnya adalah munculnya masalah disiplin fraksi. Tentang masalah ini mantan presiden federal Carstens pernah mengatakan: “Sebuah kelompok politik yang memiliki suara berbeda bisa jadi memperoleh simpati di sana-sini; tapi hal itu tidak akan membuat pengaruh politik mereka meningkat. Dan bila para anggota suatu fraksi memilih untuk tetap kompak dan mengikuti sikap fraksi yang telah ditentukan oleh mayoritas, itu bukan merupakan suatu kelemahan atau ketergantungan anggota terhadap fraksi, melainkan ungkapan visi mereka bahwa kekompakan merupakan unsur yang penting dalam membangun kepercayaan pemilih mereka. Bahwa pemikiran ini ada batasnya, yakni di mana nurani si anggota diperlukan untuk menentukan suatu sikapnya, itu tidak dipungkiri.” Tentu saja keputusan yang melibatkan hati nurani bukan suatu keputusan yang seperti “melempar sebuah koin yang hasilnya bisa berubah”. Artinya, keputusan yang melibatkan hati nurani juga mempunyai pengecualian. 7. OPOSISI Fraksi dibedakan menjadi dua, yakni fraksi pemerintah dan fraksi oposisi. Fraksi yang pertama mendukung pemerintah dan ingin mempertahankan agar pemerintah tetap berkuasa, sementara fraksi oposisi ingin menggantikannya. Oleh karena itu, antara fraksi pemerintah dan fraksi oposisi terjadi persaingan untuk merebut hati rakyat. Dalam persaingan ini fraksi pemerintah diuntungkan. Kedekatan mereka dengan pemerintah membuat mereka selangkah lebih cepat dalam memperoleh informasi dan mayoritas. Dan mereka juga memiliki kemungkinan untuk merealisasikan semua pandangan mereka dan menolak permohonan oposisi. Fraksi oposisi hanya dapat berusaha mengimbangi kerugian mereka dengan cara mengawasi dan mengritisi penyelenggara pemerintah dan kebijakan yang mereka terapkan. Pengawasan dan kritik ini harus dilakukan secara terbuka. Karena ciri khas oposisi adalah kritik mereka terhadap pemerintah yang secara terbuka dan 25
pandangan mereka secara terbuka terhadap kebijakan pemerintah. Dengan kritik terbuka dan
diskusi politik mereka, fraksi oposisi tidak hanya menjadi bahan
perbincangan tentang alternatif pemerintah, tapi dengan cara itu mereka juga membatasi kekuasaan pemerintah. Perbedaan politik antara fraksi oposisi dan fraksi pemerintah sangat besar, tapi bukan tak terbatas. Misalnya, pada masa jabatan ke 11 Landtag dari 120 RUU 32 diputuskan dengan kesepakatan dan pada masa jabatan ke 12 dari 177 RUU 50 ditetapkan dengan kesepakatan bersama. Sejauh ini oposisi juga memberi sumbangsih terhadap integrasi di negara kita. Itu berarti oposisi memiliki berbagai tugas.
Di Inggris Raya misalnya, parlemen
sama baiknya dengan oposisi. Jadi bisa dikatakan bahwa demokrasi hanya akan berfungsi dengan baik jika oposisi baik di dalam maupun di luar parlemen diberikan ruang gerak untuk melakukan aksi politiknya. Karena hanya oposisi yang kuatlah yang menjadi alternatif paten bagi pemerintah dan ia menjamin bahwa demokrasi tidak lain daripada pelaksanaan kekuasaan yang terbatas oleh waktu. 8. MEKANISME KERJA PARLEMEN Proses kerja di parlemen, tepatnya dalam rapat-rapat pleno dan komisi, diusulkan lebih menarik, lebih menegangkan dan aktual. Karena itu ada yang menuntut dan mengusulkan agar musyawarah di parlemen “sedikit disajikan” seperti Talk-Show politik. Ada kesalahpahaman di balik usulan ini. Karena parlemen bukanlah “TalkShow bangsa”, melainkan forum publik bangsa. Parlemen bukan suatu lembaga yang menghibur pada saat orang sudah berada di rumah sehabis kerja. Parlemen harus membuat keputusan yang dapat dipertanggungjawabkan, dan itu atas dasar diskusi terbuka yang dapat diikuti oleh semua orang. Tujuan ini tidak dapat dicapai dengan sebuah skenario yang ditekankan pada “pementasan besar” (Talk-Show), melainkan hanya dengan bantuan sejumlah aturan teknis. Aturan untuk tata tertib berpidato, tata tertib acara, tata tertib sidang/rapat dan juga aturan bagaimana pemungutan suara pada akhir sebuah rapat harus dilakukan. Dalam konteks ini kerja parlemen adalah “kerja teknis” yang bersifat rumit, makan waktu dan seringkali agak menuntut kesabaran. Tapi aturan-
26
aturan teknis inilah yang memungkinkan terjadinya diskusi, juga perselisihan, dan pada akhirnya – bila berjalan lancar – adanya solusi dan keputusan-keputusan. Tentu saja proses kerja parlemen dapat selalu diperbaiki seperti yang memang terjadi sekarang. AD/ART Landtag yang mengatur setiap mekanisme kerja parlemen hanya berlaku untuk satu masa pemilihan. Setiap kali Landtag baru terbentuk ditetapkan pula AD/ART yang baru. Biasanya dalam penetapan AD/ART itu terjadi beberapa
perubahan
berdasarkan
pengalaman
dari
Landtag
demisioner.
