De viceminister–president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand
NOTA AAN DE VLAAMSE REGERING Betreft : - Aangekondigde evaluatie van de uitrol van e-tendering in het eprocurementprogramma (VR PV 2010/23 – punt 13) - Evaluatie van het e-procurementprogramma. Inhoudsopgave 1 2 3 4
Managementsamenvatting ..................................................................................................................... 2 Situering en doelstelling van de nota .................................................................................................... 3 Terminologie ............................................................................................................................................ 5 Het Europese e-procurementbeleid ....................................................................................................... 7 4.1 Het Europese Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU. ................... 7 4.2 De Vlaamse positionering ....................................................................................................................... 11 5 Het Belgische e-procurementlandschap: België, Wallonië, Brussel en de lokale bestuursniveaus in Vlaanderen ....................................................................................................................................................... 14 5.1 Het federale bestuursniveau ................................................................................................................... 14 5.2 Wallonië (Waalse Gewest, Franse Gemeenschap) ................................................................................. 15 5.3 Het Brussels Gewest ............................................................................................................................... 15 5.4 De Vlaamse lokale besturen ................................................................................................................... 15 6 De juridische context ............................................................................................................................ 17 6.1 De twee Europese richtlijnen ................................................................................................................... 17 6.2 Het Belgisch regelgevend kader ............................................................................................................. 17 6.3 Resterende mogelijke probleemsituaties................................................................................................. 18 7 De doelstellingen van het Vlaamse e-procurementprogramma ........................................................ 28 8 De modules van het e-procurementprogramma ................................................................................. 30 8.1 E-notification (Het elektronisch publiceren van overheidsopdrachten) .................................................... 30 8.2 De free-marketmodule............................................................................................................................. 35 8.3 De e-tendering......................................................................................................................................... 37 8.4 E-awarding en e-auction ......................................................................................................................... 52 8.5 E-catalog ................................................................................................................................................. 52 8.6 E-invoicing en e-payment ........................................................................................................................ 53 8.7 Het contractmanagementsysteem ........................................................................................................... 53 9 Organisatorische aansturing van het e-procurementprogramma .................................................... 57 10 Samenvattend overzicht van alle initiatieven voor bijsturing van het e-procurementprogramma 57 11 Kostprijs van de evaluatie van het e-procurementprogramma ......................................................... 60 12 Procedure voor administratieve en begrotingscontrole .................................................................... 60 13 Weerslag op het personeelsbestand en de personeelsbudgetten.................................................... 61 14 Weerslag op lokale besturen ................................................................................................................ 61 15 Kwaliteit van de regelgeving ................................................................................................................ 62 16 Voorstel van beslissing ........................................................................................................................ 63
1
1
Managementsamenvatting
E-tendering In 60 % van haar publicaties van haar overheidsopdrachten van het laatste kwartaal van 2010 stond de Vlaamse overheid e-tendering toe. Nochtans besliste de Vlaamse Regering om dit toe te staan vanaf 1 september 2010. De entiteiten die e-tendering niet toestaan worden aangemaand om de omzendbrief (2010/9) beter op te volgen. Het niet toestaan van e-tendering ondermijnt immers de inspanningen van de entiteiten en bedrijven die dit nauwgezet toepassen. 27 % van de offertes in de elektronische openingszittingen zijn door de inschrijvers elektronisch ingediend. Grotere inspanningen om de inschrijvers klaar te maken voor deze procedure zijn aangewezen. Als we beide indicatoren combineren weten we voor welk percentage van de ontvangen offertes de elektronische procedure is gebruikt. 19% van de offertes toegekomen in alle openingszittingen tijdens het laatste kwartaal van 2010 zijn elektronisch ingediend. De 12 voorstellen voor bijsturing van e-tendering vindt u op bladzijde 48-49 Het e-procurementprogramma In de evaluatienota bespreken we ook de andere modules van het eprocurementprogramma. We gaan in op het gebruik van e-notification, de voorbereidingen voor de elektronische veiling, de stand van zaken rond de contractmanagementsystemen. Ook rond deze modules zijn bijsturingen geformuleerd. U vindt deze op bladzijde 57. (hoofdstuk 9)
Juridische aandachtspunten Het gebruik van de veiligheidskopie en de elektronische handtekening van de buitenlandse inschrijver blijven vandaag de aandachtspunten. Het blijft belangrijk de veiligheidskopie als een overgangsmaatregel te zien. De evoluties rond de elektronische handtekening van buitenlanders zal de komende jaren blijvend aandacht vragen. Het voorstel van beslissing De Vlaamse Regering behoudt haar beslissing om e-tendering verplicht toe te passen vanaf 1 juli 2011. Zij zal op 31 mei 2011 het gebruik van e-tendering van de vijf eerste maanden evalueren. Zij beveelt eveneens aan om vanaf 1 januari 2013 minstens alle overheidsopdrachten boven de 67.000€ te registreren in één van de beschikbare contractmanagementsystemen.
2
2
Situering en doelstelling van de nota
Het e-procurementprogramma zet de elektronische behandeling van overheidsopdrachten op. De e-tendering module maakt het mogelijk voor de inschrijver om zijn offerte of kandidaatstelling met elektronische middelen in te dienen en voor de aanbestedende entiteit om deze offertes of kandidaatstellingen te ontvangen en te openen. Tot op heden nam de Vlaamse Regering twee beslissingen rond e-procurement. Op 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 - punt 0175) keurde de Vlaamse Regering het eprocurementprogramma, inclusief het actieplan e-procurement, goed. Op 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 – punt 0013) besliste de Vlaamse Regering de uitrol van e-tendering goed te keuren. Zij vaardigde eveneens een omzendbrief betreffende het gebruik van de elektronische middelen bij het indienen en de ontvangst van offertes en kandidaatstellingen bij overheidsopdrachten uit (2010/9). Deze omzendbrief doet de aanbeveling aan de diensten van de Vlaamse overheid en de Vlaamse instellingen om het gebruik van elektronische middelen bij het indienen en de ontvangst van offertes en kandidaatstellingen toe te staan vanaf 1 september 2010. Zij doet eveneens de aanbeveling om vanaf 1 juli 2011 dit gebruik te verplichten. De beslissing van de Vlaamse Regering gelast eveneens de minister bevoegd voor e-government om te rapporteren over een tussentijdse stand van zaken op 31 december 2010. Deze nota geeft een tussentijdse stand van zaken op deze datum. De Inspectie van Financiën vroeg eveneens een rapportering over de stand van zaken van de andere modules van het e-procurementprogramma. De vraag naar een meer globale evaluatie is om verschillende redenen zeer relevant. -
Er is het Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU. http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/eprocurement/green-paper_nl.pdf De Europese Commissie maakt in dit Groenboek een balans op van de Europese inspanningen. Zij formuleert de problemen en de uitdagingen. Tot 31 januari 2011 loopt een consultatie van de belangrijke actoren. Het zou uitermate zinvol zijn de Vlaamse bevindingen rond e-tendering en eprocurement in dit kader aan de Europese Commissie te melden.
-
E-procurement is een zeer opportuun dossier in het kader van de efficiëntieverhoging van de overheid. In grote aanbestedende diensten zijn tal van handelingen verbonden met de behandeling van overheidsopdrachten. Deze processen digitaliseren draagt daadwerkelijk bij tot een efficiënte overheid. Bovendien is dit een opportuniteit op korte en middellange termijn. Het is aangewezen op termijn deze efficiëntiewinsten te benoemen en initiatieven te nemen om ze te realiseren.
-
Het actieplan e-procurement uit 2008 formuleert ook doelstellingen voor eprocurement die de transparantie en de toegankelijkheid van
3
overheidsopdrachten beogen. In essentie moet e-procurement ook bijdragen aan een verbetering van het aankoopproces van de overheid. Budgetschaarste en de verhoogde eisen naar een efficiënte en effectieve overheid maken de relevantie van deze doelstellingen meer dan ooit actueel. -
E-procurement is een dynamisch dossier. De omgeving – de 27 Europese lidstaten, de verschillende bestuursniveaus met hun eigen dynamiek, het participerend bedrijfsleven – is op twee jaar tijd drastisch gewijzigd. In 2008 was “publiek e-procurement” voor Belgische en Vlaamse beroepsorganisaties een vreemd begrip. In 2010 zetten de vormingscellen van deze zelfde organisaties trainingen e-tendering op voor hun leden om het Vlaamse beleid mee te realiseren. Het is belangrijk deze gewijzigde omstandigheden te evalueren en het Vlaamse e-procurement beleid opnieuw te profileren.
Omwille van de vraag van de Inspectie van Financiën en om deze vier redenen evalueren we in deze nota niet alleen de uitrol van e-tendering, maar eveneens het volledige e-procurementprogramma. Besluit E-procurement laat zich niet reduceren tot het elektronisch behandelen van overheidsopdrachten. E-procurement is het inzetten van deze digitalisering om het aankoopproces van de overheid te verbeteren. Deze nota aan de Vlaamse Regering geeft de tussentijdse stand van zaken van de uitrol van e-tendering op 31 december 2010. Bovendien evalueren we de verschillende modules en doelstellingen van het e-procurementprogramma.
4
3
Terminologie
Het e-procurementprogramma bedient zich van een eigen terminologie. We verduidelijken de belangrijkste begrippen. E-aanbesteden E-aanbesteden omvat de verschillende processen waarmee het mogelijk is om aankoop- en aanbestedingtrajecten gestructureerd en optimaal te laten verlopen. Alle stappen, van bestek tot inschrijving, kunnen elektronisch via het internet gerealiseerd worden. We gebruiken de term e-aanbesteden als synoniem voor e-procurement. Vele Europese documenten hanteren de term “e-aanbesteden”. Public e-procurement Public e-procurement is het elektronisch laten verlopen van de procedures en transacties in verband met overheidsopdrachten. Alle stappen, van bestek tot inschrijving, kunnen elektronisch via het internet gerealiseerd worden. E-notification E-notification is het elektronisch publiceren van de aankondiging, het bestek en de bijhorende documenten van een overheidsopdracht. Free market Free market is een omgeving in e-notification waar ondernemingen kunnen geselecteerd worden om mee te dingen in een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. E-tendering E-tendering is de applicatie voor het indienen en openen van offertes of kandidaatstellingen via elektronische weg. De openingszitting en het opstellen van een proces-verbaal van opening gebeurt op elektronische wijze. E-awarding E-awarding is de applicatie voor het elektronisch beoordelen en gunnen van de offertes. E-auction E-auction is de elektronische veiling. Het is een nieuwe gunningsprocedure die de aanbestedende overheid in de toekomst zal kunnen toepassen voor leveringen en diensten voor courant gebruik. E-catalogue E-catalogue is het plaatsen van bestellingen via een elektronische catalogus.
5
E-invoicing en e-payment E-invoicing en e-payment is de elektronische facturatie en betaling.
Contractmanagementsysteem Het contractmanagementsysteem is een applicatie waarin overheidsopdrachten geregistreerd worden voor het administratief beheer en de opvolging van deze contracten doorheen de verschillende fasen.
6
4
Het Europese e-procurementbeleid
E-procurement is belangrijk Europees beleid. Zowel op beleidsmatig, wetgevend als projectmatig vlak heeft de Europese Commissie belangrijke initiatieven genomen rond e-procurement. De Europese Commissie gaf in oktober 2010 een Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU uit. In dit Groenboek schetst ze de resultaten en de uitdagingen van het Europese e-procurementbeleid en zij roept de actoren op hun bevindingen kenbaar te maken. Het is voor de toekomstige positionering van het Vlaamse e-procurementbeleid relevant om bij de belangrijkste bevindingen van dit Groenboek stil te staan. Vervolgens schetsen we - op hoofdlijnen - de Vlaamse e-procurement positie in de Europese Unie.
4.1 Het Europese Groenboek over de bevordering van het elektronisch aanbesteden in de EU. Uit dit groenboek lichten we achtereenvolgens de actuele probleemstelling toe, de voordelen van e-procurement, de initiatieven van de Europese Commissie, de stand van zaken, de problemen en de prioriteiten. Tot slot formuleren we enkele conclusies vanuit het Vlaamse perspectief. De probleemstelling De Europese Commissie stelde een actieplan e-procurement op in 2004. Zij formuleerde in 2005 reeds de ambitieuze doelstellingen om tegen eind 2010 de helft van de Europese overheidsopdrachten elektronisch te laten afhandelen. De resultaten van dit actieplan zijn ontgoochelend. Bij de toonaangevende landen wordt voor minder dan 5% van het aankoopbudget langs elektronische weg aanbesteed. Als gevolg van de technische, logistieke en administratieve complexiteit blijft de omschakeling naar de elektronische middelen ver achter bij de oorspronkelijke ambities. Dit noopt de Commissie tot evaluatie van haar acties en bijsturingen. De voordelen van e-procurement E-procurement verhoogt de transparantie en de toegankelijkheid tot overheidsopdrachten. Het online zoeken van interessante overheidsopdrachten is minder tijdrovend en goedkoper dan het doornemen van allerlei publicaties. Er is een vermindering van de administratieve lasten voor de bedrijven en van de beheerskosten voor de overheden. De efficiëntiewinst voor de overheden wordt nog verhoogd doordat doorgedreven integratie met andere toepassingen als contractbeheer en inventarisatie mogelijk worden. Tot slot is er het potentieel voor de integratie van de Europese aanbestedingsmarkten.
7
De initiatieven van de Europese Commissie Op wetgevend vlak vaardigden het Europees Parlement en de Raad in 2004 twee nieuwe EU-richtlijnen voor overheidsopdrachten uit, onder meer om elektronische procedures mogelijk te maken. Bovendien voerde ze nieuwe technieken en instrumenten als de elektronische veiling (e-auction) en het dynamische aankoopsysteem (DPS) in. Vervolgens werd een actieplan opgezet met een 30-tal niet-wetgevende initiatieven. De voornaamste realisatie hiervan is het Europese aanbestedingsplatform „Tenders Electronic Daily‟ (TED). Tot slot kwamen projecten tot stand die administratieve en technische belemmeringen voor grensoverschrijdend elektronisch aanbesteden moeten oplossen. Het PEPPOL-project zet een transportnetwerk op dat de IT-systemen van de aanbestedingspartners met elkaar verbindt om zakelijke documenten op een veilige en betrouwbare manier uit te wisselen. Het „Open e-PRIOR‟-project wisselt tussen de Commissie en haar leveranciers gestructureerde documenten uit in het kader van e-catalogus, e-bestellingen en efacturering. Dit systeem is een open-source-versie en wordt ter beschikking gesteld van geïnteresseerde lidstaten. Het e-CERTIS-project verstrekt nadere gegevens over de verschillende certificaten en attesten die door de 27 lidstaten (aangevuld met de kandidaat-lidstaten en de drie EER-landen) in hun onderscheiden aanbestedingsprocedures gevraagd worden. De stand van zaken Voor alle fasen van de online aanbesteding zijn technische oplossingen beschikbaar. Voor elke oplossing is er wel een toepassing in een lidstaat te vinden. Er gebeurden in veel lidstaten grote investeringen om e-aanbestedingsmodules te bouwen. In 25 lidstaten is het vandaag mogelijk om aankondigingen online te publiceren en de documenten elektronisch beschikbaar te stellen. Het feitelijk gebruik van deze elektronische modules is overwegend laag. Minder dan 5% van de totale waarde van de uitgeschreven overheidsopdrachten verloopt actueel elektronisch. De uitzondering hierop vormt Portugal waar de aanbestedingsprocedures tot en met de gunningsfase sinds 1 november 2009 verplicht elektronisch moeten verlopen. Ook in België, Cyprus en Nederland zijn belangrijke stappen gezet naar verplicht gebruik van het aankondigingsplatform . Wat betreft de grensoverschrijdende toegankelijkheid van e-aanbestedingssystemen is de balans negatief. Alle lidstaten hebben op zich staande platformen. Weinig initiatieven zijn gekend om de toegankelijkheid tot elkaars platform te verhogen. Het groenboek wijt het gebrek aan interesse aan de afwezigheid van animo bij de leveranciers in partnerlanden om aan online aanbestedingen deel te nemen. Problemen Volgende problemen stellen zich: - Een terughoudendheid en angst bij de aanbestedende diensten en leveranciers. Deze terughoudendheid en angst heeft te maken met de technologische risico‟s, de risico‟s die verbonden zijn met de integratie van deze technologieën in bestaande informatiesystemen. Sommige KMO‟s vrezen ook uit de markt gedrukt te worden door een tendens aan bundeling en
8
-
-
-
-
centralisatie. Indien een snellere overgang naar e-aanbesteden geambieerd wordt moet een verplichte invoering overwogen worden. Onvoldoende standaardisering in e-aanbestedingsprocessen betekent dat leveranciers geconfronteerd zijn met een landschap van uiteenlopende platformen en regelingen voor e-aanbestedingen. (Dit nadeel is thans minder relevant voor de Vlaamse situatie.) Ontbreken van hulpmiddelen voor wederzijdse erkenning van nationale elektronische oplossingen (b.v. de authenticatie van leveranciers met de elektronische handtekening.) Lastige technische vereisten, met name inzake de authenticatie van inschrijvers. Het gebruik van de gekwalificeerde elektronische handtekening – gepromoot in het Europese actieplan e-procurement - heeft de kostprijs voor het ontwikkelen en de toegankelijkheid van de applicaties bemoeilijkt. De lat werd misschien te hoog gelegd. (Dit geldt ook voor de Belgische situatie maar dit is mede veroorzaakt doordat de gekwalificeerde elektronische handtekening ook opgelegd is in de nationale wetgeving overheidsopdrachten. Later wordt omstandiger op dit probleem teruggekomen.) Ook is de gebrekkige interoperabiliteit van elektronische handtekeningen nog een apart probleem. De vooruitgang die op termijn zal geboekt worden door de opstelling van de nationale vertrouwenslijsten van verstrekkers van gekwalificeerde handtekeningscertificaten (Besluit 2009/767/EG en Besluit 2010/425/EU), de rationalisatie van normen inzake elektronische handtekeningen en de oplossingen in PEPPOL moeten hier soelaas brengen. Tot slot moet omgegaan worden met de variërende snelheid van de overstap naar e-aanbesteding van verschillende lidstaten en regio‟s.
