De wenselijkheid van minder overheidsbemoeienis in de sociale woningbouw Derk-Jan Boogerd 0048224
Bachelorscriptie
7-3-‘07 M.T. Brouwer
Universiteit van Amsterdam Faculteit Economie en Bedrijfskunde
Inhoud Inhoud ................................................................................. 2 1. Inleiding ......................................................................... 3 1.1 Sociale woningbouw .................................................. 3 1.2 Opzet onderzoek en onderzoeksvraag........................ 4 1.3 Achtergrond................................................................ 5 2.1 Overheidsbemoeienis buiten de markt ..................... 13 2.1.1 Strikte regulering ................................................ 13 2.2 Overheidsbemoeienis in de markt ............................ 17 2.2.1 Subsidies............................................................. 18 2.2.2 Verdelen van de markt tussen corporaties (kartel) ..................................................................................... 24 2.2.3 Kortingen op grondprijs...................................... 25 2.2.4 Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISVgelden) ......................................................................... 25 2.2.5 Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse Gemeenten (SVn) ........................................................ 25 2.2.8 Vrijstelling van vennootschapsbelasting ............ 26 3. Conclusie.................................................................... 28 Bibliografie ....................................................................... 31
.
2
1. Inleiding
1.1 Sociale woningbouw Volgens Grondwetartikel 22 is “bevordering van voldoende woongelegenheid voorwerp van zorg der overheid”. Voldoende dient hier geïnterpreteerd te worden als zowel kwalitatief als kwantitatief voldoende. De overheid moet er dus op toezien dat er genoeg (goedkope) woningen aangeboden worden – een primaire levensbehoefte. De overheid kan daarbij kiezen om in te grijpen in de markt, bijvoorbeeld door regulering of subsidieverstrekking. De economische theorie van overheidsingrijpen probeert volgens Barr (1998, p.106) een evenwicht te vinden tussen economische efficiëntie en sociale gelijkheid. Dit evenwicht is over het algemeen moeilijk te behalen, omdat er meestal een spanningsveld (trade-off) plaatsvindt tussen beide begrippen. Zij zijn echter beide wenselijk. Vooral doordat de overheid vindt dat armen recht hebben op een duurdere woning dan zij feitelijk kunnen betalen, ontstaat een situatie van vaak wikken en wegen. De mate waarin de overheid zich toelegt op de verplichting voor voldoende, kwalitatief goede woningen te zorgen is aldus een voortdurend onderwerp van discussie. Wie in Nederland een woning wil huren maar niet over de financiële middelen beschikt om een marktconforme huurprijs te kunnen betalen, of om welke andere reden dan ook niet in de eigen huisvesting kan voorzien, kan in aanmerking komen voor een sociale woning. Sociale huurwoningen zijn woningen die doorgaans onder beheer en eigendom staan van stichtingen, die in de volksmond ook wel sociale woningbouw ofwel woningcorporaties worden genoemd. Circa 75% van het totaal aan Nederlandse huurwoningen valt onder de sociale huursector 1 (bron: Ministerie van V.R.O.M.). Sociale woningen worden door de woningcorporaties voor een door de overheid vastgestelde huur (gereguleerde huurprijs) aangeboden, die vaak laag genoeg is om huurders met lage inkomens van onderdak te kunnen voorzien. Daarnaast kan in veel gevallen door huurders aanspraak gedaan worden op subsidies.
1
2.400.000 sociale huurwoningen in 2006; de rest betreft particuliere huurwoningen.
3
Ook woningcorporaties kunnen in aanmerking komen voor subsidies en andere door de overheid aangeboden voordelen. Daartoe mogen zij zich wettelijk uitsluitend bezig houden op het gebied van volkshuisvesting. Dit houdt onder meer in dat corporaties zich moeten bezig houden met het (laten) bouwen of aankopen van woningen en dat ze zich vervolgens toeleggen op het verhuren, beheren of verkopen. Zo mogen zij in het laatste geval, om hun “onrendabele top” (het negatieve verschil tussen de huurinkomsten enerzijds en de uitgaven aan bouw en beheer anderzijds) te dekken, woningen verkopen tegen marktprijzen (Hof, B., en Koopmans, C., 2006, p.28). Ook zijn de corporaties verantwoordelijk voor het onderhoud en de directe woonomgeving van de woningen. Daarnaast zijn zij actief voor de huisvesting van ouderen, gehandicapten en andere hulpbehoevenden en kunnen bovendien voor diensten zorgen die hiermee verband houden (bron: www.vrom.nl).
1.2 Opzet onderzoek en onderzoeksvraag In dit onderzoek komt een analyse naar voren van de economische gevolgen van de sinds begin jaren ’90 ingezette liberalisering/beleidsverandering op de sociale woningmarkt en de situatie ervoor. Door de situatie voorheen -met een positie buiten de markt voor de gesubsidieerde corporaties, waarbij zowel aanbod als prijs door de overheid worden bepaald (strikte regelgeving)- tegen de ontstane situatie - met geliberaliseerde corporaties die aan vrije marktwerking onderhevig zijn (transactie)- af te zetten wordt bepaald of deze structuurverandering economisch efficiënt is geweest en of die het zou kunnen worden. Er wordt vanuit industrieel organisatorisch oogpunt gekeken naar de efficiënties in
de
markt
voor
sociale
volkshuisvesting,
die
optreden
als
gevolg
van
overheidsbemoeienis. De gevolgen van deze inefficiënties worden tegen het licht gehouden en er wordt tot slot gekeken naar mogelijkheden om deze inefficiënties te vermijden. Aanhoudend zal aldus de rol van overheidsbemoeienis in de sociale volkshuisvesting worden geanalyseerd en bekritiseerd, om de nadelen hiervan nauwkeurig weer te kunnen geven en conclusies te kunnen trekken.
