Foto: Giampaolo Musumeci
Democratisering in DR Congo Uitdagingen en aanbevelingen in verband met decentralisatie en lokale en provinciale verkiezingen.
Democratisering in DR Congo Uitdagingen en aanbevelingen in verband met decentralisatie en lokale en provinciale verkiezingen.
1. Algemene context Om de verdeling en de uitvoering van bevoegdheden tussen de centrale staat langs de ene kant en de provincies en territoriale gedecentraliseerde entiteiten (TGD) langs de andere kant beter te kunnen beheren en om de publieke besluitvorming dichter bij de burgers te brengen, is een decentralisatieproces van groot belang in de Democratische Republiek Congo (DRC). Om de decentralisatie effectief in gang te laten treden en efficiënt beheer van de instellingen en goed bestuur toe te laten, is de organisatie van lokale en provinciale verkiezingen cruciaal. Deze lokale en provinciale verkiezingen moeten in alle provincies en regio’s plaatsvinden om de legitimiteit en representativiteit van de instellingen op alle niveaus te garanderen. De organisatie van deze provinciale en lokale verkiezing vereist echter wel zekere voorwaarden. Het gaat hier onder meer over het volgende: programma’s van civiele en electorale educatie in heel het land; competente, onafhankelijke en transparante overheidsorganen, zoals de Nationale Onafhankelijke Electorale Commissie (CENI), de media-autoriteit (CSAC) en het justitieapparaat; en over een open democratische ruimte voor het middenveld en de politieke oppositie. Hoewel de veiligheidssituatie in bepaalde delen van het oosten van de DRC niet favorabel is aan de organisatie van vrije en kalme verkiezingen, kan dit a priori niet als voorwendsel aangewend worden om deze verkiezingen niet te organiseren. Wel vraagt de voorbereiding en organisatie van verkiezingen in deze conflictregio’s een specifieke aanpak en adequate maatregelen om aan de burgerbevolking toe te laten vrij deel te nemen aan de stembusgang. Verkiezingsprocessen in een (post-)conflictcontext zijn momenten van spanning en kunnen op korte en middellange termijn bestaande conflicten versterken. Om het decentralisatieproces een nieuwe dynamiek te geven is er een reële politieke wil nodig vanwege de Congolese leiders. Er moeten transparante mechanismes opgezet worden die de bevolking toelaten om het belang en de diverse aspecten van decentralisatie en democratisering te begrijpen. Inzake decentralisatie en democratisering is er nood aan sensibilisatie en civiele educatie van de bevolking, de administratie en de politieke actoren. Het gebrek aan civiele en electorale educatie en de beperkte middelen van het middenveld die in deze domeinen actief zijn, zijn elementen die hebben bijgedragen aan de mislukking van de verkiezingen van 2011 en de achteruitgang van de Congolese democratie.
2
Democratisering in DR Congo
a) De uitdagingen van het wettelijk en institutioneel kader De Congolese grondwet van 18 februari 2006 legt vast dat verkiezingen het toegangsmiddel zijn naar openbare functies, zowel op nationaal als op lager niveau. Ook legt de Grondwet de basis voor een gedecentraliseerd systeem met een grote autonomie en rechtspersoonlijkheid voor de provincies en de territoriale gedecentraliseerde entiteiten (TGE), meer bepaald de steden, gemeentes, sectoren en chefferies. De provincies en TGE’s moeten in principe voorzien zijn van verkozen organen en over de nodige middelen beschikken. De grondwet voorziet dat 40% van de nationale middelen toegekend worden aan de provincies. Deze grondwettelijke garanties zijn echter voortdurend in gevaar. Dit vraagt een waakzaamheid van alle betrokken nationale en internationale actoren om ervoor te zorgen dat de grondwet niet in negatieve zin herzien wordt en zo ingaat tegen de rechtstaat en de democratische waarden. Het wettelijk en institutioneel kader inzake decentralisatie kent een zeker vooruitgang, maar is onvoldoende. Er zijn verschillende belangrijke wetten aangenomen en in 2007 hebben er provinciale verkiezingen plaatsgevonden, waarbij de provincieraadsleden direct en de senaat en provinciebesturen indirect verkozen werden. Maar er zijn ook tekortkomingen: de (grond)wettelijke bepalingen worden niet toegepast, verschillende belangrijke wetten (zoals inzake de provinciale autonomie en het ambtenarenstatuut) zijn nog niet goedgekeurd en de provinciale middelen worden niet op grondwettelijke wijze uitgekeerd. Ook beheersen de betrokken politieke en administratieve actoren het proces van decentralisatie niet voldoende en is er sprake van slecht bestuur en politieke spanningen. Lokale