Coreferaat bij Rob-lezing ‘De centralisatie in openbaar besturen’ Door Marcel Boogers
De tuin van Thorbecke: geordende siertuin of levendig volkstuinencomplex? Het leuke van metaforen is dat ze gemakkelijk met de werkelijkheid op de loop gaan. Dat is ook de bedoeling ervan. Zo wekt de metafoor ‘het schip van staat’ de suggestie dat de overheid met een heel kundige kapitein op de brug een consistente koers vaart. Terwijl we weten dat er in de praktijk altijd sprake is geweest van een armada van ronddobberende bootjes waarbij de beste stuurlui steeds aan wal staan. Het gebruik van metaforen zegt daarom veel over iemands wensdromen. Het ‘schip van staat’ drukt een verlangen uit naar een duidelijke langetermijnstrategie en naar een krachtige leider die de weg weet te wijzen naar de spreekwoordelijke stip op de horizon. Dat deze metafoor nauwelijks meer wordt gebruikt, laat zien dat deze verlangens tijdgebonden zijn. Dat geldt straks misschien ook wel voor ‘Het huis van Thorbecke’. Wie deze metafoor gebruikt, ziet de overheid als een hiërarchisch geordend bouwwerk. Met een zolder, bovenverdieping en parterre. Er spreekt een behoefte uit naar orde, overzicht en structuur, of je die structuur nu wilt veranderen of niet. Het is een metafoor die – zoals Van de Donk terecht aangeeft – weinig recht doet aan de organische staatsopvatting van Thorbecke, maar met die vaststelling schieten we nu weinig op. Belangrijker is dat de hiërarchische ordeningsprincipes die met deze metafoor verbonden zijn, zich slecht verhouden tot het netwerk-karakter van de nieuwe arrangementen waarin zorg en verzorging opnieuw moeten worden uitgevonden. Het dominante bolwerk-denken van nationale overheid en nationale media remt de ontwikkeling van innovatieve lokale netwerken – dat is eigenlijk de kern van Van de Donk’s betoog. Zeker omdat lokale overheden ook bevattelijk zijn voor dit bolwerkdenken. Als de nadruk ligt op het beheersen van financiële en beleidsmatige risico’s, zal er van de beoogde vernieuwingen weinig terechtkomen. Decentralisaties zullen dan nooit tot de gewenste transities leiden. De verschillende spanningen tussen het conventionele bolwerk-denken en de nieuwe noodzaak van netwerk-denken worden door Van de Donk uitgebreid geïllustreerd en geproblematiseerd, maar gelukkig eindigt hij zijn lezing met het uitspreken van de hoop dat gemeenten uiteindelijk veerkrachtig genoeg zijn om lokaal het verschil te maken. En dat is precies waar ik in mijn co-referaat de draad verder oppak. Hoe groot is de veerkracht van het lokale bestuur en wat is er voor nodig om die veerkracht te versterken? In mijn antwoord op die vraag ga ik in op de twee onderdelen van de zojuist gehouden lezing. Allereerst zijn dat de verhoudingen tussen Rijksoverheid en gemeenten. Hoe kan er 1
wat meer volwassenheid in die verhouding komen, en wat vraagt dat van gemeenten? Het tweede deel van mijn reactie gaat in op de nieuwe zorgarrangementen die zich in buurten, wijken en dorpen verder moeten gaan ontwikkelen. Wat is er voor nodig om te voorkomen dat het centralistische bolwerk-denken zich lokaal gaat vertalen in het vooraf dichtregelen van innovatieve praktijken? Omdat veel van de gewenste ontwikkelingen in zorg, verzorging en arbeidstoeleiding van onder op zouden moeten komen of daar in ieder geval wortel moeten schieten, is het misschien goed om de tuin-metafoor te introduceren. Laten we het de tuin van Thorbecke noemen. Gaan er duizend bloemen bloeien of investeren we in de groei van een paar stevige bomen? Wordt het een strak geordende Franse siertuin of een levendig volkstuinencomplex? Laten we beginnen met de verhouding tussen Rijk en gemeenten, want daar is het bij decentralisaties toch vooral om