Prioriteiten voor acties op het EU-niveau De Commissie verkent volgende opties. ‘Het stimuleren en afschrikken’ om de brede toepassing van e-aanbesteding te versnellen. Een aantal lidstaten heeft een verplichting ingevoerd om e-aanbesteden te bespoedigen. Naast Portugal heeft ook Frankrijk voor bepaalde producten deze verplichting opgelegd. (Een informele rondvraag op de hearing e-procurement van 25 november in Brussel in het kader van dit Groenboek toonde dat ongeveer 55 % van de vertegenwoordigers van de lidstaten dergelijke verplichting voorstellen aan hun beleidsmakers.) De EU onderzoekt om voor de aanbestedingen boven de Europese drempel dergelijk verplicht gebruik van de elektronische middelen in te voeren. Wellicht zijn er nog mogelijkheden om aanbestedende diensten te stimuleren tot het gebruik van deze elektronische middelen. Het verkorten van de indieningstermijnen met zeven dagen bij elektronische aankondiging van overheidsopdrachten en bijkomend met vijf dagen indien de aanbestedende dienst met elektronische middelen vrije, rechtstreekse en volledige toegang biedt tot de aanbestedingsdocumenten, werd reeds voorzien in de huidige Europese richtlijnen.
9
Een verdere verkorting van deze termijnen zou de ondernemers hypothekeren bij hun voorbereiding van hun offerte. Wel kan gedacht worden verantwoordelijkheid voor het naleven van bepaalde wettelijke of procedurele voorschriften over te dragen van de aanbestedende dienst naar een gecentraliseerd e-aanbestedingssysteem.
Vergemakkelijken van grensoverschrijdende deelname aan e-aanbestedingen. Met deze prioriteit wil de Europese Commissie haar wetgevend kader voor aanbestedingen boven de EU-drempel verduidelijken. De overweging is een pakket van minimumeisen ontwikkelen waaraan alle lidstaten zouden moeten voldoen voor overheidsopdrachten boven de EU-drempel. Op deze wijze zou dan grensoverschrijdende deelname moeten gefaciliteerd worden. Eveneens in dit verband is een vergemakkelijking van de wederzijdse erkenning van elektronische identificatiemiddelen en bewijsstukken (d.m.v. e-CERTIS) en een vereenvoudiging van de toegangsvoorwaarden voor ondernemers aangewezen. (e-CERTIS mag beschouwd worden als het Europese equivalent van Digiflow.)
Bouwstenen voor interoperabele infrastructuur voor e-aanbestedingen Deze prioriteit beoogt bijkomende inspanningen om de interconnectiviteit en interoperabiliteit binnen de wereld van Europese e-aanbestedingen te bevorderen. De achtergrond is dat er een gemeenschappelijke visie zou moeten zijn op het commerciële proces en op de informatie die moet worden uitgewisseld. Vandaag hebben – zeker wat betreft het aanbestedingsproces vóór de gunning – de lidstaten vaak elk hun eigen benadering. Applicaties en oplossingen die ontstaan in het kader van de e-PRIOR- en PEPPOL-projecten moeten verspreid worden. Overheidsopdrachten toegankelijker maken voor KMO’s en duurzamer en innovatiever maken. Met deze doelstelling wil de Europese Commissie de EU-2020 doelstellingen laten ondersteunen door het e-aanbesteden. Tot slot onderstreept de nota het belang van benchmarking en monitoring om op deze wijze van de beste praktijken te leren.
Het Groenboek formuleert als conclusie: Het huidig gebruik van e-aanbesteden blijft ver verwijderd van de geformuleerde Europese doelstellingen. In alle bestuurslagen, ook op EU-niveau, is leiderschap vereist om de overgang naar e-aanbestedingen voort te zetten en te bespoedigen.
10
4.2 De Vlaamse positionering Hoe kan Vlaanderen zich positioneren in dit Europese e-procurement landschap. De egovernment benchmarking De 9de benchmark meeting “Digitizing Public Services in Europe: Putting ambition into action” daterend van december 2010 bevat materiaal rond e-procurement. Deze survey brengt twee aspecten van e-procurement in kaart: visibiliteit en beschikbaarheid. Voor visibiliteit scoort België (Vlaanderen) zeer laag. In een ranglijst van 33 landen staat België op de 28ste plaats. Voor beschikbaarheid zit België (Vlaanderen) in de middengroep. Methodologisch moeten ernstige vragen gesteld worden bij deze survey. Bij de meting van het aspect visibiliteit gaan de onderzoekers ervan uit dat een bedrijf naar de website van de aanbestedende entiteit surft en vervolgens daar informatie zal vinden over overheidsopdrachten en in het bijzonder over de elektronische procedures. De visibiliteit van het Vlaamse e-procurement wordt m.a.w. gemeten door te kijken naar bij voorbeeld de website van de VDAB, De Lijn, DBZ, AFM, de stad Antwerpen… en na te gaan in welke mate daar informatie voor dat bedrijf beschikbaar is rond overheidsopdrachten en de elektronische procedures voor eprocurement in het bijzonder. Een bedrijf gaat vanzelfsprekend niet op deze wijze op zoek naar overheidsopdrachten maar bedient zich – voor de gepubliceerde overheidsopdrachten - van de gekende centrale publicatiekanalen (Bulletin der Aanbestedingen1 of het e-notificationplatform) of van de door de private sector aangeleverde producten (Bouwkroniek, EBP, Govex…). Voor een aanbestedende dienst zijn overheidsopdrachten ook slechts een instrument om haar doelstelling te realiseren. Dit betekent concreet dat de website van een aanbestedende entiteit vanuit communicatief oogpunt overheidsopdrachten geen of mogelijk slechts een bijkomstige plaats geeft. In het verleden bleek ook meermaals dat aanbestedende entiteiten hun eigen website niet wensen te zien als een publicatiekanaal voor overheidsopdrachten, maar wensen dat de centrale kanalen voor e-procurement uitgebouwd worden. Deze entiteiten wensen hun website op te bouwen rond hun kernopdrachten. In de mate de survey vasthoudt aan het bezoeken van de website van een dertigtal Belgische aanbestedende entiteiten en deze te screenen op het visibel zijn van de elektronische platformen voor e-procurement zal België in deze studie slecht scoren. De inspanningen om op de websites van alle Vlaamse aanbestedende entiteiten eprocurement een toonaangevende plaats te geven om op deze wijze een goede score te verwerven zijn niet zinvol. Het is meer aangewezen de communicatieve inspanningen naar het bedrijfsleven over de centrale e-procurementplatformen op te voeren. De absurditeit van de survey blijkt des te meer omdat men kan stellen dat met betrekking tot visibiliteit België op Europees vlak toonaangevend is omdat zij er – dankzij de integratie van de BDA en het e-notificationplatform - in slaagt op één uniek elektronisch platform alle Belgische overheidsopdrachten aan het bedrijfsleven 1
Vanaf 1 januari 2011 is de BDA gefusioneerd met het e-notificationplatform.
11
kenbaar te maken. Verschillende landen kampen met de problematiek van veelheid van platformen waarop overheidsopdrachten kenbaar gemaakt worden. Voor het aspect beschikbaarheid (van e-procurement applicaties) scoort België in de survey beduidend beter. Op het moment van de bevraging waren ook de enotification, e-tendering en de e-catalog applicaties beschikbaar. Eind 2010 kwam ook een proefversie e-awarding beschikbaar. De survey voegt niks toe aan de bevindingen die in het Europese Groenboek vermeld worden. Integendeel, het kernpunt in het Europees Groenboek is dat ondanks de beschikbaarheid van applicaties de resultaten op het vlak van het gebruik van deze applicaties zeer zwak zijn. Het heeft bijgevolg weinig zin om een goede score op vlak van beschikbaarheid van applicaties als een goed eprocurementbeleid naar voor te schuiven. Relevantere vragen voor benchmarking e-procurement zouden zijn: - Hoeveel verschillende platformen moet een bedrijf bezoeken om de voor haar relevante overheidsopdrachten te vergaren? - Hoeveel aanbestedingen verlopen met elektronische middelen? - Wat is het aantal offertes dat met elektronische middelen ingediend wordt door de inschrijvers? - Hoeveel facturen worden elektronisch ontvangen… De resultaten van de benchmarking m.b.t. e-procurement mogen niet al te ernstig genomen worden. Het verdient aanbeveling bij het Federale Planbureau en bij het Directoraat Generaal for Information Society and Media aan te dringen op een herziening van de gekozen indicatoren en de bevragingsmethodiek voor de survey.
Enkele algemene beschouwingen over de Vlaamse positie naar aanleiding van het Europese Groenboek Op hoofdlijnen kunnen volgende bemerkingen gemaakt worden. 1. Voor het gebruik van het elektronisch publicatieplatform (enotificationplatform) heeft de Vlaamse Regering reeds met haar beslissing van 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 - punt 0175) het nodige gedaan. De naleving van deze beslissing en de verbeterpunten lichten we verder toe. 2. Voor het gebruik van het elektronisch platform voor het ontvangen van kandidaatstellingen en offertes (e-tendering) zit Vlaanderen in de kop van het Europese peloton. Cijfers worden verder toegelicht. Vlaanderen loopt vooruit op de bevindingen van het Groenboek door een verplichtend e-tendering naar voor te schuiven (beslissing van de VR van 4 juni 2010, VR PV 2010/23 – punt 0013). Als gevolg van het uitblijven van de federale uitvoeringsbesluiten die de facultatieve bepalingen van de Europese richtlijnen van 2004 zullen omzetten kan helaas geen gebruik gemaakt worden van stimulerende maatregelen bij de verdere uitrol van de elektronische platformen. Het betreft de verkorting van de ontvangsttermijnen bij aanbestedingen. Dit is te betreuren. 3. Voor de e-auction wacht Vlaanderen eveneens op de federale uitvoeringsbesluiten die dit wettelijk mogelijk moeten maken. De eerste versie
12
van de applicatie is federaal beschikbaar. Europees scoort Vlaanderen daar vanzelfsprekend zwak als gevolg van het afwezig zijn van het Belgische wettelijke kader. 4. Vlaanderen (en België) is afwezig in de vernieuwende projecten als PEPPOL. Dit project is belangrijk in het ontwikkelen van transportnetwerken tussen overheden en met betrekking tot het Europees uitwisselen van certificaten is dit een ver gevorderd initiatief. Deelname aan dit project zou nochtans uitermate relevant zijn voor België. De e-ID certificaten (Fedict) en de certificaten van de Belgische private actoren zouden aan dit transportnetwerk kunnen toegevoegd worden. Concreet zou dit betekenen dat een Belgische zaakvoerder met zijn e-ID (of ander Belgisch certificaat) elektronisch kan ondertekenen voor aanbestedingen van de landen die lid zijn van PEPPOL. 5. In de post-awarding modules (e-invoicing, e-ordering) is Vlaanderen (België) afwezig. 6. In Vlaanderen (België) lopen geen grensoverschrijdende e-procurement projecten. Op basis van wederkerigheid zou dit nochtans relevant kunnen zijn met Nederland, enkele Noord-Franse departementen en één van de Duitse deelstaten.
13
5 Het Belgische e-procurementlandschap: België, Wallonië, Brussel en de lokale bestuursniveaus in Vlaanderen We bespreken de relevante aspecten van de initiatieven rond e-procurement op de andere bestuursniveaus in België. 5.1 Het federale bestuursniveau Het federale bestuursniveau is vanzelfsprekend voor het e-procurementbeleid cruciaal. Vooreerst vinden overheidsopdrachten en specifiek, het elektronisch aanbesteden, hun juridische grondslag in de federale wetgeving. Bovendien zijn de belangrijke IT-applicaties voor e-procurement gebouwd door de FOD P&O, de cel e-procurement. Het betreft de applicaties e-notification, etendering, e-catalog en recent eveneens e-awarding en e-auction. Het betreft telkens webapplicaties die conform de Europese en federale regelgeving zijn en die het federale bestuursniveau bouwt, beschikbaar stelt en onderhoudt. Voor het gebruik van e-notification en e-tendering heeft de Vlaamse overheid (de bevoegde minister en DBZ) met het federale bestuursniveau (de bevoegde minister en de FOD P&O) een samenwerkingsovereenkomst en een uitvoeringsakkoord afgesloten. Jaarlijks betaalt DBZ een bijdrage van 20 K€ per module. Deze bijdrage maakt de Vlaamse overheid tot een bevoorrechte partner die medesturend optreedt bij de uitbouw van deze applicaties. Beleidsmatig heeft het federale bestuursniveau sterk de nadruk gelegd op de integratie van het Bulletin der Aanbestedingen en het e-notificationplatform. Sinds 1 januari 2011 is deze integratie een feit. Dit is een uitermate belangrijke stap in de definitieve en juridische verankering van het elektronische publicatieplatform. De integratie is ook betekenisvol naar het bedrijfsleven: het installeert in België voor de overheidsopdrachten die onder de publicatieverplichting vallen een uniek elektronisch platform. Tot slot luidt deze integratie ook de finale fase in voor het manueel (brief, fax, elektronische drager, e-mail) aanleveren van publicatieberichten aan het publicatieplatform. Tot eind 2011 blijft dit nog – zoals in het verleden betalend mogelijk. Vanzelfsprekend is dit voor de aanbestedende entiteiten die dit doen een geldverspillende procedure. Er zijn geen Vlaamse entiteiten bekend die van deze werkwijze gebruik maken. Zij maken allen gebruik van het enotificationplatform of van een geaccrediteerde private e-sender. We komen er later in detail op terug. Wat betreft het uitrollen van e-tendering heeft het federale bestuursniveau, bij gebrek aan een regering, tot op heden geen belangrijke stappen kunnen zetten. Dit is te betreuren omdat gelijklopende initiatieven op andere bestuursniveaus in deze zelfde materie versterkend zouden werken, in het bijzonder naar het bedrijfsleven. Onrechtstreeks is ook Fedict met de Federal Authentication Service (FAS) voor de elektronische identiteitskaart een belangrijke federale actor voor e-procurement. Het tijdelijk niet-beschikbaar zijn van dit F.A.S. kan grote gevolgen hebben voor etendering. 14
5.2 Wallonië (Waalse Gewest, Franse Gemeenschap) Reeds in 2007 lanceerde Wallonië haar eigen portaal voor overheidsopdrachten. Dit platform heeft eveneens een e-tendering module. Het vrijblijvend karakter van deze e-tendering maakt evenwel dat het succes erg gering is. Op 15 oktober waren er voor heel de periode van 2010 slechts 21 dossiers waarin e-tendering mogelijk was. Bovendien leverde dit voor al deze dossiers slechts 8 elektronische offertes op. Voor wat e-tendering betreft illustreert dit, zoals de talrijke andere Europese ervaringen, dat de applicatie bouwen en beschikbaar stellen onvoldoende is. Het aansturend uitrollen met verplichtende management- en beleidsbeslissingen is cruciaal om deze belangrijke investeringen te laten renderen en de drempel van weerstand bij aanbestedende entiteiten en bedrijven te overschrijden. Bovendien moeten de etendering gebruikers kennis opbouwen die zij best zo snel mogelijk effectief kunnen benutten. Daarentegen is het Waalse publicatieplatform wel een succes en stelt Wallonië voor al haar overheidsopdrachten alle documenten elektronisch beschikbaar vanaf 1 januari 2011. Wallonië ambieert op 1 januari 2012 voor alle overheidsopdrachten elektronische indiening van offertes of kandidaatstellingen toe te staan. Eind 2014 willen zij de volledige afhandeling (ook in de back office) elektronisch laten verlopen. Omdat zij zich realiseren dat dit enkel kan als zij ook alle offertes op elektronische wijze ontvangen, is de verwachting dat Wallonië binnen afzienbare tijd ook naar een verplichte e-tendering zal evolueren.
5.3 Het Brussels Gewest Het Brussels Gewest ontwikkelde recent een dynamisch e-procurementbeleid. Zij hebben eveneens een overeenkomst met het federale bestuursniveau en verplichten het gebruik van het e-notificationplatform sinds 1 december 2010. Zij willen een verplicht gebruik van e-tendering voor de aanbestedende entiteiten vanaf 1 december 2011. Het verplicht karakter slaat op de aanbestedende administraties, over de verplichte invoering voor bedrijven nam het Brussels Gewest nog geen beslissing.
5.4 De Vlaamse lokale besturen Mede door de samenwerking tussen de Vlaamse entiteiten ABB en DBZ zijn er stimulerende initiatieven ontstaan op het niveau van de lokale besturen. Het OCMWGent en Digipolis-Antwerpen hebben voor e-tendering belangrijke projecten gestart en voltooid. Het OCMW-Gent heeft het eerste verplichte dossier e-tendering opgezet voor de aanbesteding van haar catering. Digipolis – Antwerpen past voor haar eigen aanbestedingen systematisch e-tendering toe en sluit hiermee bij de diensten van de Vlaamse overheid en de Vlaamse instellingen aan. We verwachten dat in 2011, onder stimulerende invloed van deze twee actoren, meerdere OCMW‟s van de
15
centrumsteden, meerdere centrumsteden en enkele provincies belangrijke stappen zullen zetten voor de toepassing van e-tendering.