Perubahan-perubahan itu dimaksudkan agar proses kerja di parlemen tetap “aktual”. Pada awal masa pemilihan ke-13 tahun 1996 ditetapkan bahwa komisi-komisi ahli mulai saat itu dianjurkan bermusyawarah secara terbuka. Tujuannya adalah untuk membuat proses kerja parlemen lebih transparan. Tentu saja perdebatan-perdebatan yang terjadi di parlemen dapat memberikan unsur hiburan. Ketika Winston Churchill dalam Majelis Rendah Inggris diinterupsi oleh seorang anggota majelis perempuan dari partai buruh dengan kalimat: “Andaikata Anda suami saya, akan saya tuangkan racun ke dalam kopi “, Churchill menjawab: “Dan kalau Anda istri saya, akan saya minum kopi itu”. Jelas bahwa ironi, ejekan dan gurauan bukan gaya demokrasi parlementer. Namun unsur itu adalah suatu bumbu yang mungkin jarang terjadi. 9. JALANNYA RAPAT-RAPAT PLENO Rapat-rapat pleno di Landtag biasanya dimulai dengan pelaksanaan jam bertanya (Fragestunde) dan jam pembahasan topik-topik penting dan aktual (Aktuelle Stunde). Dalam jam bertanya permintaan atau pertanyaan dari anggota parlemen dijawab oleh pejabat pemerintah negara bagian yang berwenang dan dalam jam aktual didiskusikan topik-topik yang aktual dan penting. Karena pemerintah negara bagian dapat berbicara setiap waktu dalam pleno, maka ia juga dapat memberikan pernyataan pemerintah (Regierungserklärungen). Pernyataan
pemerintah
ini
diberikan
pada
awal
masa
pemilihan
untuk
memperkenalkan programnya. Atau selama masa jabatan untuk memberikan pandangan terhadap isu-isu mendasar. Apabila sebuah pernyataan pemerintah telah
27
diberikan baru dilangsungkan Aktuelle Stunde (pembahasan/diskusi masalahmasalah aktual) Pada acara Aktuelle Stunde inilah dilakukan musyawarah tentang RUU dan permohonan-permohonan yang lain di mana acaranya diatur sedemikian rupa sehingga permohonan-permohonan yang topiknya kira-kira sama dirangkum menjadi satu fokus perdebatan. Biasanya rapat pleno berakhir antara pukul 18.00 atau 19.00. Pada pembahasan yang berlangsung hingga malam hari kursi-kursi dalam ruang rapat banyak yang kosong. Tapi hal ini juga terjadi pada jam kerja biasa, suatu fakta yang sering dikritik.
Sayangnya kritik ini tidak melihat bahwa pidato atau
pembicaraan dalam rapat pleno lebih banyak digunakan untuk meyakinkan lawan politik pada menit-menit terakhir daripada memberikan informasi kepada publik tentang apa yang dibahas. Mantan anggota parlemen federal Claus Ernst pernah menyatakan: “Rakyat memilih wakilnya bukan agar mereka – sebagai pejabat dengan honor yang relatif tinggi – membahas sebuah masalah yang sama sekali tidak penting bagi rakyat dan yang tidak membutuhkan partisipasi mereka.” Selain itu anggota Landtag dalam rapat-rapat pleno juga memiliki tugas-tugas lain. Contohnya mereka harus melakukan pebincangan dengan pejabat pemerintah, membuat kesepakatan dengan anggota lain dan harus mengurusi kelompok pengunjung yang ingin mengetahui tentang Landtag. 10. PENGUNJUNG LANDTAG Landtag dan komisi-komisinya bersidang secara terbuka. Karena itu ada kemungkinan untuk ikut serta dalam rapat-rapat pleno dan komisi, baik atas undangan para anggota Landtag maupun atas prakarsa sendiri. Lebih dari 20 000 warga setiap tahunnya memanfaatkan peluang ini di Landtag negara bagian Rheinland-Pfalz. Jadi, lebih dari 100 000 warga pada setiap masa pemilihannya.
