4
De werking van het onderwijs achterstandenbeleid Geert Driessen ITS, Radboud Universiteit
De plaats waar je wieg staat, bepaalt je kansen in het leven. Dat is in een notendop het uitgangspunt van het Nederlandse onderwijsachterstandenbeleid. Scholen krijgen extra geld om te compenseren voor een minder stimulerende thuisomgeving. Maar hoe houdbaar is dit uitgangspunt eigenlijk nog? En wat heeft het voor zin om geld uit te trekken voor achterstandsleerlingen als scholen het niet rechtstreeks aan hen (hoeven te) besteden?
Nederland kent een lange traditie van het
Vanwege de grote kloof tussen dit meritocratische
bestrijden van onderwijsachterstanden die
ideaal en de werkelijkheid, is er vanuit politiek-
het gevolg zijn van sociale, economische en
ideologische overwegingen voor gekozen via
culturele factoren, gelegen in de thuissituatie
gericht beleid op scholen te compenseren voor
van kinderen (Driessen, 2013). Tegelijk met de
een minder stimulerende thuisomgeving. Het
democratiseringsgolf die in de jaren zestig van
onderwijsachterstandenbeleid is in belangrijke
de vorige eeuw in gang werd gezet, ontstond
mate financieringsbeleid. Concreet houdt dat in
een streven naar een meer egalitaire samen
dat scholen extra budget ontvangen voor leer-
leving; een samenleving waarin onderwijskansen
lingen die tot de doelgroep behoren. Dit laatste
louter bepaald mogen worden door aangeboren
wordt vastgesteld met formele indicatoren, zoals
capaciteiten en waarin omgevingsfactoren geen
de opleiding van ouders.
rol mogen spelen (Meijnen, 2003). 30
4W: Weten Wat Werkt en Waarom • Jaargang 4, nummer 1 – december 2015
31
Uit recente analyses blijkt dat nog slechts 4% van de verschillen in onderwijskansen verklaard kan worden door het opleidingsniveau van de ouders
Een proxy-variabele is in zichzelf niet relevant (wat
cijfers om een beeld te geven over hoeveel geld
maakt het voor je rekenprestaties uit of je vader
het gaat.
advocaat is of aan de lopende band werkt?) maar
Met het Onderwijsachterstandenbeleid in
neemt de plaats in van een niet meetbare of niet
het basisonderwijs was in 2012 €442 miljoen
observeerbare variabele (het cultureel-educatief
gemoeid; ruim de helft daarvan, €242 miljoen,
klimaat waarin iemand opgroeit).
ging naar de gewichtenregeling. Van alle basis
Afnemende validiteit
schoolleerlingen had 11% een achterstand: 87.383 leerlingen hadden het gewicht 0,3 en
In 1985 werden voor de toekenning van budget
73.759 leerlingen het gewicht 1,2 (in 2013). Een
de volgende indicatoren gehanteerd: de opleiding
leerling met gewicht 0 kostte jaarlijks €4.900, met
van beide ouders, het beroep van de kostwinner,
gewicht 0,3 €6.900 en met gewicht 1,2 €10.800
en het geboorteland van beide ouders. Uit
(in 2008).
analyses blijkt dat met deze drie indicatoren over
Deze middelen worden aan de scholen
de herkomst van het kind ongeveer 25% van het
(schoolbesturen) in de lumpsum toegekend. Dat
onderwijssucces kon worden verklaard (en 75%
gebeurt weliswaar op grond van individuele ken-
door andere factoren). In de loop der jaren is de
merken, maar ze zijn verder niet geoormerkt (in
gewichtenregeling enkele malen bijgesteld. De
lijn met het adagium ‘Vrijheid van onderwijs’). Het
belangrijkste wijzigingen betroffen het laten vallen
is daarom de vraag of de middelen wel terecht
In dit artikel gaan we in op de vraag of dit beleid
omstandigheden waarin kinderen opgroeien en
van het beroep en geboorteland als indicatoren.
komen bij de leerlingen voor wie ze zijn toe-
van toewijzing van extra gelden aan scholen op
hun onderwijskansen. In sommige gezinnen is er
Momenteel is dus de enige indicator nog het ou
gekend en die (verondersteld worden) ze nodig
basis van herkomstindicatoren een effectieve
een rijk cultureel-educatief klimaat, in andere niet
derlijk opleidingsniveau: scholen ontvangen meer
(te) hebben. Bij de evaluatie van het Onderwijs-
manier is om achterstanden te bestrijden.