16
6
De juridische context
E-procurement kadert juridisch in de wetgeving overheidsopdrachten. We verwijzen naar het regelgevend kader om vervolgens vier problematische aspecten met belangrijke repercussies voor het Vlaams e-procurementbeleid scherp te stellen. 6.1
De twee Europese richtlijnen
De richtlijn 2004/18 gaat over de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten in de klassieke sectoren. De richtlijn 2004/17 gaat over de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten. Beide richtlijnen werden goedgekeurd op 31.3.2004 en moesten door de lidstaten omgezet zijn tegen 31 januari 2006. De omzetting naar Belgisch recht van de verplichte bepalingen van deze richtlijnen gebeurde in de huidige overheidsopdrachtenregelgeving. Daarnaast werkt de federale overheid aan een volledig nieuwe regelgeving die ook de facultatieve bepalingen van deze richtlijnen zal omzetten. Deze nieuwe regelgeving is tot op heden nog niet in werking getreden omwille van het uitblijven van de nodige uitvoeringsbesluiten. Voor een meer uitgebreide bespreking verwijzen we naar het actieplan eprocurement uit 2008. 6.2
Het Belgisch regelgevend kader
• Wet van 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten van werken, leveringen en diensten. • Koninklijk Besluit van 8 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en de concessies voor openbare werken. • Koninklijk Besluit van 10 januari 1996 betreffende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en postdiensten. • Koninklijk Besluit van 18 juni 1996 betreffende de mededinging in het raam van de Europese Gemeenschap van sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten in de sectoren water, energie, vervoer en postdiensten. Met het Koninklijk Besluit van 29 september 2009 zijn een aantal wijzigingen aangebracht met belangrijke gevolgen voor het gebruik van e-tendering. Deze zijn besproken in de nota aan de Vlaamse Regering die aan de basis lag van de beslissing van 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 – punt 0013). We komen er niet op terug.
17
6.3
Resterende mogelijke probleemsituaties
Vandaag stellen zich een viertal belangrijke problemen als gevolg van nietomgezette bepalingen uit de richtlijnen of onduidelijkheden bij de interpretatie van de regelgeving. 1. Het uitblijven van het juridische kader voor toepassing van de elektronische veiling (e-auction) en het dynamisch aankoopsysteem. Twee nieuwe instrumenten die voorzien waren door Europa – de elektronische veiling en het dynamisch aankoopsysteem – kunnen nog niet toegepast worden omdat de uitvoeringsbesluiten niet klaar zijn. Thans is een proefversie van de IT-applicatie e-awarding, inclusief e-auction, beschikbaar. Tal van Europese landen hebben ondertussen ervaring opgedaan met de elektronische veiling en vermelden positieve besparingsresultaten voor een bepaald type van dossiers (leveringen). Het zou toch moeten mogelijk zijn, in 2011 en meer dan vijf jaar na het verstrijken van de omzettingsdatum van de betreffende richtlijn, dat de eerste (Vlaamse) pilootprojecten met de elektronische veiling opgezet worden. Voor het Dynamisch Aankoopsysteem wordt dit minder dringend. Er zijn weinig succesvolle buitenlandse voorbeelden bekend.
2. Het ontbreken van de inkorting van de publicatie- en ontvangsttermijnen als stimulans voor het gebruik van de elektronische middelen. De Europese richtlijn voorziet eveneens in het verkorten van de publicatietermijnen met zeven dagen bij elektronische aankondiging van overheidsopdrachten en een verkorting van de termijn voor de ontvangst van de inschrijvingen met vijf dagen indien de aanbestedende dienst met elektronische middelen vrije, rechtstreekse en volledige toegang biedt tot de aanbestedingsdocumenten. Deze verkorting van de termijnen is voorzien om aanbestedende entiteiten en inschrijvers te stimuleren om van deze elektronische middelen gebruik te maken. Deze maatregel is stimulerend bedoeld. Het is natuurlijk aangewezen deze maatregel in Vlaanderen nu, bij de uitrol van e-notification en e-tendering, te kunnen toepassen. Indien deze maatregel van kracht wordt na de uitrol gaat de stimulerende betekenis verloren. Het is betreurenswaardig dat, vijf jaar na het verstrijken van de omzettingsdatum, we deze stimulerende maatregelen vandaag niet kunnen toepassen. Bijkomend initiatief voor probleem 1 en 2 Het is aangewezen aan te dringen op een realisatie van de uitvoeringsbesluiten voor de omzetting van de betrokken bepalingen uit de Europese richtlijnen in 2011. Indien dit niet haalbaar is moet een bijzonder regelgevend initiatief in 2011 bepleit worden
18
voor de realisatie van de elektronische veiling en de invoering van de verkorte publicatietermijnen.
3. Onduidelijkheid bij het gebruik van de veiligheidskopie bij e-tendering In de nota aan de Vlaamse Regering van 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 – punt 0013) is melding gemaakt van de mogelijkheid om als vangnet bij het gebruik van de elektronische procedure de veiligheidskopie toe te staan. De inschrijver kan in dat geval al dan niet opteren om dit te gebruiken. Op de mogelijke onduidelijkheid werd geanticipeerd door in de leidraad e-tendering, bedoeld voor de aanbestedende entiteiten, onder FAQ 16 instructies te geven voor het openen van de veiligheidskopie. Deze instructies luiden als volgt. Vanuit het juridische standpunt werd betoogd om de betreffende bepaling niet al te restrictief te interpreteren. Het is verantwoord tot opening van de veiligheidskopie over te gaan telkenmale de e-tenderingapplicatie een foutmelding genereert. De regelgeving spreekt immers over een tekortkoming bij de overlegging, de ontvangst of de opening, zonder te specifiëren dat het hier moet gaan om een technische tekortkoming te wijten aan de werking van de applicatie. Een te restrictieve interpretatie van de betreffende bepaling zou ook het gebruik van de e-tenderingapplicatie en de veiligheidskopie in de praktijk nodeloos compliceren. Dit zou er immers toe leiden dat de voorzitter van de openingszitting bij iedere foutmelding van de applicatie zou dienen na te gaan of het in casu gaat om een tekortkoming die te wijten is aan de inschrijver zelf dan wel aan de applicatie. De pilootprojecten hebben aangetoond dat de foutmeldingen niet steeds ogenblikkelijk en op eenvoudige wijze kunnen worden geïnterpreteerd. Er kan ten andere ook niet van de applicatie worden verwacht dat deze zelf de aard van een bepaalde tekortkoming aangeeft en hiervan tevens een appreciatie maakt. Toch blijft het aangewezen in de eerste plaats grote zorg te besteden aan de voorbereidingen voor de elektronische procedure bij de aanbestedende dienst en de inschrijvers. Het gebruik van de veiligheidskopie dient de uitzondering te zijn! Bij de uitrol van e-tendering werd aan de entiteiten het advies gegeven het gebruik van de veiligheidskopie toe te staan en bovenstaand advies toe te passen. De praktijk toont echter dat verschillende entiteiten moeilijkheden hebben met het gebruik van de veiligheidskopie. In het kader van deze evaluatienota is het gebruik van de veiligheidskopie in kaart gebracht. Dit geeft ons volgend beeld. Vier entiteiten staan op dit moment het gebruik van de veiligheidskopie niet toe. Het betreft IAVA, AFM, OVAM en Aquafin. Het beleidsdomein MOW is als grote
19
aanbesteder en gelet op de ervaringen met de veiligheidskopie, voorstander van een striktere interpretatie en heeft beslist voor de publicaties vanaf 15 maart geen veiligheidskopie meer toe te staan. Sinds 1 september (de start van het toestaan van e-tendering) werden 63 veiligheidskopies ingediend bij de entiteiten op 31 december 2010. In tien gevallen werd geoordeeld dat deze veiligheidskopie moest geopend worden. Twee derden van de veiligheidskopies kwamen toe in twee beleidsdomeinen (Landbouw en Visserij en MOW). Deze twee domeinen openden ook 8 veiligheidskopies. Besluit Het is aangewezen per kwartaal het gebruik van de veiligheidskopie te monitoren en de toename van het aantal veiligheidskopies en de toename van het aantal openingen van deze kopies als een knipperlicht voor afnemend vertrouwen te beschouwen. Het is belangrijk op termijn een uitdovend gebruik van de veiligheidskopie na te streven. Het juridische standpunt over het openen van de veiligheidskopie blijft behouden.
4. Is het digitaal ondertekenen in de e-tenderingapplicatie door buitenlandse bedrijven mogelijk voorwerp van discriminatie of in strijd met de interpretatie van de Europese richtlijnen? Dit thema vormt een complexe materie en verwijst naar de huidige technologische grenzen om bepaalde beleidsintenties, vervat in Europese regelgeving, te realiseren. Twee van de vijf vermelde problemen in het Europese Groenboek verwijzen ook naar deze problematiek. Dit thema was het voorwerp van een bijzonder overleg op 30 september 2010 met de juristen en ICT-deskundigen e-procurement van de verschillende bestuursniveaus en regio‟s. We lichten dit punt omstandig toe en formuleren een voorstel van oplossing. De situering en de probleemstelling In de e-tendering applicatie moet de inschrijver zijn offerte ondertekenen met een geavanceerde elektronische handtekening met een geldig gekwalificeerd certificaat. Dit is opgelegd door artikel 81 quater, §1, 1° van het KB van 8 januari 1996. Belgische inschrijvers hebben de keuze tussen hun Belgische elektronische identiteitskaart (e-ID) of een gekwalificeerd certificaat aangeboden door een private actor, met name Certipost. Buitenlandse inschrijvers kunnen enkel gebruik maken van dit certipost-certificaat. Zolang e-tendering slechts toegestaan is, en de inschrijver dus de keuze heeft tussen de papieren en de elektronische procedure, stelt zich vanzelfsprekend geen probleem. Wanneer e-tendering als verplichte procedure geldt zouden twee problemen mogelijk kunnen opduiken.
20
-
-
Is het mogelijk dat buitenlandse inschrijvers stellen dat ze gediscrimineerd zijn omdat, in vergelijking met de Belgische inschrijvers die de e-ID gebruiken, het bekomen van een certipost-certificaat complexer is? Is de exclusieve keuze voor de gekwalificeerde certificaten van Belgische verstrekkers niet in strijd met de interpretatie van de Europese richtlijnen? Deze richtlijnen geven immers aan dat lidstaten elke handtekening die op een wettelijke wijze tot stand kwam in een andere lidstaat moeten accepteren.
Voorwerp van discriminatie? Om te onderzoeken of er sprake kan zijn van discriminatie is een verdere analyse van de procedure voor het bekomen van een gekwalificeerd certificaat bij de Belgische dienstverlener aangewezen. De buitenlandse inschrijver die het betreffende certificaat wil verwerven vraagt dit aan op de website van de dienstverlener. Het certificaat wordt actief na een onderzoek naar de identiteit van de aanvrager. Hierbij moet de aanvrager zelf ook gegevens verstrekken. Mede van de tijd die de aanvrager hiervoor neemt kan het langer duren voor het certificaat actief wordt. Idealiter kan de buitenlandse inschrijver de procedure op 10 dagen doorlopen. De duurtijd voor het doorlopen van deze aanvraagprocedure is bovendien éénmalig. Het certificaat is vijf jaar geldig en kan uiteraard vernieuwd worden vooraleer het vervallen is. De kostprijs bedraagt minder dan 45€ op jaarbasis2. Bovendien bevat het certificaat informatie over het mandaat van de certificaathouder. Dit is extra informatie in vergelijking met de e-ID. De administratieve last, de duurtijd en de kostprijs van het certipost-certificaat zijn beperkt. De administratieve last moet gespreid worden over vijf jaar. In vergelijking met de administratieve lastenvermindering voor het bedrijf als gevolg van het elektronisch aanbesteden is ze minimaal. De duurtijd van de aanvraag is eenmalig en is te verhelpen bij een tweede aanvraag. In vergelijking met het bekomen van een e-ID, of het aanvragen van een nieuwe pincode voor het gebruik van de e-ID is er omzeggens geen verschil. De kostprijs voor het certificaat is – in vergelijking met de gerealiseerde besparing door het wegvallen van de internationale verzendkosten – beperkt. Besluit De vraag of de procedure, de doorlooptijd en de kostprijs voor het bekomen van het certificaat een bron van discriminatie vormen voor de buitenlandse inschrijver, moet het voorwerp uitmaken van nader onderzoek en discussie..
De interpretatie van de Europese richtlijnen: elk legaal tot stand gekomen handtekening moet aanvaard worden.
2
219,71€ voor de smartcard voor vijf jaar (28 september 2010).
21
Op 4 juni 2010 werd een informeel antwoord ontvangen van het DG Internal Market (Niall Bohan) gericht aan de heer Waldo Van Den Broek (Federale cel eprocurement). Op hoofdlijnen laat dit informele antwoord zich als volgt samenvatten. -
-
-
-
Elke legaal tot stand gekomen handtekening moet aanvaard worden. De geschetste problematiek verwijst naar een probleem van interoperabiliteit van „verschillende handtekeningen‟ van technische en organisatorische aard. De Europese Commissie wacht op een degelijke oplossing. Verschillende initiatieven zijn lopend. Deze initiatieven zijn vermeld in het Groenboek. In afwachting van deze oplossing kan men altijd de combinatie van beide procedures, papier en elektronisch, toestaan. Het is eveneens mogelijk alleen voor de buitenlandse inschrijvers de papieren procedure toe te staan. De buitenlandse inschrijvers naar één certificaat verwijzen van een Belgische leverancier is discriminerend omwille van de bijkomende kosten, in het bijzonder als de inschrijver deze kosten moet maken bij elke procedure waaraan hij deelneemt . Een lager niveau van handtekening, dus niet de geavanceerde elektronische handtekening met een gekwalificeerd certificaat, voorzien voor het ondertekenen van de offerte is ook een mogelijkheid om het probleem op te lossen. (Deze opmerking geldt niet voor de Belgische situatie omwille van de specifieke Belgische regelgeving.)
Het Portugese voorbeeld Portugal wordt door de Europese Commissie naar voor geschoven als best practice e-tendering. De Portugese overheid verplichtte e-tendering in 2009. Aangaande de gestelde problematiek vond een overleg plaats op 26 november 2010 tussen de Portugese en Belgische en Vlaamse cel e-procurement. De werkwijze rond de buitenlandse handtekening is de volgende. Indien in een etendering applicatie een handtekening geplaatst werd door een buitenlandse inschrijver, met een niet gekend certificaat, zal de Portugese overheid een onderzoek starten naar het legale karakter van deze handtekening. De problematiek van de IT-applicatie die het ondertekend document niet kan lezen heeft zich nog niet voorgedaan. Nochtans is dit mogelijk. Rekening houdend met de veelheid van certificaten kan de procedure als gevolg van dit onderzoek ook beduidend vertraagd worden. Weliswaar zijn de in het Europese Groenboek vermelde projecten als PEPPOL en de nationale vertrouwenslijsten van de verstrekkers van gekwalificeerde handtekeningscertificaten hulpmiddelen hierbij. Op korte termijn bieden zij evenwel geen soelaas. Men kan stellen dat de Portugese werkwijze pragmatisch is en ook geen oplossing ten gronde aan deze problematiek biedt. Uiteindelijk kan het noodzakelijke bijkomende onderzoek naar de geldigheid van het buitenlandse certificaat een beduidende vertraging van het gunningsproces betekenen. Welke scenario‟s kunnen overwogen worden om aan deze problematiek – in afwachting van een meer technische oplossing – een afdoend antwoord te geven? Zeven scenario‟s zijn mogelijk:
22
-
De huidige werkwijze, verplichte e-tendering met beschikbaarheid van één Belgisch certificaat voor de buitenlander. Geen verplichting van e-tendering. De buitenlandse inschrijver doet beroep op het ondernemingsloket. De buitenlandse inschrijver duidt een gemandateerde aan. Elke legale handtekening wordt aanvaard door het aanbestedend bestuur. De buitenlandse inschrijvers krijgen de keuze tussen de papieren en de elektronische procedure. De Belgische wetgeving wordt aangepast en niet meer de offerte, maar wel het contract zou moeten ondertekend worden.
Scenario 1. De huidige manier van werken behouden: verplicht gebruik van etendering met beschikbaarheid van één certificaat voor de buitenlandse inschrijver. Dit is het huidige scenario waarmee de buitenlandse inschrijver thans geconfronteerd wordt. Bij het invoeren van de verplichting van e-tendering moet de inschrijver dan zorgen dat hij zich een certificaat aanschaft. De procedure hebben we hoger beschreven. In plus voor dit scenario is zeker dat – indien de overgangsperiode lang genoeg duurt – de buitenlandse inschrijver voldoende tijd heeft om – met het oog op toekomstige opdrachten – zich dit certificaat aan te schaffen. Een minpunt voor dit scenario blijft dat er een potentieel risico blijft dat een buitenlandse inschrijver zich beroep op discriminatie omdat zijn legaal geplaatste handtekening met een ander certificaat niet aanvaard is door het aanbestedende bestuur. Omwille van dit risico is dit niet het beste scenario te noemen.
Scenario 2. De keuze tussen de beide procedures voor alle inschrijvers: geen verplichting van e-tendering. Alhoewel het probleem op deze manier opgelost is moeten we dit scenario als ongewenst beschouwen. Talrijke voorbeelden, in eigen land en Europees, tonen dat e-tendering bij vrijwillige toepassing een marginale procedure wordt. Het geringe gebruik verantwoordt dan de investering niet. Bovendien is in dit scenario alle baat aan de kant van de inschrijver en alle last aan de kant van de aanbestedende entiteit. De inschrijver kan vrijwillig kiezen welke procedure hij verkiest. De aanbestedende entiteit moet evenwel beide procedures toestaan en ten allen tijde klaar zijn om een elektronisch dossier te ontvangen. M.a.w. de last voor de overheid naar opleiding en ICT-voorbereiding blijven gelijk bij vrijwillige of verplichte e-tendering. Bovendien verhogen de beheerskosten voor de overheid wanneer beide procedures gehanteerd worden. Het interne proces verzwaart bij gelijktijdige behandeling van de elektronische en papieren procedure. Ofwel moeten in dit scenario de elektronische dossiers afgedrukt worden, ofwel moeten de papieren documenten ingescand worden.
23
Met dit scenario realiseren we de doelstellingen van e-tendering – een administratieve lastenvermindering voor het bedrijfsleven, een verhoging van de efficiënte van de aanbestedende overheid – niet. Het is niet aangewezen hiervoor te kiezen.