4
1.3 Achtergrond In de Woningwet (1902) was opgenomen dat, indien de private impuls daartoe ontbrak, woningen toch gebouwd konden worden door gemeenten. Voordat de Woningwet in werking trad, was volkshuisvesting het terrein van de overheid en particulieren. Nu kwamen daar dus feitelijk twee partijen bij: gemeenten konden zelf direct bouwopdrachten geven (bijvoorbeeld via de gemeentelijke bouwcorporaties) of indirect door middel van subsidieverstrekking de bouw overlaten aan corporaties (vaak “onafhankelijke” of verzelfstandigde gemeentelijke corporaties), die in de beginjaren vaak verenigingen waren. De woningbouw door private corporaties werd in eerste instantie echter geprefereerd, aangezien op die manier een zekere afstand tussen politiek en woningbeheer bleef. Pas na een voorzichtig begin werd de Woningwet, in verband met de Eerste Wereldoorlog, in de jaren ‘10 en ’20 aangewend om het aantal woningen door middel van gesubsidieerde bouw krachtig te laten stijgen en dus groeide het aantal gesubsidieerde woningcorporaties explosief (Sociaal en Cultureel rapport 2002, p.431). In de jaren ’30 herstelde - gesteund door een parlementaire meerderheid die voor liberalisering was- de private woningbouw zich en kreeg prioriteit boven de sociale woningbouw en gemeentelijke bouw. Na de Tweede Wereldoorlog heerste er een ernstig woningtekort in Nederland. Grootschalige bouwsubsidies werden verschaft om huren laag te houden, waardoor de gesubsidieerde corporaties dus weer volop werden aangesproken. De huren moesten laaggehouden worden om weer vat te krijgen op lonen en prijzen (Bomhoff, p.1). De doelstelling was voldoende, goede en betaalbare huisvesting. Tot het einde van de jaren ’50 bleef de woningbouw ver achter bij de woningbehoefte. Met een krapte op de kapitaalmarkt en een gespannen bouwmarkt bestond er de vrees voor inflatie. De overheid wilde de controle blijven houden over de woningbouw, om op die manier de huren laag te kunnen houden. Deze controle kon zij houden door objectsubsidies te verstrekken. Objectsubsidies bestonden uit leningen en
5
bouwsubsidies 2 en werden aan corporaties verstrekt om onrendabele exploitaties van woningen te dekken. Ze hadden als doel de aanvangslasten beneden de kostprijs van een woning te kunnen vaststellen ten einde het algemene niveau van woningkwaliteit en woningconsumptie te kunnen stimuleren. Doordat de huren echter door de regulering waren bevroren (beneden de marktprijs), moesten de objectsubsidies hoog zijn, om genoeg woningen aan te kunnen blijven bieden. Doordat het effect van deze subsidie niet direct adequaat is en veel subsidie nodig was om genoeg aan te bieden, kwam het niet tot een snelle oplossing van de woningnood (Sociaal en Cultureel Rapport 1998, p.501).
Pas begin jaren ’70 was de grootste woningnood voorbij. Er werden genoeg (sociale) huurwoningen aangeboden om aan de vraag daarnaar te kunnen voldoen. In de tussentijd vormde
de
woningnood
een
voortdurend
discussiepunt
en
zijn
de
nodige
beleidsvoorstellen gedaan om vooral de doelmatigheid van de subsidies te vergroten -zo zou immers met het aanbod van woningen beter op de vraag kunnen worden geanticipeerd, waardoor de effecten van de subsidies groter zijn en beter zijn te controleren. Huurverhoging als gevolg van woningverbetering kwam nu ook voor subsidiëring in aanmerking en de maximale inkomens- en huurgrenzen werden flink verhoogd. Leegstandsbestrijding in de nieuwbouw was daarbij één van de subsidiemotieven (Sociaal en Cultureel rapport 1998, p.519). Ondanks een in 1962 versterkte zelfstandigheid van woningcorporaties kwam het niet tot een vergaande deregulering, omdat dit onmogelijk werd gemaakt door een economische neergang (bron: www.CBS.nl) en er een politieke meerderheid voor ontbrak. Vooral het schokeffect van een plotselinge prijsverhoging van huurwoningen, als gevolg van liberalisatie, werd gevreesd. Wel kregen de corporaties vanaf nu voorrang bij de bouw van Woningwetwoningen boven gemeenten (Sociaal en Cultureel rapport 2002, p.431). De gemeentelijke woningbouw nam na 1968 geleidelijk af en na 1974 werden nagenoeg alle huurwoningen door woningcorporaties gebouwd (Verhage, R., en Wolters, A., 2001, p.7).
2
Vanaf 1958 werden de leningen -tegen lage rente- ingesteld, omdat door stijgende marktrente de bouw van eenvoudige woningen voor modale arbeiders in het gedrang kwam (Sociaal en Cultureel Rapport 1998, pp. 517,518). In 1958 bedroeg de leningrente 4% en de marktrente 6%.
6
Waar het woningbeleid van voor de jaren ’70 zich vooral richtte op de kwantiteit, kwam de nadruk in de jaren ’70 te liggen op verbetering van de kwaliteit van de woningen. Er moest meer “laagbouw in het groen” komen en planvorming werd planbegeleiding; de bewoners moesten meer mogelijkheden tot inspraak krijgen in de sociale woningbouw. Tegelijkertijd vond de overheid vond dat de woningconsumenten tegen zichzelf in bescherming genomen moesten worden, omdat die vaak onvoldoende prioriteit zouden toekennen aan de woonkwaliteit. Het wonen werd gezien als een “primair goed” en werd onderwerp van hevige overheidsbemoeienis. Om kwalitatief betere woningen te kunnen aanbieden tegen een lage prijs, werd begin jaren ’70 onder politieke druk besloten om naast een aanvullende individuele inkomensafhankelijke subsidie in te stellen, genaamd subjectsubsidie. De subjectsubsidie was gemodelleerd naar een al bestaand plan, waarvan het idee was, dat het verstrekken van inkomensafhankelijke subjectsubsidies, oftewel de individuele huursubsidies (IDH), er uiteindelijk toe zou leiden dat de objectsubsidies afgeschaft konden worden. Naast de IDH zouden de huren van sociale woningen eenmalig fors verhoogd worden om een meer marktconforme prijs te krijgen die bovendien beter op de prijs van nieuwbouwwoningen aansloot. De individuele huursubsidies moesten de huurverhogingen opvangen en de objectsubsidies dus “overbodig” maken. Echter door toedoen van de politiek en de volkshuisvestingsector werd de objectsubsidie een langer leven beschoren. In 1973 werd onder kabinet Den Uyl besloten over te gaan op een stelsel van gemengde subsidiering met zowel subject- als objectsubsidies. De subjectsubsidies werden zo afgesteld dat de woningkwaliteit gelijkwaardig over de bevolking verdeeld werd. De geldverstrekking van de overheid aan corporaties ging voor een steeds kleiner deel uit leningen en steeds groter deel uit rechtstreekse subsidies bestaan. Vanaf 1970 liepen de overheidsuitgaven aan volkshuisvesting enorm op; niet slechts absoluut, maar ook als percentage van de totale rijksbegroting Bomhoff, p.101, 102). De geldverstrekking van de overheid aan corporaties ging voor een steeds kleiner deel uit leningen en steeds groter deel uit rechtstreekse subsidies bestaan. Er werden subsidies verstrekt wanneer er huurverhoging als gevolg van woningverbetering had
7