Jumlah
yang
paling
menonjol
adalah
para
pemuda
yang
menggunakan cara tersebut untuk mendapatkan informasi tentan kerja Landtag. Bekerja sama dengan Pusat Pendidikan Politik
Negara Bagian di Mainz telah
28
dikembangkan suatu tawaran informasi yang luas untuk para pemuda yang fungsinya melengkapi informasi untuk kunjungan di Landtag. Tawaran tersebut misalnya seminar untuk siswa, seminar untuk pemuda yang magang, seminar untuk redaksi majalah sekolah dan – sekali setahun – diadakan acara yang disebut Landtag-Siswa (Schüler-Landtag). Inti dari program-program tersebut adalah meningkatkan dialog antara pemuda dan anggota Landtag dan juga untuk menimbulkan kepercayaan terhadap Landtag dan pengertian terhadap cara kerjanya yang kadang-kadang tampak rumit itu. Sejauh ini Landtag menganggap dirinya sebagai tempat atau lembaga untuk belajar demokrasi di mana para pemuda mendapatkan informasi secara langsung tentang demokrasi, Landtag dan anggotanya. Ini bisa disebut pendidikan politik, tapi juga bisa dilihat sebagai suatu peluang untuk bertukar pikiran. Dan unsur inilah yang menjadi isi dan tujuan demokrasi komunikatif (bandingkan h. 18 dan19). Untuk memenuhi tuntutan terhadapnya Landtag tidak hanya mengundang pengunjung ke Mainz, tapi Landtag sendiri mengunjungi proyek-proyek dan saranasarana di luar Mainz. Untuk itu Landtag pada kasus tertentu mengadakan rapat komisi “di tempat kejadian”. Di masa mendatang ini diharapkan dapat diterapkan pada rapat pleno. Demikian anjuran komisi penyelidik Landtag yang membidangi reformasi parlemen. 11. PARLEMEN – BUKU BERGAMBAR Seperti halnya demokrasi sendiri, parlemen dalam sistem demokrasi adalah sebuah “eksperimen yang hasilnya belum diketahui”, atau akhir perkembangannya tidak pasti. Ia seperti jalan menuju masa depan “yang selalu dalam tahap pembangunan”. Parlemen negara bagian pun seperti itu. Karena itu mekanisme kerja dan tugastugas mereka harus selalu “up to date” atau diperbaharui dan oleh sebab itu reformasi parlemen adalah suatu tugas yang terus menerus dan tidak mudah. Martin E. Süsskind memperjelas kesulitan tersebut dalam tulisannya di surat kabar Süddeutsche tertanggal 14 Juni 1995: “Reformasi parlemen tetap tidak memuaskan karena publik di luar memiliki pandangan yang sama sekali berbeda dari apa yang dilakukan oleh orang-orang di dalam parlemen. Publik menginginkan adanya perdebatan yang serius dan 29
sekaligus menghibur di Landtag yang dipadati anggotanya; publik menginginkan keputusan-keputusan yang meyakinkan. Publik menyukai perselisihan, tapi membencinya bila perselisihan itu tidak sehat. Publik menghendaki adanya kontroversi, tapi juga menyukai harmoni. Jadi, apa yang dikehendaki oleh publik itu tidak lain daripada sebuah parlemen seperti dalam cerita buku bergambar atau komik. Itu tidak akan terjadi dan tidak mungkin terjadi. Dan oleh karena itu, reformasi parlemen sebaiknya difokuskan pada pendekatan yang bertujuan pada tercapainya situasi ideal parlemen.” Upaya-upaya untuk mencapai keadaan ideal tersebut misalnya adalah bagaimana caranya membuat perdebatan-perdebatan dalam rapat pleno menjadi lebih menegangkan dan bagaimana membuat kerja parlemen menjadi lebih transparan. Tapi mungkin saja ada hal lain yang perlu diperhatikan dalam usaha mencapai keadaan ideal tersebut. Carlo Schmid mendriskipsikannya sebagai berikut: “Jika rakyat dapat berkata parlemen akan membela kami , maka parlemen itu akan dicintai oleh rakyat. Karena rakyat tidak ingin melihat parlemennya sebagai kumpulan “orang-orang ahli”, sebagai perpanjangan birokrasi yang berdiskusi, sebagai kumpulan teknokrat, melainkan sebagai sarana yang – dan saya ingin katakan: sangat mendesak – mementingkan faktor emosi rakyat.” Catatan dari Carlo Schmid yang terkait dengan stabilitas harga roti pada awal tahun 50-an ini tetap aktual. Karena parlemen tidak hanya sebagai “jantung demokrasi”, tapi ia juga harus dapat mengambil hati rakyat (Bandingkan h. 30).