– tenminste niet het autochtoon-middenklasse
budget naarmate ze meer leerlingen hebben
voorrangsbeleid (Mulder, 1996) bleek niet alleen
klimaat dat de norm is op de meeste scholen.
van laag- of zeer laagopgeleide ouders. Deze
dat een belangrijk deel van de basisscholen niet
Identificeren van de doelgroep
Hoe ongunstiger de thuissituatie, hoe hoger het
leerlingen hebben respectievelijk een gewicht van
wist dat ze extra middelen kregen, maar ook dat
Bij de start van het beleid in 1985 betrof de kern
gewicht dat het kind krijgt en hoe meer extra
0,3 en 1,2 (leerlingen met middelbaar of hoger-
slechts weinig scholen deze middelen daad-
van de discussie de vraag hoe de doelgroep
geld de school ontvangt om via gerichte aan-
opgeleide ouders krijgen het gewicht 0).
werkelijk inzetten voor specifieke achterstands
kinderen adequaat geïdentificeerd zouden
dacht voor die thuissituatie te compenseren.
Recentelijk zijn er analyses verricht met ge-
bestrijdende activiteiten. In de praktijk werden ze
moeten worden. Uiteindelijk is de gewichten-
De trefzekerheid van deze benadering staat
gevens uit 2014, waarbij uiteenlopende indica-
meestal als gewone basisformatie beschouwd en
regeling ontwikkeld. Deze houdt in dat scholen
of valt met de sterkte van de samenhang tussen
toren van achterstanden werden gerelateerd aan
werden de klassen daardoor kleiner. Uit recenter
extra geld krijgen op basis van het gewicht
gekozen indicatoren en onderwijssucces (de
onderwijskansen, in casu taal- en rekenprestaties
onderzoek blijkt niet dat daar in de tussenliggende
dat aan leerlingen wordt toegekend en dat de
validiteit). Wanneer deze samenhang zwak is,
(Driessen, 2015). Daaruit blijkt dat nog slechts 4%
jaren verandering in is opgetreden (Mulder &
veronderstelde mate van achterstand represen
bestaat er een grote kans op vals-positieven en
van de verschillen in onderwijskansen verklaard
Meijnen, 2013).
teert. Het gewicht wordt vastgesteld op basis
vals-negatieven, ofwel leerlingen waarvoor ten
kan worden door deze ene indicator (en 96% door
van statistisch onderbouwde voorspellingen
onrechte middelen worden toegekend, respec-
andere factoren). Dit zegt iets over de afnemende
Is het beleidsdoel gerealiseerd?
over de relatie tussen indicatoren voor achter-
tievelijk leerlingen waarvoor ten onrechte geen
validiteit van de herkomst-indicator als proxy-
In de loop der jaren zijn er verschillende studies
stand gelegen in het thuismilieu en de mate van
middelen worden toegekend. Dit hangt samen
variabele voor achterstanden in het onderwijs.
verricht om na te gaan hoe de onderwijspositie
onderwijssucces. Achterliggend idee is dat er
met het feit dat de herkomst-indicatoren zoge
Intussen wordt het budget van scholen hier nog
van de doelgroepen van het achterstanden
een relatie bestaat tussen de sociaal-etnische
naamde proxy-variabelen zijn.
altijd op gebaseerd. Ter illustratie een aantal
beleid zich heeft ontwikkeld en in hoeverre het
32
33
1995-2011
2003-2011
2008-2011
houdbaar is. Zo wordt de veronderstelling dat
wordt toegekend aan scholen. Bij deze opzet
onderwijskansen het resultaat zijn van sociale
kunnen vraagtekens worden geplaatst. Zo zijn
Totale doelgroep versus niet-doelgroep
Taal Rekenen
25% 17%
12% 15%
6% -6%
en culturele factoren, gekoppeld aan bepaalde
er twijfels over de theoretische onderbouwing.