verkiezingen hebben nooit plaatsgevonden. De wet inzake de organisatie en functioneren van de Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) is op 27 april door president Joseph Kabila ondertekend. Deze wet bevat bepaalde verbeteringen ten opzichte van de vorige situatie, maar behoudt de politisering van de instelling en de dominantie door de regering en de politieke klasse. De creatie van een plenaire assemblee en het betrekken van het middenveld (onder meer door haar het voorzitterschap toe te kennen) zijn stappen vooruit. Het valt echter te betreuren dat de vertegenwoordiging van het middenveld drie zetels niet overstijgt en dat het grootste aantal (6) en de belangrijkste bevoegdheden in de handen van de presidentiële meerderheid blijven. Dit brengt de geloofwaardigheid en de onafhankelijkheid van de CENI in gevaar en vraagt een waakzaamheid met betrekking tot het functioneren en de samenstelling ervan, die gebaseerd moet zijn op de capaciteiten en onafhankelijkheid van de voorgestelde personen. Ook is er sprake van een machtsconcentratie bij de uitvoerende macht, die zijn wil oplegt aan de wetgevende macht. Het gerechtelijk systeem is niet in staat haar taken uit te voeren. Dit geldt onder meer voor het Hooggerechtshof, dat de taken uitoefent van het Grondwettelijk Hof, de Raad van State en het Hof van Cassatie in afwachting van de oprichting van deze instellingen.
b) De staat van het verkiezingsproces In 2006 en 2007 werden de eerste democratische verkiezingen sinds de jaren ’60 georganiseerd op provinciaal en nationaal niveau, na de transitie begonnen in 2003 met het Globaal en
3
Democratisering in DR Congo
Inclusief Akkoord van Sun City. Deze verkiezingen, die plaats vonden dankzij de druk en de steun van de internationale gemeenschap, voorzagen DRC opnieuw van verkozen instellingen. Deze steun van de internationale gemeenschap werd niet vervolg tijdens de presidentsen parlementsverkiezingen van november 2011. Deze verkiezingen werden geplaagd door ernstige onregelmatigheden, met een sleutelrol van de CENI (cfr. supra). Dit resulteerde in een slecht verkozen president en parlementsleden en in een legitimiteitscrisis. De scheiding der machten en het decentralisatieproces worden in vraag gesteld en de mensenrechten zijn voortdurend in gevaar in een context van algemene straffeloosheid. Het is van groot belang dat er geleerd wordt uit de fouten van 2011 bij de organisatie van de provinciale en lokale verkiezingen en dat er geen sprake is van een herhaling van het scenario van 2011. Het verkiezingsproces werd na de verkiezingen van 2011 geschorst ter afwachting van de nieuwe wet die de CENI moest hervormen. Na 2011 zijn er nooit lokale en provinciale verkiezingen georganiseerd, in tegenstrijd met de voorziene kalender en de noodzaak aan verkozen organen op provinciaal en lokaal niveau. Hoewel dat hun mandaat al verlopen is, blijven de provincieraadsleden (verkozen in 2007), provinciebesturen en senatoren (verkozen door de provincieraadsleden) hun mandaat uitoefenen. Bij gebrek aan stedelijke, gemeentelijke en lokale verkiezingen worden de overheden van TGD’s unilateraal door het centraal gezag aangeduid, in plaats van door verkiezingen, zoals voorzien in de grondwet. De volgende verkiezingscyclus zou plaats moeten vinden in 2016. Het is belangrijk dat de presidents- en parlementsverkiezingen van 2016 voorafgegaan worden door lokale en provinciale verkiezingen, opdat die laatste niet opnieuw naar de Griekse kalender verwezen worden en kunnen bijdragen aan het ontstaan van een politieke klasse en bewustzijn in DR Congo.
2. Aanbevelingen Uit wat vooraf gaat kunnen een aantal aanbevelingen geformuleerd worden, die er voor zorgen dat België kan bijdragen aan de herkwalificatie van het democratiseringsproces in de DRC. Dit moet zowel op bilaterale basis als binnen multilaterale fora (EU, VN) gebeuren.
a) Algemene aanbevelingen - België moet de Congolese autoriteiten erop wijzen en hen ertoe bewegen om • De grondwettelijke scheiding der machten te respecteren. De onafhankelijkheid van justitie en de magistratuur moet versterkt worden en tevens moeten het Grondwettelijk Hof en de Raad van State opgericht worden. • De mensenrechten te respecteren, en meer bepaald die van de politieke oppositie en het middenveld • Het proces van goedkeuring van wetten in verband met decentralisatie versnellen, onder meer de wet met betrekking tot de provinciale autonomie en het ambtenarenstatuut. • De provincies en de TGD’s te voorzien van de noodzakelijk financiële middelen en financiële autonomie.