ANGGOTA PARLEMEN 1. MAHLUK TAK DIKENAL Warga – kabarnya – hampir tidak tahu apa yang dilakukan oleh anggota parlemen. Apa yang mereka ketahui seringkali salah dan karena itu mereka memiliki gambaran buruk tentang anggota parlemen. Surat kabar Süddeutsche menggambarkan hal ini sebagai berikut: “ Anggota parlemen adalah wakil rakyat. Akan tetapi rakyat tidak menyukai mereka. Di mana-mana mereka dikritik terlalu gemuk, malas dan menyukai pesta. Apa yang sebenarnya mereka kerjakan, hanya sedikit yang tahu. Tapi semua orang tahu apa yang harusnya mereka lakukan. Mereka harus mengadakan uang pensiun, 30
menghalangi praktek penggusuran, menghitung kembali biaya yang melonjak dan menjaga perdamaian dunia.” Fakta ini membuat para ahli politik mendiagnosa bahwa sejak bertahun-tahun telah terjadi krisis hubungan yang buruk antara rakyat dengan anggota parlemen. Dan sebagai terapi mereka mengusulkan agar warga tidak lagi mengurusi para anggota parlemen. Saran ini penting, tapi kurang mengena. Karena “krisis hubungan” antara rakyat dan anggota parlemen tidak hanya disebabkan kurangnya informasi, tetapi juga karena alasan lain. Misalnya, di masyarakat luas masih saja ada pandangan bahwa mencari nafkah dari atau dengan aktivitas di politik itu sifatnya “tidak serius”. Dalam pandangan ini terbersit klise politik, yakni bahwa politik tidak lebih dari “pekerjaan kotor”. Namun di sisi lain terlihat keinginan akan munculnya anggota parlemen yang ideal, yakni anggota parlemen yang datang dari tokoh-tokoh masyarakat yang tidak hidup dari politik melainkan hidup untuknya (bandingkan h. 58). Ketidakharmonisan hubungan antara rakyat dan anggota parlemen ini tidak dapat diubah hanya dengan cara memberikan informasi tambahan tentang anggota dewan. Tapi informasi itu sendiri adalah langkah awal untuk keluar dari krisis hubungan tersebut. 2. ANGGOTA PARLEMEN “KLASIK” Gambaran tentang anggota parlemen klasik yang terdiri dari orang-orang terhormat (Honoratiorenparlamentarier) berasal dari zaman sebelum dan setelah musyawarah nasional di Frankfurt pada tahun 1848. Yang menjadi anggota parlemen ketika itu adalah pemilik tanah yang terkenal dan kaya di daerahnya, fabrikan, pejabat tinggi negara atau pekerja lepas yang kondisi hartanya memungkinkan ia untuk berpaling kepada bidang politik dan yang indenpenden baik secara ekonomis maupun politis karena struktur partai seperti sekarang ini belum ada ketika itu. Namun demikian, para anggota parlemen ini ketika itu tidak berada di era keemasan melainkan zaman tanpa kekuasaan. Karena itu mereka, seperti halnya parlemen itu sendiri,
tidak
dapat berbuat banyak. Tepat 100 tahun kemudian tertera dalam sebuah keputusan Pengadilan Tinggi Konstitusi Federal:
31
“Kita semakin jarang menemukan tipe anggota parlemen terhormat (Honoratiorenparlamentarier) yang indenpenden dan dipilih sebagai pribadi tunggal yang keberadaan ekonominya tidak terganggu dan tidak ada hubungannya dengan terpilihnya ia sebagai anggota parlemen. Bisa jadi tipe anggota parlemen seperti ini sudah punah karena beberapa alasan tertentu.” Sedikit banyak perkiraan itu ada benarnya, karena hak untuk memilih dan dipilih adalah hak umum, hak semua orang. Karenanya, hak ini menyebabkan parlemen – dengan hak istimewanya tidak lagi hanya merepresentasikan satu lapisan masyarakat, melainkan juga mewakili seluruh rakyat. Dan dengan hak memilih dan dipilih bagi semua itu, rakyat biasa pun dapat menjadi anggota parlemen. Meskipun perkembangan ini disadari oleh masyarakat, tetap saja gambaran tentang adanya anggota parlemen dari tokoh masyarakat yang indenpenden secara ekonomis dan politis diidamkan banyak orang. Tetapi itu tidak ada hubungannya dengan masa sekarang. Karenanya, hal itu tidak dapat lagi dijadikan ukuran bagi anggota parlemen di zaman demokrasi parlementer dewasa ini. 3. ANGGOTA PARLEMEN DEWASA INI Anggota parlemen di negara bagian Rheinland-Pfalz – seperti juga rekannya di parlemen-parlemen negara bagian lain – dinominasikan dan didaftarkan oleh partainya untuk dipilih. Untuk dapat masuk daftar caleg, seorang calon setidaknya harus telah bekerja untuk partainya selama 10 tahun. Setelah proses pemilihan, mereka tetap menjadi “pemimpin partai”. Menurut penelitian terkini sebanyak 75% dari anggota dewan di Jerman bagian barat dan 68% di bagian timur menduduki jabatan pimpinan atau dalam dewan pengurus partai. Karena itu, berdasarkan sepanjang riwayat karir politiknya, para anggota parlemen itu disebut juga politisi partai. Ada juga yang menyebut mereka “tentara partai”, misalnya oleh mantan menteri federal Apel. Mayoritas dari anggota parlemen negara bagian (Landtag) tidak hanya aktif untuk partainya, tetapi mereka juga aktif di tingkat daerah (komunal): 17% sebagai camat kehormatan atau wakilnya dan lebih dari 40% anggota dalam dewan kecamatan dan dewan kota atau dewan kelurahan. Ada dugaan bahwa jumlah politisi daerah (komunal) dalam Landtag akan lebih besar andaikata tidak ada undang-undang 32