Scenario 3. De buitenlandse inschrijver doet beroep op de diensten van het (Belgisch) ondernemingsloket. Het ondernemingsloket ontvangt in dit scenario de offerte van de buitenlandse inschrijver en dient deze in bij de aanbestedende overheid. Deze denkpiste gaat terug op de omzetting van de Europese dienstenrichtlijn. In het kader van deze dienstenrichtlijn werden door het besluit van de Vlaamse Regering van 11 december 2009 over het uniek loket, aan deze loketten een aantal opdrachten toevertrouwd. De aard van deze opdrachten werden omschreven in artikel 3 van dit besluit. Het betreft procedures en formaliteiten die nodig zijn voor de toegang tot hun dienstenactiviteiten als verklaringen, aanvragen bij toezichthoudende instanties en alle vergunningsaanvragen die nodig zijn om hun dienstenactiviteiten uit te oefenen. Men zou dan bij een komende wijziging van dit Besluit van de Vlaamse Regering het indienen van een offerte voor een buitenlandse onderneming als één van die opdrachten van het ondernemingsloket kunnen toevoegen. Bijkomende verwikkelingen zijn dat de ondernemingsloketten de bevoegdheid zijn van het federale bestuursniveau en dat nieuw regelgevend werk nodig is om die bevoegdheid toe te voegen. Bovendien is het indienen van een offerte toch wel anders van aard dan het opvragen van documenten of vergunningsaanvragen. Hoogstwaarschijnlijk zal de tijdsdruk voor het indienen van de offerte hoog zijn. De medewerker in het ondernemingsloket – niet gekend door de buitenlandse inschrijver - zal dan snel een elektronische handtekening moeten plaatsen onder een offerte waarmee een buitenlands bedrijf – bij eventuele gunning – een contract heeft aangegaan. Het is weinig waarschijnlijk dat een buitenlands bedrijf dergelijke belangrijke handeling toevertrouwt aan een ongekende persoon. Dit is dus geen vanzelfsprekende piste. Dit scenario heeft een zeer hoge drempel voor de buitenlandse inschrijver. Op korte termijn is dit scenario ook niet operationeel. We behouden dit scenario niet.
Scenario 4. Een buitenlandse inschrijver kiest een gemandateerde. Dit scenario biedt bijzondere mogelijkheden. Het K.B. van 8.1.1996 stelt in art. 94. De offerte die door gemachtigen wordt ingediend vermeldt duidelijk de volmachtgever of de volmachtgevers voor wie wordt gehandeld. De gemachtigden voegen bij hun offerte de authentieke of onderhandse akte waaruit hun bevoegdheid blijkt, of een gewaarmerkt afschrift van hun volmacht. Zij kunnen zich beperken tot verwijzing naar het nummer van de bijlage van het Belgisch Staatsblad waarin hun bevoegdheden
24
zijn bekendgemaakt. Volmachtgevers kunnen, met het oog op latere opdrachten, de volmacht neerleggen die zij aan een of meer welbepaalde gemachtigden hebben gegeven. Deze volmacht geldt alleen voor de opdrachten van de aanbestedende overheid waarbij zij is neergelegd. De gemachtigde vermeldt bij iedere offerte de datum van neerlegging van die volmacht. Deze gemachtigde is in het bezit van een Belgische e-ID of van een certipostcertificaat. Hij ondertekent de offerte voor de buitenlandse inschrijver. Weliswaar moet de volmacht bestaan op het ogenblik van de opening van de offertes en moet de volmachtgever de originele papieren volmacht aan de aanbestedende dienst overmaken. Het is duidelijk dat dit scenario voor een aantal buitenlandse inschrijvers een zinvolle piste kan zijn. Het is echter geen oplossing ten gronde.
Scenario 5: De aanbestedende entiteit aanvaardt elke handtekening die legaal geplaatst is. In dit scenario proberen we nauw aan te sluiten bij de Europese richtlijn: elke handtekening die legaal geplaatst is, wordt aanvaard. Een bedrijf moet steeds de Belgische wetgeving op de overheidsopdrachten naleven en dus zijn offerte ondertekenen met een geavanceerde elektronische handtekening dat met een gekwalificeerd certificaat is aangemaakt. Gebruikt de inschrijver één van de twee certificaten die voorzien zijn in de e-tendering applicatie dan kan hij gerust zijn dat hij een certificaat gebruikt heeft dat aan de voorwaarden in de wetgeving voldoet. In dit scenario moet de federale cel e-procurement een functionaliteit toevoegen in de applicatie. Dit laat de inschrijver toe een getekend document op te laden in e-tendering. De facto betekent dit dat de aanbestedende overheid drie soorten getekende documenten kan ontvangen. Van het document ondertekend met e-ID en het document ondertekend met het certipostcertificaat weet zij dat deze certificaten aan de wettelijke vereisen voldoen. Het derde formaat, het „getekend document‟ geeft deze garantie niet. De inschrijver stelt dat deze legaal geplaatst is. Bijkomend onderzoek van de aanbestedende entiteit naar de legaliteit van deze handtekening is dan vereist. Men zou dit onderzoek kunnen toewijzen als opdracht aan een centrale cel in de Vlaamse overheid. Aansluitend hierbij wordt aan de federale cel e-procurement ook gevraagd certificaten die de „legale status‟ verworven hebben toe te voegen in de applicatie. De keuze tussen legale certificaten neemt dan op termijn alleen maar toe. Dit heeft als gevolg dat het nagaan van de legaliteit van de handtekening niet altijd opnieuw moet gebeuren. Deze ICT-piste is zonder twijfel de meest toekomstgerichte die bovendien aansluit bij de Europese ontwikkelingen. O.a. de in het PEPPOL-project erkende certificaten voor ondertekening zouden dan systematisch kunnen toegevoegd worden.
25
Alhoewel dit geen onmiddellijke en exhaustieve oplossing biedt geeft dit scenario wel het perspectief van een oplossing ten gronde. Deze oplossing draagt de goedkeuring weg van de Europese Commissie en is strategisch.
Scenario 6. De Belgische inschrijvers moeten de elektronische procedure volgen, de buitenlandse inschrijvers krijgen de keuze tussen de papieren en de elektronische procedure Beleidsmatig zou dit een goed scenario zijn. Vermits de buitenlandse inschrijving de uitzondering is, zouden we het gros van de efficiëntiewinst voor de overheid met dit scenario realiseren. Bovendien zullen er ook buitenlandse inschrijvers zijn die de voordelen van de elektronische procedure zien en deze dus ook gebruiken. Het aantal papieren dossiers zal m.a.w. zeer beperkt zijn. Voor de Europese Commissie zou dit ook een goed scenario zijn. De enige discriminatie die zich in dit scenario stelt situeert zich aan de kant van de Belgische inschrijver. Hij zou kunnen inroepen dat hij verplicht de elektronische procedure moet gebruiken terwijl de buitenlandse inschrijver de keuze heeft. Anderzijds kan mogelijk geargumenteerd worden dat de situatie van de buitenlandse inschrijver voldoende verschillend is waardoor een andere regeling genoodzaakt is en er geen sprake is van discriminatie. De Europese Commissie maakt enkel een punt van mogelijke discriminatie van buitenlandse inschrijvers, niet van een eventuele “binnenlandse” (Belgische) discriminatie. Toch heeft dit ogenschijnlijk gunstig scenario een belangrijk nadeel. Juristen verwachten mogelijk een toevloed aan “binnenlandse” klachten: voor een Belgische inschrijver die zich benadeeld weet is het immers relatief gemakkelijk zich te wenden tot de Raad van State. Dit scenario is bruikbaar omdat het de goedkeuring van de Europese Commissie wegdraagt. Het risico op „binnenlandse‟ rechtsgeschillen blijft aanwezig.
Scenario 7. De eis van de geavanceerde elektronische handtekening geplaatst met een gekwalificeerd certificaat op de offerte wordt geschrapt in de regelgeving. Deze Belgische vereiste zou kunnen afgezwakt worden. Het Europees Groenboek oppert immers ook dat de voorwaarde van de geavanceerde elektronische handtekening geplaatst met een gekwalificeerd certificaat hoog ligt. Dit zou betekenen dat – zoals in Frankrijk – de inschrijver niet de offerte ondertekent, maar dat – in geval van gunning - een contract van de handtekening voorzien wordt. Dit scenario verschuift de handtekeningproblematiek van het moment van indienen van de offerte naar het moment van de gunning. In die zin lost dit scenario niets op. Want ook op dat moment zal dan de geldigheid van de handtekening moeten
26
aangetoond worden. Een bijkomend nadeel is dat de federale wetgeving een wijziging moet ondergaan. Bovendien zou dit ook een ingrijpende wijziging zijn omdat vandaag in alle standaardgunningsprocedures de ondertekende offerte als essentieel onderdeel gezien wordt en samen met de gunningsdocumenten en de sluitingsbrief het contract vormt. Deze ingrijpende wijziging in de regelgeving is op korte termijn niet haalbaar. Bovendien zou moeten onderzocht worden of het niet ondertekenen van offertes wel een gewenst scenario is. Het is een louter theoretische en onrealistische piste.
Besluit en voorstel van aanpak We stellen voor verschillende zinvolle elementen uit de diverse scenario‟s te combineren. 1. Zolang e-tendering niet verplicht is, stelt deze problematiek zich niet. 2. De modaliteiten voor ondertekening in de huidige versie e-tendering moeten naar buitenlandse inschrijvers omstandiger toegelicht worden. Het is aangewezen in de bestekken een aantal duidelijke paragrafen over deze modaliteiten toe te voegen. (Uit scenario 1) 3. Naast de huidige e-tendering mogelijkheden wordt uitdrukkelijk de mogelijkheid van de mandatering toegelicht aan de buitenlandse inschrijver. Dit wordt ook opgenomen in het bestek. (Uit scenario 4) 4. Met de federale cel e-procurement wordt besproken om toekomstgerichte aanpassingen voor ondertekening in de applicatie uit te werken. Concreet betreft het de toevoeging van het “vrije getekende document” en de toevoeging van gekende legale certificaten. (Uit scenario 5). 5. In de mate punt 4 voor het aspect “vrije getekende document” niet gerealiseerd is bij het verplicht worden van e-tendering wordt voor de buitenlandse inschrijvers blijvend de keuze aangeboden tussen de papieren en de elektronische procedure. (Uit scenario 6). Op dit moment ontstaat een reëel risico op een geschil. Het is aangewezen de evolutie in deze problematiek later, in ieder geval kort vóór het ingaan van een verplichte e-tendering, opnieuw te rapporteren aan de Vlaamse Regering en te wijzen op de eventuele potentiële risico‟s die op dat moment nog zouden blijven.
27
7
De doelstellingen van het Vlaamse e-procurementprogramma
De beleidsbrief en –nota van de minister bevoegd voor e-procurement De beleidsnota voor deze legislatuur ambieert voor het einde van de regeerperiode alle overheidsopdrachten waarvoor het technisch mogelijk is, elektronisch te publiceren en de offertes elektronisch te ontvangen. Door een zo breed mogelijke uitrol binnen de Vlaamse overheid realiseren we een efficiënte rapportering op overheidsopdrachten. In de beleidsbrief 2011 voor Bestuurszaken vermeldt de bevoegde minister voor eprocurement het volgende. - In 2011 zal de mogelijkheid om elektronisch offertes in te dienen uitgerold zijn voor de volledige Vlaamse overheid. - Ook het gebruik van de free-marketplace zal ik zo ruim mogelijk stimuleren. - Aan lokale besturen zal ik vragen om pilootprojecten op te zetten. - Het contractmanagementsysteem zal ik in productie brengen. - De administratie bestuurszaken zal een structurele samenwerking opzetten met andere beleidsdomeinen. De strategische doelstellingen uit het actieplan e-procurement In het actieplan e-procurement, zoals voorgelegd en goedgekeurd door de Vlaamse Regering, zijn vier strategische doelstellingen geformuleerd. 1. Het aanbestedingsproces (tot en met de gunning) verloopt elektronisch. Het betreft het elektronisch verlopen van de bekendmaking, het indienen van offertes en kandidaatstellingen, het gunnen. 2. Het post-awardingsproces verloopt elektronisch. Het betreft het elektronisch afhandelen van bestellingen, het factureren, het betalen. 3. Overheidsopdrachten zijn beheerd in een contractmanagementsysteem en er is managementrapportage. 4. Het aankoopproces is geoptimaliseerd. Het aankoopproces van de grote aanbesteders in de Vlaamse overheid is voorwerp van kwaliteitsmeting en systematische verbetering. Deze brede scoop van doelstellingen was geïnspireerd op de activiteiten die de verschillende Europese actoren, bedrijvig in e-procurement, opnemen. De voorbije drie jaar is door de Vlaamse overheid gewerkt aan doelstelling 1 en 3. Doelstelling 2 (met e-invoicing, e-payment) blijft een belangrijke uitdaging voor „de 28
eigenaars‟ van de financiële systemen. Doelstelling 4 is een permanente opdracht voor de grote aankopers van de Vlaamse overheid.
De operationele doelstellingen uit het actieplan e-procurement Deze strategische doelstellingen kregen in het actieplan e-procurement hun operationele vertaling en werden voorzien van de nodige acties om ze te realiseren. In het volgende hoofdstuk geven we voor de verschillende modules een stand van zaken en toetsen we de realisaties af aan deze doelstellingen.
Besluit De realisatie van de beleidsbrief en de -nota zijn op schema. De doelstellingen van de beleidsbrief en -nota kunnen gehaald worden. Alhoewel de bredere strategische doelstellingen van e-procurement tot op heden niet allemaal opgenomen werden, blijft het toch belangrijk ze in het licht van deze evaluatie in het achterhoofd te houden.
29
8
De modules van het e-procurementprogramma
We bespreken achtereenvolgens: - e-notification (het elektronisch publiceren van overheidsopdrachten), - e-market (of free-market), - e-tendering (het elektronisch platform voor het indienen en ontvangen van offertes en kandidaatstellingen), - e-awarding (het beoordelen en gunnen met behulp van elektronische middelen), - e-auction (het elektronisch veilen), - e-catalog (de elektronische catalogus), - e-invoicing en e-payment (het elektronisch ontvangen van facturen en het elektronisch betalen), - het contractmanagementsysteem.
8.1
E-notification (Het elektronisch publiceren van overheidsopdrachten)
We bekijken de initiële doelstelling, de bijstelling van de doelstelling, de stand van zaken, de te ondernemen acties. Initiële doelstelling en bijstelling De initiële doelstelling was alle overheidsopdrachten boven de 5.500 euro op het enotificationplatform (en e-market) te brengen. Er was een gefaseerde realisatie voorzien die elektronische publicatie van 90% tegen eind 2010 beoogde. Twee bijstellingen waren noodzakelijk. Vooreerst stelde zich voor de overheidsopdrachten in de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking, waarvoor de e-market omgeving aangewezen is, het probleem dat deze e-market technisch een aantal problemen stelde waardoor de beperkte kennisgeving aan geselecteerde kandidaten niet gegarandeerd was. Een effectieve uitrol was dan ook tot op heden niet aangewezen. We komen daar later op terug. Verschillende entiteiten van de Vlaamse overheid hebben een contract met de private actor 3P. Dit bedrijf levert een beheerssysteem voor overheidsopdrachten dat instaat voor de publicatie van de overheidsopdracht en neemt verschillende facetten van document- en contractmanagement op. Deze entiteiten evalueren deze samenwerking met de private partner 3P positief en de centrale platformen kunnen in de eerstkomende jaren een aantal van deze functionaliteiten niet invullen. De voorbije jaren werd vanuit de federale en Vlaamse centrale e-procurement cellen gekozen voor een samenwerkingsverband met deze private partner. Overheidsopdrachten gepubliceerd via 3P worden door hen aangeleverd aan het enotificationplatform. Deze samenwerking zal bovendien belangrijk zijn voor het gebruik van e-tendering. Deze beide bijsturingen geven een herformulering van de doelstelling als volgt. 30
De entiteiten van de Vlaamse overheid publiceren alle overheidsopdrachten boven de publicatiedrempel rechtstreeks op het e-notificationplatform. Indien zij van een private partner gebruik maken bij de publicatie van hun overheidsopdracht dienen zij te garanderen dat alle wettelijke verplichtingen nagekomen worden, gebruik gemaakt wordt van de door Europa geaccrediteerde publicatieformulieren en toegang tot het e-tenderingplatform gegarandeerd wordt.
Stand van zaken Gebruik van het platform Het promoten van het gebruik van het e-notificationplatform is een goede keuze geweest. Sinds 1 januari heeft het federale bestuursniveau het officiële Bulletin der Aanbestedingen geïntegreerd in dit e-notificationplatform. Dit betekent dat alle andere actoren die publicaties aanleveren dit vanaf 1 januari 2011 doen aan het e-notificationplatform. Zoals reeds vermeld is dat het geval voor de private partner 3P. Zij leveren de publicatieberichten aan op het e-notificationplatform. Ook de private actor EBP (www.publicatiesonline.be ) levert zijn publicatieberichten aan. Het voorbehoud dat bij de beslissing van de Vlaamse Regering van 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 - punt 0175) gemaakt werd ten aanzien van de publicatie-activiteit van deze private actor blijft onverkort geldig3. Het is niet aangewezen dat entiteiten van de Vlaamse overheid hun overheidsopdrachten voor publicatie aan deze private actor aanleveren. Bovendien lanceerde deze private actor op 3 januari 2011 de website www.bdaonline.be . Deze site is een mengeling van semi-officiële logo‟s en banners met google-advertenties. Deze site bevat alle gepubliceerde overheidsopdrachten na publicatie op het officiële e-notificationplatform. Het probleem schuilt in het voorstellen van deze site als het officiële publicatiekanaal van de overheid naar de aanbestedende entiteiten en het bedrijfsleven. De publicerende ambtenaren van de aanbestedende entiteiten die het correcte enotificationkanaal gebruikt hebben voor het publiceren van hun gunningsbericht worden toch via een directe mailing uitgenodigd in het vervolg rechtstreeks via de site www.publicatiesonline.be hun overheidsopdracht in te geven. De private actor misbruikt gratis verkregen overheidsinformatie. Dit ondermijnt in sterke mate het gevoerde beleid van de Vlaamse overheid. Ook voor het bedrijfsleven is dit een spijtige evolutie. De website www.bda-online.be bevat immers geen enkel zoekprofiel voor het bedrijf. De private actor schermt met deze site de officiële e-notificationsite af die op vraag van de werkgeversorganisaties gratis zoekprofielen bevat. Deze private actor kan een vooraanstaande en betekenisvolle rol in het toegankelijk maken van overheidsopdrachten, na publicatie, spelen naar het bedrijfsleven. Dit mag evenwel geenszins betekenen dat ambtenaren misleid worden en KMO‟s
3
Recentelijk werden opnieuw kritische vragen gesteld in de media rond mogelijke voorkennis over overheidsopdrachten door deze private actor. (Adjudications online: éthique? LE VIF, 7 januari 2011, p. 15.)
