PARTICULIERE WONINGEN KRIMPGEBIEDEN Een denkschema Auteur: Datum:
George Kamp, emerites hoogleraar Rijks Universiteit Groningen 15 mei 2014
De vraag is welke interventies de nadelige gevolgen van sterke vraaguitval in de particuliere woningmarkt kunnen verzachten of ondervangen (schema 1). Over al deze elementen is veel te zeggen, maar kern is voor onze vraag: wat is het probleem, wie zijn probleemeigenaren en wat is het maatschappelijk probleem. Want de gedachte is dat interventies alleen gerechtvaardigd zijn wanneer het wenselijk of noodzakelijk is om een maatschappelijk probleem op te lossen. Vervolgens kunnen we van specifieke interventies – zoals Stichting Waarde-behoud onroerend goed – kijken hoe ze een deel van het probleem willen oplossen (de veranderingstheorie in kaart brengen), of ze werkelijk hun doel bereiken (effectiviteit) en eventueel hoe de verhouding is tussen ingezette middelen en bereikte resultaten (efficiëntie).
Probleemeigenaren Voor onze vraag kunnen we grotendeels de opsomming van probleemeigenaren volgen uit De sloop van koop (bureau Middelkoop, 2012, pp 5-12). Eén probleemeigenaar is aan het rijtje toegevoegd: de lokale gemeenschap. Dit omdat er meer is dan de optelsom van individuele eigenaren, nabij en verre, al dan niet institutionele buren (zie schema). De vitaliteit van het vastgoed heeft uitstraling op een lokale gemeenschap, en de wens om die vitaliteit te verbeteren kan ook aanleiding zijn om tot een vorm van collectieve actie of burgerinitiatief te komen dat hier iets aan wil doen (schema 2). Alle probleemeigenaren ervaren de problematische effecten van structurele leegstand op hun eigen manier. Voor een deel zijn alleen individuele belangen in het geding (bijvoorbeeld een niet te verdelen erfboedel). Maar wanneer de belangen van meerdere probleemeigenaren gelijktijdig worden geraakt, en of het functioneren van de samenleving wordt geraakt, kunnen we spreken van het ontstaan van een maatschappelijk probleem en is er een maatschappelijk belang mee gediend om het probleem aan te pakken. Dat kan door samenwerking van verschillende individuele probleemeigenaren, in een marktverhouding of een civil society-gedreven verband. Als dat niet (voldoende) lukt komt ook een publiek belang in het geding, en bestaat een rechtvaardigingsgrond voor interventies door de overheid. Die kunnen we ordenen naar communicatieve, hiërarchische en financiële instrumenten. Een goed inzicht in de verdeling van individuele, maatschappelijke en publieke belangen verbonden aan langdurige structurele leegstand van particuliere woningen is om twee redenen van belang: - Als er meerdere probleemeigenaren zijn kunnen zij elkaar mogelijk vinden op een gemeenschappelijk belang, en op basis daarvan in actie komen. - door vast te stellen welke effecten maatschappelijk en publiek van belang zijn ontstaat een rechtvaardigingsgrond voor (een of meerdere soorten) interventies. Bij het doordenken van het maatschappelijk belang dan wel publiek belang dat door structurele leegstand in het gedrang kan komen kom ik op grond van verschillende gesprekken, eigen inzichten en krimp-literatuur tot de 13 punten (schema 3). Over deze punten zijn onder andere de volgende opmerkingen te maken. Met de aantasting van een dorpsgezicht kan afhankelijk van de ligging van het pand niet alleen een maatschappelijk belang geschaad worden, maar in specifieke omstandigheden ook een publiek belang omdat we immers beleid kennen om dorpsgezichten te beschermen. Als aantasting aanwijsbaar is, zal herstel echter eerder de meest voor de hand liggende optie zijn, slopen is ook vorm van aantasting. Het overschot aan particuliere woningen wordt hiermee dus niet opgelost. Het kan wel een bijdrage leveren aan waardebehoud omliggende panden.
