De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020

Uitgave ter gelegenheid van het 75-jarig jubileum van de directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën

Omslag5_CORR2.indd 1

De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020

ISBN 978-94-90875-00-8

De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020

25-10-12 17:37

De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020

Inhoud

Inhoud Voorwoord 6 Verantwoording 8 De achilleshiel van de overheidsfinanciën 10 Wat komt er vanuit Brussel op Den Haag af? 22 Versterk(t) partnership tussen Rijk en gemeenten 30 Een internationaal perspectief op nieuwe ontwikkelingen in de organisatie van de overheid 36 Informatie als de valuta van de toekomst? 50 Begrotingsbeleid op weg naar 2020 56 Drie discussiepunten voor de CW 2027 66 Naar een verantwoorde begrotingspresentatie 74 Een TomTom naar meer eenheid in verscheidenheid bij ZBO’s 90 Financiële administraties nu en in de toekomst 102 Rol en positie van departementale directies FEZ in 2020 112 Rol en positie Auditdienst Rijk in 2020 122 Een continent van 450 miljoen auditors 128 Bespiegelingen over verantwoording in 2020 128 Visie op de financiële functie vanuit het parlement 138 De Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering : toekomstverkenningen 144 Twittering en transparantie. Een sprookje over financiële prinsessen, behoedzaam streven naar geluk, de burger als leunstoelcontroleur en echte aandacht voor doelmatigheid anno 2020 154 Budgeting and financial management reform trends: an international perspective 162 Budgeting in Holland: unique, solid, but not into modernistic fads! 166 Epiloog ‘De toekomst van de financiële functie, een streefbeeld voor 2020’ 172 Passie voor begroten nog volop aanwezig 180 Afdelingsfoto’s directie begrotingszaken 2012 184

5

Fotografie: omslag en serie ‘klein geld’: Martina Sieuwerts en Jeannette Segaar Groepsfoto’s: Mark Prins en Marco Laar en Marianne Albrecht

Voorwoord De directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën bestaat 75 jaar. Een heuglijk feit in een financieel turbulente tijd. Het laatste decennium kenmerkte zich door een aantal crises die hun sporen hebben nagelaten in de overheidsfinanciën. Het leeglopen van de internetbubbel aan het begin van het nieuwe millennium maakte een eind aan de verwachting van sommigen dat de hoge groei van de jaren negentig tot in lengte van jaren aan zou houden. Later confronteerde de kredietcrisis ons met de gevoeligheid van de financiële sector voor schokken. Ook de economie en de overheidsfinanciën werden flink getroffen. Het effect bleek zo groot dat een aantal overheden hierdoor tegen de grenzen van de Brusselse regelgeving aanliep. De Europese schuldencrisis was daarmee een feit. Ook de Nederlandse overheidsfinanciën staan er als gevolg van deze crises minder florissant voor dan aan het begin van dit millennium. Het heeft geleid tot ingrijpen in de structuur van de financiële markten, extra regelgeving, striktere handhaving van regels, en een groot aantal budgettaire maatregelen. Kortom, spitsuur bij de directie Begrotingszaken, die nu al 75 jaar verantwoordelijk is voor de begrotingsinfrastructuur binnen het Rijk. Verantwoordelijk voor de administratie van de rijksuitgaven, inkomsten, tekort en schuld. Verantwoordelijk voor begrotingswetgeving, begrotingsregels en de verspreiding van de kennis hierover. Daarnaast óók verantwoordelijk voor de voorbereiding van de budgettaire rapportages aan de ministerraad en het parlement en voor goed opgeleid personeel binnen het Rijk. Over aandacht voor het werk heeft de directie Begrotingszaken de afgelopen jaren niet te klagen. Door de financieel turbulente tijd staan de overheidsschuld en het begrotingstekort in het middelpunt van de belangstelling. De Wet Houdbare overheidsfinanciën is het logische gevolg van de behoefte aan duidelijke begrotingsregels en een strikte handhaving daarvan. De Miljoenennota wordt aandachtiger gelezen dan ooit. En de veranderingen op basis van de operatie ‘Verantwoord begroten’ worden door velen gezien als een verstandige keuze, net als de verruiming van het schatkistbankieren, de recente aanpassing van het agentschapsmodel en de verbreding van de academie tot Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering. Dit lustrumboek werpt een blik in de toekomst; naar het jaar 2020. Dat gebeurt aan de hand van een aantal prangende vragen. Wat verandert er in de omgeving; in de economie, in Europa en op het gebied van IT? Wat zijn richting 2020 de uitdagingen en de streefwaarden voor de rijkscontroller en auditor? En, wat verwachten de verschillende financiële toezichthouders als Algemene Rekenkamer, OECD en IMF van de financiële functie? Ik wens de lezer veel plezier bij het lezen van dit boek en feliciteer de directie Begrotingszaken van harte met het 15e lustrum. Bovendien wens ik de medewerkers veel wijsheid voor de toekomst. Mocht de aandacht voor uw werk minder worden, bijvoorbeeld als het budgettaire tij ten goede keert, bedenk dan dat uw werk in elke tijd onmisbaar is. Daarbij refereer ik graag aan de wijze woorden van oud-minister Jan de Koning: ‘Je moet het Rijk nooit op zijn woorden, maar alleen op zijn begroting geloven’. Minister van Financiën, Jan Kees de Jager Den Haag, 25 oktober 2012 7

8

Verantwoording Redactie In het voorjaar van 2012 ontstaat binnen de directie Begrotingszaken (BZ) het idee om het 15e lustrum en het 75-jarig bestaan van Begrotingszaken kracht bij te zetten met een congres en een boek over de toekomst van de financiële functie van het Rijk. Het idee is los te komen van de waan van de dag en een beeld te schetsen voor het jaar 2020. Dat gebeurt aan de hand van drie vragen: 1. W at verandert er in de omgeving; in de economie, in Europa en op het gebied van IT? 2. Wat zijn in (de aanloop naar) 2020 de uitdagingen en de streefwaarden voor de financiële functie, hoe zien de rijkscontroller en de auditor van de toekomst eruit? 3. Wat verwachten de verschillende financiële toezichthouders als Algemene Rekenkamer, OESO en IMF van de financiële functie? Vijf auteurs geven een schets van de te verwachten veranderingen in de omgeving. Flip de Kam schetst een beeld van de achilleshiel van de overheidsfinanciën, een duurzaam lagere economische groei en een toenemend aandeel van de zorg in het totaal van de collectieve uitgaven. Jonathan van der Heijden en Heleen Hofmans schetsen een beeld van wat er uit de Europese Unie op Nederland afkomt. Hoe zit dat met de toenemende invloed vanuit Europa? Aansluitend licht Ralph Pans in een interview met de veelbetekende titel ‘Versterk(t) partnership tussen Rijk en gemeenten’ toe dat de trend van decentralisatie van taken naar de medeoverheden het komende decennium zich zal bestendigen. Meer invloed vanuit Europa en de gemeenten valt volgens hem te verwachten. Dirk-Jan Kraan gaat in zijn bijdrage, vanuit zijn ervaring bij de OECD, in op de recente hervormingstrends in de aangesloten landen en constateert onder andere dat deze hervormingen voortvloeien uit een aantal niet beoogde gevolgen van New Public Management die tot problemen hebben geleid. Hij licht toe wat Basic Government inhoudt, welke vernieuwingen er te zien zijn internationaal en ook dat Nederland onderdeel uitmaakt van de groep vernieuwers. Tot slot schetst Maarten Hillenaar een beeld van de toenemende invloed van IT en stelt de prikkelende vraag of informatie als de valuta van de toekomst kan worden gezien. Na deze schets van de veranderingen in de omgeving gaan maar liefst tien artikelen over de richting en de streefwaarden voor de financiële functie bij het Rijk. Dat gebeurt in bijdragen van de vijf afdelingen van de directie Begrotingszaken: Begrotingsbeleid (BBL), Begrotingsbeheer (BBH), Besturing, bekostiging en beheer Europese middelen (BBE), Rijkshoofdboekhouding (RHB) en de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering (RAFEB). Voorts zijn bijdragen opgenomen van Goos Minderman over de toekomst van de Comptabiliteitswet, van Jan Lintsen over de toekomst van de directie Financieel-Economische Zaken, van Anneke van Zanen over de toekomst van de Auditdienst Rijk en van Kees Vendrik over de toekomst van de Algemene Rekenkamer. In een interview schetsen Kamerleden Ed Groot (PvdA) en Mark Harbers (VVD) hun verwachtingen over de ontwikkeling van de financiële functie bij het Rijk. Het derde deel van het boek bestaat uit drie bijdragen van de financiële toezichthouders. Hoe kijken zij tegen de kracht aan van de huidige financiële functie bij het Rijk, welke verwachtingen hebben zij en welke spiegels willen zij de Nederlandse financiële functie voorhouden? 9

Jon Blondal van de OESO en van Holger van Eden van het IMF adviseren om de kracht van het huidige Nederlandse begrotingsstelsel te behouden en internationaal voorop te blijven lopen door te blijven vernieuwen. Peter van der Knaap van de Algemene Rekenkamer sluit zich aan bij het advies om het goede te behouden en schetst in een sprookjesachtige sfeer een prikkelend beeld voor 2020 met de burger als leunstoelcontroleur. In hun slotbijdrage proberen Peter van den Berg, directeur Begrotingszaken en Hans Monnickendam, plv. directeur Begrotingszaken, een rode draad te ontdekken in de vele geschetste trends, wensen en streefbeelden voor de financiële functie van het Rijk in 2020. Weet u hoe het beeld van de toekomst eruit ziet als een willekeurige groep controllers en auditors in een brainstormsessie gevraagd wordt hier een tekening van te maken? Zij tekenen in dat geval een ladder die heel geleidelijk omhooggaat naar een hele grote wolk met een piepklein zonnetje daarachter. Wij proberen in dit boek verder te komen en schetsen een open beeld van de toekomst van de financiële functie. Graag danken wij als redactie alle auteurs voor hun prikkelende en inspirerende bijdragen. Het is goed om hier duidelijk te vermelden dat alle bijdragen op persoonlijke titel zijn geschreven. De redactiecommissie bestaat uit: Jeroen Engelberts, Sabrina Giofré, Joost van Hofwegen, Marco Laar, Hans Monnickendam, Patrick Schuerman, Jeannette Segaar, Martina Sieuwerts en Bas Verberne. De fotografie is verzorgd door Marianne Albrecht, Marco Laar, Jeannette Segaar en Martina Sieuwerts. De vormgeving van het boek is verzorgd door Jeannette Segaar. Den Haag 15 november 2012

10

De achilleshiel van de overheidsfinanciën C.A. de Kam1

Inleiding De directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën is dit jaar al driekwart eeuw actief bij het medebestieren van de financiën van het Rijk en de sociale fondsen. Ter gelegenheid van dit opmerkelijke en voor de vaderlandse belastingbetalers heuglijke feit is mij gevraagd te bespiegelen over uitdagingen voor de overheidsfinanciën als gevolg van de economische ontwikkeling in de aankomende tien tot vijftien jaar. Bij zo’n exercitie ga je gemakkelijk de mist in. Een kwarteeuw geleden voorspelde ik bij een vergelijkbare vooruitblik naar het jaar 20002 de opmars van de kostschooleconomie: een almaar toenemend deel van het nationale inkomen zou door de kassen van de collectieve sector stromen. Zover is het niet gekomen. In feite lag de collectieve-uitgavenquote rondom de afgelopen eeuwwisseling duidelijk lager dan in 1987 het geval was. In een ander opzicht zat ik er destijds minder ver naast. Toen al liet zich probleemloos voorspellen dat ouderen via bestaande en aangepaste institutionele arrangementen hun sociaaleconomische positie zouden verdedigen ten koste van de jongere generaties. En zo is het gegaan.3 Bij een dus met de nodige slagen om de arm te presenteren vooruitblik gaat het per definitie om ontwikkelingen aan de vraagkant en de aanbodzijde van de nationale economie. Aan de vraagkant draait het om de samenstelling van de bestedingen (tabel 1). Hierna krijgt elk van de vier in tabel 1 onderscheiden soorten bestedingen kort aandacht. Tabel 1 Samenstelling bestedingen, 2010 (procenten) Consumptie huishoudens 33 Uitvoer 30 Overheidsbestedingen 28 Investeringen (van bedrijven/in woningen) 9 Totaal 100 Bron: Centraal Planbureau (2012a), p. 52

Bij de toekomstige structurele ontwikkeling van de gezinsbestedingen leggen – afgezien van de te verwachten groei van de reële inkomens – de verdeling van de koopkracht over sociaaleconomische groepen met een uiteenlopende consumptiequote en mogelijk blijvende veranderingen in het niveau van de institutionele en de vrije besparingen gewicht in de schaal. 1  

Honorair hoogleraar Economie van de Publieke Sector, Rijksuniversiteit Groningen. Ik dank collega Maarten Allers voor de beide figuren en Jan Donders voor waardevol commentaar op een concept van deze bijdrage. De tekst is afgesloten op 27 juni 2012. 2   De Kam (1987). 3   Denk aan de royale overgangsregeling bij de afgeschafte regelingen voor vervroegd uittreden en de in de fiscale en sociale wetgeving opgenomen tegemoetkomingen voor ontvangers van een AOW-uitkering. Een van de meest recente manifestaties is de voorgenomen regeling ter beperking van de hypotheekrenteaftrek; zij treft alleen personen die na 1 januari 2013 (voor het eerst) een schuld onder hypotheek aangaan.

11

De vooruitzichten voor de Nederlandse uitvoer hangen nauw samen met trends in de voor ons land relevante wereldhandel. Daarbij zaait het te verwachten beloop van grondstoffenprijzen onzekerheid. China hamstert op grote schaal grondstoffen; blijft er straks voldoende over voor gegadigden in het oude continent?4 Zeker is in elk geval dat de export van het uit de eigen bodem gewonnen aardgas terugloopt. De onzekerheid over de toekomst van de euro(zone) is groot. Het avontuur van de Europese muntunie draait uit op een Griekse tragedie met hoogstwaarschijnlijk rampzalige gevolgen voor de onderlinge handel tussen de lidstaten, tenzij die akkoord gaan met een vergaande overdracht van nationale soevereiniteit aan ‘Brussel’ – bij het begrotingsbeleid, door het tot stand brengen van een bankenunie, een politieke unie en zo verder. Teutoons geïnspireerde beleidsmakers zijn geneigd tekort en schuld van de overheid op te vatten in termen van zonden, die boetedoening vragen in de vorm van bezuinigingen en lastenverzwaringen. Het dringend gewenste economisch herstel loopt zo waarschijnlijk jaren vertraging op, terwijl de inzichten van Keynes actueler dan ooit lijken te zijn.5 Nu gezinnen en bedrijven hier en elders bezig zijn hun opgebouwde schuldposities terug te brengen (deleveraging), kan uitsluitend de overheid de bestedingen op peil houden om zodoende braakliggende productiecapaciteit te activeren. Dit geldt a fortiori voor landen met een omvangrijk overschot op de lopende rekening, zoals Nederland, die nu voor een habbekrats – tegen een extreem lage nominale rente voor leningen met een looptijd van tien of vijftien jaar – op de kapitaalmarkt terecht kunnen. Over de merites van zo’n stimulerend beleid tonen economen en politici zich evenwel diep verdeeld.6 Los van de verdiensten van een anno 2012 door keynesiaanse inzichten geïnspireerd begrotingsbeleid voor de middellange termijn, rijst de vraag hoe de eigen bestedingen van de overheid zich structureel zullen ontwikkelen, gegeven de samenloop van vergrijzing, stringenter door Europa gedicteerde begrotingsvoorschriften en wellicht toenemende internationale belastingconcurrentie. En dan: zet de trendmatige daling van de investeringsquote van bedrijven door? Manifesteert zich bij de nieuwbouw van woningen over enkele jaren significante inhaalvraag? Het zijn bij een toekomstverkenning van de Nederlandse economie en de overheidsfinanciën stuk voor stuk essentiële vraagpunten. Mede met het oog op de beschikbaar gestelde ruimte blijft de toekomstige rol van de bestedingen in de Nederlandse economie hier toch buiten beschouwing. In plaats daarvan staat de schijnwerper gericht op de aanbodzijde van de economie. Op de lange termijn hangt de groei van de binnenlandse productie af van de beschikbare hoeveelheden van de productiefactoren arbeid en kapitaal. De organisatie van de arbeid, investeringen in kapitaalgoederen, technologische innovaties (en de bereidheid deze toe te passen) en beschikbare natuurlijke hulpbronnen bepalen samen de haalbare verbetering van de productiviteit per gewerkt uur. Anders gezegd, de groei van het bruto binnenlands product (bbp) valt per definitie te herleiden tot de jaarlijkse mutaties van het aantal arbeidsuren en de productie per gewerkt uur.

4   Moyo (2012). 5   Zie de analyse van Krugman (2012). Deze auteur legt veel nadruk op het opvoeren van de overheidsbestedingen. Dat is niet onbegrijpelijk, gezien het verval van de infrastructuur in de Verenigde Staten van Amerika. In de eurozone lijkt tijdelijke lastenverlichting (dan wel het achterwege laten van tijdelijke lastenverzwaringen) een goed alternatief te zijn. 6   Zo bepleit CPB-directeur Teulings in het veertiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (2012, p. 35) om tot 2018 voor 5 mld euro minder tekortverbeterende maatregelen te treffen, in combinatie met institutionele veranderingen die het structurele begrotingssaldo in latere jaren met (ten minste) 5 mld euro verbeteren.

13

Figuur 1 splitst de volumemutaties van het bbp uit naar de ontwikkeling van het arbeidsvolume (aantal gewerkte uren) en die van de arbeidsproductiviteit. Voor de jaren vijftig en zestig zijn onvoldoende gegevens beschikbaar. Vanaf het begin van de jaren zeventig tot halverwege de jaren tachtig is de economische groei nagenoeg uitsluitend te danken aan de verbetering van de arbeidsproductiviteit. In de daaropvolgende vijftien jaar neemt het aantal gewerkte uren flink toe, dankzij de gematigde stijging van de arbeidskosten en de toestroom van vrouwen naar de arbeidsmarkt. Opvallend is de dalende trend bij de jaarlijks gerealiseerde verbetering van de arbeidsproductiviteit (figuur 2). Figuur 1 Jaarlijkse volumemutatie bbp (procenten)

Bron: berekend met data van CBS statline

Figuur 2 Jaarlijkse mutatie van de arbeidsproductiviteit (procenten)

Bron: berekend met data van CBS statline

Om het denken te prikkelen verdedig ik hier de stelling dat veel beleidsmakers de mogelijkheden voor verdere productiviteitsverbetering tot en met het jaar 2025 overschatten. Tegelijk krimpt bij een ongewijzigde pensioenleeftijd de potentiële beroepsbevolking tussen 2010 en 2025.7 De voorziene geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd biedt hier weliswaar tegenwicht, maar – gemiddeld genomen – taant de productiviteit van ouderen. Al met al moet 7  

14

Van der Erf (2012).

op een trage groei van het bruto binnenlands product worden gerekend; een ontwikkeling die – wanneer de ervaring van de afgelopen halve eeuw niet bedriegt – ingrijpende gevolgen voor de overheidsfinanciën zal hebben, aangezien het economische draagvlak voor collectief georganiseerde en gefinancierde voorzieningen onder zware druk komt te staan. Het verleden leert immers dat opbouw en heroverweging van de verzorgingsstaat in belangrijke mate samenvielen met het aanvankelijk hoge en nadien afzwakkende tempo van de economische groei. Een behoedzame projectie duidt op een te verwachten relatief geringe economische groei in de jaren tot en met 2025. Deze uitkomst geeft te denken en maakt duidelijk dat de directie Begrotingszaken uitdagende jaren tegemoet gaat. Terugblik Na afloop van de Tweede Wereldoorlog kampt ons land met een torenhoge overheidsschuld. Het herstel van de oorlogsschade is dan nog in volle gang, de wederopbouw van de economie net begonnen, veel goederen zijn nog op de bon. In de gouden jaren vijftig en zestig groeit de economie als kool. Enkele malen worden groeicijfers bereikt die we nu associëren met de gang van zaken in China en India. Flink geholpen door dit noemereffect zakt de overheidsschuldquote in hoog tempo. Vanaf het midden van de jaren vijftig start een aanvankelijk ongebreidelde expansie van de verzorgingsstaat. In amper een kwarteeuw schiet de collectieve-uitgavenquote omhoog van 35 procent tot 60 procent van het bbp. Ondanks het sterk toenemende beslag vanuit de collectieve sector verbetert ook de particuliere koopkracht significant. Enerzijds dankzij de ongeëvenaarde economische groei – het opkomend tij tilt alle boten op. Anderzijds slagen werknemers erin een deel van de stijgende collectieve lasten af te wentelen op de genieters van het overig inkomen. De eerste oliecrisis (1973-1974) markeert een breekpunt. Premier Den Uyl spreekt, omkijkend, over de vooruitzichten voor de economische groei de achteraf profetisch gebleken woorden: ‘Die tijd komt nooit meer terug’. Het helpt niet dat de winst- en vermogenspositie van het bedrijfsleven in de loop van de jaren zeventig zijn uitgehold door de voortgaande afwenteling van collectieve lasten. Tegen het einde van de jaren zeventig neemt de officiële werkloosheid snel toe. Daarnaast groeit de verborgen werkloosheid in de arbeidsongeschiktheidsverzekering door de relatief gunstige polisvoorwaarden van de WAO. De overheidsfinanciën zijn wel vergeleken met een VLCC.8 De remweg van mammoettankers is lang en het duurt een tijd voordat hun koers effectief is verlegd. De knik in de trendlijn van de bbp-groei na de eerste oliecrisis en de snelle verslechtering van de verhouding tussen uitkeringsontvangers en economisch actieven (i/a-ratio) komen dan ook pas met geruime vertraging tot uiting in het gevoerde begrotingsbeleid. In 1976 introduceert minister Duisenberg zijn 1-procentnorm. Voortaan mag het collectievelastenpeil van jaar op jaar met ten hoogste 1 procent van het netto nationaal inkomen stijgen. Kritische waarnemers wijzen erop dat bij consequente toepassing van de 1-procentnorm Nederland na vijftig jaar in een complete kostschooleconomie zal zijn verkeerd. Bij langdurig volgehouden hantering van de Duisenbergnorm zou het gehele nationaal inkomen immers door de kassen van de overheid lopen. Hoe dan ook, de stijging van de collectievelastendruk zwakt na 1977 af. De collectieve uitgaven blijven evenwel nog sterk stijgen. In 1983 bereikt de collectieve-uitgavenquote een piekwaarde 8  

VLCC = Very Large Crude Carrier.

15

van 60,4 procent bbp. De uitgavenquote staat dan bijna 9 punten hoger dan in 1977 het geval was. Door de relatief achterblijvende opbrengst van belastingen en premies is het jaarlijkse begrotingstekort in de tussenliggende periode sterk opgelopen. Om de uitgaven in het gareel te houden, verdient hantering van een uitgavennorm in plaats van een lastennorm duidelijk de voorkeur. Het zal nog tot 1994 duren, voordat minister Zalm zo’n kader voor de uitgaven van het Rijk en de sociale fondsen introduceert. Eerst in de jaren tachtig bewerkstelligen de kabinetten onder leiding van premier Lubbers een ommekeer. Met horten en stoten begint de uitgavenquote te dalen. De begrotingstekorten blijven aanvankelijk hoog en tot 1994 loopt de schuldquote nog op. Kort na het midden van de jaren nul van deze eeuw floreren dan toch eindelijk de overheidsfinanciën. De uitgavenquote is terug op circa 45 procent van het bbp, de begroting toont een overschot en de schuldquote is gedaald tot een naoorlogs dieptepunt. Aan de vooravond van de indiening van de rijksbegroting voor 2009 kan minister van Financiën Bos zich nog precies één etmaal lang koesteren in budgettaire zonneschijn, dan eisen de val van Lehman Brothers en de daaropvolgende wereldwijde financiële crisis een zware tol. Door steun aan de financiële sector en enkele jaren met forse begrotingstekorten schiet de schuldquote weer omhoog. In het vroege voorjaar van 2012 zit de Nederlandse economie in een double dip en staat het te bezien of onze overheidsfinanciën in 2013 zullen voldoen aan wat in het kader van de buitensporigtekortprocedure met Brussel is afgesproken. Zo bevestigt een summiere terugblik op de geschiedenis van de vaderlandse overheidsfinanciën dat de perspectieven voor de rijksbegroting nauw zijn verbonden met de gang van zaken in de nationale economie. Mijn interpretatie van de gevonden samenhang is dat de groeivooruitzichten voor het bbp uiteindelijk bepalend blijven voor de mate waarin politici ambities inzake de overheidsfinanciën – zowel voor verhoging van de collectieve uitgaven als voor lastenverlichting – kunnen realiseren. Welke economische groei mogen we verwachten? Vooruitblik De vooruitzichten voor de jaarlijkse economische groei (tot en met 2025) worden hier afgeleid uit ramingen van de omvang van de beroepsbevolking en het aantal door haar gewerkte uren, en de verwachte verbetering van de arbeidsproductiviteit. Omvang beroepsbevolking Tabel 2 geeft de samenstelling van de (werkelijke) beroepsbevolking in 2010 en in 2025, naar vijf leeftijdsklassen. Het resultaat voor 2025 heeft niet de pretentie van een prognose. De berekening is een eerste vingeroefening om het geïsoleerde effect in beeld te brengen van de veranderende leeftijdsopbouw voor de ontwikkeling van het arbeidsaanbod. Hier zit dus geen veronderstelling in voor de migratie, de arbeidsparticipatie is op het niveau van 2010 gefixeerd, voor de sterfte zijn de verhoudingen in de periode 2005-2009 aangehouden. Onder deze aannames krimpt de werkelijke beroepsbevolking, ongerekend het arbeidsaanbod van 65-plussers, tot en met het jaar 2025 met 565 duizend personen tot 7,75 miljoen, dat is met nagenoeg 7 procent. In navolging van het regeerakkoord van het kabinet-Rutte voorziet het Begrotingsakkoord 2013 in een verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd tot minimaal 67 jaar in 2025. De leeftijdsklasse 65-66 jaar omvat in 2025 circa 475 duizend personen. Ik veronderstel dat daarvan – ten opzichte van het huidige aantal economisch nog actieve 65- en 66-jarigen – hooguit 165 duizend extra daadwerkelijk aan de productie zullen bijdragen. De alsdan resterende krimp 16

van de werkende beroepsbevolking ten opzichte van de situatie in 2010 bedraagt 400 duizend personen (nagenoeg 5 procent). Tabel 2 Leeftijdsopbouw beroepsbevolking Leeftijdsklasse (jaar)

15-24

25-34

35-44

45-54

55-64

65-66

Totaal

Potentieel in 2010 (× 1.000)

2.028

1.999

2.478

2.466

2.153

p.m.

11.124

63

86

86

83

54

p.m.

75

Werkelijk in 2010 (× 1.000)

1.277

1.721

2.122

2.036

1.158

p.m.

8.314

Werkelijk in 2025 (× 1.000)

1.217

1.716

1.712

1.768

1.336

165

7.915

Verandering 2010-2025 (%)

-4,7

-0,3

-19,3

-13,2

-15,4

onb.

-4,8

Participatiegraad in 2010 (%)

Bron: berekeningen van het NIDI, op basis van data van Eurostat

Gegeven de krimp van het aantal personen in de leeftijdsklasse 15-67 jaar, en zonder (extra) migratie, neemt het (potentiële) arbeidsaanbod (in uren gerekend) alleen toe bij een hogere participatiegraad per leeftijdsklasse, en/of wanneer participanten op de arbeidsmarkt meer uren gaan werken. Onlangs heeft het Centraal Planbureau (CPB) een beleidsneutrale projectie opgesteld van het arbeidsaanbod in personen en het aantal gewerkte uren per week tot en met 2050. Met een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd is daarin nog geen rekening gehouden. Conjuncturele fluctuaties in het arbeidsaanbod zijn bij deze langetermijnraming verwaarloosd. Volgens deze projectie stijgt de participatiegraad van de leeftijdsgroep 20-65 jaar van 75 procent in 2007 naar tussen 77,2 (jaar 2020) en 77,3 (jaar 2030) procent.9 De participatiegraad is hier gedefinieerd als het aantal personen met een baan van ten minste 12 uur per week, plus de personen die actief zoeken naar zo’n baan, het totaal uitgedrukt als percentage van de bevolking in de desbetreffende leeftijdsgroep. Het arbeidsaanbod van vrouwen stijgt naar verwachting verder, doordat oudere jaargangen met een lage participatiegraad plaatsmaken voor jongere generaties met een hogere participatiegraad. Het arbeidsaanbod van ouderen stijgt naar verwachting eveneens door hervormingen bij regelingen voor vervroegde uittreding. Tot slot leveren ook gerealiseerde herzieningen van de sociale verzekering tegen inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid een bijdrage aan de toename van het arbeidsaanbod in personen. In de projectie van het planbureau neemt het arbeidsaanbod toe met pakweg 400 duizend personen.10 Door dit cijfer te combineren met de opstelling in tabel 2 luidt de conclusie dat het arbeidsaanbod in personen in 2025 ongeveer gelijk zou kunnen zijn aan dat in 2010.11 Het gemiddeld aantal gewerkte uren per week daalt daarentegen naar de verwachting van de ‘rekenmeesters’ van het CPB licht, te weten met 0,5 procent. De reden is dat de deelname van juist groepen met een (op dit moment) minder hoog aantal gewerkte uren per week toeneemt – vrouwen en ouderen. Gegeven alle onzekerheden waarmee dit soort projecties zijn omgeven, luidt de slotsom toch dat het arbeidsaanbod in uren in 2025 eerder (iets) lager dan hoger ligt, dan het geval was in 9   Euwals en Folmer (2009), p. 8. 10   Euwals en Folmer (2009), p. 10. 11   In de studie van Euwals en Folmer tellen mensen die minder dan 12 uur per week (willen) werken niet mee. Inmiddels hanteert het CPB de internationaal gebruikelijke definitie, waarbij iedereen meetelt die 1 uur of meer per week werkt of wil werken. De cijfers in tabel 2 hebben betrekking op het arbeidsaanbod volgens de internationale definitie.

17

2010. Ondanks deze in lichte mate negative outlook veronderstel ik hierna voor 2025 een gelijkblijvend arbeidsaanbod in uren (ten opzichte van het aanbod in 2010). Arbeidsproductiviteit Nog niet al te lang geleden heeft het Centraal Planbureau vier scenario’s gepresenteerd voor de macro-economische ontwikkeling op lange termijn.12 In de ogen van de makers zijn deze scenario’s zo samengesteld dat zij waarschijnlijk de toekomstige ontwikkelingen insluiten. De vier scenario’s onderscheiden zich onder andere door de daarin veronderstelde gemiddelde groei van de arbeidsproductiviteit tot 2040. Deze groei ligt in de bandbreedte van 1,2 procent tot 2,1 procent per jaar. De ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in deze scenario’s past goed in het internationale en historische beeld.13 Het planbureau verwacht dat de huidige economische stagnatie niet maatgevend is voor de komende dertig jaar en acht de genoemde bandbreedte nog steeds te verdedigen.14 Bij becijferingen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën kiest het CPB het midden van de aangegeven bandbreedte: 1,5 procent productiviteitsverbetering per jaar.15 Bij zijn vooruitberekeningen voor de middellange termijn (2013-2017) gaat het CPB opvallend genoeg echter uit een lagere waarde voor de structurele verbetering van de productiviteit. Zij is bij deze exercitie geprikt op slechts 1 procent.16 Het verschil ontstaat kennelijk, doordat het voor de middellangetermijnraming gebruikte model de conjunctureel (door labour hoarding) tegenvallende productiviteitsgroei uit het recente verleden ten onrechte (?) als structurele trend doortrekt naar de komende kabinetsperiode. Een ongeveer op hetzelfde moment gepubliceerde verkenning voor de periode 2013-2017 van De Nederlandsche Bank gaat eveneens uit van een verbetering van de productiviteit met niet meer dan 1 procent per jaar.17 Voor de periode tot 2025 lijkt een raming die aansluit bij de onderkant van de door het CPB gehanteerde bandbreedte toch het meest realistisch te zijn. Die waarde houdt dan het midden tussen een trendgroei van de productiviteit van 0,5 procent respectievelijk 1,5 procent per jaar. Mijn inschatting berust op de volgende redenering. In de periode 2000-2010 zwakte de productiviteitsstijging in Nederland verder af, tot gemiddeld 1,1 procent per jaar. Het is niet onaannemelijk dat de dalende trend van de groei van de arbeidsproductiviteit doorzet. Buiten beschouwing blijft dan een horrorscenario, waarin de eurozone na de Grote Recessie wegzinkt in een periode van tien of meer economisch verloren jaren. Dit is het schrikbeeld van de gang van zaken in Japan. De kans dat dit scenario actueel wordt valt bepaald niet uit te sluiten. Denk aan de mogelijkheid dat een of meer EU-lidstaten (zich gedwongen zien) de eurozone (te) verlaten en aan het risico dat andere lidstaten hierdoor besmet raken. Afgezien daarvan bestaan andere argumenten om geen al te hoge verwachtingen te koesteren over de verbetering van de arbeidsproductiviteit die in de aankomende dertien jaar zal worden gerealiseerd. Ten eerste geldt ook hier de wet van de afnemende meeropbrengsten. Bij een stijgende arbeidsparticipatie wordt straks voor een belangrijk deel geput uit een reservoir van personen met (aanzienlijke) afstand tot de arbeidsmarkt – lageropgeleide vrouwen, mensen met arbeidsbeperkingen en mensen met een allochtone achtergrond. Daar komt bij dat de samenstelling van de nationale productie verandert. Een toenemend deel van de werkzame bevolking is actief in de dienstensector. Daar neemt de productiviteit minder 12   13   14   15   16   17  

18

Huizinga en Smid (2004). Smid (2005). Centraal Planbureau (2012b), p. 5. Centraal Planbureau (2012c), p. 3. Centraal Planbureau (2012d), p. 12. De Nederlandsche Bank (2012), p. 18; zie ook Verbeek (2012), p. 368.

toe dan in de industrie. Dit geldt bij uitstek voor de collectief gefinancierde dienstverlening. In de periode 1995-2008 nam de arbeidsproductiviteit in de totale marktsector min of meer monotoon toe met gemiddeld 2,1 procent per jaar.18 Het groeitempo van de arbeidsproductiviteit in de publieke dienstverlening bleef met gemiddeld 0,0 procent per jaar duidelijk achter bij dat in de marktsector.19 Dit verschil tussen de publieke dienstverlening en de marktsector is in overeenstemming met de Wet van Baumol. De sterkste personeelsgroei zal zich het komende decennium voordoen in de zorgsector, die nu al emplooi biedt aan bijna 15 procent van de beroepsbevolking. De arbeidsproductiviteit bij de zorgverlening nam in de periode 2000-2008 trendmatig toe met 0,4 procent per jaar.20 Deze plus valt vooral toe te schrijven aan de gang van zaken bij de thuiszorg, waar de productiviteit in deze periode jaarlijks met 2,1 procent verbeterde. Daar wordt, mede als gevolg van de aanbesteding door gemeenten, nu veel efficiënter gewerkt. Het is niet uitgesloten dat de arbeidsproductiviteit in de zorgsector door de geleidelijke overgang naar gereguleerde marktwerking in de nabije toekomst sterker zal verbeteren. Dat laat onverlet dat een uitdijende dienstensector de haalbare productiviteitsverbetering afremt. De vergrijzing van de beroepsbevolking helpt evenmin. Oudere werknemers hebben moeite om de grensverlegging door nieuwe technologische ontwikkelingen bij te benen. Overigens lopen de meningen over de remmende invloed van de vergrijzing op de haalbare productiviteitsverbetering uiteen. Senior medewerkers hebben uiteraard meer ervaring, wat in een aantal sectoren van bedrijvigheid een voordeel kan zijn. Moderne senioren verschillen bovendien waarschijnlijk van senioren van enkele decennia geleden. Toch overheerst het beeld dat ouderen, zeg 55-plussers, (veel) meer moeite hebben om mee te komen, met name in de technologierace. Het feit dat werkgevers zich bij openstaande vacatures nauwelijks bereid tonen kandidaten boven de vijftig jaar in dienst nemen, is veelzeggend. Dat moet – behalve met de hogere arbeidskosten bij toepassing van traditionele loon- en salarisschalen – toch ook te maken hebben met de gefundeerde perceptie van werkgevers dat de productiviteit van deze leeftijdscategorie medewerkers teleurstelt. Ten slotte kan worden gespeculeerd over de bijdrage van het onderwijs aan de toekostige stijging van de productiviteit. De aanwijzingen stapelen zich op dat de kwaliteit van het onderwijs daalt. Dat betekent een grotere inspanning van werkgevers om instromende schoolverlaters op te scholen, die initieel ten koste gaat van de productiviteit. Nu al wordt een toenemend aantal hogere technische functies in de maakindustrie en de automatisering vervuld door hooggekwalificeerde arbeidsmigranten, omdat inheemse studenten kiezen voor studies die opleiden voor functies waaraan veel minder behoefte bestaat. Wanneer de immigratie van buitenlandse high tech workers door onvoorziene omstandigheden terugloopt, zal dat zijn weerslag hebben op de verbetering van de arbeidsproductiviteit die in de komende tien tot vijftien jaar haalbaar is. De hierboven opgesomde argumenten wegend, lijkt de veronderstelling van een jaarlijkse verbetering van de structurele arbeidsproductiviteit tot en met 2025 met gemiddeld 1 procent per jaar allesbehalve werkelijkheidsvreemd te zijn.21 18   De marktsector omvat hier landbouw, industrie en commerciële dienstverlening. Bij de publieke dienstverlening gaat het om de productie in de sector overheid en de sector gezondheidszorg. 19   Pommer en Eggink (2010), p. 43. 20   Iets meer dan de helft van de zorguitgaven is bestemd voor ziekenhuiszorg (inclusief medisch-specialistische verrichtingen). Pommer en Eggink (2010, p. 46) vinden voor deze deelsector in de jaren 2000-2008 een verbetering van de arbeidsproductiviteit met 0,8 procent per jaar. Ramingen voor de jaarlijkse verbetering van de productiviteit van de ziekenhuiszorg tonen een flinke spreiding, tussen -0,4 en 2,3 procent per jaar. Zie: Eggink en Blank (2012), p. 103. 21   Voor de periode 2013-2017 komt De Nederlandsche Bank (2012, p. 18) tot dezelfde slotsom. Zie ook: Verbeek (2012), p. 368.

19

Uitdaging voor overheidsfinanciën Bij een ten hoogste gelijkblijvend arbeidsaanbod in uren en een jaarlijkse verbetering van de arbeidsproductiviteit van 1 procent, stokt de toename van het bruto binnenlandse product in de periode tot 2026 bij 1 procent per jaar. Zo’n geringe economische groei – mocht die werkelijkheid worden – zal diepe sporen nalaten in het huishoudboekje van de overheid. De ambities van landelijk actieve politieke partijen inzake niveau en samenstelling van de collectieve uitgaven passen, naar de ervaring leert, in het algemeen moeilijk in de ‘ruimte’ die daarvoor beschikbaar is, gegeven de eveneens door die partijen geformuleerde randvoorwaarden voor lastendruk en begrotingssaldo. De budgettaire spanning, die hiervan het gevolg is, loopt hoger op naarmate de groeivooruitzichten bleker zijn. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft geadviseerd om voor de periode tot en met 2017 een pakket aan tekortverbeterende maatregelen te nemen ter grootte van 20 miljard euro.22 Die maatregelen komen dus bovenop de ingrepen – voor nagenoeg viervijfde bestaande uit lastenverzwaringen23 – die liggen besloten in het Begrotingsakkoord 2013. Deze budgettaire opgave is (gelukkig) bepaald op basis van een door het CPB ingezette verbetering van de productiviteit met slechts 1 procent per jaar.24 De uitslag van de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer op 12 september en de afspraken die worden gemaakt bij de daaropvolgende formatiebesprekingen zullen de contouren van het begrotingsbeleid in de jaren 2013-2017 bepalen. De sterke stijging van de collectief gefinancierde zorguitgaven vraagt daarbij in het bijzonder aandacht.25 Hierdoor blijft van de in totaal voor collectieve voorzieningen beschikbare middelen steeds minder over voor de financiering van andere belangrijke overheidstaken: onderwijs, veiligheid, dijken, en zo verder. De zorguitgaven vormen – vrijmoedig gezegd – een ‘koekoeksjong’ dat andere collectieve uitgaven over de rand van het begrotingsnest dreigt te werken. Deels gaat het om uitgaven – voor onderwijs, de infrastructuur – die op peil moeten blijven, omdat zij rechtstreeks bijdragen aan de in de toekomst haalbare verbetering van de arbeidsproductiviteit. Te hoog oplopende collectief gefinancierde zorguitgaven bedreigen zo de economische groei. Dat kan ook het geval zijn, wanneer andere collectieve uitgaven niet worden verdrongen, maar beleidsmakers in plaats daarvan kiezen voor hogere zorgpremies. Het hogere collectievelastenpeil kan dan leiden tot een geringer arbeidsaanbod en langs die weg het draagvlak voor de financiering van de collectieve uitgaven aantasten. Hoewel maatregelen uit het regeerakkoord van het kabinet-Rutte (2010-2012) en het Begrotingsakkoord voor 2013 de groei van de zorguitgaven in de periode 2013-2017 met gemiddeld 1 procentpunt per jaar drukken, verwacht het Centraal Planbureau dat het aandeel van de zorguitgaven in de totale collectieve uitgaven in de komende kabinetsperiode desondanks verder toeneemt (tabel 3). Het is de voorbode van wat ook op langere termijn gezien in het verschiet ligt.

22   23   24   25  

20

Studiegroep Begrotingsruimte (2012), p. 35. Centraal Planbureau (2012d), p. 49. Zie de toelichting in het voorafgaande onderdeel. Studiegroep Begrotingsruimte (2012), p. 27-28.

Tabel 3. Zorguitgaven als ‘koekoeksjong’ in het begrotingsnest (procenten van het bbp) Jaar

1960

1980

2000

2010

2012

2017

32

56

45

51

51

49

Openbaar bestuur

9

10

10

11

11

10

Onderwijs

4

7

5

6

5

5

Sociale zekerheid

7

18

11

13

13

13

Collectieve zorg

1

5

6

10

11

12

Aandeel zorg (procenten)

4

8

13

20

21

24

Collectieve uitgaven waarvan

Bronnen: Centraal Planbureau (2012d, p. 32) en door het CPB verstrekte cijfers

Het Centraal Planbureau heeft recent vier scenario’s opgesteld voor de ontwikkeling van de collectief gefinancierde zorguitgaven in de periode tot en met 2040.26 In het zogenoemde lagerekostenscenario lopen deze uitgaven op van bijna 11 procent van het bbp in 2010 tot 16 procent van het bbp in 2040. In het betere-zorgscenario stijgen de collectief gefinancierde zorguitgaven tot maar liefst 22 procent van het bbp in 2040. In dit meest expansieve scenario zou een modaal tweeverdienersgezin over ruim een kwarteeuw nagenoeg de helft van het bruto gezinsinkomen kwijt zijn aan belastingen en premies voor de financiering van de zorg. Het is weinig aannemelijk, dat dit scenario werkelijkheid wordt. Particuliere huishoudens zullen vermoedelijk niet bereid zijn om zoveel voor de zorg af te dragen, mede omdat het profijt van de zorg zeer ongelijk over de bevolking is verdeeld. In het betere-zorgscenario wordt wel heel veel risicosolidariteit en inkomenssolidariteit van achtereenvolgens de jongeren en de genieters van hogere inkomens gevraagd. Gekozen politici zullen daarom vermoedelijk tijdig maatregelen (moeten) treffen, die voorkomen dat dit scenario zich ontrolt. Bij het opstellen van de vier scenario’s zijn de rekenmeesters van het kabinet uitgegaan van een structurele bbp-groei van circa 1,5 procent per jaar. Deze groei is de resultante van een veronderstelde toename van de arbeidsproductiviteit met 1,7 procent per jaar en een krimp van het effectieve arbeidsaanbod27 met 0,2 procent per jaar. Hierboven is een analyse gegeven die uitmondt in een veronderstelde geringere verbetering van de productiviteit. Stabilisatie van de zorgquote vereist bij een economische groei van 1 procent per jaar dat de toename van de reële zorguitgaven (de zorguitgaven gedefleerd met de prijs van het bbp) wordt teruggedrongen tot eveneens 1 procent per jaar. Dat zou neerkomen op een met driekwart gekortwiekt groeitempo; in het afgelopen decennium namen de collectief gefinancierde zorguitgaven toe met ruim 4 procent per jaar. Een zo spectaculaire afzwakking van het expansietempo van de zorguitgaven lijkt niet haalbaar te zijn. Alleen al vanwege de voortgaande vergrijzing van de bevolking valt te verwachten dat de reële zorguitgaven de komende decennia sneller zullen toenemen dan het volume van de (bruto) binnenlandse productie. Het zal al een majeure beleidsinspanning vergen om de groei van de reële collectief gefinancierde zorguitgaven in de komende decennia te halveren tot 2 procent per jaar. 26   Van der Horst et al. (2011). 27   Het effectieve arbeidsaanbod is het arbeidsaanbod na aftrek van de evenwichtswerkloosheid.

21

Bij een lager tempo van de economische groei en de daarmee strokende geringere ruimte voor de overheidsfinanciën staan politici bloot aan de verleiding te vluchten in een combinatie van (veel) te optimistische ramingen van (1) de economische groei, (2) het beloop van de collectieve uitgaven bij ongewijzigde voortzetting van het beleid en (3) de opbrengst van belastingen en sociale premies. Voor zover beleidsmakers voor die verleiding zwichten, groeit de kans op tegenvallers bij de uitvoering van de begroting. Daarmee komt de directie Begrotingszaken vanzelfsprekend voor grotere uitdagingen en opgaven te staan. Dit vooruitzicht zou angsthazen beducht maken, maar het zal huidige en toekomstige medewerkers van de directie juist motiveren tot een blijvende krachtsinspanning in dienst van de belastingbetalende burgers van Nederland. Literatuur Centraal Planbureau (2012a), Centraal Economisch Plan 2012, Den Haag: Sdu Uitgevers Centraal Planbureau (2012b), Actualiteit WLO scenario’s, CPB Notitie 8 mei, Den Haag: CPB Centraal Planbureau (2012c), Nadere analyse van houdbaarheidswinst en saldodoelstellingen voor de komende kabinetsperiode, CPB Notitie 19 juni, Den Haag: CPB Centraal Planbureau (2012d), Juniraming 2012. De Nederlandse economie tot en met 2017, inclusief Begrotingsakkoord 2013, CPB Policy Brief 2012/1, Den Haag: CPB Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau (2006), Welvaart en leefomgeving. Een scenariostudie voor NL in 2040, Den Haag/Bilthoven: CPB/MNP/RPB De Nederlandsche Bank (2012), Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten, juni / nr. 3 Eggink, Evelien, en Jos T. Blank (2012), Ziekenhuiszorg, in Bob Kuhry en Flip de Kam (red.), Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten, SCP-publicatie 2012-2, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 88-108 Erf, R.F. van der (2012), Groei beroepsbevolking EU ten einde?, Demos, 28(4), 1-4 Euwals, Rob, en Kees Folmer (2009), Arbeidsaanbod en gewerkte uren tot 2050, een beleidsneutraal scenario, CPB Memorandum 225, Den Haag: Centraal Planbureau Horst, Albert van der, Frank van Erp, en Jasper de Jong (2011), Trends in gezondheid en zorg, CPB Policy Brief 2011-11, Den Haag: Centraal Planbureau Huizinga, Free en Bert Smid (2004), Vier vergezichten op Nederland, Den Haag: CPB Kam, C.A. de (1987), De opmars van de kostschooleconomie, in H.J. Schoo & Bert Vuijsje (samenstellers), Scenario 2000. Terugblik op de toekomst, Amsterdam: Sijthoff, 117-128 Krugman, Paul (2012). End This Recession Now, New York: Norton Ministerie van Financiën (2012), Stabiliteit en Vertrouwen. Veertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag Moyo, Dambisa (2012), Winner Take All. China’s Race For Resources and What It Means For the World, London: Allen Lane Pommer, E., en E. Eggink (2010), Publieke dienstverlening in perspectief. SCP-memorandum voor de kabinetsformatie 2010, SCP-publicatie 2010/16, Den Haag: Sociaal en CPB Smid, Bert (2005), Arbeidsproductiviteit op lange termijn in historisch en internationaal perspectief, CPB Memorandum 107, Den Haag: Centraal Planbureau Studiegroep Begrotingsruimte (2012), Stabiliteit en Vertrouwen. Veertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag: Ministerie van Financiën Verbeek, Dorien (2012), Structureel lagere groei Nederland, Economisch Statistische Berichten, 97(4637), 368 22

Wat komt er vanuit Brussel op Den Haag af? Jonathan van der Heijden1 en Heleen Hofmans2

Inleiding Pantha rhei – alles is in beweging – gold niet alleen ten tijde van het oude Griekenland, maar is zeker van toepassing vandaag de dag. Geen dag is hetzelfde en de onzekerheid wat morgen zal brengen is al groot. De crisis die sinds de val van Lehman Brothers in 2008 in gang is gezet heeft tot op vandaag haar invloed gehad op de ontwikkelingen van de economie. Deze crisis was niet of nauwelijks van tevoren te voorzien. Uiteraard waren er economen die waarschuwden voor de ontwikkelingen in de financiële sector, maar er waren er minstens net zoveel die dit gevaar minder onderkenden. Dit geeft meteen aan hoe lastig het is om tot 2020 vooruit te kijken. De afgelopen jaren is er veel gebeurd in Europa om de (financiële) stabiliteit nu en in de toekomst te verbeteren. Zo zijn er strengere begrotingsregels afgesproken en is er een permanent noodfonds opgericht waar landen met betalingsproblemen tegen strenge voorwaarden een beroep op kunnen doen. Deze veranderingen hebben ook een weerslag op de Nederlandse begroting, omdat Nederland zelf natuurlijk ook moet voldoen aan deze strengere regels en de Europese verplichtingen in de Nederlandse begroting zijn opgenomen (met name in de vorm van garanties). Het is de verwachting dat de komende jaren de verdere Europese integratie in een hoog tempo blijft plaatsvinden. Zo werken de regeringsleiders op dit moment aan een bankenunie en worden er regelmatig voorstellen gedaan voor een gezamenlijke Europese schulduitgifte. Aangezien de voorstellen voor de nieuwe Europese meerjarenbegroting (2013-2020) laten zien dat een aanzienlijke vergroting van de Europese begroting niet te verwachten is, zal er bovendien meer druk komen op landen om deel te nemen aan Europese initiatieven via de nationale begroting. Zo is er in 2008 een gezamenlijk stimuleringsprogramma afgesproken, waaraan ook Nederland heeft deelgenomen (het zogeheten European Economic Recovery Plan). Ook is het mogelijk dat de garanties die Nederland is aangegaan voor de Europese noodfondsen ingeroepen worden, waardoor de overheidsfinanciën verslechteren. Dit artikel focust zich op de Europese begrotingsregels, waarbij met name wordt gekeken naar de gevolgen van de recente wijzigingen voor de Nederlandse begroting. Wat weten we op dit moment? Hoewel de wereld om ons heen verandert, is er ook een aantal zaken die we met grote zekerheid wel weten. In Europa zijn regels afgesproken op het gebied van de overheidsfinanciën. Naar aanleiding van de schuldencrisis zijn deze regels – mede op aandringen van Nederland – flink strenger gemaakt, waarbij het ook makkelijker is geworden om sancties op te leggen aan landen die zich niet aan deze regels houden. We weten dus dat Nederland de komende jaren te maken zal hebben met deze strengere Europese begrotingsregels. 1 2

Jonathan van der Heijden is coÖrdinerend beleidsmedewerker bij de afdeling Europese Unie van de directie Buitenlandse Financieële Betrekkingen van het Ministerie van Financiën. Heleen Hofmans is senior beleidsadviseur bij de afdeling Begrotingsbeleid van de directie Begrotingszaken.

23

Daarnaast weten we ook dat de overheid door de vergrijzing te maken heeft met sterk oplopende kosten voor de AOW. Ook is het de verwachting dat de zorgkosten de komende jaren zullen blijven stijgen. In 2020 zal dus bij ongewijzigd beleid een groter deel van de overheidsfinanciën in het teken staan van deze uitgaven. Daarbovenop komt nog dat voorzien wordt dat de komende jaren de economische groei lager zal zijn dan in het verleden, door zowel de aanhoudende crisis als de intredende vergrijzing. Al met al zorgen de strengere Europese regels en de veranderende omgeving ervoor dat het voor Nederland een uitdaging zal zijn om in 2020 een begroting op te stellen die aan de Europese begrotingsregels voldoet. Aan welke regels zal Nederland moeten voldoen? De Europese begrotingsregels zijn gebaseerd op drie eisen: 1. h et tekort moet lager zijn dan 3 procent bbp; 2. de schuld moet lager zijn dan 60 procent bbp of in voldoende mate afnemen; 3. op de middellange termijn mogen landen niet structureel meer uitgeven dan dat zij ontvangen. Deze eis is weergegeven in de Medium-Term Objective (MTO). Dit is een structureel saldo (het saldo na correctie voor de conjunctuur) dat lidstaten moeten nastreven. Het Stabiliteits- en Groeipact heeft een preventieve en een correctieve arm. Als landen een tekort boven de 3 procentgrens hebben of een schuld boven de 60 procentgrens die niet in voldoende mate afneemt, dan kunnen de Commissie en de Raad vaststellen dat er sprake is van een buitensporig tekort. Landen met een buitensporig tekort moeten voldoen aan de eisen in de correctieve arm van het SGP. De correctieve arm van het SGP vereist dat landen binnen een bepaalde termijn het buitensporige tekort wegwerken. Als landen geen buitensporig tekort hebben, dan moeten zij voldoen aan de preventieve arm van het SGP. De preventieve arm van het SGP vereist dat landen voldoen aan de MTO en als dat niet het geval is dat landen voldoen aan een afgesproken aanpassingspad richting de MTO. De 3 procentgrens voor het tekort Er is sprake van een buitensporig tekort als het feitelijke tekort groter is dan 3 procent bbp of als een lidstaat een tekort begroot dat groter is dan 3 procent bbp. In dat geval zal de Commissie een buitensporigtekortprocedure starten. Afwijkingen van deze referentiewaarde zijn alleen toegestaan, indien er op dat moment sprake is van de volgende drie omstandigheden: 1. de afwijking van de referentiewaarde is tijdelijk, en 2. het saldo heeft een waarde bereikt die in de buurt komt van de referentiewaarde, en 3. er sprake is van exceptionele omstandigheden of een grote economische neergang. Tijdelijk houdt in dat de ramingen van de Commissie moeten aantonen dat het tekort weer onder de 3 procentgrens uitkomt, zodra de exceptionele omstandigheid of de grote economische neergang voorbij zijn. Dichtbij de referentiewaarde is niet gedefinieerd in het SGP, maar tot dusver is daarvoor in de praktijk een tekort van maximaal 3,5 procent bbp aangehouden. Van een grote economische neergang is sprake als de jaarlijkse bbp-groei negatief is of als het feitelijke bbp sterk achterblijft bij het potentiële bbp door een aanhoudende periode van erg 25

lage economische groei. Exceptionele omstandigheden zijn gedefinieerd als ongewone omstandigheden buiten de invloedssfeer van het land die een grote impact hebben op de overheidsfinanciën van het land. De 60 procentgrens voor de schuld Er is ook sprake van een buitensporig tekort als een lidstaat een schuld boven de 60 procent bbp heeft die niet in voldoende mate afneemt. De zogenoemde schuldbenchmark bepaalt wat in voldoende mate afnemend is. De schuldbenchmark geeft aan dat de overschrijding van de 60 procentgrens gemiddeld met 1/20 deel per jaar moet afnemen. Als een land een schuld heeft van 100 procent bbp, dan moet de schuld dus gemiddeld met twee procentpunt afnemen. Dit is een asymptotische regel. Als een land zich houdt aan de schuldbenchmark, dan zal ieder jaar de schuldbenchmark kleiner worden, omdat het verschil ten opzichte van de 60 procentgrens afneemt. Een voordeel hiervan is dat landen met een hoge schuld in principe meer moeten doen. Het asymptotische karakter van de schuldbenchmark betekent overigens niet per definitie dat landen nooit onder de 60 procentgrens uit zullen komen. Voor alle landen zullen immers ook de eisen voor tekortreductie uit de preventieve en correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact gelden. Bij het monitoren van de schuldbenchmark wordt gekeken naar een periode van drie jaar, waarin gemiddeld genomen moet worden voldaan aan de benchmark. Het is dus niet zo dat jaar in jaar uit precies moet worden voldaan aan de schuldbenchmark. Middellangetermijndoelstelling Om de drie jaar wordt er voor ieder land een MTO opgesteld. Deze MTO moet zorgen voor (1) een veiligheidsmarge ten opzichte van de 3 procentgrens en (2) het behoud van houdbare overheidsfinanciën of een snelle voortgang richting houdbare overheidsfinanciën. De MTO houdt rekening met toekomstige vergrijzingslasten, de economische groei en het initiële schuldniveau. Onderstaande formule wordt gebruikt om de MTO voor een bepaald land te berekenen:

De eerste term (i) geeft aan welk saldo ervoor zou zorgen dat de schuld stabiel blijft op 60 procent bbp en wordt berekend aan de hand van een langetermijnraming voor de nominale economische groei. Als deze groeiraming bijvoorbeeld 4 procent is, dan is het schuldstabiliserende tekort 2,4 procent bbp en als deze groeiraming 3 procent is, dan is het schuldstabiliserende tekort 1,8 procent bbp. De tweede term (ii) geeft aan wat de verwachte kosten van de vergrijzing zijn, zoals uitgaven aan publieke pensioenen en gezondheidzorg (gebaseerd op de schattingen van het Sustainability Report van de Europese Commissie), waarbij ook rekening wordt gehouden met extra inkomsten uit directe belastingen die geheven worden op pensioenen. Er zijn voor deze term twee berekeningsmethoden vastgesteld. De eerste berekeningsmethode is erop gericht om de volledige vergrijzingslasten voor de komende dertig jaar te dekken. In dit geval krijgt de parameter alfa de waarde van 1 en worden de vergrijzingslasten alleen voor de komende dertig jaar meegenomen in de formule. De tweede berekeningsmethode houdt rekening met mogelijke hervormingen. Het is immers mogelijk dat door hervormingen de kosten van de vergrijzing in de toekomst kunnen worden opgevangen, bijvoorbeeld door een 26

verhoging van de pensioenleeftijd of het stimuleren van de arbeidsparticipatie. Er zal dan een kleinere noodzaak zijn om nu al te sparen voor de kosten van de vergrijzing. Afgesproken is dat voor de parameter alfa een waarde van 1/3 kan worden gekozen, maar dat dan rekening moet worden gehouden met alle toekomstige vergrijzingslasten (dus niet alleen met de lasten in de komende dertig jaar). Als landen de MTO consequent blijven halen, dan zullen zij dus een derde van de vergrijzingslasten opvangen. Om in de toekomst de overheidsfinanciën houdbaar te houden, moeten zij dus nog 2/3 van de vergrijzingslasten opvangen door hervormingen door te voeren. Er kunnen via deze twee berekeningsmethoden twee verschillende MTOs worden vastgesteld. Lidstaten mogen zelf kiezen welke doelstelling zij nastreven. Nederland mag op dit moment kiezen uit een doelstelling van -0,5 procent bbp (op basis van een alfa van 1/3) of +0,5 procent bbp (op basis van een periode van dertig jaar). Binnenkort zullen de MTOs opnieuw vastgesteld moeten worden en zal de MTO voor Nederland waarschijnlijk wijzigen. De derde term (iii) geeft aan dat voor lidstaten met een schuld van boven de 60 procent bbp een ambitieuzere MTO geldt, zodat zij de schuld sneller afbouwen tot 60 procent bbp. Landen die net de 60 procentgrens overschrijden krijgen een bijtelling van 0,2 procentpunt, maar naarmate de schuld stijgt, loopt de bijtelling geleidelijk op. In 2009 werd de MTO voor het laatst vastgesteld. Italië had destijds de hoogste schuld in de EU (105,8 procent bbp in 2008) en kreeg een bijtelling van 1,3 procentpunt. Ongeacht de uitkomst van deze formule mag de MTO voor eurolanden met een schuld onder de 60 procentgrens maximaal een structureel tekort zijn van 1 procent bbp en voor eurolanden met een schuld boven de 60 procentgrens maximaal een structureel tekort van 0,5 procent bbp. Eurolanden met een schuld onder de 60 procentgrens moeten hun structurele saldo verbeteren met gemiddeld 0,5 procentpunt per jaar wanneer ze de MTO nog niet hebben bereikt. Landen met een schuld boven de 60 procentgrens dienen een grotere verbetering na te streven dan gemiddeld 0,5 procentpunt per jaar. De verplichte verbetering van 0,5 procentpunt is een gemiddelde: er is afgesproken dat lidstaten in goede economische tijden hun structurele begrotingssaldo met meer dan 0,5 procentpunt verbeteren en dat in slechte tijden minder kan worden gedaan. Naast het feit dat het structurele saldo al gecorrigeerd wordt voor schommelingen in de stand van de conjunctuur, is het dus mogelijk om additioneel daaraan het structurele tekort minder te verbeteren als het conjunctureel gezien tegenzit. Dit betekent dat er ruimte is om de automatische stabilisatoren te laten werken. Bovendien is het afwijken van de MTO of het aanpassingspad richting de MTO toegestaan in het geval van een grote economische neergang en in het geval van exceptionele omstandigheden. Een voorwaarde hierbij is wel dat deze tijdelijke afwijking niet leidt tot houdbaarheidsproblemen op de middellange termijn. Het toepassen van de preventieve arm van het SGP belet landen dus in principe niet om anticyclisch begrotingsbeleid te voeren. Ook wordt er rekening gehouden met hervormingen. Tijdelijk afwijken van de MTO of het aanpassingspad richting de MTO is namelijk mogelijk als deze afwijking veroorzaakt wordt doordat lidstaten structurele hervormingen doorvoeren die gericht zijn op verbetering van de langetermijnhoudbaarheid. Wel is het dan verplicht dat landen binnen vier jaar na deze hervorming weer de MTO halen. Bovendien kan als een land grote hervormingen heeft doorgevoerd, waardoor de vergrijzingslasten substantieel zijn gedaald, de MTO tussentijds worden versoepeld.