31
gehinderd worden in hun zoektocht naar een dienstverlening die gratis beschikbaar is.
Het in kaart brengen van het gebruik van de publicatieplatformen per entiteit van de Vlaamse overheid is geen eenvoudige klus. Alhoewel het e-notificationplatform alle overheidsopdrachten publiceert, is het moeilijk de overheidsopdrachten die binnen komen via de private actoren goed te traceren. Technologisch gaat dit terug op onderscheiden authenticatieprocedures op de verschillende platformen. Authenticatie op de platformen van de private “e-senders” gebeurt op “laag niveau” en wordt in de aanlevering naar het e-notificationplatform niet gestandaardiseerd voorgesteld. In het beste geval verschijnen deze publicaties met herkomstbron “Vlaamse overheid”. Om toch een afdoend beeld te hebben van de herkomst van de publicaties is door de Afdeling Overheidsopdrachten van het Departement Bestuurszaken een doorlichting gedaan van de publicaties van de “Vlaamse overheid” in het Bulletin der Aanbestedingen. Helaas bevatte deze categorie verschillende gebreken. Het was – gelet op het uidovend karakter van de BDA – nog weinig zinvol om deze fouten verder te detecteren en te verbeteren. Dit neemt evenwel niet weg dat de rapportering die kon gebeuren op basis van de BDA toch interessant is. De onderstaande cijfers geven de herkomst van de publicatieberichten weer: rechtstreeks van het e-notificationplatform, aangeleverd door 3P of door EBP. Deze cijfers zijn een onderschatting. Het geeft het aantal gepubliceerde overheidsopdrachten voor de Vlaamse overheid zoals de BDA de indeling gemaakt had. Vanaf 1 januari 2011 is dit euvel verholpen en gebeurt er een correcte rapportering tussen de federale en Vlaamse cel e-procurement over het aantal Vlaamse gepubliceerde overheidsopdrachten. We vermelden het aantal gepubliceerde overheidsopdrachten in het vierde kwartaal 2010 per beleidsdomein. Voor de gebruikers van de private platformen vermelden we de entiteit.
32
Beleidsdomein BZ CSJM
e-notification
Ander platform 36 0
3P 0 25
EBP
entiteit
19 6
DAR EWI FB IV LNE
1 4 1 9 28
0 2 0 0 28
LV MOW OV
0 153 1
1 6 14
RWO WSE WVG
43 0 1
0 6 2
2
84
23
277 Totaal Problematisch
2
VRT BLOSO VITO
23 2 3 1 6 11 2 1
VMM OVAM DLNE DLV DE LIJN GO! Agt. Infrastr. Agt. Kwalit.
6
VDAB Kind & Gezin
61
361 61
Tabel 1: Gepubliceerde overheidsopdrachten in het vierde kwartaal 2010 naar elektronisch platform per beleidsdomein. (Gegevens BDA, Afd. Overheidsopdrachten DBZ)
Deze tabel toont dat: - 83 % van de gepubliceerde overheidsopdrachten gebeurt via het publieke enotificationplatform of de private actor 3P. - 17 % van de gepubliceerde overheidsopdrachten nog steeds verlopen via het platform publicatiesonline van EBP. Naast de vroeger aangehaalde redenen waarom dit problematisch is, geeft publicatie via het EBP-platform ook geen mogelijkheid om e-tendering toe te passen.
Het volwaardig gebruik van het platform In het actieplan 2008 formuleerden we geen doelstelling om dit platform ook volwaardig te gebruiken, dit wil zeggen, met elektronische ter beschikkingsstelling van alle bestek- of begeleidende documenten. Naast het gratis kunnen opzoeken van overheidsopdrachten is deze beschikbaarstelling voor het bedrijfsleven uiteraard het belangrijkste. Wallonië heeft deze elektronische publicatie van alle documenten opgelegd vanaf 1 januari 2011. Een ruwe schatting toont dat de helft van de Belgische publicaties vergezeld gaat van de bijhorende elektronische documenten. Alhoewel er voor de Vlaamse entiteiten geen concrete cijfers beschikbaar zijn is het resultaat vermoedelijk beter dan het Belgisch gemiddelde. Het beleidsdomein MOW,
33
de grootste aanbesteder, streeft immers de volledige elektronische beschikbaarheidstelling van alle documenten na, al dan niet tegen betaling. Er zijn enkele redenen waarom aanbestedende entiteiten deze documenten niet elektronisch beschikbaar stellen. - Het bestek moet telefonisch of schriftelijk opgevraagd worden. Op deze wijze weet de aanbestedende overheid wie interesse heeft in de overheidsopdracht. - Een aantal entiteiten verkopen hun bestekdocument. Dit betalend karakter belet wel niet dat gekozen kan worden voor een elektronische beschikbaarheidstelling, na betaling.
Het nauwgezet gebruik van de CPV-code door de aanbestedende entiteit Het Europese procurementbeleid hecht veel belang aan de zogenaamde “Common Procurement Vocabulary”. Elke overheidsopdracht wordt ingedeeld in een rubriek met bijhorende code, de CPV-code. Deze herkenbaarheid van de aard van de overheidsopdracht over de landsgrenzen heen moet een bijdrage leveren om op termijn te komen tot één Europese aanbestedingsmarkt. Op termijn is het belangrijk dat Vlaamse bedrijven vertrouwd geraken met deze codes. Het moet voor hen de toegankelijkheid tot relevante buitenlandse overheidsopdrachten verhogen. Vanzelfsprekend kunnen bedrijven maar vertrouwd geraken aan deze Europese codes als aanbestedende entiteiten dit systematisch correct toepassen in al hun overheidsopdrachten. Het is aangewezen hier een aantal sensibiliserende initiatieven naar de aanbestedende entiteiten en het bedrijfsleven op te zetten.
Het zoekprofiel voor de KMO De werkgeversorganisatie voor de KMO (Unizo) was bij de opmaak van het actieplan e-procurement vragende partij om de toegankelijkheid tot overheidsopdrachten voor de KMO‟s te verhogen door het aanbieden van een gratis zoekrobot naar overheidsopdrachten. Deze functionaliteit is voorzien in het e-notificationplatform en werd recentelijk geoptimaliseerd. Het bedrijf kan verschillende zoekprofielen aanmaken en ontvangt dagelijks, gratis, in haar mailbox de voor haar relevante overheidsopdrachten. Sommige bedrijven zullen dit onvoldoende vinden. Mogelijk stellen zij als eis dat er een 100%-garantie moet zijn dat zij geen enkele relevante overheidsopdracht missen. De automatische mailing vanuit het e-notificationplatform is immers onderhevig aan de kwaliteit van ingevulde gegevensvelden door de aanbestedende entiteit. Hier spelen verschillende private organisaties hun rol naar het bedrijfsleven (EBP, de bouwkroniek…). Zij leveren wel deze garantie. Deze gratis zoekrobot is vandaag onvoldoende of niet gekend bij de KMO‟s. Het is een opportuniteit om dit beter bekend te maken en op deze wijze de toegankelijkheid tot overheidsopdrachten te verhogen. In dit verband is de meting van de administratieve lasten, die uitgevoerd werd in samenwerking met de Dienst Wetsmatiging, relevant. De administratieve lasten, op
34
jaarbasis, voor een bedrijf om de relevante overheidsopdrachten op te sporen op het e-notificationplatform werden in deze studie becijferd. Wanneer KMO‟s stellen dat het zelf opzoeken van relevante overheidsopdrachten in de BDA niet haalbaar was omwille van de hoge administratieve last en het beroep doen op een gespecialiseerde firma niet betaalbaar is, dan blijkt uit de meting dat het zelf gebruik maken van de gratis zoekrobot van het e-notificationplatform gelijk staat met een jaarlijkse administratieve last van 711 € voor een bedrijf. De administratieve last (inclusief het abonnementsgeld) wanneer dit bedrijf zou werken met een gespecialiseerde firma bedraagt 2.143 € per jaar. 4 De KMO krijgt dus, met een jaarlijkse administratieve last van 711 €, een dienstverlening die haar informeert over de voor haar relevante overheidsopdrachten. Bijkomende initiatieven Een aantal bijkomende initiatieven zijn nodig om de volledige mogelijkheden van enotification te benutten. 1. De entiteiten die nog gebruik maken van “publicatiesonline” laten omschakelen naar het publieke e-notificationplatform. Vermits dit eveneens onontbeerlijk is voor het toepassen van e-tendering is het aangewezen dat deze omschakeling onmiddellijk gebeurt. De cel e-procurement heeft trainingssessies voorzien om medewerkers uit deze entiteiten te begeleiden. 2. De aanbestedende entiteit stelt alle documenten elektronisch beschikbaar. Indien de betaling van deze documenten cruciaal is, voorziet de aanbestedende entiteit de beschikbaarheidstelling van deze documenten op haar eigen website en regelt ze, voor afhaling, een betaling. 3. De CPV-code krijgt bijzondere aandacht in de opleidingen overheidsopdrachten en e-procurement. Bedrijven krijgen informatie over deze Europese standaardcode. 4. Agentschap Ondernemen en het Departement Bestuurszaken zetten bijzondere initiatieven op naar de KMO‟s om – naast e-procurement – ook de toegankelijkheid van overheidsopdrachten te onderzoeken en te verhogen.
8.2
De free-marketmodule
Deze module richt zich op de elektronische behandeling van overheidsopdrachten die worden gegund via de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. De leveranciers die door de aanbestedende entiteit geselecteerd zijn kunnen in deze module toegevoegd worden en ontvangen het document of bestek met de opdracht. De wijzigingen aan de wetgeving aangebracht door het KB van 29 september 2009 staat afhandeling van deze procedure toe door middel van email. Alhoewel de regelgeving het dus niet noodzakelijk maakt de free-marketmodule te gebruiken zijn er toch een aantal belangrijke voordelen.
4
E-procurement, meten van administratieve lasten. Studie uitgevoerd door KPMG in opdracht van de Dienst Wetsmatiging, beschikbaar op www.vlaanderen.be/kanoo
35
1. Het gebruik van de free-market module maakt het mogelijk een systematische registratie van dit type van overheidsopdrachten te hebben. 2. Het garandeert een gestandaardiseerde procedure, waarbij de geselecteerde leveranciers daadwerkelijk opgelijst worden en gelijktijdig geïnformeerd. 3. Het laat in de vervolgfase het gebruik van e-tendering toe, waardoor de aanbestende overheid – hoewel niet vereist door de regelgeving – beschikt over een rechtsgeldig ondertekende elektronische offerte. 4. Het laat toe bij de aanbestedende overheid dit type van overheidsopdrachten te beheren onafhankelijk van de gepersonaliseerde mailboxen van de medewerkers. De twee technische onvolmaaktheden die naar boven kwamen in de pilootprojecten in 2010 zijn thans verholpen. - De niet geselecteerde leverancier kan de overheidsopdracht niet zien. - Het bedrijf hoeft niet op voorhand geregistreerd te zijn in de applicatie. Het aanbestedend bestuur kan de geselecteerde leverancier zelf toevoegen. Omdat de voordelen van de free-marketmodule standaardisering en beheer zijn is het niet aangewezen het opzetten van de free-marketplace te beperken tot pilootprojecten. Er zijn betere conclusies en ervaringen mogelijk wanneer entiteiten of afdelingen het volledig afhandelen van al hun overheidsopdrachten in de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking opzetten via deze module. Bovendien levert het gebruik van de free-marketplace voornamelijk voordeel als aansluitend de aanbestedende entiteit ook de e-tendering module gebruikt voor dit type van overheidsopdrachten. Dit betekent evenwel dat afhandeling strikter gebeurt dan in de regelgeving voorzien. Voor de onderhandelingsprocedure is immers geen openingszitting vereist. E-tendering voorziet dit echter automatisch. Toepassen van e-tendering wil dus zeggen dat men de offertes in de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking met twee personen op een vastgelegd moment zal openen. Alhoewel de regelgeving dit niet vereist kunnen er vanuit overwegingen rond risicobeheersing argumenten aangedragen worden om dit type overheidsopdrachten even nauwgezet te behandelen.
Besluit en voorstel van aanpak Het is voor de uitrol van deze freemarketmodule aangewezen in 2011 te werken met entiteiten die bereid zijn dit type van overheidsopdrachten uniform af te handelen, dus strikter dan de regelgeving vereist. Op basis van de ervaringen van deze entiteiten kan dan in 2012 een meer strategische keuze gemaakt worden. Het Agentschap Facilitair Management en het Departement Bestuurszaken zullen in 2011 al hun overheidsopdrachten van het type “onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking” afhandelen in de free-marketplace en de e-tendering omgeving. Het Beleidsdomein MOW, als grote aankoper, maakt voorbehoud tegen de algemene ingebruikname van free-market voor onderhandelingsprocedures zonder bekendmaking en zal de meerwaarde van de toepassing hiervan onderzoeken.
36
Andere entiteiten worden uitgenodigd om in dit traject in te stappen. 8.3
De e-tendering
We staan uitvoerig stil bij de stand van zaken van de uitrol van e-tendering. We bespreken achtereenvolgens: (1) Het toepassingsgebied (2) de doelstelling (3) de voordelen (4) de evaluatie van de voorbereidingen (5) de resultaten (6) probleemdetectie en –behandeling (7) verdere aanpak (8) voorstel van beleidsbeslissing.
(1) Het toepassingsgebied Het betreft alle overheidsopdrachten die onder de (Belgische) publicatieverplichting vallen. Ook de tweetrapsprocedure is vanaf 2011 in e-tendering mogelijk. Overheidsopdrachten uit de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking vallen niet onder de beslissing van de Vlaamse Regering van 4 juni 2010. In de beslissing vatte de Vlaamse Regering de Diensten van de Vlaamse overheid en de Vlaamse Instellingen. (2) De doelstelling van de uitrol van e-tendering Met het invoeren van e-tendering beogen we een administratieve lastenvermindering voor de inschrijver en een efficiëntiewinst voor de aanbestedende entiteit. Om dit te realiseren beveelt de Vlaamse Regering op 4 juni 2010 aan e-tendering toe te staan vanaf 1 september 2010. In deze fase staat het aanbestedend bestuur altijd etendering toe en kunnen zij offertes of kandidaatstellingen op papier en/of elektronisch ontvangen. Vanaf 1 juli 2011 wordt aanbevolen om e-tendering te verplichten. De inschrijver moet dan zijn offerte of kandidaatstelling elektronisch indienen. (3) De voordelen Voor het bedrijfsleven situeert het voordeel zich in de administratieve lastenvermindering. In samenwerking met de Dienst Wetsmatiging werd een inschatting van deze administratieve last voor het bedrijfsleven gemaakt. De administratieve lasten verbonden aan beide procedures – de papieren en de elektronische – werden gemeten. Het opstellen van de offerte zelf werd niet in rekening genomen omdat dit in beide procedures dezelfde inspanning vraagt. De administratieve last in de papieren procedure voor één offerte voor een representatief bedrijf is geraamd op 100 € per offerte. In de elektronische procedure wordt dit – na een aanvangsjaar met opstartkosten – teruggebracht tot 21 €. 5 5
E-procurement, meten van administratieve lasten. Studie uitgevoerd door KPMG in opdracht van de Dienst Wetsmatiging, beschikbaar op www.vlaanderen.be/kanoo
37
Bovendien is het belangrijk voor ogen te houden dat dit de geraamde administratieve lasten per offerte zijn. Uit verdere cijfers blijkt dat in de Vlaamse overheid in het laatste kwartaal 2010 gemiddeld 4,87 offertes per overheidsopdracht (boven de Belgische publicatiedrempel) ingediend werden. Zoals hoger vermeld is een correct cijfer van het aantal overheidsopdrachten voor de Vlaamse overheid niet gekend. Omdat het mangelt aan correcte onderverdeling naargelang het bestuursniveau beperken we ons tot de cijfers op het niveau van alle Belgische aankondigingen van een opdracht. Voor het jaar 2009 was dit 199856. Het betreft overheidsopdrachten die onder de publicatieverplichting vallen. Met andere woorden, alle overheidsopdrachten uit de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking laten we buiten beschouwing. De becijferde administratieve lastenvermindering kan dus m.a.w. niet anders dan een onderschatting van het reële cijfer zijn. Veronderstellend dat een gemiddelde van 4,87 offertes per overheidsopdracht ingediend werden kan men de jaarlijkse potentiële administratieve lastenvermindering, na opstartkosten, voor alle Belgische overheden samen ten voordele van het bedrijfsleven ramen op 7.688.829 €. Dit cijfer is niet meer dan een indicatie van het belang van het dossier e-tendering in de discussie van de administratieve lastenvermindering voor het bedrijfsleven. Het verdient aanbeveling op basis van de Vlaamse cijfers van 2011 deze raming met een grotere steekproef over te doen. Duidelijk is wel dat e-tendering een betekenisvol dossier is. Voor de aanbestedende entiteit is de inschatting van de efficiëntiewinst (reductie van de beheerskosten) complexer. Vooreerst is er zeker geen sprake van winst als beide procedures gehanteerd worden (in de huidige fase van toestaan). Er ontstaat dan na de openingszitting een elektronische en een papieren processtroom. Er is een verlies van efficiëntie. Van een winst kunnen we pas spreken als alle offertes elektronisch binnenkomen zodat het mogelijk wordt alle processtappen, tot aan het ontvangen van de factuur, elektronisch af te handelen. Enkele entiteiten signaleren ook dat de elektronische versie van een dossier (plannen…) moeilijker is om te lezen en te beoordelen. Dit heeft extra kosten voor de aanbestedende entiteiten als gevolg indien het noodzakelijk is over een papieren versie van het dossier te beschikken. Dit laatste is geen specifiek probleem voor etendering. Het kan zich bij elke digitalisering voordoen.