Aantasting ruimtelijke kwaliteit kernen: Door langdurige structurele leegstand van particuliere woningen kan een dorp een gatenkaas worden. Dat vinden we mogelijk minder mooi dan het meer aaneengesloten bebouwingspatroon dat is ontstaan toen er meer vraag was naar huizen. Maar dat is deels een kwestie van smaak en onze gewenning aan krap bemeten uitbreidingsplannen. Het is daarom de vraag of de aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van kernen een voldoende zwaarwegend maatschappelijk probleem is om interventies te rechtvaardigen. Het publieke belang is in het geding als kan worden aangetoond dat ‘een goede ruimtelijke ordening’ (zie art 3.1. van de Wet ruimtelijke ordening) in het gedrang komt. Aantasting van de leefbaarheid is in de krimpliteratuur een ‘erkend’ maatschappelijk probleem dat ontstaat of versterkt wordt door langdurige structurele leegstand. Het gaat daarbij in dit geval niet om achteruitgang van het voorzieningen niveau als gevolg van het teruglopen van de bevolking, maar om de gevolgen van fysieke verloedering. Dit is (onder andere? voor het eerst?) uitgewerkt in de MKBA Parkstad Limburg (2010) en op een analoge manier ook in de MKBA Zeeuws-Vlaanderen (2013). De mechanismen waarmee dit effect tot stand komt zijn opgenomen in het bovenstaande schema. Fysieke verloedering van woningen en woonomgeving lokt meer onverschillig, onmaatschappelijk of zelfs crimineel gedrag uit, ook al wanneer het aantal ‘ogen op straat’ door de leegstand vermindert. (denk aan ‘broken window effect’ dat in de literatuur over criminaliteit gedocumenteerd is) Daardoor scoren buurten lager op de gangbare leefbaarheidsindicatoren, en er is een verband met (lagere) woningwaarde. Beredeneerd wordt dat het verminderen van leegstand deze spiraal kan doorbreken, en dus een maatschappelijke baat oplevert. De schattingen voor het effect zijn regiospecifiek, en nog niet gemaakt voor Groningse krimpgebieden. Het totale effect is laag als er nog maar weinig mensen in een gebied wonen om er van te kunnen profiteren. Roept ook de vraag op of we niet ook naar ‘kwaliteit van leven’ uitkomsten zouden moeten/kunnen kijken. Bij aantasting van de leefbaarheid kan het publieke belang gevonden worden in de hierna vetgedrukte formuleringen van de doelstellingen van de Wmo 2015: bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld, Ruimtelijke concentratie van kansarme bewoners ontstaat doordat zij niet weg kunnen, dan wel door de lage prijzen van woningen in gebieden met structurele leegstand worden aangetrokken. Deze concentratie wordt in specifieke (grootstedelijke) omstandigheden als een maatschappelijk probleem erkend (Rotterdamwet). De vraag is a) of een analoge redenering voor krimpgebieden uitgewerkt kan worden en b) of deze op voldoende draagvlak zal kunnen rekenen om interventies te rechtvaardigen. Dat laatste is de vraag omdat de (ongewenste) concentratie in grote steden een (al dan niet verpakte) allochtone component heeft, en omdat ruimtelijke concentratie van kansarmen in of nabij centra van steden als nadelig voor de stedelijke economie wordt gezien. Beide argumenten spelen geen rol in krimpsituaties, of vragen in ieder geval om aanvullende argumentatie. Ongewenst gebruik is een erkend maatschappelijk probleem, er kan met – voor zover het in termen van bestemmingsplannen (of andere relevante regelgeving zoals …?) geformuleerd kan worden – met formele middelen tegen worden opgetreden, en dat kan er toe leiden dat een pand of opnieuw komt leeg te staan als het ongewenste gebruik wordt beëindigd, of alsnog bewoond wordt, of wordt gesloopt. Alleen in dat laatste geval draagt het bij aan vermindering van leegstand. De eerste twee opties kunnen wel bijdragen aan het verminderen van de negatieve uitstraling van leegstand op de omgeving. Dekkingsprobleem gemeentelijke infrastructuur. Bij structurele langdurige leegstand wordt een deel van de infrastructuur (ondergronds en bovengronds) gedurende lange tijd niet meer gebruikt. In principe nemen onderhoudskosten daardoor af, hoewel er ook sprake kan zijn van ‘dichtslibben’ door het wegvallen van normaal gebruik. Aannemelijk is echter dat de kosten voor de gemeente hoger worden als er nog maar enkele huishoudens op een groter netwerk zijn aangesloten in een niet door beleid bepaalde ruimtelijke spreiding. Het is een erkend maatschappelijk probleem, dat geldt ook voor het publieke belang dat er mee gemoeid is, getuige de instelling van een specifieke financiële regeling voor krimpgemeenten (krimpmaatstaf in gemeentefonds voor 2011-2015 geregeld).