plaatsgevonden en de maximale huur- en inkomensgrenzen werden fors opgetrokken met als een van de motieven de bestrijding van leegstand (Sociaal en Cultureel rapport 1998, p.519). In 1977/’78 kwam een politieke omslag, waarin de al in begin jaren ’70 aangedragen dereguleringsplannen weer op tafel kwamen. Echter, door toedoen van sociaal-economische omstandigheden was het tot eind jaren tachtig niet mogelijk de plannen door te voeren. Wel kwam in de jaren ’80 het terugdringen van de uitgaven aan volkshuisvesting centraal te staan, vooral door bezuinigingen op bouwsubsidies (Sociaal en Cultureel rapport 1998, p.508). Ondanks dat in 1985 de overheidsuitgaven aan sociale woningbouwsubsidies onder controle leken, was het kwaad al geschied. De sociale woningbouw bleek te zijn vergeven van frauduleuze zaken, die allemaal relatie leken te hebben met de subsidieregelingen ( http://www.parlement.com/9291000/modulesf/g8pdil5g ). Zodoende kwam het in 1986-’88 tot een Parlementaire Enquête Bouwsubsidies (ook wel bekend onder de naam Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds Enquête, naar het pensioenfonds dat te veel subsidie had ontvangen voor haar woningbouwprojecten), die mede opheldering moest geven over de grootschalige subsidieverstrekking. Deze enquête toonde aan dat er grote tekortkomingen waren in de financiële administratie van het ministerie van VROM. Wat vooral ernstig tekort was geschoten, was de controle op de toepassing en uitvoering van subsidieregelingen op huisvestingsgebied (www.VROM.nl). Concluderend diende het controlebestel te worden verbeterd en moest er een ander subsidiestelsel komen voor de huurwoningbouw. De relatie tussen huur en inkomen werd eind jaren ’80 centraal gesteld, waardoor politiek gezien mogelijkheden ontstonden voor dereguleringsplannen. De woning als primair goed kwam ter discussie te staan, evenals de relatie tussen prijs en kwaliteit. De Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (1989) stelde vergaande dereguleringsplannen voor; de directe invloed van de overheid bij de bouw en het beheer van sociale woningen werd sterk verminderd. Het streven van de nota was de uiteindelijk volledige deregulering van de woningcorporaties, door het afschaffen van de objectsubsidies. De corporaties moesten voortaan als non-profit organisaties met sociale taken gaan voortbestaan, maar moesten tegelijkertijd onafhankelijk van de financiële steun en 8
bestuurlijke overheidsbemoeienis kunnen opereren en in een vrije markt handel kunnen drijven. Zo moest het kwaliteitsniveau aan de markt worden overgelaten -zij het met door de overheid gestelde minimumeisen. De woningwetleningen moesten dus snel worden afgeschaft. Verantwoordelijkheden moesten worden gedecentraliseerd tot aan het regionale en gemeentelijke niveau. Toen onder leiding van staatssecretaris Heerma (1986-1989) van volkshuisvesting de plannen tot het opstellen van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig werden gemaakt werd uiteraard uitgebreid aandacht besteed aan de kwestie hoe het afschaffen van de objectsubsidie er zo goed (geleidelijk) mogelijk te laten verlopen. Om uiteindelijk binnen niet al te lange tijd een volledige (financiële en bestuurlijke) verzelfstandiging van de woningcorporaties te kunnen bewerkstelligen moesten eerst de financiën bij de woningcorporaties op orde zijn. Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) werden in het leven geroepen. Het CFV, een financieel toezichthouder, moest er voor zorgen dat corporaties met financiële problemen gemakkelijker gesaneerd konden worden door het verstrekken van project- en saneringssubsidie. Het CFV definieert het hebben van financiële problemen als het niet in staat zijn financieel voldoende levensvatbaar te zijn en als het in de verwachting liggen dat binnen vijf jaar tijdsbestek een beroep gedaan moet worden op saneringssteun. Daarbij wordt gelet op de risico’s die een corporatie loopt, de bedrijfswaarde van het vastgoed, het te behalen rendement en het noodzakelijke vermogen (Moolen, J. van der, 2003, p.19). Het WSW moest er voor zorgen dat de toegang tot de kapitaalmarkt gemakkelijker gevonden kon worden (Sociaal en Cultureel Rapport 2002, p.434), door waterdichte garanties te verlenen aan geldverstrekkers. Deze garanties waren waterdicht doordat de overheid als “achtervang” fungeerde (Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C., 2006, p.48). Hierdoor konden woningcorporaties de facto niet failliet gaan, waardoor ze in staat gesteld werden leningen tegen lagere rente te verkrijgen. (bron: www.wsw.nl). Tevens werden met het oog op het afschaffen van de objectsubsidies in 1993 in het Besluit Beheer Sociale Huursector nieuwe prestatie-eisen 3 –de nieuwe “taken”- voor 3
Prestatie-eisen BBSH: - het passend huisvesten van de doelgroep
9
de woningcorporaties vastgelegd. Deze eisen moesten fungeren als richtlijnen, waarnaar gelang de corporaties zich dienden te gedragen - er werd ruimte opengelaten voor latere verbeteringen. In plaats van eerst verantwoording af te hoeven leggen voor plannen en goedkeuring te hoeven krijgen van gemeenten via diverse bureaucratische omwegen, werden corporaties vanaf nu achteraf beoordeeld. Een raad van commissarissen hield intern toezicht; de gemeente hield extern toezicht (tot 1998). Met het B.B.S.H. werden aldus de corporaties in staat gesteld hun beleid te voeren, zonder al te veel overheidsbemoeienis. Waar de overheid in feite eerder, door controle te houden over de financiering van de nieuwbouw en exploitatietekorten, de beleidvoering van de corporaties bepaalde, werd nu, door de financiële onafhankelijkheid, meer vrijheid aan de corporaties gegeven met zelf te bepalen beleidvoering een resultaat neer te zetten (Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van, en Renes, G., 2002, p.35). De overheid zou zich (slechts) toeleggen op externe controle -een verantwoordelijkheid die, naast bij de overheid (Minister van V.R.O.M.) , ook bij het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting lag. De interne controle bij de corporaties was een taak van de raad van commissarissen of raad van toezicht. Jaarlijks moesten de corporaties de voorgenomen activiteiten kenbaar
maken,
een
jaarrekening
en
jaarverslag
opstellen,
een
zogenaamd
volkshuisvestingsverslag (waarin wordt ingegaan op de werkzaamheden van de woningcorporaties) opstellen en een overzicht van cijfermatige kerngegevens (waarin de werkzaamheden met cijfers worden bijgestaan) opgeven. In 1995 moest de bruteringsoperatie (officieel: Wet balansverkorting) ervoor zorgen dat de financiële banden tussen de overheid en de woningcorporaties (grotendeels) verdwenen. Toekomstige subsidieverplichtingen van de overheid aan de corporaties werden verevend met uitstaande staatsleningen. Door het wegvallen van de objectsubsidies
werden
de
subjectsubsidies
het
kerninstrument
van
het
volkshuisvestingbeleid.