27

Beoogd wordt dat op 1 januari 2013 het stabiliteitsverdrag in werking gaat treden. Dit verdrag bevat de verplichting om de middellangetermijndoelstelling vast te leggen in nationale wetgeving. Als landen afwijken van de MTO of het aanpassingspad richting de MTO, dan zal een automatisch correctiemechanisme in werking moeten treden, behalve als er sprake is van een grote economische neergang of exceptionele omstandigheden. Onlangs is de Wet Houdbare overheidsfinanciën naar de Tweede Kamer gestuurd, waarin deze eisen worden vastgelegd. Monitoring Met de vernieuwde Europese regels zijn ook extra rapportageverplichtingen gecreëerd, waarbij gekeken wordt naar alle lagen van de overheid. Er moet dus ook meer transparantie komen over de budgettaire cijfers van decentrale overheden, bijvoorbeeld op het terrein van garanties. Er zijn twee belangrijke meetmomenten waarop de Commissie en de Raad kijken of lidstaten voldoen aan de Europese begrotingsregels, namelijk in het voorjaar voordat lidstaten de nationale begrotingen voor het komende jaar bij de nationale parlementen indienen (het zogenoemde Europese semester) en in het najaar nadat de lidstaten de nationale begrotingen bij de nationale parlementen hebben ingediend. Voor eurolanden met een buitensporig tekort gelden ook nog additionele informatieverplichtingen. De monitoring in het najaar en de additionele informatieverplichtingen voor eurolanden zijn onderdeel van het two pack, dat nog in werking moet treden. Stabiliteits- en convergentieprogramma indienen in april Eurolanden moeten ieder jaar in april een stabiliteitsprogramma indienen. Landen die niet de euro hebben ingevoerd moeten een convergentieprogramma indienen, waarin zij tevens in moeten gaan op wisselkoersontwikkelingen. Hierin moeten lidstaten op hoofdlijnen aangeven wat de budgettaire plannen zijn voor het komende jaar en de twee jaren daarna. Als lidstaten hun MTO nog niet hebben bereikt, is het de bedoeling dat zij in hun programma een concreet aanpassingspad opnemen. Als landen een buitensporig tekort hebben, dan moeten zij in het programma ook aangeven hoe zij zullen gaan voldoen aan de aanbevelingen van de Raad. Op basis van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s zullen de Commissie en de Raad een opinie opstellen. Deze opinie is in feite een advies van de Commissie en de Raad voor de komende begroting. De opinie kan bijvoorbeeld aangeven dat een land een ambitieuzer saldopad moet nastreven dan voorzien is in het programma of dat een land in de komende begroting meer maatregelen moet presenteren om het in het programma beoogde saldo te bereiken. Overigens kan de Raad een lidstaat ook vragen om het programma zelf aan te passen als de Raad ontevreden is over de doelstellingen en de inhoud van het programma. Concept-begrotingsplannen indienen in oktober Uiterlijk op 15 oktober moeten eurolanden de begrotingsplannen naar de Commissie en de Eurogroep sturen. Hierin zal het euroland moeten laten zien hoe de opinie van de Commissie en de Raad naar aanleiding van het stabiliteitsprogramma is verwerkt in de nationale begroting. De lidstaat moet onder andere aangeven welk begrotingssaldo het komende jaar wordt nagestreefd en een kwantificering geven van de maatregelen die zullen worden genomen om dit beoogde saldo te bereiken. Als de Commissie van mening is dat de begrotingsplannen van een land sterk afwijken van de eisen van het SGP, dan zal de Commissie uiterlijk eind oktober een opinie aannemen waarin het euroland in kwestie verzocht wordt om de begrotingsplannen aan te passen. 28

Bij het opstellen van het stabiliteitsprogramma en de begroting moeten eurolanden gebruikmaken van onafhankelijk opgestelde macro-economische ramingen of macro-economische ramingen die onderschreven worden door een onafhankelijke instantie. Wat betekent dit voor de begroting in 2020? Als we ervan uitgaan dat de Europese begrotingsregels de komende jaren niet nogmaals worden aangepast, dan betekent dit dus dat Nederland in 2020 in ieder geval aan de MTO zal moeten voldoen. Zoals eerder genoemd zal de MTO in het najaar worden aangepast. Hoe deze aanpassing zal uitvallen voor Nederland is nog niet bekend. Enerzijds zijn volgens het CPB de vergrijzingslasten door de maatregelen in het begrotingsakkoord afgenomen. Anderzijds is de schuld ten opzichte van 2008 sterk toegenomen. Hierbij is van belang dat de Commissie zelf een berekening maakt van de vergrijzingslasten. Het is dus waarschijnlijk dat de Commissie bij een nieuwe berekening van de vergrijzingslasten ook een verbetering zal constateren ten opzichte van 2008, maar de Commissie is over het algemeen wel wat somberder over de vergrijzingslasten dan het CPB. In ieder geval zal de MTO niet veel minder streng worden dan het huidige beoogde structurele saldo van -0,5 of 0,5 procent bbp, omdat Nederland als euroland minimaal een structureel saldo van -0,5 procent bbp zal moeten nastreven. Daarnaast zal de overheidsschuld moeten dalen, zolang deze nog niet onder de 60 procentgrens ligt. Het is mogelijk dat de Nederlandse schuld tegen die tijd weer onder de 60 procentgrens ligt, bijvoorbeeld doordat de financiële sector de staatssteun weer heeft terugbetaald. Echter, aangezien het CPB verwacht dat de overheidsschuld de komende jaren zal blijven stijgen, zal Nederland waarschijnlijk in 2020 ook met deze schuldbenchmark te maken hebben. Als de schuld in 2020 rond de 70 procent bbp ligt, dan zal de schuld jaarlijks gemiddeld met 0,5 procent bbp moeten afnemen. Ligt echter de schuld tegen die tijd rond de 90 procent bbp, dan zal de schuld jaarlijks met gemiddeld met 1,5 procent bbp moeten afnemen. Tot slot is het niet ondenkbaar dat in 2020 het begrotingstekort rond de 3 procentgrens ligt. Het CPB heeft in de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s voor de periode 2012-2017 laten zien dat de verschillende programma’s leiden tot een begrotingstekort tussen de 1 en 2 procent bbp. Aangezien de Nederlandse begroting een hoge begrotingselasticiteit kent - een verslechtering van de economische situatie leidt tot een relatief grote verslechtering van het begrotingstekort - is het niet ondenkbaar dat ook na 2017 het tekort weer over de 3 procentgrens schiet. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft overigens voorstellen gedaan om dit te voorkomen. Conclusie Al met al is de conclusie dat hoe meer er in de periode tot aan 2020 gedaan wordt om de begroting op orde te krijgen en de economie te hervormen, hoe minder de Europese begrotingsregels zullen knellen en Nederland meer ruimte zal hebben om zijn eigen begrotingsbeleid te voeren. Uitstel mag volgens de Europese begrotingsregels namelijk niet tot afstel leiden. Zowel de MTO als de schuldbenchmark wordt daarom steeds strenger naarmate bezuinigingen en hervormingen uitblijven.

29

Versterk(t) partnership tussen Rijk en gemeenten Interview met Ralph Pans (VNG)1 ‘Trends uit het verleden kun je vaak doortrekken naar het heden’, is één van uw stellingen. U doelde in het desbetreffende artikel2 vooral op een rijksoverheid die aan invloed inboet ten koste van Europa en op de steeds grotere rol voor gemeenten, ook ten koste van de rijksoverheid. Blijven dat op hoofdlijnen inderdaad de belangrijkste trends, of kijken we toch met z’n allen momenteel naar een slingerbeweging die in 2020 weer de andere kant op gaat? Ik geloof nog steeds in die stelling, en al helemaal in relatie tot de veranderende rol van de rijksoverheid. De trend naar enerzijds de overdracht van bevoegdheden aan de EU en anderzijds meer decentralisatie op nationaal niveau is evident. Tegelijkertijd is het wel een weg die we met vallen en opstaan doorlopen. Kijk maar naar de huidige discussie over de euro. Om die in stand te houden wordt met name op financieel terrein nu een breed scala aan bevoegdheden overgedragen, als voorlopig politiek sluitstuk van de trend naar Europese integratie. Maar die trend, dat proces, zal verder doorzetten. En dat zal op zijn beurt ook resulteren in een andere, of beter gezegd veranderende rol van de minister van Financiën. Aan de ene kant wordt zijn werkterrein meer en meer EU-gerelateerd. Terwijl aan de andere kant er bij zijn nationale rol meer aandacht gegeven zal worden aan het stellen van kaders ten behoeve van decentrale overheden en enkele grote nationale uitvoeringsinstanties, die aansluiten bij dat EU-beleid. Ik verwacht met andere woorden dus zeker geen desintegratie, of om in die termen te spreken, een slinger die op korte of middellange termijn weer de andere kant uitgaat, integendeel zelfs. Wat ik wel voorzie is dat ook zeker gemeenten zich actiever gaan bewegen op het Europese vlak, maar dan vooral vanuit regionaal perspectief. Kijk naar de integratie in bijvoorbeeld een regio als Zuid-Limburg/Kerkrade, die zich samen met de Duitse plaats Herzogenrath/Aken profileert als één economische regio. Inzoomend op de trend naar decentralisatie op terreinen als sociale zekerheid (bijstand, re-integratie), maatschappelijke opvang, jeugdbeleid, natuur en milieubeleid: welke concrete organisatieveranderingen in het binnenlandse openbare bestuur zijn verder op termijn niet enkel denkbaar, maar echt reëel te verwachten? Politiek en bestuurlijk Nederland staat wat dat betreft nu voor een belangrijk keuzemoment. Tot op heden is het uitgangspunt altijd geweest dat alle gemeenten dezelfde taken uitvoeren. Maar de vraag die nu voorligt is of dat dat wel zo moet blijven. We zien namelijk grenzen aan de gemeentelijke capaciteit en naderen zo het punt dat bepaalde taken regionaal belegd gaan worden. Er zullen nieuwe bestuurlijke lijnen getrokken moeten worden. Dat speelt overigens los van de vraag hoe het verder gaat met de gemeentelijke opschaling. Ik verwacht dat die lijn zich zal blijven doorzetten, ongeacht of dit nu snel of langzaam zal gebeuren. In het verlengde daarvan ben ik van mening dat de erosie van de rol van de provincie er ook één is die niet zal afnemen. Ze hebben nauwelijks nog echte ‘doe-taken’, en wat dat ze nog 1

Ralph Pans is sinds 2002 voorzitter van de directieraad van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het interview werd afgenomen door Jeroen Engelberts, werkzaam bij de directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën, op 29 juni 2012. 2   Interview met De Gemeentetrainee, 2010, www.vnggemeentetrainee.nl

31

doen zal eerder verder krimpen dan dat ze er nieuwe taken bij zullen krijgen, zoals bijvoorbeeld de verantwoordelijkheden die nu bij de waterschappen zijn belegd. Daarvoor zijn de waterschappen inhoudelijk te sterk, zij doen echt iets. Waterschappen hebben daarmee niet enkel een historisch bestaansrecht. Of deze ontwikkeling uiteindelijk zal resulteren in een afname van het aantal provincies, bijvoorbeeld als gevolg van een fusieproces, betwijfel ik overigens. Provincies hebben immers historie, en die historie is er één om te koesteren. Nog afgezien van de rompslomp die het geeft om de provincie als instituut op te heffen, gezien de rol die voor hen in de Grondwet is weggelegd in relatie tot ons kiesstelsel. Nee, de provincietaken zullen slechts verder worden uitgehold. Wat gaat er dan wel veranderen? Daarvoor moet je kijken naar het terrein van de regionale samenwerking, naar de ruimtelijke plaatjes van Nederland. Dan voorzie ik aan de ene kant een verdere opschaling van de Randstad en aan de andere kant versterkte samenwerking tussen de verschillende rurale regio’s. Krimpregio’s zullen zich de vraag gaan stellen waar gaan we gezamenlijk in onderwijs investeren en waar meer in natuurbeleid of in gedeelde sportvoorzieningen?. Wat impliceert deze decentralisatie en regionalisatie voor de lagere overheden zelf, zijn zij eigenlijk wel voldoende geëquipeerd om dit goed op te vangen? Daar ligt een vraagstuk, zonder meer. Dat vraagstuk is om te beginnen financieel/budgettair; de funding van de taken is immers cruciaal. En laten we eerlijk zijn, niet alle decentralisatiebesluiten zijn genomen vanuit het edele motief dat de medeoverheden zaken beter en/of goedkoper kunnen uitvoeren dan het Rijk. Er zit ook een element van dichtschroeien van openeinderegelingen in. Als de beschikbare financiële middelen echter onvoldoende zijn, dan kan een gemeente simpelweg niet al die taken tegen die kwaliteit uitvoeren die de politiek van haar verwacht. Dan heeft uiteindelijk ook de politiek weer een probleem. Veel decentralisatieprocessen worden gelukkig ook in gang gezet vanuit de gedachte dat een gemeente beter dan het Rijk in staat is om maatwerk te leveren aan de burger. Maatwerk zoals een moderne en betrokken burger die vandaag de dag ook mag verwachten van de overheid. Ruimte voor maatwerk – en dus het maken van de gewenste individuele keuzes - kan er echter alleen maar zijn als gemeenten ook beschikken over een voldoende financiële buffer. Anders zullen zij nooit besluiten nemen waar een zeker financieel risico aan verbonden is. Ik ben dan ook groot pleitbezorger voor een vorm van lokale belastingen, op de lange termijn is dat volgens mij onmisbaar om goed invulling te kunnen geven aan de trend naar decentralisatie. Welke belasting dat precies zou moeten zijn, hoe en door wie die feitelijk geïnd zou moeten worden, vind ik van secundair belang. Dat mag van mij best via de OZB of zelfs de aangifte inkomstenbelasting lopen. Wat dat betreft ben ik groot voorstander van de één-loket-gedachte. Een ander aandachtspunt ligt op het vlak van de financiële functie op gemeentelijk niveau. En hier zie ik een positieve ontwikkeling, zeker als het gaat om een doelmatige bedrijfsvoering. Waar nu in de praktijk nog wel eens sprake is van een scala aan losse lokale stelsels op bijvoorbeeld terreinen als zorg, huisvesting, ziekenhuisbeleid, dwingt de decentralisatie en regionalisatie gemeenten tot meer harmonisatie en shared service constructies. Gemeenten kunnen de nieuwe taken niet meer op traditionele wijze invullen door ‘éénpitters’, door één gemeentelijke ambtenaar die over alle noodzakelijke kennis beschikt. Zoals gezegd wordt er vandaag de dag terecht veel meer maatwerk verwacht van de gemeentelijke diensten. Dat vergt dus nog meer kennis van de gemeentelijke ambtenaar over de mogelijke keuzes vanuit het perspectief van de burger en meer inzicht in de financiële consequenties hiervan vanuit het perspectief van de gemeentelijke schatkist. Intensievere samenwerking van het gemeentelijke ambtenarenapparaat, inclusief die van de financiële functie, is daarmee onvermijdelijk geworden. 32

Daarbij komt dat er de komende jaren een grote uitstroom van gemeentelijke ambtenaren zit aan te komen. Dat heeft niet enkel te maken met bezuinigingen, maar ook met de leeftijdsopbouw van het apparaat. Dat vergt dat nu reeds de vraag gesteld gaat worden wat ik als gemeente straks nodig heb, zowel in termen van kennisniveau en kwaliteit, als in termen van schaal en kwantiteit. Die discussie moet nu opgestart gaan worden. De volgende stap is dan te kijken waar de benodigde capaciteit vandaan gehaald kan worden. En dan verwacht ik dat de keuze zal vallen op een toenemend gebruik van shared service-achtige organisaties, waarbij de rol van de gemeente er meer eentje wordt van een regie-organisatie. Overigens durf ik de stelling aan dat in de toekomst verschillende shared service-organisaties niet enkel voor gemeenten zullen werken, maar ook verbonden zullen zijn met de grote uitvoeringsorganisaties op bijvoorbeeld het terrein van de sociale zekerheid. Vanuit bestuurlijk oogpunt signaleert u een beweging naar een bestuurlijk apparaat dat meer en meer gedwongen wordt zich aan te passen aan een continu veranderende omgeving, waarbij minder van bovenaf wordt besloten en steeds vaker gebruik wordt gemaakt van programma’s en projecten. Ook voorziet u een afnemende gezagspositie van bestuurders.3 Wat betekent dit in concrete termen? Zoals net aangegeven, zijn er diverse trends zichtbaar, zowel die van decentralisatie, als die van de actief participerende burger die maatwerk verwacht van zijn gemeente, als die van regionalisatie en samenwerking via bijvoorbeeld een shared service-organisaties. Dat vraagt om een andere rol van bestuurders, maar ook van ambtenaren. Dat vraagt dus om nieuwe samenwerkingsverbanden en partnerships. Tegelijkertijd besef ik dat voor veel gemeenteraden zo’n stap moeilijk ligt. Je legt als raad immers een deel van de verantwoordelijkheid van de uitvoering van lokaal beleid in andere, externe handen. Juist vanwege die gevoeligheid, pleit ik ervoor dat de rijksoverheid geen projecten als Compacte Rijksdienst in de toekomst moet opleggen aan gemeenten met verplichte deelname aan shared service-organisaties. Gemeenten moeten de vrijheid behouden om binnen afgesproken kaders hun eigen keuze te maken op dat vlak, afhankelijk van hun eigen individuele situatie, rekening houdend met lokale verschillen. Wat vergt een verdere decentralisatie en een krachtiger decentraal bestuur eigenlijk van Den Haag? Wat betekent dit voor het Ministerie van Financiën en het Ministerie BZK? Decentralisatie impliceert het verleggen van verantwoordelijkheden, binnen afgebakende kaders. De taak van den Haag is dus om die kaders te bepalen, niet om te roepen hoe zaken binnen die kaders precies ingevuld moeten worden. ‘Je gaat er over of niet’, is het adagium dat ook hier toegepast moet worden. Die houding zou Den Haag zich nog net wat vaker mogen aanmeten. Ook zou het helpen als Den Haag minder start vanuit de premisse dat alle gemeenten grosso modo lijken op de gemeente ‘Grootste-gemene-deler’ en de gemeente ‘Gemiddeld’. Gemeenten verschillen in allerlei opzichten van elkaar, qua omvang, inwonerstal, werkloosheid, leeftijdsopbouw, etc. Voor gemeenten zijn die feitelijke omstandigheden het startpunt voor het gedecentraliseerd uitvoeren van rijksbeleid, niet de gemiddelde situatie. Een ander punt waar met name Financiën ons als gemeenten kan helpen is het actiever delen 3

Interview met De Gemeentetrainee, 2010, http://www.vnggemeentetrainee.nl

33

van relevante ontwikkelingen en van financiële achtergrondcijfers. Financiën bezit een schat aan materiaal als het gaat om het historische en feitelijke verloop van budgettaire middelen, het verloop van prestatie-indicatoren, en nog veel meer zaken die belangrijk zijn voor de gemeentekas. Ik denk daarbij niet enkel aan de cijfers uit het gemeentefonds, maar ook aan allerlei Europese fondsen, sociale uitkeringen, etc. Een betere en tijdige onderbouwing van soms pijnlijke maatregelen helpt voor het creëren van meer draagvlak. Dat is denk ik ook een les die we gezamenlijk moeten trekken uit de moeizame discussie over de Wet Hof (Wet Houdbaarheid overheidsfinanciën). Wederzijdse kennisdeling stelt de andere overheid beter in staat om op zaken te anticiperen, wat uiteindelijk het eindresultaat ten goede komt. Last but not least valt er nog een grote slag te slaan bij de verantwoording van de Rijksmiddelen. De regelgeving is vaak nog te complex, zeker als het gaat om de verantwoording van uitgaven op het vlak van sociale zekerheid. Als in de toekomst meer met shared service-organisaties gewerkt gaat worden, ligt hier ook nog een andere uitdaging. Uitvoeringsvoeringskosten moeten nu veelal nog individueel door gemeenten verantwoord worden, maar toedeling van deze kosten vanuit een shared service-organisatie is in de praktijk niet zo eenvoudig. Het belang van een gedegen publieke verantwoording kan volgens u niet voldoende worden benadrukt, ook niet op lokaal niveau.4 Is Sisa (Single information single audit) in dat kader nog steeds de juiste weg? Sisa is zeker de weg die we met z’n allen moeten blijven bewandelen. Het probleem is echter dat niet iedereen zich ernaar gedraagt. Iedereen doet wel z’n best, maar voelt tegelijkertijd steeds de drang en soms ook echt de noodzaak om zelf opnieuw een eigen audit uit te voeren. Ik zie dat ook bij het Rijk, die middelen en verantwoordelijkheden bij gemeenten belegt, maar zoals al eerder gezegd vervolgens binnen de afgesproken kaders nog steeds probeert zich actief met de uitvoering en verantwoording te bemoeien. Mijns inziens moet vandaag de dag een gemeente echter primair verantwoording afleggen aan de burger; het Rijk moet vervolgens niet met al te veel extra eisen komen. Ik beschouw dat alles echter als kinderziektes als gevolg van het feit dat alle betrokkenen moeten wennen aan hun nieuwe rol. Dat geldt voor zowel gemeenten, de verschillende departementen, de Auditdienst Rijk, alsook voor de Algemene Rekenkamer. Sisa is echt de toekomst, ik heb daar geen twijfel over. U heeft ooit eens gezegd dat Nederland misschien wel met minder toezicht afkan, omdat Nederland een high trust society is.5 Kunt u dat nader toelichten? Kijkt u er nog steeds zo tegen aan na de recente problemen bij onder meer de woningbouwcoöperaties, of is dat een misplaatst voorbeeld? De fundamentele vraag die voorligt is niet of we het in de toekomst afkunnen met meer of minder toezicht; het gaat om ander toezicht. Decentralisatie en verzelfstandiging van overheidstaken gaan gepaard met een toename van verantwoordelijkheden naar gemeenten, en daarmee ook met een toename van financiële risico’s. Wat dat betreft zijn de woningbouwcoöperaties een goed voorbeeld. De Vestia-affaire leert dat de impact van hun financieel beleid van zeer grote invloed kan zijn op het gemeentelijke beleid, terwijl de gemeenten zelf geen enkele grip hebben noch hadden op het reilen en zeilen van Vestia. Hetzelfde doet zich voor met ProRail en de NS, waarvoor de minister van I&M steeds naar de Tweede Kamer wordt geroepen en daar moet aangeven geen invloed te hebben op het dagelijks beleid van beide ondernemingen. 4   Gemeenten benchmarken, VNG, 2005. 5   Het Financieel Dagblad, 15-3-2010, pag. 3

34

Het ‘andere’ toezicht moet dus gaan over de vraag wie er nu feitelijk de regie over de verantwoording heeft. Het gaat over het opstellen, afspreken en naleven van prestaties, dus over prestatiecontracten. Doet de desbetreffende organisatie de juiste dingen op de juiste wijze? Veel van de nu lopende discussies worden gevoerd met een affaire als startpunt. Dat is micro-management. Er moeten juist brede organisatorische discussies gevoerd worden, want de problematiek is in de kern een organisatieprobleem. Toezicht is uiteindelijk slechts een hulpmiddel om prestaties te verbeteren door middel van het voorhouden van een spiegel aan het management. Slecht of onvoldoende toezicht is nooit de kern van het probleem als de prestaties van de organisatie niet voldoen aan de verwachtingen. Eén van de achterliggende problemen is dat vaak de afstand tussen opdrachtgever en opdrachtnemer te groot is, waardoor de vertaalslag van wat de opdrachtgever van de opdrachtnemer verwacht, niet goed wordt gemaakt. Die afstand moet dus verkleind worden, in die richting moet de oplossing gezocht worden. Het opzetten van meta-toezichthouders is niet de juiste richting. En dat geldt ook voor een eventuele ‘re-nationalisatie’ van woningbouwcoöperaties. In uw boek Presterende bestuurders6 formuleert u een vijftal eisen waaraan een goed bestuurder zou moeten voldoen: i) het vermogen vertrouwen terug te brengen in de overheid: ii) door binding de samenleving mee te krijgen: iii) persoonlijke aanspreekbaarheid: iv) actieve openheid: en v) een heldere mediastrategie. Ik mis in dit rijtje een financiële-doelmatige insteek, het ‘passen op de centjes’. Is dat bewust, of kijk ik er te gefixeerd tegenaan als ambtenaar van de DG-Rijksbegroting? Ik heb het niet als specifieke eis opgenomen omdat ik verantwoord omgaan met publieke middelen simpelweg één grote open deur vind. Dat is een eis die je aan iedere bestuurder zonder meer moet stellen; als je de noodzaak van een gedegen begrotingsbeleid niet voelt, deug je niet voor je vak. Je hoeft als bestuurder overigens niet zelf over alle financieel-technische kennis te beschikken, als je je financiële processen maar goed inregelt en organiseert. Afsluitend, welke zijn voor u nu de grote vraagstukken die het Rijk en de mede overheden in de toekomst zullen moeten oppakken? Voor mij ligt er één cruciaal vraagstuk op tafel, en dat is hoe de relatie tussen Rijk en medeoverheden beter vorm moet krijgen om te kunnen voldoen aan alle toekomstige uitdagingen. Of het nu gaat om EU-issues, vergrijzing, of het oplossen van de huidige economische crisis, ik zie slechts één richting om dat als Rijk én medeoverheid aan te pakken, en dat is partnership! Er is een volwassen en gezonde relatie tussen de verschillende overheden nodig. En eerlijk gezegd mis ik die gedachte van partnership bij tijd en wijle nog aan de kant van het Rijk. Zo vind ik de discussie over decentralisatie van taken een discussie die veel breder getrokken moet worden dan een geïsoleerde discussie over de toekomst van het Gemeentefonds. Er moet, zoals ik al aangaf, bijvoorbeeld ook gekeken worden naar de mogelijkheid om lokale belastingen te heffen. Bij een volwassen relatie past ook niet goed dat het Rijk opeens schatkistbankieren oplegt aan gemeenten, met alle financiële consequenties voor de gemeenten van dien. Of dat het Rijk van gemeenten vraagt om kostbare voorbereidingen te treffen om een wet als de Wet Werken naar Vermogen tijdig in te kunnen voeren, waarna last minute besloten wordt alsnog een andere weg in te gaan. Uiteraard is dat het goed recht van de politiek en is dit de wijze waarop politiek wordt gevoerd, maar toch is het vanuit het perspectief van gemeenten twijfelachtig. Kortom, we moeten af van een situatie waarin gemeenten steeds vaker procederen tegen 6   Presterende bestuurders, Ton Horrevorts & Ralph Pans, 2010

35

de staat omdat ze zich onjuist behandeld voelen. We moeten juist toe naar meer partnership. Partners helpen elkaar, partners zorgen voor het gewenste resultaat door samen met elkaar de schouders eronder te zetten. Gemeenten en Rijk hebben hier een gezamenlijke verantwoordelijkheid.

Een internationaal perspectief op nieuwe ontwikkelingen in de organisatie van de overheid Dirk-Jan Kraan1

Het toenemend belang van internationale convergentie De organisatie van de staat en van de overheidsadministratie loopt sterk uiteen van land tot land. Dit geldt ook voor de Europese landen. Verschillen in de organisatie van de staat en overheidsadministratie zijn verankerd in eeuwenoude tradities en constitutionele regels. Dat neemt niet weg dat er in voorgaande eeuwen en decennia een zekere convergentie is opgetreden. In vrijwel alle Europese landen zijn de rechtsstaat en de representatieve democratie tot ontwikkeling gekomen. Dit impliceert dat het recht berust op de wet en dat een onafhankelijke rechterlijke macht beslist over de toepassing van de wet in individuele gevallen. De wet behoeft de goedkeuring van het parlement en het parlement wordt gekozen op basis van algemeen kiesrecht. In de vorige eeuw heeft zich in veel van deze landen ook de welvaartsstaat ontwikkeld. Deze wordt gekenmerkt door wetgeving op het gebied van sociale zekerheid die aan alle inwoners een minimumlevensstandaard garandeert, inclusief gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting en andere basisvoorzieningen. Ook andere landen hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van deze beginselen, zoals de Verenigde Staten, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland, en in andere delen van de wereld zijn deze beginselen in de loop van de twintigste door steeds meer landen overgenomen. Tot halverwege de vorige eeuw was de wederzijdse beïnvloeding beperkt tot de grondbeginselen van de staatsinrichting. Er was nauwelijks sprake van uitwisseling van kennis en ervaringen wat betreft de organisatie van de publieke sector. Pas na de Tweede Wereldoorlog is er een ontwikkeling op gang gekomen waarbij landen proberen van elkaar te leren op dit gebied. Dit is bevorderd door de ontwikkeling van Europese Unie. Daarnaast heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) een belangrijke rol gespeeld op dit terrein. De OESO omvat momenteel 33 welvarende landen, waarvan 7 niet-Europese landen. De OESO heeft een directie ‘Public Governance and Territorial Development’ die zich specifiek ten doel stelt om informatie te verzamelen over de inrichting van de publieke sector in de aangesloten landen en om onderzoek te doen naar de doelmatigheid en effectiviteit van de inrichting van de overheidsorganisatie. Mede onder invloed van de Europese Unie en de OESO, is er sinds de Tweede Wereldoorlog sprake van meer convergentie van nationale organisatievormen, ook afgezien van de grondbeginselen van rechtsstaat, representatieve democratie en sociale zekerheid. Vernieuwingen, vaak afkomstig uit de Angelsaksische landen, worden sneller bekend en doen hun invloed gelden of worden overgenomen, aangepast aan nationale tradities, in andere landen. Dit leidt tot golven van hervorming, ondersteund door nieuwe theoretische inzichten afkomstig van academisch onderzoek op het gebied van de sociale wetenschappen en de economie. In deze bijdrage geef ik eerst een korte terugblik op twee perioden van hervorming sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw, die van de terugtredende overheid (1980-1990) en die van 1

Dirk-Jan is Regional Public Financial Management Advisor South-East Europe bij het International Monetary Fund.

37

New Public Management (1990 – 2005). Vervolgens besteed ik aandacht aan de resultaten van de New Public Management hervormingen. Daarbij komen zowel resultaten aan de orde die in het algemeen worden beschouwd als succesvol, als niet beoogde resultaten die tot problemen hebben geleid. Vervolgens ga ik in op recente ontwikkelingen die deels kunnen worden gezien als een reactie op de problemen van New Public Management en deels zijn voortgekomen uit nieuwe technologische ontwikkelingen, in het bijzonder op het gebied van informatie en communicatie technologie (ICT). Bij gebrek aan een ingeburgerde standaardterm zal ik de nieuwe periode van hervomingen aanduiden als ‘Basic Government’ (deze term vertoont een zekere gelijkenis met de in Nederland gebruikte term ‘compacte rijksdienst’). De bijdrage wordt afgesloten met enkele conclusies. Twee perioden van hervorming sinds 1980 Nadat in de jaren zeventig in de OESO landen veel aandacht was besteed aan beleidsanalyse en de relatie tussen begroting en beleid (‘Plannig Programming Budgeting System’, PPBS, in de Verenigde Staten, ‘Rationalisation des Choix Budgetaires’ in Frankrijk, ‘Programme Analysis and Review’, PAR, in het Verenigd Koninkrijk, ‘Beleidsanalyse’ in Nederland), veroorzaakte de crisis van begin jaren tachtig een wijziging in de prioriteiten van het budgetaire beleid. Oplopende begrotingstekorten, toenemende werkloosheid en hoge inflatie (‘stagflatie’) leidden tot een drastische wijziging van het financieel-economisch beleid in vele OESO landen. Het beleid werd gericht op stimulering van de marktsector. De overheid moest hieraan bijdragen door deregulering, privatisering, uitbesteding, en beperking van de overheidsuitgaven. In de Verenigde Staten kwam de Reagan administratie aan het bewind, in het Verenigd Koninkrijk het kabinet Thatcher, in Nederland het ‘no-nonsense’ kabinet van premier Lubbers. Deze periode kan worden aangeduid als die van de ‘terugtredende overheid’. De beleidsveranderingen werden ondersteund door economisch onderzoek. De theorie van ‘supply side economics’ droeg argumenten aan voor de gedachte dat stimulering van de vraagzijde van de economie niet langer toereikend was om economische groei te bewerkstelligen. Het accent zou veeleer moeten liggen op de stimulering van de aanbodzijde door belastingverlaging en deregulering. Daarnaast ontwikkelden zich nieuwe inzichten op het terrein van de ‘new political economy’ (of ‘public choice theory’). Deze leidden tot de conclusie dat bestaande besluitvormingsmechanismen in de publieke sector een belangrijke oorzaak waren van de alsmaar uitdijende publieke sector en dat constitutionele of wettelijke beperkingen nodig waren om daaraan een eind te maken. Wat betreft de beperking van de collectieve uitgaven werden onconventionele procedures in het leven geroepen om besparingsvoorstellen te ontwikkelen. Zulke procedures zagen in de jaren tachtig in verschillende OESO landen het licht. In de Verenigde Staten ontwikkelde de ‘Grace Commission’ (onafhankelijk en met participatie van vertegenwoordigers van de marktsector) vergaande voorstellen voor besparingen op de begroting van de federale overheid. Het kabinet Thatcher introduceerde de procedure van de ‘scrutinies’ waarbij beleidsterreinen werden doorgelicht door onafhankelijke deskundigen en rapporten werden geproduceerd met vergaande besparingsvoorstellen. In Nederland werd de ‘heroverwegingsprocedure’ geïntroduceerd2. Deze voorzag in de doorlichting van beleidsterreinen door commissies van ambtenaren van verschillende ministeries, geleid door een gezaghebbende voorzitter3. Het idee was dat de commissies 2 3

38

De procedure werd ingevoerd door het kabinet van Agt I voorafgaande aan de verkiezingen van 1981, maar werd vooral toegepast en verder ontwikkeld door de kabinetten Lubbers I, II en III. Aanvankelijk een voor het beleidsterrrein verantwoordelijk ambtenaar van het vakdepartement, later een onafhankelijk gezaghebbend persoon (ambtenaar van ander departement, voormalig ambtenaar of politicus, lid van de Raad van State, etc.)

niet zouden worden gedomineerd door het vakdepartement. Het secretariaat van de commissies berustte bij het Ministerie van Financiën en externe deskundigen werden uitgenodigd om in de commissies zitting te nemen. De procedure werd gecoördineerd door een zware commissie van hoge ambtenaren van de ministeries van Algemene Zaken, Economische Zaken en Financiën.4 Speciale bezuinigingsprocedures buiten het begrotingsproces om staan ook in de huidige financieel-economische crisis weer in het centrum van de belangstelling en worden nu meestal aangeduid als ‘spending review’. De genoemde procedures van de jaren tachtig kunnen worden gezien als voorlopers van deze procedures (waarbij alleen in Nederland hoofdzakelijk sprake is continuiteit5). New Public Management Tegen het eind van de jaren tachtig was de crisis in de meeste OESO landen bezworen en begon een lange periode van hoge groei-cijfers. Sommige optimisten zagen hierin zelfs een aanwijzing dat de structuur van de economie in de betrokken landen fundamenteel gewijzigd was en dat het conjunctuurprobleem tot het verleden behoorde. In deze periode begon een nieuwe wind te waaien op het gebied van de overheidsadministratie. Het accent kwam te liggen op de organisatie van de overheid, in plaats van op de beperking van de omvang van de overheid (taken en personeel) of de overheidsuitgaven. Deze hervormingsgolf staat bekend als ‘New Public Management’ (NPM). Er bestaan vele beschrijvingen van NPM. Voor het doel van deze bijdrage volstaat het om de meest kenmerkende ideeën te vermelden. Deze kunnen als volgt worden aangeduid: • Scheiding van beleid en uitvoering; verzelfstandiging van uitvoering in ‘arm’s length agencies’. • Meer autonomie van de manager in de bedrijfsvoering (‘integraal management’, ‘let managers manage’); • Financiering van beleidsprogramma’s van ministeries op basis van ‘outputs’ (omvang van de dienstverlening) en ‘outcomes’ (realisering van overheidsdoelstellingen). • Sturing en financiering van uitvoerende diensten op basis van ‘outputs’ (omvang van de dienstverlening); • Uitbesteding van intermediaire productie. De ideeën van NPM werden het eerst, en het meest radicaal, in de praktijk gebracht in Nieuw Zeeland and Australië. Informatie over deze hervormingen werd snel verspreid (mede dankzij de OESO) en vele landen namen soortgelijke initiatieven, aangepast aan de nationale omstandigheden. Een invloedrijk boek dat bijdroeg aan de verspreiding van het gedachtegoed van NPM was ‘Reinventing Government’ van Osborne and Gaebler (1993). De grote invloed die NPM uitoefende in de gehele wereld kan mede worden verklaard uit het feit dat kern-ideeën aantrekkelijk zijn voor zowel rechts als links georiënteerde regeringen. De eerste hebben waardering voor het accent op doelmatigheid en uitbesteding en op de invoering van bedrijfsvoe4

Later waren ook het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden (BZK) en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) in de commissie vertegenwoordigd. Dit hing ten dele samen met verantwoordelijkheid voor belangrijke sectoren van het financieel beleid en ten dele met de wens dat vertegenwoordigers van de leidende bewindspersonen van de coalitie-partijen in de commissie vertegenwoordigd zouden zijn. 5 Doordat in Nederland het bezuinigingsbeleid van de jaren tachtig zo lang heeft geduurd, is de heroverwegingprocedure veel langer in stand gebleven dan soortgelijke procedures in andere landen; in de jaren negentig en de eerste jaren van deze eeuw is de procedure echter minder belangrijk geworden. Het kostte jaarlijks meer moeite om beleidsterreinen in de procedure te betrekken en het jaarlijkse aantal onderzoeken liep geleidelijk terug. Pas recentelijk, onder invloed van de wereldwijde financiëel-economische crisis, is de procedure weer opgeleefd onder de benaming: Brede Heroverwegingen.

39

ringstechnieken van de marktsector. De laatste hebben waardering voor de opwaardering van de overheid en de gedachte dat de overheid niet inherent ondoelmatiger is dan de marktsector. Het is geen toeval dat NPM is omhelst door zowel Prime Minister Tony Blair als President Bill Clinton. Positieve resultaten van NPM Terugkijkend op de hervormingen van NPM, kan men constateren dat sommige ervan nu worden beschouwd als een succes in de landen waar deze hervormingen zijn doorgevoerd. Dit geldt voor scheiding van beleid en uitvoering en de oprichting van agentschappen, voor de vereenvoudiging van de budget-classificatie op basis van beleidsprogramma’s en voor meer uitbesteding in het geval in de marktsector sprake is van competitieve markten. De oprichting van agentschappen heeft geleid tot meer aandacht voor de kenmerken van het uitvoeringsproces en de specifieke eisen die het uitvoeringsproces stelt aan de bedrijfsvoering. Ook heeft de afscheiding van de financiele administratie van agentschappen geleid tot beter inzicht in de kosten van de uitvoering. De vereenvoudiging van de begrotingsclassificatie, leidend tot een vermindering van het aantal line items6 heeft geleid tot een beter leesbaar begrotingsdocument, dat inzicht biedt in de doelen waaraan de financiële middelen worden besteed. In Nederland werd het aantal begrotingsartikelen eerst beperkt tot 200 en vervolgens tot 130. Dit maakt het gemakkelijker voor kabinetsleden en parlementariërs om te debatteren over de grote prioriteiten. Ook heeft de beperking van het aantal begrotingsartikelen de flexibiliteit in de uitvoering vergroot en de administratieve kosten samenhangend met suppletoire begrotingen beperkt. Uitbesteding van intermediaire productie aan de marktsector, vaak ten koste van publieke monopolisten, heeft bijgedragen aan de omzet en winstgevendheid in de marktsector en heeft tot besparingen op de collectieve uitgaven geleid (mededinging leidt in principe tot lagere prijzen). Dit geldt echter alleen voor competitieve markten. In gevallen waarin een publieke monopolist is vervangen door een private monopolist, zijn de resultaten meestal minder positief, met name waar het gaat om intermediaire productie.7 Niet-beoogde en ongewenste resultaten van NPM In nogal wat landen waar de uitvoering is afgesplitst en op afstand van de kenrministeries is geplaatst, kan de klacht vernomen worden dat het beleid te gecompliceerd is geworden en niet, of alleen tegen exorbitante kosten, kan worden uitgevoerd. Politici zijn geneigd om het draagvlak voor hun beleidsvoorstellen te vergroten door concessies te doen aan belangengroepen die nadelige effecten zouden kunnen ondervinden. Deze neiging heeft een complicerende uitwerking op de regelgeving en het beleid. Deze tendens is misschien extra sterk in Nederland, waar de polder-traditie het bereiken van consensus nog belangrijker maakt dan in andere democratische landen het geval is. Afsplitsing van de uitvoering heeft deze tendens versterkt, doordat executieve managers niet meer aan tafel zitten met de minister tijdens de beleidsvoorbereiding. 6

De term ‘line item’ wordt hier gebruikt in de neutrale betekenis van begrotingsartikel of meest gedetailleerde eenheid van wettelijke autorisatie. Line items in deze zin hebben niet per definitie betrekking op ‘inputs’ volgens de economische classificatie, het kan ook gaan om programma line items. 7 Goed gereguleerde private monopolisten zijn in beginsel niet ondoelmatiger dan publieke monopolisten (het winstmotief is een afzonderlijke prikkel naast het de competitieprikkel), maar dit geldt niet voor intermediaire producenten, waarbij het ‘specific asset’ probleem centraal staat.

40

Het afzwakken of loslaten van standaarden van bedrijfsvoering (regels over het gebruik van bedrijfsmiddelen: personeel en organisatie, financiën, inkoop, accommodatie, onroerend goed en faciliteiten8, interne audit, informatie en ICT, communicatie) heeft geleid tot kostenstijging. Deze kostenstijging is echter moeilijk vast te stellen in afzonderlijke gevallen. Definities van publieke diensten veranderen voortdurend onder de invloed van nieuwe inzichten in de samenhang tussen instrumenten (outputs) en uitkomsten (outcomes) en omdat de preferenties van politici onderhevig zijn aan voortdurende verandering. Bij gebrek aan kostengegevens is het onmogelijk om managers aansprakelijk te stellen voor hoge kosten van verleende diensten. Pogingen om de toekenning van financiële middelen aan beleidsprogramma’s afhankelijk te stellen van informatie over prestaties hebben in het algemeen niet tot bevredigende resultaten geleid. De meeste landen die in deze richting zijn gegaan, hebben grote moeite om tot een zinvolle aanpak te komen. Eén van de moeilijkheden is dat de ontleding van beleid in doelstellingen (outcomes) en instrumenten (outputs) niet goed verenigbaar is met de preferenties van politici. Politici hebben niet alleen preferenties voor doelstellingen (bijvoorbeeld een hoge levensverwachting via de gezondheidszorg), maar ook voor instrumenten (bijvoorbeeld openhouden van regionale ziekenhuizen en verkorting van wachttijden voor operaties). Bovendien zijn de preferenties van politici altijd complex. Een complete beschrijving van de preferenties van een individuele politicus voor een terrein als gezondheidszorg zou slechts kunnen plaatsvinden in een lijvig document. Het is de vraag of een politicus zelf in staat zou zijn om haar/ zijn preferenties op een systematische manier te beschrijven, zoals wordt verondersteld in de gedachtengang van performance budgeting. In de praktijk ontdekt een politicus haar/zijn eigen doelstellingen en voorkeuren voor dienstverlening pas als zij/hij over concrete beleidsvragen moet beslissen. Verder zijn politieke preferenties nooit stabiel: ze veranderen in het licht van politieke ontwikkelingen en nieuwe inzichten in de relatie tussen doelstellingen en instrumenten (het onderzoek van die relatie is het doel van de toegepaste economische en sociale wetenschappen). Ten slotte beslist een politicus nooit alleen over de vormgeving van het beleid. Er is altijd draagvlak nodig. Dit leidt tot compromisteksten over doelstellingen en dienstverlening waarin ieder kan lezen wat zij/hij wenst. Daarnaast is van belang dat politici die geconfronteerd worden met informatie over gebrek aan effectiviteit doorgaans reageren met de suggestie om het beleid beter te financieren of om het beleid te hervormen. Zij zien gebrek aan financiële middelen als een belangrijke reden voor gebrek aan effectiviteit. Dit is logisch: politici hebben vertrouwen in hun eigen beleidsdoelen en zijn geneigd de oorzaak van problemen te zoeken in de beleidsinstrumentatie en niet in de mogelijkheid dat de doelstellingen niet realistisch zijn. Zolang dit soort fundamentele vraagstukken over de rol van informatie over prestaties in het begrotingsproces niet zijn opgelost – en ze zijn in geen enkel land opgelost – kan men niet spreken over international best practice. De omvang van de begrotingsdocumentatie is opgezwollen door een overvloed van beleidsinformatie en prestatiegegevens. Deze informatie heeft de transparantie van de begrotingsdocumentatie eerder nadelig dan voordelig beïnvloed. Bovendien geeft deze informatie vrijwel altijd een rooskleurig beeld van het beleid. Het lijnministerie zorgt ervoor dat kritische informatie uit de begrotingsstukken blijft indien de kans bestaat dat deze informatie tegen het ministerie gebruikt kan worden. Het Ministerie van Financiën dat deze informatie zou moeten controleren mist de capaciteit en deskundigheid om dit te doen. Bovendien ontbreekt ook de prikkel want elke Financiënambtenaar weet dat een conflict met een lijnministerie meestal niet gewonnen kan worden op basis van de merites van het beleid indien een financiële taakstelling ontbreekt. 8

Onder faciliteiten worden hier verstaan: vervoer, post, telefoon, reproductie, catering, schoonmaak en onderhoud.

41

Pogingen om de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening te definiëren in termen van kwantitatieve indicatoren, leiden tot perverse prikkels en demotivatie van professionele werkers, indien deze indicatoren worden gebruikt om financiële middelen toe te kennen of in te houden. De prestaties van politieagenten, onderwijzers of verpleegsters kunnen nooit volledig worden gemeten in kwantitatieve termen. Pogingen om dit toch te doen en daaraan financiële gevolgen te verbinden, zijn principieel tot mislukken gedoemd. Dit is in feite het probleem van de centraal geleide economie waarvan de onoplosbaarheid reeds in de jaren dertig en veertig van de vorige eeuw is onderkend (‘stalinist economics’). Uitbesteding heeft in aantal gevallen geleid tot afhankelijkheid van private aanbieders. Dit is met name het geval indien de ingekochte diensten moeten worden aangepast aan specifieke eisen van de overheid. In de economische theorie staat dit bekend als het probleem van ‘specific assets’ (Williamson 1982). De aanbieder moet dan eerst investeringen doen, maar kan bij vervolgopdrachten een hogere prijs vragen dan gerechtvaardigd wordt door de marginale kosten. De aanbieder verwerft aldus een monopolistisch voordeel en de overheid kan moeilijk van aanbieder veranderen. In deze situatie is uitbesteding vaak niet de meest doelmatige wijze om de intermediaire productie tot stand te brengen. Bij gedetailleerde beschouwing blijkt dat een groot deel van intermediaire productie ten behoeve van de overheid een beroep doet op specific assets en dus beter niet uitbesteed kan worden. Basic Government Deels in reactie op de problemen die de NPM-hervormingen aan het licht hebben gebracht, maar ten dele ook als gevolge van technologische ontwikkelingen op het gebied van informatietechnologie,9 zijn in de afgelopen jaren nieuwe hervormingstrends zichtbaar geworden. De wereldwijde financieel-economische crisis van de laatste jaren heeft het karakter van deze trends verder geaccentueerd. Gelet op de onderlinge samenhang en het bijkomende doel dat de hervormingen besparingen op de overheidsuitgaven moeten opleveren, is het zinvol deze trends te presenteren onder het gemeenschappelijk opschrift van ‘Basic Government’. Tot de hervormingen van Basic Government kunnen worden gerekend: • integratie van uitvoeringsexpertise in de beleidsontwikkeling; • aanscherping van de normen (standaards) voor de bedrijfsvoering; • concentratie van het beleid betreffende de bedrijfsvoering (inclusief de vaststelling van de desbetreffende normen door centrale directies bij het ministerie van Financiën of het ministerie dat verantwoordelijk is voor de inrichting van de overheidsadministratie, in Nederland: het Ministerie van BZK). • scheiding van informatieverschaffing over beleidsresultaten van de begrotingsdocumentatie; • scheiding van sturing en financiering van agentschappen; • samenvoeging of digitale integratie van uitvoeringsprocessen van agentschappen; • samenvoeging van ondersteunende diensten; • ontwikkeling van besparingsvarianten buiten het reguliere begrotingsproces in ‘spending review’ procedures. Over elk van deze hervormingen en de landen waar deze recentelijk zijn ingevoerd of worden voorbereid zullen nu enkele opmerkingen worden gemaakt. 9

42

Volgens Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler in ‘New Public Management Is dead - Long live Digital-Era Governance’ (2006) moeten de huidige ontwikkelingen in de overheidsadministratie zelfs geheel worden verklaard uit technologische ontwikkelingen.

Integratie van uitvoeringsexpertise in de beleidsontwikkeling Zweden is het land waar de scheiding van beleid en uitvoering geen gevolg is van de invoering van op NPM gebaseerde maatregelen, maar berust op een eeuwenoude traditie. Deze gaat terug naar de achtiende eeuw en hangt samen met het streven van het parlement om de macht van de koning op het terrein van de uitvoering te beperken. De gedachte was dat de koning zijn invloed kon doen gelden op de wetgeving als medewetgever, maar dat na afkondiging van de wet zijn rol beëindigd moest zijn. De uitvoering werd daarom toevertrouwd aan onafhankelijke agentschappen die geen verantwoording schuldig waren aan de koning over beslissingen in individuele gevallen. Dit beginsel is verankerd in de Zweedse constitutie en wordt tot op heden gezien als een belangrijke pijler van de Zweedse staatsinrichting. Dit verklaart dat in Zweden meer dan in andere landen is nagedacht over de aansturing van agentschappen en de noodzaak om de agentschappen tijdig te betrekken bij de beleidsvorming. Het zijn immers de agentschappen die het beleid tot uitvoering moeten brengen en hun onafhankelijkheid leidt niet automatisch tot betrokkenheid bij het beleidsvormingsproces. In de praktijk heeft dit geleid tot een zeer kleine ministeries (een zeer compacte overheid) van gemiddeld driehonderd ambtenaren per ministerie. De ministeries dragen de verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming maar treden in de praktijk vooral op als coÖrdinator van het voorbereidingsproces. Bij ieder wetgevingsproces is een belangrijke rol weggelegd voor een interministeriële commissie die aanbevelingen doet voor de hoofdlijnen van een nieuwe wet. Daarna vindt uitwerking van het wetsvoorstel plaats onder leiding van het verantwoordelijke ministerie. Het ministerie doet daarbij een beroep op de agentschappen. Deze worden vaak belast met de redactie van onderdelen van een nieuwe wet en hebben alle mogelijkheden om hun inzichten over uitvoerbaarheid en kosten van uitvoering ter kennis te brengen van het verantwoordelijke ministerie. Het Zweedse model kan worden gezien als inspirerend voorbeeld, maar ook in andere landen hebben zich procedures ontwikkeld waarin uitvoerende diensten worden betrokken bij de beleidsontwikkeling. Dit is bijvoorbeeld het geval in Australië waar uitvoerende diensten als vast onderdeel van het beleidsontwikkelingsproces in de gelegenheid worden gesteld om hun inzichten over de uitvoerbaarheid en kosten van de uitvoering onder de aandacht van het verantwoordelijke ministerie te brengen in de zogenaamde business requirement statement. Deze verklaring specificeert de prestaties die het agentschap zal leveren, de condities waaronder deze prestaties geleverd kunnen worden en de kosten van het agentschap. In Nederland is op sommige terreinen gebruikelijk dat een ‘uitvoeringstoets’ plaatsvindt in het kader van de beleidsvoorbereiding (bijvoorbeeld en toets door de Belastingdienst van nieuwe belastingwetgeving). Het Zweedse model wordt soms gezien als te specifiek en te zeer samenhangend met de constitutionele positie van de Zweedse agentschappen, maar het valt moeilijk in te zien waarom intensieve samenwerking met uitvoerende diensten bij de beleidsvorming ook niet mogelijk zou zijn in andere landen waar momenteel sprake is van een organisatorische scheiding tussen beleid en uitvoering. Dit geldt ook voor Nederland. Aanscherping van de normen (standaards) voor de bedrijfsvoering In de meeste landen bestaat er weinig inzicht in de kosten van de bedrijfsvoering. Deze kosten worden niet afzonderlijk geadministreerd. Dit was al zo voor de invoering van de NPM-hervormingen en dat is niet veranderd na de invoering ervan. Dit geldt niet alleen voor de personeelskosten van ondersteunende eenheden maar ook voor de materiële kosten van kernministeries 43

en agentschappen, zoals die van huisvesting, ICT en facilitaire voorzieningen (reproductie, vervoer, catering, onderhoud van gebouwen, etc.). Wel is in een aantal landen, waaronder Nederland, een begin gemaakt met het maken van een systematisch overzicht van personeelsaantallen in ondersteunende eenheden (de ‘foto van de Rijksdienst’). In het kader van het OESO project ‘Value for Money’ zijn een tiental landen in staat gebleken gegevens te verschaffen over personeelsaantallen in ondersteunende functies, hoewel de internationale vergelijkbaarheid van die gegevens nogal wat te wensen overlaat. Uit die gegevens komt naar voren dat de personeelsaantallen voor ondersteunende functies internationaal sterk uiteenlopen (van 6.1 procent van het totale personeelsbestand van de centrale overheid in Noorwegen, tot 33 procent in Australië). Ook bestaat in veel landen de indruk dat de personeelsaantallen in de ondersteunende functies zijn toegenomen. Dit is aanleiding geweest voor gerichte ombuigingen gericht op ondersteunend personeel of op bedrijfsvoeringskosten, ondermeer in het Verenigd Koninkrijk, in Finland en in Nederland. Zulke ombuigingen gaan vaak gepaard met aanscherping van normen, bijvoorbeeld voor huisvesting, inkoop, inhuur van externen en gebruik van ICT. Zulke normen waren in de jaren negentig, onder invloed van NPM soms afgezwakt of afgeschaft, maar worden nu weer aangescherpt, vaak op basis van een nieuwe visie op de rol van de ondersteunende functie in het geheel van de bedrijfsvoering en om schaalvoordelen te realiseren. Concentratie van het beleid betreffende de bedrijfsvoering In veel landen heeft ook het inzicht veld gewonnen dat er een samenhang bestaat tussen de normering van de verschillende ondersteunende functies. In alle gevallen gaat het om de afweging tussen kwaliteit van de dienstverlening aan het primaire proces (van beleidsvoorbereiding, uitvoering of inspectie) en de kosten. Dit is een typische ‘budgettaire afweging’, die veel lijkt op de afweging van de kwaliteit van de dienstverlening aan de burger en de kosten daarvan. Toch was traditioneel in veel landen de normering van alle ondersteunende functies behalve financiën en interne audit, toevertrouwd aan andere ministeries dan Financiën, onder meer het ministerie dat verantwoordelijk is voor de overheidsadministratie (personeelsbeleid), het ministerie van wetenschapsbeleid (ICT), het ministerie van Economische Zaken (inkoop), het ministerie van volkshuisvesting (accommodatie), de ministeries van Verkeer en van Defensie (onroerend goed), het ministerie van de Minister-President (communicatie), etc. Momenteel is echter sprake van een zekere trend tot concentratie van het beleid betreffende de bedrijfsvoering. Het duidelijkste voorbeeld hiervan is Frankrijk (OECD 2012a). Na een aantal reorganisaties is momenteel alle verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering, behalve communicatie, ondergebracht bij het ministerie van Financiën en Economie. Dit ministerie stelt nu centraal de normen vast voor personeelsbeleid, huisvesting en faciliteiten, inkoop, informatie en ICT, financiën en interne audit. Ook in Nederland is sinds de oprichting van het Directoraat-Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR) in het Ministerie van BZK sinds enkele jaren sprake van aanzienlijke concentratie, maar, afgezien van communicatie dat onder de Minster-President berust (Rijksvoorlichtingsdienst), is er nog wel sprake van een scheiding tussen financiën en audit aan de ene kant (bij Financiën) en de overige ondersteunende functies aan de andere kant (bij BZK). In het OESO rapport over Nederland in het kader van Value for Money studie werd voorgesteld om DGOBR over te hevelen naar Financiën om op die wijze de samenhang in de het beleid voor de bedrijfsvoering verder te bevorderen (OECD 2010a).

44

Scheiding van informatieverschaffing over beleidsresultaten van de begrotingsdocumentatie Enkele landen zijn er in de laatste jaren toe overgegaan om de informatie over beleidsresultaten in de begrotingsdocumentatie te beperken (onder meer Zweden en Noorwegen) en meer aandacht te besteden aan de kosten van ingezette beleidsinstrumenten (in hoofdzaak financiële instrumenten, regelgeving en dienstverlening in natura). Hierdoor komt het accent weer meer te liggen op de begroting als basisdocument van het financieel beleid. Nederland is hierin het verst gegaan, misschien mede omdat Nederland in het verleden juist ver was gegaan in de omgekeerde richting.10 De omvang van de begrotingsdocumentatie is op deze wijze aanzienlijk teruggebracht. Dit is ten goede gekomen aan de leesbaarheid en overzichtelijkheid van de Nederlandse begrotingsstukken. Aangezien informatie over de resultaten van het beleid om de hiervoor genoemde redenen vaak een nogal rooskleurig beeld gaf van effectiviteit en doelmatigheid is ook de objectiviteit van de begrotingsstukken daardoor verbeterd. De hoofdreden voor scheiding van de informatieverschaffing over beleidsresultaten van de begrotingsdocumentatie is echter niet gelegen in leesbaarheid, overzichtelijkheid of objectiviteit. Deze reden is veeleer het voortschrijdend inzicht dat deze informatie in de praktijk geen rol speelt in de budgettaire afweging. Politici gaan er terecht van uit dat de afweging bepaald behoort te worden door politieke prioriteiten. Discussies over effectiviteit en doelmatigheid zijn van een andere orde en kunnen worden gevoerd nadat de budgettaire prioriteiten bepaald zijn. Het feit dat deze discussies soms leiden tot beleidsherziening binnen een gegeven budget of tot doelmatigheidswinsten die opnieuw kunnen worden ingezet voor bestaand of nieuw beleid, doet daaraan niet af. Informatie over beleidsresultaten kan het beste worden gepresenteerd in beleidsnota’s van vakministers aan het parlement. Het kan daarbij gaan om plannen voor de korte, middellange en lange termijn en om terugblikkende jaarverslagen. Ook is het mogelijk om plannen voor de toekomst op ieder ogenblik te wijzigen indien sprake is van wijziging van politieke prioriteiten of nieuwe inzichten in de effectiviteit en doelmatigheid van het beleid. Reeds het feit dat deze informatie verstrekt wordt buiten de context van het begrotingsbeleid kan bijdragen aan de objectiviteit van deze informatie, aangezien het lijnministerie niet langer behoeft te vrezen voor onmiddellijke financiële repercussies. Scheiding van sturing en financiering van agentschappen Gelet op de agentschapstraditie in Zweden, wekt het geen verwondering dat Zweden ook het land is, waar de meeste ervaring bestaat met de sturing van agentschappen. Het Zweedse sturingsmodel bestaat uit twee onderdelen. Voor elk agentschap bestaat een permanente instructie die algemene regels bevat voor de taak van het agentschap, de informatie die het moet aanleveren aan het verantwoordelijke ministerie en de bedrijfvoeringsregels die het in acht moet nemen in aanvulling op de algemene regels die gelden voor de Zweedse centrale overheid als geheel. Het tweede onderdeel is een jaarlijks aanwijzing, waarin het budget is vastgelegd en de te leveren prestaties in globale zin zijn omschreven. Specificatie van de prestaties vindt plaats in een periodiek overleg met het kernministerie. Dit overleg wordt gevoerd met de directie van het ministerie die verantwoordelijk is voor de beleidsvoorbereiding (niet met de financiële directie). Zo overlegt de belastingdienst met de directie belastingwetgeving en de politie met de directie veiligheidsbeleid. Deze opzet waarborgt dat de gesprekspartners van het agentschap deskundig zijn op het gebied van de 10 De Nota ‘Verantwoord Begroten’ waarin de herziening van de begrotingspresentatie is neergelegd, is op 22 maart 2011 voorgelegd aan het Parlement (TK, 2010-2011, 31865, nr. 26). Een tussenevaluatie van voorlopige resultaten is voorgelegd op 23 december 2011 (TK, 2011-2012, 31865, nr.36).

45

te leveren prestaties. Het overleg is periodiek en de frequentie varieert van agentschap tot agentschap. Bij grote agentschappen kan sprake zijn van wekelijks overleg (bijvoorbeeld de Belastingdienst), bij kleine agentschappen van overleg per kwartaal of half jaar. De minister voert meestal persoonlijk het overleg over jaarverslag waarin de prestaties van het voorgaande jaar worden besproken. Het veelvuldige karakter van het overleg en de globale omschrijving van de prestaties in de jaarlijkse aanwijzing maakt het mogelijk dat het ministerie op elk moment wijzigingen kan aanbrengen in de aard van de te leveren prestaties in het licht van nieuwe politieke prioriteiten of nieuwe inzichten over de doelmatigheid van het beleid. In feite komt dit neer op een scheiding van financiering van aansturing van prestaties. Aangezien het budget van ieder agentschap in één begrotingsartikel wordt geautoriseerd, is het in de praktijk mogelijk om belangrijke wijzigingen aan te brengen in het dienstenpakket van het agentschap zonder dat dit behoeft te leiden to suppletoire begrotingen. Samenvoeging of digitale integratie van uitvoeringsprocessen van agentschappen In een aantal landen wordt gestreefd naar het bereiken van doelmatigheids- en kwaliteitsvoordelen door samenvoeging en/of digitale integratie van agentschappen. Australië is het duidelijkste voorbeeld van samenvoeging (OECD 2012b). De Centerlink organisatie is belast met de uitvoering van vele sociale zekerheidsregelingen en andere voorzieningen voor individuele burgers (zoals studiefinanciering). Het verzorgt uitvoeringsdiensten voor 20 ministeries en andere agentschappen. Centerlink had tot voor kort een staf van 26.000 medewerkers (waarvan 20.000 belast met dienstverlening in 15 regionale kantoren en 880 lokale kantoren, 3000 met ICT en 3000 met andere ondersteunende diensten). Recentelijk (2009) is Centerlink samengevoegd met het Child Support Programme en Medicare Australia (verzekering van medische kosten voor ouderen) in het Department of Human Resources (DHS). De staf is daarmee verder uitgebreid to 36.000. DHS betaalt jaarlijks uitkeringen en toeslagen ten bedrage van 142.1 miljard Australian dollar aan 22 miljoen clienten, ongeveer een derde van de Australische bevolking. Het is verantwoordelijk voor de uitvoering van 270 verschillende regelingen. Sinds de reorganisatie van 2009 heeft DHS de status van een ministerie dat rechtsstreeks wordt gefinancierd door het Ministerie van Financiën. Het is niet alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van regelingen van andere ministeries maar ook voor het beleid betreffende de uitvoering. In Denemarken is vooral het accent gelegd op digitale integratie. In dat land wordt gestreefd naar samenvoeging van ‘front offices’ van ministeries en gemeenten op lokaal niveau and ‘seamless integration’ met back offices die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de regelingen (OECD 2011). Deze integratie berust op digitale communicatie tussen front offices and back offices en het gebruik van geïntegreerde gegevensbestanden die worden onderhouden door de backoffices. Het Deense model hangt samen met het sterk gedecentraliseerde karakter van de organisatie van de sociale zekerheid in Denemarken, waarbij de gemeenten van oudsher de rol van uitvoeringorganen spelen. Er is echter geen tegenstelling tussen samenvoeging en digitale integratie. Beide hervormingen komen vaak tegelijk voor. Samenvoeging van ondersteunende diensten ‘Sharing of support services’ is een belangrijke trend in veel landen (OECD 2010b). Het gaat hierbij zowel om het concentreren van ondersteuningseenheden in de centrale ondersteuningsdiensten van de kernministeries als om het oprichten van interministeriële ‘shared service centres’ voor agentschappen en kernministeries. Hierbij kunnen twee organisatiemodellen worden onderscheiden. Het Deense model voorziet in een top-down benadering waarbij bestaande ondersteuningseenheden op basis van kabinetsbesluiten worden overgeheveld naar nieuwe service centres (OECD 2011). Er worden speciale voorzieningen getroffen voor het betrokken personeel, inclusief het aanbod van een alternatieve positie, indien een personeelslid 46

zich niet kan vinden in de overheveling. Op deze wijze worden aanzienlijke besparingen bereikt, maar deze worden pas gerealiseerd na de overheveling, wanneer het personeelsbestand van het service centre geleidelijk wordt teruggebracht. De ervaring leert dat het werken in grote service centres door veel personeelsleden gezien wordt als een verbetering uit een oogpunt van loopbaanperspectieven. Er is meer specialisatie mogelijk en meer functieroulatie. Het tweede model is het Britse model. Hierbij kunnen bestaande service centres hun diensten aanbieden aan nieuwe cliënten van andere ministeries en agentschappen. Bovendien bestaat er geen verplichting om gebruik te maken van shared service centres. Vertrouwd wordt op de prikkels die uitgaan van betere kwaliteit en lagere prijs. Dit leidt tot een pluriform patroon van shared service centres. In Nederland wordt tot nu toe gebruik gemaakt van beide modellen. Enerzijds zijn er nieuwe centrale ondersteuningseenheden opgericht als onderdeel van het Ministerie van BZK (voor ICT, personeelsadministratie, inkoop, huisvesting, etc.) die in beginsel de gehele rijksoverheid moeten gaan bedienen. Ministeries hebben niet langer de vrijheid om deze diensten elders in te kopen of binnenshuis te produceren (gedwongen winkelnering). Anderzijds zijn er verschillende interministeriële samenwerkingsverbanden op het gebied van de financiële administratie. De keuzevrijheid van ministeries en agentschappen om daaraan deel te nemen is vooralsnog gehandhaafd. Overwegingen die daarbij een rol gespeeld hebben zijn risico-beheersing (de consequenties van wanprestatie) en twijfel over schaalvoordelen. Vertrouwd wordt op de prikkels die uitgaan van kostenverschillen en mogelijke kwaliteitsvoordelen. Het is wel van belang dat geëvalueerd wordt of op deze wijze het volle besparingspotentieel wordt gerealiseerd. Dit kan het beste gebeuren nadat enkele jaren ervaring is opgedaan met de huidige opzet. Ontwikkeling van besparingsvarianten buiten het reguliere begrotingsproces in ‘spending review’ procedures. Steeds meer landen hebben een vorm van ‘spending review’ geïntroduceerd of overwegen hiertoe over te gaan. Deze procedures zijn gebaseerd op het inzicht dat het begrotingsproces fundamenteel asymmetrisch is. Lijnministers zijn gemotiveerd om kwalitatief goede voorstellen te ontwikkelen voor nieuwe uitgaven, omdat goede voorstellen een grotere kans op acceptatie hebben dan slechte. Dat geldt zowel voor acceptatie door het kabinet als door het Ministerie van Financiën. Lijnministers zijn daarentegen niet gemotiveerd om goede voorstellen voor besparingen te ontwikkelen, in essentie om dezelfde reden: goede voorstellen hebben meer kans op acceptatie en lijnministers proberen besparingen op hun begrotingshoofdstuk juist te vermijden. Dit betekent dat goede besparingsvoorstellen moeten worden ontwikkeld via een speciale procedure, buiten het reguliere begrotingsproces. ‘Spending review’-procedures voorzien in doorlichting van beleidsterreinen door ambtelijke werkgroepen. Het lijnministerie is in deze werkgroepen vertegenwoordigd, maar heeft daarin geen dominante positie. Op deze wijze kan een beroep worden gedaan op de deskundigheid van het lijnministerie zonder dat dit ministerie eenzijdig de inhoud van het rapport kan bepalen. De werkgroepen worden meestal geleid door een onafhankelijke, gezaghebbende voorzitter. Het secretariaat wordt vervuld door het Ministerie van Financiën en het vakdepartement gezamenlijk. Het Ministerie van Financiën coördineert het proces. De doorlichting heeft betrekking op doelmatigheid en effectiviteit, maar de werkgroepen ontwikkelen ook taakstellende besparingsvarianten. In het Verenigd Koninkrijk wordt spending review sinds 1997 gebruikt voor herziening van het uitgavenkader. Dit is een exercitie die in beginsel elke twee jaar plaatsvindt11 en betrekking 11 Tot 2010 had het Britse uitgavenkader betrekking op drie jaren: het begrotingsjaar en twee daarop volgende jaren. Herziening vond in beginsel elke twee jaar plaats, zodat het derde jaar van het kader een indicatief karakter had (behalve in 2007 toen het bestaande kader ongewijzigd werd verlengd in het derde jaar).