Er is echter ook kritiek op het gekozen instrument en een waarschuwing voor ‘overreactie’ van de raad voor de financiële verhoudingen, zie: De Raad erkent de behoefte om krimpgemeenten- in de vorm van een tijdelijke overbrugging- tegemoet te komen in de extra kosten die zij hebben, maar wijst om meerdere redenen een introductie van een krimpmaatstaf in het gemeentefonds ten principale af. De introductie van een krimpmaatstaf in het gemeentefonds is in strijd met het uitgangspunt dat de verdeling van de algemene uitkering de kosten dient te volgen - en geen sturingsinstrument is. Daarbij is, zoals u zelf in Periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2010 heeft vastgesteld, niet gebleken dat de verdeling van de algemene uitkering niet goed aansluit op de structurele kosten van gemeenten met dalende bevolkingsaantallen. Ook het beperken van het bereik van de maatstaf tot krimpgemeenten in de genoemde provincies past niet bij het karakter van de algemene uitkering etc, (Bron: (p 1 van Advies tijdelijke krimpmaatstaf gemeentefonds, 22 april 2010). Afgezien van eventuele rijksbijdragen geldt dat dekking van de kosten uit OZB dan wel gemeentelijke heffingen in principe door loopt en onafhankelijk is van de vraag of een woning bewoond wordt of niet. Wel is aannemelijk dat de kosten om deze bijdragen te innen oplopen door wanbetaling, moeilijk te traceren eigenaren en dergelijke. Als een gemeente toch de maximale opbrengst uit OZB wil blijven realiseren (terwijl vastgoedwaarden dalen en aantallen objecten teruglopen) zou tarief voor de ‘blijvers’ omhoog moeten. Hoe lang heeft de laatst overgebleven bewoner aan het eind van de straat nog ‘recht’ op de historische kwaliteit van de infrastructuur? Hoe zouden we de aanleg- en onderhoudskosten bij een nieuwe bouwaanvraag op eenzelfde afstand van de bestaande bebouwing omslaan? Zo geredeneerd hebben gemeenten er belang bij om vanaf een bepaald ‘tipping point’ de hele infrastructuur maar te rooien. Een (gedeeltelijk) alternatief zou kunnen zijn om de infrastructuur te privatiseren (toerit in plaats van openbare weg) of los te koppelen (septic tank in plaats van riool?). Bij de optie ‘rooien’ heeft gemeente prikkel om sloop van laatste woning te bevorderen, in de andere opties niet. Kraken: Hoewel de kans dat structureel leegstaande panden in krimpgebieden worden gekraakt niet zo groot is (bewijs hiervoor?) kan dit bij bepaalde panden toch gebeuren. Kraken is als zodanig een erkend maatschappelijk probleem, en er is wetgeving en beleid voor ontwikkeld. Maar in een krimp context met structurele leegstand hoeft kraken niet per definitie problematisch te zijn, het kan zelfs voor de omgeving meer positieve effecten hebben dan leegstand. Dat wordt anders wanneer het overgaat in of samengaat met ongewenst gebruik. Kraken heeft geen gevolgen in de reguliere lokale woningmarkt. Wel kan het moeilijker zijn om een gekraakt/bewoond pand te slopen dan een leegstaand pand, en om die reden kan kraken een ‘ordelijke’ vermindering van de woningvoorraad in de weg staan. Fysieke verloedering: hierbij onderscheid in fysieke verloedering van woningen en van woonomgeving. Fysieke verloedering is tot op een bepaald niveau geen maatschappelijk probleem. Voorbij een zekere grens ontstaat een maatschappelijk en formeel erkend probleem, dat ook het publiek belang raakt als voor wat betreft de woning niet meer wordt voldaan aan eisen van welstand of bouwbesluit. In dat geval is handhaving