- het waarborgen van de woonkwaliteit - het betrekken van huurders bij het beleid - het bevorderen van de leefbaarheid - het leveren van een bijdrage van huisvesting in de zorg - het waarborgen van de financiële continuïteit (Bron: Ministerie van VROM)
10
Over hoe de subjectsubsidie er definitief uit zou moeten komen te zien werd nog tot 1997 hevig gedebatteerd. De discussie richtte zich vooral op de toekomstige financiële beheersbaarheid van de regeling, de hoogte van de uitgaven en de mate van keuzevrijheid die aan huurders geboden zou moeten worden. In 1997 werd de knoop doorgehakt en besloten tot een hoog (huur)niveau van individuele subsidiering. Duurdere sociale huurwoningen, zoals de VINEX-nieuwbouwwoningen, moesten toegankelijk blijven voor lage inkomensgroepen, zo was de gedachte. De hoge subsidiering was mogelijk, omdat Nederland nog jarenlang een hoogconjunctuur kende. Echter, om in economisch mindere tijden de financiën beheersbaar te houden, moesten diverse maatregelen getroffen worden. De gemiddelde subsidie-uitgaven per huurder van corporatiewoningen werden scherp in de gaten gehouden (gemeenten en corporaties kregen de aansprakelijkheid), evenals toewijzingen van relatief goedkope sociale woningen aan huurders die een groot beroep op huursubsidie doen (zogenaamde scheefwoners). De overheid kon dreigen met een dwangsom, of zelf een bewindvoerder aanstellen, indien de regels werden overtreden. In het uiterste geval was het mogelijk de toelating van de woningcorporatie in te trekken, waarna het bezit verkocht zou worden en de overgebleven middelen gestort worden op rekening van het CFV (bron: VROM.nl).
Het reeds eerder beschreven spanningsveld tussen economische efficiëntie en sociale gelijkheid dat onlosmakelijk ligt omsloten in het begrip sociale woningbouw kwam steeds meer ter discussie te staan. Mede door de behoefte aan meer keuzevrijheid voor consumenten en de toegenomen dynamiek binnen de sector, die resulteert in een veranderende verhouding met concurrerende partijen als beleggers en ontwikkelaars en toenemende risico’s voor corporaties, is de formule “sociale woningcorporatie” ter discussie komen te staan. Ook door de geleidelijke verandering van de woningmarkt van een aanbiedermarkt in een vragersmarkt zou er minder behoefte zijn het aanbod categoriaal te reguleren (Verhage, R., en Wolters, A., 2001, p.8) In 2006 verschijnt de rijksnota “Mensen, Wensen, Wonen” (ook vaak nota Wonen genoemd) waarin wordt gesteld dat er een belangrijke taak voor de overheid ligt in het wegwerken van de nog volop bestaande marktimperfecties. Doordat corporaties niet meer nauwlettend gecontroleerd worden door de overheid, geen verantwoording meer aan de
11
overheid hoeven af te leggen en tegelijkertijd door de afwezigheid van aandeelhouders of andere vermogensverschaffers ook niet aan de disciplinerende werking van het marktmechanisme onderhevig zijn imperfecties. Corporaties zijn simpelweg eerder geneigd nonchalant met geld om te gaan (Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C., 2006, p.48). Om te kunnen voldoen aan de onder het BBSH gestelde eisen en ondanks de lage huurinkomsten
nieuwe
sociale
woningen
te
kunnen
bouwen,
verkopen
de
woningcorporaties jaarlijks woningen. Echter, het aantal woningen dat jaarlijks wordt bijgebouwd blijft achter bij de vraag, mede doordat corporaties geen verantwoording meer schuldig zijn aan de overheid.
12
2. Argumenten tegen overheidsbemoeienis
2.1 Overheidsbemoeienis buiten de markt 2.1.1 Strikte regulering Een overheid kan zich op enkele manieren met de verdeling van woonruimte bemoeien. Zij kan een strikte regulering toepassen, waarbij de overheid de prijs en/of de hoeveelheid vaststelt. De huurprijs kan worden gereguleerd met puntensystemen, kruissubsidies tussen nieuwbouwprojecten en maximum prijsstijgingen (Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C., 2006, p.42). Door het stellen van een maximumhuurprijs (P*) treedt welvaartsverlies op, als direct gevolg van het netto verlies van consumentensurplus en producentensurplus (Zie figuur 1).
Figuur 1: De “P” aan de verticale as kan worden beschouwd als de huurprijs per sociale woning. De prijs wordt door regulering bepaald op P*, lager dan de marktprijs Po. Het bovenste gedeelte van de grijs gearceerde driehoek is het verlies aan consumentensurplus (de woningen met (iets) hogere huren dan P* die niet worden aangeboden voor P*) – het onderste gedeelte is het verlies aan producentensurplus (doordat er niet voor >P* verhuurd mag worden en er niet meer aangeboden kan worden dan H*,gegeven P*); Het dead-weight loss, of welvaartsverlies, is de gehele grijs gearceerde driehoek.
13
In een vrije markt zou een huurprijs ontstaan waarbij de vraag gelijk is aan het aanbod. Echter, wanneer de overheid ingrijpt en de huurprijs lager stelt (reguleert), zal de vraag groter zijn dan het aanbod, waardoor een “woningtekort” ontstaat (Zie figuur 2).
Figuur 2: Po is de huurprijs die in een vrije markt tot stand zou komen, P* is de gereguleerde huurprijs; Ho is de hoeveelheid woningen die in een vrije markt aangeboden zou worden; Aangezien H*2 wordt gevraagd en H*1 wordt aangeboden, is het verschil tussen H*2 en H*1 het woningtekort.
De wachtrijen voor een woning groeien, wat als gevolg heeft dat de huurder zich genoodzaakt ziet zich te wenden tot de schaarse particuliere verhuurders, die, doordat zij maar een klein deel van de huurwoningen beheren, vaak (heel) veel hogere huren vragen. Vaak is deze inefficiëntie het gevolg van “scheef wonen” (Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C., 2006, pp.50-51). Dit wil zeggen, dat een groot deel van de sociale woningen wordt bewoond door andere huurders dan de doelgroep (volgens de Nota Mensen, Wensen, Wonen wordt deze groep – ruim - gedefinieerd als iedereen met een lager inkomen dan modaal). Door het scheef wonen groeien de wachtlijsten door en worden er bovendien meer goedkope woningen bijgebouwd dan eigenlijk noodzakelijk zou moeten zijn. Wanneer een minimumaanbod van sociale woningen wordt geëist door de overheid (aanbodregulering), zal ofwel, indien de overheid zich er verder niet mee
14
bemoeit en mits er geen schaalvoordelen optreden, de huurprijs enorm hoog uitvallen en er tegelijkertijd een woningoverschot ontstaan als gevolg van een te hoge prijs (Zie figuur 3), ofwel het aanbod de prijs niet bij kunnen benen (wanneer de overheid zich er wel mee bemoeit en een minimumprijs stelt onder de marktprijs) (Zie figuur 2).
Figuur 3: Het eisen van een hogere productie (H*) dan die in marktevenwicht (Ho) is onzinnig, aangezien er niet méér dan de vraagrestrictie aangeeft wordt gevraagd – en dus ook niet verhuurd. Doordat meer aanbod van de corporaties (A) wordt verwacht, zijn zij genoodzaakt een hogere huurprijs te vragen. Tegen de nieuwe (hoge) huurprijs ( P1) willen huurders (V) het grijs gearceerde gedeelte, dat A nu extra produceert, niet accepteren en lijdt de overproductie dus tot leegstand.