(4) De evaluatie van de voorbereiding van de uitrol Sinds 2009 vindt de voorbereiding van e-tendering plaats. In 2009 was dit door middel van pilootprojecten. In 2010 gebeurde dit systematisch door het opzetten van een waaier van activiteiten. Deze voorbereidende activiteiten hebben betrekking op de aanbestedende entiteiten van de Vlaamse overheid en op het bedrijfsleven.
6
EBP, Jaarboek overheidsopdrachten 2009-2010, p. 14.
38
Deze initiatieven waren uitvoerig toegelicht in de nota die aan de grondslag lag van de beslissing van de Vlaamse Regering van 4 juni 2010. We evalueren kort deze initiatieven. Opleiding van de aanbestedende entiteiten De opleiding (informatiesessies) en de training hebben we verder gezet gedurende heel het jaar 2010. Op 31 december hebben 403 medewerkers van de Vlaamse overheid een training van een halve dag aan de PC gekregen. 381 medewerkers volgden een meer algemene informatiesessie. training
infosessie
BZ CJSM DAR EWI FB iV LNE LV MOW OV RWO WSE WVG
28 18 20 15 5 19 69 6 175 3 13 2 30
25 21 30 11 2 5 46 9 197 5 10 2 18
Totaal 13 beleidsdomeinen
403
381
Tabel 2: Aantal inschrijvingen voor de e-tendering informatiesessie en de e-tendering training in 2010. (Afdeling Overheidsopdrachten, DBZ)
De centrale cel e-procurement De cel e-procurement was beschikbaar en organiseerde de ondersteuning. Enkele belangrijke aanbesteders bouwden hun eigen structuur uit: - het beleidsdomein MOW stelde meerdere personen met juridische en technische competenties ter beschikking om effectief hun entiteiten en afdelingen te ondersteunen, - het Agentschap Facilitair Management centraliseerde haar deskundigheid rond overheidsopdrachten zodat ze o.a in de pre-awardingsfase sterke ondersteuning kan geven. Er vindt zeer regelmatig overleg met de federale e-procurementcel plaats. Bij probleemsituaties vindt deze afstemming of bijkomend overleg onmiddellijk plaats. De sensibilisering van de entiteiten gebeurt onder aansturing van de cel eprocurement. Voor de uitrol naar de lokale besturen stelden het Departement Bestuurszaken en het Agentschap Binnenlands Bestuur werkafspraken op. 39
Dit resulteerde in het ontstaan van een stuurgroep waarin naast communicatieve initiatieven twee sporen daadwerkelijk opgezet zijn. Naar OCMW‟s wordt onder leiding van het OCMW-Gent een initiatief aangeboden. Digipolis stelt haar etendering ervaring ter beschikking in een project naar de centrumsteden. In 2011 zullen waarschijnlijk verschillende elektronische openingszittingen plaatsvinden.
De inspanningen naar het bedrijfsleven Voor de sensibilisering van het bedrijfsleven is een samenwerkingsakkoord ondertekend tussen het Agentschap Ondernemen en het Departement Bestuurszaken. In 2010 resulteerde dit in volgende initiatieven. Een aantal van deze initiatieven zijn structureel van aard. -
-
-
-
Websites Op de website staat er een luik e-procurement voor bedrijven: www.vlaanderen.be/kanoo. De website van het Agentschap Ondernemen werd aangevuld met het item eProcurement: http://www.vlao.be/default.asp?webpageID=367 Verspreiden van algemene informatie over e-procurement Handleiding e-Procurement: http://www.kanoo.be/html/downloadsb.html. Maandelijkse bijdrage in e-zine, de elektronische nieuwsbrief van het Agentschap Ondernemen: http://www.vlao.be/default.asp?webpageID=124. Een tweewekelijkse testoefening met feedback op de website: http://www.kanoo.be/html/testdossier.html. Contact opleidingscentra Opleidingsaanbod Syntra najaar 2010 – voorjaar 2011 Opleidingsaanbod Confederatie Bouw door Cevora najaar 2010 – voorjaar 2011 Contact beroepsorganisaties VOKA, Bouwunie, Vlawebo, Confederatie Bouw: artikels, nieuwsbrieven.
Grote aankopers zoals MOW hebben bijkomende initiatieven opgezet naar de betrokken beroepsorganisaties (Bouwunie, Vlaamse Confederatie Bouw, Vlaamse Waterbouwers, Vlawebo).
Een aantal van deze initiatieven waren eenmalig. -
Workshops Inspiratiedagen KMO-IT: http://www.kmo-it.be/ Trefdag VVSG: http://www.trefdag.be/Pages/Home.aspx Informatiesessies In de verschillende kamers van koophandel: KVK Mechelen, KVK WestVlaanderen, KVK Oost-Vlaanderen, KVK de Kempen Informatiesessie UBC (Unie Belgische Cateraars) Informatiesessie UDIAS (Unie leveranciers laboratoriumsector) Ondersteuning voor een informatiesessie voor een concreet overheidsopdrachtendossier die gehouden wordt tussen de publicatie en de
40
-
-
-
uiterste indieningsdatum van de kandidaatstellingen of offertes: OCMW Gent, Departement Landbouw & Visserij, VAIS, Digipolis Antwerpen, … Beroepsorganisaties Mail beroepsorganisaties: hen aansporen om informatiesessies voor hun leden te organiseren, communicatie algemene informatie omtrent eprocurement. Mail beroepsorganisaties met betrekking tot de integratie van het BDA in enotification. Bedrijven Mailing naar alle bedrijven in Vlaanderen (handelssectoren met meer dan 5 werknemers) met algemene informatie omtrent e-procurement en met betrekking tot de integratie van het BDA in e-notification. Artikels Indicator, EWI-review, Bouwnieuws, Bouwkroniek, Lokaal, …
De monitoring Of deze voorbereidende maatregelen naar de diverse actoren voldoende zijn moet blijken uit de monitoring van de concrete dossiers. De monitoring van de dossiers gebeurde door de cel e-procurement en de Afdeling Overheidsopdrachten (DBZ) in nauwe samenwerking met de grote aanbesteders. Deze monitoring resulteert in: - rapportering over de resultaten, - rapportering over de probleemdetectie en de oplossing,
(5) De resultaten
Wat de rapportering over de resultaten betreft zijn twee indicatoren relevant. Het aantal overheidsopdrachten waarvoor e-tendering toegestaan is. Dit cijfer geeft informatie over de naleving van de beslissing van de Vlaamse Regering van 4 juni 2010. Het aantal offertes dat elektronisch ingediend werd. Dit cijfer geeft de mate aan waarin het bedrijfsleven klaar is om haar offerte of kandidatuur elektronisch in te dienen. Beide indicatoren zijn gemonitord voor het laatste kwartaal 2010. Alhoewel de beslissing ingang vond op 1 september is met deze eerste maand geen rekening gehouden. Verschillende entiteiten hebben de facto deze maand nog gebruikt om zich effectief voor te bereiden. Het aantal overheidsopdrachten waarvoor e-tendering toegestaan is tijdens het vierde kwartaal 2010 bedraagt 228. Het totaal aantal overheidsopdrachten voor deze periode bedraagt 3777. 7
De noemer (377) verschilt met het cijfer uit tabel 1. Het cijfer uit tabel 1 verwijst naar de gegevens van de BDA. Hoger werd toegelicht dat deze geen volledige weergave was van de overheidsopdrachten van de …/
41
Beleidsdomein BZ CJSM DAR EWI FB IV LNE LV MOW OV RWO WSE WVG
Aantal overheidsopdrachten 34 23 1 6 1 9 56 1 184 4 46 6 6
Aantal e-tenderingdossiers 34 0 1 2 0 0 7 0 175 0 8 0 1
Totaal (-3P gebruikers)
377 - 23
228
Tabel 3: Het aantal dossiers waarvoor e-tendering toegestaan werd in het 4 beleidsdomein (e-notificationplatform, Afd. Overheidsopdrachten DBZ)
60 % 64 % de
kwartaal 2010 per
Welke conclusie kunnen we hieruit trekken? -
-
-
-
Naleving van de beslissing van de Vlaamse Regering zou een resultaat geven van 100%. Mits correctie voor de entiteiten die gebruik maken van het publicatieplatform via 3P8, en pas vanaf 2011 e-tendering kunnen toestaan, betekent dit dat voor 64 % van de overheidsopdrachten deze beslissing uitgevoerd is. Beleidsdomeinen (entiteiten) waar een krachtige inspanning gebeurde in opleiding en aansturing (MOW, behalve De Lijn, en AFM) scoren zeer goed. In quasi al hun dossiers is e-tendering toegestaan. Het blijven gebruiken van het publicatieplatform publicatiesonline (EBP) is problematisch. Het is voor deze entiteiten onmogelijk e-tendering toe te passen. Deze private partner doet immers een zwakke authenticatie van de gebruiker waardoor aanmelding in de sterk beveiligde omgeving e-tendering onmogelijk is. Tabel 1 toonde de entiteiten die dit platform alsnog gebruiken. De helft van de dossiers (61) waarvoor e-tendering niet werd toegestaan, kunnen we op deze wijze verklaren. De andere helft van de dossiers waarin e-tendering niet toegestaan werd, kunnen we voornamelijk verklaren door een te laag gebruik van e-tendering door de middelgrote aanbesteders in de beleidsdomeinen RWO en LNE.
Het niet gebruiken van e-tendering is in de eerste plaats problematisch voor het bedrijfsleven en overstijgt het beleidsdomein. Het betekent immers dat een bedrijf niet langer de garantie heeft dat ze de opgebouwde expertise in e-tendering systematisch voor elk dossier van de Vlaamse overheid kan gebruiken. /….Vlaamse overheid. Ook het cijfer 377 is niet sluitend en vraagt verder analysewerk. De fusie tussen BDA en het federale e-notificationplatform zal het mogelijk maken vanaf 2011 meer sluitende rapportering op te zetten. De huidige foutenmarges zijn verwaarloosbaar in het kader van deze beleidsrapportering. 8
Kind en gezin, VLM, VITO, VRT
42
Bovendien holt het niet toestaan van e-tendering een krachtig e-procurementbeleid van de Vlaamse overheid in belangrijke mate uit.
Het aantal offertes dat de inschrijver elektronisch indient is de tweede indicator. Deze indicator is bijzonder interessant omdat daaruit blijkt in welke mate de inschrijvers op deze mogelijkheid ingaan. Hij geeft informatie over de mate waarin de inschrijver klaar is om deze procedure toe te passen. Voor het laatste kwartaal is, in de overheidsopdrachten waarvoor e-tendering toegestaan is, 27% van alle offertes toegekomen in elektronische vorm. Dit is een behoorlijk resultaat. De uitrol naar het bedrijfsleven kwam immers pas in de tweede jaarhelft van 2010 op gang. Een aantal initiatieven als de initiatieven van de Vlaamse Confederatie Bouw en de syntra-opleidingen werpen nu pas resultaten af. Toch is het duidelijk dat bijkomende inspanningen moeten gebeuren om deze 27% naar 100% te brengen. Het is bovendien interessant om dit cijfer meer in detail te bekijken. Het kan aangeven welke doelgroepen van inschrijvers beter voorbereid zijn.
43
Beleidsdomein - Entiteit
Agentschap Facilitair Management
Aantal openingszittingen 41
TOTAAL BZ
Ingediende elektronische offertes 43
41 Agentschap Ondernemen
3
TOTAAL EWI
113 43
8 3
Elektronisch/ totaal offertes %
Ingediende papieren offertes 28 113 11 8
28 42
11
42
MOW - MDK
23
26
84
24
MOW - AWV
120
169
441
28
1
0
8
0
Afdeling Antwerpen
25
44
82
35
Afdeling Limburg
22
21
58
27
Afdeling Oost-Vlaanderen
19
31
82
27
Afdeling Vlaams Brabant
11
12
42
22
Afdeling West-Vlaanderen
40
61
161
27
2
0
8
0
26
17
83
17
7
5
29
15
51
51
210
20
Stafdienst
Afdeling Elektromechanica Kunstwerken en Telematica Gent MOW - DMOW MOW - De Scheepvaart MOW - W&Z TOTAAL MOW
227
Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed:
2
TOTAAL RWO
268 5
2
847 5
5
24 50
5
50
Vlaamse Landmaatschappij
2
1
4
20
Departement Leefmilieu, Natuur en Energie
7
0
20
0
TOTAAL LNE
9
Agentschap voor Landbouw en Visserij
2
TOTAAL LV
1 43
2 Departement DAR
1
TOTAAL DAR
TOTAAL IV
ALGEMEEN TOTAAL
21 43
3 1
Vl. Agentschap Internationale Samenwerking
2
24 67 21 1
3 6
4
67 75
1 1
75 86
2
6
1
86
287
377
1023
27 %
Tabel 4: Verhouding tussen de elektronische en papieren offertes voor de openingszittingen waar etendering toegestaan was. (E-tendering, Afd. Overheidsopdrachten, DBZ)
44
Uit tabel 4 blijkt dat sommige entiteiten zeer goede resultaten behalen. Zo slaagt de Afdeling Antwerpen van het Agentschap Wegen en Verkeer er in deze startfase maar liefst in al 35 % offertes in elektronische vorm te ontvangen. Rekening houdend met het grotere volume overheidsopdrachten geeft dit een positieve tendens aan die zich toont in het volledige Agentschap Wegen en Verkeer. Verdere analyse voor het beleidsdomein MOW toont dat het aantal elektronische offertes tot stand komt door 54 inschrijvers die zich de elektronische procedure eigen gemaakt hebben. Het resultaat van het Agentschap Landbouw en Visserij (67%) is behaald in één dossier. In de voorbereiding van deze overheidsopdracht werd een intense sensibilisering naar de specifieke doelgroep opgezet. Het resultaat van het VAIS (86%) is eveneens bijzonder. Het is bekomen in twee free-marketdossiers. Het hoge cijfer is hier logisch. Vermits de inschrijvers geselecteerd zijn is het mogelijk hen ook intensief te begeleiden in de elektronische procedure. Het zou ook een meerwaarde geven informatie te hebben over de bevindingen van de inschrijvers. Een voorziene enquête bij het bedrijfsleven was wel voor deze evaluatie niet meer haalbaar. Het Departement Bestuurszaken en het Agentschap Ondernemen zullen dit in 2011 opzetten. Het is wel duidelijk dat het bedrijfsleven reeds grote inspanningen levert om in het elektronisch aanbesteden in te stappen. De grote inspanningen van de Vlaamse Confederatie Bouw in e-procurement verklaren mede de goede resultaten voor de overheidsopdrachten van het type “werken”. De inspanningen van deze Confederatie op vlak van informatieverspreiding en opleiding kunnen zonder twijfel een best practice genoemd worden. Bedrijven die deze elektronische procedure gebruiken willen dit continueren. Voor hen is het belangrijk zo snel mogelijk naar een veralgemeend gebruik te gaan. Tot slot nog een algemene opmerking over het percentage elektronisch ingediende offertes. Als dit percentage informatie verstrekt over de mate waarin het bedrijfsleven klaar is, geeft deze indicator een correct cijfer weer. Wanneer we met deze indicator willen zien wat de vorderingen zijn van de aanbestedende overheid én het bedrijfsleven in het uitrollen van de elektronische procedure dringt zich een correctie op. Het betrof het aantal elektronische ontvangen offertes in de dossiers waarvoor etendering toegestaan is. De informatie voorgesteld in tabel 3 toont echter dat in 40 % van de publicaties geen e-tendering toegestaan is door het aanbestedend bestuur. We mogen met andere woorden verwachten dat er een gelijkaardig volume openingszittingen heeft plaatsgevonden waarin geen elektronische offertes konden binnen komen omdat van bij de aanvang (de publicatie) geen e-tendering toegestaan werd. Het is aangewezen deze 287 openingszittingen van het vierde kwartaal te vermeerderen met 40% om een cijfer te krijgen dat dichter komt bij het reële aantal openingszittingen. Voor deze 287 openingszittingen werden 1400 offertes ontvangen. Een gemiddelde van 4,8 offertes per overheidsopdracht. Van deze 1400 offertes waren er 377 elektronisch (27%).
45
Gecorrigeerd geeft dit een vermoedelijk aantal openingszittingen van 402 (287 + 40%) met een geschat aantal offertes van 1960 (1400 + 4,8*115). Het gecorrigeerde percentage is dan 19% (377/1960). Van alle offertes die in het vierde kwartaal 2010 door de Vlaamse overheid ontvangen zijn is 19% elektronisch ingediend.
Bij wijze van besluit kunnen we over de resultaten van de uitrol van e-tendering het volgende stellen. In 60 % van haar publicaties van haar overheidsopdrachten stond de Vlaamse overheid e-tendering toe. Een dringend initiatief naar de entiteiten die e-tendering niet toestaan dringt zich op. 27 % van de offertes in de elektronische openingszittingen zijn door de inschrijvers elektronisch ingediend. Grotere inspanningen om de inschrijvers klaar te maken voor deze procedure zijn aangewezen. De twee cijfers worden samengevat in het gecorrigeerde percentage ontvangen offertes. 19% van de offertes toegekomen in alle openingszittingen zijn elektronisch ingediend.