47

heeft op alle uitgaven. In 2011 is voor het eerst een uitgavenkader opgesteld voor de gehele kabinetsperiode (vijf jaar) op basis van de spending review van 2011. Onduidelijk is nog wat dit betekent voor de planning van de volgende ronde van spending review. In Australië en Canada is sprake van jaarlijkse procedure die betrekking heeft op een beperkt aantal beleidsterreinen. In Nederland is sprake van een jaarlijkse IBO ronde (Interdepartementaal beleidsonderzoek, in het verleden aangeduid als heroverwegingsonderzoek) die betrekking heeft op geselecteerde beleidsterreinen. Ter voorbereiding van de kabinetsformatie vond in 2009/2010, een heroverwegingsronde plaats (onder de oude naam, ter onderscheiding van de jaarlijkse IBO’s) waarin 20 beleidsterreinen en het overgrote deel van de Rijksuitgaven werden doorgelicht. De OESO heeft voorgesteld om een wettelijke basis te introduceren voor de Nederlandse procedure van spending review (OECD 2010a). Op deze wijze kan worden bevorderd dat de procedure zowel wordt toegepast in slechte tijden als in goede tijden, en kan worden voorkomen dat de procedure in onbruik raakt als een acute bezuinigingsnoodzaak ontbreekt (zoals in de jaren na de eeuwwisseling gebeurde). Aangezien momenteel bij velen het besef is ontstaan of versterkt dat het juist in de goede jaren voorafgaande aan de financieel-economische crisis heeft ontbroken aan voldoende budgettaire discipline, kan het zinvol zijn om een initiatief in deze richting nu te nemen. Conclusies Onder invloed van toenemende internationale uitwisseling van informatie en ervaringen, onder meer in het verband van de EU en de OESO, is er sprake van een zekere convergentie van hervormingen in de publieke sector tussen de bij deze organisaties aangesloten landen. In de periode sinds 1980 kunnen drie perioden van hervormingen worden onderscheiden, die van de terugtredende overheid (1980-1990), die van New Public Management (1990-2005) en de huidige periode (vanaf 2005). De laatste periode is in deze bijdrage aangeduid als die van ‘Basic Government’ in het licht van de samenhang en aard van de nagestreefde hervormingen. Recente hervormingstrends zijn onder meer: integratie van uitvoeringsexpertise in de beleidsontwikkeling, aanscherping van normen voor de bedrijfsvoering, concentratie van het beleid betreffende de beleidsvoering, scheiding van informatieverschaffing over beleidsresultaten van de begrotingsdocumentatie; scheiding van sturing en financiering van agentschappen, samenvoeging en/of digitale integratie van agentschappen, samenvoeging van ondersteunende diensten en spending review. Deze trends kunnen deels worden gezien als een reactie op een aantal niet beoogde gevolgen van New Public Management die tot problemen hebben geleid. Daarnaast hangen deze hervormingen samen met nieuw technologische ontwikkelingen, met name op het terrein van ICT. Aangezien vrijwel alle EU en OESO landen momenteel voor de noodzaak zijn gesteld om besparingen op de collectieve uitgaven tot stand te brengen, hebben de hervormingen mede tot doel om de consolidatie van het overheidsbudget te ondersteunen. Evenals bij vorige hervormingsgolven, is er een beperkt aantal landen die voorop lopen bij de invoering van vernieuwingen. Dit zijn vooral Angelsaksische en Scandinavische landen, waar het betreft horizontale integratie (samenvoeging en digitale integratie van uitvoeringsorganisaties en ondersteunende diensten). Daarnaast is Frankrijk interessant voor de concentratie van het beleid met betrekking tot de bedrijfsvoering. Zweden kan gelden als ‘international best practice’ voor de aansturing van agentschappen en het betrekken van agentschappen bij de beleidsvoorbereiding. Denemarken is met name interessant uit het oogpunt van shared services (het top-down model).

48

Nederland behoort zeker tot de meest vernieuwende landen wat betreft de organisatie van de overheid. Naast de Scandinavische en Angelsaksische landen loopt Nederland voorop bij vrijwel alle hervormingen die kenmerkend zijn voor Basic Government. Dat neemt niet weg dat verdere stappen mogelijk zijn, met name wat betreft de aansturing van agentschappen, de samenvoeging en digitale integratie van agentschappen (horizontale integratie) en het betrekken van agentschappen bij de beleidsvoorbereiding (verticale integratie). Nederland kan daarbij leren van landen die op deze terreinen voorop lopen. Literatuur Dunleavy, P., H. Margetts, S. Bastow en J. Tinkler (2006) New Public Management Is Dead – Long Live Digital-Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3), pp. 467492 OECD (2010a), Value for Money in Government: The Netherlands 2010, Paris, OECD OECD (2010b), Value for Money in Government. Public Administration after New Public Management, Paris, OECD OECD (2011), Value for Money in Government: Denmark 2011, Paris, OECD OECD (2012a) OECD Public Governance Reviews: France. An International Perspective on the General Review of Public Policies, Paris, OECD OECD (2012b) Value for Money in Government: Australia, Paris, OECD Osborne, D. en T. Gaebler (1992) Reinventing Government, Boston: Addison-Wesley Publ. Co Tweede Kamer (2010-2011), 31865 Nr. 26, Brief van de Minister van Financiën van 22 maart 2011 Verantwoord Begroten Tweede Kamer (2011-2012), 31865 Nr. 36, Brief van de Minister van Financiën van 23 december 2011, Verantwoord Begroten. Een tussen-evaluatie Williamson, O.E.(1979) Transaction Costs Economics: the Governance of Contractual Relations, Journal of Law and Economics 22(2), pp. 233-261

49

Informatie als de valuta van de toekomst? Maarten Hillenaar1 Hoe zou de wereld eruit zien als veilingsites als eBay niet waren gedwongen zich te onderwerpen aan de logica en de regels van de FED, de Amerikaanse centrale bank? Als de wereldwijde marktplaats van deze sites werkelijk op ruil gebaseerd zou zijn geweest? Ruil waarbij de waarde van de spullen die op eBay worden aangeboden zou zijn uitgedrukt in andere spullen, niet in geld? Zou informatie dan nu al de valuta van de wereld zijn geweest? Ik heb niet de pretentie een antwoord op die vraag te hebben, maar de gedachte inspireerde me tot het volgende, volstrekt niet wetenschappelijk onderbouwde artikel. In vroeger tijden, voordat er centrale banken waren, waren er allerlei vormen van geld in omloop. Munten en schelpen, huiden en goudklompjes, die allemaal door elkaar konden worden gebruikt. De waarde van dat geld werd in de (overal verschillende) praktijk bepaald, niet door een centrale bank of een kapitaalmarkt. Geld verplaatsen van de ene plek naar de andere kon dan zin hebben, de waarde (of wat je ervoor kon kopen) varieerde van plaats tot plaats. Emoties en persoonlijke verhoudingen waren net zo belangrijk bij de vraag hoe de ruil van goederen en geld tot stand kwam als een veronderstelde intrinsieke waarde van het geld. Ruilen was interactie van mensen, meer dan een zakelijke transactie. Wat ‘wettig’ geld was, bepaalden de mensen die het wel of niet van elkaar accepteerden. Er bestond vanaf de hoge middeleeuwen wel een geformaliseerd muntrecht, waarbij de landsheer aan bijvoorbeeld een stad of een edelman het recht verleende geld te slaan (tegen een vergoeding uiteraard), maar dit muntrecht kwam op veel plaatsen voor en de waarde van iedere munt afzonderlijk was nog nauwelijks gestandaardiseerd: een Zutphense Snaphaan van vandaag bevatte niet noodzakelijk evenveel zilver als die van morgen. Als gevolg van de opkomst van staten en de geleidelijk groeiende greep van die staten op de economie wordt het geldsysteem gestandaardiseerd. Vanaf die tijd bepaalt de staat de waarde van het geld, het wordt onpersoonlijker, abstracter en meer gecentraliseerd. In vergelijking met de manier van handelen in vroegere tijden werd de waarde van geld in zekere zin ‘ontmenselijkt’ en ‘a-sociaal’ gemaakt. Een dukaat is een dukaat, geen emotie. Aanvankelijk blijven wel munten van alle windstreken in omloop en gebruik, de staat slaagt er niet meteen in het geld als ruilmiddel te monopoliseren. Maar er worden wel zeer regelmatig regels gepubliceerd waarin de onderlinge waardeverhoudingen van al die munten worden vastgelegd: in de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën bijvoorbeeld met Plakkaten, begeleid met Beeldenaars (waarin de munten getoond werden, een soort stripboeken voor handelaren en bankiers) en Manualen, waarin het gehalte aan goud, zilver of koper was aangegeven.2 Onze Republiek was daar al heel vroeg mee bezig en de noodzaak daartoe was hier met zeven soevereine provincies (plus nog een afnemende reeks steden) die allemaal eigen geld uitgaven en een intensief internationaal georiënteerd handelsverkeer dringender dan in landen als Frankrijk en Engeland waar het centrale gezag al eerder dominant was. Met de negentiende-eeuwse staatsvorm komt dit centralisatie- en standaardisatieproces tot voltooiing. Buitenlands geld kan niet meer gebruikt worden en soms is zelfs het bezit ervan strafbaar. Geld is niet meer van de mensen, geld is van de staat. 1  

Mr. Maarten Hillenaar is directeur Informatisering Rijk (CIO Rijk) bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 2   H.W. Jacobi, Het geld van de Republiek, in: Leidschrift, Leiden 1998.

51

Met onze huidige munt, de euro, zien we een verdere opschaling van dit systeem, met alle gevolgen van dien: het dwingt tot verdergaande integratie en standaardisatie van economisch en sociaal, maar ook politiek en cultureel handelen. Als we dat ontkennen of daaraan niet mee willen doen heeft dat enorme consequenties. Maar zelfs als de euro werkelijk in onoverkomelijk zwaar weer terechtkomt en de eurozone uiteenvalt, zal aan dat proces van integratie en standaardisatie hoogstens tijdelijk een einde komen. Tenzij ....... Met informatie heeft zich in de loop van de tijd een vergelijkbaar proces afgespeeld. Ik ontleen de volgende schets van de geschiedenis van informatie aan Douglas Rushkoff, een inspirerende media-theoreticus uit de Verenigde Staten,3 die dezer dagen in Utrecht promoveert. De ontwikkeling van taal heeft voor de mensheid de mogelijkheid geschapen ervaringen uit te wisselen en te leren van elkaar en was daarmee een motor voor maatschappelijke vooruitgang. De uitvinding van het alfabet (en natuurlijk ook andere schrijfwijzen) maakte abstract denken, het afleggen van verantwoording en de rechtsstaat mogelijk. Zonder de boekdrukkunst zijn individueel leren, individualiteit überhaupt, en het protestantisme, de Verlichting of de mensenrechten ondenkbaar. Het computertijdperk geeft ons de mogelijkheid informatie sneller te verspreiden. Iedereen kan schrijver zijn. Schaarste is minder een probleem. Maar het lijkt wel of iedere volgende stap in deze evolutie voor het grootste deel van de bevolking vooral betekent dat het de actieve mogelijkheden van de vorige stap eindelijk onder de knie krijgt. Het alfabet leidde eerder tot toehoorders dan tot schrijvers. Boeken werden uitgegeven door enkelen en streng gecontroleerd door het staatsapparaat (censuur). Inmiddels kunnen we – met hulp van de computer – onze eigen ‘boeken’ ‘uitgeven’ en doen dat ook: een oeverloze stroom blogs en commentaren bij sites bewijzen dat we eindelijk het heft zelf in handen nemen .... zoals gezegd … van de vorige revolutie. Bij iedere hiervoor langgeduide stap in de ontwikkeling van informatie is de centralisatie en standaardisatie daarvan verder voortgeschreden. Iedere volgende stap betekent wel een crisis voor de partijen die het heft op dat moment in handen hebben, vaak leidend tot een wisseling van de wacht, maar niet tot vergroting van het zelfsturend vermogen van individuen en gemeenschappen. De priesters zijn vervangen door koningen, die door burgers en bureaucraten en die weer door bestuurders en CEO’s. Met het juist begonnen computertijdperk kan het nog alle kanten op. De aanvankelijke euforie over het bevrijdende karakter van ‘the Net’ is enigszins gesmoord met het klappen van de dot. com-zeepbel in 2000; de kennelijke fascinatie voor het grote geld bij de whizzkids van Google, Apple en Facebook lijkt te bevestigen dat ook deze revolutie tot (machts)centralisatie en standaardisatie moet leiden. Toch zijn er onvermoede mogelijkheden om informatie tot de valuta van de toekomst te maken. Tot een universeel ruilmiddel waarvan de waarde niet meer (alleen) door macht wordt bepaald, maar ook door creativiteit, originaliteit, diepgang en de bereidheid te delen, dus tot een sociaal ruilmiddel. Het lijkt erop dat het computer- of liever informaticatijdperk nu echt op gang begint te komen, het tempo van verandering is hoog. De ontwikkeling is niet lineair, evenmin trouwens als dat bij de vorige grote veranderingen het geval is geweest. De geschiedenis is geen mechanisch voortschrijdende beweging die maar één kant op kan. Juist de veranderlijkheid en de U-bochten zijn typerender: er is continuïteit in de discontinuïteit. En dat geeft kansen. Rushkoff adviseert ons allemaal programmeur te worden. Hij waarschuwt zelfs dat als we dat niet doen, de machines het denken van ons gaan overnemen en we niet meer doen wat andere mensen willen, maar wat de machines ‘willen’. Ik beschouw dat advies 3   Met name is het volgende ontleend aan zijn speech op Web 2.0 Expo New York 2009: zie www.youtube.com en aan zijn laatste boek: Program or be Programmed, Ten Commands for a Digital Age, New York 2010.

52

van Rushkoff als een hyperbool. In de eerste jaren van de auto dachten autofabrikanten ook dat iedereen om te kunnen rijden zelf monteur moest worden en aanvankelijk was dat ook zo. Dat nu minder dan ooit iemand begrijpt wat er zich onder die motorkap afspeelt en we toch (vrijwel) allemaal ongestoord kunnen rijden bewijst dat technologische ontwikkeling producten uiteindelijk zo uitbalanceert en perfectioneert, dat het (bijna) altijd goed gaat en we ook zonder kennis alles uit de auto kunnen halen wat we willen: probleemloos van A naar B reizen. Dat kan met programmatuur ook. Rushkoffs advies drukt mijns inziens daarom vooral uit dat we de beperkingen van de vorige grote, door technologische doorbraken veroorzaakte paradigmawijzigingen (van taal naar alfabet, naar het boek, enzovoorts) niet moeten (willen) kopiëren. En dat kan, want er zijn toenemende en daarmee hoopgevende verschillen tussen geld en informatie. Geld is alleen oneindig deelbaar als we verlies aan (ruil)waarde ervan accepteren: als de (virtuele) geldpers aangaat, leidt dat vroeg of laat tot inflatie en dus tot waardeverlies. Tijdens mijn laatste vakantie moest ik mijn huur contant afrekenen en een foto van de stapel bankbiljetten (1,2 miljoen rupiah) werd door mijn kinderen op Instagram gepubliceerd. Geld is (in zijn huidige vorm) op (de creatie van) schaarste gebaseerd. Ook de sociale betekenis van geld is er alleen als niet iedereen het onbeperkt bezit, als er verschil is in bezit. Informatie heeft die eigenschappen niet. Als we informatie delen hebben we er zelf nog net zoveel van. Er zijn weliswaar allerlei pogingen gedaan en nog aan de orde van de dag om ook informatie schaars te maken (censuur, propaganda, auteursrechten, selectief toegankelijk maken van informatie, commercialisering zoals copyrights), maar dat werkt alleen als en voor zover we er zelf aan meewerken. Als we onze eigen informatie vrij ter beschikking stellen, kan geen staat, bank of Google ons dat onmogelijk maken. Er is nog een tweede verschil. Geld is het universele maar ook monopolistische ruilmiddel geworden: zie het voorbeeld aan het begin van dit artikel. Daardoor is iedere transactie onderdeel van het schaarstesysteem en de ongelijke verdeling. Een economische of maatschappelijke activiteit is daarmee afhankelijk van investeringen en dus van investeerders. Investeringen moeten (om het geldsysteem te laten functioneren) renderen. Anders is de investering niet terug te betalen, nog even afgezien van het verschijnsel rente. Dat betekent dat de opbrengst van creativiteit die nodig is om goederen, diensten, kunst, sport, enzovoorts te scheppen wegvloeit naar de investeerder, zonder dat die daar zelf enige creativiteit voor aan de dag hoeft te leggen. Informatie is echter in beginsel vrij en onbeperkt beschikbaar: iedereen heeft er wel iets van. Als er al ‘betaald’ moet worden voor informatie, dan kan dat met andere informatie. Er kan dus creatieve ruilhandel ontstaan. Is dat Utopia (of Itopia….)? Of toch een kans? Er bestaat naar mijn overtuiging maar één verschijningsvorm van continuïteit is en dat is het gebrek eraan. Er zijn al pogingen gedaan tot nieuwe systemen te komen, tot complete alternatieve ‘betaal’systemen aan toe. Het is echter de vraag of we het moeten proberen met een compleet schaduwsysteem, zoals met Bitcoin4 (er zijn er meer), of dat we ook ‘in the system’ kunnen werken. Er zijn namelijk ook overeenkomsten tussen geld en informatie. Dat het geldsysteem leidt tot centralisatie hebben we gezien en we beschouwen dat als een ontwikkeling die misschien onvermijdelijk is, maar niet per se aangenaam. Geld bleek echter ook tot standaardisatie te leiden en dat maakte het leven makkelijker: niet meer tien verschillende munten in je zak en voortdurend rekenen om niet geflest te worden (zoals velen van ons nog maar luttele jaren geleden in grote delen van Europa overkwam, voor de euro dus), maar overal dezelfde munt, zodat je ook in een fractie van een seconde weet of je een reële of een absurde prijs betaalt voor een product of dienst. 4  

zie: http://bitcoin.org

53

Die tendens naar standaardisatie met hetzelfde aangename en rustgevende bijeffect heeft informatie ook. Een voorbeeld. Met eBay (en in mindere mate met andere internationaal opererende veilingsites) is voor veel producten en diensten een wereldwijd speelveld ontstaan. Kostte een mooie zeventiende-eeuwse plattegrond van Amsterdam vroeger bij de antiquair in Amsterdam bijvoorbeeld duizend gulden, dan kon het gebeuren dat dezelfde kaart in London te koop was voor duizend pond (meer dus) en in Madrid voor 50.000 peseta’s (veel goedkoper dus). Sinds met sites als eBay die plattegronden wereldwijd en transparant worden aangeboden, is er eerst een beweging omhoog ingezet: alle handelaren spiegelden zich aan de hoogste prijs, dus die goedkope aanbieding in Madrid was ineens verdwenen. De slimme handelaar die zijn markt kende en in Madrid inkocht om meer dan de reis terug te verdienen door in London te verkopen verdween daarmee ook. Na verloop van tijd wordt duidelijk hoeveel vraag er werkelijk is naar die plattegrond. Als er te veel exemplaren (op eBay en elders) onverkocht blijven, zakt de prijs vanzelf. Niet omdat er iets is veranderd in de intrinsieke (kunstzinnige) waarde van die kaart, maar omdat de informatie over die kaart gestandaardiseerd is en daarmee transparant geworden. Prijsverschillen ontstaan nu alleen door kwaliteitsverschillen: is de kaart mooi ingekleurd, is het een eerste druk, is de kaart onbeschadigd? Gestandaardiseerde informatie creëert een open, doorzichtige markt en democratiseert deze daarmee. Die informatie is dus een intrinsieke waarde gebleken, waardoor veel meer mensen belang hebben bij het belangeloos uitwisselen van die informatie in plaats van die voor zichzelf te houden. Met openheid wint iedereen. Dat is ook de drijvende kracht achter de ‘open source’ beweging. Niet het exclusief maken van creativiteit, maar het delen ervan. Is dat een kans of is dat niet een kans? Dit was een voorbeeld van het voorbije decennium. Vergelijkbare en veel ontwikkelder vormen van informatieuitwisseling en daarmee -verrijking dienen zich aan. Versterkt Power mapping5 de positie van inheemse groepen die zich verzetten tegen de greep van multinationals op hun grondgebied? Wordt het internationale handelsverkeer per schip, inclusief alle smokkel, belastingontduiking en handel in foute spullen, transparant met shippr6, zodat consumenten bedrijven kunnen mijden die daaraan meewerken of geld aan verdienen? Kan computerkracht ons helpen overheidsinformatie werkelijk toegankelijk te maken en waardevol voor burgers, onderwijs, onderzoekers en democraten, het doel van nulpunt?7 Patroon in deze voorbeelden is, dat transparantie (dat wil zeggen het transparant maken) van informatie die informatie nieuwe waarden toekent en machtsverschillen verkleint. Als meer mensen toegang hebben tot relevante informatie en daar hun creativiteit op los kunnen laten, krijgt die informatie voor hen meer waarde en kan bewerking een bron van inkomen zijn. Verrijkte informatie is dan een potentieel ruilmiddel, een vorm van sociaal geld dus. Ook op heel andere terreinen wordt duidelijk, dat informatie heel anders werkt dan geld. Het gaat niet vanzelf, maar als ooit het oer-Hollandse spreekwoord ‘Al is de leugen nog zo snel, de waarheid achterhaalt haar wel’ van toepassing is, dan is het nu. Of de Arabische Lente nu wel of niet (mede) veroorzaakt is door intensief gebruik van sociale media door jongeren, feit is dat informatie in krakende dictaturen als die van Ben Ali of Moebarak niet meer beheersbaar was, al was het maar voor korte tijd. Die korte tijd was echter voldoende om momentum te creëren en daar is gebruik van gemaakt. De mislukking (tot nu toe) van de revolutie in Syrië wijst wellicht op meer draagvlak voor het Syrische dan vorig jaar voor het Tunesische of Egyptische regime, 5

6   7  

54

Bijvoorbeeld: http://phrtoolkits.org/toolkits/student-chapter-toolkit/advocacy-and-education/advocacy/; literatuur: Chipulu, M. en Ojiako, Udechukwu (2012), Mapping the perception of abuse of economic power by multinational companies in asymmetric partnerships across the globe, in Sustainability 2012: Sustainability Conference, Vancouver, CA, 10 - 12 Jan 2012. Zie: http://shippr.org. Zie: http://nulpunt.nu.

maar ook dat van het momentum geen gebruik is gemaakt. De kracht van informatie is niet onafwendbaar, het blijft mensenwerk, proberen en fouten maken. Met nieuwe software zal het niet anders gaan. Het is, zeker in het kader van deze publicatie, verleidelijk na te denken over wat het voorgaande kan betekenen voor de rijksoverheid, het Ministerie van Financiën, de begroting en de control-functie. Dit alles bestaat immers bij de gratie van het geld. Er zijn wel eerder pogingen gedaan bij een geldeconomie de rol van informatie te versterken. Maar met slogans als van de jaren zeventig over ‘spreiding van kennis, macht en inkomen’ komen we niet ver meer in het tijdperk dat zich aandient. Kenmerkend aan de voorbeelden die hiervoor zijn gegeven van de nieuwe rol van informatie als ruilmiddel zijn afstand nemen van centralisatie en van bovenaf opgelegde standaardisatie. Het gaat eerder om de zelfsturende kracht van (groepen in) de maatschappij. Ook op andere terreinen zien we meer zelfsturing en het omzeilen van grote instituties. Denk aan initiatieven om in kleine groepen zelf (en voor elkaar) energie op te wekken (windmolens, geothermie, zonnepanelen), aan nieuwe vormen van onderlinge verzekering zoals het Broodfonds voor zzp’ers8 en inkoopcoöperaties die samenwerken met boeren in de directe omgeving van de stad. Dat is voor een centraal opererende organisatie als het Rijk niet zomaar een gewenste ontwikkeling, laat staan voor Financiën. Toch is dat wellicht te negatief gedacht. Zelfsturing kan immers ook een deel van de (financiële) zorgen van de (rijks)overheid wegnemen. Want als het juist is dat op den duur voor grote delen van de economie de ordenende rol van de overheid minder belangrijk wordt vanwege meer zelfsturend vermogen van de maatschappij, dan is er allicht ‘minder overheid’ nodig. De Nog Compactere Overheid. Des te belangrijker wordt het dan te bepalen waar die overheid (en in het verlengde daarvan Financiën, de begroting, de control-functie) zich nog wel degelijk mee bezig moet houden. Het geldende financiële arrangement van de overheid is gebaseerd op de premisse dat we nu investeren in voorzieningen en diensten die zich op den duur terugbetalen in de vorm van economische groei, langdurig ongestoord gebruik of anderszins. Bij lagere overheden gaat dat via het baten-lastenstelsel, waarbij nú geleend wordt om investeringen te doen die nog decennia hun nut (moeten!) bewijzen. Bij het Rijk gaat dat via de staatsschuld, al is daar de relatie minder helder omdat ook besloten kan worden de staatsschuld te laten oplopen ten behoeve van consumptieve bestedingen. Als de zekerheid van ‘terugbetaling’ via toekomstige algemene belastinginkomsten terugloopt (omdat geld een minder dominante rol in het maatschappelijk ruilverkeer krijgt), lijkt het verstandig die ‘terugbetaling’ meer direct te relateren aan het resultaat van de investering: tolheffing op de aangelegde weg, fondsvorming bij de AOW of andere vormen van krachtiger relatie tussen belang en betaling, zoals overigens gebruikelijk is bij waterschappen. Die hebben dan ook al eeuwen lang meer het karakter van een onderlinge verzekeringsvoorziening dan van een politieke overheid, in die zin zijn ze heel ‘modern’. Dat zegt echter nog niets over hoe de overheid om moet gaan met informatie-als-ruilmiddel zelf. Dat hier nog nauwelijks over is nagedacht is opvallend in het licht van de veel gebruikte metafoor van de overheid als informatie verwerkende machine. Kennelijk hebben we binnen de overheid het nut van informatie als basis voor ons opereren al eerder ontdekt, maar zijn we nog niet zover gegaan er ook consequenties aan te verbinden. Het verdeelmechanisme, ook binnen de overheid, is toch echt alleen geld. Wat zou kunnen helpen is het ontwikkelen van een methode om de toegevoegde waarde te bepalen van de informatie-als-ruilmiddel waar we het hier over hebben. Een groot deel van ons belastingstelsel is immers gebaseerd op het afromen van een deel van de toegevoegde waarde van het reële economische leven om daarmee collec8  

Zie http://www.broodfonds.nl

55

tieve voorzieningen (ook consumptieve) tot stand te brengen en in stand te houden. Daarmee kunnen dan – zonder de grof geschetste transformatie te verstoren – die voorzieningen die niet te ordenen zijn via informatie-als-ruilmiddel (zoals defensie, bijstand en onverzekerbare arbeidsongeschiktheid) in stand worden gehouden. Bij de veranderende rol van informatie en de nieuwe mogelijkheden van informatieverrijking zullen we nieuwe problemen tegenkomen en er zal steeds opnieuw gepoogd worden nieuwe monopolies te vestigen, nieuwe schaarste te creëren. Dan is het zaak te blijven leren van het vallen en opstaan van onze voorgangers die een rechtsstaat en een democratie hebben ingericht. Bij het vinden van nieuwe mogelijkheden van en omgangsvormen met informatie en informatieverrijking zullen we ook nieuwe checks and balances moeten vinden. Voor iedereen is duidelijk dat het tempo van de veranderingen erg hoog ligt. Er komen nieuwe vormen van informatie-als-ruilmiddel. Welke vormen dat precies zijn weten we (en ik zeker) niet. Maar dat hier potentie ligt moge duidelijk zijn. Boeiende tijden. Inspiratie genoeg.

56

Begrotingsbeleid op weg naar 2020 Joost Clerx, Dick Kabel en Patrick Schuerman1 ‘Begroting: een methode om zich zorgen te maken nog vóór het geld wordt uitgegeven, in plaats van daarna. (Voltaire)’ Inleiding In de 75 jaar dat de directie Begrotingszaken zich heeft mogen bezighouden met het begrotingsbeleid, hebben zich turbulente ontwikkelingen voorgedaan, met grote gevolgen voor de toestand van de Nederlandse overheidsfinanciën. Mede daardoor is de zienswijze op het begrotingsbeleid en in het bijzonder de normering van de overheidsfinanciën flink veranderd. Deze bijdrage voor het lustrumboek gaat in op het begrotingsbeleid van vroeger, nu en in de toekomst. Wat kunnen we leren van het verleden? Welke trends komen op ons af? En hoe kunnen we de lessen en trends incorporeren in het begrotingsbeleid van de toekomst? Leren van 75 jaar begrotingsbeleid De vormgeving van het begrotingsbeleid kan niet los worden gezien van de ontwikkeling van de tekorten en schulden van overheid, en het economisch denken daarover. De gulden financieringsregel (tot 1940) Door de depressie in de jaren dertig van de vorige eeuw namen de overheidstekorten en de overheidsschuld snel toe. De beleidsreactie was het handhaven van de gouden standaard gecombineerd met forse bezuinigingen. De officiële norm voor het begrotingsbeleid was de gulden financieringsregel, zoals te lezen valt in de eerste miljoenennota die in 1907 verscheen. Dit hield in dat alleen geleend mocht worden door de overheid voor kapitaaluitgaven; lopende uitgaven dienden bekostigd te worden uit de belastingen. De afbakening van kapitaaluitgaven is echter problematisch en is open voor manipulatie. De effectiviteit van de ‘gulden financieringsregel’ werd dan ook ondergraven door het oprekken van de afbakening van de kapitaaluitgaven. Hierdoor werden feitelijk ook consumptieve uitgaven buiten de norm gezet. En hoewel de officiële norm nooit werd losgelaten, was er de facto sprake van een stimuleringsbeleid.2 In de Tweede Wereldoorlog was er geen begrotingsbeleid gericht op beheersing van de Nederlandse overheidsfinanciën. Ook nadien was de gulden financieringsregel geen onderdeel meer van het begrotingsbeleid. In de discussie over het begrotingsbeeld door de jaren heen komt de gulden financieringsregel echter regelmatig terug.3 Ook in de Europese discussie over aanpassingen van de begrotingsverdragen komt regelmatig de gulden financieringsregel op. Nederland heeft zich hier, mede gevoed door de lessen van de jaren ’30, tegen verzet. Anti-cyclisch begrotingsbeleid (1952-1959) Na de Tweede Wereldoorlog was de invloed van Keynes – als reactie op het bezuinigingsbeleid 1 2 3

De auteurs zijn werkzaam bij de afdeling Begrotingsbeleid van de directie Begrotingszaken van het ministerie van Financiën. Zie Stevers (1976) aangehaald in Bos (2007). Zijlstra (1992) spreekt in zijn memoires niet zonder verbazing over een ouderwets antwoord dat recentelijk als een nieuw inzicht opduikt en Zalm (2009) wijst erop dat het pikant is dat de Studiegroep in 1989 pleit voor de norm van de gulden financieringsregel, terwijl in 1993 de Studiegroep deze expliciet afwijst.

57

van de jaren dertig – op het economische- en begrotingsbeleid dominant. In de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog was het begrotingsbeleid nog gericht op het straf terugdringen van de overheidsschuld. Onder leiding van minister Lieftink werd de overheidsschuld teruggebracht van 200% van het bbp naar 109% in 1952. Begin jaren vijftig ontstaat er voldoende ruimte op de begroting voor een actief keynesiaans beleid. Door het beïnvloeden van de overheidsbestedingen werd geprobeerd de economische groei te stimuleren of af te remmen om evenwicht in de economie tot stand te brengen. Al snel bleek echter een goede timing van een dergelijk anticylisch beleid onmogelijk. Het conjunctuurverloop blijkt lastig te voorspellen en op het moment dat wetgeving door het parlement is om een economische neergang te bestrijden, is deze reeds gekeerd. Anti-cyclisch beleid leidde in de praktijkmet andere woorden tot pro-cyclisch beleid. Maar er zijn meer bezwaren verbonden aan het conjunctuurbeleid: de effectiviteit in een kleine open economie is niet groot, en een activistisch anticyclisch beleid maakt ordentelijke besluitvorming gericht op de lange termijn lastig, zo niet onmogelijk. Deze lessen van de beperkingen van een actief begrotingsbeleid zijn onlangs weer naar voren gekomen bij de evaluatie van het stimuleringbeleid als reactie op de financiële crisis.4 Structureel begrotingsbeleid (1961-1972) De reactie op het anti-cyclische begrotingsbeleid was het vormgeven van een structureel begrotingsbeleid. Zijlstra ontwikkelde dit beleid met twee doelen voor ogen. In de eerste plaats wilde hij meer bestendigheid in het overheidsbeleid, om aan de deelnemers van het economisch verkeer vaste bakens te bieden. In de tweede plaats wilde hij een dam opwerpen tegen de eisen van de geld uitgevende departementen en sectorspecialisten in de Tweede Kamer. De normering van de totale uitgaven baseerde Zijlstra op de trendmatige ontwikkeling van de begroting. Hierbij accepteerde hij schommelingen om de trend en daarmee schommelingen in het financieringstekort. De vaststelling van de begrotingsruimte was nog steeds geënt op het keynesiaanse gedachtengoed: de overheid mocht het spaaroverschot van de particuliere sector besteden, rekening houdend met een klein nationaal spaaroverschot bestemd voor ontwikkelingssamenwerking. Hierdoor kon een meerjarig budget worden vastgesteld en werd de positie van de minister van Financiën versterkt: het totaalbudget lag vast en de ministers moesten onderling bepalen welke uitgaven gedaan zouden worden en met welke inkomsten deze gefinancierd moesten worden. In plaats van een strijd van allen tegen één, werd het een strijd van allen tegen allen waarbij de minister van Financiën met belangstelling kon toekijken. In latere jaren wordt het gedachtegoed van Zijlstra verbeterd en verfijnd, onder andere in de rapporten van de Studiegroep Begrotingsruimte, die vanaf 1971 verschijnen.5

Foto minister Zijlstra

De achilleshiel van het van het structurele begrotingsbeleid is het inschatten van de structurele groei. In het begin van de jaren ’60 was sprake van een hoge trendmatige groei van 4% á 5%. 4 5

58

Zie Financiën (2011). Zie Zalm (2009) voor een uitgebreide toelichting.

In de ‘70 werd de lagere economische groei – achteraf bezien – ten onrechte aangemerkt als een conjuncturele neergang. Structurele wijzigingen in de economische groei werden niet als zodanig (h)erkend. Er werden conjunctuurprogramma’s ingevoerd waarvan de uitgaven buiten de begrotingsruimte vielen. Hierdoor heeft de benodigde versobering van de overheidsuitgaven toen niet plaatsgevonden. Het structurele begrotingsbeleid was in de jaren ’70 daarmee feitelijk omgezet in een stimuleringsbeleid. De sterke toename van het tekort en de schuld noopten tot een andere aanpak in de jaren ’80. Feitelijke tekortnormering (1983-1993) Doordat de overheidsfinanciën sterk waren verslechterd in de jaren ‘70 en de collectieve uitgaven en lasten fors waren opgelopen, ging het kabinet-Lubbers begin jaren ‘80 over op sturing op het feitelijk tekort: het overheidstekort moest worden teruggebracht volgens een tijdpad naar een vooraf afgesproken tekortwaarde. Het belang van het gedachtegoed van Keynes nam af. Er werd meer aandacht besteed aan de structurele problemen van de Nederlandse economie, waaronder de relatief hoge lonen. De bijdrage van het begrotingsbeleid aan de oplossing van die structurele problemen was bescheiden. Ondank de forse inspanningen om het feitelijke tekort te doen afnemen in de jaren ’80 was pas vanaf begin jaren ’90 sprake van een forse afname van het tekort. Daarnaast was sprake van een voortdurende onrust in het begrotingsbeleid. Bij ieder nieuw macro-economisch cijfer dat doorwerkte naar het tekort moest opnieuw gekeken worden naar te nemen maatregelen om de saldodoelstelling te kunnen realiseren. Als de economische ontwikkeling meeviel werden de extra belastingontvangsten deels aangewend voor extra overheidsuitgaven en niet voor een snellere sanering van de overheidsfinanciën, waardoor het beleid pro-cyclisch uitwerkte. Los van een relatief beperkt resultaat in de vorm van een daadwerkelijke afname van het overheidstekort was er dus sprake van hoge politieke kosten in termen van bestuurlijke onrust die ten koste ging van de kwaliteit van de besluitvorming. ‘In het proces van feitelijke tekortnormering dreigt alles door elkaar te lopen in een malle cijfermolen van uitvoering regeerakkoord, uitwerking lopende begrotingen, voorjaarsnota, streefcijfernota, meerjarenramingen, begrotingsvoorbereiding enz. Het huidige begrotingsbeleid wordt meer gebaseerd op dagkoersen dan op meerjarencijfers, kent daardoor noch rust noch duur, werkt verlammend en vergroot politieke onrust’.6 Dat is de belangrijkste reden dat de Studiegroep Begrotingsruimte in 1993 een trendmatig begrotingsbeleid adviseert. Belangrijke randvoorwaarden daarbij zijn dat er vooraf een maximaal toegestaan feitelijk tekort te worden vastgesteld en dat het beleid moet worden gebaseerd op behoedzame macro-economische uitgangspunten. Trendmatig begrotingsbeleid (1994-?) Het door Zalm in 1994 geïntroduceerde trendmatige begrotingsbeleid probeert de sterke punten van het begrotingsbeleid uit het verleden te combineren en de zwakke punten te vermijden. 7 Het combineert elementen van het structurele begrotingsbeleid (versterking positie van de minister van Financiën en bestuurlijke rust) met nieuwe elementen zoals de scheiding van inkomsten en uitgaven en het beheersen van de overheidsuitgaven via een systeem van uitgavenkaders. Op die manier combineert het trendmatige begrotingsbeleid budgettaire discipline aan de uitgavenkant met het laten werken van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant. Uit onderzoek blijkt dat uitgavennormen die in landen met coalitieregeringen zoals Nederland, Zweden en Finland gebruikt worden in het begrotingsbeleid heel goed werken om de overheidsfinanciën te beheersen. 8 6 7 8

Zie Clerx en Maas (1986). Zie Zalm (2009, p. 130). Zie Hallerberg, Strauch en von Hagen (2009).

59

De bestuurlijke rust is vormgegeven via het ene besluitvormingsmoment over de nieuwe begroting in het voorjaar. De uitgavenkaders (de plafonds) worden bij de start van een kabinetsperiode vastgelegd voor ieder afzonderlijk jaar van de vierjarige kabinetsperiode. Deze helderheid zorgt behalve voor bevorderen van geloofwaardig overheidsbeleid en het verbeteren van de allocatie van overheidsmiddelen, eveneens voor bestuurlijke rust. De reikwijdte van het begrotingsbeleid werd uitgebreid door het systeem van uitgavenkaders ook betrekking te laten hebben op de uitgaven voor zorg en sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid. Door zo veel mogelijk elementen onder de uitgavenkaders te brengen werd de eenvoud van de systematiek bevorderd. Eenvoudige en transparante begrotingsregels zijn van belang voor de toepasbaarheid van deze regels.

Foto minister Zalm

Cruciaal element in de systematiek is verder dat het CPB een prognose maakt van de economische groei en de daarbij horende inkomsten- en uitgavenontwikkeling voor de volgende kabinetsperiode. Daarmee wordt voorkomen dat te optimistische groeiramingen van de economie ten grondslag komen te liggen aan het begrotingsbeleid en daarmee wordt voorkomen dat op voorhand budgettaire tegenvallers worden ingebakken.9 In de beginjaren van het trendmatige begrotingsbeleid werd gerekend met behoedzame uitgangspunten voor de economische groei. Daarmee was de kans op meevallers voor het EMU-saldo groter dan op tegenvallers. Dit was een kernelement binnen het trendmatige begrotingsbeleid: behoedzaamheid moet leiden tot bestuurlijke rust. Uit analyses van de Europese Centrale Bank blijkt daarnaast onder andere dat uitgavenbeheersing in combinatie met een ingebouwde behoedzaamheid bijdraagt aan een lagere EMU-schuld en een lager EMU-tekort. Een ander belangrijk voordeel van het trendmatige begrotingsbeleid is dat deze in sterke mate apolitiek is.10 Het is een begrotingssystematiek die eraan bijdraagt dat politici goed onderbouwde beslissingen kunnen nemen over prioriteiten en dat er sprake is van een effectieve uitvoering van genomen maatregelen. Het is daarmee ondersteunend aan het bereiken van doelstellingen van kabinetten, hoe verschillend van aard ook. Uitspraken over de gewenste omvang van collectieve uitgaven en collectieve lasten blijven aan de politici. Dat verklaart waarom er brede steun is voor het trendmatige begrotingsbeleid. Doelstellingen in termen van het herstel van de overheidsfinanciën zijn wel degelijk van groot belang, maar de vraag waarop is uiteindelijk een politieke keuze. 9 Zie Frankel en Schreger (2012). 10 Zie Jacobs (2007) voor een kritiek op de Zalmnorm.

60

Beperkingen van het trendmatig begrotingsbeleid In de bestuurlijke praktijk bleek de behoedzame raming ook een keerzijde te hebben: er werd door de politici al geanticipeerd op meevallers. Ander element waardoor de behoedzaamheidsmarges onder druk zijn komen te staan is het feit dat er een impliciete bias richting het EMU-saldo wordt ingebakken in de meerjarenramingen. Uitgaan van behoedzaam geraamde economische groei betekent dat het EMU-saldo zich slechter ontwikkelt. Dit leidt ertoe dat, gegeven een bepaald budgettaire ambitie, de inspanning wordt vergroot. Juist deze ‘bias’ richting het EMU-saldo was ook een van de redenen om af te stappen van de behoedzaamheidsmarge. Ook is er bij het trendmatige begrotingsbeleid tot op heden niet goed mogelijk gebleken om in goede tijden blijvende overschotten te realiseren. Dit komt mede doordat in sommige kabinetten die het trendmatige begrotingsbeleid hebben toegepast gebruik werd gemaakt van een meevallerformule. Het hebben van een meevallerformule, afhankelijk van de vormgeving, staat haaks op de gedachte dat via spaarzaamheid in goede tijden ruimte kan ontstaan in de overheidsfinanciën om in slechte tijden de automatische stabilisatoren te laten werken. Spaarzaamheid in goede tijden is daarom een must. Daarbij dient aangetekend te worden dat langere periodes van overschotten op de begroting in Nederland relatief weinig voorkomen. Voor periodes van langdurige overschotten op de begroting moet teruggegaan worden naar het midden van de 19e eeuw. Hier ligt dus een uitdaging voor de toekomst. Grafiek : De ontwikkeling van het overheidstekort van Nederland in de periode 1952-2013

Samenvattend: Welke lessen kunnen er nu getrokken worden uit het begrotingsbeleid uit het verleden? • Zonder draagvlak, geen geloofwaardig beleid. Als een begrotingsnorm in de praktijk te knellend is, zal die niet worden nageleefd en gaat er een verschil ontstaan tussen de leer en de praktijk. • Eénvoudige begrotingsnormen zijn effectiever dan complexe begrotingsregels. Dit geldt zowel voor het verkrijgen en vasthouden van draagvlak voor de normen als voor de beheersing ermee van de overheidsfinanciën gedurende een kabinetsperiode • De gulden financieringsregel biedt geen geschikte norm voor het begrotingsbeleid. • Actief begrotingsbeleid werkt niet als conjunctuurinstrument, en is zelfs contraproductief. • Saldosturing leidt tot procyclisch beleid, bestuurlijke onrust en komt de kwaliteit van de besluitvorming niet ten goede. • Sterke punten van trendmatig begrotingsbeleid zijn: bestuurlijke rust die het allocatieproces ten goede komt, het gebruikmaken van een onafhankelijk ramingsinstituut, een systematiek in hoge mate apolitieke karakter en het laten werken van de automatische stabilisatoren. • Het laten werken van de automatische stabilisatoren kan leiden tot een ontsporing van de 61

overheidsfinanciën. Om succesvol te zijn, vereist trendmatig begrotingsbeleid flinke buffers en een veilige marge ten opzichte van de 3 %-norm (en dus flinke overschotten in tijden van hoogconjunctuur). Er moet met andere worden beter gebruik worden gemaakt van goede tijden om voldoende buffers te creëren voor slechte tijden. Trends en ontwikkelingen De korte blik in het verleden leert dat wijzigingen in begrotingsbeleid veelal zijn gekoppeld aan economische, budgettaire en politieke ontwikkelingen. Hoe de wereld er in 2020 bij zal liggen is niet te voorzien. Wel kunnen we een aantal trends en ontwikkelingen waarnemen en bezien wat die – gekoppeld aan de hierboven opgesomde lessen uit het verleden - betekenen voor de overheidsfinanciën en het te voeren begrotingsbeleid. Lage en volatielere economische groei: meer druk op de overheidsfinanciën Europa en de wereld bevinden zich in economisch zwaar weer. De financiële crisis is uitgemond in een schuldencrisis. Een schuldencrisis waarin zelfs overheden dreigen niet meer te voldoen aan hun verplichtingen. De economische groei in de wereld, maar vooral in Europa en ook Nederland is laag of zelfs negatief. Het is onduidelijk hoe lang deze crisis voort zal duren, één ding is wel zeker. Zoals Flip de Kam eerder in dit boek al treffend heeft voorgerekend: de economische groei zal structureel laag blijven. Dit heeft enerzijds te maken met de vergrijzende bevolking, anderzijds met het afbouwen van schulden door overheden maar ook huishoudens en bedrijven. Consumptiepatronen uit het verleden die deels gefinancierd werden door het maken van schulden zijn verleden tijd. Groeicijfers van 3 of 4% per jaar lijken daarmee niet meer te realiseren. Dat maakt 2020 en de jaren ernaartoe ook wezenlijk anders dan de jaren ‘90 waarin groeicijfers van 3 á 4% normaal leken en de structurele groei profiteerde van de sterk stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen. Bij een lagere economische groei zijn de gevolgen van fluctuaties in groei ook groter omdat de groei sneller omslaat in een krimp. De overheidsfinanciën lijken bovendien gevoeliger te zijn geworden voor schommelingen in de economische groei. Voor Nederland wordt doorgaans gerekend met een begrotingselasticiteit van circa 0,5. Een begrotingselasticiteit van 0,5 betekent dat wanneer de economische groei met 1 %-punt wijzigt, zich dit voor de helft doorvertaalt in een verbetering c.q. verslechtering van het EMU-saldo. Dit cijfer is berekend door de OESO op basis van studies en wordt door de EU verplicht voorgeschreven bij de berekening van het structurele EMU-saldo. De economische crisis van 2009 leidde echter tot een veel grotere verslechtering van het EMU-saldo dan op basis van de begrotingselasticiteit mocht worden verwacht: met een negatieve bijstelling van de groei met 5% -punt verslechterde het EMU-tekort met 6 ½% -punt. In het meest recente studiegroeprapport is dan ook reeds aangegeven dat de begrotingselasticiteit groter is dan de doorgaans veronderstelde 0,5. In het verleden kon Nederland zich met hoge groeicijfers relatief eenvoudig uit de schuld ‘groeien’. Schuldopbouw in percentage bbp gaat bij hogere groeicijfers immers langzamer. Sterker nog, voor 2008 leek het erop dat de schuld naar historisch lage niveaus zou tenderen (onder de 40% bbp), terwijl er sprake was van zeer kleine overschotten op de begroting of zelfs tekorten. Die tijden lijken voorbij. Terugdringen van de schuld zal moeten gaan gebeuren door het terugdringen van het overheidstekort zelf. Zonder nadere maatregelen zal het tekort echter nauwelijks verbeteren. De zorguitgaven stijgen op dit moment nog met 4% per jaar; de AOW-uitgaven blijven doorstijgen, terwijl de economische groei en de belastinginkomsten achterblijven. Figuur 3 geeft een over62

zicht van de ruimtesom voor het volgende kabinet. De beschikbare budgettaire ruimte is het gevolg van hogere belastinginkomsten; deze ruimte wordt bij ongewijzigd beleid echter ‘automatisch’ gevuld door hogere uitgaven. Er resteert slechts een kleine verbetering van het EMUsaldo. Bij ongewijzigd beleid wordt de beschikbare ruimte in de toekomst alleen maar kleiner, omdat de groei structureel lager zal liggen en daarmee de groei van de belastinginkomsten. Tegelijkertijd stijgt het beslag van de zorguitgaven alleen maar verder. Figuur 3: Waar gaat de budgettaire ruimte heen?

Meer Europa voor behoud van de euro Europa staat bij het schrijven van dit stuk op een kruispunt. De huidige schuldencrisis toont aan dat zonder verdere integratie van Europa wat betreft het te voeren begrotingsbeleid, economisch beleid en toezicht op de financiële sector de euro een lastige toekomst tegemoet gaat. Zoals ook eerder in deze bundel uitgebreid is beschreven worden in Europees verband op het gebied van begrotingsbeleid nu al forse stappen gezet door de aangescherpte begrotingsregels vanuit Europa en de wijze waarop deze regels ook in nationale wetgeving moeten worden vastgelegd (in Nederland via het wetsvoorstel Wet Houdbare overheidsfinanciën). De link met het Nederlandse begrotingsbeleid is daarbij van groot belang. Europa legt doelstellingen op voor het EMU-saldo en het structurele EMU-saldo: de plafondwaarde van 3% bbp voor het feitelijke tekort in de correctieve armen de middellange termijn doelstelling voor Nederland in termen van het structurele saldo in de preventieve arm en de middellangetermijndoelstelling voor Nederland in termen van het structurele saldo. In dit kader neemt het belang toe van de monitoring van de uitgaven van regionale en lokale overheden . Deze subsectoren van de overheid tellen al sinds het Verdrag van Maastricht van 1992 mee in zowel het EMU-tekort als in de EMU-schuld. Vooral recent hebben zich in onder andere in Spanje en Italië grote budgettaire problemen voorgedaan bij de regionale overheden bovenop al bestaande budgettaire problemen bij de centrale overheden. Ook in Nederland hebben zich problemen voorgedaan met de omvang van het tekort van lokale overheden (in 2003). In Europees verband zijn de eerste stappen gezet om te komen tot een betere monitoring van de bijdrage in tekort en schuld van deze overheden. Voorts dienen lidstaten de Europese begrotingsregels vast te leggen in nationale wetgeving inclusief de toepassing ervan op de lokale overheden. Lidstaten dienen passende correctiemechanismen tussen alle overheidslagen vast te 63

stellen. De normering van de decentrale overheden in Nederland is daarmee een onlosmakelijk onderdeel geworden van het begrotingsbeleid. Gelijkwaardigheid van inspanning bij het gezond houden van de overheidsfinanciën is hierbij het sleutelwoord. Een eerste stap is gezet via het wetsvoorstel voor de Wet Houdbare overheidsfinanciën. De Wet Houdbare overheidsfinanciën verankert voor de eerste keer wettelijk de verplichting voor medeoverheden om een gelijkwaardige bijdrage te leveren aan het bereiken van de voor Nederland geldende middellangetermijndoelstelling (MTO). Hiertoe zullen met de medeoverheden concrete afspraken worden gemaakt in termen van een meerjarig pad voor het EMU-saldo van de medeoverheden. Van 3% naar 1,5% als vangrail? Het trendmatige begrotingsbeleid doet in principe niet aan saldosturing. Wel wordt bij de start van de kabinetsperiode bij de bepaling van de verdeling van de uitgaven en lasten een norm gehanteerd voor de ontwikkeling van het EMU-saldo. Daarna geldt voor de volledige vierjarige kabinetsperiode een uitgavennormering via de uitgavenkaders. Daarnaast geldt de 3%-grens al langere tijd als ‘vangrail’ waarbij de uitgavenkaders en het inkomstenkader zo nodig tijdelijk buiten spel worden gezet om de overheidsfinanciën terug op orde te brengen. Door de aangescherpte Europese begrotingsregels komt daar nu ook een meer geloofwaardige handhaving van de verbetering van het structurele saldo bovenop. Los van allerlei problemen met het correct meten van het structurele EMU-saldo, betekent dit een extra ‘vangrail’ waaraan de overheidsfinanciën moeten voldoen. Daarnaast is denkbaar dat er een nog striktere regel komt voor de reductie van de overheidsschuld. Daarnaast is het niet uit te sluiten dat de 3%-grens aangescherpt zal worden. Deze plafondwaarde is immers gebaseerd op de veronderstelling dat landen een schuld hebben van ongeveer 60% van het bbp en een nominale economische groei van ongeveer 5% (3% reële groei en 2% inflatie). Niet toevallig was er sprake van een gemiddelde schuld van 60% van het bbp bij de bepaling van de schuldnorm in het Verdrag van Maastricht in 1992.). Bij een nominale economische groei van 3 a 3,5% (1% reële groei en 2% inflatie) en een tekort van 3% tendeert de schuld naar 100%. Dergelijke schuldniveaus lijken niet wenselijk, mede gelet op de huidige schuldencrisis. Om de schuld toch op 60% bbp te laten uitkomen is een aanscherping van de plafondwaarde voor het EMU-tekort nodig van maximaal 3% van het bbp naar maximaal 1,5 à 2% van het bbp. Meer en strakkere regels uit Europa over ‘uitkomstvariabelen’ van het trendmatige begrotingsbeleid beperken in beginsel de mogelijkheid om het eigen begrotingsbeleid te handhaven. De Europese randvoorwaarden geven minder nationale speelruimte dan wel vereisen maatregelen om meer speelruimte te creëren. Instabielere politieke situatie: een extra argument voor (meerjaren)kaders Een belangrijk voordeel van het trendmatige begrotingsbeleid is dat het bestuurlijke rust creëert: zolang de vangrails niet doorkruist worden is het op voorhand duidelijk hoeveel er op totaalniveau uitgegeven mag worden gedurende de hele kabinetsperiode. Daarnaast hoeft er niet ingegrepen te worden als de belastinginkomsten een keer tegenvallen, of omgekeerd worden meevallers niet zomaar uitgegeven. Eén van de trends is echter dat kabinetten niet vier jaar meer blijven zitten. De afgelopen tien jaar is de gemiddelde duur van een kabinetsperiode nog slechts 2 jaar (de 20 jaar daarvoor lag de zittingsduur gemiddeld rond de 4 jaar)). Daarnaast lijkt het politieke landschap steeds meer te versplinteren: was in het verleden sprake van twee grote partijen met 40 zetels of meer, in het huidige politieke landschap is een verkiezingsoverwinning vrijwel gegarandeerd bij een zetelaantal van rond de 30. Kabinetten zullen daarmee ook intrinsiek instabieler gaan worden: 64

hoe meer partijen betrokken moeten worden bij een formatie hoe moeilijker het zal zijn om het kabinet lang bij elkaar te houden. Hoe past het trendmatige begrotingsbeleid met kaders voor vier jaar nog in een realiteit waarin we zien dat kabinetten nog maar 2 jaar zitten? Het antwoord hierop is eigenlijk simpel: juist meerpartijencoalities hebben belang bij het trendmatige begrotingsbeleid. Het is voor dergelijke constructies prettiger om alleen maar bij het vormen van een regering overeenstemming te hoeven bereiken over de fundamentele keuzes en de rest van de kabinetsperiode alleen een vinger aan de pols te hoeven houden via het handhaven van de uitgavenkaders (hetgeen overigens geen sinecure is). Anderzijds zijn nut en noodzaak van kaders voor vier jaar minder logisch geworden gegeven de kortere duur waarin kabinetten blijven zitten. Het begrotingsbeleid in de toekomst Welke uitdagingen bieden de trends voor het begrotingsbeleid? Europa zal meer dwingende regels voor gaan schrijven op het terrein van de overheidsfinanciën: de vangrails waarbinnen de kadersturing binnen het trendmatige begrotingsbeleid haar werk mag doen, worden daarbij dichter bij het bereiken van een begrotingsevenwicht geplaatst. In tijden van lage economische groei, waarbij de ramingen ook nog eens met extra grote onzekerheden zijn omgeven, is het niet altijd even evident om vier jaar vooruit te ramen en daarop ook de uitgavenkaders te baseren. Bij tegenvallende groeicijfers groeien de uitgaven immers door, hetgeen zich doorvertaalt in een stijgende uitgavenquote. Tegelijkertijd blijven de belastinginkomsten dan achter, hetgeen zich doorvertaalt in een oplopend tekort. Ook dit leidt tot een grotere kans op bijstuurmomenten vanwege een ongewenste ontwikkeling van het EMU-saldo en de schuld. In een polariserende politieke omgeving kan het trendmatige begrotingsbeleid tegelijkertijd een gunstige werking hebben omdat het rust kan creëren. Veel bijstuurmomenten wat betreft het EMU-saldo en schuld zijn bezien vanuit deze trend eigenlijk ongewenst. Het vergroten van het aantal bijstuurmomenten kan immers de kwaliteit van de overheidsfinanciën verslechteren: kortetermijnmaatregelen zijn veelal alleen mogelijk via lastenverzwaringen, wat niet bijdraagt aan versterking van de economische fundamentals. Wat zijn de mogelijke antwoorden hierop? De cruciale vraag is daarom hoe bestuurlijke rust kan worden gegarandeerd en het risico van het aantal ‘stuurmomenten’ wat betreft het EMU-saldo kan worden verminderd. 1. Wanneer kabinetten ook in de toekomst trendmatig begrotingsbeleid willen blijven voeren, dan zal bij de start van de kabinetsperiode in ieder geval sprake moeten zijn van een forse ambitie. De Nederlandse begroting zal eventuele economische schokken op moeten kunnen vangen. Zonder een verhoogde ambitie zullen aangescherpte eisen uit Europa en de onzekere en lagere (structurele) economische groei sneller gaan knellen met budgettaire doelstellingen van een zittend kabinet. 2. Naast een hoge ambitie is ook behoedzaamheid van groot belang bij het in stand houden van het trendmatige begrotingsbeleid. In onzekere economische tijden en bij veel lagere groeicijfers wordt het belang van behoedzaamheid alleen maar groter. De behoedzaamheid kan worden vormgegeven via bewust lager ramen van de economische groei of het achter de hand houden van reserves via een hogere ambitie. Ervaringen leren dat beide manieren van het creëren van behoedzaamheid alleen werken bij politiek draagvlak. 3. Meer dan voorheen dienen goede economische tijden te worden benut om de overheidsfinanciën (versneld) gezond te maken en te houden. Gegeven de lagere structurele groei is het des te belangrijker dat het momentum van eventueel goede economische tijden niet wordt verspeeld en dat wordt afgezien van bijvoorbeeld meevallerformules en andere instrumenten die de spaarzaamheid tegengaan. 65

4. Indien de politiek niet kiest voor de vereiste maatregelen is het onvermijdelijk dat het aantal bijstuurmomenten gedurende de kabinetsperiode zal toenemen om aan de EMU-norm te kunnen blijven voldoen. Dit heeft weer zijn weerslag op de rust in het proces en de kwaliteit en voorspelbaarheid van overheidsbeleid. Deze bijstuurmomenten kunnen op verschillende manieren worden ingevuld, bijvoorbeeld door het introduceren van ‘automatische beleidsreacties’ of het jaarlijks herzien van de integrale besluitvorming. Het voordeel van het creëren van automatismen is dat bestuurlijke rust gehandhaafd blijft, wat bijdraagt aan de kwaliteit van de allocatiefunctie van het begrotingsbeleid. Anderzijds beperken automatismen flexibiliteit in de beleidsreactie. Uiteindelijk is het de vraag in hoeverre politiek draagvlak te vinden is voor hogere ambities en/ of meer behoedzaamheid. Zonder draagvlak, geen geloofwaardig beleid. Literatuurlijst Bos, F., 2007, The Dutch fiscal framework, History, current practice and the role of the CPB, CPB Document No 150, July, 2007 Clerx, J.M.M.J en Maas, P.F. , 1984, Meer rust in het begrotingsbeleid. ESB, 152-157 Frankel., J.A. en J.Schreger, 2012, Over-optimistic Official Forecasts in the Eurozone and Fiscal Rules, NBER Working Paper No. 18283 Hallerberg, M, Strauch, R en J. von Hagen, 2009, Fiscal governance in Europe, Cambridge Studies in Comparative politics Hauptmeier, S. Jesus Sanchez Fuentes and Ludger Schuknech, 2010, Towards expenditure rules and fiscal sanity in the euro area, Working Paper Series, no. 1266, November 2010 Jacobs, B. , 2007, De Zalmnorm en het Begrotingsbeleid 1994-2007, Tijdschrift voor Openbare Financiën Ministerie van Financiën, 2011, Evaluatie Stimuleringsmaatregelen, brief aan de Tweede Kamer der Staten Generaal, 16 september 2011. Kamerstukken II 2010-2011 33000-32 Ministerie van Financiën, Debets, R, Schuerman, P en Monnickendam, H, 2006, U betaalt belasting en premies, maar waar blijft het geld Stevers, Th.A, 1976, Begrotingsnormering, Economisch en Sociaal Historisch Jaarboek 39, pp. 101-147, Nederlands Economisch-Historisch Archief, The Hague, Martinus Nijhoff Studiegroep Begrotingsruimte (1983) Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven. Zevende rapport Studiegroep Begrotingsruimte. Den Haag: Ministerie van Financiën Studiegroep Begrotingsruimte (1993) Naar een trendmatig begrotingsbeleid. Negende rapport Studiegroep Begrotingsruimte. Den Haag: Ministerie van Financiën Studiegroep Begrotingsruimte (2012) Stabiliteit en Vertrouwen. Veertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte. Den Haag: Ministerie van Financiën Wierts, P, 2008, How do expenditure rules affect fiscal behavior?, DNB Working Paper, No. 166/ February 2008 Wytzes, H, 2002, En het geld verantwoordt alles, VU Uitgeverij, Amsterdam Zalm, G, 2009, De romantische boekhouder, Uitgeverij Balans Amsterdam Zijlstra, J., 1993, Per slot van rekening, memoires, Uitgeverij Contact, Amsterdam

66

Drie discussiepunten voor de CW 2027 Goos Minderman1

Inleiding Hoe ziet de Comptabiliteitswet 2027 (CW2027) eruit? Is die anders dan de huidige? En wat zijn die verschillen dan? En zijn dat wezenlijke of technische bijstellingen? Laat de CW dan echt een ander financieel beleid zien dan de wat wij nu – al decennia – zien? Deze vragen zijn niet objectief te beantwoorden. Wie vooruit kijkt naar nieuwe wetgeving bevindt zich op het terrein tussen hoop en verwachting. ‘Toekomst kijken’ onttrekt zich aan de serieuze wetenschappelijke discipline. Dus deze bijdrage beschrijft daarom een subjectieve hoop op verbetering door enkele onvolkomenheden van de CW in de huidige vorm te bespreken. In de hoop dat het niet echt duurt tot 2027 – een willekeurig gekozen datum omdat in dat jaar de regeling voor het comptabele bestel 100 jaar bestaat – tot dat er iets wijzigt. Een wijziging die moet worden ingezet door de directie Begrotingszaken die in 1937 startte.2 Wie vooruit kijkt, doet er goed aan eerst ook even achteruit te kijken. Bepalend voor het huidige comptabele stelsel is de Comptabiliteitswet 1976 (Stb. 671), het resultaat van de commissie Simons. De Commissie Simons was een van de minister van Financiën onafhankelijke commissie die leidde tot een wetsvoorstel waarin – in het genoemde jaar en na de zeer lange geschiedenis van de commissie - de kapitaaldienst voor het Rijk werd verboden en het kasstelsel werd ingevoerd.3 In deze wet was de toezichthoudende taak van de minister van Financiën vastgelegd, inclusief zijn recht op bezwaar indien vakministers zich bewogen op budgettair glad ijs.4 De vakminister kreeg de verantwoordelijkheid over het beheer van het eigen ministerie, echter zonder dat de wet dit in bijzondere bevoegdheden ten aanzien van de inrichting of normering van de bedrijfsvoering vertaalde.5 De huidige CW is een variant op de CW 1976. Feitelijk is het een compilatie van wijzigingen en heeft minister Zalm gemeend de negende wijziging van de CW om te dopen tot een geheel nieuwe CW 2001 omdat de lappendeken anders te groot werd. De nieuwe redactie van de bestaande artikelen, aangevuld met de bepalingen omtrent de operatie ‘van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’, is echter niet meer dan een vernieuwde redactie van een comptabel stelsel dat al in 1976 is ingevoerd en door de commissie Simons in de jaren zestig is bedacht. Het Nederland van nu is een heel ander land dan het Nederland van de jaren zestig en zeventig. Ons bestuur heeft ook enorme wijzigingen ondergaan, ook in de sfeer van de rijksfinanciën. Nieuwe besluiten en mechanismen zijn ontwikkeld op het gebied van de rechtmatigheid, budgetdiscipline, het regeerakkoord, de meerjarenramingen en de doelmatigheid van de begro1 2 3 4 5

Goos Minderman is oud-medewerker van de IRF (1986 – 1991), OCW (1991-2000) en is thans hoogleraar Public Governance aan het Zijlstra Center van de Vrije Universiteit en hoogleraar Good Governance aan de University of Stellenbosch. Wet 21 juli 1926, Staatsblad 259. Jansen de Jonge, p 360. Art 10 en 11 CW 1976. Alleen in het besluit Taak FEZ staan bevoegdheden van de directie FEZ. Deze bevoegdheden bepalen echter meer de positie van de directeur FEZ ten aanzien van diens collega-directeuren, niet de bevoegdheid van de minister ten aanzien van het ministerie.