Een hoeveelheidregulatie is alleen heilzaam in het extreme geval dat er te weinig wordt aangeboden (woningnood) en de prijzen mogen groeien. In dat geval zal de woningnood kleiner worden en de huurprijs richting de markt-equilibriumprijs gaan (Zie figuur 4).
15
Figuur 4: Wanneer de hypothetische huurprijs P1 is, door een inefficiënte situatie, kan een hoeveelheidregulering (H*3) voor een minder inefficiënte situatie zorgen, door het woningtekort terug te dringen van H2-H1 tot H*4-H*3. De prijs zal wel hoger komen te liggen, maar zou desalniettemin als acceptabel kunnen worden beschouwd, omdat hij onder de markt-equilibriumprijs (P*) ligt.
Meestal zal in een dergelijke situatie (bijvoorbeeld wederopbouw na oorlog) het aanbod zeer inelastisch (het is moeilijk om te bouwen) en de vraag erg hoog. Corporaties zouden meer willen aanbieden, maar kunnen dat niet. Vaak heeft het dan ook geen zin om regulering toe te passen, eenvoudigweg omdat corporaties niet boven hun capaciteit kunnen presteren. Wil de overheid - ondanks capaciteitsbeperkingen bij de corporaties - dat het aanbod en de vraag in de pas (blijven) lopen en geen woningtekorten laten optreden, dan zal zij extra moeten ingrijpen (Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C., 2006, p.iii). Het reguleren zorgt dus voor impulsen voor de overheid om zich nog meer te bemoeien met de sociale huurmarkt. Dit extra ingrijpen kan de overheid doen door subsidies te verstrekken.
16
2.2 Overheidsbemoeienis in de markt In theorie kan een markt perfect zijn. Alle partijen beschikken dan te allen tijde over perfecte informatie, zijn er veel vragers en aanbieders die gelijk zijn aan elkaar zijn en prijsnemers zijn, moet de markt compleet zijn, zodat als de kostprijs betaald wordt, er ook meteen geleverd wordt en moet er ten slotte geen sprake zijn van marktfalen. Marktfalen wil zeggen, dat de markt zijn bovenstaande rol niet kan spelen. Dit is het geval wanneer er van externe effecten, asymmetrische en/of onvolledige informatie, holdup problemen of marktmacht sprake is (Arnoldus, P.N.E., en Creusen, H.P.W.A., en Droog, J.E., en Kuijpers, A.E., en Suijker, F.W., 1999, p.16). Wanneer er geen sprake is van marktfalen, is de markt efficiënt en Pareto-optimaal (Boelhamer, P., en Haffner, M., 2002, pp.7-8). In realiteit komt, zeker in de (sociale) woningmarkt, dit (bijna) nooit voor. Marktimperfecties worden vaak aangegrepen om overheidsingrijpen te rechtvaardigen. Over de vraag of, wanneer en hoeveel de overheid zich met de (imperfecte) markt zou moeten bemoeien, is ook in het geval van de sociale volkshuisvesting al menig debat gevoerd. Om echter niet de discussie te volgen en de effecten van overheidsingrijpen an sich in de volkshuisvesting beter te kunnen analyseren, zal voor de rest van de paragraaf worden uitgegaan van het model van een perfecte markt.
Aanbieders van goedkopere huurwoningen die niet door woningcorporaties worden aangeboden en aanbieders van koopwoningen in het goedkopere segment zouden in theorie kunnen concurreren met het aanbod van goedkope huurwoningen van woningcorporaties. Op papier kunnen, ceteris paribus, de overwinsten of inefficiënties van de woningcorporaties dit nieuwe aanbod uitlokken. Hierdoor zullen de prijzen en winsten worden gedrukt totdat de overwinsten of inefficiënties zijn verdwenen. Echter, door bevooroordeling van de woningcorporaties op overige aanbieders van woningen – alleen de corporaties krijgen overheidssteun - verkrijgen de corporaties concurrentievoordeel. De niet bevooroordeelde partij moet, indien het zich staande wil houden in het lage woningsegment, om de prijs laag te houden, of een groot genoege hoeveelheid woningen afzetten, ofwel kostenvoordelen behalen (bijvoorbeeld door te
17
bezuinigen op kwaliteit en omgeving). Juist door de bevooroordelingen van de corporaties is het moeilijk en vaak onmogelijk om aan een of beide eisen te kunnen voldoen om concurrentie te kunnen bieden en ontaardt dus in de regel inderdaad tot uit de markt gedrukt worden of, indien voorzien, niet eens proberen in de markt te komen. Wanneer overige marktpartijen zich niet in de markt kunnen begeven, ontstaan er overwinsten en inefficiënties (waar marktpartijen geen aanspraak op kunnen maken door toedoen van het concurrentienadeel) en zal er te weinig aangeboden worden (Hof, B., en Koopmans, C., 2006, p.7).. Afgezien van subjectsubsidieverstrekking hebben de hieronder genoemde manieren van overheidsbemoeienis in de markt potentie concurrentievoordeel te creëren. Alleen objectsubsidies worden momenteel niet meer toegepast als instrument tot marktingrijpen door de overheid.
2.2.1 Subsidies Subsidieverstrekking geeft in een perfecte markt verkeerde economische impulsen. In een perfecte marktwerking is sprake van “loon naar prestatie”. In dat geval wordt met een bepaalde prestatie een bepaalde winst behaald. Wanneer die prestatie niet wordt geleverd, terwijl de overheid wel wil dat die wordt geleverd, kan de overheid beslissen om de beloning (en dus de op de prestatie te behalen winst) te verhogen door subsidie te verstrekken. Het geld dat aan subsidies wordt besteed komt, via de overheid, uit de economie en kan het dus voorkomen dat de economie als geheel beter af is zonder de subsidie. Dit zal in toenemende mate het geval zijn wanneer een economie meer op een perfecte markt lijkt. De markt kan immers in die situatie het beste uitmaken waar hoeveel gealloceerd wordt. Subsidies (hulpmiddelen die door de overheid worden toegepast om directe controle te hebben over een economisch proces) worden - economisch gezien - idealiter verstrekt om een vliegwieleffect te creëren, of om marktwerking op gang te helpen – bijvoorbeeld om toetredingsbarrières te breken. Volgens de welvaarteconomie is overheidsingrijpen slechts gerechtvaardigd wanneer niet wordt voldaan aan de efficiëntie
18
eisen of indien de horizontale of de verticale gelijkheid ermee verbeterd wordt (politiek te rechtvaardigen).