te doen. Het idee van decentralisaties is dat er hiermee meer ruimte komt om in te spelen op lokale omstandigheden, wensen en behoeftes. Maar we weten ook dat het hier in de praktijk niet altijd van komt. Vaak wordt dan de beschuldigende vinger naar de rijksoverheid gewezen, maar het is natuurlijk zinvoller om na te gaan hoe gemeentebesturen zich teweer kunnen stellen tegen de centralistische reflexen die decentralisatieoperaties met zich meebrengen. Uit onderzoek naar eerdere decentralisatieoperaties waar Van de Donk ook al naar verwees, blijkt dat decentralisaties meestal nogal beleidsarm worden ingevoerd. De VNG standaardverordening wordt doorgaans onverkort overgenomen; in plaats van het gewenste lokale maatwerk is eerder sprake van confectie. Dat komt allereerst door de enorme tijdsdruk bij decentralisatieoperaties, die nu zelfs nog groter is dan bij eerdere decentralisaties. Tijd voor een goed lokaal politiek debat over de wijze waarop de nieuwe taken moeten worden ingevoerd is er niet of nauwelijks. Bij eerdere decentralisatieoperaties duurde het meestal een bestuursperiode of meer voordat de overgedragen taken enigszins afgestemd waren op lokale wensen en omstandigheden; en dat zal nu niet anders zijn. Toch is tijdsdruk niet de enige factor die lokaal maatwerk in de weg staat. Was het maar zo eenvoudig. Elke decentralisatie gaat steevast gepaard met een enorme vloed aan departementale circulaires met handreikingen, handleidingen, richtlijnen en andere goedbedoelde adviezen over de wijze waarop gemeenten de nieuwe taken het best kunnen uitvoeren. Dit wordt – ook door Van de Donk – vaak veroordeeld als centralistische bemoeizucht, maar ik vraag me af of dat helemaal terecht is. Gemeenten laten het zich namelijk ook gemakkelijk welgevallen. Zo doen wethouders soms graag een beroep op deze missives uit Den Haag om lastige politieke discussies uit de weg te kunnen gaan. Dat zien we nu weer gebeuren. Hoewel decentralisatiebudgetten niet geoormerkt zijn, gaan departementale normbedragen
2
op het gebied van ondersteuning, participatie en jeugd in de praktijk als zodanig een eigen leven leiden: bij gemeentelijke begrotingsbehandelingen hebben wethouders er in ieder geval dankbaar gebruik van gemaakt. De uitspraak ‘het moet van Den Haag’ is in de praktijk dus een effectieve depolitiseringsstrategie. Het gevolg is in ieder geval dat gemeenten minder het verschil gaan maken dan op grond van de aan hen overgedragen bevoegdheden zou mogen worden verwacht. Naast deze departementale bemoeienissen bij decentralisatieoperaties, zijn er andere centraliseringstendensen die meer omvattend zijn. Allereerst is dat de enorme stortvloed aan beleidsmonitors die de lokale uitvoeringspraktijk in beeld moeten brengen. Of ze door departementen of door de VNG worden beheerd maakt eigenlijk niet uit. Het lijken technisch-neutrale meetinstrumenten, maar dat zijn ze niet. Door bepaalde aspecten van de uitvoering (doorgaans de best meetbare) te belichten wordt impliciet het belang ervan aangegeven, maar nog belangrijk is dat gemeentelijke vergelijkingen (benchmarks) enorm sterke normen stellen. Wie op een bepaald punt boven- of ondergemiddeld scoort heeft heel wat uit te leggen. Ook als zo’n score het gevolg is van weloverwogen lokale keuzes. Wie een relatief lage score haalt heeft zijn zaken niet op orde, wie een verhoudingsgewijs hogere score heeft zal op andere terreinen steken hebben laten vallen, dat is zo ongeveer de eerste reactie. Gemiddeld presteren, dat is de norm. Wat hieraan bijdraagt is een sterk gelijksheidsbeginsel in het denken over sociale rechtvaardigheid. Als het gaat om zorg en verzorging willen we graag overal hetzelfde behandeld worden. Lokale verschillen