67

tingen: ontwikkelingen die hun regeling niet of nauwelijks hebben gevonden naar de CW.6 De emancipatie van de rijksfinanciën tot een primus inter pares-achtige positie tussen alle andere ministeriele aandachtsgebieden bestaat in de wetgeving niet maar heeft zich sterk genesteld in de praktijk van alledag in Den Haag. Financiën is een zeer sterk ministerie en de minister van Financiën heeft een bijzonder sterke rol in de ministerraad gekregen. In de praktijk, niet in de wet. Anders gezegd: de CW is achterhaald en regelt een groot aantal belangrijke – hierboven genoemde - nieuwe besluitvormingsprocessen en momenten van de begrotingscyclus niet.7 De CW regelt in de basis de financiën onafhankelijk of het kabinet Biesheuvel aan de macht is of het kabinet Rutte. Kortom: de CW 2027 is wel aan een actualisatie toe. Welke onderwerpen zouden in een nieuwe CW aan de orde moeten komen? In deze bijdrage breng ik drie aspecten naar voren. Het eerste gaat om de status van de CW zelf (paragraaf 2), het tweede element gaat over de aansluiting bij de huidige bestuurlijke realiteit van decentralisatie (paragraaf 3) en het derde aspect gaat over het voeren van verstandig beleid (paragraaf 4). Tot slot volgt een advies over hoe Financiën deze discussiepunten op kan pakken (paragraaf 5). De status als organieke wet Juristen onderscheiden ‘gewone’ wetten en organieke wetten.8 Het verschil tussen de twee groepen wetten is dat organieke wetten dienen ter uitvoering van de Grondwet en dus een meer structurerende functie hebben. Zij hebben daarmee een hogere status dan ‘beleidswetten’ die vaker onderhevig zijn aan wijzigingen of herzieningen, aan de politieke grillen van de dag. De CW is in deze sfeer een organieke wet: een regeling die beoogt (als uitvloeisel van art 105 Gw) een structuur of mechanisme te creëren om de besluitvorming en het beheer der rijksfinanciën zo goed mogelijk te laten verlopen. Dat betekent dat men ook met de CW voorzichtig moet omgaan: het beoogt immers een hoger doel te dienen dan alleen de wensen van een minister van Financiën weer te geven. Het beoogt een afgewogen stelsel van macht en tegenmacht te creëren tussen alle betrokkenen in de besluitvorming. Dit onderscheid lijkt wellicht van louter formele aard maar heeft grote materiële betekenis. Kort door de bocht is het de vraag of de CW een regeling beoogt te zijn waarnaar de minister van Financiën zich heeft te voegen, naar letter en naar geest, of dat het zijn beleidsinstrument is die hij naar believen kan vertimmeren teneinde eigen beleidsdoelstellingen te behalen. De CW is sinds de jaren negentig tot het laatste verworden: een wet die we meer dan tien keer hebben herzien net zolang tot dat de wijzigingen met simpele hamerslagen door de Kamer gingen. Zonder de vraag te stellen of de praktijk van de minister van Financiën daadwerkelijk gelegitimeerd werd, hetgeen vanuit een constitutioneel oogpunt de bedoeling van de CW is. Het constitutionele aspect betekent dat de minister van Financiën volgens goed rechtstatelijk beginsel niet bevoegd is zonder een daartoe strekkende voorafgaande wetsbepaling. Dat betekent ook dat een aantal acties van Financiën zoals de uitwerking van de regels budgetdiscipline geen rechtsgrond hebben. Feitelijk gaat de wetgeving uit van gelijkheid van ministers tenzij het tegendeel blijkt. Het veto op voorstellen voor de agenda van de ministerraad zonder voorafgaand akkoord van Financiën is een voorbeeld dat wel geregeld is in de wet. Dat rechtvaardigt niet de dominante positie van de minister van Financiën binnen de ministerraad. Heden ten dage gaan de belangrijkste besluiten omtrent de rijksfinanciën over het EMU-saldo (dit lijkt na dertig jaar weer wettelijk genormeerd te worden door aangekondigde nieuwe 6 7 8

Minderman 2000 Minderman in NJB. Zie Kortmann p. 28.

69

wetgeving), de budgetdiscipline en bijvoorbeeld de meerjarencijfers. Maar de CW kent het genormeerde financieringssaldo en de budgetdiscipline niet. Het zijn allemaal voorbeelden van buitenwettelijke macht van de minister van Financiën. Natuurlijk hoeft niet alles tot op de letter worden vastgelegd in wetgeving, maar per saldo zijn thans de belangrijkste besluiten en normen over de rijksfinanciën helemaal niet geregeld. De ingevoerde EMU-norm beperkt natuurlijk de besluitvorming aanmerkelijk, zeker met het in Europees verband in 2010 en 2011 overeengekomen vereiste van een sluitende begroting, terwijl er nog belangrijke marges zijn, zoals we recentelijk hebben gezien. De éénjarige begroting is nauwelijks beïnvloedbaar door het parlement: de werkelijk ruimte – en dus de werkelijk besluitvorming – ligt in de toekomst zoals die spreekt in de meerjarencijfers (waar de Kamer niet over gaat). Het volgt uit de positie van de Tweede Kamer en de geschiedenis van de grondwetsbepaling over het budgetrecht dat het parlement daarover toch wel kan besluiten. Beide punten – en het zijn niet de enige essentiële besluiten– die ontbreken in de CW. De huidige CW is dus geen goede basis meer voor de besluitvorming in de rijksfinanciën: zij sluit niet meer aan bij de macht en tegenmacht die zich in circa 25 jaar heeft gevormd. Zij is verworden tot een tactisch instrument(je) van het Korte Voorhout. Om deze ontwikkeling te begrijpen moeten we ons licht werpen op de bijzondere status van de minister van Financiën in de praktijk. Deze status kent zijn oorsprong niet in de grondwet. Sterker nog, de verantwoordelijkheid voor de begrotingen wordt in de wet bij de vakministers neergelegd. Die hebben echter geen enkele bevoegdheid in de CW gekregen om die verantwoordelijkheid waar te maken: de hiërarchische aansturing van de vakminister ten aanzien van de begroting loopt dan ook veeleer via de ambtenarenwetgeving dan de CW. De enige die zich in de loop der tijd steeds toenemende bevoegdheden heeft gegeven is de minister van Financiën zelf, ook ten aanzien van het beheer van de rijksfinanciën bij de vakministers. Zonder daarvoor verantwoordelijk te zijn! Deze machtspositie mag in tijden van sanering en crisis dan nuttig worden gevonden, in het constitutionele stelsel van checks and balances is zij niet geregeld. Hoe heeft het zover kunnen komen? Wie heeft deze ontwikkeling toegelaten? Vanwege de financieel-juridische technisch achtergrond is er nauwelijks parlementaire belangstelling voor de zoveelste wijziging van de CW. Natuurlijk was het een probleem dat Financiën al maar machtiger werd, maar bezwaren daartegen betekende een aanval op de premier die Financiën vrijwel altijd steunt. De positie van de Tweede kamer is daardoor zo mogelijk nog zwakker geworden: goodbye budgetrecht!9 De status van de CW is gedaald door dit beleid. Dat is niet goed: niet voor de checks and balances in de regering en niet voor de rijksfinanciën. De spelregels tussen constitutionele organen (regering onderling, regering en parlement en de relatie van beiden tot bijvoorbeeld de Rekenkamer) behoort goed te zijn geregeld in een partijen overstijgende regeling waaraan iedereen, ook de minister van Financiën, ondergeschikt is.10 Dit betekent ook dat – net als in het verleden en net als bij andere herzieningen van organieke wetgeving – eerst een onafhankelijke staatscommissie aan zet is en daarna pas de minister van Financiën. Dat doen we bij de gemeentewet, dus waarom niet bij de CW?

9

Recent deed zich het unicum voor dat de Kamer het Stabiliteitsplan in 48-uur in elkaar timmerde. Het is een aardig gedachte-experiment om het verbod van de ontwerp-begroting voor de Kamer op te heffen en dit verbod juist op te leggen aan de regering. De Kamer geeft dan de kaders aan en de regering wordt gemachtigd daarbinnen een begroting op te stellen en uit te voeren. 10 Zie voor een leuke discussie over bijvoorbeeld de begroting van de Tweede Kamer zelf: Kummeling, H.R.B.M. & Minderman, G.D. (2002) De Staten-Generaal als zelfstandige begrotingsautoriteit (advies aan de voorzitters van Eerste en Tweede Kamer). EK 2000-2001, no. 312.

70

Decentralisatie van de begrotingen Wie een regeerakkoord leest uit de jaren zeventig, tachtig en zelfs negentig leest andere verhalen dan de regeerakkoorden die sinds de eeuwwisseling zijn geschreven. In de eerdere jaren werden problemen van de samenleving beschreven als problemen van de overheid die ook met een vernieuwde – vaak gereorganiseerde – overheidsorganisatie moesten worden aangepakt. Het middenveld was een uitvoeringsorganisatie. Middenveldorganisaties zoals scholen, corporaties en zorginstellingen moesten bijvoorbeeld voor investeringen als het dak van de school naar het ministerie om toestemming te krijgen. De besluiten over lestabellen, de arbeidsvoorwaarden en de materiële bestedingen van scholen werden op centraal niveau genomen. Hoogleraren werden als de kroondocenten benoemd door de minister, inclusief de vaststelling van de leeropdracht en het afdelingsbudget dat daarmee gemoeid was. Auteur dezes moest vanuit het ministerie van Financiën bij zelfstandige rijksonderdelen de vierkante meters kantooroppervlak vaststellen bij kantoren van rijkswaterstaat. En niet zelden leidde dat tot een discussie over archiefruimte tot hoog in de hiërarchie van de rijksbegroting! Terug naar het regeerakkoord: tot aan de eeuwwisseling waren in regeerakkoorden maatschappelijke problemen met name problemen voor de overheid. Sinds de Balkenende-kabinetten is een maatschappelijk probleem een probleem voor de maatschappij. Uitgangspunt daarbij is het grote vertrouwen in het middenveld als het gaat om oplossen van maatschappelijke problemen in wijken, steden en regio’s. Sinds de jaren tachtig, maar expliciet geworden na de eeuwwisseling, ging deze ontwikkeling hand in hand met een meer bestuurlijke wijziging. Dit proces, van government to governance heeft geleid tot geheel andere besturingsarrangementen dan de comptabiliteitswetgever had kunnen verzinnen in de jaren zestig en zeventig.11 Niet de overheid is aan zet maar de middenveldorganisaties en andere maatschappelijke partners. Niettemin hanteren wij een financieel sturingsmodel uit die jaren voor arrangementen van nu. Het wezen van de comptabiliteitswetgeving is niet gelegen in de schoonheid van de financiële rekening sec, zij is gelegen in de effectieve beïnvloeding van het overheidsbeleid. Goed financieel beleid betekent de financiële aspecten plaatsen in een context van beleid en bestuur, anders is zij alleen technisch en waardeloos. Rechtmatigheid mag een doel in zichzelf zijn, doelmatigheid is altijd afhankelijk van de context. Dat betekent ook dat de comptabele regelgeving moet aansluiten bij de gremia en de personen die de beslissingen nemen. In de CW betreft dat nog steeds de minister als centrale persoon. Maar de vakminister besluit niet meer zoveel. De afwegingen van onderwijskwaliteit en de daaraan gekoppelde dienstverlening is gedecentraliseerd naar gemeenten en schoolbesturen. De dienstverlening in de zorg aan verzekeraars en zorgbesturen enzovoort enzovoorts. De decentralisatie heeft een enorme verschuiving teweeg gebracht naar het niveau van de decentrale organisaties. Deze organisaties hebben getracht deze verantwoordelijkheid op zich te nemen door het bestuursniveau te versterken door fusie en concentratie, door het inrichten van intern toezicht en het formuleren van governancecodes.12 Of men daarin is geslaagd op dit ogenblik, is discutabel. Vast staat wel dat de besluitvorming over de inhoud en de doelmatigheid van de dienstverlening nog maar zeer beperkt bij de rijksoverheid ligt. De begroting van OCW wordt niet bepaald door onderwijsvisies maar door de basiswetten die de middelen direct door geven aan de sector. De minister repareert gaten in het stelsel of blust brandjes als gevolg van wrijving op lokaal niveau (zogenaamde ‘stelselverantwoordelijkheid’ in combinatie met ‘incidentenpolitiek’). 11 Peters & Pierre, Kooiman, Minderman 2008 , Putters e.a. 12 Minderman 2012

71

De CW heeft deze beweging niet opgepakt. De comptabele wetgever lijkt er niet in geslaagd om mee te gaan in de decentralisatieontwikkleing. Daarvoor is het nodig dat een visie wordt ontwikkeld op de verantwoordingseisen die aan decentraal niveau moeten worden gesteld om centraal belastingheffing te rechtvaardigen. De informatie ontbreekt bovendien ook vaak, ook al is de enorme informatielast van middenveldorganisaties gigantisch te noemen. In de zorg zijn in de jaren tachtig nog disciplineringsmaatregelen genomen door de zorg als aparte budgetdisciplinesector aan te duiden, bij de veel zelfstandiger sector van het onderwijs of de maatschappelijke zorg en de sociale huisvesting ontbreken die macromechanismen. De discussie over de verhouding tussen verticale en horizontale verantwoording is verzand in het credo van de Rekenkamer dat horizontale verantwoording nooit in de plaats kan komen van de verticale. Deze redenering is slechts gedeeltelijk juist. De rekenkamer heeft alle recht om zich een onafhankelijk rechtmatigheidsoordeel voor te behouden: die bevoegdheid vloeit immers voort uit de centrale belastingheffing. Ten aanzien van de doelmatigheidstoetsing ligt dat anders omdat daar de lokale effectiviteit aan de orde is en legitimatie en verantwoording automatisch in het maatschappelijke veld plaats vinden. Ook al beschikt de rekenkamer over informatie die op menig beleidsafdeling ontbreekt, de rekenkamer komt op plekken waar inspecteurs en ministeries ontbreken en waarbij er geen sprake is van een heldere bevoegdheid van ministers om in te grijpen. De CW moet weerspiegelen dat rijksmiddelen elders worden aangewend en dat het beeld van een beslissende minister een illusionaire weerkaatsing vormt uit lang vervlogen tijd. Zijn de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in de CW nog wel de juiste? moeten die niet veel breder en algemener zijn? De Rekenkamer moet toch ook kunnen controleren of het stelsel werkt, ook waar de besluitvorming aan de minister is onthouden? De CW zou sectoren als geheel verantwoordelijk kunnen maken voor de macroplafonds: laten schoolbesturen in het VO maar de verantwoordelijkheid nemen voor de verdeling van de bekostiging. Laat de corporaties problemen bij Rochdale en Vestia maar oplossen binnen hun eigen financiele kader. Kortom: voor de CW geld de deep throat doctrine: follow the money.13 Daal mee met de decentralisatie en verhelder de budgettaire verhoudingen met adequate mechanismen voor het bevorderen van doelmatigheid en verhelder de keuzes voor horizontale en of verticale verantwoording. ‘Penny wise and pound foolish’ Het derde en voor de samenleving meer zichtbare element betreft de doelmatigheid van de rijksfinanciën voor zover besluiten daarover nog wel op centraal niveau worden genomen. Daarin zijn zeer grote slagen gemaakt, al sinds de komst van het eerste kabinet Lubbers in 1982. Prestaties en kengetallen, begrotingsfondsen en baten-lastendiensten, de ambtelijke heroverweging, geïntegreerd middelenbeheer en de doelmatigheid van de rijksdienst: op vele fronten zijn er belangrijke stappen gezet die de doelmatigheid ten goede zijn gekomen.14 Nederland scoort dan ook hoog op de internationale ladder in effectiviteit van financiële saneringen15. Toch komen de laatste jaren belangrijke problemen voor die de doelmatigheid op een hoger niveau aantasten. Dat betreft de penny wise and pound foolish bezuinigingen: maatregelen die op de korte termijn geld opbrengen maar later hoogstwaarschijnlijk meer kosten. Ook in andere vorm komen we die tegen: bezuinigingen op rijksbeleid die (indirect) afgewenteld worden op andere begrotingen: de publieke uitgaven worden (uiteindelijk feitelijk) niet verlaagd maar op papier in Den Haag klopt de (bekrompen) rekensom. Kortingen op de GGZ betekent een verlichting van het nationale zorgbudget maar verschuift kosten naar politie en maatschappelijk werk, gebud13 Zie: All the presidents men! 14 Minderman 200, p. 155 e.v. 15 Bovaird and Löffler,

72

getteerde decentrale uitvoering die die kosten maar gewoon moeten zien te accommoderen. De besparingen op de kinderopvang kunnen leiden tot een verlaging van de arbeidsparticipatie van ouders en dus tot een rem op de groei. Gebrekkige ruimte voor preventie op het terrein van veiligheid en zorg is een ander voorbeeld van de consequenties van de harde handhaving van de huidige normering. Maatschappelijke investeringen van lokale netwerken met woningcorporaties, onderwijs en maatschappelijk werk leiden vaak tot een heel goede preventie van ellende in die omgeving. We kennen de voorbeelden uit de lange geschiedenis van de begrotingstucht. Het is zo vreemd dat de begrotingsnormering voor deze punten niet veel gevoeliger is. Het stelsel heeft zichzelf in de jaren tachtig en negentig zeer ongevoelig gemaakt voor de zogenaamde inverdieneffecten. Dat investeringen in een bepaalde sector tot opbrengsten elders leiden werd zelden of nooit geaccepteerd in het overleg van vakdepartementen met elkaar en Financiën. In plaats van de bezuinigingen op de GGZ zouden we er in moeten investeren om elders (veiligheid, uitkeringen arbeidsproductiviteit etc) bezuinigingen te realiseren. Het woord ‘inverdieneffecten’ heeft decennialang op de index van verboden termen gestaan als het om het inboeken van bezuinigingen door de vakdepartementen ging, hetgeen vanuit het beeld van de sanering van rijksfinanciën en de enorme creativiteit van vakministers om onder bezuinigingen uit te komen een heel reëel standpunt was. Maar ook hier is intussen de wereld veranderd: de administratie is op orde, de kennis over doelmatigheid en de samenhang der beleidsterreinen is enorm toegenomen. We weten intussen dat maatschappelijk kosten-baten analyses heel nuttig zijn ondanks dat causaliteit vaak problematisch is. We kennen ook de wegen om de plausibiliteit van verbanden beter inzichtelijk te maken in netwerken. Het is daarbij gewoonweg niet reëel om risico’s van maatregelen (uitverdieneffecten) wel te laten afdekken in de begrotingen maar reële, beoogde en gemonitoorde inverdieneffecten niet. De rijksbegroting zou opnieuw de voorwaarden moeten definiëren waaronder in- en uitverdieneffecten – positief en negatief – in een verantwoorde balans in maatschappelijke zin meegenomen worden in de beschouwingen. Penny wise and pound foolish moet in maatschappelijke zin worden voorkomen. Investeren in onderwijs levert op de lange duur economische groei op, kortingen op het onderwijs kunnen schadelijk zijn. Iets meer durf in de toepassing van een anders veel te rigide begrotingsstelsel is echt een issue voor de nabije toekomst. Juist vanwege voornoemde decentralisatie: de complexiteit van bekostigingsrelaties helpt niet in de zoektocht naar decentrale doelmatigheid. Te gemakkelijk bezuinigen leidt tot het schoonvegen van een eigen rijksbegrotingstraatje terwijl de publieke dienstverlening onevenredig wordt geschaad en de maatschappelijke kosten toenemen. Drie discussiepunten De CW van 2027 doet er goed aan het resultaat te zijn van een onafhankelijk onderzoek naar de balans tussen beheersing en verantwoording enerzijds en de positionering en actualisatie anderzijds. Die positionering gaat over de status van de CW en ongepastheid en ongewenstheid om de wet te laten verworden tot instrumentele beleidswetgeving van het Korte Voorhout. De actualisatie heeft te maken met de aanpassing van het beheer op de bestuurlijke context: een open deur die maar niet gevonden is. En waardoor maatschappelijke pound foolish maatregelen kunnen worden genomen die uiteindelijk geen enkele doelmatigheid dienen. Wat zou zo’n CW toch mooi zijn: een sterk, actueel en doelmatig kader. Een mooi geschenk voor een jarige directie begrotingszaken!

73

Literatuurlijst T. Bovaird and E. Löffler (2003), Public management and Governance, Routledge London/New York E.J. Janse de Jonge (1993), Het budgetrecht. Rechtsvergelijkende studie naar de begrotingsbehandeling door het parlement in de Verenigde Staten, Engeland en Nederland, Zwolle, p 360 C.A.J.M. Kortmann (2008), Constitutioneel recht, Kluwer, p. 28 Kummeling, H.R.B.M. & Minderman, G.D. (2002) De Staten-Generaal als zelfstandige begrotingsautoriteit (advies aan de voorzitters van Eerste en Tweede Kamer). EK 2000-2001, no. 312 G.D. Minderman (2000), Tweede Kamer en rijksfinanciën, parlementaire sturing van de rijksfinanciën, Boom Juridische Uitgevers Den Haag G.D. Minderman (2012), Waar is de raad van toezicht?, Boom/Lemma Den Haag G.D. Minderman (2008), Legitimatie en verankering, uitdagingen voor de maatschappelijk ondernemer, VU University Press J. Pierre and G.B. Peters (2000), Governance, politics and the state, Palgrave Macmillan London/ New York K. Putters, Meurs, P.L. & Schulz, J.M. (2007), ‘Van government naar governance in hybride sectoren’, in: Minderman, G.D. (red.), Governance in het onderwijs: een nieuwe balans, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 97-117

74

Naar een verantwoorde begrotingspresentatie Over verantwoord omgaan met (on)zekerheden Joost van Hofwegen en Maarten de Jong1 Inleiding Ter voorbereiding van deze bijdrage lazen we de oude bundel ‘Boter bij de vis, 65 jaar Begrotingszaken, 200 jaar begroten‘. Een zeer nuttige en leerzame ervaring. Deze ‘oude’ bundel zou – net als deze bundel natuurlijk – verplichte literatuur moeten zijn bij de opleidingen van de Rijksacademie. Lezing van beide bundels maakt duidelijk hoe het denken tussen 2002 en 2012 is veranderd. In de waan van de dag staan we er niet bij stil, maar bij een beschouwing over 10 jaar, zeg maar van bundel tot bundel, valt zo’n ontwikkeling goed te zien. De BZ-bundel ter gelegenheid van het 65 jarig bestaan geeft een mooi beeld over de stand van het denken over begrotingspresentatie en financieel management in het jaar 2002. Inspirerende bijdragen over resultaatgericht management, een eigentijds begrotingsstelsel en natuurlijk de operatie ‘’Van Beleidsbegroting tot BeleidsVerantwoording’’ (verder VBTB genoemd). Bij VBTB zijn maakbaarheid en meetbaarheid in het begrotingsproces dominante uitgangspunten. Inmiddels zijn de beperkingen en onmogelijkheden van VBTB duidelijk geworden en is de begrotingspresentatie gewijzigd via de operatie Verantwoord Begroten (VB). Meetbaarheid en maakbaarheid staan ter discussie. Beleidsmakers staan onder druk: de verwachting is dat beleidsmakers hun beslissingen baseren op duidelijke meetbare feiten, terwijl ze worden geconfronteerd met onvoorspelbare processen en onzekerheid.2 Wij zien maar een uitweg om met dit dilemma om te gaan: beleidsmakers moeten veel duidelijker aangeven wat hun uitgangspunten zijn bij beleidsvorming. Meer duidelijkheid over de rol, taak en verantwoordelijkheid van de rijksoverheid op een beleidsterrein zodat helder is waar een minister redelijkerwijs ook op kan worden afgerekend. Maar ook duidelijkheid – liefst vóóraf - over de onzekerheden en afhankelijkheden in het beleidsproces. Op deze manier gaan beleidsmakers transparant en verantwoord om met (on)zekerheden. Eén zekerheid bieden we nu al. De begroting biedt – nu en in de toekomst – op gezette tijden een overzicht van de politieke afwegingen: de weerslag van de altijddurende strijd tussen de politieke wensen en de inzet van schaarse financiële middelen. In dit keuzeproces spelen factoren als maakbaarheid, meetbaarheid , onzekerheid en onvoorspelbaarheid een rol. In deze bijdrage richten we ons een houdbare begrotingspresentatie die rekening houdt met al deze factoren. Wat kunt u in deze bijdrage verwachten? Allereerst een korte verhandeling over het belang van begrotingspresentatie. Vervolgens nemen we u mee naar de achtergrond en invoering van VBTB. De invoering van de gewijzigde begrotingspresentatie komen onder de naam ‘Verantwoord Begroten’(VB) aan de orde. En tenslotte nemen we de vrijheid om een blik in de toekomst te werpen. We schetsen een begroting 2020 die qua presentatie optimaal inspeelt op 1 2

Beide auteurs werken beiden bij de afdeling begrotingsbeheer van de directie Begrotingszaken van het ministerie van Financiën. De auteurs willen Rense Posthumus bedanken voor zijn zommentaar en zijn bijdrage aan discussies over de begroting van de toekomst. Omgaan met onzekerheid in beleid, verslag van conferentie van CPB, NMP en Rand Europa, maart 2007

75

een aantal trends en factoren. Ter gelegenheid van het 85 jarig jubileum van Begrotingszaken kan het realiteitsgehalte van deze paragraaf worden getoetst. Begrotingspresentatie en budgetrecht Eén van de belangrijkste parlementaire rechten is het vaststellen van de rijksbegroting. In de Grondwet (artikel 105) is geregeld dat de rijksbegroting bij wet wordt vastgesteld. De begrotingswet volgt de gewone procedure van elke wet, maar is wat betreft inhoud heel anders dan een gewone wet.3 Zo kunnen burgers geen rechten ontlenen aan het enkele feit dat begrotingsgeld beschikbaar is gesteld voor een bepaalde post. Juristen noemen de begrotingswet om die reden een wet in formele zin, maar niet in materiële zin. Het vaststellen van de begroting (autorisatierecht, budgetrecht) kan alleen goed plaatsvinden indien een begroting toegankelijk is en inzicht biedt: wat zijn de budgetten, waar wordt het geld aan uitgegeven. Anders gezegd: de adequate begrotingspresentatie ondersteunt het budgetrecht. Over de optimale begrotingspresentatie is in de loop van de tijd verschillend gedacht. Er zijn tijden waarin in begrotingen het accent wordt gelegd op beleid, dan weer op budgetten en dan weer op de relatie tussen beide. De VBTB-begroting legt een sterk verband tussen de inzet van middelen en het optreden van effecten van beleid. Vóór de invoering van VBTB waren er input-begrotingen: begrotingen met een gedetailleerd overzicht van beschikbare middelen (personeel, materieel, instrumenten) zonder een duidelijke beleidsmatige context. Een belangrijke invalshoek bij de presentatie en vormgeving van begrotingen vormt het denken over de maakbaarheid van de samenleving en de meetbaarheid van – vooral de effecten – van beleid. Dat denken loopt uiteen van dogmatici tot cynici, en dwars door het politieke spectrum van links tot rechts. Laten we beginnen bij de begrotingspresentatie VBTB. Naar VBTB Historische en internationale wortels De introductie van de Nederlandse prestatiebegrotingen onder de vlag VBTB kan duidelijk worden gezien als onderdeel van een wereldwijde hervormingsdrang vanaf midden jaren 90. Toch is het idee om begrotingsuitgaven te verbinden met verwachte en gerealiseerde resultaten niet echt nieuw. Met name in de VS kent het idee van prestatiebegrotingen een lange geschiedenis die volgens sommigen zelfs teruggaat tot begin 20e eeuw.4 (Redburn et al 2008). Met de invoering van het Planning, Programming en Budgeting System (PPBS) halverwege jaren 60 werd de koppeling van begrotingsuitgaven, strategische planning en outputs geïnstitutionaliseerd in een overheidsbreed systeem. In de VS werd PPBS inzet van een intellectueel debat tussen voor- en tegenstanders. Tot de tegenstanders behoorde Amerika’s grootste begrotingsexpert Aaron Wildavsky. Hij betitelde PPBS als een ‘shotgun wedding between policy analysis and budgeting’ (Wildavsky 1974). In zijn boek ‘The Rise and Fall of Strategic Planning’ haalt organisatiegoeroe Henry Mintzberg het falen van PPBS aan als illustratie van de intrinsieke tekortkomingen van strategische planningsystemen (Mintzberg 1994). In een beschouwing van alle pogingen tot invoering van prestatiebegrotingen concludeerde Allan Schick in 2003: ‘performance budgeting is an old idea with a disappointing past and an uncertain future’. 3 4

Prof. Mr C.A.J.M. Kortmann, constitutioneel recht, 5e druk, Kluwer 2005, blz. 205 e.v., De belangstelling van de Amerikaanse federale overheid voor prestatiebegrotingen blijkt al uit de aanbevelingen van Taft commissie in 1912. Andere Amerikaanse initiatieven uit de vorige eeuw waren achtereenvolgens: De Hoover Commissie (1949), Budget and Accounting Procedures Act (1950), Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS) in the mid 1960s, Management by Objectives (MBO) in 1973 and Zero Based Budgeting in 1977. In 1993 werd de Government Performance and Results Act (GPRA) aangenomen, welke in 2010 werd herzien.

77

Desalniettemin maakte het PPBS destijds indruk op veel begrotingsambtenaren waaronder ook de DG Rijksbegroting. Dit resulteerde begin jaren 70 in de vorming van de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA). Hoewel betoogd kan worden dat COBA tot haar opheffing in 1982 een rol heeft gespeeld in het rijp maken van de geesten voor systematische beleidsanalyse, leidde dit niet tot noemenswaardige institutionalisering in het begrotingsproces. Er kwam wel een bepaling in de Comptabiliteitswet dat ‘waar mogelijk en zinvol’ gegevens moesten worden opgenomen over prestaties (Jos Nouwt en Peter Boorsma in de bundel ‘Boter bij de Vis –65 jaar Begrotingszaken, 200 jaar begroten’). Het gevolg hiervan was dat hier en daar prestatiegegevens opdoken in het algemene deel van de Memorie van Toelichting (wat nu de beleidagenda heet). Met welke uitgaven deze gegevens nu precies verband hielden bleef doorgaans onduidelijk. Surfen op de golven van New Public Management Hoewel er eerdere pogingen zijn gedaan tot invoering van prestatiebegrotingen kreeg dit idee internationaal een nieuwe impuls halverwege de jaren 90 onder de vlag van het New Public Management (NPM). NPM is een verzamelterm voor een aantal hervormingen die tot doel hadden om overheden efficiënter en meer resultaatgericht te maken. Tot de belangrijkste hervormingen behoorden (Kraan 2010: 5): • • • • • •

Een scheiding aanbrengen tussen beleid en uitvoering (‘ontvlechten’); Het stimuleren van concurrentie tussen aanbieders van overheidsdiensten; Decentralisatie van taken en bevoegdheden; Begroten op basis van resultaten (prestatiebegroting); Verzelfstandigde overheidsinstellingen financieren op basis van resultaten; Uitbesteding van taken aan de markt.

De OECD heeft gefunctioneerd als katalysator van het NPM-gedachtegoed door in haar bijeenkomsten consequent aandacht te vragen voor internationale best practices en in haar rapporten de voortgang te monitoren van NPM-hervormingen van haar lidstaten. Het ‘bedrijfsmatiger’ runnen van de overheid wordt vaak gezien als een ‘speeltje’ van rechts georiënteerde politici. Het lijkt ook naadloos te passen in de Angelsaksische anti-overheidsretoriek van de jaren 80 van Reagan en Thatcher. Voor zover NPM een wetenschappelijke inbedding kent, is deze bovendien vooral te vinden bij Public Choice5 theorie waarvan vooral rechtse politici zich doorgaans bedienen. Het lijkt daarom misschien opzienbarend dat politici van links tot rechts het idee van de prestatiebegroting omarmden. Ook bij de totstandkoming van VBTB heeft Kamerbrede steun een belangrijke rol gespeeld. Sterker nog: in zowel Nederland als de VS en het VK is de prestatiebegroting (net als andere NPM hervormingen) door een regering met linkse-liberale signatuur doorgevoerd (resp. Paars, Clinton en Blair). De verklaring hiervoor lijkt erin te liggen dat rechts de prestatiebegroting vooral zag als middel waarmee de toegevoegde waarde van overheidsingrijpen kritischer kon worden gevolgd. Extreem gesteld: als het effect niet kan worden aangetoond wordt er belastinggeld verspild. Links zag de prestatiebegroting als middel om de legitimiteit van overheidshandelen te vergroten door het te voorzien van een rationele basis. Extreem gesteld: ‘een maakbare samenleving is een meetbare 5

78

Public Choice theorie legt veel nadruk op de economische onderbouwing van de veronderstelling dat overheidsorganisaties hun monopoliepositie misbruiken om de samenleving op te zadelen met kosten die ten goede komen aan henzelf in plaats van de samenleving al geheel. Hiermee leverde zij een wetenschappelijke fundering van het argument dat de overheid belastinggeld van burgers verspilt aan haar eigen uitdijende bureaucratie zonder dat de samenleving hier ‘value for money’ voor terug krijgt.

samenleving’. Daar komt bij dat argumenten als het vergroten van de transparantie bijna vanzelf kunnen rekenen op brede politieke steun, of in elk geval niet op ferme tegenstand. Ook voor ons financieel ambtenaren (inclusief auditors) had het prestatiebegroten aantrekkelijke kanten. Zo boden de WWW-vragen6 perfecte handvatten om onze invloed uit te breiden van het ‘smalle’ begrip rechtmatigheid naar de bredere terreinen van doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid. Zo kan worden gesteld dat er voor bijna iedereen iets te halen was bij VBTB. De onvervulde belofte van VBTB De grote vraag is natuurlijk in hoeverre deze uiteenlopende beloftes na ruim 10 jaar zijn waargemaakt. Het antwoord daarop is noodzakelijkerwijs genuanceerd. Geheel in lijn met internationale ervaringen werd in de VBTB evaluatie van 20047 geconstateerd dat de belangrijkste verbetering was gelegen in de grotere toegankelijkheid van de stukken door de nieuwe structuur waarin doelstellingen en beleidsinformatie werden opgenomen in de artikelen. Overigens werd erbij onderkend dat ook hier nog veel te verbeteren was. Hoewel het oorzakelijk verband tussen doelen, instrumenten en middelen in veel gevallen moeilijk bleek te zijn, zou de resultaatgerichtheid binnen departementen positief zijn beïnvloed door de dialoog over meetbare resultaten. Deze stelling is moeilijk hard te maken maar komt wel overeen met internationale bevindingen (GAO 2004, OECD 2007). Belangrijke conclusie uit de evaluatie is verder dat de VBTB-doelstellingen niet alleen via de begroting kunnen worden gerealiseerd. De doelmatigheid van beleid moet worden versterkt via een betere onderbouwing van beleid in beleidsnota’s. Verder is een intensivering van beleidsevaluaties noodzakelijk. Aanbevolen wordt om de programmering van evaluaties te verbeteren en de kwaliteit van evaluaties te verbeteren. Een kwaliteitsverbetering is mogelijk door o.a. de inzet van onafhankelijke deskundigen. VBTB is in één keer geïntroduceerd. Begrotingen moesten voldoen aan een structuur die door Financiën werd voorgeschreven. De voordelen van deze aanpak boven een gedeeltelijke, geleidelijke aanpak zijn dat de nieuwe structuur snel en consistent kan worden uitgerold zonder verlies van ‘momentum’. Ook is er sprake van een hoge mate van uniformiteit. Nadelen van deze invoeringswijze zijn dat er geringe ruimte is voor maatwerk en dat, hiermee samenhangend, de administratieve lasten relatief groot zijn. Het risico bestaat ook dat invoering van een prestatiebegroting verwordt tot een bureaucratische compliance exercitie waarbij het voldoen aan de voorschriften belangrijker wordt dan de inhoud (OECD 2007). Kijkend naar de dynamiek tussen de Algemene Rekenkamer, de vakdepartementen en Financiën lijkt dit laatste redelijk te zijn uitgekomen. De beschikbaarheid van prestatiegegevens werd de belangrijkste focus van controleurs. Het verleggen van de aandacht van beschikbaarheid naar kwaliteit, nut en noodzaak van deze informatie bleek een moeizaam proces. Ook de geringe ruimte voor maatwerk is soms een beperking gebleken voor het maken van goede begrotingsdocumenten. De introductie van een comply or explain bepaling in 2006 voor het opnemen van prestatiegegevens in de begroting bood hierbij aanvankelijk enige verlichting, maar vervolgens richtte de aandacht zich op het toenemende gebruik van de explain-mogelijkheid8. Het onderliggende probleem bleef echter bestaan. Dit was dat vakdepartementen de beleidsbegrotingen steeds meer zijn gaan benutten voor het legitimeren van hun beleid en uitgaven, zonder dat dit de 6 7 8

Zie over de WWW-vragen verder paragraaf 4 Brief van de minister van Financiën, TK 2004-2005, 29 949 nr.1 Zie met name de rapportages van de Algemene Rekenkamer over het gebruik van de niet-financiële informatie, Staat van de Rijksverantwoording 2009, TK 2009-2010, 32 360, blz 5.

79

beoogde scherpte opleverde waarmee de Kamer haar controlerende taak kon versterken. Gesteld kan worden dat het na 10 jaar VBTB het instrument behoorlijk stomp was geworden. Dit geldt in het bijzonder voor de toegevoegde waarde voor het budgetrecht van de Kamer. Prestatiegegevens en indicatoren Over de effecten van VBTB op een doelmatiger besteding van begrotingsmiddelen waren de geluiden minder positief. In zekere zin is dit niet echt verrassend gelet ophet gedachtegoed van prestatiebegrotingen. In dit gedachtegoed wordt impliciet een aantal aannames gehanteerd waarop best wat valt af te dingen (gebaseerd op Radin 2006 en Moynihan 2008): • • • • •

alles is meetbaar en kwantificeerbaar; de informatie is per direct voorhanden, inclusief een nulmeting; er is een heldere oorzaak-effect relatie ; prestatiegegevens zijn allesomvattend en éénduidig ; prestatiegegevens zijn en neutraal en objectief.

Uitgaande van wat er bekend is over hoe overheidsbeleid tot stand komt, is er alle reden tot bescheiden verwachtingen over het gebruik van prestatie-informatie in een politieke omgeving. ‘ Objectief meetbare gegevens’ vormen hooguit één van de bronnen waardoor politieke besluitvormers zich laten leiden en niet per se de belangrijkste (zie figuur 1). Onderstaand figuur geeft aan welke informatiestromen een rol spelen bij politieke besluitvorming. Duidelijk is dat er niet sprake is van één dominante bron. Je kan betogen dat dit in een democratie ook maar beter is. Wildavsky merkte in dit licht al eens op: It would take a totalitarian regime to fully embrace a normative theory of budgeting, for this would imply the end of politics (Wildavsky 1992: 429). In de slotparagraaf zullen we een figuur presenteren waarin de begroting en het jaarverslag worden gepositioneerd t.o.v. verschillende domeinen gegevens.

Figuur 1

80

Prestatie-informatie van politieke besluitvormingsprocessen (naar Posner 2004)

Naar Verantwoord Begroten Onvrede en andere wensen Onvrede over de huidige begrotingen was een reden om te komen tot een nieuwe begrotingspresentatie. De Kamer heeft in diverse brieven aangegeven niet tevreden te zijn met de huidige informatie in begrotingen en jaarverslagen.9 Verder heeft de Kamer diverse moties aangenomen om meer inzicht te krijgen in ‘inputinformatie’ zoals uitgaven aan ICT en externe inhuur (zie box informatievoorziening). Binnen het concept Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB) is deze informatie niet beschikbaar. De apparaatsuitgaven worden juist zoveel mogelijk toegerekend aan beleidsdoelen en zijn niet zichtbaar op het niveau van het begrotingstotaal van het departement. Verder zijn de budgettaire gegevens in de begroting geordend naar algemene doelstellingen en operationele doelstellingen. Het zicht op de uitgaven per regeling of per instrument ontbreekt in VBTB begrotingen veelal. Naast onvrede en andere wensen van de Kamer zien wij 2 algemene problemen met de VBTB begrotingen. Maakbaarheid De begrotingspresentatie volgens VBTB veronderstelt een logische keten tussen beleidsdoelstelling, budget, beleidsinstrumenten en output of outcome. In de praktijk is gebleken is dat niet alle doelstellingen goed te vertalen zijn in meetbare indicatoren in termen van output of outcome. Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen waarom de veronderstelde logische keten in de praktijk niet zo logisch kan worden gevolgd. Soms begint het al bij het formuleren van doelstellingen waarbij duidelijk is dat de overheid niet in staat is om deze doelstelling (geheel zelf) te realiseren, omdat ze in grote mate afhankelijk is van onbeïnvloedbare of externe factoren. Een andere verklaring is dat de doelstelling realistisch en haalbaar kan zijn, maar dat dit niet door de rijksoverheid zelf – lees de minister – kan worden gerealiseerd. Het zijn anderen die gaan over de wijze van aanwenden van de middelen (budget, instrumenten), zoals gemeenten, zelfstandige bestuursorganen, stichtingen, etc. Meetbaarheid Voor het beantwoorden van de bekende ‘www’ vragen (zie tabel 1.) is beleidsinformatie nodig. De afgelopen jaren is gebleken dat die beleidsinformatie – met name informatie over de effecten van beleid – moeizaam beschikbaar komt. De meetbaarheid van beleidseffecten is complex en hierover zijn talloze studies verschenen. Om die reden is bij de tussenevaluatie VBTB10 de zogenaamde ‘comply or explain’ regel ingevoerd. Departementen moeten volgens deze regel uitleggen waarom in bepaalde gevallen beleidsinformatie ontbrak in de begroting of jaarverslag. Voor de Rekenkamer was het toenemende beroep dat op de uitzonderingsregel werd gedaan een doorn in het oog. De Algemene Rekenkamer heeft herhaaldelijk op Verantwoordingsdag11 aangegeven ontevreden te zijn met de toename van het gebruik van de regel ‘comply or explain’.

9 Brief 30 juni 2009, kenmerk 09-RU-B-012 en brief 17 februari 2010, kenmerk 31865-18/2010D07953 10 Brief van de minister van Financiën van 21-12-2004, TK 2004/2005 29 949, nr 1. 11 zie eerder voetnoot 6

81

Box informatievoorziening Voor een goede besturing van een beleidsterrein is behoefte aan allerlei informatie: input, throughput en output/outcome. Informatie over throughput of beter gezegd ‘procesinformatie’ is doorgaans interessant als managementinformatie voor interne sturing. Toch zijn daar ook uitzonderingen op als bepaalde processen de politieke aandacht hebben, bijvoorbeeld ‘het betalen van facturen moet binnen 30 dagen’. Of er tijdig wordt betaald binnen die termijn wordt gevolgd met ‘procesinformatie’. Met de komst van VBTB is het accent verschoven naar informatie over outcome en output (rechts in figuur 1). In de afgelopen periode is echter gebleken dat in de Kamer veel belangstelling bestaat voor inputinformatie (links in de figuur) en dan met name over de apparaatsuitgaven. Een begroting bevat idealiter een mix van verschillende typen informatie. Een mix van informatie draagt bij aan een versterking van het autorisatierecht van de Kamer. Daarbij is een zorgvuldige afweging van welke informatie relevant is, van belang. Dit betekent dat sprake zal moeten zijn van maatwerk per departement en per doelstelling.

Figuur 1. Overzicht verschillende typen informatie t.b.v. de inrichting van begrotingen

Verantwoord Begroten Het voorgaande maakt duidelijk dat VBTB op onderdelen bijgesteld moest worden. Deze bijstelling is in 2011 geïntroduceerd onder de naam ‘Verantwoord Begroten’. Deze aanduiding kan vragen oproepen. Met een a contrario-redenering zou men kunnen stellen dat voorgaande begrotingspresentaties ‘onverantwoord’ zijn geweest. Dat is geenszins het geval geweest. De aanduiding Verantwoord Begroten (verder VB genoemd) duidt op een fenomeen dat we aanduiden als het ‘verantwoordingsgat’. Het verantwoordingsgat is het gat dat nogal eens zichtbaar is tussen de beleidsambities in de begroting en de verantwoording van de behaalde resultaten in het jaarverslag. Anders gezegd: de veronderstelde maakbaarheid in de begroting is veelal ambitieus, de meetbaarheid van resultaten in het jaarverslag is nogal eens teleurstellend. Het eerste uitgangspunt voor VB is dan ook om in de begroting méér aan te sluiten bij de rol, taak, verantwoordelijkheid van de minister. In de huidige begrotingen zijn te vaak lange beleidsmatige teksten te lezen die de algemene situatie en wenselijkheden op een beleidsterrein uitvoerig beschrijven. De concrete beleidsinzet van de minister komt daarbij onvoldoende uit de verf. Uitvoerige beschouwingen over beleid horen thuis in beleidsnota’s. De begroting is allereerst een document waarin de beleidsinzet wordt gekoppeld aan de beschikbare budgetten. Op 82

die manier sluit de inzet ook beter aan bij het invulling geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid Het tweede uitgangspunt van VB is dat de begroting een financieel document is waarin de verdeling van de budgetten wordt vastgesteld. Vervolgens is belangrijk om te weten: hoe wordt het geld ingezet en wie gaat wat doen? Om het autorisatierecht op een adequate manier te kunnen koppelen aan de beleidscyclus is het van belang te weten waar de minister beleidsmatig verantwoordelijk voor is. Of anders gezegd: via welke instrumenten zet de minister het budget in teneinde zijn of haar beleid te realiseren? Met die instrumenten kan de minister immers een bijdrage leveren aan het bereiken van doelstellingen. Hierbij kan gedacht worden aan instrumenten als subsidies, leningen, garanties, inkomensoverdrachten, specifieke uitkeringen en andere instrumenten. Ter ondersteuning hiervan heeft een minister een apparaat (beleidsmakers, uitvoerende diensten etc.). Het derde uitgangspunt van VB is dat de beleidsinformatie die wel in de begroting wordt opgenomen een duidelijke band moet hebben met de rol en taak van de minister en de (financiële) instrumenten die hij/zij inzet ten behoeve van dit beleid. Aangezien de effectiviteit van beleid meestal beter met beleidsevaluatie kan worden bepaald dan met een beperkte set kengetallen en prestatiegegevens, wordt de relatie met beleidsevaluaties versterkt. Een meerjarige programmering van beleidsdoorlichtingen gekoppeld aan de begrotingsartikelen wordt opgenomen in de begroting; op die manier wordt verzekerd dat periodiek alle begrotingsuitgaven worden doorgelicht op doeltreffendheid en doelmatigheid. Het voorgaande leidt tot een scherpere formulering van de bekende WWW-vragen die met de operatie VBTB zijn ingevoerd. Tabel 1 WWW-vragen VBTB

Verantwoord Begroten

Wat willen we bereiken?

1. Wat wil de minister bereiken?

Wat gaan we daar voor doen?

2. Wat gaat de minister daarvoor doen? • Wat is de rol/verantwoordelijkheid van de minister? • Welke instrumenten zet de minister in?

Wat gaat dat kosten?

3. Wat kosten de instrumenten en wat zijn de apparaatskosten van de minister?

De begrotingspresentatie VB maakt transparant wat de doelstelling van de minister is, welke beleidsinstrumenten hij gaat inzetten en welke financiële instrumenten beschikbaar zijn. Het formuleren van heldere en concrete doelstellingen en een duidelijke omschrijving van de rol en verantwoordelijkheid van de minister, vereenvoudigt de zoektocht naar concrete beleidsinformatie zoals indicatoren en kengetallen. En waar dergelijke informatie ontbreekt, is het nog belangrijker om te verwijzen naar de resultaten van evaluatieonderzoek.

83

Wat wil de minister bereiken? Centraal in begroting en jaarverslag blijven de beleidsartikelen. Bij de invulling van het beleidsartikel staan de verantwoordelijkheid van de minister en de beschikbare financiële instrumenten centraal. Dit betekent per beleidsartikel een opbouw met een algemene doelstelling waarin concreet wordt aangegeven waartoe het geld wordt uitgegeven. Wat wil de minister met dit beleid en de daaraan gekoppelde instrumenten bereiken? Per algemene doelstelling wordt het kader geschetst waarbinnen de minister de doelstellingen wil bereiken. Wat is de rol/verantwoordelijkheid van de minister en welke instrumenten zet de minister in? De rol en verantwoordelijkheid van de minister kan per beleidsterrein verschillen. Daarom wordt per begrotingsartikel ingegaan op deze verantwoordelijkheid en op de rol die de minister daarbij speelt. Dit kan variëren van systeemverantwoordelijkheid/regierol (bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, pensioenbeleid) tot belangrijke opdrachtgever van beleidsuitvoering (bijvoorbeeld onderwijs of wegenonderhoud) of het zelf uitvoerder zijn van het beleid (bijvoorbeeld belastingdienst). Wat kosten de instrumenten? De begroting is in de eerste plaats een financieel document. Om die reden wordt in de tabel ‘budgettaire gevolgen van beleid’ inzicht geboden in de verschillende typen financiële instrumenten die een minister tot zijn beschikking heeft voor de uitvoering van het beleid (subsidies en belastinguitgaven, bekostiging, opdrachten, bijdragen aan batenlastendiensten, ZBO’s/RWT’s, (inter)nationale organisatie, andere overheden of begrotingsfondsen). Op deze wijze wordt het financiële inzicht en daarmee het budgetrecht versterkt. Wat zijn de apparaatskosten van de minister? Bij het apparaatsartikel wordt voortaan ook een aparte tabel opgenomen met een totaaloverzicht van de apparaatsuitgaven en –kosten van het kerndepartement, de uitvoerende diensten, de baten-lastendiensten en de begrotingsgefinancierde ZBO’s. Op deze manier ontstaat er inzicht in alle apparaatsuitgaven/kosten. Niet bij alle departementen is deze tabel overigens zichtbaar, aangezien niet alle departementen baten-lastendiensten en/of ZBO’s hebben. Voor de overzichtelijkheid is de tabel gesplitst in twee tabellen: een voor de apparaatsuitgaven en een voor de apparaatskosten. Tabel 1. Apparaatsuitgaven begroting Financiën IX B

84

Tabel 2. Totaal overzicht apparaatsuitgaven en –kosten incl. BLD’s en ZBO’s, ministerie van BZK

Verantwoord Begroten: de eerste stappen Verantwoord Begroten is een nieuwe vorm van begrotingspresentatie. Begin 2011 is er met de Kamer over gesproken. In de begrotingen 2012 is er een eerste stap gezet. Alle departementen hebben o.a. een centraal apparaatsartikel opgenomen. Bij de begrotingen 2013 is VB integraal ingevoerd. VB moet zich de komende jaren verder bewijzen en het invoeren is een proces van enkele jaren. In de eerste evaluatie van Verantwoord Begroten12 zijn de resultaten en enkele zorgen benoemd. De grootste zorg is dat er informatieverlies optreedt in de begroting. Het beeld bij informatieverlies in de begroting is genuanceerd. Het is zo dat een aantal departementen in de ‘flow’ om kritisch naar alle beleidsinformatie in de begroting te kijken fors hebben geschrapt. Anderzijds komt door de invoering van VB extra informatie – met name financiële informatie - in de begroting beschikbaar . We herhalen het nog maar eens: uiteindelijk is de begroting een financieel document. Er verdwijnt beleidsinformatie uit de begrotingen, omdat informatie in de begroting moet aansluiten bij de rol en taak van de minister. Om die reden is er geschrapt in kengetallen, beleidsteksten en indicatoren die niets zeggen over de beleidsinzet van de minister en over de resultaten van beleid. Schrappen uit de begroting wil overigens absoluut niet zeggen dat informatie verdwijnt: doorgaans komt deze informatie in andere documenten (beleidsnota’s, aparte publicaties met kengetallen zoals bij OCW ‘Trends in beeld’) weer terug. Meer informatie in de begroting door Verantwoord begroten: • Duidelijk inzicht in apparaatsuitgaven, uitgesplitst naar personeel (incl. inhuur externen) en materieel (inclusief ICT-uitgaven) • Meer inzicht in de financiële instrumenten waarmee een minister beleid voert (subsidies, inkomensoverdrachten, bekostiging) • Meer inzicht in de verplichtingen die echt juridisch vastliggen. In voorgaande begrotingen was het toch een beetje de sport om deze zo inflexibel mogelijk te maken: budgetten lagen al jaren vast door allerlei soorten harde maar ook minder harde verplichtingen • Meer inzicht in alle geplande beleidsdoorlichtingen en alle subsidies door totaaloverzichten 12 Brief van de minister van Financiën, 23 december 2011, kamerstuk 31.865 nr 36

85

De begroting 2020 Inleiding We zeiden in het begin van ons betoog al dat het leerzaam is om – aan de hand van de BZ – bundels – kritisch te kijken naar veranderingen. Toegespitst op begrotingspresentatie zijn wij van mening dat VBTB een waardevolle erfenis heeft achtergelaten voor de dialoog over doeltreffendheid en doelmatigheid tussen de financiële kolom en haar gesprekspartners bij beleid en uitvoering. Daarnaast is het vormgeven van begrotingen naar beleidsterreinen in plaats van organisatie-eenheden en uitgavenposten een hervorming die slechts weinigen willen terugdraaien. Maar we zijn wel inputinformatie gaan missen. De invoering van VB heeft absoluut meer balans gebracht tussen de inputbegroting en de beleidsbegroting. VB brengt ook duidelijker in beeld wat de echte sturingsmiddelen van de minister zijn om beleidsdoelstellingen te bereiken. VB brengt – met andere woorden – nadrukkelijk in beeld wat de (on)mogelijkheden en de (on)zekerheden zijn op een beleidsterrein. Toch zijn we er niet. Wij schetsen hier vier trends waarvan wij verwachten dat deze ook gevolgen hebben voor de toekomstige begrotingspresentatie. We lichten vier trends kort toe. Tot slot schetsen we een model voor de begroting en het jaarverslag 2020. 1. Van cyclisch naar continu Elke dag is verantwoordingsdag. Door de druk van media moet direct gereageerd worden op vragen en incidenten. Dit leidt tot een toename van de verantwoordingsdruk. De bekende dynamiek is dat de media een incident melden, de minister naar de Kamer wordt geroepen om opheldering te geven. Dat is misschien een fenomeen van alle tijden maar tegelijkertijd moeten we constateren dat het aantal Kamervragen en moties tussen 2006 en 2011 is verdubbeld. De mediadruk door de nieuwe sociale media leidt tot een dynamiek waarmee de statische begroting maar moeizaam kan omgaan.

Overzicht Kamervragen en moties tussen 2006 -2011 (bron: Jaarcijfers 2011 Tweede Kamer der Staten Generaal, publicatie januari 2012)

Verder lijkt er sprake van een informatieparadox: hoe meer de overheid zich kwetsbaar opstelt door transparant te zijn en hoe meer gegevens beschikbaar worden gesteld, des te alerter en ijveriger haar controleurs worden (Tweede Kamer en media). Dit voedt weer het wantrouwen richting overheid en de reflex is doorgaans om de controleurs van nog méér informatie te 86

voorzien. Het Rijk lijkt steeds meer te zijn beland in een staat van permanente verantwoording. Zo drukt de rekening van de dramademocratie steeds zwaarder op het ambtelijk apparaat. 2. Van ‘framegevoelig’ naar waardevrije bronnen Zoals eerder betoogd is het idee dat prestatiegegevens een neutrale, objectieve en eenduidige duiding zijn van de werkelijkheid, aan herziening toe. Zeker in een situatie waarin er wantrouwen heerst ten opzichte van de overheid is het belangrijk dat we ons bewust zijn van de beperkingen van de informatie die de overheid verstrekt. Burgers, Kamerleden en pers beseffen heel goed dat de selectie en presentatie van informatie zelden waardevrij gebeuren. Noodgedwongen doet iedereen dat vanuit zijn eigen perceptie en belangen, beleidsdirecties en bewindslieden incluis. We creëren immers allemaal onze eigen beelden van de werkelijkheid. Ook al doen we nog zo onze best om neutraal te opereren, er zal altijd een zekere verdenking rusten op de verstrekkende partij zolang deze ook politiek wordt afgerekend op het succes van het beleid. ‘Wij van WC-Eend adviseren WC-Eend’, zo omschreef Agnes Kant in het Verantwoordingsdebat 2009 haar gevoel bij het lezen van de verantwoordingsstukken en met name de ‘Verantwoordingsbrief’. Andere kranten kopten: ‘ Het kabinet geeft zichzelf een 8’. Dit ondanks alle inspanningen voor het vinden van goede indicatoren en het borgen van een betrouwbare totstandkoming. Om deze reden is het van belang dat beleidsinformatie zo veel mogelijk wordt verzameld en verstrekt door partijen waarvan de onafhankelijkheid onomstreden is en die geen belangen hebben bij het framen van de stand van zaken op een bepaald beleidsterrein. 3. Van smal en aanbodgericht naar breed en vraaggericht Het is moeilijk om ‘de werkelijkheid’ in enkele indicatoren te vatten. Uiteenlopende beleidsinformatie – van kengetallen tot de opinie van burgers – geven een beter beeld van de complexe werkelijkheid. De relevantie van beleidsinformatie is verder ook sterk afhankelijk van de gebruiker. Ter illustratie: het jaargemiddelde van het aantal geweldmisdrijven in Nederland zal voor de meeste gebruikers vermoedelijk minder interessant zijn dan het aantal straatovervallen in hun stad, uitgesplitst naar wijk en tijdstip. Dit geldt voor zowel financiële als beleidsinformatie. Een ander voorbeeld: de onlangs ingevoerde jaarlijkse subsidiebijlage in de begroting is een stap in de goede richting. Maar Kamerleden en burgers willen méér: bij wie komen de cultuursubsidies terecht? En hoe zit het met de regionale spreiding? Het kan toch niet zo zijn dat het gros van de subsidies bij de Grachtengordel terecht komt? Het mag duidelijk zijn dat in de traditionele papieren begroting geen antwoord op dit soort vragen kan bieden. Kortom: gebruikers zoeken met behulp van verschillende informatiebronnen een gericht antwoord op hun vragen. 4. Referentie aan evidence base Overheidsbeleid is veelal te complex is om met een beperkte set indicatoren de doelmatigheid en doeltreffendheid te monitoren..Gelukkig zijn er andere mogelijkheden. De kwaliteit van besluitvorming over de inzet van begrotingsmiddelen voor nieuw beleid kan worden versterkt met informatie over beschikbare beleidsevaluaties. Hoewel ook bij beleidsvorming geldt dat resultaten uit het verleden geen garantie bieden voor de toekomst, vormt beleidevaluatie vaak de enige en daarmee beste bron om toekomstig succes van nieuwe beleidsplannen in te schatten. Om die reden is het de taak van de financiële functie om eisen te stellen aan de beleidskolom. De financiële functie moet een stimulerende en coördinerende rol vervullen bij beleidsevaluaties. Uiteindelijk schrijft de CW voor dat elke minister verantwoordelijk is voor periodiek onderzoeken van de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid (artikel 20 CW).