yang menyebutkan bahwa walikota dan wakilnya tidak boleh sekaligus menjadi anggota Landtag. Tujuan dipisahkannya jabatan struktural dalam kantor daerah dan jabatan sebagai anggota parlemen – pemisahan ini disebut juga inkompatibilitas – adalah untuk mencegah koalisi kepentingan. Pemisahan ini juga berlaku untuk hubungan antara jabatan sebagai anggota parlemen dengan jabatan-jabatan publik yang lain. Anggota parlemen dewasa ini berasal dari berbagai lapisan masyarakat. Misalnya yang menjadi anggota Landtag ke-13 sekarang adalah 3 orang dokter, 10 pengacara, 4 dari bidang pertanian (petani) dan petani kebun anggur , 6 ibu rumah tangga dan 21 mantan guru. Namun tidak ada pengusaha, cendikiawan dan tukang, atau jumlah mereka sangat sedikit. Ini berarti Landtag di negara bagian RheinlandPfalz, seperti juga di parlemen-parlemen lainnya, tidak mencerminkan satu parlemen yang anggotanya berasal dari dunia profesi. Parlemen Rheinland-Pfalz lebih tepat dikatakan sebagai lembaga atau tempat kerja yang diisi oleh mayoritas mantan pegawai di bidang publik. Toh ini bukanlah hal baru. Heinrich von Gagern, ketua Perkumpulan Gereja Paul pada tahun 1841 menulis kepada saudara laki-lakinya: “Majelis baru Hessen akan semakin menyedihkan dibandingkan dulu, artinya lebih banyak abdi negara yang menjadi anggotanya dan semakin sedikit anggota yang indenpenden.” Ada banyak alasan mengapa sampai hari ini komposisi anggota parlemen tidak sepadan. Artinya,
profesi tertentu lebih dominan dari profesi lain. Salah satu
alasannya adalah masalah waktu. Banyak orang dengan profesi tertentu tidak dapat menjadi anggota parlemen karena terhalang oleh waktu. 30 dari 101 anggota parlemen adalah perempuan. Jumlah ini berarti tiga kali lipat lebih besar daripada 20 tahun yang lalu dan lima kali lebih besar daripada ketika Landtag pertama terbentuk, yakni pada 1947 dan 1959. Apa yang terjadi di parlemen negara bagian Rheinland-Pfalz, terjadi pula di parlemen-parlemen negara bagian lain, yaitu meningkatnya jumlah anggota parlemen perempuan. Di negara bagian Schleswig-Holstein jumlahnya saat ini bahkan mencapai 40%. 40 anggota diantaranya baru pertama kali menjadi anggota Landtag, 28 terpilih untuk kedua kalinya, 17 menduduki masa jabatan ketiga kalinya dan 5 telah terpilih 33
untuk kelima kalinya, bahkan 3 orang untuk keenam kalinya. Dari fakta ini dapat disimpulkan bahwa mereka yang pernah terpilih menjadi anggota parlemen punya kesempatan besar untuk terpilih kembali, paling tidak untuk masa jabatan berikutnya. Dari seluruh anggota ini banyak yang berhasil terpilih karena aktivitas dan peran politik mereka di tingkat komunal (setingkat kabupaten atau kotamadya) di wilayah Rheinland-Pfalz. 4. KESEHARIAN ANGGOTA PARLEMEN “Menjadi anggota dewan itu bukanlah suatu profesi”, demikian pendapat Dolf Sternberger pada tahun 1950, dan 20 tahun kemudian, mantan Presiden Federal Walter Scheel mengatakan bahwa menjadi anggota parlemen itu memang suatu pekerjaan, tapi “pekerjaan tanpa gambaran profesi”. Sementara itu ada banyak penelitian yang menyebutkan bahwa aktivitas sebagai anggota parlemen itu adalah sebuah profesi. Hans Magnus Enzenberger menjelaskannya seperti ini: “Jelas bahwa kegiatan utama seorang politisi adalah mengikuti rapat. Semua bersidang. Gremium bersidang, fraksi bersidang, komisi-komisi, sub-sub komisi, dewan-dewan, perkumpulan, kamar-kamar, pokja-pokja, jam bincang-bincang, jam diskusi, dsb. Seorang yang berprofesi sebagai politisi menghabiskan bertahuntahun, bahkan mungkin berpuluh-puluh tahun hidupnya untuk rapat.” Meski pendapat di atas kedengarannya sangat sarkastis, tapi tentu saja ada benarnya. Karena pada kenyataannya konsultasi tentang pembuatan UU diadakan dalam rapat, pertanyaan-pertanyaan anggota parlemen terhadap pemerintah dijawab dalam rapat dan prakarsa-prakarsa lain juga dibahas dalam rapat. Oleh karenanya ada jadwal rapat Landtag yang pada prinsipnya sesuai dengan pola yang sederhana. Sekali dalam sebulan – biasanya dua atau tiga hari berturut-turut – diadakan rapat pleno; dua minggu dalam setiap bulan adalah waktu untuk rapat komisi dan satu minggu masing-masing untuk rapat fraksi dan kelompok kerja (Pokja). Jadi, hari beberapa hari saja dalam sebulan yang tidak diisi dengan rapat. Artinya, para anggota parlemen menghabiskan sebagian besar waktu kerja mereka untuk kerja parlemen yang sebenarnya. Selain hal-hal yang disebut di atas, masih ada tugas lain anggota parlemen. Mereka harus memelihara hubungan dengan basis politik mereka, membimbing warga 34