OBJECTSUBSIDIES
Objectsubsidies bestaan uit leningen en bouwsubsidies aan woningcorporaties. Ze hebben als doel de aanvangslasten beneden de kostprijs van een woning te kunnen vaststellen ten einde het algemene niveau van woningkwaliteit en woningconsumptie te kunnen stimuleren (Zie figuur 5). 4
Figuur 5: De P dient hier geïnterpreteerd te worden als de prijs waartegen een woning geproduceerd wordt. De aanbodcurve (A) representeert hier de aanbieders van sociale woningen, de bouwbedrijven; de vraagcurve (V) representeert hier de vragers om sociale woningen, de woningcorporaties. De subsidie (s) wordt afgewenteld op zowel de bouwbedrijven als woningcorporaties; de bouwbedrijven behalen Pa-Po, de woningcorporaties Po-Pv. De subsidie (s) zorgt voor H*-Ho meer woningen. Hierdoor zal de woningcorporatie voor dezelfde huurprijs meer woningen kunnen aanbieden, met als gevolg een verschuiving van de aanbodcurve in figuur 6.
In tijden van krapte op de kapitaalmarkt en een gespannen bouwmarkt (bijvoorbeeld door een hoge marktrente) ligt inflatie op de loer. Door het verstrekken van 4
Vanaf 1958 werden de leningen -tegen lage rente- ingesteld, omdat door stijgende marktrente de bouw van eenvoudige woningen voor modale arbeiders in het gedrang kwam (Sociaal en Cultureel Rapport 1998, pp. 517,518). In 1958 bedroeg de leningrente 4% en de marktrente 6%.
19
objectsubsidies kan de overheid de huren laag houden en controle wil blijven houden over de woningbouw (Zie figuur 6) (Sociaal en Cultureel rapport 1998, p.519).
Figuur 6: De P dient hier geïnterpreteerd te worden als de huurprijs. Een objectsubsidie heeft een indirect effect op de huurprijs. Door de objectsubsidie verschuift de aanbodcurve van A1 naar A2 (Zie ook figuur 5), waardoor de door de overheid gewenste huurprijs P* een nieuw evenwicht vormt en er H*1 afgezet zal worden.
Er kleven een hoop nadelen aan het verstrekken van objectsubsidies. Het een dure ingreep die hoe dan ook welvaartsverlies oplevert (voor de economie als geheel), zelfs wanneer er sprake zou zijn van perfecte marktomstandigheden. Het moeilijk in te schatten hoe hoog de objectsubsidie moet zijn, om gewenst effect op het aanbod van sociale woningen te bereiken. Dit heeft te maken met het feit dat het indirecte subsidiering betreft. Er moet met meerdere elasticiteiten en correlaties tussen de verschillende partijen rekening gehouden worden. Bouwbedrijven zullen bijvoorbeeld anticiperen op tekorten in het aanbod en hun prijzen extra opvoeren, waardoor nog hogere subsidie nodig zal zijn. Hierdoor ontstaat het risico dat subsidieuitgaven uit de hand lopen, om aldus te voorkomen dat er tekorten ontstaan. Doordat de aanvangslasten lager worden, zullen de huurlasten van de bewoner niet navenant toenemen wanneer zijn of haar inkomen stijgt (Sociaal en Cultureel rapport 1998, p.518).
20
Woningcorporaties worden bovendien door de subsidieverhoging minder kostenbewust. Subsidies kunnen in dit geval dus deels als ondoelmatig worden beschouwd en kunnen ook om deze reden leiden tot welvaartsverlies.
SUBJECTSUBSIDIES
Subsidies (voorheen individuele huursubsidie (IHS), tegenwoordig huurtoeslag) zijn subsidies die bestemd zijn voor huurders die in niet staat geacht worden hun huur op te kunnen brengen (herverdelingsargument). Aan de hand van het inkomen en de samenstelling van het huishouden wordt een normhuur bepaald; deze huur zou het huishouden zelf moeten kunnen betalen. Het verschil met de feitelijke (“marktconforme”) huurprijs wordt door de overheid gecompenseerd in de vorm van een individuele huursubsidie. Bij het toekennen van de subjectsubsidie, wordt rekening gehouden met het gezinsinkomen, de gezinsgrootte en de huur. Zo is er een plafond voor het gezinsinkomen, waarboven een huishouden niet meer in aanmerking komt voor huurtoeslag en is de sociale huurder gebonden aan een bepaalde maximale subsidiabele huur. Wanneer de huurprijs deze gestelde grens (“huurplafond” of “aftoppingsgrens”) overschrijdt, kan de huurder geen aanspraak maken op subjectsubsidie. Door huurders onder een bepaalde inkomensgrens subsidie te geven bij het huren van een woning, wordt de vraag naar huurwoningen beïnvloed. Huurders die de subsidie ontvangen zullen bereid zijn meer te betalen aan huur. Echter, door toedoen van de gestelde huurgrens, wordt alleen de vraag bij de relatief lage huren verhoogd. Meer minder bedeelden komen in theorie in aanmerking voor een sociale woning. De huurprijs zal stijgen en het aanbod zal toenemen (Zie figuur 7).
21
Figuur 7: Door verstrekken van subjectsubsidie in een evenwichtssituatie (P1,H1) zal de vraag naar goedkope woningen toenemen. De toename in het totale woningaanbod is H2-H1; de huurprijs (P) zal stijgen van P1 naar P2. Een nieuwe evenwichtssituatie ontstaat (P2,H2).
Echter, wanneer de overheid de huurprijzen laag wil houden, dus prijsregulering toepast, neemt het woningtekort toe door verstrekking van subjectsubsidie (Zie figuur 8) (Rele, H. ter, en Steen, G. van, 2001, p.51).
Figuur 8: V1 is de vraagcurve (vraag naar huurwoningen) wanneer geen subjectsubsidie wordt verstrekt; V2 is de vraagcurve, wanneer er subjectsubsidie wordt verstrekt en is onderhevig aan een huurgrens. Onder de gereguleerde prijs P* groeit het woningtekort met H*3-H*2, van H*2-H*1 tot H*3-H*1 (Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C., 2006, p.46).
22
Om het woningtekort aan te pakken, zou de overheid kunnen overgaan tot het verstrekken van objectsubsidie (Zie figuur 9). Hier kleven echter wel weer extra nadelen aan, die reeds eerder in deze tekst uiteen zijn gezet.
Figuur 9: Door het verstrekken van een objectsubsidie verschuift de aanbodcurve van A1 naar A2, waardoor een nieuwe, aan gereguleerde huurprijs P* voldoenende, evenwichtshoeveelheid (H*1) ontstaat (Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C., 2006, p.46).
Economisch gezien heeft subjectsubsidieverstrekking, zoals ook eerder gesteld, als groot voordeel boven objectsubsidieverstrekking dat het geen concurrentievoordeel voor een woningaanbieder creëert. In een perfecte markt zou subjectsubsidieverstrekking geen partijen uit de markt drukken. Dit neemt uiteraard niet weg, zoals hierboven en hieronder uiteengezet, dat andere ongewenste effecten kunnen optreden, die de negatieve effecten van marktmacht zouden kunnen overtreffen. Sociaal gezien geeft het verstrekken van subjectsubsidie de nodige voordelen. Zo hebben door het verstrekken van subjectsubsidies huurders, die, vanwege financieel minder stabiele situaties, meer risico voor de verhuurder met zich meebrengen, een grotere kans op het huren van een woning. Ook neemt de vraag naar betere woonkwaliteit toe. Overigens kan dit ook een negatief effect teweegbrengen, namelijk dat goedkopere huurwoningen leeg zouden
23
kunnen komen te staan. Doordat met de inkomensafhankelijke regeling de voorkeuren van de consument direct worden beïnvloed, kan namelijk een overconsumptie van de duurdere woningen ontstaan.