87

Deze verantwoordelijkheid moet zo worden ingevuld dat uit periodiek onderzoek van elke beleidsdoelstelling en elk beleidsinstrument blijkt: • • •

In hoeverre beleidsdoelstellingen in het verleden zijn gehaald; Wat de bijdrage van de gebruikte beleidsinstrumenten hierbij is geweest; Of het beleid op de meest efficiënte manier is uitgevoerd

De minister van Financiën heeft een coördinerende taak bij het stimuleren van beleidsevaluaties. Bij het begrotingstoezicht door Financiën (artikel 39 CW) wordt expliciet verwezen naar de taak om de begroting te toetsen op doelmatigheid. Bij deze taak zal Financiën zich baseren op beschikbare ‘evidence based’ informatie over de werking van beleid. Naar een model voor de begroting 2020 De ontwikkelingen die hiervoor kort zijn beschreven maken duidelijk dat de traditionele begroting en het jaarverslag de komende tijd zullen veranderen. VB is een mooie stap, maar natuurlijk geen eindstation. We zien dat gebruikers van begrotingen méér informatie willen en zo actueel mogelijke informatie. Wat informatie is, is volgens ‘de informatietheorie’ overigens erg afhankelijk van de informatiebehoefte van de gebruiker. Wat voor de één waardevolle informatie is – omdat het tot bevestiging leidt van een eigen standpunt, is voor de ander juist waardeloos. Om die reden is het beter om te spreken van gegevens. Pas wanneer gegevens voor de gebruiker relevant zijn, kunnen ze als informatie worden bestempeld. We geven direct toe dat in het dagelijks spraakgebruik en ook eerder in deze bijdrage niet zo precies met het begrip informatie is omgegaan, maar voor ons model begroting 2020 is het nodig om het verschil tussen gegevens en informatie te benadrukken. We begonnen onze bijdrage met de stelling dat de begroting op vaste momenten een overzicht biedt van de resultaten van de strijd tussen beleid en budget. Die strijd om tussen beleid en budget wordt naar onze inschatting een strijd tussen gegevens uit 4 domeinen. Strijders kiezen naar eigen inzicht gegevens die voor hen relevant zijn, en met die gegevens wordt een eigen werkelijkheid gecreëerd. We kunnen ons op dit moment niet eens goed voorstellen hoeveel gegevens en dus potentiële informatie beschikbaar komt in de toekomst en welke invloed dat zal hebben. Juist omdat er zoveel gegevens beschikbaar zijn is het heel belangrijk deze te ordenen in enkele domeinen. In ons model van de begroting 2020 onderscheiden we vier domeinengegevens: 1. Domein van de politieke doelstellingen: verkiezingsprogramma’s, coalitieakkoorden, beleidsprogramma’s. Het domein van de uitgangspunten, dogma’s, standpunten, meningen. In dit domein treden bij uitstek botsingen op tussen waarden en de strijd om macht. Waardevrijheid is hier derhalve ver te zoeken. 2. Het domein van de statistische gegevens en de onafhankelijke planbureaus. Wetenschappelijke instellingen vormen ook een onderdeel van dit domein. Binnen dit domein zijn gegevens beschikbaar die we als waardevrij aanduiden. Natuurlijk kan over de mate of zelfs de mogelijkheid van ‘waardevrij’ jarenlange filosofische debatten worden gevoerd. Voor de lezer zal het verschil met het eerste domein echter duidelijk zijn. 3. Het domein van ‘evidence base’. Dit domein bevat veel meer onzekerheid dan het domein van de statistiek en loopt uiteen van serieus evaluatie-onderzoek tot opvattingen van 88

individuele burgers. Het domein dat gegevens bevat over hoe beleid in de praktijk werkt of juist niet werkt. Het gaat om gegevens uit beleidsonderzoeken, evaluaties, doorlichtingen, uitgevoerd door ministeries en onderzoeksinstituten. Maar ook de opvattingen van burgers over de ervaren effecten van beleid, de klachten of de loftrompet over overheidsoptreden of nalaten behoren tot dit domein. Een niet te onderschatten gegevensbron die door de sociale media steeds meer en gemakkelijker beschikbaar komen. Het veelkleurige domein van de ervaren beleidspraktijk beschouwen we niet als waardevrij. 4. Het domein van de financiële gegevens. Dit domein bevat de gegevens uit de begrotingen (begrotingsstanden, financiële instrumenten), de departementale financiële administraties zoals de feitelijke betalingen en inzichten op detailniveau over bijv. de kostensoorten. Deze gegevens worden naar onze inschatting in 2020 op dagbasis aangeboden. De administraties worden op die manier helemaal opengegooid en direct toegankelijk voor burgers. Aangezien de financiële gegevens een grote mate van betrouwbaarheid kennen beschouwen we dit als het domein als financiële feiten. De begroting put gegevens uit alle vier genoemde domeinen. Om die reden is de begroting in het centrum van onderstaand plaatje gepositioneerd. Wel ligt de accent duidelijk op het domein van de financiële gegevens. In de laatste paragraaf wordt de begroting 2020 verder uitgewerkt.

De Begroting 2020? In het centrum van het model is de begroting/jaarverslag opgenomen. Is dit beroepsdeformatie? Ja en nee. Natuurlijk zijn de auteurs van deze bijdrage gevormd door hun werk in de financiële functie. En is het niet feestelijk om de functie van de jarige directie Begrotingszaken in het middelpunt te plaatsen? Maar er is meer. We begonnen deze bijdrage met het schetsen van het belang van de begroting en het budgetrecht van de kamer. De begroting is daarbij aangeduid als een document waarin de gemaakte keuzes in de strijd tussen beperkte budgetten en een veelheid aan beleidswensen zichtbaar wordt. Die strijd vindt dagelijks plaats. Het strijdtoneel zal steeds dynamischer zijn en gegevens uit de 4 onderscheiden domeinen zullen 89

daarbij worden ingezet. Maar we troosten ons ook met de gedachte dat die strijd, op gezette momenten, wordt beslecht en de resultaten daarvan worden vastgelegd in een document. Een document dat nu en in de toekomst de naam van ‘begroting’ draagt. Die begroting 2020 is geen papieren document, maar per begroting een website. Het domein van de cijfers start met een digitale begrotingsstaat: per artikel het bedrag dat wordt geautoriseerd door de Kamer. In de digitale beleidsagenda zijn links opgenomen naar het kabinetsprogramma (de site van Algemene Zaken) en de grote lopende projecten. Bij de beleidsartikelen zien we de winst van Verantwoord Begroten: een kernachtige beschrijving van de rol en taak van de minister alsmede de beleidsinstrumenten die de minister inzet. We zien een overzicht van alle financiële instrumenten en zodra we bijvoorbeeld doorklikken op het instrument subsidies zie je niet alleen de onderliggende regelingen maar kunnen per regeling de verleende subsidies zien. En schrik niet: per instrument en regeling zijn ook de ramingsveronderstelingen opgenomen. De apparaatsuitgaven spreken ook tot de verbeelding: en ja, bij de bestuurskosten van het departement kunnen we eindelijk doorklikken naar de uitgaven van dienstauto’s (als die er tegen die tijd nog zijn…). Per beleidsprogramma is sprake van een onderbouwing van nut en noodzaak van beleid met evidence base gegevens (domein 3) en statistisch materiaal (domein 2). Om misverstanden te voorkomen: wij pleiten er niet voor dat alle gegevens uit deze links ook door de Kamer moeten worden geautoriseerd. De functie van deze gegevens is om, net als de prestatie informatie uit VBTB begrotingen destijds, de volksvertegenwoordiging te helpen bij het beantwoorden van de vraag: ‘heb ik dit bedrag over voor dit beleidsprogramma? ‘ Met zo’n begroting geeft een minister nog steeds aan wat zijn beleidsinzet is: wat wil hij bereiken, hoeveel geld en welke instrumenten zijn beschikbaar? Wat is wel beïnvloedbaar, maakbaar en meetbaar? De keerzijde is ook transparantie over de onmogelijkheden en onzekerheden. Een begroting bevat nu eenmaal veel onzekerheden. De huidige financiële crisis heeft ons met de neus op de feiten gedrukt. We moeten met die onzekerheden leren leven. Maar, over die onzekerheden moeten we volstrekt transparant zijn; de huidige gegevensmaatschappij eist die transparantie. Om die reden moet een verantwoorde begrotingspresentatie ook verantwoord kunnen omgaan met die onzekerheden.

90

Een TomTom naar meer eenheid in verscheidenheid bij ZBO’s door Tessa de Kort, Jeroen Engelberts en Ruud Creusen1

Inleiding ‘De verzelfstandiging van overheidstaken heeft de afgelopen jaren niet aan de verwachtingen voldaan. Integendeel: er is veel onduidelijkheid ontstaan. Dat ligt niet aan het functioneren van de zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s)2 zelf maar aan de politiek-bestuurlijke context ……’ …. De problemen werden groter omdat niet een welomschreven taak maar vooral de organisatie op afstand werd geplaatst. Dit leidt tot steeds terugkerende discussies: gaat de minister er wel of niet over? Daarbij spelen ook sturingsproblemen een rol . …. …. Vooral de bewindslieden en het parlement hebben last van de onduidelijkheid en de sturingsproblemen. Ministers weten niet waarover ze gaan en voelen zich beperkt in het sturen. Zij beschikken evenmin over voldoende soft controls. Het parlement weet niet waarop het de minister wel en niet kan aanspreken en kiest er dan vaak voor de minister op alles aan te spreken. De dagelijkse drang van politieke controle blijkt in de praktijk sterker dan de ‘leer’ van het beperken van de ministeriële verantwoordelijkheid …… ….. Het moet anders. Er moet een ‘omkering’ tot stand worden gebracht om aan de gesignaleerde onduidelijkheid een eind te maken. Daar zijn twee zaken voor nodig. Ten eerste moet het primaat van de ministeriële verantwoordelijkheid hersteld worden; dit betekent dat ministers verantwoording kunnen afleggen over de taken die bij de overheid horen. Ten tweede moet de overheid reële problemen met sturen, beheersen en te weinig gevoel voor de omgeving niet ‘over de schutting gooien’ maar aanpakken en zelf oplossen. Dit betekent investeren in de interne organisatie en sturing maar net zo goed in het naar buiten gericht zijn van de overheid. Wij schrijven het jaar 2004; dit zijn uitkomsten van de IBO-werkgroep Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau (VOR).3 Deze Commissie, onder voorzitterschap van oud-staatssecretaris Kohnstamm, had als opdracht te komen tot een meer transparante en herkenbare overheid. Sindsdien zijn de nodige stappen in die richting gezet. Genoemd kunnen worden het van kracht worden van de Kaderwet ZBO’s, de doorlichting van ZBO’s op toepassing van het ZBO-kader (Commissie Gerritse), de instelling van een openbaar register van ZBO’s, de ontwikkeling en publicatie van toezichtvisies, de verbetering van de verantwoording door ZBO’s in de jaarverslagen van ministeries enzovoorts. 1 2

3

De auteurs werken bij de afdeling Besturing, bekostiging en beheer Europese middelen (BBE) van de directie Begrotiingszaken van het ministerie van Financiën. Een ZBO is een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling, met openbaar gezag is bekleed en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. Het gaat dus om organisaties die, zonder dat er sprake is (directe) ministeriële verantwoordelijkheid, openbaar gezag uitoefenen al dan niet in de vorm van een eigen rechtspersoon. Dit wil zeggen dat zij voor burgers en bedrijven bindende beslissingen nemen, zoals het wel of niet toekennen van een werkloosheidsuitkering (door het UWV) of het al dan niet toekennen van een boete bij ongeoorloofde prijsafspraken (door de NMa/ACM). ZBO’s krijgen deze bevoegdheid op basis van hun instellingswetten, waarin tevens hun wettelijke taken zijn beschreven. Het ministerie van Financiën was vertegenwoordigd door de heer GJ Bouwhuis, die met veel bezieling een grote bijdrage aan dit rapport heeft geleverd.

91

Acht jaar later heerst er echter nog steeds een gevoel van onbehagen, met name bij politici als het gaat om de effectiviteit en efficiency van het ZBO-veld en de daaraan verbonden ‘Z’ - ofwel zelfstandigheid - van ZBO’s. Het gevoel wordt gevoed door een reeks van gebeurtenissen bij individuele verzelfstandigde uitvoeringsdiensten (bijvoorbeeld bij InHolland-Hogeschool, het CBR, de UWV, de politieregio’s, ProRail, het COA, Woningbouwcorporatie Vestia, etc.). Dit wordt verstrekt door kritische rapporten van de Algemene Rekenkamer over het toezicht op en verantwoording over publieke middelen bij ZBO’s . Het gevoelde onbehagen bij de politiek komt ook duidelijk tot uiting in de aangenomen motie Heijnen-Schouw (kamerstuk nr .33 240-VII, nr. 9, juli 2012). Deze motie verzoekt de regering expliciet om voorbereidingen te treffen tot een fundamentele herziening van het stelsel van ZBO’s en RWT’s (Rechtspersonen met een Wettelijke Taak4). Met andere woorden, de aanleiding voor de instelling van de Commissie VOR in 2004 is kennelijk nog steeds actueel. Hetzelfde geldt voor de te beantwoorden vragen. Het vraagstuk dat dus voorligt is welke weg begaan moet worden om te voorkomen dat er over acht jaar nog steeds eenzelfde gevoel van onbehagen is over ZBO’s. Om aan dit vraagstuk richting te geven, zal allereerst een beeld geschetst worden van het huidige ZBO-veld. Daarna volgt een analyse van dilemma’s van dat huidige systeem, inclusief een toelichting op de geschiedenis die daaraan vooraf ging. Afsluitend wordt een routekaart geschetst die kan bijdragen aan meer eenheid en uniformering van het ZBO-veld. Het ZBO-veld in feiten en cijfers Voordat een beeld geschetst wordt van het veld van de ZBO’s, is het goed te benadrukken dat er in dit artikel alleen gesproken wordt over ZBO’s. De organisatievormen RWT’s en ‘overheidsstichtingen’ worden niet expliciet meegenomen, tenzij ze een ZBO zijn. Dit omdat anders de complexiteit alleen maar groter wordt en het terrein nog onoverzichtelijker. Daarnaast zijn het voornamelijk de ZBO’s die de afgelopen jaren in de maatschappelijke discussie naar voren zijn gekomen. Dit betekent echter niet dat andere verzelfstandigingsvormen niet interessant zouden zijn; integendeel, maar het veld van ZBO’s is al complex genoeg. Om de discussie over de ZBO’s in de juiste context te plaatsen, is het nodig te beseffen dat het huidige ZBO-veld gekenmerkt wordt door een grote mate van heterogeniteit, zowel in verschijningsvorm als in activiteiten. Er zijn ongeveer 128 clusters van ZBO’s, met in totaal zo’n 400 individuele organisaties. De taken van ZBO’s zijn zeer verschillend van aard. Dit geldt ook voor de financiële omvang. Het grootste ZBO is het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen) met een omvang van de begroting van EUR 24 mld, waarvan EUR 1,9 mld besteed wordt aan apparaat. Tegelijkertijd zijn er ook hele kleine ZBO’s zoals de Waarderingskamer met een omvang van de begroting van 4

92

De term ‘zelfstandig bestuursorgaan’ wordt vaak verward met het begrip ‘rechtspersoon met een wettelijke taak’, beter bekend onder de afkorting RWT. RWT’s zijn organisaties die een wettelijke taak uitvoeren, een eigen rechtspersoonlijkheid hebben en geheel of gedeeltelijk gefinancierd worden met ‘publieke middelen’ (collectieve heffingen, belastingen en premies) en die daarom gecontroleerd mogen worden door de Algemene Rekenkamer. Een RWT is echter geen organisatievorm zoals een ZBO, en kan ook niet worden opgericht. Een bestaande organisatie kan wel het predicaat RWT krijgen indien hij aan de bovengenoemde criteria voldoet. De definitie van een RWT doorkruist andere (juridische) indelingen zoals ZBO’s, stichtingen of verenigingen. Alle ZBO’s die rechtspersoonlijkheid hebben en geheel of gedeeltelijk gefinancierd worden met publieke middelen zijn dus tevens een RWT. Denk bijvoorbeeld aan de Rijksdienst voor het Wegverkeer. De Kiesraad is daarentegen een voorbeeld van een ZBO dat geen RWT is omdat het geen rechtspersoonlijkheid heeft.

EUR 2,2 mln (volledig apparaat). Gezamenlijk ontvingen de begrotingsgefinancierde ZBO’s zo’n EUR 4,6 mrd aan rijksbijdragen uit de Rijksbegroting 2011.

De pluriformiteit komt ook tot uitdrukking in de verantwoordingsarrangementen voor ZBO’s. In onderstaand figuur zijn deze verschillende arrangementen op hoofdlijnen schematisch weergegeven. Daarbij past de kanttekening dat afhankelijk van de ZBO er ook nadere afspraken tussen minister en de ZBO kunnen zijn ter invulling van de begrotings- en verantwoordingseisen. Deze zijn dan vastgelegd in de afzonderlijke instellingswetten.

Overigens is er een interessante ontwikkeling in het ZBO-veld waar te nemen, waarbij de ZBOstatus zich niet meer uitstrekt tot de gehele organisatie maar zich beperkt tot alleen het bestuur; het onderliggende voorbereidende werk wordt gedaan vanuit een dienst of agentschap dat wel onder directe ministeriele verantwoordelijkheid valt. Voorbeelden hiervan zijn het CBG (College ter Beoordeling Geneesmiddelen), de NEa (Nederlandse Emissieautoriteit), de Huurcommissie en de NMa (Nederlandse Mededingingsautoriteit; gaat per 1-1-2013 op in de ACM, de Autoriteit Consument en Markt). Kortom, er is bij ZBO’s sprake van een grote mate van heterogeniteit, hetgeen ook past bij het maatwerk waardoor ZBO’s zich kenmerken. Het betreft een bonte verzameling organisaties die als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat ze op basis van specifieke besluitvormingsprocessen in het verleden een zelfstandig bestuursorgaan zijn geworden. 93

Dilemma’s in de werking van het systeem Kijkend naar de dagelijkse praktijk van het ZBO-veld, de politieke context5 van het verzelfstandigingbeleid, alsmede de kritische rapporten van de Algemene Rekenkamer over ZBO’s6, dan zijn verschillende - maar wel aan elkaar gerelateerde - dilemma’s in de opzet en werking van het huidige systeem aan te wijzen. Het gaat dan om: a. het op afstand geplaatst hebben versus directe parlementaire controle; b. maatwerk versus overzichtelijke en eenduidige verantwoordingsarrangementen inzake performance en financiën; c. veel ruimte voor individuele invulling normen, begrippen, definities en werkwijze; d. zelfstandigheid versus een ketenbenadering; en e. zelfstandigheid versus sharen van bedrijfsvoering. Onderstaand worden deze knellende dilemma’s toegelicht. a. Het op afstand geplaatst hebben versus directe parlementaire controle. Een belangrijk kenmerk van een ZBO is dat het desbetreffende bestuursorgaan niet onder de directe ministeriele verantwoordelijkheid valt en dus in principe zelfstandig is. De minister heeft een systeemverantwoordelijkheid, maar geen directe verantwoordelijkheid zoals voor een eigen dienstonderdeel. Daarmee verandert ook de wijze van controle voor de Tweede Kamer op zo’n ZBO ten opzichte van een situatie van volledige ministeriële verantwoordelijkheid zoals bij een agentschap (intern verzelfstandigde diensten bij ministeries). In de jaren ‘80 en ‘90 zijn veel uitvoeringstaken verzelfstandigd en op ZBO-wijze vorm gegeven. De achterliggende filosofie was dat het op afstand zetten leidt tot een meer doelmatige uitvoering en betere kwaliteit, omdat er geen politieke beïnvloeding kan plaatsvinden. Deze filosofie steunde op het toen breed aangehangen leerstuk van het New Public Management: uitvoering van overheidstaken moeten worden aangestuurd als een marktbedrijf. Inmiddels wordt hierover anders gedacht. In de eerste plaats leidt de zorgelijke financieel economische situatie tot een sterke politieke focus op efficiency van de uitvoering. In de tweede plaats is gebleken dat door de komst van agentschappen, waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid volledig in tact blijft, doelmatigheid en kwaliteitsverbetering ook gerealiseerd kan worden. De Tweede Kamer, gevoed door de zorg van de Algemene Rekenkamer, probeert nu het op afstand zetten van ZBO-activiteiten (deels) terug te draaien via een discussie aan de achterkant over de verantwoording door ZBO’s. Om een groter gevoel van controle te krijgen, stelt de Tweede Kamer steeds meer eisen aan de verantwoording van en over de ZBO’s. Dit botst met de veelal beperkte bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de minister, zoals die aan de voorkant bij de oprichting van de ZBO zijn ingeregeld via de instellingswet. De echte discussie wordt tegelijkertijd onvoldoende gevoerd, namelijk hoe regelen we de voorkant. Hier tekent zich een eerste dilemma af: er wordt tegen juridische grenzen aangelopen als er via de achterkant iets gecorrigeerd moet worden dat aan de voorkant is weggeven. Anders gesteld, er worden door de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer soms maatregelen van een minister verwacht om zaken op te pakken, terwijl een minister met instemming van het parlement daar geen directe verantwoordelijkheid over draagt.

5 6

94

Zie naast de Motie Heijnen-Koopmans en Heijnen-Schouw (2012) ook de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen Tweede Kamer 2012 over dit thema. Zoals de ARK stelt in haar publicatie ‘Presentatie verzelfstandiging en privatisering’ (2012): ‘Het proces van privatisering en verzelfstandiging kan omschreven worden als een transitieproces van publiek naar privaat, waarbij zich fricties voordoen tussen verschillende van toepassing zijnde wettelijke regimes, ministeriële verantwoordelijkheden en systemen van sturing, toezicht en verantwoording.’

b. Maatwerk versus overzichtelijke en eenduidige verantwoordingsarrangementen inzake performance en financiën De verantwoordelijkheidsverdeling en daarmee het sturings-en verantwoordingsarrangement tussen minister en ZBO’s (‘waar ga je over en waar niet’) is vaak maatwerk. Dit maatwerk is een resultante van regels uit de instellingswet, regels uit de Kaderwet ZBO’s, de individuele uitzonderingen daarop, en de individuele afspraken tussen minister en ZBO. De Kaderwet ZBO heeft weliswaar geleid tot enige harmonisatie, maar nog in onvoldoende mate. Dit komt mede omdat de Kaderwet betrekking heeft op nog niet eens de helft van het aantal (clusters van) ZBO’s. De combinatie van de hoge graad van maatwerk per ZBO, of clusters daarvan, en de veelheid van ZBO’s maakt dat de verantwoording in het kader van ‘value for money’ lastig te beoordelen is voor de verschillende actoren, waaronder de Tweede Kamerleden. En dat terwijl er veel publieksgeld in de ZBO’s om gaat. Dit draagt bij aan frictie en het eerder genoemde gevoel van onbehagen van de Tweede Kamer van het niet voldoende in control zijn. Ook voor instellingen zelf leidt deze veelheid van verantwoordingsarrangementen overigens tot meer administratieve lasten en meer ‘gedoe’. Instellingen met steeds meer horizontale taken hebben immers vaak te maken met verschillende eisen die vanuit verschillende ministeries of beleidsterreinen aan de verantwoording worden gesteld. c. Veel ruimte voor individuele invulling normen, begrippen, definities en werkwijze De wet- en regelgeving voor toezicht en verantwoording laat de nodige ruimte voor invulling en interpretatie van begrippen en definities. Hierdoor ontstaan bij de toepassing in het individuele geval verschillen en/of onduidelijkheden in onder meer de reikwijdte van de begrippen rechtmatigheid en doelmatigheid, alsmede in de uitgangspunten voor de controle daarvan. Vaak is niet duidelijk welk normenkader is gehanteerd bij het opstellen van verantwoordingsdocumenten. Ook de Algemene Rekenkamer wijst hierop in haar rapport Kaderwet ZBO7. De waarde van het verantwoordingsdocument van een ZBO kan daardoor onderling verschillen. Bovendien wordt de onderlinge vergelijkbaarheid tussen ZBO’s bemoeilijkt8. Dus naast de veelheid aan maatwerk in verantwoordingsarrangementen voor ZBO’s kan ook de waarde van de verantwoordingsdocumenten nog verschillend zijn. De beoordeling van een verantwoording wordt daardoor extra lastig. d. Zelfstandigheid versus ketenbenadering Het vele maatwerk per ZBO en de verschillen in aansturing van organisaties in ketens belemmert ook een optimalisatie van efficiency door de keten heen. Een voorbeeld hiervan is te zien in de veiligheidsketen, waar een hoge mate van diversiteit in organisatievormen is te vinden. Er zijn sui generis – organisaties (Raad voor de Rechtspraak en het Openbaar Ministerie), een grote RWT (de politie-organisatie), een ZBO (de politieacademie), een agentschap (DJI; Dienst Justitiële Inrichtingen) en er zijn meerdere reguliere departementale dienstonderdelen (bijvoorbeeld de IOOV, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid). Al deze verschillende verzelfstandigingsvormen hebben eigen aansturingseisen en verantwoordingslijnen en een eigen bedrijfsvoering. Hierdoor wordt het moeilijk om door de keten heen een eenduidige aansturing op kwaliteit en efficiency te realiseren. Zo zijn er nog vele stappen nodig om binnen de gehele veiligheidsketen te kunnen spreken van één integraal ICT-systeem waarin een ‘cliënt’ van begin tot het einde gevolgd wordt. Ook blijkt het in de praktijk nog niet goed mogelijk om bijvoorbeeld een gedegen ‘keten-begroting’ op te stellen, waaruit helder volgt wat de integrale kosten 7 8

‘Kaderwet ZBO’s: Reikwijdte en implementatie’, Algemene Rekenkamer, 2012 Overigens heeft de zogenaamde Handvestgroep Publiek Verantwoorden, waarin een aantal grote ZBO’s zich heeft verenigd, op dit vlak goede stappen ondernomen. Voor meer informatie zie http://www.publiekverantwoorden.nl.

95

per ‘client’ zijn indien iemand verschillende delen van de keten doorloopt. Het ontbreken van een goede ketenbenadering brengt het risico met zich mee dat de verschillende organisaties in de keten niet goed op elkaar zijn aangesloten; er wordt niet efficiënt met elkaar samengewerkt omdat processen en bijbehorende doelmatigheidsprikkels niet goed op elkaar aansluiten9. e. Zelfstandigheid versus sharen van bedrijfsvoering Als gevolg van de zelfstandige positie van de ZBO’s is het bereiken van efficiency en besparingen op de bedrijfsvoering lastig. Veruit de meeste ZBO’s voeren een eigen bedrijfsvoering, ook de kleine organen. Het sharen van bijvoorbeeld de bedrijfsvoeringsactiviteiten, zoals steeds vaker op centraal niveau gebeurt, vindt slechts plaats op basis van vrijwilligheid. Meer clustering en aansluiting op hetgeen op centraal overheidsniveau plaatsvindt (normeren van de bedrijfsvoering), zou zonder enige twijfel tot meer efficiency binnen de overheid als totaal leiden. Wat vooraf ging Hoe heeft het zo ver kunnen komen? Waarom zijn overheid, politiek en ZBO’s er de afgelopen jaren niet in geslaagd om gezamenlijk in een ander vaarwater te komen? Bovengenoemde problemen zijn immers niet nieuw, ze worden al vele jaren keer op keer opnieuw geconstateerd. Om te voorkomen dat we ook de aankomende jaren blijven hangen in dezelfde vraagstukken is het noodzakelijk te kijken waarom we staan waar we nu staan. Voorafgaand aan de jaren ’80 ontleenden veel ZBO’s hun bestaan aan de toenemende overheidsbemoeienis op diverse terreinen, waarbij bestaande particuliere initiatieven tot overheidstaken werden verheven. In de jaren ’90 was de ontstaansreden van ZBO’s vooral dat ministers en departementen zich op beleids- en/of kerntaken gingen concentreren en zich juist minder wilden gaan bemoeien met de uitvoering. Een katalysator voor de groei van ZBO’s was het feit dat verzelfstandiging in 1989 expliciet tot een speerpunt werd gemaakt door het Kabinet-Lubbers/Kok. In hun regeerakkoord was vastgelegd dat het de uitvoering van overheidstaken zoveel mogelijk opgedragen zou moeten worden aan verzelfstandigde organisaties. Andere alternatieven voor de uitvoering waren behalve decentralisatie via de ZBO-status en privatisering niet voorhanden. Dit leidde tot de grootschalige verzelfstandiging van overheidstaken tijdens de zogenoemde Grote Efficiency Operatie (GEO-operatie). In 1995 verscheen een rapport van de Algemene Rekenkamer die een wildgroei van ZBO’s constateerde en aangaf dat de meest elementaire vormen van verantwoording niet goed waren geregeld. Eerder hadden anderen, waaronder de externe commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid (Commissie-Scheltema), al aangegeven dat het toezicht op en de verantwoording door ZBO’s buitengewoon slordig was ingericht. In 1994 werd daarom door een commissie onder leiding van mevrouw Sint een verzelfstandigingskader opgesteld. De overheid stelde voortaan ‘aanwijzingen voor verzelfstandiging’ vast - het zogenaamde Kader Sint - waarbij als uitgangspunt werd vastgelegd dat een ZBO alleen nog maar in drie bijzondere gevallen in het leven geroepen kan worden. Deze drie instellingsmotieven zijn: 1. er is behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid; 2. het gaat om strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen; 3. het gaat om bijzonder aangewezen geachte participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak.10 9 Zie bijvoorbeeld ook het rapport ‘Prestaties in de strafrechtketen’, Algemene Rekenkamer, 2012. 10 Eén van de weinige voorbeelden van het derde instellingsmotief betreft de PUR (Pensioen- en Uitkeringsraad), die zorg draagt voor de uitvoering van de regelgeving omtrent uitkeringen voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen. Tot de raadsleden behoren mensen die de verschillende doelgroepen vertegenwoordigen en de oorlog aan den lijve hebben ondervonden.

97

Bovendien zouden de voordelen van de vermindering van ministeriële bevoegdheden voor de betrokken bestuurstaak moeten opwegen tegen de nadelen van de verminderde mogelijkheden tot controle door het parlement. De groei van ZBO’s is na 1994 inderdaad afgenomen, maar dat was ook mede als gevolg van de introductie van een nieuwe vorm van verzelfstandiging, namelijk het agentschap. Het agentschap dankt zijn populariteit onder meer aan het feit dat het als alternatief dient voor het oprichten van een ZBO. Het grote verschil is dat de organisatie op operationeel niveau meer manoeuvreerruimte verkrijgt (dat leert althans de theorie), terwijl de politieke eindverantwoordelijkheid van de minister intact blijft. Toch werd als gevolg van de aanhoudende onduidelijkheid over taken, mandaten en verantwoordelijkheden tussen rijksoverheid en uitvoeringsinstellingen in 2004 weer een interdepartementaal beleidsonderzoek ingesteld, onder auspiciën van het ministerie van Financiën en onder voorzitterschap van oud-staatssecretaris Kohnstamm. Het rapport van deze Commissie Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau (VOR) was, na het ‘Verzelfstandigingskader Sint’, de volgende stap in de herstelagenda. De Commissie VOR stelde dat het beter ware (bijna) alle verzelfstandigingen weer ongedaan te maken en de ruim 400 ZBO’s terug te halen naar het Rijk. Het rapport legde in de basis de nadruk op een tweetal aspecten: 1) herstel van het primaat van de ministeriële verantwoordelijkheid; en 2) problemen met de sturing, beheersing en omgevingsgerichtheid van ZBO’s moesten niet meer ‘over de schutting’ worden gegooid maar juist worden opgepakt. Om hier toe te komen was het nodig een helder en concreet kader te formuleren waarlangs alle bestaande en toekomstige ZBO’s gelegd zouden moeten. Het kader zelf zou onder meer in moeten gaan op de vraag of een ZBO wel de meest geschikte organisatievorm is. Uitvoering van de betreffende taken door of een agentschap onder directe ministeriële verantwoordelijkheid of door de markt (privatisering) kunnen immers betere alternatieven zijn. Daarnaast zou het kader bij moeten dragen aan een grotere mate van uniformering van (toezicht)taken en bevoegdheden van een minister. Met nadruk werd er op gewezen dat het nieuwe kader ook op bestaande ZBO’s van toepassing zou moeten zijn (publiekrechtelijke en privaatrechtelijke), wilde er sprake zijn van enige geloofwaardigheid en uiteindelijke werking van het kader. Achter dit dringende advies schuilde de opvatting dat de ZBO’s, in de woorden van de toenmalig Minister van Financiën Gerrit Zalm, ‘een ondemocratische tussenlaag’ waren gaan vormen in het Nederlandse openbaar bestuur’ (NRC Handelsblad, 12 juli 2004). In de kabinetsreactie op dit VOR-rapport werd het herstel van het primaat van de ministeriele verantwoordelijkheid echter niet volledig omarmt. Het toenmalige kabinet zag mede onder druk van de Staten Generaal als hoofdopgave het verminderen van de veelvormigheid in de relaties tussen ministeries en ZBO’s. Bovendien meende de politiek dat zo snel mogelijk duidelijkheid moest komen over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van de bestaande ZBO’s, waarbij ook oog moest zijn voor de uitkomst van een kostenbatenanalyse bij het eventueel toetsen aan aangescherpte criteria.11 De concrete acties die volgden waren het opstellen van een Kaderwet ZBO’s, en de toetsing aan dit kader van alle bestaande ZBO’s door de Commissie Gerritse (2007). Bij de totstandkoming 11 Motie-Fierens c.s. over de beoordeling binnen een jaar welke huidige ZBO’s op van de gestelde criteria onder de Kaderwet dienen te vallen (dossiernr. 25 268-29; 13 december 2005).

98

van de Kaderwet ZBO’s golden de volgende uitgangspunten: • het aanbrengen van enige ordening in de organisatieregelingen voor ZBO’s; • het helder regelen van de ministeriële verantwoordelijkheid voor ZBO’s; • het scheppen van helderheid met betrekking tot de financiële controle op ZBO’s; en • het vergroten van het publieke inzicht in het vóórkomen en het functioneren van ZBO’s. Nochtans concludeert De Algemene Rekenkamer in haar rapport ‘Kaderwet ZBO’s, reikwijdte en implementatie’ (2012) dat ‘de Kaderwet ZBO’s (vooralsnog) niet de ordening, harmonisatie en helderheid over de ministeriële verantwoordelijkheid lijkt te brengen, die met de wet werd beoogd.’ Dit komt volgens de Rekenkamer vooral door het grote aantal van de in totaal 128 (clusters van) ZBO’s dat van de werking van de Kaderwet is uitgezonderd én door de vele uitzonderingen die op artikelen uit de kaderwet zelf zijn gemaakt. De inzet van de regering indertijd was dat de Kaderwet onverkort zou kunnen gelden voor ongeveer 75% van alle ZBO’s die binnen de definitie van de Kaderwet vallen. Uiteindelijk blijkt echter dat voor minder dan 25% van de (clusters van) ZBO’s de Kaderwet onverkort van toepassing is of zal worden. De Kaderwet ZBO’s geeft bovendien voor de instellingen waarvoor deze van toepassing is, onvoldoende richting aan de verantwoording over recht- en doelmatigheid, aldus de Rekenkamer. Deze historie roept de onderliggende vraag op: waarom is het in al die jaren niet gelukt om als politiek en als overheid beter grip te krijgen op het ZBO-veld? Wordt de uiteindelijke winst in budgettaire en/of bestuurlijke termen als te klein ervaren? Is er sprake van (te) sterke gevestigde belangen van ZBO’s die bij veranderingsvoorstellen te hard op de rem kunnen trappen? Zijn de transitiekosten naar een ander stelsel te hoog? Vreest de politiek de band met het maatschappelijk middenveld te verliezen als ZBO’s te maken krijgen met meer ambtelijke bemoeienis? Of is er juist sprake van afhoudendheid aan de kant van de overheid om ZBO-taken naar zich toe te trekken vanwege beperkte (uitvoerings)kennis en absorptiecapaciteit? Het moge duidelijk zijn dat het antwoord niet eenduidig te geven is. Met recht kan in ieder geval betwijfeld worden of, ook gezien de eerder beschreven dillema’s in de werking van het systeem, zonder extra stappen de noodzakelijke helderheid en uniformiteit in de toekomst wel wordt bereikt. De meerderheid van de Tweede Kamer verwoordde deze twijfel via de eerder genoemde motie Heijnen-Schouw recent nog als volgt: ‘overwegende dat de Algemene Rekenkamer onlangs twee kritische rapporten heeft gepubliceerd over de reikwijdte en de implementatie van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen respectievelijk publieke organisaties en private activiteiten; overwegende dat de bedrijfsvoering van de overheid zo optimaal mogelijk moet worden georganiseerd, zowel uit het oogpunt van dienstverlening als uit het oogpunt van de noodzakelijke ombuigingen; overwegende dat de rechtsvorm en aansturing van zbo’s en RWT’s nog steeds zeer verschillend zijn vormgegeven en dat dit een optimale organisatie in termen van efficiency en dienstverlening in de weg kan staan; verzoekt de regering, voorbereidingen te treffen voor een fundamentele herziening van het stelsel van zbo’s en RWT’s met het oogmerk de efficiency en de dienstverlening van de organisatie van de rijksoverheid als geheel te verbeteren, en gaat over tot de orde van de dag’.

99

Routekaart tot meer harmonisatie, transparantie en efficiency Eendachtig de eerder beschreven dilemma’s en de daaruit volgende problematiek, hoe nu verder? In deze paragraaf wordt een routekaart geschetst om te komen tot meer harmonisatie, transparantie en efficiency als het gaat om de aansturing en verantwoording van ZBO’s en hun bedrijfsvoering. De kaart van het navigatiesysteem ziet er als volgt uit: i. Verzelfstandiging van uitvoeringstaken binnen het publieke domein dient als uitgangspunt in de vorm van een agentschap plaats te vinden; Bij verzelfstandiging van uitvoerende taken zou in eerste instantie slechts gekozen moeten worden uit twee opties: • outsourcen naar de private sector (met een regierol voor de overheid); of • publiek houden: in principe in de vorm van een agentschap onder ministeriele verantwoordelijkheid. Verzelfstandiging van een taak zou dus niet a priori verzelfstandiging van de organisatie (in ZBO-status) moeten betekenen. Het op zichzelf terechte instellingsmotief ‘onafhankelijkheid in de taakuitvoering’ zou daarmee in de toekomst anders ingevuld moeten worden, en niet per definitie een ZBO-status moeten opleveren. De status van ZBO kan beter slechts bij uitzondering nog verleend worden aan organisaties waar de onafhankelijkheid van overheidsinterventie, anders dan door wetgeving, essentieel is voor een adequate taakuitvoering. Het gaat hier dan om instellingen zoals bijvoorbeeld de Kiesraad, examencommissies, het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek), en toezichthoudende instellingen (NMa/ACM, NZa (Nederlandse Zorgautoriteit)). Zo’n stap betekent een aanscherping van het eerder genoemde Verzelfstandigingskader Sint. Er zijn overigens al talrijke voorbeelden waar de onafhankelijkheid in de taakuitvoering gewoon plaatsvindt binnen of reguliere dienstonderdelen van een ministerie (denk aan het Centraal Planbureau en de Belastingdienst) of in de agentschapvorm (denk aan Inspectiediensten en DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs)). Zo’n stap vergt wel een verankering van wet- en regelgeving van deze onafhankelijkheid. Dit betekent dat nu moet gebeuren wat de Commissie Gerritse niet heeft gedaan, namelijk bestaande ZBO’s tegen het licht aanhouden. Ook voor hen geldt dan de regel ‘verzelfstandiging in principe in agentschapsvorm, tenzij ….’ Dan wordt ten minste de goede discussie gevoerd in plaats van daarom heen te lopen. De genoemde motie Heijnen-Schouw biedt daarvoor de gelegenheid bij uitstek. Bij verzelfstandiging in een ZBO-vorm dient in de toekomst daarnaast de vraag beantwoord te worden of het vanuit doelmatigheidsoogpunt noodzakelijk is om een organisatie als geheel de ZBO-status te verlenen. De NMa (en straks haar opvolger de AMC) is een goed voorbeeld van hoe het ook anders kan; een ZBO bestaande uit een driekoppig bestuur en daaronder een apparaat van ambtenaren van het ministerie van EL&I (Economische Zaken, Landbouw & Innovatie). Hetzelfde geldt voor de Huurcommissie, dat slechts een klein bestuur kent dat wordt gevoed door een agentschap bestaande uit ambtenaren die op de loonlijst staan van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hierop kan het principe ‘pas toe of leg uit’ prima toegepast worden. Er dient met andere woorden geen afscheid genomen te worden van de ZBO-status als organisatievorm, maar wel dient er in de toekomst kritischer invulling aan gegeven te worden. Het verlenen van de ZBO-status moet minder een automatisme worden. 100

ii. Harmonisatie van toezicht, verantwoording en bedrijfsvoering Voor de overblijvende ZBO’s dient er een aantal geüniformeerde en geharmoniseerde kaders te komen. Het gaat dan om kaders op het vlak van toezicht en verantwoording enerzijds en bedrijfsvoering anderzijds. Zo moeten de regels omtrent verantwoording en toezicht worden gestandaardiseerd tot een verplichte standaardverantwoordings- en toezichtarrangementen voor ZBO’s. Begrippen als rechtmatigheid en doelmatigheid worden meer ingevuld. Verdere harmonisatie leidt tot meer transparantie in, en betere beoordeling van verantwoordingen voor alle actoren in het proces. Voor de betrokken instellingen leidt het bovendien naar verwachting tot vermindering van de administratieve lasten. De ruimte voor maatwerk en uitzonderingen blijft, maar wordt beperkt en duidelijk gemarkeerd in de arrangementen. Verantwoord vertrouwen en proportionaliteit zijn hierbij belangrijke uitgangspunten. Overigens biedt de Kaderwet ZBO’s hiervoor al een basis. Gelet op de complexiteit en politiek-bestuurlijke gevoeligheid van deze opdrachten zou een brede commissie op hoog niveau moeten worden ingesteld die moeten komen met uitgewerkte arrangementen en bijbehorende regelgevingvoorstellen; dit in aansluiting op het werk dat reeds plaatsvindt om tot meer coördinatie te komen van regels voor publieke verslaglegging. In het verlengde van het bovenstaande is ook een standaardisering van kostensoorten ten behoeve van de financiële administratie van ZBO’s wenselijk. Op Rijksniveau heeft reeds een standaardisatie van definities/begrippen van onderliggende kostensoorten in de financiële administratie van de departementen plaatsgevonden in het kader van de operatie ‘Verantwoord Begroten’. Deze standaardisatie leidt tot meer transparantie en inzicht, waardoor het ook makkelijker is om grip te hebben op de kostenontwikkeling. Bovendien bevordert dit de onderlinge vergelijkbaarheid van verantwoordingsdocumenten. Naarmate meer harmonisatie tot stand komt, biedt dit de mogelijkheid de uitvoering van het toezicht op ZBO’s en de controle van verantwoordingen ook meer te bundelen in plaats van per departement te organiseren. Naast het zorg dragen voor meer uniformiteit in de financiële verantwoording gaat het dan ook over het vormgeven van een doelmatige inrichting van de bedrijfsvoering en een uniform toezicht op de performance-ontwikkeling van ZBO’s. Bij de uitvoering van deze taken is uitaard toepassing van het SiSa-principe12 leidend. Bundeling van de taak sluit bovendien aan bij het beleid van het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst om vanuit doelmatigheid en kwaliteitsverbetering ook op de langere termijn tot meer bundeling van gelijksoortige processen binnen de (rijks)overheid te komen. Bij efficiencyverbetering moet ook gedacht worden aan de ondersteunende bedrijfsvoering van de ZBO zelf. ZBO’s zijn zoals gezegd thans zelfstandig in de keuzes die zij maken ten aanzien voor de ondersteunende bedrijfsvoering. Door bijvoorbeeld verplichte benchmarking aan de rijksoverheid, verplichte toepassing bedrijfsvoeringsnormen en aansluiting bij shared service organisaties van de rijksoverheid (op basis van een positieve business-case), kunnen efficiencyslagen in de ondersteunende bedrijfsvoering van ZBO’s worden gemaakt.

12 SiSa: staat voor Single information Single audit. Het is een systematiek die onder meer bij het Rijk is ingevoerd voor de verantwoording van specifieke uitkeringen aan medeoverheden. Hierbij hoeven gemeenten en provincies voortaan nog maar op één keer per jaar informatie aan het Rijk te leveren (single information). Bij de controle van deze informatie wordt vervolgens gesteund op de controle die de organisatie zelf al heeft uitgevoerd (single audit).

101

Een ander instrument om de efficiency bij ZBO permanent te stimuleren is de toepassing van een wettelijke efficiency- of productiviteitskorting op ZBO’s. Het mechanisme wordt wettelijk vastgelegd; de hoogte van het percentage van de efficiencykorting wordt vervolgens steeds bij regeerakkoord meerjarig bepaald. In landen als Zweden en Denemarken wordt dit mechanisme al succesvol toegepast.13 iii. Ketendoorlichtingen Of het nu gaat om de eerder genoemde justitiële en veiligheidsketen, de migratieketen (Marechaussee, COA (Centraal Orgaan opvang Asielzoekers), IND (Immigratie- en Nationalisatiedienst), DTV (Dienst Terugkeer & Vertrek)) of andere ketens; voor alle ketens geldt dat er doelmatigheidswinsten te behalen zijn als meer gewerkt wordt vanuit een integrale ketenbenadering. Bij een integrale ketenbenadering worden de processen die – in een bepaalde mate – afhankelijk van elkaar zijn op een efficiënte manier op elkaar aangesloten. Om dit te kunnen doen is het belangrijk om een beter inzicht te hebben in wie waar precies verantwoordelijk voor is. Welke personen en organisaties kunnen waar precies op aangesproken worden en door wie? Voor het verkrijgen van dit inzicht kan een ketendoorlichting een nuttige instrument zijn. Een vervolgstap op zo’n doorlichting is om op basis van de bevindingen ook hier een harmonisatie en uniformeringsslag te maken waar dit nodig blijkt, waarbij het eventuele behouden van een in het verleden verkregen ZBO-status en daarbij behorende rechten geen doel an sich mag zijn. Bovenstaande drie stappen vormen gezamenlijk een route naar een mogelijk herwonnen vertrouwen in ZBO’s. Het zijn maatregelen die wellicht soms tegen bestaande belangen in kunnen gaan, maar desondanks in gezamenlijkheid een gedegen antwoord vormen op de eerder beschreven dilemma’s. Conclusie Heel veel ZBO’s doen heel goed werk. Dit staat buiten kijf en niet ter discussie. Wat echter wel prominent ter discussie gesteld moet worden is de vraag in hoeverre ons huidige ZBO-stelsel toekomstbestendig is. Er zijn immers verschillende knelpunten voelbaar, onder meer als het gaat om; de directe parlementaire controle; de verantwoordingsarrangementen inzake performance en financiën; de ruimte voor individuele invulling ten aanzien van normen, begrippen, definities en werkwijzes; de ketenbenadering; en deelname aan shared service organisaties bij de bedrijfsvoering. Zeker vanuit doelmatigheidsperspectief dienen deze vraagstukken expliciet geagendeerd te worden. Een routekaart om te komen tot meer uniformiteit in verantwoording en in bevoegdheden is al beschikbaar en kan worden gevolgd, samen met een serieuze screening van het ZBO-veld op deze nieuwe normen. Als nu niet wordt doorgepakt, is de situatie over acht jaar in 2020 nog steeds die waarin men acht jaar geleden is blijven steken. Om nogmaals de woorden van Commissie VOR aan te halen: het karakter van de overheid moet er één zijn van ‘eenheid in verscheidenheid’. Dus niet een van verscheidenheid zonder eenheid, zoals het ZBO-landschap zich nu kenmerkt.

13 Zie ‘Value for money in government: The Netherlands 2010’, OECD, 2010.

102

Financiële administraties nu en in de toekomst Marco Laar, Arjan Vos, Ids Tijsseling en Rense Posthumus1

Inleiding Tijdens het eerste decennium van de 21e eeuw is een beweging op gang gekomen naar steeds meer samenwerking tussen de verschillende ministeries. Ook voor de financiële administratie is een dergelijke beweging op gang gekomen, zij het voorzichtig. Het samenwerkingsverband 3F ondersteunt nu de financiële administraties van de ministeries van Financiën, VWS en SZW via één financieel systeem. Het ligt in de lijn der verwachting dat meer samenwerkingsverbanden ontstaan en dat de bestaande samenwerkingsverbanden worden uitgebreid. Vanwege voortschrijdende digitalisering (denk ook aan elektronisch bestellen en factureren) wordt de arbeidsintensiteit van de financiële administratie steeds minder. Met minder mensen kan meer worden gedaan, de schaalvoordelen nemen toe. Gevolg hiervan is dat het aantal medewerkers dat nog het echte boekhoudkundige werk doet, steeds kleiner wordt. Afzonderlijke administraties worden geleidelijk te klein en daardoor ook te kwetsbaar. Of alle financiële administraties in één onderdeel opgaan staat nog te bezien. Tegenover de schaalvoordelen staat het relatieve nadeel van afhankelijkheid van één leverancier. In paragraaf 2 wordt ingegaan op de ontwikkelingen bij de administratie zoals die is ingericht bij de Rijkshoofdboekhouding en de samenwerking op dit terrein met het Agentschap. In paragraaf 3 worden hierbij ook de ontwikkelingen bij de decentrale financiële administraties betrokken. 2. Over de RHB anno 2012 Binnen de directie Begrotingszaken van Financiën bestaat de afdeling Rijkshoofdboekhouding (RHB). De RHB is in 1933 opgericht en verzorgt op het niveau van het ‘concern’ rijksoverheid de administratie van de schatkist, in vakjargon: de Centrale Administratie van ’s Rijks schatkist (de CAR). Op kasniveau worden hier dagelijks alle ontvangsten en uitgaven van de rijksoverheid bijgehouden. De RHB werkt hierbij nauw samen met het Agentschap van Financiën. Van oudsher werden hier dagelijks ook stapels afrekeningen en onderlinge verrekenstukken verwerkt. De aanblik van de kantoorruimte van de RHB was imposant, met overal veel dossiers, computersystemen, mappen en losse stukken. Medewerkers waren vaak tot ’s avonds druk om de administratie weer bijgewerkt te krijgen. Vandaag de dag ziet het er wat minder indrukwekkend uit, met minder mensen en relatief schone bureaus. Maar schijn bedriegt. Er wordt hier nu veel meer gedaan, met minder mensen en in kortere tijd. De automatisering heeft hier bijzonder veel aan bijgedragen. Samenvattend heeft de RHB drie kerntaken, te weten: 1. voeren van de schatkistadministratie (CAR); 2. berekenen van begrotingssaldo (EMU-saldo); 3. eigenaar, onderhoud en beheer van de DGRB - ICT systemen.

1

De auteurs werken bij respectievelijk de Rijkshoofdboekhouding (Laar en Vos) en de afdeling begrotingsbeheer (Posthumus) van de drectie Begrotingszaken. Ids Tijsseling werkt bij het agentschap van de Generale Thesaurie van het ministerie van Financiën.

103

2.1 Huidige centrale werkproces RHB – de schatkistadministratie Klanten in de schatkist hebben op diverse manieren een relatie met het ministerie van Financiën. Eén daarvan is een boekhoudkundige relatie, de rekening-courant verhouding. De geautoriseerde budgetten in de begrotingen worden via een rekening-courant verhouding in de schatkist geadministreerd. Deze relatie schatkist – departement via de rekening-courant is feitelijk een ‘papieren verhouding’. Naast deze papieren verhouding hebben klanten in de schatkist nog een bancaire verhouding met het Agentschap van de Generale Thesaurie van Financiën. Het ministerie van OCW heeft in haar begroting bijvoorbeeld een budget van 32 miljard dat feitelijk een trekkingsrecht tot 32 miljard op de rekening-courant rekening inhoudt. Aan deze rekeningcourant is een bankrekening op naam van het ministerie van OCW gekoppeld waarmee het feitelijke betalingsverkeer wordt verricht. Dit geheel noemen we schatkistbankieren. De kern is dat de betaalrekeningen van klanten ‘s avonds op nul staan en dus geen saldo hebben. Het totale budget en de mutaties daarin worden in de rekening-courant verwerkt. Zie hiervoor de volgende schematische weergave. Schema 1: Saldoloos betalingsverkeer Ministerie van Financiën RHB en Agentschap

Ministerie, Agentschap of RWT 1

a

c

d

De Nederlandse Bank

Commerciële bank e 2

b Informatiestroom

Bedrijf, burger, etc. Betaling en retourinformatie

Toelichting schema 1: Een departement dat een betaling wil doen heeft een bankrekening bij een commerciële bank. Die rekening is gekoppeld aan de schatkist (rekening-courant) waarop het ‘boekhoudkundige budget’ staat. De bankrekening bevat geen saldo en staat elke avond op nul. Het geld staat namelijk niet uit bij klanten, maar blijft zo lang mogelijk in de schatkist. Het departement geeft zijn bank een betaalopdracht, de bank betaalt en de begunstigde (bedrijf, burger, etc.) ontvangt het betreffende bedrag. De bankrekening staat gedurende de dag dus tijdelijk rood, de bank schiet even voor. De Nederlandsche Bank vult het bedrag op de bankrekening van de klant weer aan van de schatkistrekening en zo staat die rekening weer op nul. Het omgekeerde proces volgt vrijwel hetzelfde traject als een departement bedragen ontvangt. Het Agentschap van Financiën krijgt dagelijks van alle banken door wat de standen zijn van de deelnemers in de schatkist en zuivert negatieve bedragen staan aan en roomt positieve bedragen af. Zo staan elke avond alle bankrekeningen van de ministeries, etc. op nul. Saldoloos betalingsverkeer is zeer efficiënt omdat het geld de schatkist pas verlaat als er écht betaald is. Op dát moment hoeft de Agent van Financiën het geld op de kapitaalmarkt pas aan te trekken (of weg te zetten bij een overschot). We noemen dit geheel schatkistbankieren waarbij gebruik gemaakt wordt van ‘zero balancing’. 104

In schema 1 vervult bij het ministerie van Financiën zowel de RHB als het Agentschap een prominente rol. Een van de taken van het Agentschap is de administratie van de Staatsschuld. Het Agentschap bereidt voor de minister het financieringsbeleid voor. Verder vertegenwoordigt het Agentschap de minister bij het afsluiten van transacties op de financiële markten (de geldmarkt met looptijden van 1 dag tot 1 jaar en de kapitaalmarkt met looptijden van 1 tot 30 jaar). Tot slot is het Agentschap mede verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering van (een deel van) schatkistbankieren en voor (de aanbesteding van) het betalingsverkeer van het Rijk. De RHB en het Agentschap werken nauw samen in de gehele keten van het schatkistbankieren. Een duidelijke taakverdeling en functiescheiding geven daarbij de grenzen aan tussen de Generale Thesaurie en het DG Rijksbegroting. De automatisering waarmee deze processen tegenwoordig vrijwel geheel ondersteund worden weerspiegelt dit ook. Voorbeeld hiervan is het IRC/Leda-systeem waarmee o.a. de schatkistadministratie wordt gevoerd. Dit systeem wordt voor het deel lenen en sparen in de schatkist door beide directies gebruikt. Tegenwoordig worden dagelijks van alle banken, waarbij de klanten van de RHB een rekening hebben, de bankbestanden na diverse controles automatisch ingelezen in de schatkistadministratie. Dat gebeurt niet op het niveau van individuele transacties, maar in deze bestanden zijn transacties gebundeld (gecomprimeerd) opgenomen. Het Agentschap onderhoudt de contacten met de banken over de juiste aanlevering van de bankbestanden. Deze bestanden worden eerst (grotendeels geautomatiseerd) gecontroleerd en vervolgens verwerkt. Deze dagelijkse invoer vormt de basis van de administratie. Het handmatig boeken is niet geheel verdwenen. Er komt nog steeds een beperkt aantal verrekenstukken en memorialen binnen en er komen ook regelmatig verzoeken voor correctieboekingen binnen, die met kennis van zaken moeten worden verwerkt. Dit is nog steeds het ouderwetse handwerk. Vaste onderdelen van de dagverwerking vormen sinds een aantal jaren het lenen en sparen in de schatkist. Agentschappen en Rechtspersonen met een Wettelijke Taak (RWT’s) kunnen deposito’s plaatsen ‘in de schatkist’ en leningen afsluiten tot aan het voor dat agentschap vastgestelde leenplafond. Ook onderwijsinstellingen en decentrale overheden kunnen deposito’s plaatsen; vanaf 2013 wordt dit voor de decentrale overheden verplicht. Was het verwerken van de administratie van het schatkistbankieren tot voor kort nog voor een groot deel handmatig, ook hier schrijdt de automatisering verder. Door de ‘webfrontapplicatie in IRC/Leda’ kunnen de klanten zelf via een beveiligde internetverbinding deposito’s plaatsen. Via diezelfde website kunnen klanten ook dezelfde dag nog hun saldi op hun rekeningen in de schatkist raadplegen en zelf rapporten en afschriften afdrukken. Aan de ‘achterkant’ van dit proces vervult de RHB een belangrijke rol door het verzorgen van rapportages op basis van al deze realisatiecijfers. Dit zijn de rapportages over het EMU-saldo, de leningen en deposito’s, de saldibalans van het Rijk en de staatsbalans. De rekening van uitgaven en ontvangsten en de saldibalans van het Rijk maken onderdeel uit van de reguliere controle door de Auditdienst Rijk (ADR) en de Algemene Rekenkamer. Ze worden als bijlage opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk dat de minister van Financiën jaarlijks opstelt. Ook de interne controle en een goede beschrijving en goed beheer van de processen (AO/IC) zijn belangrijke voorwaarden voor een ordelijke, betrouwbare en controleerbare administratie.

105

2.2 Automatisering bij de RHB

De RHB is eigenaar en beheerder van een aantal informatiesystemen waarvan RIS/IBOS en IRC/ LEDA2 de belangrijkste zijn. IRC/LEDA kwam hierboven al ter sprake als het systeem waarin de rekening-courant wordt bijgehouden en waarin deposito’s en leningen worden vastgelegd. RIS/IBOS is het systeem waarin departementen en het ministerie van Financiën begrotingsinformatie uitwisselen en vastleggen; begrotingsvoorstellen worden via dit systeem ingediend. Van de meer dan ca. 450 ICT-systemen die draaien binnen het kerndepartement van Financiën, behoren de genoemde RHB-systemen tot de top 5 van prioritaire systemen. De gebruikers (de administratie), de functioneel beheerders en de systeemontwikkelaars werken samen onder het dak van de RHB. Het grote voordeel hiervan is dat het onderhoud van de systemen in handen is van eigen mensen die bovendien superspecialist zijn in deze systemen. Dit biedt een maximale bedrijfszekerheid en de RHB kan, samen met het Agentschap (voor IRC/LEDA) en de andere IBOS-gebruikers (IRF en departementen) zélf prioriteiten stellen in aanpassing van de systemen die nodig zijn, bijvoorbeeld vanwege beleids- en wetswijzigingen. De afdeling is niet afhankelijk van externe leveranciers. Het automatiseringscluster bij de RHB is relatief klein, voldoende om de dagelijkse gang van zaken draaiend te houden. Bij grotere of complexe bouwopdrachten wordt vaak een beroep gedaan op externe partijen. Hierbij houdt de RHB wel altijd de regie om de eigen kennis up-to-date te houden en te voorkomen dat men weer afhankelijk wordt zodra de externen weer weg zijn. 2.3. Beleidsmatige taken en de informatievoorzieningsfunctie Hiervoor zijn de schatkistadministratie en automatisering van de RHB beschreven, de derde kerntaak is de meer beleidsmatige kant van financieel-boekhoudkundige onderwerpen en de financiële informatievoorziening. Denk aan het maandelijks berekenen van het begrotingssaldo(-tekort). Aan het begin van een maand wordt het saldo tussen uitgaven en ontvangsten van de voorgaande maand berekend. Dit EMU-saldo is conform Europese afspraken een macrocijfer op transactiebasis. Vanuit kasbedragen uit de schatkistadministratie wordt via een complexe methodiek een begrotingssaldo van de gehele collectieve sector berekend op trans2   RIS/IBOS staat voor Rijksbegroting Informatiesysteem / Interdepartementaal Budget Overleg Systeem IRC/LEDA staat voor Interdepartementaal Rekening-courant / Lening- en Depositoadministratie

106

actiekostenbasis. Dit gebeurt in nauwe samenwerking met de afdeling Begrotingsbeleid (BBL) en Algemene Financiële en Economische Politiek (AFEP, voor de belastingontvangsten). Deze maandelijkse ‘Flits’ is een cijfer zonder veel details en beleidsmatige achtergrondinformatie. Naast de Flits is er nog een maandelijkse rapportage over het EMU-saldo. Op basis van gecorrigeerde saldibalansen van departementen zélf stelt RHB in de derde werkweek van een maand de Nota Begrotingsbeeld (NBB) op, met meer gedetailleerde informatie dan de Flits. Dit is een 12-maands voortschrijdend saldo. Als er door een departement meer is uitgeven dan geraamd, kan de RHB op basis van de realisatiecijfers ook zien waar (op welk begrotingsartikel) die overschrijding vandaan komt. Er zal dan contact moeten worden opgenomen met het betreffende departement om details en onderbouwing achter de cijfers te krijgen. Bedragen blijven bij de RHB op macroniveau. Naast het voeren van de schatkistadministratie en de berekening van het begrotingstekort stelt de RHB jaarlijks een Staatsbalans op, een kwartaaloverzicht met alle leningen en deposito’s en er worden diverse soorten realisatiegegevens aan het Centraal Bureau voor de Statistiek geleverd. Ook is de RHB intensief betrokken bij het beleid omtrent schatkistbankieren. Daarin is afgelopen jaren een hele stap gemaakt. Waar het jaren terug minder voor de hand lag dat de RHB als ‘boekhouder’ zou bijdragen aan een beleidsstuk van het kabinet, tegenwoordig is dat anders. Een voorbeeld is de bijdrage aan de notitie voor de Catshuisbesprekingen, voorjaar 2012, over verplichte deelname van decentrale overheden aan het schatkistbankieren. In het zogenoemde Lenteakkoord is dit voorstel overgenomen en verwerkt in de Rijksbegroting 2013. Decentrale overheden komen daarmee ook (verplicht) in de schatkist, echter zonder de mogelijkheid om bij de schatkist te lenen. 2.4. Nieuwe taken Omdat de RHB afgelopen jaren steeds efficiënter is gaan werken door allerlei automatiseringsslagen ontstond in de loop der jaren ook weer ruimte om nieuwe taken vanuit het eigen specialisme op te pakken. RHB participeert ook in allerlei beleidsmatige trajecten van de Rijksbegroting, zoals het beleid ten aanzien van inzicht in het staatsvermogen (de Staatsbalans)en de ontwikkeling van het schatkistbankieren (samen met het Agentschap, Directie Financieringen, BBH en BBL). Ook in de dagelijkse werkzaamheden van de administratie zijn er recentelijk diverse taken bijgekomen. Vanaf 2011 heeft de RHB de incidentele leningen die andere ministeries hebben verstrekt aan derden in ‘centraal beheer’ heeft genomen. Dit zijn leningen die vanuit een bepaald beleidsmotief door departementen zijn verstrekt, maar waar de ministeries voor het beheer ervan binnen hun eigen organisatie niet goed kunnen terugvallen op een daartoe geëquipeerd apparaat, zoals OCW dit bijvoorbeeld wel kan voor de studieleningen (bij DUO). Omdat de RHB administratief beheer als core business heeft, kunnen de leningen met behulp van de eigen systemen efficiënt worden beheerd als service aan het beleidsverantwoordelijke departement. Hierdoor is het beheer minder versnipperd over de gehele rijksbegroting heen en bestaat er ook beter inzicht in de totale uitstaande gelden van de rijksoverheid. Een speciale positie hierin betreft het beheer van de leningen die BZK in het kader van de zogenaamde Lopende Inschrijving verstrekt aan de onafhankelijke landen binnen ons koninkrijk Curaçao en Sint Maarten. Het Nederlandse aandeel in deze ‘staatsleningen’ van beide landen wordt namens BZK ook beheerd door de RHB. Vanaf 2012 heeft de RHB haar interdepartementale contacten meer regulier vormgegeven via het IOHFA-overleg dat met alle hoofden administratie van departementen plaatsvindt. De RHB levert hiervoor zowel de voorzitter als de secretaris.