dalam daerah pemilihan mereka, menjaga hubungan dengan daerah (komune), melakukan kewajiban partai, menjaga hubungan dengan organisasi-organisasi, perkumpulan-perkumpulan dan klub-klub dan akhirnya membuat aktivitas mereka dikenal orang. Mereka harus melakukan wawancara dan bincang-bincang tentang latar belakang. Pengabdian kepada masyarakat perlu dilakukan demi terbukanya peluang untuk terpilih kembali. Apabila tugas-tugas di atas dirangkum, maka anggota parlemen adalah suatu kombinasi dari “pekerja partai, wakil dari kepentingan warga di daerah pemilihannya, penasehat hukum ‘common sense’ serta teknisi pembuat UU”. 5. Profesi sebagai anggota parlemen “Coba Anda tebak, apa persamaan antara anggota parlemen dan regu penolong?” Pertanyaan ini pernah dilontarkan oleh anggota Bundestag (Parlemen Federal) Würfel kepada rekan-rekannya menjelang tengah malam, ketika rapat Bundestag sedang berlangsung. “persamaannya adalah kesediaan mereka untuk bertugas sehari semalam.” Karena tidak ada mesin pencatat waktu datang dan waktu pulang untuk para anggota parlemen, pernyataan mereka tidak dapat ditelusuri. Mungkin juga mereka terlalu berlebihan dalam membuat pernyataan tersebut. Tapi memang perlu diakui bahwa beban kerja anggota parlemen tidaklah ringan. Hal ini ditunjukkan oleh semua penelitian yang relevan. Pada tahun 1975 saja Mahkamah Konstitusi Federal berkesimpulan: “Sesuai dengan hasil penelitian para ahli, anggota parlemen yang di samping aktivitasnya sebagai anggota masih mencoba – untuk paling tidak – menjalankan profesinya secara sambilan, biasanya–dan mau tidak mau– harus bekerja antara 80 sampai 120 jam per minggu.” Anggota parlemen daerah (Landtag) juga mengalami hal yang sama. Anggota Landtag Schleswig-Holstein misalnya, rata-rata bekerja sekitar 70 jam per minggu, dan anggota Landtag Niedersachsen sekitar 77 jam. Separuh dari seluruh jam kerja itu dialokasikan untuk kerja di parlemen, sepertiganya untuk kerja di daerah pemilihan dan sisanya untuk tugas-tugas lain. Jadi, anggota Landtag tidak hanya 35
politisi partai, tapi juga Berufpolitiker atau berprofesi sebagai politisi. Ada yang menyambut baik hal ini karena memang itu sesuai tuntutan seorang anggota parlemen dan sesuai dengan beban yang harus diterima. Akan tetapi, ada juga yang mengritik hal itu
karena akan menyebabkan seorang anggota parlemen lebih
banyak mementingkan pekerjaan untuk partainya daripada berkonsentrasi penuh pada pekerjaannya sebagai anggota parlemen. Beberapa anggota parlemen kurang menginvestasikan waktu untuk pekerjaannya sebagai penerima mandat, dan di samping itu masih pula menjalankan profesi mereka semula. Bagi mereka, menjadi anggota Landtag hanyalah kerja sambilan atau kerja paruh waktu. Tapi kenyataannya, jumlah anggota parlemen yang seperti itu sangatlah kecil, atau bahkan bisa dikatakan pengecualian. 6. TENTANG “BUNGA LILI DI LADANG” “Dalam sebuah negara demokrasi” – demikian tulis Theodor Eschenburg – “rakyat berpandangan bahwa politisi hidup seperti bunga lili di ladang alias harus mewakili rakyat, dan rakyat sangat kesal karena sebegitu pun mereka tak mampu melakukannya.” Padahal parlemen – seperti yang baru-baru ini dapat dibaca dalam artikel harian Mannheimer Morgen – “lebih enak dibandingkan dengan lembaga lain”. Empat juta penduduk Rheinland-Pfalz membayar rata-rata 13,- DM pada Landtag setiap tahunnya. Sama halnya untuk tingkat federal karena setiap penduduk Jerman membayar – dilihat secara statistik – tepatnya 12,-DM untuk Bundestag (Parlemen Federal) dan Bundesrat (Dewan Federal). Jumlah yang harus dibayarkan oleh rakyat ini juga seperti di negara-negara demokrasi lain. Warga Amerika Serikat misalnya, membayar untuk kedua kamar kongres mereka (Perwakilan Rakyat dan Senat) ratarata sama besarnya dengan warga Jerman, yakni 12,45 DM. Jika dibandingkan bahwa satu rumah tangga dengan empat kepala di Jerman menghabiskan sekitar 30,- DM untuk rokok dan 90,-DM untuk minuman beralkohol per bulannya, maka biaya untuk parlemen nampaknya relatif kecil. Hal yang sama dapat pula berlaku menyangkut besarnya gaji anggota parlemen. Setiap bulannya anggota parlemen menerima sekitar 9000,- DM sebagai gaji pokok dan 2200,-DM sebagai tunjangan umum. Gaji pokok dipotong pajak, sementara 36