(achterstands)groepen, ter discussie gesteld
Zijn herkomst- of milieukenmerken (nog) wel zo
Autochtone doelgroep versus niet-doelgroep
Taal Rekenen
11% 4%
-4% 12%
10% -7%
(Doolaard & Leseman, 2008). Uit verschillende
bepalend, en zou het niet meer om individuele
recente studies blijkt dat genetisch-biologische
factoren en feitelijk presteren moeten gaan? Het
Allochtone doelgroep versus niet-doelgroep
Taal Rekenen
42% 19%
24% 18%
-4% -11%
factoren wellicht belangrijker zijn dan omgevings
fundament van de geldverdeling voor achter-
factoren. Factoren gelegen in de wijdere sociale
standenbeleid op basis van milieukenmerken
context zijn minder precieze indicatoren van die
wordt hiermee ter discussie gesteld. Empirisch
achterstanden. Hieruit kan worden afgeleid dat
onderzoek naar deze relatie laat immers zien
het ouderlijk opleidingsniveau steeds minder
dat de validiteit in dertig jaar tijd fors gedaald is.
zegt over de mogelijkheden van een kind om zijn
Hierdoor kunnen kinderen die wel degelijk een
potentieel te ontwikkelen.
achterstand hebben, maar niet voldoen aan de
Tabel 1: De ontwikkeling qua achterstand in groep 8 tussen 1995 en 2011, 2003 en 2011, en 2008 en 2011 (in % van de achterstand zoals gemeten aan het begin van de periode (Driessen, 2012b)
indicator, buiten de boot vallen. En vice versa.
Tot slot
Verder blijkt dat scholen zoveel vrijheid hebben
De kern van het onderwijsachterstandenbeleid in
bij de besteding van de extra middelen dat het
beleidsdoel (reductie van de milieu-gerelateerde
op het conto van het onderwijsachterstanden
financiële zin is de gewichtenregeling, waarbij op
maar zeer de vraag is of die ook terechtkomen
achterstand) is gerealiseerd. In tabel 1 wordt
beleid en dan meer specifiek op de gewichten-
basis van één indicator gelegen in het gezin (het
bij de kinderen waarvoor ze zijn toegekend en
op basis van grootschalige gegevens uit de
regeling kunnen worden geschreven, valt
opleidingsniveau van de ouders) extra budget
die ze feitelijk nodig hebben.
cohortonderzoeken PRIMA en COOL5-18 voor
vanwege het ontbreken van adequaat onderzoek
enkele periodes de ontwikkeling in taal- en
met random toewijzing aan experimentele en
rekenvaardigheid van de totale doelgroep van
controlegroepen echter niet te beantwoorden.
het onderwijsachterstandenbeleid vergeleken
Betekent dit dat het achterstandenbeleid niet
met de niet-doelgroep. Vervolgens vindt er
meer nodig is? Nee, de allochtone doelgroep
Geert Driessen
daarbinnen nog een uitsplitsing plaats tussen de
heeft haar achterstand in de loop der jaren welis
Hoofdauteur
autochtone en allochtone doelgroep (Driessen,
waar ingelopen (relatief gezien), maar vertoont
[email protected]
2012b).
nog steeds een achterstand ten opzichte van
Het geheel overziend, blijkt dat er voor de
kinderen uit autochtone middelbare en hogere
hele periode (1995-2011) wel een flinke vooruit-
milieus. Het is overigens niet eenvoudig om deze
gang is geboekt, met name door de allochtone
ontwikkelingen goed in kaart te brengen, want
Geert Driessen is onderwijsonderzoeker bij
doelgroep. De allochtone doelgroep heeft
daarvoor dient ‘achterstandsgroep’ eenduidig
het ITS van de Radboud Universiteit. Hij is
42% van zijn achterstand in taalprestaties ten
te worden geïdentificeerd en daar ligt juist het
gespecialiseerd in onderzoek naar de relatie
opzichte van de niet-doelgroep ingelopen. In de
probleem.
tussen onderwijskansen en sociaal milieu,
kortere periode 2003-2011 is die vooruitgang veel minder groot (24% voor taal) en in de meest
Houdbaarheid
recente periode (2008-2011) is er zelfs sprake
Naast problemen in de uitvoering en indicer-
van een (doorgaans lichte) achteruitgang (-4%
ing horen we tegenwoordig ook steeds vaker
voor taal). De vraag of genoemde ontwikkelingen
de vraag of het achterstandenbeleid nog wel
34
etniciteit en sekse.