107

2.5. De RHB en Europa: Verschuiving van het perspectief RHB is betrokken bij de afdracht van middelen aan de Europese Commissie, die een eigen rekening-courant heeft in de schatkist. Op afroep worden bij de RHB betaalopdrachten opgesteld, waarbij via DNB geld wordt overgeboekt van deze rekening-courant naar een van de bankrekeningen van de Commissie. Ook de maandverantwoording van de eigen middelen aan Brussel worden via de RHB opgesteld. Hierbij zijn o.a. de Belastingdienst/Douane en in mindere mate het ministerie van EL&I toeleveranciers van cijfers. RHB fungeert daarbij als loket voor Brussel. Er is de afgelopen tijd gewerkt aan een zekere mate van ketenintegratie door middel van single entry, waardoor gegevens van Douane en EL&I niet steeds weer in andere systemen overgenomen behoeven te worden. Bekijken we het vanuit EU-perspectief, dan neemt de RHB een middenpositie in in de informatiepiramide, tussen EU en vakministeries. Vanuit die positie is wel bekeken met medewerkers van de Commissie of een verdere vereenvoudiging richting Brussel mogelijk is, maar hier kon nog weinig voortgang worden geboekt. Zoals eerder beschreven is de RHB betrokken bij het opstellen van de maandelijkse rapportages over het EMU-saldo. Andere rapportages worden nog elders gemaakt. Verderop in dit hoofdstuk wordt ingegaan op ontwikkelingen in de automatisering van de administratie. Het is denkbaar, dat hierdoor meer reguliere rapportages door de RHB kunnen worden geleverd. Op dat moment zal ook intensieve samenwerking nodig zijn met de betrokken beleidsafdelingen zoals Begrotingsbeleid(BBL) en de afdeling EU van de directie Buitenlandse FInanciële Betrekkingen(BFB/EU). Dit onderstreept de noodzaak van een stevige rijksbrede schatkistadministratie, dicht bij het beleid. 2.6. Centralisatie van taken op ICT-terrein De afgelopen jaren is een centralisatiegolf gaande van ICT taken. Veel daarvan komen terecht bij shared service centra, zoals bijvoorbeeld de Shared Service Organisatie ICT(SSO-ICT) van BZK. Met name de kantoorautomatisering en de zogenoemde generieke ICT wordt voortaan centraal voor alle ambtenaren in Den Haag verzorgd. Dat betekent dat iedere ambtenaar zowel bij Financiën als bij bijvoorbeeld I&M in eenzelfde soort omgeving werkt en toegang heeft tot de systemen waarvoor hij geautoriseerd is. De digitale werkomgeving rijksoverheid (DWR) is de verzamelnaam van deze generieke informatievoorziening. Sommige medewerkers gebruiken naast de generieke ICT als Outlook, Word en Excel ook nog specifieke ICT-programma’s. Denk maar aan IBOS voor de begroting of het IRC/Leda waarmee het schatkistbankieren wordt uitgevoerd. Deze systemen zijn cruciaal voor de primaire processen van ons departement en worden als prioritair bestempeld. Van de ca. 450 systemen die er in 2012 binnen Financiën draaien, zijn er zo’n 20 prioritair. De centralisatieslag naar shared service organisaties richt zich tot op heden voornamelijk op de generieke ICT voorzieningen. Er zijn nog geen duidelijke afspraken wat te doen met deze prioritaire systemen en wie er hiervoor verantwoordelijkheid draagt. Binnen Financiën hebben de directies die verantwoordelijk zijn voor deze prioritaire systemen afspraken gemaakt deze centralisatieslag nauwlettend te volgen en de continuïteit van deze primaire processen goed te waarborgen. Zolang nog onduidelijk is welke interdepartementale koers wordt gevaren, blijven deze systemen vooralsnog onder verantwoordelijkheid van Financiën zelf vallen. We zijn binnen Financiën met de betrokkenen in overleg wat dat betekent voor de ondersteuning vanuit Bedrijfsvoering/ICT. Zodra een duidelijke lijn is vastgesteld, die vervolgens ook bewezen heeft stabiel en betrouwbaar te zijn, is de kans groot dat Financiën ook aansluit. Een andere mogelijkheid die onderzocht wordt, is dat Financiën op zoek gaat naar prioritaire systemen van andere departementen om zodoende een bepaalde kritische massa te krijgen om een eigen kleine ondersteuning binnen Financiën draaiend te houden. 108

Dat zal naar verwachting een gefaseerd traject zijn waarbij zowel de stabiliteit op infrastructuur als de afspraken omtrent ondersteuning en beheer volgroeid moeten zijn. Testen, proefdraaien en afspraken goed vastleggen in samenwerkingsovereenkomsten (SLA’s) maken onderdeel uit van dat gefaseerde traject. 3 De financiële administraties, het heden en de toekomst Tot nu toe is vooral de administratie op centraal niveau van het Rijk (de RHB) aan de orde geweest. In deze paragraaf komen de decentrale financiële administraties aan de orde. Afgesloten wordt met een blik in de toekomst voor het geheel van de financiële administraties bij het Rijk. 3.1 De financiële administraties bij de departementen in 2012 en daarna In de huidige constellatie voeren alle departementen hun eigen administratie met een eigen financieel systeem. Een analyse van Begrotingszaken bij de departementen heeft aangetoond dat er risico’s bij een aantal departementen zijn: • • • • •

beperkte interne kennis, terwijl de vraagstukken waarbij financiële informatie van belang is, meer omvattend worden; leeftijdsopbouw van interne kennis : vergrijzing is ook bij de financiële administraties aan de orde; een grote mate van afhankelijkheid van externen met name op het gebied van onderhoud en beheer van systemen; reorganisaties en taakstellingen leggen ook een beslag op de financiële functie en de administraties; het aantrekken van nieuwe medewerkers gaat moeilijk.

Ook in de relatie departement – agentschappen komen risico’s voor, specifiek op het gebied van verschillende financiële systemen die moeten aansluiten. Om deze kwetsbaarheden te ondervangen is in de ministerraad een aantal maatregelen afgesproken voor de financiële kolom. Uitgangspunten zijn hierbij: • • • •

meer (verplichte) samenwerking; meer centralisatie en uniformering; minder lasten en minder regels; meer gebruik maken van ICT.

Een eerste stap is het harmoniseren van de opzet van administraties. De minister van Financën stelt op basis van de Comptabiliteitswet eisen aan de inrichting van administraties en de op te leveren informatie. De nieuwe opzet van de begrotingspresentatie in het kader van Verantwoord Begroten is een natuurlijk moment om definities van kostensoorten te harmoniseren en vast te leggen in een zogenoemd rekeningschema voor administraties. Deze stap is in 2012 gezet en moet uiterlijk 1 januari 2013 volledig zijn ingevoerd in de financiële administraties. Een tweede stap is het clusteren van financiële systemen. Voor de beleidskernen wordt op een beheerste en stapsgewijze manier toegewerkt naar een clustering van financiële systemen binnen het Rijk. Het grote voordeel van clustervorming is het benutten van schaalvoordelen, vermindering van onderhoud- en beheerkosten, meer eenheid in softwaregebruik en bundeling van schaarse expertise, waarbij ook wordt aangesloten op rijksbrede trajecten zoals beschreven in het programma Compacte Rijksdienst. 109

Wanneer een departement een financieel systeem wil vervangen, moet voortaan bij voorkeur worden aangesloten op één van de bestaande financiële systemen binnen het Rijk. Het samenwerkingsproject van SZW, VWS en Financiën, 3F-genaamd is een eerste voorbeeld op dit terrein. Ontwikkelingen als elektronisch bestellen en factureren en Digi Inkoop zorgen in de komende jaren voor een vereenvoudiging van processen en de administratieve verwerking daarvan. Of dit er toe leidt dat er ook minder werk voor de financiële administraties zal zijn, is echter de vraag. Er is namelijk ook een ontwikkeling waar te nemen waarin steeds meer gedetailleerde informatie beschikbaar moet zijn, bijvoorbeeld in het kader van Verantwoord Begroten. De behoefte om beter te kunnen volgen hoe het goedgekeurde budget ook daadwerkelijk wordt besteed (follow the euro) stelt extra eisen aan de administratie, evenals de roep om meer transparantie en de beantwoording van het toenemend aantal vragen vanuit de politiek. Deze ontwikkelingen leiden tot meer werk, waarvoor ook hoger gekwalificeerd personeel zal moeten worden ingezet. 3.2. De financiële administratie in 2020 Wanneer de huidige ontwikkelingen worden doorgetrokken naar de komende jaren ontstaat het volgende beeld. In 2020 zal er binnen de Rijksdienst een beperkt aantal clusters van financiële systemen bestaan. Daarbij is het uitgangspunt dat er geen monopolist mag zijn die de ICT van de overheid verzorgt. Binnen en tussen deze clusters zal een vergaande vorm van samenwerking zijn bereikt met de volgende kenmerken: • het beheer en het onderhoud van de financiële systemen wordt gemeenschappelijk gedaan; • poolvorming en onderlinge vervanging van medewerkers voor administratieve taken is ingeburgerd geraakt; • Financiën en BZK hebben als kaderstellende departementen gezorgd voor een harmonisatieslag op het gebied van kostensoorten en uitgavenrubriceringen; • de betaalfunctie zal centraal geregeld zijn voor de departementen. Er blijft een duidelijk onderscheid tussen de functies van de departementale administraties (‘micro-boekhouding’) en RHB (‘macroboekhouding’). Er wordt steeds meer en steeds hoogwaardiger informatie van de financiële administraties gevraagd. In 2020 is er een brede adviserende rol van FEZ ten behoeve van de ambtelijke top. Financiële informatie is en blijft daarbij van belang, maar deze wordt aangevuld met informatie over de primaire processen en onderwerpen als de kwaliteit van de bedrijfsvoering, tevredenheid van de gebruikers, milieuvriendelijkheid en duurzaamheid. Om tegemoet te komen aan maatschappelijke informatiebehoeften zijn nieuwe vormen van verslaggeving, als social reporting, continuous monitoring en integrated reporting (voor real time besluitvorming) vormgegeven. De administraties zullen worden ontsloten op internet. De drie pijlers van een open overheid worden in 2020 ingevuld door medewerkers op de financiële administraties. Deze pijlers zijn: • transparantie: het bevorderen van de controleerbaarheid van de overheid en het geven van informatie over wat de regering doet. Denk daarbij aan het voor burgers, bedrijven, journalisten en wetenschappers beschikbaar en toegankelijk worden van alle openbare informatie (datasets en documenten), zodat zij de informatie kunnen gebruiken en daadwerkelijk kunnen meedenken om oplossingen te bedenken voor maatschappelijke vraagstukken. Informatie is daarvoor een belangrijke grondstof die door de overheid in 2020 actief beschikbaar (moet worden) gesteld. 110

•

•

participatie: in 2020 zullen web 2.0 applicaties (denk aan twitter, google+) gemeengoed geworden zijn in het beleidsproces. Deze applicaties zullen worden ingezet om samenwerking tussen burger en overheid vorm te geven, bijvoorbeeld op het gebied van burgerbegrotingen (dwz een besluitvormend proces waarin burgers meedenken en onderhandelen over het verdelen van publieke middelen); samenwerking: in 2020 is een omslag opgetreden van ongestructureerde informatiebronnen naar een gestructureerde en met elkaar verbonden informatiecloud. Met één zoekvraag wordt dan een samenstel van informatie (afkomstig uit bijvoorbeeld beleidsprogramma’s, beleidsdoorlichtingen, wetenschappelijke bronnen, bronnen als CBS, OECD en de begrotingen in samenhang gepresenteerd.

Om succesvol aan dit speelveld te kunnen deelnemen, zal er moeten worden geïnvesteerd in het aannamebeleid en opleidingen bij de financiële administratie. De administratie wordt ingewikkelder. Door verdergaande digitalisering wordt ook de techniek complexer. Dit vergt meer van de medewerker. De benodigde capaciteiten zullen meer op HBO-niveau dan op MBOniveau liggen. 3.3 De weg naar 2020 Zoals eerder beschreven zijn er nu in 2012 op diverse terreinen ontwikkelingen die de departementen, de RHB en het Agentschap hoe dan ook gaan raken. Het schatkistbankieren wordt in 2013 verder uitgebreid met medeoverheden. Ook op het terrein van de financiële functie en de ICT staat het nodige te veranderen de komende jaren. De weg naar meer shared services, die in het kader van het programma Compacte Rijksdienst is ingezet, heeft ook zijn impact op het (technische) beheer van de diverse systemen. De intensievere samenwerking in ICT-verband roept ook de vraag op of taken op het gebied van schatkistbankieren en de macro-boekhouding moeten worden gebundeld. Belangrijkste vraag blijft welke kerntaken Financiën nog in eigen beheer houden en welke taken ook op afstand gedaan kunnen worden. Momenteel is er een centralisatieslag gaande waarbij op het gebied van bedrijfsvoering veel taken overgaan naar BZK (DGOBR). Dit betekent dat de ICT-ondersteuning verder zal worden gebundeld en veel departementen op afzienbare termijn geen ‘eigen’ ICT-ondersteuners meer in huis hebben. De Directie Bedrijfsvoering waaronder de ICT binnen Financiën nu gepositioneerd is, zal worden omgevormd naar een regieorganisatie. De database-experts, netwerkbeheerders, etc. zullen naar verwachting worden ondergebracht bij het shared servicecentrum van BZK (SSO-SSC). Echter de schatkistadministratie zal hoe dan ook gevoerd moeten worden. De automatisering heeft de processen hieromtrent zo verfijnd dat dit met slechts een beperkt aantal medewerkers gedaan kan worden. Efficiënter kan het bijna niet. De keerzijde is, dat het werk kwetsbaar wordt, omdat nog maar een heel kleine groep, zeer gespecialiseerde mensen het werk moet doen. Om de continuïteit van deze dagelijkse processen te waarborgen zijn noodprocedures, achtervang en onderlinge vervangbaarheid van personeel cruciaal. Bij komende taakstellingen moeten administraties wat ons betreft worden ontzien om niet door het ijs te zakken. In 2020 zal de functie van Rijkshoofdboekhouder weer zijn aangepast aan de eisen van die tijd. De uitbreiding van het aantal klanten in de schatkist zal de komende jaren verder stijgen. In 2013 gaat verplicht schatkistbankieren voor mede-overheden in. Dat betekent hoe dan ook dat het 111

aantal transacties in de systemen en in de boekhouding fors stijgt met als gevolg meer boekingen, meer interactie en ander / extra werk bij zowel Agentschap als RHB. Veel daarvan wordt opgevangen door de automatisering. Deze zal een cruciale rol blijven spelen en zal daarom voortdurend moeten worden aangepast om de werkprocessen goed en veilig te kunnen blijven ondersteunen. Het communiceren via internet zal steeds verder toenemen waarbij de veiligheid van de informatie een rol speelt. Voor het internetbankieren wordt het steeds gebruikelijker dat er ook mobiel wordt betaald en dat saldi kunnen worden geraadpleegd met behulp van mobiele telefoons of tablet computers. Vergelijkbaar daarmee zullen over enkele jaren de klanten in de schatkist via een App hun saldi in de schatkist kunnen checken en kunnen departementen op soortgelijke wijze hun standen in IBOS zien. De drie pijlers van de open overheid, die wij hierboven de revue lieten passeren, hebben ook gevolgen voor de toekomst van het IBOS-systeem. IBOS is gericht op de communicatie over de begroting tussen de departementen en het ministerie van Financiën. Indien de transparantie, participatie en samenwerking zoals we die hebben beschreven zal toenemen zal ook IBOS anders van karakter worden. En als de hierboven beschreven clustering van departementen doorzet, kostensoorten etc. steeds meer geharmoniseerd raken en de departementale systemen meer en meer open zullen worden, dan kan er ook een omslag komen in het gebruik van IBOS. IBOS hoeft dan maar aan te sluiten op een beperkt aantal systemen, waardoor departementen niet meer hoeven in te voeren, maar het IBOS systeem als het ware rechtstreeks kijkt in de financiële administraties. Dit moet natuurlijk wel in een veilige en afgeschermde omgeving plaatsvinden. Applicaties voor burgerparticipatie zullen op een of andere wijze moeten worden geïntegreerd of gekoppeld met IBOS-informatie. Naarmate de samenwerking via de informatiecloud meer wordt gerealiseerd, is er minder behoefte aan IBOS in de huidige stijl. Dit zal een geleidelijke ontwikkeling zijn, waarbij stapsgewijs in deze richting wordt gewerkt. Minder fundamentele veranderingen, die mogelijk zullen plaatsvinden zijn de verdere uitbreiding van de informatie in IBOS, bijvoorbeeld wanneer ook agentschapsbegrotingen een plaats zullen krijgen in IBOS en als nieuwe tools en apps beschikbaar komen om het IBOSsysteem te gaan gebruiken. Hoe IBOS er in 2020 exact uit zal zien is lastig te voorspellen. Zeker is wel, dat modernisering zal plaatsvinden en hand in hand zal gaan met het op peil houden van de bewezen betrouwbaarheid en bedrijfszekerheid van het systeem. Dat is en blijft een harde eis voor Begrotingszaken en de RHB.

112

Rol en positie van departementale directies FEZ in 2020 Jan Lintsen, Cees Simons en Wim Kooij1 De financiële functie binnen de ministeries is een toonbeeld van stabiliteit en continuïteit. Traditioneel heeft de financiële functie de zorg voor de rechtmatige verwerking van transacties, de verdeling van middelen en de verantwoording daarover. Deze taken blijven bestaan – soms in andere organisatievorm – en blijven onverminderd belangrijk. Maar er worden meer en veelal hogere eisen gesteld aan de financiële functie. Eisen en verwachtingen die vooral gericht zijn op toevoeging van waarde aan de interne organisatie, de middelenallocatie, de effectiviteit en de bijbehorende processen. Waardetoevoeging die voortbouwt op de stabiele en solide basis. De departementale Chief Financial Officer acteert in toenemende mate op het terrein van de optimale inrichting van voorzieningen en verdeling van middelen in relatie tot gewenste politiek-maatschappelijke resultaten. Een spannende vraag is hoe dit is te verbinden aan de ontwikkeling van een compacte organisatie van de rijksdienst. Dit wordt in een tweetal beelden geschetst. Trends en ontwikkelingen Al ruim 20 jaar ligt bij de rijksoverheid de nadruk op vergroten van efficiency en effectiviteit van zowel organisatie als beleid. Onder de noemer integraal management ontstond sinds het einde van de jaren ’80 een sterk geloof in het nut van decentraliseren en mandateren van bevoegdheden naar lagere niveaus. Daarmee zouden immers de verantwoordelijkheden gelegd worden op de plaats waar ze thuis horen en zou bovendien de slagvaardigheid en daarmee de effectiviteit worden vergroot. Dat had al snel consequenties, zowel organisatiebreed als meer specifiek in de wijze waarop de financiële functie binnen de departementen werd vormgegeven. Bij de toenmalige ministeries van Verkeer en Waterstaat en VROM werd rond 1990 het ‘concern-divisie-filiaal-model’ geïntroduceerd. Op concernniveau opereerden Minister en Secretaris-generaal met hun - afgeslankte - staf. Het divisieniveau was het domein van de Directeuren-generaal, die in het concept van integraal management, de hun toegedichte verantwoordelijkheden slechts konden waarmaken met volwaardige ondersteuning in de bedrijfsvoering. Dit was aanleiding om bedrijfsvoeringsfuncties te deconcentreren. Veel bevoegdheden werden vervolgens verder gedelegeerd naar directies, het zogenoemde filiaalniveau. Deze beweging was één van de eerste elementen die werd afgekeken van New Public Management (NPM) dat in die jaren in de Angelsaksische landen erg in zwang raakte. NPM staat voor de toepassing in de publieke sector van managementmethoden en -technieken uit het bedrijfsleven. Om de verzakelijking en professionalisering van een impuls te voorzien, zagen vanaf 1995 binnen de Nederlandse rijksoverheid de agentschappen het levenslicht. Al snel was het binnen deze nieuwe figuur verplicht om het zogenaamde baten-lastenstelsel te voeren. Zo werd een verdere verzakelijking bereikt met meer nadruk op de doelmatigheid, kwaliteit en maatschappelijke effectiviteit van de dienstverlening. In dezelfde periode kwam het verder verzelfstandigen van homogene uitvoerende overheidstaken in zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), zoals het Kadaster en de Rijksdienst voor het Wegverkeer, tot stand. 1  

Jan Lintsen is hoofddirecteur Financieel Management & Control bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, Cees Simons en Wim Kooij zijn topadviseur resp. senior beleidsmedewerker bij hetzelfde ministerie.

113

Al snel ontstond het besef dat het decentraliseren van ondersteunende staf- en bedrijfsvoeringstaken een groot beslag legde op de personele middelen en het risico met zich meebracht van versnippering en veelvormigheid. Homogene en te standaardiseren taken zouden om kwaliteits- en efficiencyoverwegingen juist beter geconcentreerd kunnen worden onder de noemer van een shared service. Dergelijke centra van shared services zijn de laatste jaren in allerlei vormen als paddenstoelen uit de grond geschoten, gebundeld en vervolgens nog vaak op enige afstand gezet. Hiervoor werd de vorm van agentschappen gekozen. Grotere schaal van verandering en ontwikkeling Het voorgaande geeft aan dat concrete verandering en ontwikkeling veelal plaatsvonden op de schaal van de ministeries. Weliswaar in de context van rijksbrede en politiek-maatschappelijke ontwikkelingen en debatten, maar toch met een eigen en departementspecifieke invulling, kleuring en tempo. Sinds de eeuwwisseling trekken opeenvolgende rijksbrede bezuinigingsoperaties en bijbehorende veranderingsprocessen (Andere Overheid, Vernieuwing Rijksdienst en Compacte Rijksdienst) hun sporen in de organisatie en bedrijfsvoering van de ministeries en de rijksdienst als geheel. Effectiever met minder middelen De noodzaak om te bezuinigingen leidt tot een grotere druk op prestaties en de daarbij te leveren kwaliteiten. Uiteindelijk is de opdracht om ook effectiever te worden in de allocatie en besteding van de beperkte middelen. Dat strekt verder dan de bezinning op en herziening van beleidsdoelen. Het betreft ook de vormgeving van het beleid, de instrumentkeuze, de wijze van organiseren en realiseren, de inrichting van toezicht en handhaving. Door de krimpende overheidsorganisaties speelt in toenemende mate vermindering van de inzet van ambtelijke capaciteit een rol (minder arbeidsintensieve beleidsvorming, uitvoering en toezicht). Dit dwingt tot bezinning op en vernieuwing van de vertrouwde afwegingen. De vraag wordt of onze beleidsstelsels en -systemen grenzen hebben bereikt in termen van financierbaarheid en effectiviteit. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in het zorgstelsel, het stelsel van werk en inkomen, de huisvesting en het onderwijssysteem. De opgave lijkt te zijn om nieuwe manieren van sturen te vinden onder de nieuwe omstandigheden. Nieuwe vormen waarin de (rijks) overheid publieke waarden wil realiseren in aansluiting op private initiatieven en in combinatie met het organiserend vermogen van organisaties en burgers. Daaraan heeft het Planbureau voor de Leefomgeving de term energieke samenleving verbonden.2 Ontwikkeling van de departementale financiële functie In de elementaire vorm ondersteunt de financiële functie de politieke en ambtelijke leiding bij de allocatie van de middelen en houdt zij betrouwbaar alle transacties bij die plaatsvinden binnen de organisatie en in de relaties met de buitenwereld (financial control). In het verlengde van de middelenallocatie heeft de management- en beslissingsondersteunende rol van de financiële functie vorm gekregen. Daarmee zijn elementen toegevoegd in de sfeer van sturen en beheersen. De financiële functie heeft een prominente rol in de begrotingscyclus en interne sturingscyclus (planning en control).

2   Hajer, M. (2011), De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

114

In de loop der jaren is de aandacht in toenemende mate gericht op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van middelen. Aanvankelijk in vormen van analyse achteraf, maar in toenemende mate ook in vormen van analyse in het stadium van beleids- en planvorming (beleidscontrol). Daarmee neemt de behoefte aan meer en kwalitatief betere stuurinformatie toe. Naast financiële informatie gaat het nu steeds vaker om brede bedrijfsvoeringsinformatie. Daarbij valt te denken aan stakeholders- en medewerkertevredenheid, kwaliteit van bedrijfsprocessen, analyse van risico’s en personeelsontwikkeling. De druk op verbetering van de efficiency en doeltreffendheid (effectief presteren) maakt de financiële functie meer tot een businesspartner voor het management. Toevoeging van rollen en waarde Onderstaande figuur geeft deze ontwikkeling weer. Er lijkt een parallel te zijn met de bekende piramide van Maslow in die zin dat een volgende trede bereikbaar is wanneer in de onderliggende stadia een bepaalde kwaliteit en stabiliteit aanwezig is. Zo lang de uitvoering van de taak op de eerste trede veel tijd en capaciteit kost, is er weinig ruimte over voor het betreden van de hogere treden.3

De ontwikkeling duidt niet alleen op een toevoeging van rollen in de financiële functie en daarmee een toevoeging van waarde; op iedere trede vindt ook ontwikkeling plaats.

3   Deze piramide (of berg) is eerder beschreven in een artikel van Verhaar en Lintsen: ‘de klim naar de goedkeurende accountantsverklaring’ in Financieel overheidsmanagement, mei 1989 en is voor dit boek in een eigentijds jasje gestoken.

115

•

Zo zijn en worden op de onderste trede de routinematige administratieve taken steeds meer gestandaardiseerd, gedigitaliseerd en gecentraliseerd in shared service centra (SSC’s). Deels worden deze taken/processen door de voorhanden informatietechnologie geïntegreerd in primaire processen of in selfservices verricht. Voor de meeste organisaties is het overigens op dit moment nog een stap te ver om de financiële administratie uit te besteden aan bovendepartementale shared services. De wijze waarop de financiële administratie wordt bijgehouden is daarvoor te sterk verbonden met de sturingsfilosofie van een organisatie. Outsourcing en sharing kunnen waarschijnlijk pas een succes worden als er op die terreinen verdergaand is gestandaardiseerd.4

•

Op de trede financial control zal de nadruk op ‘verantwoorden achteraf’, die aanvankelijk toenam met de introductie van VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording), naar verwachting gaan afnemen. Anders dan bij grote bedrijven, waar de jaarverantwoording spannend kan zijn omdat daar bepaald wordt hoe er met de (eventuele) winst wordt omgegaan, geeft de jaarverantwoording van het Rijk nauwelijks energie aan degenen voor wie die bedoeld is, het parlement. Het parlement kiest immers zelf door het politiek jaar heen, de momenten waarop zij vindt dat de politieke leiding van een ministerie zich moet verantwoorden. Voor zaken die er toe doen houden ze dan beslist de adem niet in tot de 3e woensdag in mei (‘gehaktdag’).

•

De FEZ-functie – waarvan de leidinggevende steeds vaker geduid wordt met de term CFO5 – krijgt bij sommige ministeries geleidelijk een bredere rol bij de allocatie van de middelen in de departementale bedrijfsvoering (geld, mensen, ruimte, informatievoorziening). Bijvoorbeeld in het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft de CFO zich ontwikkeld tot degene die op het niveau van de bestuursraad integraal de departementale bedrijfsvoering in portefeuille heeft. Dit is een interessante ontwikkeling in het licht van het managementconcept integraal management. Op het bedrijfsvoeringsterrein verschuift de managementbehoefte van zelf verantwoordelijk (willen) zijn naar ‘ontzorgd’ willen worden. Er wordt meer afstand genomen van het ‘integrale’ element naarmate de ‘ontzorging’ toeneemt. Hierbij speelt zeker een rol dat door standaardisatie van bedrijfsvoeringsprocessen, strakkere bedrijfsvoeringskaders en uniformering van voorzieningen er minder reden en behoefte is bij het lijnmanagement om zelf over voorzieningen te beslissen.

•

Beleidscontrol kan worden gedefinieerd als ‘beoordelen van en adviseren over het beleid, dat ten grondslag ligt aan begrotingsvoorstellen en begrotingsuitvoering. De te beoordelen aspecten zijn rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Bij veel ministeries heeft de CFO een stevige positie in de beleidscontrol: de toetsing van beleidsarrangementen, beleidsrealisatie, programma’s en investeringsprojecten op doelmatigheid en effectiviteit. Het instrument van de kosten/baten-analyse heeft een enorme ontwikkeling doorgemaakt. Het levert steeds betere inzichten in wijze waarop ook de maatschappelijke kosten/baten en welvaartseffecten in beeld kunnen worden gebracht.

4   Overigens is onlangs wel het samenwerkingsverband 3F gevormd. Drie ministeries, Financiën, VWS en SZW, gebruiken sinds het voorjaar van 2012 hetzelfde financiële systeem met als oogmerk het financieel beheer beter en efficiënter te maken Bij nadere beschouwing gaat het hier echter om een (geslaagd) automatiseringsproject en niet om het sharen van de financiële administratie. 5   Chief Financial Officer (CFO) is de functie binnen de organisatie die verantwoordelijk is voor de financiële beslissingen. De CFO -binnen IenM is deze functie belegd bij de hoofddirecteur Financieel Management &Control) is tevens eigenaar van de Shared Service Organisatie (SSO)

116

Meer waarde en meerwaarde in de relatie In dit licht bezien ontwikkelt de CFO bij de ministeries zich tot de businesspartner van het lijnmanagement dat verantwoordelijk is voor de primaire processen beleidsvorming, beleidsrealisatie en toezicht/handhaving. De CFO acteert vanuit de verantwoordelijkheid voor de optimale verdeling van middelen en inrichting van voorzieningen in relatie tot gewenste politiek-maatschappelijke resultaten en effecten. Preluderend op een managementterm voor deze rol kunnen we denken aan een Chief Value Officer (CVO). Waar ligt meer concreet de stap naar maatschappelijke doeltreffendheid en nadruk op maatschappelijke waarde(vermeerdering) die de CVO-rol kenmerkt? En zijn er al stappen gezet? Het antwoord is in onze ogen ja. Immers de aanzet is al gegeven bij de introductie van VBTB in 1999. Daar werd het resultaat of effect voorop gezet bij het bepalen van inspanningen en middeleninzet. Beleidsdoorlichtingen zijn in toenemende mate als instrument ingezet om beleid te toetsen. Deze focus op ‘outcome’ speelde tevens een rol bij de adoptie van het concept ‘delivery’6 door het vierde kabinet Balkenende. Dit is een concept dat werd toegepast door de Britse overheid ten tijde van de kabinetten Blair, maar in Nederland niet van de grond is gekomen. De gecompliceerde maatschappelijke werkelijkheid waarin onze departementen verkeren werd gevangen in ‘invulmodellen’ die als een doel op zich werden beschouwd. De ministeries formuleerden targets die maar ten dele beïnvloedbaar waren. Met de medebepalende rol van andere overheidspartners en organisaties en externe effecten is te weinig rekening gehouden. Toch biedt ‘delivery’ perspectief. Met de transformatie van de CFO naar CVO zal de nadruk uiteindelijk steeds meer gelegd worden op het realiseren van toegevoegde waarde aan (maatschappelijke) processen door de betrokken overheidsorganisatie. De CVO zal zich richten op wat vanuit organisatorisch perspectief kan worden beïnvloed. Hij zal er bovendien op toezien dat de beschikbare middelen daarvoor zo efficiënt mogelijk worden ingezet. De CVO kan zich onderscheiden door het helpen vinden van een goede balans tussen inspanning en beoogde (maatschappelijke) opbrengst. Capaciteit en middelen moeten juist daar worden ingezet waar het daadwerkelijk rendeert. Het sleutelwoord daarbij is ‘beïnvloedbaarheid’. Het heeft geen zin om te streven naar meer doeltreffendheid op terreinen die niet beïnvloedbaar zijn. Dat lijkt een open deur, maar er wordt helaas weldegelijk beleid ontwikkeld voor maatschappelijke vraagstukken die niet of nauwelijks beïnvloedbaar zijn. Zo formuleerde Buitenlandse Zaken in het laatste Balkenende-kabinet de doelstelling ‘vrede in het midden oosten’. Dit is echter een niet of nauwelijks te beïnvloeden maatschappelijk vraagstuk. We kunnen dat (zeker ook politiek) weliswaar niet links laten liggen, maar het moet eerder als een omgevingsfactor of exogeen risico worden behandeld. Het benoemen, toedelen, kwantificeren en beheersbaar maken van risico’s, (exogeen en endogeen) is eveneens een kerntaak van de CVO. Dit betekent overigens wel dat de neiging om alle risico’s af te willen dekken, onderdrukt behoort te worden. Immers dat houdt veel van de capaciteit van de financiële functie gevangen in de pure financial control en belemmert de ontwikkeling naar de hogere treden in de piramide. Uiteindelijk moeten we nuchter en selectief omgaan met risico’s. 6   Voor het bewaken van de voortgang van de 74 doelen van het kabinet Balkenende IV werd bij Algemene Zaken naar Brits voorbeeld - een zogenaamde ‘Delivery Unit’ gevormd, die als een spin in het web van ministeries zou moeten fungeren om de voortgang van de doelen op koers te houden. (uit ‘Hoe vertellen we het de kamer, Guido Enthoven, januari 2011).

117

De CVO - de FEZ-functie in het jaar 2020 - is scherpzinnig en communicatief sterk, maar is bovendien proactief en neemt goed gecalculeerde risico’s. De CVO richt zich vanuit zijn expertise op het leveren van inhoudsvolle bijdragen aan efficiency en effectiviteit van het primaire proces. Instrumenten zijn financiële analyses (businesscases), economische analyses zoals maatschappelijke kosten-batenanalyses en een breed palet aan audits. De focus verschuift van de korte termijn, gericht op de vijf jaren van de begrotingsstukken, naar een bij de maatschappelijke vraagstukken passend meerjarenperspectief. We zullen dan hopelijk niet alleen voor de investeringen in Infrastructuur een echt lange termijn begrotingskader hanteren (2028). Een vergelijkbaar lange termijn perspectief kan namelijk ook voor beleidsterreinen als Defensie, Volksgezondheid, Wonen, Natuur en Sociale Zekerheid bijdragen aan betere maatschappelijke afwegingen. Uiteindelijk wordt de inhoudelijke focus breder dan een project- of programmaresultaat en zal bovendien de inrichting, werking en effectiviteit van stelsels en systemen gaan betreffen. Veranderingen in de organisatie van de rijksdienst Hoe is deze ontwikkeling van de departementale financiële functie te verbinden aan de ontwikkeling van de organisatie van de rijksdienst?In de rijksdienst domineert de ontwikkeling naar vormen van concentratie en compact(er) organiseren. Naast de vermindering van het aantal ministeries (zoals door de vorming in 2010 van het ministerie van Infrastructuur en Milieu en dat van Economische zaken, Landbouw en Innovatie), ligt het accent in de concentratiebeweging met name bij de bedrijfsvoering. Modelmatig gezien kan deze ontwikkeling twee kanten uitgaan: richting horizontale concentratie of verticale concentratie. Horizontale concentratie betekent dat gelijksoortige activiteiten van de rijksdienst worden samengebracht. Bij verticale concentratie kunnen we denken aan het samenbrengen of nadrukkelijker verbinden van alle rijksrollen en functies op een beleidsdomein. Dat betreft zowel beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering als toezicht/inspectie. Beide vormen van concentratie worden hierna eerst ‘neutraal’ beschreven en uiteindelijk in een afsluitende paragraaf voorzien van een kwalificatie. Horizontale concentratie/integratie De tendens naar horizontale concentratie is al enige tijd gaande op het gebied van de bedrijfsvoering van de rijksdienst. Recent is het ‘Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst’7 opgezet om te voorzien in verdere stappen daartoe. In toenemende mate worden voorzieningen gestandaardiseerd en geconcentreerd in SSC’s. Gelijktijdig is de beleidsvorming en kaderstelling op het gebied van de organisatie en bedrijfsvoering van het Rijk samengebracht in het directoraat-generaal OBR bij BZK. Het DGOBR werkt als een spin in een web van interdepartementale commissies. Gedurende deze ontwikkeling is overigens gebleken dat uniformering voor de gehele rijksdienst – voor alle rijkstaken, werksoorten en vormen van activiteit – een lastige aangelegenheid is. Uitvoerings- en inspectieorganisaties hebben deels specifieke kenmerken en bedrijfsvoeringskarakteristieken die zich niet eenvoudig in rijksbrede standaarden laten onderbrengen. Voor rijksorganisaties met de status van zelfstandig bestuursorgaan geldt dit in sterkere mate. De vraag is of deze beweging in de bedrijfsvoering kan aanzetten tot een volgende en verdergaande stap op het pad van concentratie of dat er een grens in beeld komt. 7   Kamerbrief aangeboden 4 maanden na de start van kabinet Rutte, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/jaarplannen/2011/02/14/uitvoeringsprogramma-compacte-rijksdienst.html

118

Een verdergaande stap kan ontleend worden aan het gegeven dat de processen van beleidsvorming en beleidsontwikkeling weliswaar inhoudelijk verschillen maar nauwelijks in termen van bedrijfsvoering en ondersteunende voorzieningen. Dit zou de reden kunnen zijn om beleidsdirectoraten en departementale staf/bedrijfsvoering te concentreren in één rijksdienst. Er zou dan sprake zijn van één organisatie onder leiding van een ‘raad van bestuur’ en met verantwoordelijke ministers voor financiën en bedrijfsvoering. De financiën en de bedrijfsvoering voor de kerndepartementen van het Rijk is op een sobere en doelmatige basis volledig geüniformeerd en gestandaardiseerd. Flexibiliteit en uniformiteit Naast de ministers met verantwoordelijkheid voor de rijksdienst (financiën en bedrijfsvoering van het Rijk), zullen de andere bewindspersonen verantwoordelijkheid dragen voor de inhoudelijk-politieke zaken op beleidsdomeinen; dus voor éen of meer beleidsportefeuilles. Het leidt tot een collegiale ministerraad. Een dergelijke organisatievorm is flexibel in opzet en kan relatief eenvoudig worden aangepast aan politieke wensen (bijvoorbeeld bij formatie) en beleidsinhoudelijke wijzigingen. In de gedachtenvorming over de organisatie van de rijksdienst is een dergelijke opzet in verschillende varianten eerder bepleit.8 Deze strategische beleidskernen richten zich op kerntaken en laten zich snel en flexibel (her) groeperen rond kernvraagstukken. Deze vorm van concentratie brengt in organisatorische zin werk en werkzaamheden samen die in termen van werkwijzen, werkprocessen, bedrijfsvoering en ondersteunende faciliteiten een hoge mate van gelijksoortigheid kennen. Dit komt de slagvaardigheid en flexibiliteit van de beleidsvorming ten goede. Het ligt daarbij voor de hand dat de bedrijfsvoering voor deze ‘rijksbeleidsorganisatie’ wordt samengebracht. Dat betekent een substantiële stap in de rijksbrede ontwikkeling naar standaardisatie en uniformering van de bedrijfsvoering. Verticale deconcentratie De horizontale concentratie van kerndepartementen impliceert tegelijk een vorm van verticale deconcentratie. Anders gezegd, het leidt tot afstand en op sommige terreinen scheiding tussen de beleidsfuncties en de uitvoerende en inspecterende of handhavende rijksorganisaties. De genoemde specifieke bedrijfsvoeringskenmerken van deze laatste organisaties vormen daarvoor de belangrijkste reden. De afstand is te duiden in zowel organisatorische zin als in een grotere zelfstandigheid voor deze organisaties. Deze verticale deconcentratie is niet in alle beleidsdomeinen manifest. Dat horizontale concentratie gepaard zal gaan verticale deconcentratie komt wellicht al tot uitdrukking in het initiatief van enkele grote uitvoeringsorganisaties binnen het Rijk. De Belastingdienst, Rijkswaterstaat en de Dienst Justitiële Inrichtingen, zijn bezig om bedrijfsvoeringsdiensten aan te bieden aan andere, kleinere (regionaal opererende) uitvoeringsorganisaties van het Rijk. Dit omdat de ‘Haagse’ shared-service-organisaties de aansluiting op uitvoering en handhaving niet altijd adequaat kunnen maken.9 De ‘natuurlijke’ reflex van verticale deconcentratie vraagt om een kader of begrenzing waarbinnen (rijks)uitvoering en (rijks)toezicht zich kunnen ontwikkelen. De organisatorische vormen 8   Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 21 427, nr. 51: Naar kerndepartementen. Kiezen voor een hoogwaardige en flexibele Rijksdienst, Den Haag 9   BZK/DGOBR is verantwoordelijk voor shared services organisaties als P-direkt, de Werkmaatschappij en de Centrale Archief Selectie

119

van het agentschap en het zelfstandige bestuursorgaan lenen zich daarvoor en vormen als het ware de ‘huls’ waarin de begrenzingen worden geconcretiseerd. Dat geeft ruimte aan de bijzondere en specifieke bedrijfsvoeringskenmerken van deze organisaties. Voorts kan het betekenen dat de cesuur tussen beleid en uitvoering wellicht wat anders moet worden gelegd. Waar nu in bepaalde domeinen sprake is van ‘beleidsrijke’ uitvoeringsorganisaties met relatief veel ruimte, zou dat in deze nieuwe situatie in een strakkere vorm van opdrachtgeverschap en contractvorming gegoten moeten worden. Dit vooral met het oog op de politieke verantwoordelijkheid van de betrokken bewindspersoon. Dit kan ook een nieuwe impuls geven aan de ambitie uit het programma Compacte Rijksdienst om rijksuitvoering en toezicht meer te concentreren op basis van vergaande samenwerking tussen organisaties met vergelijkbare processen of doelgroepen. Deze samenwerkingsmogelijkheden zijn evident voorhanden in de ondersteunende bedrijfsvoering. Geconcentreerde financiële functie In dit beeld van horizontale concentratie zal in eerste instantie gedacht worden aan een geconcentreerde financiële functie voor die centrale rijksdienst. De financiële functie (of in breder kader de bedrijfsvoeringsfunctie) heeft in dit model vooral een allocatiefunctie en een ‘reken’-functie. Dit zijn nuttige functies in de objectivering van beleidsconcurrentie. Daarvoor zijn verschillende organisatorische vormen denkbaar. De financiële functie kan worden ondergebracht binnen een organisatorische entiteit voor de bedrijfsvoering van de rijksbeleidsdienst. Een andere mogelijkheid is dat de functie wordt toegevoegd aan het beleidsdomein Financiën. Hoe dan ook, de departementale FEZ functie verdwijnt op den duur in dit scenario. Tegelijk moet ook gezorgd worden dat de financiële functie als businesspartner van beleid (beleidsdomeinen) kan opereren. Dat vergt een vorm van ‘nabijheid’, kennis van en affiniteit met de beleidsinhoudelijke materie (kennis van de zaken). Mede door de verticale deconcentratie moet de financiële respectievelijk bedrijfsvoeringsfunctie in staat zijn om samenwerking met partners (uitvoeringsorganisaties en overheden) te faciliteren en een diversiteit aan beleidsarena’s en -stelsels te ondersteunen. Het vraagt enige ruimte in de begroting voor situationele sturing in termen van doelmatigheid, realisatie van doelstellingen met wisselende/andere spelers. Het dwingt tot sturing op hoofdlijnen en inputs (overdrachten) en tot flexibiliteit in presentatie van financiële en beleidsinformatie. Verticale concentratie/integratie In deze optie blijven ministeries bestaan als organisatorische entiteiten. In die ministeries worden per beleidsdomein/beleidsstelsel de rijksrollen en verantwoordelijkheden aangaande de beleidsontwikkeling, uitvoering en inspectie samengebracht. De optie laat ruimte om de beleidsdomeinen breed te kiezen (bijvoorbeeld de gehele fysieke ruimte, het sociale stelsel, het totale internationale beleid) en daarmee het aantal ministeries te verminderen. De omvang van het beleidsdomein van de ministeries is dusdanig dat binnen een ministerie relatief eenvoudig meer of minder politieke portefeuilles geformeerd kunnen worden. Deze variant heeft als kenmerk dat samenhang in rijksrollen en bijdragen wordt aangebracht of dat die samenhang wordt hersteld. Iets ruimer geduid geeft deze beweging gehoor aan de roep om herstel van het primaat van de politiek. Een dergelijke rijksdienst vraagt geen fundamentele herziening van de ministeriële verantwoordelijkheid. De ministers zijn verantwoordelijk voor de beleidsinhoud en de departementale 120

organisatie. In het licht van de ontwikkeling naar een uniforme en gestandaardiseerde bedrijfsvoering zal de ministeriële verantwoordelijkheid voor de organisatie wel beperkingen kennen. Minder ‘afstand’ tussen beleid, uitvoering en toezicht/inspectie Deze vorm van concentratie betekent meer integrale politieke verantwoordelijkheid voor beleidsvorming, planvorming, uitvoering, resultaat en maatschappelijk effect. Het bevordert het denken en handelen op het niveau van (beleids)stelsels. De consequentie is dat uitvoerende en toezichthoudende diensten weliswaar vanuit een eigen professionele basis (blijven) werken, maar dat de ‘afstand’ tussen beleid enerzijds en uitvoering en toezicht/inspectie anderzijds kleiner wordt. De verbinding tussen beleid, uitvoering en inspectie is een krachtige combinatie in het licht van de doeltreffendheid van beleid. Zo’n sterkere verbinding met behoud van de eigen professionele uitvoeringsverantwoordelijkheid of onafhankelijke inspectietaak zet een rem op ’overproductie’ van beleid en bevordert de afrekening op resultaten en effecten van beleid. De verticale concentratie kan impliceren dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor uitvoeringstaken versterking behoeft. Dat kan leiden tot een mogelijke verschuiving van zogenaamde externe verzelfstandiging (zbo’s) naar interne verzelfstandiging (de status van agentschap). Anders kijken naar de kern van het departement Een belangrijke notie hierbij is het besef dat uitvoerende (rijks)diensten en (rijks)inspecties voor de maatschappij doorgaans de meest zichtbare en direct presterende onderdelen van de overheid zijn. De optie van verticale concentratie maakt inrichting mogelijk vanuit de rollen, functies en behoeften van uitvoerende en handhavende/toezichthoudende partijen. Beleid handelt dan sterk in dienst van uitvoering en toezicht. De financiële functie In dit beeld van verticale concentratie is de CVO degene die op het niveau van de bestuursraad integraal de departementale bedrijfsvoering in portefeuille heeft. Overigens binnen strakkere rijkskaders en met uniforme producten en dienstverlening. In die bestuursraad zijn voorts de portefeuilles beleid, uitvoering, inspectie en financiën in personen aanwezig op gelijkwaardige basis. Zo kan evenwichtige en inhoudsrijke besluitvorming plaatsvinden. Quo Vadis? De financiële functie van de departementen verandert en ontwikkelt zich tot de businesspartner van het lijnmanagement dat verantwoordelijk is voor de primaire processen beleidsvorming, beleidsrealisatie en toezicht/handhaving. Wordt de CFO omgedoopt tot Chief Value Officer (CVO)? Hij is immers straks niet alleen gericht op geld, maar op de toevoeging en creatie van ‘waarde’. De CVO beschikt over het vermogen om thema’s te ‘kwantificeren’ en levert daarmee een strategische bijdrage aan de organisatie en het presteren. Daarbij gaat het ook om beheersen van risico’s, innovatie en over de ‘externe’ uitdagingen. De CVO acteert vanuit de verantwoordelijkheid voor de optimale verdeling van middelen en inrichting van voorzieningen in relatie tot gewenste politiek-maatschappelijke resultaten en effecten. Dit betreft de analyse van de verdeling en de besteding (ex-ante en ex-post). We komen nu bij de vraag in welke concentratievorm van de rijksdienst deze CVO-rol het best tot zijn recht komt of de meeste toegevoegde waarde heeft. 121

Een horizontaal geconcentreerde rijksdienst geeft een intrinsieke spanning. Het veroorzaakt scheiding tussen beleid en bedrijfsvoering. Dit is een scheiding die op het niveau van de voorzieningen (huisvesting, faciliteiten) nog hanteerbaar is. Echter zodra het gaat om middeleninzet en -verdeling wordt het lastiger. Anderzijds is horizontale concentratie een krachtig middel tegen verkokering en vergroot daardoor de mogelijkheid om de inzet van schaarse middelen breed en dus doelmatig af te wegen. Het doet denken aan de organisatievorm van provincies en gemeenten. Een politiek verantwoordelijk collegiaal bestuur met beleidsportefeuilles en een organisatie die geleid wordt door een managementteam onder leiding van de provincie- of gemeentesecretaris. Onlangs hebben de gemeenten Rotterdam en Amsterdam ingrijpende organisatieplannen gepresenteerd. Beide plannen voorzien in een forse kostenreductie. Hoofdlijn is om veel meer uit te gaan van één gemeenteorganisatie voor de gehele stad. Daartoe wordt sterk ingezet op versterking van ‘de concernontwikkeling’ en op centralisatie van met name de PIOFAH-taken naar het concernniveau. Het feit dat in een gemeente sprake is van collegiaal bestuur maakt het makkelijker om tot een dergelijk plan te komen dan op rijksniveau waar het in de Grondwet verankerde organisatieprincipe nog steeds is dat elk ministerie zijn eigen organisatiezaken regelt. Voor de rijksdienst is het model van horizontale concentratie binnen het huidige staatsrecht beperkt te realiseren. Een collegiale ministerraad – en dus aanpassing van de ministeriële verantwoordelijkheid - is een voorwaarde om de potentie ten volle te kunnen benutten. Waarschijnlijk is dit een niet te overkomen barrière en daarmee een grens in de ontwikkeling van rijksdienst. De verticale concentratiebeweging biedt meer perspectief en een variëteit aan ontwikkelingsmogelijkheden. Allereerst geeft het een duidelijke (en effectieve) positie en rol voor een CVOfunctie in een departement. Dat is ook het geval als de verantwoordelijkheid voor de financiële functie op een lagere trede in de waardepiramide wordt uitgeoefend. Voorts levert de expliciete verantwoordelijkheid van de CVO voor de departementale bedrijfsvoering een stevige relatie en verbinding met BZK OBR; geheel in de traditie van de ‘bond’ tussen Financiën en de ministeries. De verticale concentratie per beleidsdomein/beleidsstelsel van de rijksrollen en verantwoordelijkheden in de beleidsontwikkeling, uitvoering en inspectie beantwoordt bovendien aan de politieke wens dat duidelijk is of de minister ’er over gaat’. Tenslotte kan in deze vorm in potentie een – additionele – bijdrage worden geleverd aan een meer compacte rijksdienst door stevige, en samenhangende (stelsels) departementale clusters in te richten. Dat levert schaalgrootte voor efficiency en voorkomt verkokering. En dat biedt perspectief.

122

Rol en positie Auditdienst Rijk in 2020 ‘Rijk in audit en advies’ Anneke van Zanen1

Algemeen De rol van audit in het algemeen is het verschaffen van zekerheid dat een (financiële of nietfinanciële) verantwoording of een ander object voldoet aan de daaraan te stellen eisen, de norm. De auditor geeft zijn oordeel op basis van op deskundige wijze uitgevoerd onderzoek, waarbij de bevindingen professioneel zijn gewogen. De auditor verricht zijn werkzaamheden (zo) onafhankelijk (mogelijk) van zijn opdrachtgevers. Deze algemene beschrijving gaat al jaren op voor auditors zowel in de private als in de publieke sector. Je zou dus kunnen denken dat het beroep al jaren op dezelfde manier wordt uitgevoerd. Ik kan u verzekeren, niets is minder waar. Het beroep is, gestoeld op voorstaand stevig fundament, al jaren in beweging en dat heeft meerdere oorzaken. De oorzaken liggen met name in die zaken die het object van audit zijn en in de wijze waarop de audit plaats heeft of beter gezegd het instrumentarium waarvan de auditor gebruik kan maken. Binnen het Rijk vervult de Auditdienst Rijk (ADR) de rol van interne auditor, die ten behoeve van de respectievelijke departementale leidingen haar werkzaamheden verricht. De dienst is beheersmatig opgehangen onder het ministerie van Financiën. Haar werkzaamheden betreffen de controle van het departementale jaarverslag, controle van Europese geldstromen en daarnaast (vraaggestuurde) audits naar processen en systemen. De ADR is per 1 mei 2012 opgericht door samenvoeging van de bestaande departementale auditdiensten.2 Om te begrijpen waar de Auditdienst Rijk in 2020 zal staan, neem ik u mee in de veranderingen die we enerzijds in het object van onderzoek en anderzijds in de audit zelf mogen verwachten. Logisch slotstuk is dan de positionering van de Auditdienst Rijk. De dienst die in het jaar 2020 haar achtste verjaardag zal vieren. Het object van onderzoek De rijksdienst is de afgelopen jaren sterk in beweging. Met name door stevige bezuinigingsoperaties worden de departementen verplicht om scherpe keuzes te maken. Was het in het verleden nog mogelijk om met een ‘kaasschaaf’-methode bezuinigingen gelijkmatig over een departement te verdelen, nu grijpen de maatregelen dieper. Taken worden afgestoten, bedrijfsvoering wordt meer en meer rijksbreed opgepakt, ICT wordt meer omvattend ingezet, samenwerking met andere partijen wordt noodzaak. Van individuele, op het eigen beleidsterrein gerichte organisaties worden het departementen die grote verwevenheid kennen met hun omgeving (netwerk) en die meer en meer afhankelijk zijn van een goed en vlekkeloos werkende ICT. Het werken in ketens, waarbij de ene organisatie in nadrukkelijke verbinding staat met de opvolgende organisatie in de keten maakt dat processen op elkaar afgestemd moeten worden. En vooral ook dat ICT-voorzieningen naadloos op elkaar aan moeten sluiten om een snelle dienstverlening te kunnen garanderen. De mogelijkheid om in specifieke gevallen gezamenlijk 1 2

Algemeen directeur van de Auditdienst Rijk De departementale auditdiensten van het ministerie van Defensie en het ministerie van Veiligheid en Justitie zullen uiterlijk per 1 april 2013 toetreden tot de Auditdienst Rijk.

123

gebruik te maken van dezelfde basisgegevens vraagt harmonisatie van de eisen die aan data worden gesteld en ook helderheid over de verantwoordelijkheid die iedere organisatie voor die data heeft. Soms zien we dat ook activiteiten buiten de eigen organisaties worden geplaatst waardoor de afhankelijkheden van ketenpartners groter worden en de toezichtrelaties, om vast te stellen dat de gelden besteed worden aan de doelen waarvoor zij beoogd waren, belangrijker. Daarnaast proberen we de geldstromen die vanuit Europa beschikbaar zijn, ten volle te benutten. Dit laatste vraagt dat de strikte regels die aan deze subsidies gesteld worden ook nageleefd worden. Dit vraagt veelal een grote mate van accuratesse en kennis van de betrokken regelgeving. Daarnaast worden in de interne bedrijfsvoering van de Rijksdienst, ook als gevolg van schaarse middelen en voortschrijdende technologie grote slagen gemaakt. Met name vindt daar bundeling van (gelijksoortige) activiteiten plaats, vanuit de gedachte dat het Rijk als een concern wil opereren. Voorbeelden zijn P-Direkt voor de salarisadministratie, minimalisering van het aantal datacenters van het Rijk, de Rijkspas voor de toegang tot gebouwen, categoriemanagement ten behoeve van gezamenlijke inkoop etc. Naast efficiency in de uitvoering ontstaan bij bundeling ook nieuwe vraagstukken. Want wie is er nu verantwoordelijk voor een niet tijdig uitgevoerd offertetraject bij een aanbesteding: het departement waartoe de categoriemanager behoort die verantwoordelijk is voor het aanbestedingstraject, Binnenlandse Zaken omdat zij verantwoordelijk is voor het systeem van en de processen rondom de categoriemanagers of de departementen die – bij een te laat afgesloten contract – onrechtmatig inkopen? Wie draagt de verantwoordelijkheid voor een datacenter, en wat als er ‘ingebroken’ wordt en er gaan data verloren? Wordt het dan niet diffuus als de minister verantwoordelijk voor het datacenter zich moet verantwoorden aan de Tweede Kamer en niet de minister van wie de data zijn gelekt. We hopen maar dat deze situatie zich niet voordoet op korte termijn, maar dat naast alle voordelen die bundeling met zich meebrengt er ook vraagstukken komen die meer gaan over de verantwoordelijkheid van betrokkenen. De governance rond processen zal altijd goed geregeld moeten zijn om ieders rol en verantwoordelijkheid helder te hebben. Hierbij past ook het vraagstuk over welke bevoegdheden (en instrumenten) een minister moet beschikken om zijn verantwoordelijkheid voor, tijdens en na veranderingen waar te kunnen blijven maken. Als het over rapportagevoorschriften gaat laat het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting zich niet ongemoeid de afgelopen jaren. Er is in de jaren ’90 eerst een slag gemaakt om het jaarlijkse proces van begroten tot verantwoorden te stroomlijnen in de operatie ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’. Hierbij is krachtig ingezet om in de begroting drie simpele vragen te beantwoorden (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag dat kosten) en de keerzijde van deze vragen (wat hebben we bereikt, wat hebben we gedaan en wat heeft het gekost) in de verantwoording op te nemen. Dit alles zou ertoe moeten leiden dat er een meer logische samenhang tussen beide documenten ontstaat. De laatste jaren zijn hierin belangrijke stappen gezet in het verhogen van de informatiewaarde en het toegankelijk maken van begroting en verantwoording. De transparantie van het openbaar bestuur is daarmee gediend. Dit geeft voeding aan een betere politieke discussie over beleid, beheer en uitvoering in de Tweede Kamer (onder meer op verantwoordingsdag). Inmiddels is ook duidelijk dat deze eenvoudige methode nog verdere verbetering behoeft. Met ‘Verantwoord Begroten’ (2011) wordt weer een verdere verbeterslag gemaakt door meer focus in de stukken aan te brengen. Nog helderder moet zijn wat de minister wil bereiken en wat de minister heeft gedaan om dit ook daadwerkelijk te realiseren. Dat hierdoor mogelijk ook weer inputgegevens in de verantwoording komen, doet geen afbreuk aan de informatiewaarde, maar zou hier juist een aanvulling op moeten zijn. De rapportages moeten daarnaast ook korter en onderdelen zullen (alleen) via intranet aan de Tweede Kamer ter beschikking worden gesteld. 124

De verwachting is dat de komende jaren op weg naar 2020 de nu ingeslagen weg doorgezet zal worden. De financieel-economische vooruitzichten zijn mager, de bevolking vergrijst waardoor kosten van pensioen en zorg nog eens extra zullen stijgen en Europa is vooralsnog niet een stabiele omgeving. Dit betekent dat: • • • • • • • • •

De (rijks)overheid kleiner zal worden en dat er sprake zal zijn van een heroriëntatie op het functioneren en de taken van de overheid; Taakverschuivingen tussen overheden en tussen overheid en bedrijfsleven plaats zullen blijven vinden: toenemende afstand leidt tot grotere uitvoeringsrisico’s; Toezichtstructuren noodzakelijk blijven; Heldere governanceverhoudingen met ketenpartners moeten worden opgezet, waarbij elke partij beschikt over bevoegdheden die passen bij zijn verantwoordelijkheid (en bovendien de regel- en controledruk binnen de perken blijft); ICT in toenemende mate de bedrijfsvoering – en daarmee de resultaten – van het Rijk bepaalt; Bundeling van bedrijfsvoering (bijvoorbeeld in shared-service-centers) nog verder zal gaan; na de rijksdienst zal gekeken worden of aanpalende rijksorganisaties (ZBO’s) of andere onderdelen van het Rijk (Provincies, Gemeenten) ook in deze ontwikkeling mee moeten; Hoge eisen zullen worden gesteld aan een transparante verslaggeving, die ook inzicht moet bieden in de houdbaarheid van de overheidsfinanciën (mede in Europees verband); Er steeds meer sprake zal zijn van ‘integrated reporting’ en de vraag naar het verschaffen van zekerheid daarbij (één verklaring bij financiële en niet-financiële informatie); Verslaggeving beknopt zal blijven, meer op digitale wijze zal plaatsvinden en waarschijnlijk ook online en real time beschikbaar zal zijn.