tunjangan umum digunakan untuk keperluan membayar staf serta biaya kantor dan transport. Untuk jam kerja antara 60 hingga 70 jam per minggu, jumlah gaji itu tentu tidak sesuai, apalagi anggota parlemen tidak memperoleh gaji ke-13 atau ke-14. Meskipun begitu, setiap ada kenaikan gaji bagi anggota parlemen pasti menimbulkan kritik, karena kenaikan gaji itu biasanya mereka sendiri yang mengatur. Tapi yang mengritik lupa bahwa menurut konstitusi, kenaikan gaji anggota parlemen memang hanya dapat diputuskan oleh mereka sendiri. Mereka tidak punya ‘majikan’ yang dapat menggantikan mereka untuk membuat keputusan tersebut. Jika gaji anggota parlemen dinaikkan, biasanya kebanyakan parlemen mendasari kenaikan itu pada perkembangan pendapatan dan harga secara umum. 7. BERAPA BANYAK ANGGOTA PARLEMEN YANG DIBUTUHKAN NEGARA? Bundestag (Parlemen Federal) terdiri dari 669 anggota; jumlah anggota parlemen masing-masing negara bagian jauh lebih sedikit. Jumlahnya mulai dari 221 anggota dalam parlemen negara bagian Nordrhein-Westfalen dan 51 anggota di negara bagian Saarland. Sementara dengan 101 anggota, Landtag Rheinland-Pfalz berada di tengah. Besarnya jumlah anggota parlemen berbanding lurus dengan jumlah penduduk di negara bagian bersangkutan. Di Rheinland-Pfalz misalnya, setiap anggota parlemen secara rata-rata mewakili hampir 40.000 penduduk, sementara rekan mereka di Baden-Württemberg mewakili 85.000 penduduk dan di Mecklenburg-Vorpommern 28.000. Beragamnya jumlah anggota parlemen ini telah menimbulkan diskusi di tingkat federal dan di masing-masing negara bagian, termasuk di Rheinland-Pfalz, apakah jumlah anggota parlemen perlu dikurangi. Andaikata ya, maka jumlah menteri pun akan dikurangi, bagian kepegawaian dan aparat negara secara keseluruhan juga mengalami pelangsingan. Ada yang menganggap bahwa dengan dikuranginya jumlah anggota parlemen, maka pekerjaan, khususnya bagi fraksi-fraksi kecil, akan menjadi sangat sulit, terlepas dari aspek penghematan dana.
37
Akhir dari diskusi mengenai hal ini masih belum jelas, termasuk di Rheinland-Pfalz. Tentu saja pemikiran-pemikiran yang telah diindikasikan sebelumnya akan terus mengalir: - Demokrasi perwakilan adalah demokrasi komunikatif di mana dialog antara rakyat dan wakilnya di parlemen sangat penting (bandingkan h.18) - Faktor media: media tidak sempurna dalam menyampaikan kepada warga tentang apa yang dituntut dan diputuskan di Landtag
dan apa yang dibahas dan
direalisasikan pemerintah negara bagian (bandingkan h. 24) Karena itu, tugas anggota parlemen untuk menyampaikan kebijakan kepada warga – yakni kebijakan di negara bagian dan juga kebijakan tentang Eropa (Europapolitik) semakin perlu disadari. Karena di dalam institusi-institusi Eropa dibuat keputusankeputusan penting yang harus diinformasikan langsung kepada warga. Dalam konteks ini, demokrasi parlementer juga berarti “kedekatan dengan rakyat”. 8. ANGGOTA PARLEMEN DAN KEBEBASAN WARGA Demokrasi – demikian tertera di awal brosur ini – adalah sebuah bentuk negara yang rumit. Siapa yang telah membaca sampai halaman ini dari buku kecil ini akan membenarkan pernyataan tersebut. Karena pelaksanaan kekuasaan negara secara demokratis bagi rakyat membutuhkan bermacam-macam proses yang rumit. Namun, barang siapa yang menganggap bahwa demokrasi hanyalah kumpulan dari proses-proses tersebut, ia keliru. Demokrasi lebih dari itu. Pertama demokrasi memungkinkan terartikulasinya serta didiskusikannya kepentingan-kepentingan, kebutuhan dan keinginan rakyat secara terbuka dan kontroversial, termasuk juga di parlemen. Demokrasi juga berarti undangan kepada warga untuk ikut serta dalam proses diskusi dan ikut bertanggung jawab. Selain itu, demokrasi juga bertujuan menjamin kebebasan dalam arti sebenarnya, misalnya kebebasan beragama, kebebasan berkeyakinan, kebebasan berpendapat, kebebasan pers dan kebebasan dalam memilih profesi. Contoh-contoh jaminan kebebasan di atas merupakan tujuan penting dari demokrasi, yang dalam prakteknya dapat dilihat sebagai berikut: demokrasi ingin memperlancar diskusi terbuka, memberikan peluang kepada warga untuk bertanggungjawab terhadap diri sendiri dan menjamin kebebasan mereka. Tujuan-tujuan demokrasi ini sekaligus 38
juga tugas terhormat bagi parlemen dan anggota parlemen. Jadi, dalam konteks ini, anggota parlemen tidak hanya merupakan wakil rakyat tetapi juga penjaga kebebasan mereka. Karena di mana ada kekuasaan, di situ juga ada kemungkinan penyalahgunaannya. Dan di mana ada ancaman penyalahgunaan kekuasaan, maka kebebasan rakyat pun akan terancam. Sebagai kesimpulan mungkin dapat diangkat pernyataan teolog Reinhold Niebuhr: “Akal budi manusia yang berpihak pada keadilan memungkinkan terciptanya demokrasi; kecenderungan manusia kepada ketidakadilan membuat demokrasi sangat dibutuhkan.”