(6) Rapportering over (mogelijke) probleemsituaties en hun oplossing De resultaten e-tendering zijn mede bepaald door het voorkomen of het oplossen van mogelijke probleemsituaties. Bepaalde problemen zouden immers dergelijke proporties kunnen aannemen en het vertrouwen in de applicatie e-tendering bij de aanbestedende entiteiten en de inschrijvers doen afnemen. We rapporteren over de belangrijkste mogelijke probleemsituaties en hun oplossing. Drie rapporteringen geven informatie. - De informatie over de beschikbaarheid van de applicatie e-tendering verstrekt door de federale cel e-procurement. - De probleemregistratie in IOS door de Afdeling Overheidsopdrachten van DBZ. - Dit wordt aangevuld met de probleemregistratie gemeld door de grootste aanbesteder, het beleidsdomein MOW.
De beschikbaarheid van de applicatie Bij de beslissing van de Vlaamse Regering van 4 juni 2010 wezen we op het belang van een goede beschikbaarheid van de e-tendering applicatie. In het uitvoeringsakkoord werden hierrond SLA‟s afgesproken. De onderstaande tabel toont dat de applicatie beschikbaar was binnen de gemaakte afspraken.
46
Maand (2010) Juli Augustus September Oktober November December
Kantooruren (7-21 uur)
Niet-kantooruren (21-7 uur)
% time up
% downtime shed.
% time up
% downtime shed.
99,98 100 99,89 99,52 98,33 100
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
100 100 100 100 100 100
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Tabel 5: De beschikbaarheid van de e-tenderingapplicatie gedurende de tweede jaarhelft van 2010. (E-tendering, Federale cel e-procurement)
De probleemmeldingen op
[email protected] In de periode van 10 maart 2010 tot 31 december 2010 zijn 148 meldingen gerapporteerd aan de centrale cel e-procurement. Sinds 15 september 2010 doet de Afdeling Overheidsopdrachten (DBZ) monitoring en dispatching van deze meldingen in het systeem IOS. Actueel wachten 14 problemen op een oplossing. De andere meldingen zijn opgenomen en verwerkt. Weliswaar betekent dit niet altijd dat de gesignaleerde problematiek ten gronde opgelost is. Een aantal problemen kunnen pas een oplossing krijgen in een latere release of vragen bijkomend onderzoek. De problemen met de grootste impact zijn de volgende. Het gebruik en het openen van de veiligheidskopie. Deze problematiek is besproken in hoofdstuk 5 (de juridische context) Het elektronisch ondertekenen. Het is noodzakelijk dat de inschrijver en het aanbestedend bestuur de nodige aandacht geven aan het elektronisch ondertekenen. Uit enkele meldingen blijkt dat ze te weinig aandacht besteden aan de eenmalige installatie van de software voor de elektronische ondertekening en aan het installeren van een kaartlezer. Het terugvinden van een dossier in e-tendering Soms wordt een aanbestedende entiteit geconfronteerd met het feit dat ze een dossier niet terugvindt in de applicatie. Het betreft steeds een authenticatie van een gebruiker die niet overeenstemt tussen de twee applicaties. Als belangrijkste verbeterpunten aan de applicatie naar de federale cel eprocurement zijn gemeld. Verdere synchronisatie tussen e-notification en e-tendering zou een aantal probleemsituaties fundamenteel voorkomen. Een taalkundige en vormelijke verbetering van het proces-verbaal van de openingszitting dringt zich op. Een hoger gebruiksgemak teneinde fouten te vermijden.
47
(7) Verdere aanpak Op basis van de geschetste evaluatie stellen we voor de inspanningen naar de aanbestedende besturen en de bedrijven bij te sturen en op te voeren. Voor de aanbestedende entiteiten stellen we volgende bijsturingen voor. Initiatief 1: Opleiding en training De informatiesessies en training blijven gecontinueerd in de eerste jaarhelft van 2011. Om de problematiek van de gebruikers van het private platform EBP een versnelde toegang naar e-tendering te bieden worden ook sessies georganiseerd voor het publicatieplatform e-notification. In samenwerking met de betrokken aanbestedende entiteit zet de cel e-procurement follow up sessies op. Vanaf 2012 worden de e-procurementopleidingen geïntegreerd in de reguliere opleidingen voor overheidsopdrachten. Initiatief 2: de cel e-procurement en de grote aanbesteders (MOW, …) zitten maandelijks samen voor een systematische verwerking en bespreking van de probleemmeldingen. Initiatief 3: Bijzondere ondersteuning naar de entiteiten die toezicht houden of ondersteuning bieden aan organisaties die onderhevig zijn aan de wetgeving overheidsopdrachten. Verschillende organisaties zijn onderhevig aan de wetgeving overheidsopdrachten en vragen ondersteuning met betrekking tot e-tendering. Het betreft huisvestingsmaatschappijen, scholen, welzijnsvoorzieningen, beschutte werkplaatsen, … De entiteiten van de Vlaamse overheid die ondersteuning (subsidiëring) bieden of toezicht houden op deze organisaties kunnen een informerende rol spelen voor etendering. Samen met de cel e-procurement wordt een informatief pakket uitgewerkt dat vanaf de tweede jaarhelft 2011 bruikbaar is. Initiatief 4: Versnelde digitalisering van de interne processen in de aanbesteding In de nabije toekomst zullen voor verschillende overheidsopdrachten alle offertes elektronisch toekomen. Deze situatie kan zelfs “gemakkelijk” gecreëerd worden in de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking waarin men de inschrijvers selecteert. Het is dan mogelijk deze inschrijvers intens te begeleiden naar de elektronische procedure zodat de kans op een elektronisch ingediende offerte zeer groot is. Wanneer alle offertes elektronisch zullen ontvangen worden, betekent dit dat de opportuniteit bestaat voor het aanbestedend bestuur om het volledige proces tot aan het ontvangen van de eerste factuur te digitaliseren. Dit is een grote vereenvoudiging en een sterke efficiëntieverbetering. Het kan een bijkomende opportuniteit zijn om dit te combineren met de toepassing van de freemarketmodule. In de praktijk betekent dit dat optimaal gebruik gemaakt wordt van de eprocurementapplicaties en dat deze aangevuld worden met gebruik van het Digitaal Tekenplatform (DTP), het DMS Documentum en het contractmanagementsysteem.
48
Entiteiten zullen uitgenodigd worden in dit traject te stappen. O.a. DBZ zal dit traject opnemen.
Initiatief 5: Aansluiten bij de Europese initiatieven De problematiek van de buitenlandse certificaten zal uiteindelijk haar beslag moeten krijgen op Europees niveau. Toch is het belangrijk, wil de Vlaamse overheid een krachtig beleid vasthouden rond e-procurement, korter bij deze initiatieven aan te sluiten. Concreet kan dit betekenen dat Vlaanderen (België) in het PEPPOL-project nagaat welke buitenlandse certificaten alvast bruikbaar zijn in de eigen etenderingapplicatie. Bovendien kunnen de eigen Belgische certificaten (e-ID, certipost-certificaat) ingebracht worden. Concreet kan dit betekenen dat Vlaamse (Belgische) bedrijven soepeler kunnen deelnemen aan buitenlandse overheidsopdrachten via de buitenlandse elektronische platformen. Om dit te realiseren is het aangewezen met de federale cel e-procurement na te gaan welke personele middelen kunnen vrijgemaakt worden om beter te participeren in deze Europese initiatieven. Initiatief 6: Digitaal archiveren Met het ruimer toepassen van de e-procurementapplicaties ontstaat ook de nood aan een doordacht archiveringsbeleid. Het archiefbeheersplan en een duurzame digitale archivering zijn onlosmakelijk verbonden met e-procurement. Het is belangrijk de aanbestedende entiteiten te wijzen op de bestaande methodieken over archivering en enkele „best practices‟ over „digitale archivering en overheidsopdrachten‟ te promoten.
Voor de bedrijven stellen we volgende bijsturingen voor. Initiatief 7: Het jaarlijks actieplan De methodiek van het jaarlijks actieplan met een ruim set van sensibiliserende acties voor de bedrijven blijft behouden. Deze acties variëren van algemene informatie tot concrete trainingssessies. Initiatief 8: De toegankelijkheid tot overheidsopdrachten verhogen Belangrijke (Europese) e-procurementdoelstellingen zijn de verhoging van de toegankelijkheid en transparantie tot overheidsopdrachten voor het bedrijfsleven. De verhoging van de toegankelijkheid tot overheidsopdrachten was ook voor de Vlaamse KMO‟s een belangrijk aandachtspunt. Het Agentschap Ondernemen zet enkele initiatieven op om deze doelstelling te realiseren. Initiatief 9: Het opzetten van een halfjaarlijkse enquête naar het bedrijfsleven Halfjaarlijks peilen we bij het bedrijfsleven naar de mate waarin we slagen deze toegankelijkheid te verbeteren en naar de kennis en de toegankelijkheid van de digitale platformen. Deze enquête wordt gehouden door het Agentschap Ondernemen met ondersteuning van de cel e-procurement.
49
Initiatief 10: Inventarisatie en promotie van buitenlandse digitale platformen Vlaamse bedrijven die actief zijn op buitenlandse publieke markten worden geconfronteerd met e-procurement. Helaas maken niet alle buitenlandse overheden deze digitale toegang gemakkelijk voor het Vlaamse (Belgische) bedrijfsleven. De cel e-procurement en het Agentschap Ondernemen inventariseren de buitenlandse digitale e-procurement platformen en communiceren dit op een gepaste wijze aan het Vlaamse bedrijfsleven. Samen met initiatief 4 moet dit de toegang van het Vlaamse (Belgische) bedrijfsleven naar de buitenlandse digitale platformen faciliteren. Dit initiatief is belangrijk omdat men toch mag verwachten dat de eengemaakte Europese aanbestedingsmarkt hoe langer hoe meer realiteit zal worden. Ook al zal deze Europese doelstelling vanzelfsprekend grote vertraging oplopen, toch heeft het Vlaamse bedrijfsleven er baat bij om hierop voorbereid te zijn. Initiatief 11: grensoverschrijdend e-procurement DBZ zet samen met het Agentschap Ondernemen enkele e-procurement projecten op die grensoverschrijdend zijn. Op deze wijze wordt de wederzijdse toegankelijkheid van e-platformen gescreend. Noord-franse, Nederlandse en Duitse regio‟s komen hiervoor prioritair in aanmerking. Initiatief 12: Het is aangewezen, met het oog op het verplicht indienen van digitale offertes via eTendering, om in het voorjaar 2011 specifieke initiatieven naar het bedrijfsleven te nemen Het Agentschap Ondernemen zal hierin het voortouw nemen in samenwerking met grote aanbesteders zoals het beleidsdomein MOW.
(8) Voorstel van beleidsbeslissing e-tendering De Vlaamse Regering besliste op 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 – punt 0013) aan te bevelen aan haar diensten van de Vlaamse overheid en aan de Vlaamse Instellingen om e-tendering toe te staan vanaf 1 september 2010. Zij gaf de aanbeveling om etendering te verplichten vanaf 1 juli 2011. De beslissing voorzag eveneens een tussentijdse evaluatie die bijsturing toe zou laten. Op basis van bovenstaande evaluatie kunnen we stellen dat de toepassing van etendering behoorlijk gestart is. Waar de bedrijven de mogelijkheid kregen om de elektronische middelen bij inschrijving te gebruiken hebben zij dat in 27 % van de gevallen gedaan. Dit goede resultaat van bij de aanvangsfase is mede te verklaren door het perspectief van de verplichting. Bedrijven en aanbestedende entiteiten zijn gemotiveerd om de nodige kennis op te bouwen en de toepassing mogelijk te maken. Ervaringen waarbij e-tendering vrijblijvend toegepast kan worden tonen dat de toepassing blijft steken op enkele procenten. Twee vaststellingen maken wel dat op dit moment niet kan beslist worden om etendering te verplichten op 1 juli 2011. 40% van de Vlaamse overheidsopdrachten laten e-tendering niet toe. Bedrijven kunnen hier geen gebruik maken van de elektronische middelen. Omdat dit de
50
inspanningen van de andere aanbestedende entiteiten en de bedrijven die etendering willen gebruiken hypothekeert is het primordiaal dit probleem op te lossen. De tweede vaststelling situeert zich aan de inschrijverszijde. Het is noodzakelijk om de inspanningen die thans gebeuren naar de bedrijven aan te houden en op te voeren om de 27% naar 100% te brengen. Aan de Vlaamse Regering zal daarom voorgesteld worden de druk van de verplichting voorlopig aan te houden en pas haar beslissing te nemen na evaluatie van de resultaten van de eerste vijf maanden van 2011. We stellen voor dat de Vlaamse Regering aandringt bij de leidende ambtenaren van de Vlaamse aanbestedende entiteiten die e-tendering niet toestaan om dit probleem op korte termijn te verhelpen. Aan alle Vlaamse aanbestedende entiteiten, onder leiding van het Agentschap Ondernemen, wordt gevraagd de inspanningen naar het bedrijfsleven aan te houden en op te voeren.
51
8.4
E-awarding en e-auction
Deze module is vandaag in testversie ontwikkeld op het federale bestuursniveau. In de e-awardingmodule kan de aanbestedende overheid haar ontvangen offertes of kandidaatstellingen beoordelen, het gunningsverslag en de gemotiveerde gunningsbeslissing opstellen, de sluitingssbrief en de informatiedocumenten klaarmaken en verzenden. In een deelapplicatie kan de aanbestedende overheid kiezen om een elektronische veiling (e-auction) toe te passen. In deze module worden de geselecteerde inschrijvers toegelaten tot de door het aanbestedend bestuur georganiseerde veiling. Verschillende functionaliteiten van deze e-awarding zijn erg interessant voor de Vlaamse overheid. De huidige ontwikkelde contractmanagementsystemen (CMS en e-Delta) ondersteunen waarschijnlijk verschillende van deze functionaliteiten niet. Dit zal voorwerp van bijkomend onderzoek zijn. De e-auction heeft geen variant. Het is aangewezen in toepassing van de samenwerkingsovereenkomst eprocurement tussen de federale en Vlaamse overheid een uitvoeringsakkoord te sluiten over e-awarding. Op deze wijze – en na het tot stand komen van de federale uitvoeringsbesluiten - kan de Vlaamse overheid e-auction gebruiken en onderzoeken in welke mate e-awarding aansluit bij noden bij de aanbestedende entiteiten. We stellen voor dit uitvoeringsakkoord e-awarding aan te gaan aan dezelfde voorwaarden van de akkoorden e-notification en e-tendering, met name een jaarlijkse bijdrage van 20 k€. We stellen voor met enkele aanbestedende diensten een drietal pilootprojecten eawarding op te zetten in 2011. We stellen eveneens voor, van zodra de uitvoeringsbesluiten dit toelaten, met pilootprojecten e-auction te starten. Omdat de Belgische wetgeving dit enkel toelaat voor leveringen en diensten en op basis van de positieve buitenlandse ervaringen met e-auction bij leveringen is het aangewezen te vragen aan het Agentschap Facilitair Management deze trekkersrol voor e-auction op te nemen.
8.5
E-catalog
In e-procurementprogramma‟s is steevast een plaats toebedeeld aan de elektronische catalogus. Dergelijke toepassing faciliteert het coördineren van gezamenlijke aankopen. Alhoewel uit buitenlandse voorbeelden blijkt dat vaak overheden grote besparingen realiseren met de toepassing van een centrale elektronische catalogus is dit toch sterk afhankelijk van de maturiteit van het aankoopbeleid van een overheid. In de mate reeds belangrijke coördinerende initiatieven (ICT, telefonie,…) op dit vlak bestaan vermindert dit aan belang. Indien geopteerd zou worden om op dit vlak een initiatief te nemen, dan is een koppeling van deze elektronische catalogus aan een financieel systeem, een voorwaarde voor succes.
52
Actueel wordt dit niet naar voor gebracht als een prioriteit in het eprocurementprogramma.
8.6
E-invoicing en e-payment
In het Europese e-procurementlandschap zijn vandaag enkele modules meer dominant aanwezig. Vaak is dit omdat enkele landen er bijzondere successen in boeken. Voor de e-tendering module is dit Portugal. De Skandinavische landen schuiven belangrijke realisaties met e-invoicing (en e-payment) naar voor. De top drie naar realistische Europese e-procurementrealisaties zou men kunnen voorstellen als volgt: 1. Elektronisch publiceren (e-notification): grosso modo in alle lidstaten gerealiseerd. 2. E-tendering: koplopers kiezen voor „verplichte‟ uitrol. 3. E-invoicing. Deze drie prioriteiten dragen ook bij aan een belangrijke vereenvoudiging voor het bedrijfsleven. Wanneer de Vlaamse overheid zich bij de koplopers in e-procurement wil voegen zou een belangrijke strategische keuze voor de komende jaren de realisatie van einvoicing zijn. Het Agentschap Centrale Accounting zal samen met het Departement Bestuurszaken een verkennend project opzetten rond e-invoicing en betrekt daarbij de grote aankopers.
8.7
Het contractmanagementsysteem
In het actieplan e-procurement 2008 werd beslist om een contractmanagementsysteem op te zetten voor de Vlaamse overheid. Dit moest het mogelijk maken een overheidsopdracht systematisch te registreren en de uitvoering op te volgen. Het was belangrijk dit contractmanagementsyteem te ontwikkelen volgens de nieuwste technologie, webgebaseerd en beheersbaar geïntegreerd met de andere systemen en modules van het e-procurementprogramma. Begin 2011 zijn er de facto meerdere realiteiten op dit vlak in de Vlaamse overheid. Het contractmanagementsysteem van het Departement Bestuurszaken Het Departement Bestuurszaken realiseerde een contractmanagementsysteem (CMS) dat vandaag in een testomgeving beschikbaar is.
53
Deze applicatie laat de creatie en registratie van dossiers toe zodat we facturen opvolgen en betalingsvoorstellen kunnen genereren. De volgende basisfunctionaliteit is „als standaardopvolging‟ aanwezig in de applicatie: - een dossier creëren en beheren, basis bestekgegevens registreren; - ondernemingen en vastleggingen registreren; (ondernemingsgegevens worden via koppeling met het MAGDA platform uit de VKBO gehaald); - uitvoeringsstaten registreren, - facturen registreren, - betalingsvoorstellen genereren. Op korte termijn (vier maanden) kan DBZ dit CMS in productie brengen met de nodige gebruikersondersteuning. Het is belangrijk vervolgens een koppeling met de e-tendering applicatie en met het financieel systeem (Orafin) te creëren.