Kort samengevat wordt de verantwoording compacter en komt de informatie sneller beschikbaar en wordt er dus in continuïteit verantwoording afgelegd. En de organisatie waaruit deze voortkomt, wordt steeds diffuser; ketens worden netwerken, ICT steeds belangrijker en rijksbreed gedeelde processen worden georganiseerd in shared-service-organisaties. Internal audit De taakopdracht van de internal auditor is in alle jaren niet gewijzigd. De wijze waarop de functie wordt uitgevoerd wel. De uitvoering is immers afhankelijk van hetgeen gecontroleerd moet worden en de eisen die het beroep aan de uitvoering van de audits stelt. Tevens zijn de mogelijkheden die binnen het beroep ontwikkeld worden om het werk verantwoord uit te voeren door de technologische ontwikkeling ook vergroot. Hiervoor is aangegeven in welke richting de rijksdienst zich beweegt. De internal auditor zal zich een helder beeld moeten vormen van deze ontwikkelingen om zijn werkzaamheden optimaal uit te kunnen voeren. Juist de organisatie en processen achter de verantwoording bepalen of een auditor tot een positief oordeel kan komen en welke adviezen hij afgeeft. In organisaties, die in continuïteit aan verandering onderhevig zijn, bestaat natuurlijk het risico dat zaken nog niet optimaal ingeregeld zijn. Dit kan ten koste gaan van zorgvuldigheid van de processen, maar ook ten koste gaan van de uiteindelijk beoogde resultaten. De internal auditfunctie zal met oog voor de realiteit, gewetensvol moeten opereren om een bijdrage te leveren aan het daadwerkelijk realiseren van de beoogde verbeteringen. Dit betekent dat de internal auditor in een vroeg stadium betrokken moet zijn bij de veranderingen om vanuit zijn expertise (gevraagd en ongevraagd) te adviseren over de gewenste ontwikkelrichting. Juist in deze situaties mag van de internal auditor verwacht worden dat hij vanuit zijn rol gewetensvol adviseert. De operatie ‘Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ heeft geleid tot een andere 125

begroting en verantwoording: niet langer alleen financiële cijfers, maar ook kengetallen en indicatoren over de ingezette middelen en over prestaties en effecten. Dit heeft geleid tot verbreding van de auditfunctie. Waar vroeger alleen accountants ingezet werden, is nu sprake van een multidisciplinaire dienst waarin ook operational auditors en IT-auditors onontbeerlijk zijn. Een ontwikkeling waarin ‘compliance auditing’ steeds meer plaats maakt voor ‘performance auditing’ (audits op het primaire proces). Meedenken over vraagstukken betreffende sturing, beheersing, verantwoording en toezicht; proactief meedoen op het moment dat wetgeving, processen en systemen worden ingericht. We richten ons daarbij niet alleen op de vraag of de regels zijn gevolgd, maar proberen ook achterliggende gedragspatronen in beeld te krijgen (‘soft controls’). En we geven steeds meer zekerheid over de totstandkoming van niet-financiële informatie. De methoden waarvan de internal auditor gebruik maakt zijn evenzeer aan verandering onderhevig. Vroeger kenmerkte het proces van audit zich vooral door het achteraf, op basis van een gegevensgerichte controle vaststellen of zaken goed verliepen. Tegenwoordig zijn met name ook de geautomatiseerde systemen die binnen organisaties zijn ingericht het onderwerp van onderzoek. Immers, als het geautomatiseerde systeem goed werkt dan zullen de gegevens die door het systeem gevoerd worden tot juiste informatie leiden. De vergaande technologische ontwikkelingen binnen organisaties maakt het feitelijk onmogelijk dat de auditor alleen buiten de systemen om kan controleren. Voor de internal auditor is het dan ook zeer belangrijk dat hij over een goede basiskennis van de organisatie, de processen en de ingezette ICT beschikt. De verschuiving van een gegevensgerichte naar een meer systeemgerichte controle wordt daardoor ook inhoudelijk mogelijk. De werkwijze van de internal auditfunctie zal de komende jaren verder verschuiven. Ik verwacht allereerst dat we meer gebruik zullen maken van IT-middelen om ons eigen auditproces te faciliteren. Databestanden worden steeds omvangrijker en met IT-middelen kan vaak op relatief eenvoudige wijze een volledige controle op de massa plaatsvinden (in plaats van een steekproefsgewijze aanpak). De controle geeft daardoor feitelijk ook meer zekerheid over de gecontroleerde massa. Tools als data-analyse, proces-mining en dergelijke zullen meer ‘standaard’ ingezet gaan worden. De inzet van IT door de departementen in haar bedrijfsprocessen brengt ook nieuwe beveiligings- en andere risico’s met zich mee. Over de beheersing van die digitale risico’s zullen we al bij de inrichting van de systemen adviseren. En na implementatie zullen wij toetsen of de beheersingssystemen nog valide zijn. De verslaggeving zal zich in de toekomst verder ontwikkelen op de digitale snelweg. Niet langer zal het controleobject een pak papier zijn dat één keer per jaar op een vaste dag wordt gepubliceerd. Er zal veel meer sprake zijn van in continuïteit verslag doen op internet. Daarbij zal ook inhoudelijke accentverschuiving plaatsvinden: niet langer uitgebreide standaardrapportages, maar melding maken van uitzonderingen. Het behoeft geen betoog dat ‘continuous reporting’ vraagt om ‘continuous auditing’ en ‘continuous assurance’. Het feit dat wij meer gebruik gaan maken van IT-tools op het terrein van governance, risk en compliance, betekent ook dat het management dat ook kan en zal gaan doen. Dit zal leiden tot ‘continuous monitoring’. De betrouwbaarheid van de informatie en de snelheid waarmee deze het management bereikt nemen daarmee toe. Voor de auditfunctie betekent dit dat wij naast het toetsen van het systeem meer aandacht kunnen besteden aan relevante zaken, zaken die het grootste risico vormen voor de realisatie van het beleid en zaken die strategisch van belang zijn. Onderzoeken zullen derhalve vaker gericht zijn op bepaalde thema’s of specifieke issues. Voor de opdrachtgevers minder relevant, maar voor de beroepsgroepen zeer belangrijk zijn de 126

ontwikkelingen op het vakgebied. Er is al jaren sprake van een uitdijend geheel aan beroepsregels, mede ingegeven door misstappen van collega’s en zorg vanuit Angelsaksische landen met een grote claimcultuur. Deze beroepsregels – onder meer de voorschriften voor rapportering – worden door onze opdrachtgevers niet altijd herkend en begrepen. Daarbij komt nog dat de verschillende beroepsorganisaties hun eigen regels hebben, die niet altijd naadloos op elkaar aansluiten. Het is voor een multidisciplinaire interne auditdienst die een integrale dienstverlening aanbiedt een hele uitdaging om uit al deze regels een eenduidig vaktechnisch beleid af te leiden. De taal van de beroepsorganisaties is bovenal niet de taal van onze opdrachtgevers. Die vragen niet om lange juridische getinte teksten met de nodige disclaimers, maar verwachten terecht dat wij aansluiten bij hun belevingswereld en hun taal spreken. Wij hebben op dit gebied nog wel wat terrein te winnen. Compacte(re) rapportages met scherpe aanbevelingen moeten ertoe leiden dat we rapportages uitbrengen die er voor onze opdrachtgevers werkelijk toe doen. Dat kan in geschreven taal zijn (word) maar ook in de vorm van een ‘geschreven’ presentatie (PowerPoint). We zullen de kwaliteitseisen die het beroep stelt handhaven, maar onze verantwoordelijkheid nemen om dit niet ten koste te laten gaan van de effectiviteit van de helderheid van onze rapportages. En juist met deze heldere rapportages worden we een krachtige gesprekspartner voor de departementsleiding. Ik verwacht dat we ook meer de impact van onze producten en diensten zullen gaan toetsen (wat heeft de opdrachtgever eraan, wat levert het op?). Op welke wijze is nu nog niet ontwikkeld, maar in 2020 zou dit wel gemeengoed binnen onze werkwijze moeten zijn. Nog een onderwerp dat relevant is voor de internal auditfunctie is de rol en functie van het Audit Committee van een departement. Op alle departementen zijn reeds meerdere jaren Audit Committees ingericht. Elk departement gaf hieraan zijn eigen invulling, waarbij minimaal de belangrijkste controlebevindingen aan de orde kwamen en het auditplan werd vastgesteld. Begin 2012 is de ‘regeling Audit Committees 2012’ door het ministerie van Financien opgesteld. Hierin worden voor alle Audit Committees binnen het Rijk de taak en samenstelling van dit committee geregeld. Het Audit Committee geeft advies aan de departementale leiding op het gebied van de bedrijfsvoering, het auditbeleid en het risicomanagement van het departement. Het Audit Committee kent tenminste twee externe leden, waarmee een ‘blik van buiten’ verzekerd is. De komende jaren zal blijken of de uitvoering van deze regeling tot een verdere versterking van de bewustwording omtrent het omgaan met risico’s en de mogelijkheden om hier passende maatregelen voor te treffen heeft geleid. Met een juiste bezetting zal dat ongetwijfeld het geval zijn. De internal auditor heeft daarmee ook een krachtig platform om zijn bevindingen en risico-inschattingen te toetsen. Auditdienst Rijk De auditfunctie binnen de departementen is niet nieuw. De laatste departementen kregen begin jaren ’80 van de vorige eeuw een departementale accountantsdienst, de oudste dienst dateert uit 1933. Eerst gestart als accountantsdiensten, die met name gericht waren op de financiële verantwoordingen, heeft er in de jaren ’90 een verbreding plaatsgevonden naar auditdiensten. Deze diensten voerden niet alleen financiële onderzoeken uit, maar waren ook kundig op het gebied van vraagstukken met betrekking tot ICT, governance, procesanalyses en kostenbatenvraagstukken. In 2012 zijn de departementale auditdiensten gebundeld tot één Auditdienst rijk.3 Door deze bundeling kan de auditfunctie binnen het Rijk verder worden versterkt. De Auditdienst Rijk heeft de rol van interne auditor ten behoeve van de departementsleiding. Zij is niet de enige auditor binnen het Rijk. De Algemene Rekenkamer (Hoog College van Staat) 3

De departementale auditdiensten van het ministerie van Defensie en het ministerie van Veiligheid en Justitie zullen uiterlijk per 1 april 2013 toetreden tot de Auditdienst Rijk.

127

controleert ten behoeve van de Tweede Kamer of de uitgaven van de rijksoverheid rechtmatig en doelmatig zijn. De Algemene Rekenkamer keurt jaarlijks de Rijksrekening goed en publiceert gelijktijdig haar bevindingen per departement. De Tweede Kamer gebruikt de rapportage van de Algemene Rekenkamer om haar controlerende rol ten opzichte van de Regering invulling te geven. De Algemene Rekenkamer heeft een andere (staatsrechtelijke) rol en positie dan de Auditdienst Rijk. De Auditdienst Rijk heeft een interne rol ten behoeve van de departementsleiding (Minister) en is daardoor onderdeel van het systeem binnen een departement ingericht om ervoor te zorgen dat de Minister te allen tijden juiste en volledige informatie aan de Tweede Kamer verstrekt. Mede door het onafhankelijk oordeel van de internal auditor kan de minister ervan op aan dat de verantwoording die hij naar de Tweede Kamer stuurt juiste en volledige informatie omvat ofwel voldoet aan de eisen die de wet aan deze verantwoording stelt. De Algemene Rekenkamer stelt bij haar onderzoek vast dat het systeem zoals dat is bedoeld heeft gefunctioneerd en dat de minister op een juiste manier zijn verantwoordelijkheid heeft genomen. De Algemene Rekenkamer kan daarbij gebruik maken van de werkzaamheden die door de Auditdienst Rijk zijn uitgevoerd om tot haar oordeel te komen. De Algemene Rekenkamer blijft zo buiten het systeem zoals dat binnen een departement is ingericht om tot een juiste en volledige rapportage te komen en behoudt mede daardoor haar volledige onafhankelijkheid als Hoog College van Staat. De Algemene Rekenkamer kan voor haar werkzaamheden gebruikmaken van de Auditdienst Rijk. De controle van de financiële verantwoording is daarbij een bijzonder proces omdat voor beide organisaties het te controleren object – en de daarbij behorende normatiek – gelijk is. Het is dus evident dat het efficiënt is dat beide organisaties de werkzaamheden zo goed mogelijk op elkaar aan laten sluiten. In 2020 verwacht ik een Auditdienst Rijk die meer volwassen is. Daarbij denk ik aan een soepel opererende organisatie met eenduidige en efficiënte werkprocessen, die leiden tot heldere en herkenbare rapportages die altijd toegevoegde waarde leveren aan de opdrachtgevers. De activiteiten van de Auditdienst Rijk zullen zijn verschoven van een grote nadruk op de jaarlijkse rechtmatigheid naar meer in continuïteit zekerheid bieden over processen, systemen en financiële uitkomsten. Daarnaast zal er een grotere betrokkenheid aan de voorkant van ontwikkelingen komen door in een vroegtijdig stadium te adviseren over de inrichting van processen en systemen. Daarbij zullen we inzichtelijk maken wat onze audits bijdragen aan de verdere verbetering van de Rijksdienst. Wat betreft de verhouding met de Algemene Rekenkamer verwacht ik dat de werkprocessen van ADR en Rekenkamer in 2020 zullen zijn gestroomlijnd en aan beide zijden in hoge mate geautomatiseerd zullen plaatsvinden. Risicoanalyses zullen worden gedeeld en bij alle onderzoeken worden de normen vooraf gedeeld. Beide organisaties zullen dan optimaal in hun kracht staan. Kortom in 2020 kennen we een Auditdienst Rijk die haar motto ‘rijk in audit en advies’ volledig waarmaakt!

128

Een continent van 450 miljoen auditors Bespiegelingen over verantwoording in 2020 Kees Vendrik (ARK)1 In deze bijdrage verken ik een aantal ontwikkelingen die waarschijnlijk van belang zijn voor het proces van verantwoording over de publieke euro in Nederland en Europa. Dat betreft het volgende viertal: langdurige druk op ombuigingen en structurele hervormingen, de ‘europeanisering’ van het begrotingsbeleid, de groeiende zorg over de zorg en het gebruik van nieuwe media(technieken). Ik vermoed dat ze een betekenisvolle invloed zullen hebben op de organisatie van de publieke financiën en het proces van verantwoording. Anno 2012 Wie de publieke uitgaven vandaag overziet, ontwaart werelden van verschil. Departementale uitgaven worden relatief strak beheerd. Grote overschrijdingen bij de uitgaven zijn – anders dan pakweg twee of drie decennia terug – eerder uitzondering dan regel. Hoewel de bedrijfsvoering van het Rijk op onderdelen voor verbetering vatbaar is, is de rechtmatigheid van de rijksuitgaven de laatste jaren van een zeer hoog niveau, zo stelt de Algemene Rekenkamer keer op keer vast in haar jaarlijkse verantwoordingsonderzoek. Dat is van groot publiek belang: veruit de meeste belastingeuro’s worden volgens afspraak besteed. Dat schraagt het publiek vertrouwen in de overheid en verbetert de beheersbaarheid van de overheidsfinanciën. Beide zaken kunnen in deze tijd onmogelijk als luxe worden gezien. Dit goede resultaat is geen gegeven, maar product van jarenlange inspanning. Deze winst moet – juist in tijden van grote budgettaire problemen – vastgehouden worden. Minder eenduidig is het antwoord op de vraag of belastingeuro’s ook doelmatig en doeltreffend worden besteed. Waar de rechtmatigheid van de uitgaven hoog is en de bedrijfsvoering van het Rijk (grotendeels) op orde, neemt de kans af dat de overheid publiek geld ondoelmatig besteedt. Het is goed om dat nog eens vast te stellen, maar daarmee zijn we er niet. De budgettaire krapte noopt het Rijk om keer op keer de vraag te beantwoorden: ‘Kan het goedkoper?’ of ‘Kan méér publieke waarde worden gecreëerd met hetzelfde budget?’ Deze vraag komt in veel evaluatie-onderzoek dat het Rijk laat uitvoeren, nog onvoldoende aan bod. Dat kan veel beter en een sturende rol van het Ministerie van Financiën is hier welkom. De Algemene Rekenkamer heeft al geruime tijd de wettelijke opdracht de doelmatigheid van het overheidsbeleid te onderzoeken en zal daaraan ook de komende jaren ruimschoots aandacht besteden. Waar publieke euro’s de Haagse systemen verlaten wordt het beeld diffuser. Enkele voorbeelden: de verantwoording over een kleine 14 miljard euro aan specifieke uitkeringen van allerlei snit aan decentrale overheden loopt niet goed, waardoor over een deel van dit budget geen zekerheid bestaat over de juiste besteding. De gelden voor de Europese noodprogramma’s die sinds 2010 zijn opgetuigd, kennen (nog) geen sluitend verantwoordingsarrangement. Per saldo staat Nederland daar voor ruim 90 miljard euro aan de lat. Publiek-private arrangementen en nieuwe vormen van aanbesteding van overheidsopdrachten blijken ook een stevige kluif voor wie hecht 1

lid college Algemene Rekenkamer

129

aan een solide verantwoording over de bestede publieke euro’s en de aangegane risico’s. Staatsbedrijven runnen met relatief grote autonomie hun processen en investeringen, maar doen dat wel voor rekening en risico van de schatkist en dat gaat niet per definitie goed. En ten slotte kan de zorg genoemd worden, waar spiegelbeeldig aan de klassieke rijksuitgaven, de beheersing zoek is. Hoezeer de rekenmeesters van het Centraal Planbureau ook hun best doen het Budgettair Kader Zorg van een adequate groeivoet te voorzien, toch wordt al ruim tien jaar dat (sterk) stijgende kader desondanks jaarlijks overschreden. Het is voor de minister van VWS momenteel bijzonder moeilijk om tijdig overschrijdingen te signaleren en vervolgens maatregelen te nemen om die ongedaan te maken. Een definitieve afrekening van en verantwoording over het jaarlijkse Budgettair Kader Zorg is er niet. De essentie van deze ontwikkelingen is dat het openbaar bestuur met Den Haag als episch centrum fragmenteert. Daarmee worden de beheersbaarheid van publieke uitgaven en de verantwoording daarover minder (vanzelfsprekend). De ministeriële verantwoordelijkheid rafelt, het volgen van de publieke euro wordt moeilijker en het parlement wordt niet altijd adequaat bediend met heldere verantwoordingsinformatie. Dat is ook voor de departementen zelf hinderlijk (of zou dat althans moeten zijn): slechte (incomplete of afwezige) verantwoordingsinformatie leidt ertoe dat de verantwoordelijk minister feitelijk niet weet wat onder zijn verantwoordelijkheid gebeurt. Uiteindelijk kost dat geld. Dat proces was al gaande door de grote nadruk in de afgelopen twintig jaar op verzelfstandiging van vele organisaties die met publiek geld omgaan. Dat zet zich nu versterkt door met de toegenomen complexiteit van bestuurlijke arrangementen. ‘Brussel’, lagere overheden, regionaal samengestelde bestuurseenheden, en het (deels privaat) georganiseerde middenveld van publieke bedrijven en organisaties krijgen steeds meer taken waardoor de eindverantwoordelijkheid voor een rechtmatige en doelmatige besteding van de publieke euro lastig te bepalen is. De verantwoording daarover is navenant. Tot zover het jaar 2012. Nu de vooruitblik. Budgettaire krapte en structurele hervormingen De kredietcrisis en de economische impact daarvan hebben de Nederlandse economie en nationale begroting fors in de flank geraakt. Sinds 2007 is de Nederlandse welvaart per saldo niet toegenomen. De onder normale omstandigheden te verwachten economische groei van jaarlijks circa 1,5-2 procent is niet gerealiseerd, een verliespost van cumulatief circa 10 procent van het bbp. Het ziet er niet naar uit dat dit verlies de komende jaren wordt ingelopen. Dat heeft grote gevolgen (gehad) voor de budgettaire positie van de overheid. Het tekort in EMU-termen heeft ook in 2012 de 3 procentgrens overschreden. Als de huidige projecties voor de komende kabinetsperiode uitkomen – zie ook de laatste doorrekening van de verkiezingsprogramma’s door het Centraal Planbureau –, kampt Nederland nog jaren met tekorten. Lichtpuntje is dat het houdbaarheidstekort in de laatste sommen van het CPB is teruggelopen naar afgerond 1 procent van het bbp in 2017. Dit zet een zware stempel op de politiek-bestuurlijke agenda. Het is te verwachten dat de komende twee kabinetsperiodes (opnieuw) veel aandacht uitgaat naar verdere budgettaire consolidatie en structurele hervormingen teneinde de (structurele) begrotingspositie te verbeteren. Waar het kabinet Rutte/Verhagen en het Lente-akkoord reeds hebben gezorgd voor ombuigingen (bezuinigingen en lastenverzwaringen) van ruwweg 5 procent van het bbp, staat voor de komende twee kabinetsperiodes opnieuw een taakstelling op de agenda van ongeveer dezelfde omvang. Onzekerheden over (verloop dan wel oplossing van) de eurocrisis, de woning- en vastgoedmarkt en de bancaire sector kunnen hier overigens (nog meer) roet in het eten gooien. 131

Het ligt voor de hand te veronderstellen dat bij een dergelijke omvang van taakstellingen en (bijbehorende) structurele hervormingen de publieke zaak in de kern geraakt zal worden. Budgettair gesproken is het meeste ‘laag hangende fruit’ al lang en breed geplukt. Dat de ombuigingen in de laatste jaren deels via lastenverzwaring (toch geen favoriete optie van veel politici) zijn gerealiseerd is ook hier een teken aan de wand. De grootste budgettaire ‘klappers’ zullen de komende jaren (moeten) worden gerealiseerd via structurele hervormingen op de arbeidsmarkt (kortere WW, van ontslagvergoedingen naar werk-naar-werk-arrangementen), woningmarkt (terugdringen subsidies op koop en huur), in de pensioensfeer (langer doorwerken), de energiemarkt (verplicht aandeel duurzaam) en de zorg (waarover later meer). Dat levert niet in alle gevallen ‘snel geld’ op, maar op lange termijn kan van deze hervormingen de meest betekenisvolle bijdrage worden verwacht ter versterking van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en versterking van de groeipotentie van de Nederlandse economie. Welke keuzes uiteindelijk door het nieuwe kabinet ook worden gemaakt, de precieze vormgeving van deze hervormingen vraagt een uiterste inspanning van het kabinet zich hierover luid, duidelijk en met grote accuratesse te verantwoorden. In alle dossiers spelen verwachtingen van burgers en bedrijven omtrent het overheidsoptreden een cruciale rol. Verbindend element is dat de (financiële) verantwoordelijkheid van de overheid voor het afdekken van risico’s (gezondheid, werkloosheid, oude dag) of het bieden van ondersteuning (huur- en koopmarkt, omslag naar duurzame energie) wordt gereduceerd en per implicatie de eigen (financiële) verantwoordelijkheid wordt vergroot. De inzet van publieke middelen wordt namelijk beperkt. Deze herordening van publieke en private verhoudingen stelt hoge eisen aan het politieke en bestuurlijke proces. Het vertrouwen van burgers in economisch herstel en het functioneren van de publieke zaak staat reeds op een laag pitje. De introductie en (geleidelijke) invoering van deze hervormingen zullen onvermijdelijk gevoelens van onzekerheid oproepen dan wel vergroten. Dat is deels te vermijden indien het kabinet geen gelegenheid onbenut laat zich op een heldere wijze te verantwoorden over de noodzaak en voortgang van deze hervormingen en klare wijn schenkt in het parlement. De legitimiteit van deze operaties kan worden versterkt als het kabinet tussentijds en achteraf zich goed en compleet verantwoordt over de bereikte resultaten. Uiteraard is goed zicht op de gerealiseerde budgettaire effecten geboden, maar het zou het kabinet niet misstaan uitgebreid stil te staan bij (on)bedoelde maatschappelijke effecten van deze hervormingen. Ook los van de vraag of overheidstekorten moeten worden bestreden met (tijdelijke) inkomstenverhogingen, kan de inkomstenzijde van de overheidsbegroting de komende jaren meer aandacht gebruiken. Zoals de Studiegroep Begrotingsruimte terecht signaleerde, lijkt sprake van structureel tegenvallende (belasting)inkomsten ten opzichte van de eerder gehanteerde ramingen. Sowieso zijn tegenvallers bij de inkomsten als gevolg van de economische stagnatie de grootste contribuant aan het oplopende tekort, maar deze structurele ontwikkeling baart enige zorgen. Beter inzicht in de structuur van de Nederlandse belastingmix en de economische gevolgen daarvan en de wijze waarop innende instanties hun publieke taak uitvoeren kunnen mogelijk bijdragen aan een versterking van de structurele begrotingspositie. Dit verdient de aandacht van alle betrokkenen. De vraag of verder kan worden gesneden in de uitvoering van regelingen in de belasting- en premiesfeer is hier rechtstreeks relevant. Daar is namelijk reeds het nodige gebeurd. De afgelopen jaren hebben opeenvolgende (departementale) taakstellingen reeds tot maximale druk geleid op allerlei uitvoeringsorganisaties 132

om via verhoging van de doelmatigheid de gevraagde besparingen te realiseren. Dit heeft geleid tot een waaier aan strategieën, zoals reductie van kosten van bedrijfsvoering via shared services en gezamenlijke inkoopstrategieën, (gedeeltelijke) fusies, introductie en versterking van horizontaal toezicht enzovoort. Door de bank genomen lijkt de grootste rek daar zo ongeveer wel uit. Zo zijn bijvoorbeeld bij de Belastingdienst verdere besparingen vermoedelijk niet goed denkbaar zonder onbedoelde verliezen in de inkomsten te genereren (tenzij vereenvoudiging van de fiscaliteit hieraan voorafgaat). Het is verleidelijk en begrijpelijk om nieuwe besparingen vooral te zoeken buiten het primaire beleids- en uitvoeringsproces. Ook het brede en gediversifieerde domein van toezicht, (beleids) onderzoek en interne, c.q. publieke verantwoording is daarmee een mogelijk object van bezuinigingen. Daarbij wordt nog wel eens de veronderstelling gehanteerd dat vanwege gebrek aan publieke meerwaarde hier zonder substantiële consequenties kan worden bezuinigd. Ik sluit niet uit dat dat in sommige gevallen mogelijk is. De toezichts- en verantwoordingslast die sommige departementen ‘het veld’ opleggen, lijkt soms welhaast ondoordacht tot stand gekomen. Daar is een sanering mogelijk, mits deze rationeel plaatsvindt: ‘Wat moet de minister weten om zijn/haar (budgettaire of beleidsmatige) verantwoordelijkheid waar te maken en het parlement adequaat te informeren?’ Een heldere scheiding van taken tussen de centrale en decentrale overheden helpt ook om ineffectieve beleidsdrukte en ondoelmatige en – bij wijze van spreken – ‘lege’ informatie- en verantwoordingsverplichtingen te bestrijden. Ook de aandrang om specifieke regelgeving tot stand te brengen (met de nodige specifieke verantwoordings- en handhavingslast tot gevolg) kan meer worden beteugeld. De Algemene Rekenkamer is groot voorstander van scherpe, sobere en doeltreffende verantwoordingsarrangementen op maat. De onheldere en incomplete verantwoording die bijvoorbeeld het gevolg is van het bestaan van diverse soorten specifieke uitkeringen van het Rijk aan de decentrale overheden zou vaker bij de bron kunnen worden bestreden. Het gegeven dat waar het Rijk betaalt decentrale overheden spenderen bevordert niet het doelmatig gebruik van overheidsmiddelen. Het ware beter dergelijke middelen zo veel mogelijk zonder condities te decentraliseren, zodat decentrale overheden bestedingsvrijheid hebben, eigen afwegingen maken en zich daarover langs democratische weg verantwoorden. Lokale rekenkamers versterken hier het democratisch proces. Tegelijkertijd is het verstandig niet op voorhand grote verwachtingen te koesteren van het saneren van toezichts-, controle- en verantwoordingsarrangementen. De directe budgettaire opbrengst zal relatief bescheiden zijn en de verwachting dat daarmee nieuwe budgettaire risico’s op overschrijdingen, ondoelmatige bestedingen en beroerde bedrijfsvoering hun intrede doen is niet ondenkbaar. In extremis ligt verloedering van de uitvoering op de loer. Daarmee schiet de overheid zichzelf in de voet. Goedkoop wordt zo duurkoop en de legitimiteit van de overheid ondervindt hier schade van. Het is aan te raden dat het Ministerie van Financiën hier scherp op let. Bovendien moet aandacht blijven voor bestaande onvolkomenheden in controle en toezicht op publieke organisaties. Veel nieuws over publiek falen (zoals bij de woningbouwcorporaties en zorg) gaat uiteindelijk over publieke organisaties die zich buiten het gezichtsveld van departementen en toezichthouders hebben misdragen. De publieke rekening daarvan is soms bijzonder hoog (zoals de mislukte derivatencontracten van een enkele woningbouwcorporatie), wat een indicatie is van de mogelijke prijs van falend of ontbrekend toezicht en verantwoording.

133

Een Europese minister van Financiën Stel dat in 2020 een Europese minister van Financiën de finale macht en zeggenschap heeft over de nationale begrotingen van de lidstaten van de eurozone. De huidige schuldencrisis waarmee veel landen kampen staat niet op zichzelf, maar is nauw verbonden met de onvolmaakte architectuur van de Economische en Monetaire Unie. Waar het monetaire beleid in 1999 werd gecentraliseerd met de komst van de euro, bleef het begrotingsbeleid voorbehouden aan de lidstaten. Samenhang moest worden geborgd door het Stabiliteits- en Groeipact, dat sinds de introductie van de euro in werking trad en aanvankelijk hoofdzakelijk grenzen stelde aan de nationale tekort- en schuldpositie. Langzamerhand groeide dit pact uit tot een steeds verdergaand raamwerk voor Europees gecoördineerde begrotingspolitiek, met veel meer aandacht voor de structurele begrotingspositie van de lidstaten en bijbehorende aanbevelingen van de Europese Commissie om structurele hervormingen op de politieke agenda te zetten. Recentelijk is daar de nieuwe bevoegdheid van de Commissie aan toegevoegd om ingrepen in het uiterste geval te kunnen afdwingen zonder daarbij al te snel voor de voeten gelopen te worden door de lidstaten, zoals dat in 2002-2004 nog wél het geval was. Dit lopende proces van ‘europeanisering’ van de begrotingspolitiek wordt aangevuurd door de realiteit van de voortwoekerende banken- en schuldencrisis in diverse delen van het eurogebied. Kern daarvan is dat binnen hetzelfde muntgebied amper solvabele banken met dubieuze activa op de balans en nationale overheden met grote tekorten elkaar vasthouden in een wurggreep en gezamenlijk het vertrouwen zijn kwijtgeraakt van markten en publiek. Het noopt tot radicalere stappen, zoals recentelijk het voornemen om Spaanse banken te ondersteunen met middelen afkomstig uit het Europese noodfonds ESM. En dat brengt weer nieuwe dynamiek op gang, die tot verdere integratie kan leiden. Veel deskundigen achten het toekomstbeeld van een Europese begrotingspolitiek even wenselijk als onvermijdelijk. Tenzij men de euro opheft, kan de eurozone nauwelijks een andere keuze maken dan voort te gaan op het pad van verdere politieke en economische integratie. Als noodlijdende banken voortaan vaker gesteund worden door het Europese noodfonds, is een bankenunie niet ver weg. Europese steun vraagt vanzelfsprekend om Europees financieel toezicht, dat op zijn beurt een noodzakelijke back-up impliceert van een Europese politieke macht om in uiterst geval dekking te verschaffen voor faillerende banken. En daarmee ligt de vraag op tafel naar een volwaardige begrotingsautoriteit, die doorzettingsmacht heeft en haar inkomsten via belastingheffing kan veiligstellen. En dat is maar één van de routes die mogelijk onafwendbaar naar meer Brusselse begrotingsmacht leiden. Een gemeenschappelijke schuldpolitiek – gezamenlijke uitgifte van schuldpapier –, het waarborgen van macro-economische stabiliteit in het eurogebied, de samenhang tussen het monetaire en fiscale beleid, het zijn stuk door stuk opties die alle tenderen naar centralisatie van de begrotingsmacht. Stel dat het zover is gekomen in 2020. In dat geval zouden de hoofdlijnen van het financieel-economische beleid in Brussel worden bepaald. Dan geldt dat uiteindelijk ook voor de verantwoording daarover. Lidstaat Nederland zal net als de andere partners van de eurozone jaarlijks aan de Europese minister van Financiën zekerheid moeten verschaffen over de vraag of het zich gehouden heeft aan de kaders waarbinnen het begrotingsbeleid zich heeft moeten afspelen en of de (structurele) budgettaire prestaties zijn geleverd zoals afgesproken. Op dit moment worden de Brusselse teugels in deze al aangetrokken. Na de bekentenis van de Griekse regering in oktober 2009 dat Griekenland foutieve data omtrent de schuld- en tekortpositie aan Brussel had toegezonden, is de naleving van de Europese statistische spelregels aan flinke verandering onderhevig. Realisatiegegevens omtrent begroting en groei worden niet 134

zonder meer geloofd. Eurostat, belast met het toezicht op de statistische spelregels in de Economische en Monetaire Unie, vraagt om meer zekerheid over de ingezonden data. Het belang van juiste realisatiegegevens kan moeilijk worden overschat. Het vertrouwen van publiek en financiële markten is daar mede van afhankelijk en voorts is van grote betekenis dat de Europese Commissie op grond daarvan kan vaststellen of een lidstaat in gebreke is gebleven bij het realiseren van het afgesproken tijdpad voor tekortreductie, waarna mogelijk boetes volgen. We mogen veronderstellen dat niet alleen deze Europese minister van Financiën maar ook het Europees parlement graag een onafhankelijk oordeel ontvangt van Europese en nationale rekenkamers over de Europese geconsolideerde begrotingsprestatie, de nationale rijksrekeningen en andere relevante data die cruciaal zijn voor een sluitende verantwoording. Het principe dat het verantwoordingsproces moet steunen op onafhankelijke externe controle is even oud als onbetwistbaar, maar zal in de nieuwe Europese constellatie van 2020 nog vele voeten in de aarde hebben. Waar de Europese Rekenkamer zich momenteel nog hoofdzakelijk bezighoudt met de huidige – in relatieve omvang uiterst bescheiden – Europese begroting, is vanuit het oogpunt van symmetrie een logische en belangrijke rol voor haar weggelegd om de Europese begrotingsprestatie te verifiëren. Zij zal op haar beurt willen en moeten steunen op verklaringen van nationale rekenkamers. Dat roept onvermijdelijk allerlei lastige harmonisatievraagstukken op over de werkwijze, controlesystematiek, gehanteerde begrippen en definities en de betekenis van verklaringen zoals die nu worden afgegeven. Tevens zullen de verschillende domeinen waarin nationale statistische instituten en rekenkamers momenteel acteren deels in elkaar geschoven worden. Naarmate de roep om gecertificeerde gegevens sterker wordt, zal vermoedelijk snel een beroep op de rekenkamers worden gedaan. Deze ontwikkeling zou nationale rekenkamers bovendien in een nieuwe, complexere context plaatsen. Waar de meeste rekenkamers momenteel zijn gesitueerd als onafhankelijke instellingen met horizontale relaties naar openbaar bestuur en parlement, kunnen hun oordelen en bevindingen straks mogelijk ook relevant zijn voor het Europese proces van verantwoording én voor de beoordeling van de nationale begrotingsprestatie door de Europese autoriteiten. Dat is minder nieuw dan het lijkt. Momenteel brengen vier lidstaten van de Europese Unie, waaronder Nederland, nationale lidstaatverklaringen uit waarin zij zich verantwoorden over de besteding van Europese gelden in eigen land. De Algemene Rekenkamer voegt jaarlijks haar rapport toe bij de Nederlandse lidstaatverklaring. Met deze verklaring onderstreept Nederland het belang van een rechtmatige en doelmatige besteding van Europees geld in Nederland. Het is overigens uiterst betreurenswaardig dat zulks (nog) geen standaardpraktijk is in de Europese Unie. In analogie hiermee zou in de toekomst bij wijze van verantwoording van elk euroland een ‘lidstaatverklaring nieuwe stijl’ gevraagd kunnen worden over de geleverde begrotingsprestatie, inclusief een onafhankelijk oordeel van de nationale rekenkamer. Dit is overigens niet zonder complicaties. De uitkomsten van dit type financiële audit – de antwoorden op de vragen of de cijfers kloppen, het beschikbare budget niet is overschreden, en het geld op de bestemde plek terecht is gekomen – worden dan relevant in een andere bestuurlijke verhouding. Dat gaat niet vanzelf goed. Het feit dat slechts vier lidstaten in de EU zich druk maken over een goede verantwoording van de nationale besteding van Europees geld, is een teken aan de wand. Dat zal mogelijk aanleiding kunnen zijn tot de wens van meer Europese invloed op de werkwijze van nationale rekenkamers, zoals dat nu reeds het geval is bij de nationale statistische instituten die onder toenemende regie van Eurostat opereren. Men zal er 135

immers veel voor over hebben om zo veel mogelijk zeker te stellen dat de nationale rekenkamers vrij van nationale invloeden hun werk doen en zonder politiek gemotiveerd voorbehoud hun oordeel geven. Het vertrouwen in de Europese begrotingspolitiek is immers onmiddellijk in het geding als de verantwoording en de controle fatale gebreken vertonen, zoals de Griekse faut pas duidelijk heeft aangetoond. Hoe deze institutionele puzzel (op termijn) precies dient te worden opgelost, moet voorwerp worden van publieke discussie en politieke overweging, want de consequenties van verdere ‘europeanisering’ van het nationale begrotingsbeleid zijn potentieel verstrekkend. Duidelijk is dat de nationale grenzen waarbinnen vele decennia lang een eigen Nederlandse traditie van begroten en verantwoorden zich kon ontwikkelen geen stand gaan houden. Dit vraagt een nadere plaatsbepaling van alle betrokkenen. Binnen de Europese gemeenschap van Rekenkamers wordt deze discussie al gevoerd. Gestreefd wordt om in het voorjaar van 2013 een gezamenlijke positie op dit thema te ontwikkelen. Zorgelijk Stel dat in 2020 de Algemene Rekenkamer over de lidstaatverklaring nieuwe stijl van Nederland een controleverklaring zou moeten afgeven en deze naar Brussel zou sturen. Het zou bij de Europese minister van Financiën allicht een vreemde indruk wekken als daarin door de AR wordt vastgesteld dat zo’n 70 procent van de relevante EMU-uitgaven (en ontvangsten) buiten haar controlewerkzaamheden zijn gebleven. Wat gaat daar fout? Dit vloeit voort uit de huidige taak van de Algemene Rekenkamer. Het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek dat de Algemene Rekenkamer krachtens de (grond)wet jaarlijks uitvoert heeft louter betrekking op de rijksrekening (ruwweg het begrotingskader Rijksbegroting in enge zin), niet op de premiegefinancierde uitgaven die worden beheerd via het Budgettair Kader Zorg of het Budgettair Kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt. In 2020 zijn naar verwachting de zorguitgaven en de AOW-uitgaven verder toegenomen in zowel absolute als relatieve zin. Zij leggen op weg naar 2020 en daarna een steeds groter beslag op de collectieve middelen. Ondanks aanstaande hervormingen in de zorg mag worden verwacht dat hooguit de groei wordt getemperd, maar niet wordt omgebogen. Het deel van de collectieve uitgaven dat wél voorwerp is van het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek neemt dus af. De afwezigheid van onafhankelijke controle op de verantwoording van de premiegefinancierde uitgaven is deels bijproduct van de keuze om het parlement geen budgetrecht te geven met betrekking tot deze uitgaven. Slechts via omwegen kan het parlement zijn invloed (beperkt) doen gelden op dit type uitgaven. Dat weerspiegelt weer de historische tijdgeest, waarin sociale verzekeringen en de bijbehorende fondsen ooit werden beschouwd als het (bijna) exclusieve domein van werkgevers en werknemers. Dat inmiddels de zorg en de sociale zekerheid een vergaand proces van ‘verstatelijking’ hebben doorgemaakt (de overheid stelt de premies vast, de polissen zijn vastgelegd in wet- en regelgeving, de uitvoering is in handen van door de overheid bij wet aangewezen organisaties), waarbij de sociale partners nog slechts een adviserende rol hebben, heeft de status aparte van de sociale verzekeringen vanuit het oogpunt van budgetrecht en verantwoording niet veranderd. Economisch gesproken zijn de verschillen tussen het belasting- en premiedomein feitelijk nihil. In beide gevallen is sprake van wettelijk verplichte afdrachten die hun (verstorende) invloed hebben op diverse markten en dwingend de koopkracht van burgers beïnvloeden. Dat de overheid via daartoe bestemde budgettaire kaders de uitgavenontwikkeling beheerst, is een illustratie van het feit dat het in alle gevallen om publieke euro’s gaat waarover het kabinet verantwoording 136

schuldig is aan het parlement. Begrotingstechnisch is met de introductie van de scheiding van inkomsten en uitgaven (onderdeel van de ‘Zalm-norm’) het resterende verschil tussen premies (doelheffing) en belastingen (algemene middelen) de facto opgeheven: sociale premies hoeven niet langer kostendekkend te worden vastgesteld (en zijn dat ook vaak niet). De hoogte ervan wordt vooraleerst bepaald door het gewenste jaarlijkse koopkracht- en lastenbeeld. Indien de zorguitgaven het kader overschrijden – een jaarlijkse traditie – wordt steevast compensatie gezocht door ruimte te maken binnen de andere twee uitgavenkaders, niet door de zorgpremies te verhogen. Sinds jaar en dag maken de Brusselse rekenmeesters dan ook terecht geen onderscheid tussen premies, belastingen of één der uitgavenkaders. Inclusief de saldi van de decentrale overheden horen deze conform de geldende EMU-regels tot het collectieve domein waarop het Stabiliteits- en Groeipact van toepassing is. Zoals gezegd is alleen op het terrein van het budgetrecht van het parlement en de jaarlijkse verantwoording over de uitgaven voor zorg en sociale verzekeringen het oude onderscheid blijven bestaan. Dit is een wonderlijke situatie. Vanuit het oogpunt van symmetrie zou men veronderstellen dat waar burgers en bedrijven wettelijk tot afdrachten verplicht zijn, het parlement (no taxation without representation) en de Algemene Rekenkamer in stelling worden gebracht om deze inkomsten en uitgaven aan een behoorlijk begrotings- en verantwoordingsproces te onderwerpen. Zeker nu sociale partners geen sturende rol meer hebben, zou dit democratisch tekort geproblematiseerd mogen worden. En met een vooruitziende blik is het moeilijk voorstelbaar dat de Europese minister van Financiën in de toekomst duurzaam genoegen zal nemen met dit lek in de Nederlandse verantwoording. Minstens zo wezenlijk zijn de materiële gevolgen die vermoedelijk achter dit gebrek schuilgaan. Het is mijn stellige overtuiging dat de onvolmaakte jaarlijkse verantwoording over met name de zorguitgaven bijdraagt aan de onbeheerste ontwikkeling daarvan. Wie de complexiteit van de zorg overziet, in het bijzonder de rijke variëteit aan geldstromen en de prikkels die vele actoren hebben om de kosten omhoog te stuwen, hoeft zich er niet over te verbazen dat het belang van een beheerste uitgavenontwikkeling in de verdrukking zit. Het ontbreken van een sluitende jaarlijkse verantwoording daarover impliceert dat betrokken partijen weinig druk en tegenmacht ondervinden om hierin verandering aan te brengen. Weef- en systeemfouten en ondoelmatigheden worden niet stelselmatig opgespoord en geagendeerd. Er is geen continu en gezaghebbend proces van verbetering in de beheersing van de uitgaven. Organisaties (toezichthouders, fondsbeheerders, indicatieorganen, zorgverzekeraars, zorgaanbieders en dergelijke) worden niet systematisch langs de meetlat gelegd en gewogen naar hun aandeel in fatsoenlijk beheer van de publieke euro. Zo beschouwd is het heel bijzonder dat de minister van VWS in laatste instantie wél verantwoordelijk wordt gehouden voor een beheerste uitgavenontwikkeling zonder dat de daarvoor gangbare voorwaarden zijn gerealiseerd. Dat na de afschaffing van de budgettering (recht op zorg) geen enkel jaar zonder overschrijding is afgesloten behoeft dan ook niet te verbazen. De balans tussen voldoende zorg voor iedereen en adequate beheersing van de uitgaven is zoek. Mijn veronderstelling is dat met de stijging van de zorguitgaven in de komende decennia het belang toeneemt om de publieke euro in de zorg beter te verantwoorden. Het is tegen deze achtergrond dat de Algemene Rekenkamer in haar recente brief aan de informateurs de optie op tafel heeft gelegd om naar analogie van de Operatie Comptabel Bestel in de jaren tachtig van de vorige eeuw (die een omwenteling teweegbracht bij beheer en beheersing van de rijksuitgaven waarvan tot de dag van vandaag de vruchten worden geplukt) een vergelijkbaar initiatief in de zorg en sociale zekerheid te overwegen. Stel dat het kabinet een dergelijk project op de rails zou 137

zetten, dan zal dat in 2020 zijn effect hebben op de omvang en doelmatigheid van de zorguitgaven. Op deze wijze kan een bijdrage worden geleverd aan de beheersing van de zorguitgaven, wat de legitimiteit van de publieke zorg zal bevorderen. Want laten we ons realiseren dat het volgen van de publieke euro allang geen zaak meer zal zijn van professionals en hun instituten alleen. Meer en meer zal het publiek in de toekomst van zich laten horen. Welkom in een land van 16 miljoen auditors. De betekenis van nieuwe media Tijdens de laatste landelijke verkiezingen waaide een nieuw fenomeen over uit de Verenigde Staten: de fact-checkers. Diverse media maakten tijdens de campagne gebruik van teams van fact-checkers die uitspraken en beweringen van politici op hun waarheidsgehalte beoordeelden. Debatten met de lijsttrekkers werden soms onderbroken om het oordeel van deze deskundigen over zojuist gedane uitspraken op te vragen. Het is fascinerend dat hiermee een oud gebruik in een nieuw jasje werd gestoken. Nederland heeft een lange traditie die het belang belichaamt van onafhankelijke verwerving en verwerking van kennis, zoals zichtbaar in het bestaan van bijvoorbeeld planbureaus, adviesraden en een onafhankelijke rekenkamer. In zekere mate kunnen zij beschouwd worden als de fact-checkers van de oude stempel. Dat de media zo uitbundig inspeelden op de mogelijkheid om de uitspraken van politici te toetsen, is een teken dat in onze moderne democratische samenleving de behoefte daaraan nog immer groot is. Dat is goed nieuws. Het belang van onafhankelijke toetsing en verantwoording wordt breed volmondig erkend en actief ter hand genomen. Er is meer. Het ideaal van Karl Popper – de open samenleving – krijgt een nieuwe dimensie door de snelle digitale ontwikkeling en opkomst van nieuwe media. Waar in oude tijden professionele instituten en praktijken werden geïnstalleerd om het openbaar bestuur van voldoende tegenmacht, checks en balances en onafhankelijke verantwoording te voorzien, is dat in de 21ste eeuw allang niet meer het monopolie van deze instellingen. Het gebruik van open data, crowdsourcing technieken en andere vormen van publieke digitale participatie neemt hand over hand toe. Burgers en maatschappelijke netwerken produceren daarmee nieuwe kennis die uiterst relevant kan zijn voor het openbaar bestuur, maar ook voor het proces van verantwoording. Kennis over de leefwereld die schuilgaat achter de dikke beleidsnota’s waarmee een maatschappelijk probleem werd geagendeerd. Kennis over slecht besteed publiek geld. Kennis over maatschappelijke ontwikkelingen die nog niet zijn gedetecteerd door de professionals. De Algemene Rekenkamer beseft zich dat terdege. De impliciete maatschappelijke kennis die besloten ligt in de ervaring van 16 miljoen burgers wordt dankzij de digitalisering als het ware steeds vaker ontsloten. Voor het openbaar bestuur is het de kunst om hier tijdig op in te spelen en deze maatschappelijke kennis te benutten. In de verantwoording over de publieke euro zal dit ook een betekenisvolle rol gaan vervullen. Het is mijn overtuiging dat burgers niet gaan afwachten of het openbaar bestuur hier adequaat op gaat inspelen. Zij zullen zich melden als de feiten daartoe aanleiding geven. Misschien ontwaren sommigen hierin een bedreiging voor een stabiel en beheerst proces van beleid en uitvoering. Ik zou het vooral willen beschouwen als een verrijking voor het democratisch proces. Het proces van verantwoording over de besteding van miljarden publieke euro’s heeft kennelijk vele vrienden. Dat is een mooi vooruitzicht.

138

Visie op de financiële functie vanuit het parlement Interview met Mark Harbers & Ed Groot1

Achtergrond We treffen Mark Harbers (VVD) en Ed Groot (PvdA) op de maandag voor Prinsjesdag. De verkiezingen zijn net achter de rug. Wanneer beide heren elkaar ontmoeten, feliciteren ze elkaar met de goede uitslag van hun partijen. Op de achtergrond vinden de eerste besprekingen tussen Rutte, Samsom en ‘verkenner’ Kamp plaats. In dit interview willen we enkele thema’s betreffende de financiële functie aan de orde stellen. Vanuit een korte terugblik op de ontwikkelingen binnen de financiële functie staan we stil bij de uitdagingen voor de toekomst. Interview Terugkijkend naar de jaren tachtig zien we een rijksoverheid die zijn zaakjes niet op orde heeft. Administraties zijn niet goed op orde, goedkeurende accountantsverklaringen ontbreken veelal. Slotwetten worden pas met jaren vertraging een keer goedgekeurd. Deze situatie is voor de Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer en de ministeries aanleiding om de handen ineen te slaan. Er wordt gezamenlijk gewerkt aan een verbetertraject onder de noemer ‘operatie comptabel bestel’. Het is een wapenfeit dat sinds deze operatie de rechtmatigheid van uitgaven en verplichtingen in Nederland op een zeer hoog niveau staan: meer dan 99,5% is rechtmatig. Gelet op dit hoge niveau van rechtmatigheid is het de vraag of de aandacht in de toekomst wellicht meer naar de doelmatigheid van uitgaven kan toegaan? H: Hoe dan ook gaan ombuigingen de komende tijd een grote rol spelen. Bij ombuigingen spelen natuurlijk politieke afwegingen een rol. Maar ook is inzicht in de doelmatigheid van uitgaven belangrijk. Om die doelmatigheid te kunnen beoordelen hebben politici wel informatie nodig. Je moet gewoon kunnen zien hoeveel geld er rijksbreed wordt uitgegeven aan subsidies, apparaatsuitgaven, inhuur van externen. Die informatie heb je als Kamerlid gewoon nodig om je werk goed te kunnen doen. Ik wil informatie zonder politieke kleuring. Het maakt me dan niet uit dat de begrotingsstukken wat dikker worden. G: Ik ben het helemaal eens met de stelling dat het verschil met de jaren tachtig enorm is. Als oud journalist weet ik dat er destijds om de haverklap publieke discussies speelden over de gebrekkige boekhouding en accountantscontrole bij de overheid. Nu kunnen we echt meer aandacht geven aan de doelmatigheid van beleid en de overheid. Denk ook aan beleidsevaluaties. H: Ik ben overigens plezierig verrast over het feit dat we in de Commissie Rijksuitgaven kunnen spreken over de doelmatigheid van beleid en beheer, omdat de rechtmatigheid op orde is. Dat neemt niet weg dat het nog steeds voor komt dat de Rekenkamer opmerkingen maakt over het financieel beheer van departementen. Afgelopen jaren ging het dan over Defensie, VWS en dit jaar over BZK. De minister van Financiën moet dan wel optreden richting deze departementen. 1

Mark Harbers is Tweede-Kamerlid namens de VVD; Ed Groot is Tweede-Kamerlid namens de PvdA. Het interview werd afgenomen door Jeroen Engelberts en Joost van Hofwegen, beiden werkzaam bij de directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën, op 17 september 2012.

139

G: Ik heb de laatste twee jaar ervaren dat je als Kamerlid heel beperkt bent in wat je zelf kunt controleren. Je moet kunnen vertrouwen op het werk van het departement en van de Rekenkamer. Van de andere kant zie je ook dat als zaken mis gaan de Kamer wel degelijk in actie komt. Zoals enkele jaren geleden bij de inning van sociale premies bij de Belastingdienst en de slechte aansluiting op de polisadministratie van het UWV. Daarvoor is toen een strak verbeterprogramma afgesproken en de Kamer heeft de voortgang hiervan nauwlettend gevolgd. Zo hoort het ook. Even verder over de rol van de CRU (Commissie Rijksuitgaven) binnen de Kamer. Heeft de CRU voldoende mogelijkheden om doelmatigheidsonderzoek op de agenda te zetten? H: De CRU heeft een stimulerende rol richting de vakcommissies om onderzoek van bijvoorbeeld de Rekenkamer onder de aandacht te brengen. Er zijn gelukkig ook steeds meer voorbeelden dat commissies actief met onderzoek aan de gang gaan. Denk aan de rapporten over ProRail, dat zelfs heeft geleid tot een eigen onderzoek door de commissie. Maar ook de rapporten van de Rekenkamer over de aanschaf van de JSF mogen op veel belangstelling rekenen. G: Wat een groot knelpunt is, is dat Kamerleden erg druk zijn en zeker de kleine fracties moeten woekeren met hun tijd. Kleine fracties zien we sowieso nooit bij vergaderingen van de CRU. De verantwoordelijkheid ligt hier helemaal bij de grotere fracties. Wanneer de Kamer van 150 leden naar 100 leden zou gaan, dan weet ik wel zeker dat dit het doodvonnis betekent voor de CRU. Vergeet het dan maar dat de Kamer echt inhoud kan geven aan zijn taak begrotingen te controleren. H: Tja, ik denk dat het Kamerwerk ook met 100 leden kan. De Kamer moet dan wel de eigen rol en taakopvatting wat veranderen, zich minder richten op incidenten, minder vragen stellen of moties indienen. We moeten ons dan veel meer richten op het waarmaken van onze controlerende taak. Dus minder de waan van de dag. G: Punt is dat we wel gewoon worden aangesproken op de waan van de dag en er is helaas vaak te weinig tijd om diepgravend onderzoek te doen. Ik zou zelf veel meer de diepte in willen gaan. Goede rapporten van bijvoorbeeld de departementen en de Algemene Rekenkamer helpen dan natuurlijk. Wat in ieder geval zou helpen is dat de commissies – zeker bij rapporten van de Rekenkamer – nog vaker een lid-rapporteur aanwijzen binnen de commissie die het voortouw neemt bij een onderzoek. En de kwaliteit van die rapporten en onderzoeken? Is die voldoende? H: Het helpt ons in de controlerende taak natuurlijk enorm wanneer rapporten scherp en transparant zijn. Dat is helaas niet altijd het geval. Laat ik een positief rapport noemen; het onderzoek van de Rekenkamer naar subsidies. Uit dit rapport bleek helder waar de risico’s liggen en wat beter kan worden geregeld. Naar aanleiding van dit rapport hebben we als Kamer aangegeven dat er een verplichte ‘sunset clause’ moet komen als een standaardonderdeel van een subsidieregeling. Maar laat ik ook zeggen dat de Nederlandse startpositie fantastisch is. Natuurlijk willen we altijd nog beter en mooier. Maar vergeet tegelijkertijd niet dat er regelmatig vertegenwoordigers van buitenlandse overheden hier komen om te kijken hoe we het in Nederland allemaal hebben geregeld. Welke lessen zij van ons kunnen leren. 140

G: Ik wil in lijn daarmee ook benadrukken dat de kwaliteit en integriteit van de Nederlandse openbaar bestuur heel goed is. Sterker nog, volgens mij is dat de belangrijkste reden waarom landen als Nederland, Duitsland en de Scandinavische landen tot de rijkste van de wereld behoren. Kom dus bij mij nooit aan met verhalen dat de overheid een kostenpost is die slecht is voor de economische groei. Naast de trend tot meer nadruk op doelmatigheid, in aanvulling op rechtmatigheid, welke andere ontwikkelingen komen er op ons af? G:  De zorguitgaven. Ik bedoel eigenlijk de vraag hoe wij als overheid en als Kamer weer grip kunnen krijgen op de zorguitgaven. Ik deel de zorg van de Rekenkamer dat het zicht op deze uitgaven zwaar tekort schiet. Dat komt mede omdat de Rekenkamer te weinig bevoegdheden heeft om in de boeken van de zorgverzekeraars te kijken. H: Voor de duidelijkheid, we streven hier als politieke partijen hetzelfde doel na. We hebben misschien andere ideeën over de weg er naar toe, maar ik deel Groot’s mening dat we weer grip moeten krijgen op deze grote uitgavencategorie. Hangt dat gebrek aan grip misschien ook deels samen met het feit dat het zorglandschap vele organisatievormen kent, zoals ZBO’s, RWT’s, stichtingen, etc.? De discussie die daarover nu gevoerd wordt is er ook één die gaat over de grip herwinnen. H: Ja, klopt. Tegelijkertijd ben ik er zelf geen voorstander van om het begrip ZBO an sich aan te pakken, om alle ZBO’s en/of RWT’s op te heffen. Daar moet de discussie niet over gaan. De kern van de discussie is dat beleid gewoon goed moet worden uitgevoerd op een manier die voor ons als politici inzichtelijk is. G: Waarom moet het UWV een ZBO zijn? Hetzelfde geldt voor de RDW. Het kan best zo zijn dat als we er dieper induiken er goede redenen zijn dat ze ZBO moeten blijven, maar vooralsnog begrijp ik het niet goed. Wat mij betreft gaan we doorlichten op de wijze zoals Kohnstam het ooit bedoelde, dus echt een serieuze doorlichting van alle bestaande ZBO’s. Daarbij mogen we ook expliciet zaken benaderen vanuit een ketenperspectief. H: Op zich kan ik mij daar wel in vinden, een discussie over hoe het systeem het beste kan werken, met zo min mogelijk gedoe, lijkt me zeker zinvol. Maar nogmaals, er zijn ook ZBO’s die hun zaken wel op orde hebben. G: Een belangrijk punt is de vraag wie nu eigenlijk verantwoordelijk voor het systeem in algemene zin. Als we met minister De Jager van Financiën praten verwijst hij weer door naar de minister van BZK. Het is voor mij dus echt tijd dat we nu eindelijk een principiële discussie gaan voeren over wat we nu eigenlijk willen met ZBO’s, op basis van de criteria in het rapport Kohnstam. H: Laten we tegelijkertijd niet vergeten dat we niet alleen moeten kijken naar de status van de ZBO’s zelf, maar ook naar de wijze waarop het bestuur en de Raad van Toezicht hun taken vervullen. Ik zie een parallel met het bankwezen en beursgenoteerde ondernemingen, waar maatschappelijke druk heeft geresulteerd in een toenemende transparantie. En tevens tot de noodzaak om je als bestuurder te verantwoorden tegenover de maatschappij over je daden. De discussie over ZBO’s past dus volgens mij in een veel bredere ontwikkeling. 141

G: Ik heb nooit begrepen waarom een directeur van een ZBO twee of drie keer zo veel moet verdienen als een DG bij een departement. Ik denk dat hier een belangrijke aanvullende verklaring ligt waarom ZBO’s zo populair zijn geworden. Laten we het salarisbeleid bij de ZBO’s dus ook meenemen als we toch nader gaan kijken naar de ZBO-status. In hoeverre is dan de opzet zoals de NMa die kent met een driekoppig bestuur als een ZBO en de rest van de medewerkers gewoon rijksambtenaar een interessante richting? H: Dat is het zeker. Tegelijkertijd is de NMa voor mij dus ook een voorbeeld van een ZBO waarbij voor mij de ZBO-status buiten kijf staat. Het is terecht is dat men als markttoezichthouder die zelfstandige positie inneemt. Een heel ander onderwerp. Morgen is het Prinsjesdag en worden de begrotingen 2013 openbaar. Deze zijn voor het eerst allemaal opgesteld volgens ‘Verantwoord Begroten’ (VB). Wat is jullie oordeel over Verantwoord Begroten? H: Met Verantwoord Begroten maken we een prima slag. VB is in essentie beter dan VBTB. We krijgen inderdaad beter zicht op de apparaatskosten, inhuur, personeel en materieel. Punt van aandacht is wel dat de Kamer grip moet hebben op de beleidsvorming. Departementen hebben de neiging om nogal abstract in hun begroting te beschrijven waarvoor ze verantwoordelijk zijn en waar ze op kunnen worden afgerekend. Waarschuwing is om je niet te eenzijdig te richten op alleen maar kortere begrotingen; dat is toch geen doel op zich. Soms heeft een minister nog maar weinig verantwoordelijkheden op een beleidsterrein door verregaande decentralisatie, overdracht van taken en bevoegdheden. Dan valt er ook niet veel op te merken. H: Dat klopt, in die gevallen kan volstaan worden met minder informatie. Maar ik vind wel dat veel departementen weinig leren van de begrotingsbehandelingen. Bij begrotingsbehandelingen wordt regelmatig om aanvullende informatie gevraagd. Soms gebeurt dat jaar op jaar. Waarom levert een departement die informatie niet spontaan jaarlijks op in de begroting? G: Wat ik veelbelovend vind aan VB is dat meer zichtbaar wordt wat de vrije ruimte is in de begroting. Je wilt, zeker als Kamerlid, inzicht in de budgetflexibiliteit van een begroting. Waar zit de vrije ruimte? Welke ruimte kan ik inzetten voor dekking van een amendement. Daarvoor is geschikte informatie nodig. Die is er nu niet. Als je als oppositie iets wilt kan dat nooit, want de hele begroting is dichtgetimmerd. Maar als de coalitie iets wil, dan blijkt er wonderwel vaak toch ruimte te zijn. H: Hier ben ik het helemaal mee eens! Dit is ons aan het begin van het VB-traject ook voorgehouden. Waar zit de budgettaire ruimte en welke stappen moet je zetten om ruimte vrij te maken. Moet je bijvoorbeeld een wet of regeling aanpassen? Ik heb behoefte aan meer inzicht op dat vlak. Jullie hartenkreten hebben al geleid tot een andere aanpak. In de begrotingen 2013 zul je zien dat het begrip ‘juridische verplichtingen’ is opgenomen. Dit zijn keiharde verplichtingen uit wet- en regelgeving en overeenkomsten. De rest van de ruimte is derhalve ‘vrij’ besteedbaar. Wel wordt er soms toegelicht dat er sprake is van bestuurlijke toezeggingen en dergelijke. En door de uitgebreide budgettaire tabel zie je precies welke

142

instrumenten ingezet worden en kun je dus – beter dan voorheen – zien welke stappen je moet zetten om geld vrij te maken (subsidie stoppen, garantie intrekken, overdracht beëindigen). Kortom, een stap in de gewenste richting maar het ideaal is daarmee nog niet bereikt. Iets anders tot slot. Morgen ontvangen jullie een papieren versie van de begroting 2013. In de stukken vind je steeds meer verwijzingen naar ‘internet-links’ met meer informatie, maar in een papieren versie werkt dat natuurlijk niet. Hoe kijken jullie aan tegen een overstap naar een volledig digitale begroting? H: Digitalisering is voor mij geen doel op zich. Voor mij is het belangrijkste dat de informatie in de begroting klopt. Met digitale informatie lijkt de kans op het ‘wegmoffelen’ van informatie groter te worden. Ik ben dat althans vaak tegengekomen. Het Parlement moet oprecht het idee hebben dat ze goed en volledig wordt geïnformeerd. G: Ik steun Harbers hier in. De afgelopen weken hebben we veel gebruik gemaakt van de CPBpublicatie ‘Keuzes in kaart’. Je zag overal parlementsleden op weg naar debatten met dat zware boek zeulen, terwijl het ook op hun tablet staat. Blijkbaar is zo’n boek dan toch gemakkelijker. H: Ik wil ook graag een boekwerk in handen. Verder vind ik dat de invalshoek bij digitaliseren moet zijn om als Kamer beter en méér geïnformeerd te worden, in plaats van een reductie van het papiergebruik als hoofddoel. Binnenkort worden de bestuurskosten van de top van een ministerie actief openbaar gemaakt. In deze trend kan het zijn dat over een paar jaar de departementale administraties gewoon toegankelijk worden voor politici en burgers. H: Het is prima dat de overheid de ‘buitenwacht’ meer naar binnenhaalt. Er is zoveel informatie beschikbaar. Binnenkort stellen we het systeem van ons Parlement beschikbaar aan een aantal whizzkids en dat mogen zij kijken wat voor leuke informatie er is en welke ‘apps’ te maken zijn met onze informatie. G: De overheid stelt steeds meer informatie beschikbaar. Dat is heel goed. Door digitalisering wordt de ontsluiting van informatie immers steeds gemakkelijker. Dan is het tegelijkertijd wel fijn dat er begeleiding plaatsvindt bij dat ontsluiten. Je wilt ook een beeld van de waarde van informatie. Misschien kunnen de fact-checkers die tijdens de verkiezingscampagne zo actief waren hier een nuttige rol vervullen.

143

De Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering : toekomstverkenningen Bas Verberne en Hans Monnickendam1 Opleiding is de beste proviand op de reis naar de ouderdom - Aristoteles Inleiding Het bestaan van zoiets als een Rijksacademie is niet uniek. De OECD2 heeft in 1997 al geconstateerd dat de meeste OECD-landen overheidsopleidingen kennen. Hoewel er uiteenlopende variaties in uitvoeringsmodaliteiten zijn (financiering, mate van concurrentie met de markt, inlenen van trainers, etc.), is de gemeenschappelijke noemer dat opleidingen ertoe dienen 1) om hervormingen en moderniseringen te ondersteunen en 2) de vaardigheden en kwalificaties van het personeel te verbeteren ten behoeve van meer doelmatigheid (zie ook box 2). Naast opleidingsinstituten die meer algemene opleidingen verzorgen (vergelijk voorheen het ROI), zijn er in diverse landen ook gespecialiseerde opleidingsinstellingen die horen bij een bepaald ministerie. In het geval van de Rijksacademie dus het ministerie van Financiën. De Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering is onderdeel van de jubilerende directie Begrotingszaken. In 2003 is de Rijksacademie voor Financiën en Economie ontstaan uit de twee voorgangers, de vakopleiding openbare financiën (VOF) en de accountancy-cursussen rijksoverheid ( ACRO). Deze beide typen opleidingen vonden hun oorsprong in de operatie Comptabel Bestel uit de jaren tachtig van de vorige eeuw. Doel daarvan was de financiële infrastructuur van het Rijk te versterken. Filosofie daarbij was dat een sterke financiële functie drijft op een goede infrastructuur: onafhankelijke instituties, transparante begrotingsregels en voldoende financiële mensen die voortdurend goed zijn opgeleid. Het koesteren van het menselijk kapitaal en het belang van permanent vakonderwijs (zie ook box 1) was nadrukkelijk onderdeel van de operatie Comptabel Bestel. Als uitvloeisel van de operatie Comptabel Bestel zijn centrale directies3 financieel-economische zaken ingesteld bij de vakministeries, is het verantwoordingsproces versneld en is een impuls gegeven aan financiële opleidingen. Deze opleidingen zijn erop gericht om mensen binnen het Rijk dezelfde financiële taal te laten spreken en actuele ervaringen te laten uitwisselen. De Rijksacademie verhoogt het professionele niveau van de functionarissen en maakt de functie aantrekkelijker door een breed aanbod aan opleidingen en congressen. Daarmee biedt het intituut ook een beter loopbaanperspectief voor medewerkers.