DEMOKRASI SEBAGAI BENTUK KEHIDUPAN Sebagai bentuk negara, demokrasi – seperti telah dibahas sebelumnya – harus menjamin kebebasan rakyat dan keadilan sosial. Tugas ini tidak hanya milik lembaga-lembaga pemerintah, namun rakyat juga harus ikut andil di dalamnya. Karena itulah dalam uraian di atas muncul istilah “warga aktif” (Mitmachgesellschaft). Tetapi, jika warga hanya mengenal dan menggunakan hak-hak warga negara saja, itu tidak cukup. Mereka harus mempunyai kesempatan untuk melatih dan menerapkan hak-hak demokratis dan kebajikan-kebajikan demokratis, misalnya di sekolah, di universitas, di perusahaan dan di dalam keluarga. Karena itu, demokrasi bukan saja suatu bentuk negara, melainkan juga suatu bentuk kehidupan. Mantan Presiden Federal Theodor Heuss telah mengisyaratkan hal ini dalam pidato pencalonannya di depan Bundestag (Parlemen Federal Jerman) dan Bundesrat (Dewan Federal) pada tahun 1949. “Kita menginginkan” – katanya sembari melemparkan pandangan ke arah penemu Undang-Undang Dasar – “suatu sistem demokrasi yang menjamin kebebasan dan stabil, yang ekonominya kuat dan bersifat sosial, lebih demokratis daripada Republik Weimar. Tapi yang lebih penting adalah bahwa kita tidak menghendaki demokrasi hanya sebagai bentuk negara dan pemerintah, tetapi juga sebagai bentuk kehidupan, sebagai norma atau nilai yang membentuk kehidupan kita.”
39
Tetapi ini tidak berarti bahwa bentuk-bentuk penentuan kehendak negara atau pengambilan keputusan, misalnya keputusan mayoritas, dapat dialihkan begitu saja kepada rakyat. Benarlah apa yang dikatakan oleh Willy Brandt: “Demokrasi tidak boleh sedemikian jauhnya sehingga di dalam keluarga pun harus diadakan pemilihan suara siapa yang menjadi bapak.” Mengejawantahkan nilai-nilai demokrasi di sekolah, universitas dan di tempat kerja tujuan utamanya adalah untuk mengajarkan tindakan yang mandiri, melatih rasa toleransi terhadap pendapat, kepentingan dan bentuk kehidupan yang berbeda dan untuk mengenali budaya berselisih secara demokratis di mana aturan main standarnya adalah mampu menjadi pendengar, membiarkan orang lain berbicara dan fairplay. Fokus dari sebuah masyarakat demokratis adalah tanggungjawab terhadap diri sendiri dan ikut serta bertanggungjawab – dimana ikut bertanggungjawab dapat dilakukan dalam banyak bentuk, khususnya melalui aktivitas dalam perkumpulan atau organisasi, aktivitas membantu remaja atau melalui kegiatan membantu warga lansia. Jadi, negara demokrasi membutuhkan masyarakat demokratis. Keduanya saling membutuhkan satu sama lain. Tanpa ada sistem demokrasi, tidak ada masyarakat demokratis, begitu pula sebaliknya. Karena itu, menjadikan demokrasi sebagai bentuk negara dan kehidupan adalah tugas yang terus menerus dan berkelanjutan. Dan, apa yang dikatakan oleh Benjamin Franklin – setelah kesepakatan konstitusi di Philadelphia – cocok untuk menggambarkan perlunya pemeliharaan demokrasi secara terus menerus: “Kita akan memiliki demokrasi sebagai bentuk negara dan kehidupan jika kita mengenggamnya.”
40