E-delta Met DELTA beschikte het beleidsdomein MOW reeds meer dan 20 jaar over een centrale back-office beheersapplicatie voor overheidsopdrachten Werken. Naar aanleiding van het eProcurement initiatief bouwt het beleidsdomein MOW een webapplicatie met uitgebreide functies ten behoeve van opdrachten van werken en voldoende ondersteuning voor opdrachten van leveringen en diensten. Volgende modules worden voorzien: - Ontwerp van een bestek, met inbegrip van meetstaat, bepalingen, prijsherzieningsformules en medefinanciering van de opdracht; - Gunningsprocedure, met koppeling naar de federale eProcurement toepassingen; - Contractbeheer, met deelmodules voor financiële opvolging, contractwijzigingen en werftoezicht; - Rapportering. Er worden koppelingen voorzien met authentieke bronnen, financiële systemen, documentbeheer en entiteit eigen applicaties. Een eerste module is in productie genomen in juli 2010. De eerste volledige versie wordt midden 2011 in gebruik genomen. Migratie en uitbreidingen volgen in de tweede helft van 2011 en in 2012. Andere applicaties die de beheer en de uitvoering van het contract managen Het is waarschijnlijk dat er in de Vlaamse overheid nog entiteiten zijn die één of andere vorm van contractmanagementsysteem hebben (Agentschap Landbouw en Visserij, VMSW…). Het is zinvol op generiek niveau de functionaliteiten van deze applicaties te kennen om op termijn tot een gezamenlijke rapportering over overheidsopdrachten te kunnen komen.
De 3P-gebruikers
54
Zoals hoger vermeld gebruiken enkele entiteiten van de Vlaamse overheid de applicatie van de private partner 3P. Dit is een - op licenties gebaseerde - applicatie die de aanbestedende entiteit begeleidt bij de afhandeling van een overheidsopdracht. Naast de publicatie verzorgt deze applicatie ook de aanmaak en het beheer van verschillende documenten en worden verschillende functionaliteiten uit het aanbestedingsproces ondersteund. Toch blijft het belangrijk de beperkingen van deze applicatie te zien. - Het betreft een „stand alone‟ applicatie die op licenties gebaseerd is. De entiteit zal hier – in tegenstelling tot de e-procurementmodules – steeds een licentiekost hebben. - De licentie bindt de gebruiker aan zijn toestel. Bij de ontwikkeling van toekomstgerichte e-procurementmodules wordt resoluut gekozen voor webapplicaties. De applicaties zijn toegankelijk waar internet beschikbaar is. Het ruime toepassingsgebied van „overheidsopdrachten‟ langs de zijde van de overheid (overheden, scholen, ziekenhuizen, huisvestingsmaatschappijen…) en langs de inschrijverskant maakt deze keuze onontbeerlijk. Ook de verdere toekomst van één Europese aanbestedingsmarkt stimuleert de keuze voor webapplicaties met een optimaal gebruik van “open source modules”.9 - Cruciaal is dat verschillende modules vlot gekoppeld worden: van enotification, naar e-tendering, naar e-action… Slechts op deze wijze is de volledige digitalisering van het gehele aanbestedingsproces mogelijk. Dit is niet vanzelfsprekend wanneer één functionaliteit (de publicatie) opgenomen wordt door een “losstaande” (private) partner. Het vereist dat deze partner bereid is tot samenwerking en overleg met de eigenaars van andere applicaties. Met de partner 3P werd een samenwerking opgezet met de federale en Vlaamse cel e-procurement. Op deze wijze kon een koppeling naar e-tendering gecreëerd worden. - Er is geen authenticatie van de gebruiker met e-ID in de 3P-applicatie. Dergelijk hoog authenticatieniveau aan overheidszijde is wel vereist in de publieke e-procurementmodules. In e-tendering is dit bovendien wettelijk noodzakelijk. Bij analyse van eventuele misbruiken zal authenticatie in de applicaties met e-ID een meer sluitende traceerbaarheid garanderen.
Besluit en voorstel van beleidsbeslissing De verschillende applicaties hebben elk hun meerwaarde en spelen in op specifieke behoeften van verschillende entiteiten. Deze beschikbaarheid van meerdere applicaties die dezelfde functionaliteiten van bepaalde modules aanbieden is vandaag in het (Europese) e-procurementlandschap eerder de regel dan de uitzondering. Beter dan te streven naar het gebruik van één applicatie, moet het de doelstelling zijn elke overheidsopdracht te registreren en op te volgen in één van deze beschikbare applicaties.
9
De keuze voor webapplicaties en “open source” maakt dat er grote herkenbaarheid bestaat tussen de e-procurementmodules van de verschillende Europese lidstaten. Op langere termijn zal dit de toegankelijkheid van Belgische (Vlaamse) bedrijven die willen meedingen op de elektronische platformen bij buitenlandse overheden faciliteren. 55
Het is eerder aangewezen gezamenlijke problemen en uitdagingen over de applicaties heen te bundelen en een gezamenlijke oplossing na te streven. Belangrijke gezamenlijke uitdagingen in prioritaire volgorde zijn: - een koppeling tussen de contractmanagementsystemen en het financieel systeem (o.a. Orafin), - opportuniteiten in de e-awardingapplicatie detecteren en onderscheiden van functionaliteiten in de contractmanagementsystemen, - een koppeling naar de e-tenderingapplicatie en een documentmanagementsysteem, - rapporteringsbehoeften, - een koppeling naar de publicatiemodule, - specifieke rapporteringsbehoeften voor duurzame en innovatieve opdrachten. Aan de Vlaamse Regering stellen we voor te beslissen: - Vanaf 1 januari 2013 minstens elke overheidsopdracht boven de 67.000 € te registreren in één van de beschikbare contractmanagementsystemen. - De gezamenlijke uitdagingen met de relevante actoren projectgewijs op te nemen.
56
9
Organisatorische aansturing van het e-procurementprogramma
De inhoudelijke omvang van het e-procurementprogramma en de veelheid van actoren maken het noodzakelijk een stuurgroep op te richten met minimaal volgende actoren: - Het Departement Bestuurszaken - Het Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken - Het Agentschap Facilitair Management - Het Agentschap Binnenlands Bestuur - Het Agentschap Ondernemen - Het Agentschap Centrale Accounting Het is aangewezen aan deze stuurgroep nog enkele grote aanbesteders toe te voegen. Deze groep stuurt het e-procurementprogramma van de Vlaamse overheid op strategisch niveau aan en volgt de vorderingen en ontwikkelingen.
10 Samenvattend overzicht van alle initiatieven voor bijsturing van het eprocurementprogramma Sinds 2008 zijn er in de belangrijkste modules van e-procurement grote vorderingen gemaakt. De doelstellingen die omschreven zijn in de beleidsnota blijven in deze legislatuur haalbaar. De Vlaamse overheid moet er in slagen haar aanbestedingsproces in grote mate elektronisch te laten verlopen en al haar overheidsopdrachten te registreren en de uitvoering ervan op te volgen. De minister bevoegd voor e-procurement stelt volgende initiatieven tot bijsturing van het e-procurementprogramma aan de Vlaamse Regering voor. Op het organisatorische niveau: 1. Het Departement Bestuurszaken richt de stuurgroep „het Vlaamse eprocurementprogramma‟ op. 2. Het Departement Bestuurszaken onderzoekt, in samenwerking met het federale bestuursniveau, een actievere participatie in de Europese eprocurementprojecten. Op het juridische niveau: 3. De minister bevoegd voor e-procurement onderzoekt met zijn federale collega de mogelijkheden om tot een snelle afwerking te komen van de federale uitvoeringsbesluiten voor de invoering van de elektronische veiling en de toepassing van de verkorte indieningstermijnen. 4. De minister bevoegd voor e-procurement rapporteert vóór de invoering van de definitieve verplichting van e-tendering over de problematiek van de elektronische handtekening van de buitenlandse inschrijver.
57
Specifiek per module: E-notification 5. De leidend ambtenaren op te dragen de beslissing van de Vlaamse Regering van 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 - punt 0175) over het gebruik van het enotificationplatform onmiddellijk toe te passen. 6. De leidend ambtenaren op te dragen alle documenten bij de publicatie van hun overheidsopdracht elektronisch beschikbaar te stellen, al dan niet tegen betaling. 7. De bevoegde minister voor economie vragen een initiatief te nemen om de toegankelijkheid tot overheidsopdrachten te verhogen. Free-market 8. Het Departement Bestuurszaken begeleidt de entiteiten die met de module free-market starten. E-tendering 9. De voorgestelde datum voor invoering van de verplichte e-tendering genomen in haar beslissing van 4 juni 2010 (VR PV 2010/13 – punt 0013) en haar omzendbrief 2010/9 aan te houden en pas te heroverwegen in juni na bijkomende evaluatie van het gebruik van de elektronische middelen bij overheidsopdrachten tijdens de eerste 5 maanden van 2011. 10. De leidend ambtenaren op te dragen de omzendbrief van de Vlaamse Regering (2010/9) over het gebruik van de elektronische middelen bij het ontvangen en indienen van kandidaatstellingen en offertes bij overheidsopdrachten, strikt na te leven. 11. Het Departement Bestuurszaken volgende concrete initiatieven ter ondersteuning te laten aanbieden: - Continuering van de opleidingen en trainingen. Met de grote aanbestedende entiteiten wordt een folluw up sessie opgezet. - Systematische verwerking en bespreking van de probleemmeldingen met de grote aanbesteders. - Een ondersteunend initiatief naar de entiteiten die toezicht houden of ondersteuning bieden aan organisaties die onderhevig zijn aan de wetgeving overheidsopdrachten. - Start van projecten die leiden tot een „versnelde digitalisering van de interne processen in de aanbesteding‟. - Sensibiliserende initiatieven voor de goede praktijken rond het digitaal archiveren. 12. De minister bevoegd voor economie volgende concrete initiatieven te laten nemen: - Het jaarlijks actieplan e-procurement naar het bedrijfsleven te continueren. - Een halfjaarlijkse enquête naar het bedrijfsleven die peilt naar de toegankelijkheid tot overheidsopdrachten en naar de kennis en de toegankelijkheid van de digitale platformen.
58
-
De inventarisatie en promotie van buitenlandse digitale e-procurement platformen. Een grensoverschrijdend e-procurementproject op te zetten. In het voorjaar 2011 extra sensibiliserende informatiesessies etendering naar het bedrijfsleven te organiseren.
E-awarding en e-auction 13. Het Departement Bestuurszaken op te dragen een uitvoeringsakkoord “eawarding – e-auction” te sluiten met de FOD P&O. Hiervoor 20 k€ op jaarbasis vast te leggen op BCO BA 210 1211. 14. Het Departement Bestuurszaken pilootprojecten te laten opzetten rond eawarding. 15. Het Agentschap Facilitair Management pilootprojecten e-auction te laten uitvoeren van zodra het regelgevend kader daarvoor beschikbaar is.
E-invoicing en e-payment 16. Het Agentschap Centrale Accounting samen met het Departement Bestuurszaken een verkennend project te laten opzetten rond e-invoicing.
Het contractmanagementsysteem 17. Vanaf 1 januari 2013 minstens elke overheidsopdracht boven de 67.000 € te registreren in één van de beschikbare contractmanagementsystemen. 18. De volgende gezamenlijke uitdagingen over de contractmanagementsystemen heen projectsgewijs tussen de relevante actoren op te nemen. - Koppelingen tussen de contractmanagementsystemen en de financiële systemen, de publicatie- en e-tenderingmodules, het documentmanagementsysteem. - De algemene en specifieke rapporteringsbehoeften over overheidsopdrachten.
59
11 Kostprijs van de evaluatie van het e-procurementprogramma De uitgewerkte bijsturing voor e-awarding en e-auction heeft een bijkomende kostprijs van 20 K€ op jaarbasis. Het betreft de federale bijdrage waardoor de Vlaamse overheid een belangrijke impact heeft op het beheer van de betreffende applicaties. Dit moet voor het eerst vastgelegd worden voor het begrotingsjaar 2012. Het Departement Bestuurszaken zal dit bedrag voorzien op BCO BA 210 1211. In 2011 zal het Departement Bestuurszaken met de FOD P&O een uitvoeringsakkoord sluiten om de praktische modaliteiten te regelen. Dit uitvoeringsakkoord e-awarding (e-auction) sluit dan aan bij het bestaande samenwerkingsakkoord en uitvoeringsakkoord e-notification – e-tendering. De andere uitgaven zijn in de normale werking van de betrokken entiteiten voorzien.
12 Procedure voor administratieve en begrotingscontrole Het advies van de Inspectie van Financiën is verleend op 11 maart 2011. De Inspectie van Financiën merkt het volgende op. - Zoals in het vorige advies is e-tendering één applicatie en een onderdeel van het e-procurementprogramma. De Inspectie vroeg een stand van zaken van deze andere onderdelen. Hun opmerkingen terzake blijven behouden. - Het voorstel van beslissing is consistent met de gemaakte evaluatie. - Er is geen principieel bezwaar tegen de 20 k€ op jaarbasis voor eawarding en e-auction. Bespreking van het advies E-tendering is een onderdeel van het e-procurementprogramma. De Inspectie van financiën vraagt een beschrijving van de andere modules, een reële kosten-baten analyse en een stand van zaken van het contractmanagementsysteem. In de nota is omstandig ingegaan op e-notification, free-market, e-tendering, eawarding, e-auction en het contractmanagementsysteem. Op de modules e-catalog en e-invoicing is niet ingegaan omdat er geen evoluties zijn die vermeldenswaard zijn. Een kosten-batenanalyse is vandaag niet haalbaar. Terecht merkte de Inspectie van Financiën in 2008 op10, naar aanleiding van de nota aan de Vlaamse Regering voor de betreffende regeringsbeslissing (VR PV 2008/26 – punt 175), dat de baten een té speculatief karakter hadden. Voorbeelden van baten van geslaagde eprocurementprojecten uit andere landen zijn moeilijk vertaalbaar naar de specifieke situatie van de Vlaamse overheid. Ook de opmerking van de Inspectie van Financiën dat vandaag e-procurement vooral een kost is kan niet ontkend worden. Aan de kant van de baten is het enige 10
LPA/AVP/08/00048 60
relevante cijfer de meting van de vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Deze gegevens zijn in deze nota vermeld. De Inspectie meldde verder in haar advies van 15 april 2010 dat pas wanneer het volledige e-procurementprogramma uitgerold is en toegepast wordt zinvolle besparingen en efficiëntiewinsten mogelijk zullen zijn. Dit is een terechte bemerking. Het is vandaag dan ook niet haalbaar een minutieuze en correcte kostenbatenanalyse te maken. De stand van zaken van het contractmanagementsysteem werd beschreven.
Het voorstel van beslissing is consistent aan de gemaakte evaluatie. Dit noodzaakt geen verdere bespreking. Geen principieel bezwaar tegen de 20K€ op jaarbasis voor e-awarding en e-auction. Het begrotingsakkoord is aangevraagd en wordt toegevoegd aan deze nota.
13 Weerslag op het personeelsbestand en de personeelsbudgetten De voorliggende beslissing voor de evaluatie van het e-procurementprogramma heeft geen weerslag op het personeelsbestand of het personeelsbudget zodat het akkoord van de Vlaamse minister van bestuurszaken niet vereist is.
14 Weerslag op lokale besturen a) Personeel: voorliggend voorstel noodzaakt geen bijkomende inzet van het in dienst zijnde personeel van de lokale besturen, noch de werving van bijkomend personeel. b) Werkingsuitgaven: voorliggend voorstel heeft geen weerslag op de lopende uitgaven van de lokale besturen. c) Investeringen en schuld: de uitvoering van voorliggend voorstel veroorzaakt geen bijkomende investeringen voor de lokale besturen. d) Ontvangsten: in uitvoering van voorliggend voorstel worden geen bijkomende financiële middelen aan de lokale besturen ter beschikking gesteld. Conclusie: voorliggend voorstel heeft geen weerslag op het personeel, de werkingsuitgaven, investeringen, schuld en ontvangsten van de lokale besturen.
61
15 Kwaliteit van de regelgeving
Aangezien het autoregulering van de overheid betreft, is geen reguleringsimpactanalyse vereist.
62
16 Voorstel van beslissing OPGELET DIT VOORSTEL VAN BESLISSING WERD DOOR DE VLAAMSE REGERING GEWIJZIGD. LEES DE NOTULEN VAN DE VLAAMSE REGERING VAN 20 MEI 2011 (VR 2011 2005 DOC.0420) De Vlaamse Regering 1° neemt akte van de evaluatie van het e-procurementprogramma en verleent haar goedkeuring aan de voorgestelde bijsturingen zoals vermeld onder punt 9. 2° behoudt haar vroegere beslissing om e-tendering verplicht op te leggen vanaf 1 juli 2011. 3° draagt alle leidend ambtenaren op haar beslissingen van 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 – punt 0175) en van 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 – punt 0013) en bijhorende omzendbrief 2010/9 over het gebruik van de publicatieplatformen en het toestaan van de elektronische middelen voor de indiening van kandidaatstellingen en offertes bij hun overheidsopdrachten strikter op te volgen. 4° draagt de minister bevoegd voor het e-procurementbeleid op om beknopt te rapporteren over de resultaten e-tendering van de eerste vijf maanden van 2011 op 31 mei 2011. 5° beveelt alle leidende ambtenaren aan de nodige voorbereidingen te treffen om vanaf 1 januari 2013 minstens hun overheidsopdrachten vanaf 67.000 € systematisch te registreren in één van de beschikbare contractmanagementsystemen.
Geert Bourgeois Viceminister-president van de Vlaamse Regering Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand
63
64