35
Wat we weten over de werking van het onderwijs achterstandenbeleid
Meer weten? Doolaard, S., & Leseman, P. (2008). Versterking van het fundament. Integrerende studie n.a.v. de opbrengsten van de onderzoekslijn Sociale en institutionele context van scholen uit het Onderzoeksprogramma beleidsgericht onderzoek primair onderwijs 2005-2008. Groningen: GION. Driessen, G. (2012a). Combating ethnic educational disadvantage in the Netherlands. An analysis of policies and effects. In C. Kassimeris & M. Vryonides (Red.), The politics of education. Challenging multiculturalism (pp. 31-51).
● De kern van het onderwijsachterstandenbeleid is de gewichtenrege-
New York, NY: Routledge.
ling. Hierbij wordt op basis van indicatoren gelegen in het gezin extra budget toegekend aan scholen, om te compenseren voor een minder
Driessen, G. (2012b). De doelgroepen van het onderwijsachterstandenbeleid.
stimulerende thuissituatie waarin doelgroep-leerlingen opgroeien.
Ontwikkelingen in prestaties en het advies voortgezet onderwijs. Nijmegen: ITS.
● De vraag is of dit uitgangspunt nog houdbaar is, want: a) Aanvankelijk verklaarden herkomst-indicatoren 25% van de
Driessen, G. (2013). De bestrijding van onderwijsachterstanden. Een review van opbrengsten en effectieve aanpakken. Nijmegen: ITS.
verschillen in onderwijskansen, nu (met nog maar één indicator) is dat nog maar 4%. b) Scholen krijgen deze middelen in de lumpsum. De gelden zijn niet geoormerkt en blijken vaak als basisformatie te worden beschouwd,
Driessen, G. (2015). De wankele empirische basis van het onderwijsachterstandenbeleid. De afnemende validiteit van indicatoren voor de toewijzing van extra middelen. Mens & Maatschappij, 90(3), 221-243.
waardoor de gelden niet gericht worden ingezet om voor achterstanden te compenseren.
Ledoux, G., & Veen, A. (2009). Beleidsdoorlichting onderwijsachterstanden beleid. Periode 2002-2008. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Meijnen, W. (Red.) (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen. Antwerpen/ Apeldoorn: Garant. Mulder, L., & Meijnen, W. (2013). Onderwijsachterstanden in de BOPO-periode 2009-2012. Een reviewstudie. Nijmegen: ITS.
36
37
Naamsvermelding-NietCommercieel-GeenAfgeleideWerken 3.0 Nederland. (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/deed.nl) De gebruiker mag: • Het werk kopiëren, verspreiden, tonen en op- en uitvoeren onder de volgende voorwaarden: Naamsvermelding. De gebruiker dient bij het werk de namen van Kennisnet en NRO en de naam van de auteur te vermelden. NietCommercieel. De gebruiker mag het werk niet voor commerciële doeleinden gebruiken. GeenAfgeleideWerken. De gebruiker mag het veranderde materiaal niet verspreiden als deze het werk heeft geremixt, veranderd, of op het werk heeft voortgebouwd. • Bij hergebruik of verspreiding dient de gebruiker de licentievoorwaarden van dit werk kenbaar te maken aan derden. • De gebruiker mag uitsluitend afstand doen van een of meerdere van deze voorwaarden met voorafgaande toestemming van Kennisnet. Het voorgaande laat de wettelijke beperkingen op de intellectuele eigendomsrechten onverlet. Dit is een publicatie van Stichting Kennisnet.