mogelijk (grote verschillen in gemeentelijk beleid en ervaringen op dit punt), en die leidt tot ofwel herstel (geen vermindering woningvoorraad, toegenomen kans op bewoning) ofwel sloop. Fysiek verval van de woonomgeving is voor een belangrijk deel het gevolg van keuzes in gemeentelijk beleid. Handhaving van een basisniveau zou door achterblijvende bewoners geëist kunnen worden (zijn voorbeelden bekend?) Zie relatie met dekking kosten gemeentelijke infrastructuur. Een andere optie is beheer overdragen aan direct aanwonenden, of privatiseren. Fysieke verloedering is in de MKBA benadering van Parkstad een schakel in de keten van verminderde leefbaarheid en waardeverlies. Bouwvalligheid en instortingsgevaar: Dit kan de uiterste consequentie zijn van fysieke verloedering. Het veiligheidsrisico dat hiermee verbonden is, is een erkend maatschappelijk en publiek probleem, en kan aanleiding zijn om handhavend op te treden, voor mogelijke gevolgen zie vorige alinea. Signaal voor verminderde controle en toezicht dat vernielingen uitlokt: dit is de link die in MKBA benadering Parkstad wordt beredeneerd verband tussen fysieke verloedering en achteruitgang leefbaarheid (zie boven). Door aantasting van de openbare orde kan een publiek belang in het geding komen, en dat kan een zelfstandig motief zijn voor interventie. Het is echter aannemelijk dat die interventie eerder beheersmatig dan bouwkundig/fysiek zal zijn.
Minder sociale controle. Minder sociale controle is een gevolg van a) aantoonbaar minder ogen op straat bij structurele leegstand en b) mogelijk minder betrokkenheid bij de buurt bij de mensen die er nog wel wonen of zijn gaan wonen. Onderdeel van de causale keten van leegstand > minder leefbaarheid. Geen zelfstandig motief voor interventie. Verminderd toezicht trekt ongewenste of criminele activiteiten aan. Dit (veronderstelde doch zeer plausibele) mechanisme is onderdeel van de causale redenering die van structurele leegstand naar in termen van veiligheid meetbare verminderde leefbaarheid leidt. Het is nauw verbonden met minder sociale controle. Openbare orde vraagstuk kan een zelfstandig motief voor interventie zijn, maar dan is aannemelijk dat de primaire reactie handhaving zal zijn. Zie bij ongewenst gebruik. Openbare gezondheid / ongedierte. Leegstaande en vervallen panden zijn een aantrekkelijke habitat voor ongedierte, en dat kan een bedreiging vormen voor de openbare gezondheid, en op die manier een publiek belang schaden. Er zijn standaard procedures om met bestrijding van ongedierte om te gaan wanneer zich daadwerkelijk problemen voordoen. Als zelfstandig argument om iets tegen structurele leegstand te willen doen lijkt het niet sterk genoeg. Op grond van bovenstaande overwegingen doemt een (driedimensionale?) matrix op waarmee we van bepaalde interventies kunnen laten zien welke probleemeigenaren feitelijk en potentieel partij zijn, in hoeverre individuele, maatschappelijke en publieke belangen in het geding zijn (en als drivers gemobiliseerd kunnen worden), en welke combinatie van doelstellingen met de interventie beoogd worden. Die matrix kunnen we gebruiken om duidelijk te maken waar we staan met inmiddels bekende of voorgestelde interventies, hoe kansrijk die zijn, wat ze van de overheid vragen, en of er nog witte vlekken zijn., waarom die er wellicht zijn en (indien wenselijk) welke inspanningen door wie verricht moeten worden om deze witte vlekken in te gaan vullen.
Schema 1
Schema 2
Schema 3