worden daarom negatief beoordeeld in de publieke opinie. Dat de WMO in Aalten anders wordt uitgevoerd dan in Amsterdam of Almelo wordt dan gezien als een gevolg van incompetentie of willekeur; voor de eisen die lokale omstandigheden stellen of voor de legitimiteit van lokale politieke afwegingen is veel minder begrip. Berichtgeving hierover in de landelijke media leiden steevast tot Kamervragen waarin de minister om opheldering wordt gevraagd. Hoewel ministers deze vragen gemakkelijk naast zich neer kunnen leggen door te verwijzen naar de gemeentelijke beleidsvrijheid op dit terrein, kunnen ze de verleiding meestal niet weerstaan inhoudelijk te reageren. Zo is in de parlementaire praktijk geleidelijk een stelsel- of systeemverantwoordelijkheid ontstaan, op grond waarvan bewindspersonen aanspreekbaar zijn geworden op de uitvoering van taken waar gemeenten eigenlijk verantwoordelijk voor zijn. Lokale variëteit wordt zo verder ingeperkt, zoveel is duidelijk. Gemeenten zijn in steeds meer opzichten een eerste overheid geworden, maar hun wil tot verschil (om maar eens een spraakmakend VNG-rapport in herinnering te roepen) weten ze nog niet in daden om te zetten. We kunnen dat de landelijke politiek en de landelijke media verwijten (zoals Van de Donk doet, en dat is zoals gezegd niet onterecht), maar we kunnen ook naar de gemeenten zelf kijken. Dat landelijke democratische debatten de lokale democratie steeds overvleugelen is namelijk ook het gevolg van de relatieve zwakte van de
3
lokale democratie. Gemeenten zijn een eerste overheid geworden, maar ze hebben nog steeds een tweederangs democratie. Dat blijkt niet alleen uit de verkiezingsopkomst, maar ook uit de verkiezingsuitslag, die in alle gemeenten precies hetzelfde nationale patroon volgt. Of er veel lokale partijen meedoen of niet. In maart dit jaar heeft D66 in alle gemeenten gewonnen en de PvdA heeft overal verloren, ongeacht de kwaliteit van kandidaten en kiezersbeloftes. Het grootste deel van de kiezers blijft steeds thuis en wie wel gaat stemmen spreekt zich vooral uit over de landelijke politiek. Lokale verkiezingen zijn – zoals politicologen dat noemen - ‘second order elections’ waarvan de uitslag vooral wordt bepaald door landelijke politieke ontwikkelingen. Het democratisch mandaat van het lokaal bestuur is dus zwak, waardoor het voor gemeenbestuurders lastig is om hun keuzes zelfbewust te verdedigen als die onderwerp worden van nationale discussies. Want hoe legitiem is een gemeentelijke afweging die sterk afwijkt van die in andere gemeenten? Worden de eigenwijze keuzes van de gemeente wel gedragen door de plaatselijke bevolking? Het zijn vragen die nooit worden gesteld, hoewel de antwoorden hierop natuurlijk sterk meewegen in de waardering van lokale verschillen. Met de decentralisatie van buitengewoon politiek gevoelige taken is de relatieve zwakte van de lokale democratie natuurlijk een extra groot probleem geworden. Zeker als we bedenken dat belangrijke beslissingen op het gebied van het sociale domein op regionaal niveau zijn genomen, terwijl de uitvoering zal plaatsvinden op het niveau van buurten, dorpskernen en wijken - allebei op enige afstand van gemeenteraden. We zien in gemeenten al langer dat het politieke zwaartepunt zich in twee richtingen beweegt. Door het toegenomen gewicht van regionale samenwerkingsverbanden verschuift het bestuurlijke zwaartepunt naar de regio, terwijl we zien dat het democratische zwaartepunt juist naar het sublokale verschuift, het niveau van buurten, dorpskernen en wijken waarop inwoners actief betrokken zijn. Als we het hebben over lokale democratie, is het dus maar de vraag hoe we het lokale anno 2015 moeten definiëren. Wat is tegenwoordig eigenlijk