4
Democratisering in DR Congo
• De capaciteit van de administraties en de politieke actoren te versterken in de provincies en TGD’s. • De opdeling en begrenzing van de provincies en TGD’s te verbeteren en die entiteiten die onvoldoende capaciteit hebben te versterken. • De basisvoorwaarden inzake democratische rechten van de bevolking te garanderen, met inbegrip van veiligheid en respect voor de mensenrechten door hervormde en republikeinse veiligheidsdiensten. • Investeren in sensibilisatie en civiele educatie in brede zin, op verschillende niveaus en over verschillende thema’s, met inbegrip maar niet uitsluitend over verkiezingen. Er moet speciale aandacht besteed worden aan de mobilisatie van vrouwen, gehandicapten en jongeren, zeker in rurale gebieden. Er moet hierin zo snel mogelijk actie ondernomen worden, tijdig voor de verkiezingen, voor optimale resultaten. - Lokale democratie en decentralisatie zouden opgenomen worden als transversaal thema of voorwaarde in de Belgische en Europese ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s. - Het is belangrijk het middenveld actief in de sectoren van goed bestuur en democratisering te ondersteunen in hun activiteiten inzake advocacy en civiele educatie. Dit kan door hen een deel van het geld besteed door België en de Eu toe te kennen. Dit was tevens een aanbeveling van het rapport van de observatiemissie van de Europese Unie (EU), maar is nooit in de praktijk toegepast.
b) Aanbevelingen met betrekking tot het verkiezingsproces We vragen aan België er mee over te waken dat de CENI samengesteld wordt uit personen met kwaliteit en moraliteit, verkozen door hun peers op basis van hun kwaliteiten. De wet op de CENI zorgt niet voor de hervorming geëist door de betrokken actoren. Het gebrek aan onafhankelijkheid ten opzichte van de politieke klasse kan voor problemen zorgen in verkiezingen op alle niveaus. We vragen aan België om tevens de aandacht van de Congolese autoriteiten te vestigen op de volgende zaken, voorwaarden voor goede verkiezingen: • H et garanderen van de onpartijdige en transparante werking van de CENI en andere overheidsinstellingen (hoven en rechtbanken, CSAC, enz.). • E r moet voor gezorgd worden dat de lokale en provinciale verkiezingen plaatsvinden op een transparante, vrije en kalme wijze met respect voor de rechten van de politieke oppositie. • D e verkiezingen moeten geïntegreerd worden in de budgettaire prioriteiten en er moet toegezien worden op een goed verloop op financieel vlak van die verkiezingen. • H et kiezersregister en de cartografie moeten herzien worden voor het plaatsvinden van de lokale en provinciale verkiezingen.
5
Democratisering in DR Congo
• D e beperkingen in de behandeling van juridische verkiezingsbetwistingen moeten aangepakt worden om beter in te spelen op de preventie van crisissen ten gevolge van de lokale en provinciale verkiezingen. Er moeten maatregelen genomen worden opdat: • Alle organismes bevoegd met verkiezingsbetwistingen, vredesgerechten, geïnstalleerd worden.
waaronder
de
• Er voldoende magistraten zijn om de plaatsen in alle jurisdicties op te vullen en er moet voor gezorgd worden dat deze magistraten versterkt worden in hun capaciteit om met verkiezingsbetwistingen om te gaan. • De tribunalen en hoven voldoende logistieke en materiële middelen hebben om de verkiezingsbetwistingen te kunnen behandelen.
Foto: Giampaolo Musumeci
• E r moet voor gezorgd worden dat de inschrijving van vrouwen op de kieslijsten en hun aanwezigheid in de publieke sfeer begunstigd worden door een voluntaristisch en actief beleid, met inbegrip van quota.
Dit document werd opgesteld door de koepels 11.11.11 en CNCD-11.11.11 en goedgekeurd door het platform Centraal-Afrika van CNCD-11.11.11 et het Centraal-Afrika Overleg (CAO) van 11.11.11, waarin alle Belgische ngo’s actief in Centraal-Afrika verenigd zijn. Vervolgens werd de visie van het Congolese middenveld op de aanbevelingen in dit document geïntegreerd tijdens een atelier over dit thema in Kinshasa (18 januari 2013).
6
Democratisering in DR Congo
Contact: Thijs Van Laer:
[email protected], Tel. +32 (0)2 536 11 50 www.11.be Sabine Kakunga:
[email protected], Tel. +32 (0) 2 250 12 49 www.CNCD.be