Subjectsubsidies kunnen voor verkeerde impulsen zorgen, wanneer ze aan bepaalde restricties onderhevig zijn. Een nadeel van het trekken van een huurplafond is, dat huurders onder andere zijn geneigd om woningen te huren die een huurprijs hebben die tegen het maximale subsidiabele huurplafond ligt. Mede hierdoor blijken huishoudens die IHS ontvangen gemiddeld meer uit te geven aan huur (Koning, R.H., Ridder, G., 1994, p.367). Een nadeel van het geven van inkomensafhankelijke subjectsubsidies –vaak met een vast inkomensplafond- is de zogenaamde armoedeval. Dit houdt in dat het de impulsen voor huurders kan wegnemen teveel te verdienen (of boven een bepaalde inkomensgrens te gaan verdienen) –of om überhaupt te gaan werken-, om zodoende het recht te kunnen blijven houden op het wonen in een sociale woning. Hierdoor worden huishoudens dus vaak in armoede gevangen gehouden (Boelhamer, P., en Haffner, M., 2002, p.3).
Wanneer er een voor groot bedrag aan individuele huursubsidies wordt gespendeerd dienen, zeker in economisch minder voorspoedige tijden, de subsidie-uitgaven beheersbaar te zijn. Een koppeling tussen inflatie en huurbeleid is een manier om de beheersbaarheid te vergroten. Hoe dan ook moet erop gelet worden (bijvoorbeeld door decentralisatie) dat de gestelde regels nauw nageleefd worden, om de uitgaven niet, zoals met de objectsubsidies het geval was, uit de hand te laten lopen.
2.2.2 Verdelen van de markt tussen corporaties (kartel) Het verdelen van de markt door de woningcorporaties onder andere over wie waar voorrang krijgt bij het bouwen van nieuwbouwwoningen levert concurrentievoordeel voor de corporaties op (in 1999 besloot de NMa tot het ontheffen van het aangaande
24
kartelverbod). Corporaties als groep behalen schaalvoordelen uit het toepassen van de juiste kennis op het juiste punt en zijn als groep in staat relatief grotere hoeveelheden af te zetten (maar wel met als voordeel dat ze zo meer kwaliteit kunnen bieden en tegelijkertijd de huurprijs laag kunnen houden) (Hof, B., en Koopmans, C., 2006, p.27).
2.2.3 Kortingen op grondprijs De korting op de grondprijs komt tot uitdrukking in een lagere erfpacht. Gemeenten rekenen lagere grondprijzen voor woningcorporaties. Hierdoor hebben de corporaties concurrentievoordeel boven particuliere aanbieders van goedkope huurwoningen.
2.2.4 Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV-gelden) Via gemeenten kunnen woningcorporaties in aanmerking komen voor subsidiegelden, wanneer zij kunnen aantonen dat ze – vaak in samenwerking met de gemeente – aandacht besteden aan stedelijke vernieuwing. In principe zorgt dit voor markmacht. Echter, stedelijke vernieuwing zorgt ook voor hogere vastgoedwaardes en prijzen, waardoor voor de private sector als geheel de baten van de waardevermeerdering afwegen tegen kosten van het hebben van concurrentienadeel (Evaluatie Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing, p31)
2.2.5 Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse Gemeenten (SVn) Door deelname aan het SVn kan een gemeente goedkope leningen verstrekken voor initiatieven die bijdragen aan een beter woon- en leefklimaat. De leningen worden zo’n vijf procent onder de marktrente aangeboden. Doordat ze zowel aan particulieren als corporaties deze leningen verstrekt, zorgt dit niet voor concurrentievoordeel. Echter, uit het stimuleringsfonds wordt ook de helft van de overwaarde voor de gemeente, die 25
ontstaat bij heruitgifte of conversie van een recht van erfpacht, evenals in geval van splitsing van de erfpacht dan wel splitsing in appartementsrechten, aan dekking van onrendabele investeringen van corporaties besteedt. De andere helft komt ten goede aan dekking van tekorten op de grondexploitatie. In dit geval worden de corporaties dus wel bevoordeeld en concurrentievoordeel gegeven.
2.2.6 CFV Projectsteun bij sanering
Het saneringsfonds wordt gevoed door bijdragen van de reserves van corporaties zelf en kan daardoor ongewenste bijeffecten teweegbrengen. De armere corporaties worden als het ware gevoed door de rijkere corporaties, waardoor de stimulans tot efficiënt werken weggenomen wordt. Het is maar de vraag of er genoeg controle is om de stimulans “af te dwingen” en of deze kosten van het subsidiëringsysteem opwegen tegen de baten. Vast staat wel dat de financiële steun aan corporaties concurrentievoordeel als gevolg heeft.
2.2.7 WSW
Door het WSW kunnen corporaties de facto niet failliet gaan. Particulieren kunnen zoveel zekerheid niet bieden, waardoor ze altijd meer rente betalen over leningen dan woningcorporaties. Concurrentievoordeel voor de woningcorporaties is dus het gevolg.
2.2.8 Vrijstelling van vennootschapsbelasting Door de vrijstelling van betaling van vennootschapsbelasting voor zuiver commerciële activiteiten – tot 1 januari 2006 –, hebben de woningcorporaties voordeel ten opzichte van de concurrentie, die deze vrijstelling niet heeft.
2.2.9 Vrijstelling van BTW (voor de woningverhuur) 26
Over de huren hoeft geen belasting toegevoegde waarde (oftewel omzetbelasting) te worden betaald. Deze vrijstelling geldt voor alle verhuurders van onroerend goed, dus voor zowel de woningcorporaties als de particuliere aanbieders (Hof, B., en Koopmans, C., 2006, p.6). Derhalve zorgt de vrijstelling van BTW niet voor concurrentievoordeel voor woningcorporaties.
2.2.10 Reserves uit het verleden
De reserves uit het verleden zijn grotendeels ontstaan tijdens de bruteringsoperatie. De toekomstige subsidies werden toen in een keer uitgekeerd. Particulieren beschikken voorts niet over dermate grote reserves en ondervinden dus concurrentienadeel.