lokaal? Is dat het daily urban system van de regio waarbinnen zorgaanbieders actief zijn en waarbinnen men werkt, winkelt en recreëert, is dat de directe leefomgeving van de buurt, of is dat allebei? En wat betekent dat voor de manier waarop lokale democratie moet worden vormgegeven? Daarnaast is er natuurlijk ook discussie over democratische participatie en vertegenwoordiging. Wat is democratie anno 2015? Inwoners hebben meer rechtstreekse zeggenschap gekregen in lokale aangelegenheden of eisen dat op. Verder pakken ze maatschappelijke problemen steeds vaker gezamenlijk aan. In beide gevallen ontstaan problematische spanningen tussen de gemeenteraad en participerende inwoners. Want ook deze inwoners claimen een visie of belang te vertegenwoordigen. Twee vertegenwoordigende claims staan hier tegenover elkaar, waarbij de vertegenwoordigende
4
claim van raadsleden flink is verzwakt. Door dalende ledentallen en dalende opkomstcijfers is het voor raadsleden immers steeds lastiger geworden om met gezag namens de inwoners van de gemeente te spreken. Dit, en nog veel meer, vraagt om een nieuwe doordenking van het functioneren van de lokale democratie en om nieuwe oplossingen die dit kunnen versterken. Het gaat daarbij niet meer alleen over participatie in overheidsbesluitvorming, maar ook steeds meer over het vormgeven van maatschappelijke betrokkenheid. De aanstaande decentralisaties hebben de noodzaak om hierover na te denken alleen nog maar vergroot. De Raad voor het openbaar bestuur bereidt daarom een advies voor over de versterking van lokale democratie dat in samenhang zal worden gepresenteerd met een advies over de democratische legitimiteit van regionale bestuursvormen. De Raad beoogt daarmee de zich ontwikkelende gedachtenvorming bij BZK over lokale democratie verder te ondersteunen. Om ervoor te zorgen dat we straks kunnen spreken van decentralisatie in plaats van de centralisatie, om het woordgrapje uit de titel van Van de Donks lezing weer eens te gebruiken, is het dus nodig dat de lokale democratie wordt versterkt, maar genoeg daarover. Want Van de Donk sprak ook en vooral over de transities die met de decentralisaties worden beoogd. Zijn beleefd geformuleerde zorg is dat die transities nu vooral managerial worden opgepakt, waarbij gemeenten zich vooral lijken te richten op budgetten en bezuinigingen. Er zijn innovaties nodig, en dat is meer dan het via keukentafelgesprekken nagaan of familie, vrienden of buurtgenoten een bijdrage kunnen leveren aan de zorg. Het zal straks gaan om het vinden van nieuwe verbindingen tussen sport, onderwijs, buurtbeheer, opvoedingsondersteuning, thuiszorg, pleegzorg, psychiatrie, werkvoorziening, arbeidsmarktbeleid, cultuur, enzovoorts. Zoals de Raad eerder in het advies ‘Loslaten in vertrouwen’ heeft uiteengezet, is het daarbij de uitdaging om als bestuur goed aan te sluiten op de dynamiek in de samenleving. Ruimte geven aan maatschappelijke initiatieven, wat meer is dan simpelweg een stap terug doen. Soms betekent dat inderdaad loslaten, de andere keer is het goed als de overheid stimuleert, regisseert of juist reguleert. Waar het op neer komt is dat de overheid participeert in maatschappelijke initiatieven in plaats van andersom. Er staat straks veel op het spel. Het gaat om zorg voor kwetsbare mensen, en er mag niks misgaan. Het dominante frame van nationale media is dat gemeenten te kleinschalig en amateuristisch zijn om de nieuwe taken op een fatsoenlijke manier uit te voeren. Elke fout of misstand zal in het volle licht van cameralampen worden gezet. Los van de te verwachten lokale politieke reacties (er zal van wethouders inderdaad veel evenwichtskunst worden gevraagd), zal het in de landelijke politiek leiden tot voorspelbare kritische Kamervragen en nerveuze ministers. In zo’n context is het natuurlijk lastig om in het sociale domein echte
5
transities door te voeren, om echt te innoveren. Want innovaties brengen altijd risico’s met zich mee. Ook financiële. Het is vanuit innovatie-optiek daarom een blessing in disguise dat gemeenten weinig tijd hebben gehad om zich goed voor te bereiden op de decentralisaties. Het is ze hierdoor niet of nauwelijks gelukt om de transitie van het sociale domein vooraf helemaal dicht te regelen en alle mogelijke risico’s volledig te beheersen. Inderdaad, er is enige ruimte voor innovatie, voor ontwikkeling, voor lokale leerprocessen. Maar die ruimte zal wel moeten worden bevochten. De neiging om bij het eerste de beste uitvoeringsincident te reageren met meer regels en meer gedetailleerde verantwoordingskaders, zal stevig moeten worden onderdrukt. In plaats van een risicoregelreflex die risico’s beoogt te beheersen, moeten risico’s worden gedeeld en moet er gezamenlijk worden geleerd. Ik weet dat dat allemaal veel te eenvoudig klinkt, maar dat geldt ook voor het reguleren en normeren van uitvoeringspraktijken. Het is de bedoeling dat we het sociale domein opnieuw gaan uitvinden, en dat juist is enorm ingewikkeld. Zoals Van de Donk al aangaf is het sociale domein een domein van kwetsbare relaties, van afhankelijkheid, van wederkerigheid. Een domein waarin het gaat om liefde en aandacht, nabijheid en toewijding, zorg en zingeving. Om menselijke waardigheid en zelfbeschikking. Ingewikkelde discussies die we veel te lang uit de weg zijn gegaan, zullen in volle hevigheid worden gevoerd. Over de grenzen van outreachend werken en preventieve zorg, of over het nemen van verantwoordelijkheid voor de gevolgen van je eigen leefstijl. Het gaat om het vinden van een nieuwe balans tussen individuele en collectieve verantwoordelijkheden, waarbij we het collectieve niet alleen aan de overheid kunnen overlaten. Het zijn discussies die in de kern heel politiek zijn, maar die op lokaal niveau gelukkig niet zo snel ideologisch op de spits zullen worden gedreven. Zoals de Amerikaanse politicoloog Benjamin Barber in zijn bestseller ‘If mayors ruled the world’ betoogt, onderscheidt de lokale politiek zich door haar pragmatische karakter. In plaats van partijpolitieke tegenstellingen uit te vergroten, wordt hier juist gezocht naar concrete oplossingen voor concrete problemen. Dat is volgens hem de kracht van lokale politiek, overal ter wereld. We mogen daarom blij zijn dat het juist gemeenten zijn die de duivelse dilemma’s in het sociale domein zullen oppakken. Daarvoor is wel een verdere democratisering van de lokale politiek nodig, wat overigens iets anders is dan partijpolitisering. Democratisering is nodig voor het vinden van pragmatische oplossingen voor duivelse dilemma’s, maar ook voor het kunnen opeisen van politieke ruimte voor het formuleren van eigen lokale oplossingen. Terug naar de tuin van Thorbecke. We kunnen er natuurlijk een Franse siertuin van maken, symmetrisch, volgens vast ontwerp, waarin het haast onmogelijk is om over een
6
boomwortel te struikelen. Het zal een tweedimensionale uitvoering van het huis van Thorbecke zijn, even hiërarchisch, even weinig rechtdoend aan maatschappelijke variëteit en dynamiek. Als we de logica van het lokale centraal stellen, kan het een levendige volkstuinencomplex worden, waarin tuintjes groeien en bloeien naar de wensen en inzichten van degenen die ze verzorgen en gebruiken. Wie het volkstuinencomplex beheert laat ik in het midden, net zoals ik nog niet weet wie het zaaigoed ter beschikking stelt. Want het zou jammer zijn als ook deze metafoor met de werkelijkheid op de loop gaat.
7