27
3. Conclusie In een perfecte markt - een model met vrij verkeer van arbeid en goederen en iedere partij efficiency nastrevend - zou iedere huurder de woning kunnen krijgen waar hij voor wil en kan betalen. Zowel het kwantitatieve als het kwalitatieve aanbod van woningen sluiten naadloos aan op de vraag. Woningaanbieders halen zonder verlies van economische efficiëntie hun optimale omzet, terwijl het in aanmerking neemt en aansluit op wat de consument voor ogen heeft. De volkshuisvesting wordt nog steeds sterk beïnvloed door efficiencyverstorende ingrepen door de overheid. In Nederland worden vrijwel alle aspecten van de woningmarkt (sociaal, maar ook particulier) door de overheid gereguleerd. De prijsvorming wordt beïnvloed door wettelijke maximumhuurstijgingen, subsidies (waaronder de Individuele Huur Subsidie) en belastingwetgeving. De (lokale) overheid bepaalt waar woningen gebouwd mogen worden en beïnvloedt het aanbod van woningen via gemeentelijke woningcorporaties. Woonvergunningen en inkomenseisen reguleren de verdeling van bestaande woningen. Tenslotte heeft de overheid diverse mogelijkheden om de kwaliteit van bestaande en nieuwe woningen te beïnvloeden) (Deregulering van de woningmarkt.PDF, p.4 sheet 6). De overheidsbemoeienis brengt een aantal nadelen met zich mee. Van de maatregelen waarmee de overheid aanbieders van huurwoningen voor het lage segment probeert te bevooroordelen, wordt slechts geprofiteerd door de woningcorporaties. De private aanbieders profiteren alleen van de vrijstelling van BTW. Beginnende
private
lage-huurwoningaanbieders
hebben
door
die
bevooroordelingen te maken met een toetredingsdrempel. De woningcorporaties maken al kostenvoordelen door over een groot (overheids) netwerk te beschikken, maar nieuwkomers moeten zich – en dat gaat in dit segment moeilijk door te prijsvechten staande weten te houden, wetende dat de kosten om überhaupt op de markt te komen erg hoog zijn. Het rendement op sociale woningbouw is daardoor te laag om rendabel te zijn voor een marktpartij. Volgens sommigen is het zelfs met subsidiering van de grondprijs en kruissubsidiëring binnen een project waarbij winsten in het marktsegment gebruikt
28
worden om verliezen in het sociale segment te dekken, voor een private lage huurwoningaanbieder überhaupt niet rendabel om toe te treden tot de markt (Mulder 2005). Gevolg is, dat markt voor huurwoningen in tweeën gedeeld wordt; het segment van de lage-huurwoningen wordt beheerst door woningcorporaties en het segment van de hogere-huurwoningen wordt beheerst door private verhuurders.
Een veel efficiëntere oplossing zou zijn, de markt zijn gang te laten gaan – zonder overheidsbemoeienis. Lage-huurwoningen zullen in dat geval louter aangeboden worden door particuliere marktpartijen, en de huurprijs zal de kwaliteit (van de woonomgeving en van de woning zelf) weerspiegelen. De markt zal veranderen van een aanbiedersmarkt naar een vragersmarkt, waardoor de wenselijkheid voor overheidsingrijpen nog kleiner wordt. Het zal een ook effectievere oplossing zijn, als huurders een woning kunnen betrekken, waar zij voor willen en kunnen betalen. Hier ligt vaak een knelpunt; de overheid voelt zich vaak, gedreven door paternalisme of neiging tot herverdeling, gedwongen huurders met lage inkomens een woning te bieden die kwalitatief te goed is, gelet op de marktwaarde van de woning. Hierdoor ontstaan gemengde wijken, maar ontstaan ook verkeerde impulsen.
Al met al kan worden geconcludeerd, dat industrieel organisatorisch gezien, er geen enkele reden tot overheidsingrijpen bestaat in de woningmarkt. De redenering betreffende de sociale volkshuisvesting is in dat geval vooral, dat vraag en aanbod altijd gelijk zullen trekken; eenieder krijgt die woning, waar hij of zij voor betaalt. Met de sociale aspecten (herverdeling, paternalistisch optreden door de overheid) wordt hierbij geen rekening gehouden. In de huidige situatie komt het er op neer dat huurders van lage-huurwoningen te weinig betalen voor wat ze krijgen. Uiteindelijk moet de overheid financieel bijspringen om de “onrendabele top” (het negatieve verschil tussen de huuropbrengsten enerzijds en de kosten van de bouw en het beheer van sociale woningen anderzijds) te bekostigen. De maatschappij als geheel, immers, de belastingbetaler financiert de overheid, draait op voor deze kosten, die, door de vele inefficiënties als gevolg van overheidsoptreden, relatief nog hoger uitvallen dan wanneer er strikt herverdeeld zou
29
worden. Dit is vooral te wijten aan de hoge kosten die het geven van concurrentievoordeel aan de woningcorporaties met zich meebrengt, maar nadelige gevolgen als het scheef wonen, de armoedeval en woningnood.
30
BIBLIOGRAFIE Arnoldus, P.N.E., en Creusen, H.P.W.A., en Droog, J.E., en Kuijpers, A.E., en Suijker, F.W. (1999). Woningbouw. Tussen markt en overheid. Centraal Planbureau
Boelhamer, P., en Haffner, M. (2002). Subjectsubsidiëring in de huursector onder de loep. DGW/Nethur Partnership
Centraal Planbureau (2004). Beoordeling projecten in het kader van de afweging vrije ruimte 2011-2014. Den Haag: Staatsuitgeverij.
ECORYS Nederland BV (2006). Evaluatie Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing 2000 t/m 2004 (ISV1). Ministerie van V.R.O.M.
Hakfoort, J., Leuvensteijn, M. van, en Renes, G. (2002). Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en efficiëntie. Centraal Planbureau.
Hof, B., en Koopmans, C., en Teulings, C. (2006). Een nieuw fundament. Borging van publieke belangen op de woningmarkt. SEO Economisch Onderzoek.
Hof, B., en Koopmans, C. (2006). Woningcorporaties in Amsterdam: Marktmacht en subsidies. SEO Economisch Onderzoek.
Klijn, E.H. (1994). De stille revolutie in de volkshuisvesting. Die Keure, 4, (2), 53-61.
Koning, R.H., Ridder, G. (1994). Individuele Huursubsidie en de vraag naar woondiensten. Maandschrift Economie, 58, 367-376.
Leuvensteijn,
M.
van,
en
Shestalova,
V.
(2006).
Investeringsprikkels
voor
woningcorporaties. Centraal Planbureau, No 112.
31
Moolen, J. van der (2003). Heeft de corporatiesector voldoende vermogen om te investeren? B&G, (11), 18-21
Palma, A. de, en Rouwendal, J (1996). Availibility constraints in the housing market. Journal of Housing Economics, 5, 105-132.
Rele, H. ter, en Steen, G. van (2001). Housing subsidisation in the Netherlands: Measuring its distortionary and distributional effects. Centraal Planbureau, No 002. SER (1989). Advies inzake volkshuisvesting in de jaren negentig. Sociaal Economische Raad, Den Haag. Verhage, R., en Wolters, A. (2001). Concurrentie incorporatieland. Marktwerking als instrument voor verhoging van de efficiëntie. Onderzoeksinstituut OTB, Technische Universiteit Delft.
32