1

De auteurs zijn werkzaam bij de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering respectievelijk als coÖrdinator buitenland en hoofd. 2   OECD (1997), ‘Public Service Training in OECD Countries’, Sigma Papers, No. 16, OECD Publishing 3   Al eerder bestonden de Centrale Afdeling Comptabiliteit en vervolgens de Centrale Afdeling Financieel-Economische Zaken

145

Box 1 - Belang en effectiviteit van opleidingsinspanningen Van welk gezichtspunt je het ook bekijkt – economisch, psychologisch, sociologisch, juridisch, ethisch –, het opleiden van mensen is een goede zaak. Het welvaartsniveau van een land en het opleidingsniveau van zijn bevolking zijn positief gecorreleerd. Van onderwijs gaan positieve externe effecten uit, bijvoorbeeld de bevordering van sociale binding. Maslow geeft aan zelfontplooiing een plaats in zijn behoeftenhiërarchie. Het zogenoemde privaat rendement van investeren in onderwijs ligt rond de 5 à 10%.1 Mensen behoren althans in enige mate hun talenten te gebruiken en een zichzelf respecterende maatschappij en overheid behoren dat te faciliteren. Het recht op onderwijs is een grondrecht van ieder mens. Dit is een bedrieglijk eenvoudige voorstelling van zaken, was het maar zo eenvoudig. Een gemiddelde waardering van 7,7 (op een schaal van 1 t/m 10) van een deelnemer voor een opleiding bij de Rijksacademie is prachtig, maar of dit ook het cijfer voor de effectiviteit van de opleiding is, is de vraag. Want wie zegt dat die specifieke vakopleiding A voor ambtenarengroep X effectief is in termen van hun beter functioneren ten behoeve van hun organisatie(-onderdeel), hun land of henzelf? En moet dat effect dan nu onmiddellijk optreden of kan dat ook later? Het meten van de effectiviteit van onderwijsinspanningen is met andere worden buitengewoon lastig. We zijn blij met de pogingen van bijvoorbeeld het CPB om onderwijsinspanningen modelmatig door te rekenen. Maar bij gebrek aan nulmetingen en laboratoriumopstellingen zijn we voor de effectmeting van het opleiden van mensen op het niveau van organisatie(-onderdeel) vermoedelijk aangewezen op het oordeel van collega’s, leidinggevenden en het functionele netwerk. Zij moeten maar zeggen of iemand dankzij de opleiding een groei heeft doorgemaakt in termen van toegenomen kennis of betere vaardigheden en attitude; of misschien zit een individu dankzij de opleiding wel beter in zijn vel of is hij meer gemotiveerd. Laten wij niet vergeten dat degene die opleidingen geeft, dus de docent/expert, er – letterlijk – ook beter van kan worden, zowel in de hoedanigheid van individuele medewerker als van onderdeel van een organisatie. Het is een vorm van kennismanagement, d.w.z. van de benutting van aanwezige kennis. Het vermoeden dat opleiden effect heeft is al met al plausibel. Dat er grenzen zijn aan tijd, geld en energie die we bereid zijn te spenderen aan opleidingsinspanningen is evenzeer duidelijk, er moet ten slotte ook gewerkt worden. Om te bepalen waar die grenzen concreet liggen nemen wij onze toevlucht tot loven en bieden binnen bepaalde spelregels en randvoorwaarden. 1  

Zo bijv. CPB in interne notitie d.d. 2 november 2009; zie ook B. Jacobs en D. Webbink ‘Rendement onderwijs blijft stijgen’, www.xs4all.nl/~jacobs73/rendement.pdf

Doelbewust is ervoor gekozen om de Rijksacademie een aparte locatie te geven, op de Zeestraat naast het museum voor communicatie. Doel hiervan was er meer te zijn voor alle ministeries, een shared service in optima forma. Na enige jaren is de Rijksacademie ook opleidingen economie gaan maken en vanaf 2008 ook opleidingen voor inkoop en aanbesteding en ICT-sturingsvraagstukken. Per 1 januari 2012 zijn daar ook andere bedrijfsvoeringsopleidingen bijgekomen voor personeel en organisatie, facilitaire zaken en huisvesting, die daarvoor sinds 2010 door een aparte Rijksacademie voor de Bedrijfsvoering werden aangeboden. Vanaf 1 januari 2012 heet de academie voluit Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering. 146

Foto voorkant studiegids 2012

In het vervolg van deze bijdrage wordt ingegaan op het concept van de Rijksacademie in 2012, op trends voor de komende jaren en de droom voor 2020. De Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering in 2012 De Rijksacademie is een shared-service-organisatie die de ontwikkelingen in de beleids- en bedrijfsvoeringspraktijk en de financiële functie direct vertaalt naar actuele praktijkopleidingen en congressen. Het is een kennisinstituut met ongeveer dertig medewerkers en honderden docenten. Missie van de Rijksacademie is een bijdrage te leveren aan de versterking van de financiële en bedrijfsvoeringsinfrastructuur van het Rijk. Dat doet de academie door het verzorgen van opleidingen en congressen. Jaarlijks leidt de Rijksacademie tussen de 2500 en 3000 mensen op. Op de congressen en workshops komt nog eens eenzelfde aantal mensen af. In totaal dus elk jaar weer 5000 à 6000 mensen die kennis komen (op)halen op de Zeestraat en elkaar daar ontmoeten! Deze mensen komen van de vakministeries en van de uitvoerende diensten. Accent bij de Rijksacademie ligt op kennisoverdracht en kennisuitwisseling. De Rijksacademie stimuleert kenniscreatie en het debat over de toekomst van de audit- en controlfunctie, maar is geen onderzoeksinstituut. Wat is nu precies het model van de Rijksacademie? Kort en bondig komt dat op het volgende neer: a. Voor ons door ons: rijksambtenaren leiden rijksambtenaren op b. Accent op praktijkkennis c. Accent op actualiteit d. Vraaggestuurd, geen gedwongen winkelnering e. Volledig kostendekkend 147

De Rijksacademie voorziet in een behoefte door de bundeling van praktijkkennis. In de markt zijn veel vaardigheidstrainingen en algemene theoretische kennisopleidingen te koop, ook op hbo- en universitair niveau. De lacune zit vooral in de praktijkgerichte dimensie. Bovendien is de organisatie van de rijksoverheid dermate specifiek dat dit aparte praktijkkennis meebrengt. De voorgangers van de Rijksacademie richtten zich aanvankelijk op startersopleidingen om bijvoorbeeld net afgestudeerde academici en jonge starters bij de rijksoverheid snel bij te scholen via een vakopleiding openbare financiën. Box 2 – Articulatie van de opleidingsvraag: vertaalslag nieuw beleid èn de vraag mobiliseren Zoals al eerder opgemerkt ging de (implementatie van de) Operatie Comptabel Bestel gepaard met een enorme opleidingsbehoefte. Het aanbod van nieuw comptabel beleid veroorzaakte hier de opleidingsvraag. Sindsdien volgt het aanbod van opleidingen de (comptabele) beleidsontwikkelingen, het beleid ten aanzien van de besturing en organisatie van de rijksdienst alsmede ontwikkelingen in het economisch denken op de voet. Beleidsbepalende gremia als IOFEZ, ADR en DGOBR, waaronder de desbetreffende Interdepartementale Commissies, blijven naar verwachting de opleidingsvraag beïnvloeden. De Rijksacademie blijft derhalve erop gefocust haar aanbod nauw te laten aansluiten op hetgeen er met het beleid gebeurt. Maar de wijze waarop de Rijksacademie de vertaalslag van deze ontwikkelingen naar haar opleidingsaanbod maakt en vormgeeft in reguliere en maatwerkopleidingen wordt ook gevoed langs andere kanalen: • het Curatorium fungeert als een comité van aanbeveling en als bron van inspiratie. Dit gremium bestaat uit personen met een brede kijk op trends die van invloed zouden kunnen op de beleidsontwikkelingen; • de Klantenraad, waarin vertegenwoordigers van de financiële functie, auditfunctie en economie, en de Programmaraad Bedrijfsvoering (waarin Chief Information Officers en vertegenwoordigers van P&O, Inkoop & Aanbesteding, Faciliteiten & Huisvesting, Beveiliging Informatiesystemen, Uitvoeringsorganisaties) geven al meer concrete signalen af wat betreft mogelijke opleidingsbehoeften; • kerndocenten en docenten geven heel concreet vorm aan onze opleidingen en brengen, doordat zij werkzaam zijn in het veld, de nieuwste ontwikkelingen in; • maatwerkopleidingen die op aanvraag worden verzorgd en korte conferenties, seminars en workshops zijn mogelijke signalen van nieuwe opleidingsbehoeften; • regelmatig vinden er in het kader van het accountmanagement gesprekken plaats tussen de Rijksacademie en afnemende organisaties om opleidingbehoeften boven tafel te krijgen; • op het niveau van de individuele deelnemer worden al onze opleidingen geëvalueerd. Deze evaluaties kunnen wijzigingen in het aanbod teweegbrengen; • technologische en opleidingskundige ontwikkelingen raken de vorm waarin de Rijksacademie haar opleidingen aanbiedt. Denk aan ontwikkelingen als de digitale aanbieding van lesmaterialen, maar ook aan bijvoorbeeld e-learning, blended learning en serious gaming. Sinds de Operatie Comptabel Bestel is het element van vraagsturing belangrijker geworden, al was het maar doordat er van gedwongen winkelnering geen sprake is. Zo is niet alleen de concurrentie van private partijen op de markt van opleidingen voor overheids148

personeel toegenomen – zeker ook op de terreinen waarop de Rijksacademie actief is –, maar is ook de uitoefening van de vraag overgeheveld naar de integraal verantwoordelijke managers bij klantorganisaties. Afnemende opleidingsbudgetten zullen zich hier doen gevoelen in de ontwikkeling van de vraag naar opleidingen, evenals een teruglopende vraag door minder instroom van nieuwe medewerkers. Anderzijds zijn nog zeker niet alle mogelijke doelgroepen van de opleidingen bediend. Wanneer bovendien employability belangrijker wordt en medewerkers daadwerkelijk de architect worden van hun eigen loopbaan, is er ook een kans dat meer gebruik zal worden gemaakt van ten dele door de medewerker zelf betaalde opleidingen in plaats van opleidingen in dienstopdracht die volledig door de werkgever worden betaald. De kracht van het model van de Rijksacademie zit in het feit dat mensen uit de praktijk direct hun kennis overbrengen op collega’s. ‘s Ochtends vertelt Marieke van de afdeling Begrotingsbeleid van de directie Begrotingszaken over de begrotingsregels en de ruimtesom van het Centraal Planbureau. De dag ervoor zat zij nog achter het spreadsheet en heeft druk gebeld met het Centraal Planbureau over de laatste raming voor het Centraal Economisch Plan. Uit de eerste hand volgt informatie over het tekort van het Rijk en de overschrijdingen van de uitgavenkaders. ’s Middags vertelt Maarten van de afdeling Begrotingsbeheer van dezelfde directie over de Comptabiliteitswet en de operatie Verantwoord Begroten. Hij is als senior beleidsmedewerker zelf trekker van dit veranderingsproces van de opbouw van de begroting. Beter dan wie ook kan hij uitleggen waarom het Rijk meer accent gaat leggen op de instrumenten die ten grondslag liggen aan het beleid. In de groep die zij les geven zit, naast mensen van verschillende ministeries en agentschappen, ook iemand van de eigen directie. Marije is net gestart als projectleider bij de Rijksacademie. Zij heeft daarvoor bij het ministerie van V&J gewerkt in een beleidsfunctie en daarvoor bij het ministerie van BZK bij het directoraat-generaal voor de Bedrijfsvoering. Het ‘voor ons door ons principe’ in optima forma. In vier weken heeft zij een goed beeld van het financiële reilen en zeilen bij het Rijk. Zeker na de afsluitende begrotingssimulatie waar Joop Pot, oud directeur FEZ, langskomt als minister van Financiën. Trends voor de komende jaren Onder invloed van budgettaire druk en de operatie Vernieuwing Rijksdienst uit 2007 en meer recent Compacte Rijksdienst is een proces van omvorming, inkrimping en verdere professionalisering van het overheidsapparaat in gang gezet. Het hogere doel hiervan is een kleinere, maar betere overheid die: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

snel, adequaat en ontkokerd reageert op nieuwe maatschappelijke uitdagingen; minder (complexe) regels en administratieve lasten produceert; beleid maakt dat uitvoerbaar is en beleid afschaft dat uitgewerkt is; resultaten laat zien en optreedt waar dat nodig is; op professionele wijze diensten levert of taken uitvoert; efficiënt en competent werkt en geen geld verspilt; een goede werkgever is voor ambitieuze, competente, integere en loyale ambtenaren.

In samenhang hiermee zien we een zevental trends die relevant zijn voor de Rijksacademie en kansen bieden voor de ontwikkeling van nieuwe opleidingen en het leveren van een bijdrage aan de verdere professionalisering van de overheid: 149

1. De overheid centraliseert waardoor andere machtsblokken en verhoudingen ontstaan (meer shared-service-organisaties, outsourcing en insourcing). 2. De mogelijkheden die IT biedt voor het stroomlijnen van processen. 3. Sterkere oriëntatie op regie en advies in de bedrijfsvoering. 4. Krimp in de traditionele doelgroepen van de Rijksacademie. 5. Professionalisering en flexibilisering. Een roep om permanente educatie met leerlijnen, maar vooral in de vorm van korte modules. 6. Toename van tijd en plaats onafhankelijk werken. 7. Kritischer wordende klant die veel kwaliteit, keuzemogelijkheden en korte opleidingen en congressen wil. De overheid centraliseert waardoor andere machtsblokken en verhoudingen ontstaan (meer shared-service-organisaties, outsourcing en insourcing). Ministeries worden samengevoegd, uitvoerende diensten fuseren, er is sprake van een centralisatie van de bedrijfsvoering, van een inkrimping van de controletoren en tegelijkertijd een professionalisering van de adviesfunctie van zowel de financiële kolom als de bedrijfsvoeringskolom. Voor de Rijksacademie biedt de centralisatie bij de bedrijfsvoering en bij de auditfunctie, die gepaard gaat met standaardisatie een kans om opleidingen aan te bieden voor een bredere doelgroep en daar (verplichte) leerlijnen aan te koppelen. IT biedt allerlei mogelijkheden voor het beleid en voor de bedrijfsvoering. De complexiteit van dit soort processen maakt dat er vraag is naar regisseurs en een grote behoefte aan het uitwisselen van best-practices onderling, maar ook naar het bij de hand nemen van managers. Tegenover de professionalisering van de overheid staat een gelijktijdige krimp. Dat betekent zoeken van schaalvoordelen, door digitalisering, maar ook meer risico omdat de doelgroep zal krimpen en naar verwachting het gemiddelde opleidingsniveau van de doelgroepen verder zal toenemen. Wat betekent dit voor de Rijksacademie? Enerzijds een vraag naar opleidingen voor kritische adviseurs, regisseurs, projectmanagers in de verschillende vakgebieden. Anderzijds de mogelijkheid voor de eigen bedrijfsvoering gebruik te maken van de nieuwe kansen die IT te bieden heeft. In de wijze van werken door de medewerkers zal er sprake zijn van een toename van het tijd en plaats onafhankelijk werken. Tevens zal er sprake zijn van een kritischer wordende klant die veel kwaliteit, keuzemogelijkheden en korte opleidingen en congressen wil. De boodschap hiervan voor de Rijksacademie is: zorg naast wat langere startersopleidingen en een traineeprogramma voor een zo volwaardig mogelijk pakket van korte opleidingsmodules en congressen die zijn ondergebracht in leerlijnen. Denk na over abonnementen/strippenkaarten. Een heel andere ontwikkeling of trend is de toenemende internationale verwevenheid van landen. De noodzaak om internationaal samen te werken op allerlei gebieden van staatszorg zal toenemen. De strakkere regie die van Europa uitgaat naar werkzame begrotingsregels is hiervan slechts een voorbeeld. Onder de noemer Technische Samenwerking (TS) zijn er diverse contacten tussen het Nederlandse ministerie van Financiën en buitenlandse ministeries van Financiën die voorwaardenscheppend zijn voor de nodige internationale samenwerking. Het zogenoemde landenbeleid van Financiën biedt het kader waarbinnen TS vorm krijgt. TS grijpt aan op de kennisoverdracht aan en – uitwisseling tussen vakgenoten. Eerder, in box 1, is opgemerkt dat de docent/expert die kennis overdraagt daarvan – letterlijk – ook beter kan worden, zowel in de hoedanigheid van individuele medewerker als onderdeel 150

van een organisatie. Uit de monden van diverse experts is opgetekend dat het overdragen van kennis en vaardigheden aan collega’s van buitenlandse ministeries van Financiën een aparte dimensie geeft aan het eigen werk. In de landen waar de Rijksacademie in overeenstemming met het zogenoemde landenbeleid van het Nederlandse ministerie van Financiën projecten uitvoert, is doorgaans sprake van omvangrijke hervormingen. Naast de transformatie naar markteconomieën, gaat het vaak ook om de overgang naar een meer decentrale besturingsfilosofie. Nog los van verschillen in culturele context, leidt de internationale samenwerking in dit verband bij betrokken experts tot een weer fundamenteel doordenken waarom we in ons land de zaken hebben georganiseerd zoals ze zijn. Dit leidt weer tot nieuwe inzichten voor de praktijk in eigen land. Op de vraag ‘Wat doe je voor de Rijksacademie in het buitenland?’ antwoordde docent/expert Gerard van Reijsen enkele jaren geleden als volgt: ‘In Macedonië help ik samen met Rannie van der Wulp, Jos Nouwt en anderen om een Comptabiliteitswet te maken. Dat geeft een nieuwe kijk op waar je hier mee bezig bent …. Je moet dus heel precies uitleggen waarom wij bepaalde zaken zo regelen als we doen .… Met die ervaring gaan wij nu hier in Nederland ook de Comptabiliteitswet moderniseren …. ‘ Dergelijke internationale werkzaamheden liggen in lijn met andere wenkende perspectieven als de inbreng van Nederlandse kennis via uitwisselingsprogramma’s met buitenlandse ministeries van Financiën of deelname aan zogenoemde peer reviews op verzoek van OECD, IMF of Wereldbank. Box 3: Buitenlandse projecten Rijksacademie Summer courses on Public Financial Management organized in 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 and 2012 respectively. Winter course on PFM in 2012. All NL financed. Russian Federation, NL financed project, ‘Dutch-Russian cooperation in the field of budgetary reforms’, MAT09/RF/8/3, 2010 Ukraine, NL financed project, ‘Introduction of PIFC in Ukraine at the regional level’, KGS/10/ UA/9/1, 2010-2012 (ongoing) Croatia, NL financed projects: • ‘Technical assistance to the financial system development in Croatia’, MAT08/HR/8/10, 2009 • ‘Further development of organizational units competent for finance and budget, and further strengthening of their coordination role in internal financial control FYR of Macedonia: Twinning projects: • ‘Strengthening public internal financial control system’, MK06/IB/FI/01, 2007-2009 • ‘Supporting the process of fiscal decentralisation through strengthening the capacities for sound financial management and internal control on local and central level’, 20112012 (ongoing) NL financed project: ‘Strengthening and implementing PIFC at central level’, 2009-2011 Moldova: Twinning project ‘Strengthening Public Financial Management in the Republic of Moldova, MD 10 ENP-PCA-FI-07, Junior partner in consortium with Sweden 151

Romania: Twinning project ‘Strengthening the public finance management - support the activity of Central Harmonisation Unit on Financial Management and Control Systems in strengthening the FMC system in public institutions’, RO2007/IB/FI/03, 2009-2010 NL financed projects: • ‘Development of financial management and control systems in the public sector’, PPA04/ RM/9/1, 2005-2006 • ‘Improving the budgetary process in Romania’, MAT07/RM/8/1, 2007-2008 Turkey, NL financed projects: • ‘Strengthening of the preparation process of the government budget’, PPA03/TR/9/2, 2004-2006 • ‘Strengthening of the budget and internal control system’, PPA06/TR/9/2, 2007-2008 • ‘Parliament and budget in Turkey and the Netherlands’, MAT07/TR/8/16, 2008 • ‘Strengthening the accountability within the internal control system’, MAT09/TR/8/5, 2009 Slovakia: twinning ‘Strengthening the internal auditor’s independence in the public sector by creating audit committee(s)’, SK2006/IB/FI/01, 2007-2008 Bulgaria: Twinning project ‘Support for the improvement of the budgeting process’ BG 04/IB/FI/07, 2006/2007 NL financed projects: • ‘Establishment of the Public Finance School’, MAT03/BG/9/2, 2004-2006 • ‘Standardizing the budget proposals and assessments of public expenditure’, PPA04/ BG/8/15, 2005 Various countries: numerous isolated study visits encompassing technical assistance on Public Financial Management issues from abroad to the Netherlands (e.g. under Taiex) as well as NL financed missions to relevant countries, i.e. NL constituency group members for IMF/WB/EBRD and/or (potential) EU candidates.

Zoals uit de opsomming van Rijksacademie-projecten in box 3 moge blijken, bestrijken de werkzaamheden alle mogelijke onderwerpen die binnen Begrotingszaken aan de orde zijn. Daarnaast worden docenten/experts ingezet die kennis hebben van en ervaring met de implementatie van de beleidsregels die bij Begrotingszaken worden uitgedacht en hun weg vinden naar de departementen. Een heel bijzondere uitwisseling van kennis vindt plaats via de sinds 2007 jaarlijks door de Rijksacademie samen met de Belastingdienst/Centrum voor Kennis en Communicatie (BCKC) georganiseerde summercourse. In 2012 werden in totaal 36 deelnemers uit deelnemers uit 9 geselecteerde landen door Nederlandse experts ingewijd in aspecten van het uitgaven- en het ontvangstenmanagement in Nederland. Door dit nu een aantal jaren achtereen te doen zijn niet alleen met en tussen de desbetreffende deelnemers van één aflevering contacten opgebouwd, maar ook tussen de deelnemers van de achtereenvolgende jaargangen uit één land. Kennisoverdracht, -uitwisseling en netwerkcreatie tezamen beogen de internationale samenwerking met Nederland te verbeteren.

152

De droom voor de Rijksacademie in 2020 De hiervoor geschetste trends geven tevens de richting aan van de droom voor 2020. De droom van de Rijksacademie in 2020 is nog verder uit te groeien tot ‘een place to be’ voor rijksambtenaren, de ontmoetingsplek voor opleidingen en kennisuitwisseling voor de vakgebieden financiën, audit, economie en bedrijfsvoering waar: 1. de deelnemer wordt opgeleid door zijn collega binnen het Rijk (voor ons door ons) en praktijk en actualiteit voorop staan; 2. de deelnemer gebruikmaakt van een digitale leeromgeving, digitale leerborden, filmpjes bekijkt, apps en digitale programma’s gebruikt als aanvulling op de bijeenkomsten op de Zeestraat (blended learning) en de onderwijsmaterialen via de iPad raadpleegt; 3. de deelnemer elk jaar kan terugkomen (permanente educatie), eerst voor de wat langere starters- en traineeprogramma’s van 10 tot 40 dagen en daarna kan kiezen voor flexibel te volgen modules die onderdeel uitmaken van leerlijnen; 4. de deelnemer onderdeel kan zijn van een leernetwerk/community: de controller, de ramer, de auditor, de HRM-er, de IT-er, de inkoper en de facilitair beheerder; 5. de deelnemer optimaal profiteert van de verbinding van de Rijksacademie met strategische partners binnen het Rijk, met universiteiten, hogescholen en de maatschappij. Daarnaast met het oog op de toenemende internationale verwevenheid: 6. de ambtenaren uit het buitenland komen langs voor een summercourse of een studiebezoek; 7. Nederlandse ambtenaren worden ingezet als docent/expert voor de buitenlandprojecten van de Rijksacademie. Ook andere vormen van kennisuitwisseling met andere landen en internationale organisaties zijn in 2020 de normaalste zaak van de wereld.

153

Twittering en transparantie Een sprookje over financiële prinsessen, behoedzaam streven naar geluk, de burger als leunstoelcontroleur en echte aandacht voor doelmatigheid anno 2020 Dr. P. (Peter) van der Knaap1 ‘Je blijft verantwoordelijk voor wat je tam hebt gemaakt.’ (De vos tegen de Kleine Prins) Een financieel sprookje Er waren eens tien financiële prinsen en prinsessen. Zij woonden op een kleine Haagse planeet waar geld groeide. Er waren drie vulkanen op de planeet waarvan er twee werkten. Uit de eerste vulkaan stroomden tekorten. Uit de tweede kwamen allerlei wensen en vragen. Steeds weer nieuwe en allemaal belangrijk. Van de derde vulkaan wist je het nooit helemaal zeker: er stroomden onvolkomenheden uit en opbouwende kritiek. De koningskinderen brachten de dag door met de zorg voor hun planeet en het uitroeien van onkruid. Want onkruid ging ten koste van geldgroei en daar draaide alles om. Op een dag verlieten de financiële prinsen en prinsessen hun planeet om te zien hoe de rest van het heelal eruit zag en of ze ergens konden helpen (helpen deden ze graag). Ze bezochten verschillende andere planeten. Daar woonde heel ander volk. Zo was er een planeet met Economen die geloofden dat zij de baas waren over de geldstromen. De Economen voorspelden dat alles onzeker was en kregen daarmee steeds gelijk. Er was ook een Europese planeet met een IJdeltuit. Hij wilde door iedereen geliefd worden om zijn begrotingsdiscipline, maar stond er feitelijk alleen voor. Op de volgende planeet heersten de Spilzuchters. Men gaf er voortdurend geld uit om te verdoezelen dat men zich geen raad wist met armoede en andere problemen. Een andere planeet die de prinsen en prinsessen bezochten leek het meeste op die van henzelf: de planeet van de Zijlichters. Elke nacht moesten ze ramingen maken en notities schrijven om overdag verstandige beslissingen te kunnen nemen. Het probleem was wel dat hun planeet steeds sneller ging draaien. Omdat Zijlichters trouw zijn en niet willen stoppen met hun werk, maakten ze nu iedere minuut een raming. Niemand had meer rust. Op de laatste planeet waren de Steenknuffelaars de baas. Zij verlieten nooit hun bureau om op ontdekking te gaan en hadden alleen maar oog voor stenen en rotsen. Geld deed er niet toe, meenden zij. Het is vluchtig want het verliest steeds zijn waarde. De financiële prinsen en prinsessen waren geschokt: de notie dat geld vluchtig is, deed hen pijn. 1

Dr. P. (Peter) van der Knaap is directeur doelmatigheidsonderzoek en Europese unie bij de Algemene Rekenkamer. Van 1996 tot 2004 werkte hij op het Ministerie van Financiën, eerst bij de IRF, later bij Begrotingszaken.

155

Toen gingen ze naar de Aarde en zagen zij allerlei soorten munten, bankbiljetten en zelfs plastic geld. Valutahandel en speculaties tierden welig. Hun verwarring was nu compleet: al was het dan vluchtig, het ging toch alleen om hun geld? Ze ontmoetten een Aardse Comptabiliteit die hen geruststelde: hun geld was wel degelijk uniek en speciaal omdat het publiek geld was en zij er erg van hielden. De koningskinderen spraken af om dat in een speciale wet vast te leggen en van elk planeetje een Slim Brein mee terug te nemen naar hun eigen bol. Met al die talenten zouden ze de vulkanen en het onkruid beter kunnen temmen, anderen kunnen helpen en zelf gelukkig worden. Alleen de Spilzuchters, die hoefden ze niet… Geld, welvaart en geluk Geld. Een verrukkelijke uitvinding. Wat dat betreft hebben de financiële prinsen en prinsessen helemaal gelijk. Wim Sonneveld zong het al: geld doet wonderen, vooral als het een hoop is. En de Haagse financiële functie, waar die prinsen en prinsessen werken, die gaat nog altijd over een hoop geld. Dat valt met 190 miljard euro op een BNP van grosso modo 630 miljard euro niet te ontkennen. Slecht gaat het daarbij trouwens niet. Dit jaar is Nederland bij het World Economic Forum (WEF) bijvoorbeeld gestegen naar de 5e plaats van meest concurrerende economieën ter wereld. Het WEF publiceert jaarlijks een lijst van landen die het best presteren op terreinen als infrastructuur, financiële markten, gezondheidszorg en innovatie. Nederland moet alleen Zwitserland, Singapore, Finland en Zweden boven zich dulden. Landen als Duitsland, de VS en Australië laten we achter ons. Een knappe prestatie waar we best trots op mogen zijn. Des te meer omdat we goed lijken te beseffen dat het in het leven natuurlijk niet (alleen) om geld gaat maar ook om geluk. En dat geldt niet alleen voor de Kleine Prins van De Saint-Exupéry. Het Jaarboek Overheidsfinanciën 2012 besteedt er bijvoorbeeld een heel hoofdstuk aan. De conclusie? Een specifiek geluksbeleid is niet nodig zolang we ons maar realiseren dat de rol van economische groei slechts instrumenteel is. De volkswijsheid is compacter en wil dat er mensen zijn die geld hebben, en mensen zijn die rijk zijn. Thuis hebben wij de spreuk ‘Genoegen overtreft rijkdom’ prominent op de schouw. Met het besef dat geluk naast geld en welvaart belangrijk is, zit het misschien wel goed in Den Haag. Wat dat betreft is het feit dat van alle landen ter wereld Nederlandse kinderen het gelukkigste zijn, misschien wel het grootse wonder. Een mooi compliment voor ons allemaal, niet in de laatste plaats voor de financiële functie. Overigens scoort ook volwassen Nederland mondiaal erg hoog met een derde plaats. Alleen de Denen en de Noren zijn gelukkiger. Niet slecht. Voor velen geldt het mogelijk maken van welvaart en geluk als grootste opdracht voor een overheid. En dus voor de Haagse financiële functie. In de Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring staat het onovertroffen: ‘We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are Life, Liberty and the pursuit of Happiness. That to secure these rights, Governments are instituted among Men, deriving their just powers from the consent of the governed.’ Het is pure staatspoëzie en raakt meteen de essentie: de overheid en dus ook de overheidsfinanciën zijn van en voor de burgers.

156

De belangrijkste controleur van de rijksuitgaven – de Algemene Rekenkamer, wellicht niet meteen met geluk geassocieerd – zet in haar onderzoek diezelfde burgers vaak voorop. Naast rechtmatigheid staat maatschappelijke doelmatigheid voorop: wat zijn de reële effecten van beleid in de samenleving? In onderstaande bijdrage zal ik die lijn volgen en dus vooral antwoord geven op de vraag: wat verwacht de burger, de samenleving, van de overheid en de Haagse financiële functie? Welk doel hebben de financiële prinsen en prinsessen? De voorgaande hoofdstukken bieden een mooie staalkaart van ontwikkelingen en uitdagingen. Wim Kan heeft wat dat betreft wel eens gezegd: voorspellen is niet moeilijk, vooral als het de toekomst betreft. Op hoofdlijnen heeft hij gelijk, meen ik. Natuurlijk, de onzekerheden rond de euro, de verkiezingen en de economie in het algemeen zijn voorlopig nog niet weg. Tegelijkertijd zie ik duidelijke trends en verwachtingen die zich – los van Europa of het kiezen voor links of rechts door het electoraat – laten samenvatten in ‘actieve duidelijkheid over inzet en rendement’. Ik rafel ze uiteen in de deelthema’s resultaatgerichte politiek, de burger kijkt mee en echte aandacht voor doelmatigheid. Maar als oud IRF-er en BZ-man begin ik natuurlijk met de basis. De behoedzame basis: realistische Zijlichters De basis, waar hebben we het dan over? De zijlichters, inderdaad. Zorgvuldige ramingen, rechtmatige uitgaven en een beheerst verloop van de uitgaven. Dat lijkt me ook in 2020 nog steeds de eerste opdracht van de financiële functie. Wat dat betreft helpt het de overheidsfinanciën en de financiële functie als er geen al te grote onduidelijkheid bestaat over ramingen en prognoses. Variëteit is goed, maar te veel variëteit aan zijlichten helpt niets. Het is niet goed als CPB, CBS, het Ministerie van Financiën en andere partijen rollebollend over straat gaan over nut en noodzaak van extra bezuinigingen. Of, iets minder demagogisch geformuleerd, als er voor de politiek te veel ruimte blijft om uit de prognoses van economie, BNP, belastingopbrengsten en verwachte kosten van publieke voorzieningen naar believen te grabbelen. Het jaar 2020 is nog relatief ver weg maar de economie lijkt voorlopig in blijvende mineur. Uit de eerste vulkaan blijven nog wel even tekorten stromen. Het zou het wellicht helpen als we ons realiseren dat de norm dat ‘de economie moet groeien’ steeds meer aan belang inboet. The ‘end of growth’, ik hoor het u denken. Adam Smith krijgt na 250 jaar gelijk: ik verwacht dat de niet-groeiende economie – de ‘stable state’ of ‘steady state’ economie – steeds bespreekbaarder wordt. Eerst als duurzaamheidswens en later als realiteit. Bij een verwachte bevolkingskrimp – die zich nu al in een aantal regio’s voordoet – en een eindige hoeveelheid natuurlijke hulpbronnen kunnen we daar niet omheen. Het Ministerie van BZK vraagt gemeenten nu al om in hun begrotingen en jaarrekeningen een krimpparagraaf op te nemen. Voorlopig nog voor onderzoeksdoeleinden, maar toch. Eerder nog, in de Miljoenennota 2010, klinkt eenzelfde geluid door. Waar het voorheen om groei draaide, wordt het streven naar ‘meer, meer, meer’ juist gehekeld. Het antwoord op de economische crisis, zo valt een jaar na haar uitbraak te lezen, moet niet alleen rekening houden met de verhouding tussen markt en overheid, maar ook oog hebben voor ‘morele kwesties’ als matiging, dienstbaarheid, solidariteit, duurzaamheid en gemeenschapszin. Ook hier een referentie aan Smith: mensen moeten er op kunnen vertrouwen ‘dat anderen niet enkel hun eigenbelang nastreven, maar tegelijkertijd het belang van de ander in het oog houden.’ (Opvallend is ook dat een verband werd gelegd met die andere crisis, die van het klimaat, maar dit terzijde.) 157

Zorgvuldig en prudent ramen met een forse dosis realisme als het gaat om economische groei is dus het eerste basiselement voor de financiële functie. Een tweede is de rechtmatigheid van uitgaven. Geld moet volgens de regels worden besteed aan de doeleinden waar het voor bedoeld is. Dat helpt trouwens al een beetje bij de derde hoeksteen: een beheerst verloop van de uitgaven. Aan veel onverwachte tegenvallers kleeft een luchtje. Er hoeft niet per se onrechtmatigheid in het spel te zijn, maar ik meen dat de burger ook naar de Haagse financiële functie kijkt als er weer eens onverwacht moet worden bijgesprongen bij corporaties, onderwijsinstellingen of lagere overheden. De stelling dat ‘we er niet over gaan’ blijkt uiteindelijk keer op keer niet op te gaan. Dat geldt ook voor steun aan andere Eurolanden. En over Europa gesproken: bij het voorkomen van onverwachte tegenvallers horen ook eventuele terugvorderingen van de Europese Unie. Op dat vlak verwacht ik dat de investeringen in de lidstaatverklaring, waarmee de verantwoordelijke ministers inzicht geven in het beheer en de besteding van hun Europese gelden op nationaal niveau, zich in 2020 zullen uitbetalen. Ik stip hier nog een belangrijk element aan: het belang van kennis en beleidsinformatie. Iedereen die de VOF doorlopen heeft weet: voor goede ramingen en een beheerst verloop van uitgaven is betrouwbare beleidsinformatie nodig. Neem de gezondheidszorg. Steeds meer mensen die met een infectie bij de huisarts komen, reageren niet meer op antibiotica. De verwachting is dat dit door de vergrijzing nog toeneemt en dat alleen een drastische ingreep in het antibioticagebruik helpt. Als we er nu niets aan doen, betalen we later de prijs. Daar helpt geen lieve inputsturing aan. Zonder betrouwbare beleidsinformatie kun je niet sturen maar moet je roeien. En vaak met de riemen die je hebt. En met je rug naar de eindbestemming gekeerd. Een investering in een goede kennisfunctie betaalt zich terug. Niet zozeer in termen van een betere verantwoording, maar in betere resultaten en minder spilzucht. Wat het vervolgens weer leuker maakt om je over te verantwoorden. Begin aan de voorkant met intelligent beleid. Als je goed stuurt, heb je vanzelf – behoefte aan – goede informatie. Dat brengt ons op het volgende: resultaatgerichtheid… Resultaatgerichte politiek: Steenknuffelaars versus beleidselitaire ‘lulkoek’ Tot zo ver de behoedzame basis met daarin een aantal constanten. Ook als het gaat om ‘resultaatgerichtheid’ en het bieden van inzicht zie ik een doorgaande lijn: burgers willen dat hun overheid duidelijk is over wat ze wil en kan bereiken. Natuurlijk: resultaten. Maar welk resultaat dan? Op de planeet van de Steenknuffelaars zal men denken aan meer en betere stenen en rotsen. De gemiddelde droomwens van bestuurlijk Den Haag klinkt ongeveer zo: een internationaal georiënteerd, kennisrijk en samenhangend land met vitale steden en oog voor duurzaamheid waar mensen graag wonen, werken en ondernemen. Waarbij die mensen ook nog gelukkig kunnen zijn. Om misverstanden te voorkomen: ik vind het een prachtige ambitie. Ik schreef al dat we ons steeds nadrukkelijker met het buitenland gaan vergelijken. Als het om ambities gaat, maar ook om resultaten. Hoewel je altijd vraagtekens kan zetten bij hoe zo’n rangorde wordt opgesteld, het getuigt van durf. Er gaat ook een gezonde prikkel vanuit om jezelf op een aantal succesindicatoren de maat te nemen en te laten nemen. De notie dat geld schaars is en landen – en werelddelen – met elkaar in competitie zijn, draagt bij aan het idee dat je resultaatgericht beleid moet voeren. Dat instrumenten zoveel als mogelijk ‘evidence based’ moeten zijn als je geen Spilzuchters wilt. Dat de uitkomsten van evaluaties benut worden om er zoveel mogelijk van te leren. 158

Zoals ik het zie is de financiële functie van Den Haag als geen ander gepositioneerd om die zorgvuldigheid en duidelijkheid te behartigen en ervoor te zorgen dat het Rijk transparant is over inzet en resultaten. Het is evenwel de vraag of ‘Verantwoord Begroten’ daarbij gaat helpen. Vooropgesteld: de ambities mogen er zijn. Compacter moet het worden, met minder artikelen en meer relevante informatie. De koppeling tussen de conclusies uit het jaarverslag en nieuwe begrotingsvoorstellen moet duidelijker worden. Een ander doel: het in ere herstellen van input-informatie over personeel en materieel. De fameuze www-vragen zijn ook bijgesteld. In plaats van ‘Wat willen we bereiken?’ is voortaan de vraag: ‘Wat wil de minister bereiken?’ In plaats van ‘Wat gaan we daar voor doen?’ luidt de nieuwe vraag: ‘Wat gaat de minister daarvoor doen?’ In plaats van ‘Wat gaat dat kosten?’ wordt de derde w-vraag: ‘Wat kosten de instrumenten en wat kost het apparaat van de minister?’. De onderstreping is van de minister van Financiën zelf: het kan niet genoeg benadrukt worden dat het voortaan gaat over de ambities en beleidsinzet van ministers. Op zich is dat realisme positief: ook de vulkaan met wensen en vragen zal actief blijven spuien en de rijksoverheid kan nu eenmaal niet alles. Je moet ook bescheiden durven zijn en kiezen. Daarbij komt dat het vaak anderen zijn die beslissen over de inzet van geld. Het is eerder regel dan uitzondering dat bij beleid een heel netwerk van provincies, gemeenten, zelfstandige bestuursorganen en andere ‘belanghebbenden’ betrokken is. Voor de financiële functie zie ik hier een belangrijk risico: als iedereen enthousiast inziet dat ‘de rijksoverheid het niet alleen kan’, kan dat leiden tot duikgedrag. Tot doelstellingen die meer liggen op het terrein van ‘bestuurlijk draagvlak’ of ‘behartiging van essentiële waarden in het overleg met stakeholders’ dan op echte zaken, al zijn het maar die van de Steenknuffelaars. Het is een euvel dat nu al in menige begroting opspeelt. Hoogleraar financiële geografie Engelen noemt het onverbloemd ‘de lulkoek van de beleidselite’. Die beleidsmatige lulkoek is in Nederland aan een onstuitbare opmars bezig, zo constateert hij: of het nou om infrastructuur of sociale problemen gaat, steeds wordt ten onrechte daadkracht gesuggereerd. Dat suggereren van daadkracht moet ook wel: door de toenemende complexiteit en wederzijdse afhankelijkheden van het openbaar bestuur is het de laatste troefkaart. Menige adviseur verdient er een goede boterham aan. Niet in het minst omdat er van alles aangestuurd en gecontroleerd moet worden. Maar… maken we het vaak niet onnodig ingewikkeld? Een mooi voorbeeld zijn de twee grote zendmasten van de publieke omroep, die in 2011 spontaan vlam vatten en zelfs omvielen. Waar gaat het in wezen om: een betonnen pilaar met een lange metalen paal erop. Voilà, een zendmast, klaar voor gebruik! Zo was het in elk geval in de jaren vijftig. Anno 2012 is het niet meer zo eenvoudig. De grond, het beton, het metaal, de zenders; ze kennen allemaal verschillende eigenaren en beheerders. En met al die partijen moet de overheid in overleg als ze wil dat er iets gebeurt. Wie gaat er over onderhoud, veiligheid of gebruik van het geheel? Dat er in zo’n kluwen niemand meer is die de touwtjes feitelijk in handen heeft, wordt duidelijk als je de autoradio aanzet... Terug naar resultaatgerichtheid. De combinatie van complexiteit en wederzijdse afhankelijkheden enerzijds, en de met Verantwoord Begroten centraal gestelde ministeriële verantwoordelijkheid anderzijds, is een duivelsdriehoek. Samenleving en maatschappelijke problemen zijn vaak ingewikkeld. En als ze al simpel waren, zijn ze wel ingewikkeld gemaakt. De politieke strijd om de kiezersgunst roept echter om duidelijke taal en ambities. Die achteraf trouwens dan weer lastig waar te maken zijn. De verdienste van de nieuwe voorstellen van Verantwoord 159

begroten is dat duidelijker moet worden wat de minister nu precies zelf wil bereiken en wat hij of zij daarvoor gaat doen. Die duidelijkheid consequent doorvoeren zonder te vervallen in ‘de lulkoek van de beleidselite’ vergt politieke en ambtelijke moed. In 2020 zal duidelijk zijn of we die moed konden opbrengen. Ik ben bezorgd: bestuurders vinden elkaar immers nog te vaak in vaagheden. En toch: wie burgers – en dat mogen Steenknuffelaars zijn – serieus neemt, moet duidelijk zijn. Zo’n minister geeft aan wat de kaders zijn en dat hij daarbinnen echt kiest. Dat doen we wel en dat doen we niet. Die eerlijkheid is ook een kans voor de financiële functie: het leidt tot een krachtige politisering van geld en uitgaven en biedt een uitweg uit de kloof tussen systeem- en resultaatverantwoordelijkheid. Kort samengevat: je gaat erover, of niet. De opkomst van de leunstoelcontroleur: de Openbare Financiën echt openbaar Klare wijn voor burgers over ambities en resultaten. Mijn verwachting: in 2020 is dat geen holle retoriek meer of het louter voor de Bühne uitrollen van beleid. Het succes van de kieswijzer en de stemwijzer laten het nu al zien: burgers zijn en blijven geïnteresseerd in de inhoud. Meer dan de helft van de Nederlandse bevolking schijnt zelfs echt verkiezingsprogramma’s te lezen: naast alle aandacht die in de media naar de ‘politieke poppetjes’ uitgaat, willen we ook weten wat de politiek inhoudelijk wil bereiken. Ik verwacht dat dat ook gaat gelden voor de successen die zijn geboekt. Het belang van een goed inhoudelijk verhaal geldt ook voor campagnetijd. Dat is de les van Fortuyn en van decennia aan kiezersonderzoek in de VS. Het is goed om te zien dat de stemwijzers anno 2012 niet alleen plannen, maar ook het concrete stemgedrag van voorafgaande jaren vergelijken. In 2020 zullen daar de behaalde resultaten en – voor oppositiepartijen – de ‘anders behaalde resultaten’ nog bijkomen. Dat burgers resultaten willen zien van hun overheid mag misschien een constante factor zijn, dat ze online op elk moment van de dag kunnen meekijken is nieuw. Echt nieuw. Dat geldt ook voor de vorm waarin informatie wordt gepresenteerd. In plaats van dikke nota’s en rapporten is er een overvloed aan beeld, grafieken en geluid. Wat dat betreft is de ambitie van VBTB kenmerkend voor de vorige eeuw: wij, de overheid, vertellen u wel eventjes wat er allemaal is gedaan om de beloftes van politici en bestuurders waar te maken. En u, de brave burger, al dan niet vertegenwoordigd in de Staten-Generaal, kunt dat dan netjes teruglezen in de jaarverslagen. Die, à propos, niet te dik mogen worden. Want dat kost te veel papier en tijd. Hoe anders is het in 2020? Is het nu in feite al? Als we de opgaande lijn van iPads en andere tablets doortrekken, heeft straks iedere Nederlander letterlijk alle beschikbare informatie over geld, beleid en resultaten onder handbereik. Klik maar door, desnoods op smart toiletpapier. Twitter de verspilling er maar uit! Wat dat betreft heeft de president van de Algemene Rekenkamer gelijk als ze stelt dat er net zo’n revolutie gaande is als destijds met de uitvinding van de boekdrukkunst: ‘De burger is voor zijn informatie niet meer afhankelijk van de overheid, hij haalt zijn kennis overal vandaan’. Die ontwikkeling zie je nu al; google maar eens op ‘topsectoren’. Nieuw zal zijn dat ook belangengroepen allerlei applicaties aanbieden die – al dan niet betrouwbare – cijfers, grafieken en illustraties leveren. En pod- en videocasts natuurlijk. Waar artsen nu al iedere dag goed geïnformeerde patiënten tegenover zich weten, zal ook financieel Den Haag er niet aan ontkomen: zeer goed geïnformeerde burgers en bedrijven. De nieuwe media maken van iedere burger een meekijker. Een kritische evaluator, een ‘leunstoelcontroleur’ die op jacht gaat naar Spilzuchters. Op hun tablet kunnen ze zien aan welke doelen 160

hun belastinggeld wordt besteed, hoeveel er vermorst wordt en welke resultaten het al dan niet oplevert. Ze zullen doorklikken naar achterliggende studies, automatisch feiten en claims kunnen ‘checken’ en al twitterend online vragen kunnen stellen aan volksvertegenwoordiging en verantwoordelijke ambtenaren en bestuurders. De prinsen en prinsessen op hun planeet kunnen er maar beter aan wennen: er staan straks honderdduizenden sterke telescopen op hen gericht. De Openbare Financiën zullen voor het eerst echt openbaar zijn. Is dit nu een kans of een bedreiging? Ik meen een kans, maar wel een die investeringen vergt. Wanneer we inzetten op nieuwe media en het papier van begroting en jaarverslag actief koppelen aan online raadpleegbare achtergronddocumenten en vooral informatieve applicaties en infographics, wordt het iedere dag verantwoordingsdag. Het noopt de overheid om haar eigen kennis over maatschappelijke problemen, mogelijke en succesvol gebleken oplossingen naar een hoger plan te tillen. Dat is een kans. Echte aandacht voor doelmatigheid: leren versus Spilzuchten Tot het onmogelijke is niemand gehouden, maar tot het mogelijke is eenieder verplicht. Ik geloof niet dat dit een citaat is, maar vind het wel een mooi antwoord op de vraag: wat verwachten we nu van de financiële functie? Gewoon: behoedzaam ramen, geen gekke dingen doen en in alle openheid streven naar steeds betere resultaten. Maar laat ik tot slot ook even terugblikken op de derde vulkaan. Er stroomden onvolkomenheden uit en opbouwende kritiek. Maar waar komt die hitte vandaan? Is doelmatigheid echt te moeilijk of zijn er ook mogelijkheden? Op de eerste plaats meen ik dat met het streven naar goed onderbouwd beleid, doelmatige bestedingen en een actieve maar realistische verantwoording al veel te bereiken valt. Maar ook op het vlak van betrouwbare informatie en het echt (willen) leren van evaluaties is nog veel mogelijk. Om met die betrouwbaarheid te beginnen: zowel voor goede ramingen als verantwoord beleid is betrouwbare informatie nodig. Maar het is ook een eigenstandige waarde. Wat dat betreft is de opkomst van de ‘fact checkers’ illustratief voor het belang dat de samenleving hecht aan waarheid. Of, preciezer: het streven naar waarheid en evenwichtigheid. Ik verwacht dat dat doorzet: de Washington Post werkt al enige tijd met Pinokkio’s die worden uitgedeeld aan liegende politici. Het is een doorslaand succes en leidt tot veel vrolijkheid. En hopelijk ook tot eerlijkheid. Dan de wil om echt te leren. Om beleid echt effectief te laten zijn en te leren van tegenvallende evaluaties. Vooropgesteld: we moeten ons op de eerste plaats bewust zijn van het verschil tussen leren en verantwoording afleggen en er vervolgens ook bewust mee omgaan. Beleidsdoorlichtingen, evaluaties en doelmatigheidsonderzoeken richten zich vaak zowel op leren als op verantwoording. Het afleggen van verantwoording gaat niet zelden gepaard met verdedigingsresponsen, die de mogelijkheid dat we dingen beter zouden kunnen doen op voorhand lijken uit te sluiten. Veel lessen worden daardoor niet publiekelijk bij het afleggen van verantwoording geleerd, maar al eerder, in het relatief besloten evaluatieproces dat daaraan vooraf gaat. Dat is op zichzelf geen ernstig probleem (hoewel het ‘kleuren’ van evaluaties niet bepaald sterk of vertrouwenwekkend is). Het is pas een probleem als er niet geleerd wordt. En dat komt nog al eens voor. Hoe zou dat komen? Laten we een voorbeeld nemen aan de prinsen en prinsessen. Echt leren van feedback en kritiek vergt openheid en interactie: we moeten vaker van onze planeet 161

afkomen. Aan symboolbeleid heb je niets: als iets niet werkt of beter kan, stellen we het ter discussie. Dat vergt durf, of ten minste een veilige omgeving. Die veiligheid is wel aan het groeien. Paradoxaal genoeg helpt de nieuwe transparantie daarbij: mensen moeten wel. We raken het stiekeme gedoe in achterkamertjes kwijt. Het is mooi om te zien hoe de nieuwe media dit faciliteren. In plaats daarvan voeren we evaluatieonderzoek steeds meer op een interactieve wijze uit. Beleidsmakers, onderzoekers en belanghebbenden gaan daarbij al twitterend het debat aan. Wie het goede wil en daar zijn best voor doet, zou niet bang hoeven zijn voor onderzoek en evaluatie. Op de departementen is betrokkenheid van beleidsmakers vanaf een vroeg stadium belangrijk. Zíj moeten evaluaties kunnen beschouwen als instrument dat hen helpt om hun werk beter te doen. En niet als externe bedreiging. De financiële functie maar ook de derde vulkaan kunnen daarbij helpen. Hoe? Door goed te kijken of er op de andere planeten echt geleerd wordt, of beleid doelmatig is of dat het louter Spilzucht betreft. Door niet door jong zaaigoed heen te banjeren, maar alleen het onkruid te snoeien. En door zelf te helpen. Want daarin had de Aardse Comptabiliteit gelijk: publiek geld is wel degelijk uniek. Het is niet voor niets in een speciale wet opgeschreven dat we er verstandig mee om moeten gaan. Een ongeschreven wet is dat geld pas zijn werkelijke waarde krijgt als je er wat goeds mee doet. Iedere Haagse financiële prins of prinses weet dat. Referenties: De Saint-Exupéry, Antoine (2010, oorspronkelijk 1943), De kleine Prins, Donker Uitgeverij Engelen, Ewald (2011), Lulkoek, in: Agora, 2011, nr. 3 Heinberg, Richard (2011), The end of growth, New Society Publishers Inspectie der Rijksfinanciën (2010), Van schaven naar sturen, Deel 19 van het rapport brede heroverwegingen Knaap, P. van der (2011), Sense and complexity: Initiatives in responsive performance audits, in: Evaluation, vol.17, no. 4 Stolwijk, H.J.J. (2012), Subsidie voor geluksbeleid?, in: J.H.M. Donders en C.A de Kam (red.) (2012), Jaarboek Overheidsfinanciën, SDU Uitgevers Vliegenthart, Rens (2012), U kletst uit uw nek – Over de relatie tussen politiek, media en de kiezer, Bert Bakker

162

Budgeting and financial management reform trends: an international perspective Jón R. Blöndal1 It is an honor and a privilege to contribute this note 0n the occasion of the publication of ‘De toekomst van de financiële functie van het Rijk: een beeld voor 2020’, focusing on the future of budgeting and financial management in the government of the Netherlands. The authors have asked me to briefly highlight common reforms trends from an international perspective. The Netherlands has a tradition of embracing modernization and reforms in this field – and also the confidence to reflect and reconsider such efforts in view of experience. The reform trends discussed below will be very familiar in the Netherlands. The OECD and the Netherlands have shared a close relationship in this area for many years. The Netherlands has chaired the OECD’s Working Party of Senior Budget Officials – the flagship committee bringing together the budget directors of OECD countries. The OECD has benefitted from former staff members of the Netherlands’ Ministry of Finance joining the OECD Secretariat. The Netherlands was instrumental in the formation of the regional OECD network of budget directors from Eastern, Central and Southeastern Europe. Most recently, the Netherlands has been the key driver of the new specialized network on budgeting for health care expenditures. We are very grateful for the Netherlands’ support. It is difficult to select a small number of budgeting and financial management reform initiatives to discuss, as many are inter-related and operate as a system. I will however focus on several that have characterized recent time – both before and during the current financial crisis. I will attempt to highlight them and offer some thoughts in the Dutch context. Fiscal rules are very much at the forefront of the international budgeting agenda. The discussion has for the most part moved beyond a debate of the value of having them in the first place to a discussion focused on the design choices for such rules. Specifically, there is a greater focus now on expenditure rules. This is not necessarily meant to replace deficit and debt rules but rather serve to make such rules more effective, especially in good times. The Netherlands has a long experience with such rules in terms of the budgetary aspects of the coalition agreements. In essence, it can be said that other countries are moving in the Dutch direction. The Dutch expenditure rule is rigid by design. Other countries have sought to exclude the automatic stabilizers from the expenditure rule. This is thought by many to strengthen the enforcement of the overall expenditure rule in political terms. The proliferation of independent fiscal institutions – fiscal councils – is another key reform being implemented. Their activities vary greatly between countries but often include the preparation of economic assumptions, costing of political platforms, policy analysis and acting as a ‘fiscal watchdog.’ The relationship between such bodies and the finance ministry can be tense, especially in the early days. But in countries with an established tradition of such bodies, the relationship is generally excellent and mutually supportive. The Netherlands has experience with the Central Planning Bureau albeit as part of a government ministry. Although few questions 1

Head of Budgeting and Public Expenditures , Organization for Economic Co-operation and Development

163

its independence in practice, perhaps the future will see it move to a more formal independent status. Another institutional development in a significant number of countries is for parliaments to take a more assertive role in the budget process. This can include reforming the c0mmittee system, so the budget committee focuses on aggregates and the sectoral committees focus on the specific allocations of their respective ministries. This is generally accompanied by a significant increase in resources – including the creation of parliamentary budget offices. This of course raises issues vis-à-vis independent fiscal institutions. This is an area where there appears to be room for further reforms in the Netherlands. The crisis revealed that the scope of the traditional budget was often too narrow for fiscal sustainability analysis. It is increasingly recognized that it needs to be expanded to include contingent liabilities and other fiscal risks. This is a simple concept but very difficult in practice especially in terms of managing the inherent moral hazards. Significant developments can be expected in the near future. Top-down budgeting and the division of responsibility between the Ministry of Finance and sectoral ministries has been a great success in the Netherlands compared to most other countries. The focus on establishing capacity in a central budget unit within each spending ministry has often been lacking in other countries and has served to reduce the effectiveness of the reform. This is an often overlooked but critical success factor for budget reforms more broadly. Performance and results is a continuing challenge for most countries. Expectations for what a performance and results focus entails are so divergent among the various actors in the budgeting and management process that disappointments are almost guaranteed. Performance and results are designed as the quid pro quo for increased managerial flexibility but this has not always been the case – it has often come to be seen as simply another layer of controls. Recognizing that the need for performance information is at very different levels for internal agency management purposes, for relations with its respective ministry, the finance ministry, parliament and the public at large appears obvious but has in fact been a key obstacle for successful performance and results reforms. Similarly, there is not a uniform requirement for the same information reporting across all agencies. A promising development relates to the developments discussed above with reforms to parliamentary committees. Sectoral committees often show a much higher level of interest in this information as they discuss the budget than budget committees. Performance and results will continue to be a work in progress for the foreseeable future. The introduction of accruals to the public sector has been another key reform in recent years. The appropriateness of this development has been highly debated. The Netherlands was certainly no exception in that regard. The emerging consensus is to adopt accrual accounting for financial reporting but to keep the budget on a cash basis. This sees accruals as an analytical tool rather than a decision-making tool. Australia for example is moving its appropriations back to cash basis after having been one of the earliest and staunchest supporters of accruals. The role of international accounting standards for the public sector will likely emerge as an issue in the near future. Many of the above issues will remain on the agenda for the near future and beyond. A number of further issues will likely gain further prominence over time, especially the looming fiscal impact of ageing populations and other l0ng-term fiscal issues. The OECD carried out a review of the Dutch budgeting system about ten years ago. That was a 165

period where fiscal surpluses and sharing the fiscal abundance were topics of discussion. The times are different today. It’s important to always bear in mind how quickly the issues change and be humble in predicting the future. The Netherlands is known for its no-nonsense approach, focusing on what works and disregarding what does not. This has served the Netherlands very well in the past and will no doubt do so in the future. It is no exaggeration to say that OECD cites the Netherlands as a model in budgeting and financial management for other countries to consider.

166

Budgeting in Holland: unique, solid, but not into modernistic fads! By Holger van Eden12 This title summarizes my humble impressions of the Dutch budget system from the other side of the Atlantic. Those impressions are at best impressionistic as the IMF’s Fiscal Affairs Department for which I work looks alas much too infrequently at the budget systems of the advanced economies. My last opportunity to look in depth at the budget system in the Netherlands was in 2005/2006 for the IMF’s fiscal transparency exercise which actually not only looks at fiscal transparency in countries in a narrow sense – are budgets and fiscal reports published on time, accurate and insightful– but also in a wider sense at the openness, integrity and accountability mechanisms in the budget process. That 2005/2006 mission also investigated the Dutch medium-term budget framework which is one of the unique features of the Dutch budgetary system referred to in the title, and which greatly impressed our team for the level of aggregate fiscal control and stabilization that it provides, although even then the IMF urged to increase the safety margin with respect to the 3 percent nominal deficit limit. Many of the Eurozone countries were with hindsight sailing too ‘tightly to the wind’ for what was to come, a recurring problem with nominal deficit targeting, and a sound reason for the additional structural balance target requirement that will be introduced under the EU’s new Fiscal Compact. Only in the past two years has the IMF had the opportunity to review EU member countries’ budget systems a bit more in depth, at the request of the EC. In the context of the EU’s gradual move towards fiscal federalism, the IMF has been asked to function as ‘sparring partner’ in discussions between member countries on their budgetary systems and the steps needed to a more in-depth budgetary integration. In those exercises, the IMF is always asked to also provide plenty of criticism on the ‘high-achievers’. The EC seems to view this as good for the group process, and as with any system once you start digging you are bound to find a mix of success, failure, compromise and second-best solutions. The budget system in the Netherlands is no different. It is definitely one of the better organized, comprehensive, and accountable systems in the Eurozone, but that does not mean further improvements are not feasible. This note discusses the main strengths and weaknesses – from 30.000 feet, or the other side of the Atlantic as the case might be - and makes a few tentative suggestions for future improvements. On the ‘not into modernistic fads’, I’m perhaps being somewhat charitable. Some would say the budget system in the Netherlands is solid, very solid, but not overly innovative. A number of innovations advocated by the so-called New Public Management school have not really taken off as they have in the Anglo-Saxon speaking world. I’m thinking particularly about performance budgeting, aspects of expenditure and policy review, and accrual accounting. These reforms are outside the comfort zone of most bureaucracies, and need conviction and leadership to 1

2

Holger van Eden is Deputy Division Chief in Public Financial Management II Division of the IMF’s Fiscal Affairs Department’s. Holger has worked extensively with Ministries of Finance in Eastern Europe, South East Asia, and Latin America and the Caribbean. His areas of focus are budget preparation and management, institutional restructuring, budget law, and government cash management. Holger has worked as team leader and project coordinator in international consultancy, as an economic journalist and editor, and as a financial consultant for a global accounting firm. He started his career in the Dutch Ministry of Finance. The views expressed in this paper are those of the author and should not be attributed to the IMF, its Executive Board, or its management.

167

be pushed through. On performance budgeting and expenditure review, the hesitancy of the Ministry of Finance can perhaps be understood from the Dutch political constellation of coalition governments. Line ministers in the Netherlands generally have a much stronger position than in one party governments. This makes it difficult for the Ministry of Finance to be too directive in policy review and performance related reallocation processes. The Ministry has a lot of respect, and perhaps too much respect for the autonomy of individual line ministries. The DG Budget, while very strong in its aggregate fiscal control role, seems less able (and willing) to promote the other two core functions of ministries of finance: allocative efficiency and effective service delivery. This note will investigate whether there are opportunities for the Ministry to take a stronger lead role in these areas. People knowledgeable about the Dutch budget system, might say: ‘But what about the recent initiative in the Netherlands called ‘Accountable Budgeting’?’ Isn’t that proof of the ongoing innovation in Dutch budgeting? From this side of the Atlantic, it seems there are some good elements in this recent initiative. It can certainly never hurt to review the overload of information that tends to accumulate in budget documents. On the whole, however, the initiative with its renewed focus on financial inputs, rather than on linking inputs to policy and performance seems a step backwards with regards to the ideals of New Public Management. Also the move from accountability for ministry spending to accountability for spending under the minister’s direct control, could be a step back with regard to the overall accountability for government spending, a step that would further enhance the already strong technocratic nature of the Dutch public administration. If a line minister is not in control over activities in his sector, who is? Let’s start, however, with the most positive aspects of the Dutch budgeting system, the Central Planning Bureau (CPB), the Netherlands’ fiscal council avant-la-lettre, and the Dutch medium-term budgetary framework. Just as a side note, is it not a bit of a shame that the Central Planning Bureau has changed its confident and historic name in English to the somewhat dull ‘Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis’, just as central planning is making a bit of a comeback. In countries in Latin-America, Asia and Eastern Europe some planning ministries have survived and are no longer on the chop list, in recognition that national strategies and public investment portfolio’s need review and guidance from the center. The Central Planning Bureau in the Netherlands fulfills three important tasks. First, it provides macro forecasts for the budget planning process, provides complementary fiscal forecasts and reviews fiscal performance. This gives a second-opinion on the veracity of fiscal policy projections and performance. Is fiscal policy as the government promised it would be in the medium-term budgetary framework, and if not is the deviation justified, or also a possibility, should fiscal policy be different than originally planned due to economic circumstances? Second, during the election-cycle the CPB evaluates the economic impact of political platforms, and assesses the fiscal impact of the coalition agreement. All done on a voluntary basis and a significant contribution to rational political discourse in the country. Third, the CPB provides policy analysis and long-term fiscal projections that often have a profound impact on government policy. These tasks go a long way to making fiscal policy a more objective and accountable process. Institutionally the legal basis of the CPB has been kept quite light. There is not really a set of legally prescribed tasks; the role of the CPB has grown organically over the past 65 years. Compared to other fiscal councils in Europe, both long-existing (Belgium) and recently introduced (the UK), the scope of the CPB’s unsolicited advice is broader in scope, but also much less formal. The CPB does not report formally or directly on the government’s fiscal policies to parliament. It just publishes it half-yearly reports, and opposition parliamentarians and press will surely identify where the government’s policies have gone off-track. An important difference is also 168

that the appointment process of the CPB director has been kept largely outside the political realm, and is based on academic credentials. This does not mean that the CPB is perfect. The caveat ‘Quis custodiet ipsos custodes?’ is applicable here. The CPB has a somewhat mainstream way of looking at the economy, with both Keynesian and neo-classical elements injected in its models. If one’s policy ideas don’t fit perceived economic wisdom, don’t expect the CPB to give high marks on your ideas. The CPB can be said to provide a moderating and some would say a conservative bias to the economic policy debate. In an interesting paper on the history of ‘the world’s oldest fiscal watchdog’ Bos and Teulings (2012) recount how the analytic focus of the CPB has a tendency to gradually and with a delay of a number of years respond to the thinking on the macroeconomic policy issues of the day. The Dutch medium term budgetary framework, or trend-based expenditure framework as it is called in the Netherlands, also has a number of unique features. It is one the few budgetary frameworks with expenditure ceilings fixed for the duration of the term of government. This is due to the Dutch practice of detailed coalition agreements which are agreed at the start of a coalition’s term in office. The framework is formulated in real terms, which according to criticism in the literature (and by the IMF) makes it potentially pro-cyclical. The great benefit of a framework in real terms is, however, that changes in policy effort can be easily understood which enhances its function as a decision-making tool. It also provides a great measure of stability to public sector service delivery. The framework has a number of other nifty features such as broad coverage (of both central government and social security expenditure), linkage to a fiscal rule focused on sustainability and stabilization (to be further defined under the EU’s new fiscal compact), an early warning system determining when corrective action is warranted, and decision-making rules on how windfalls and unexpected shortfalls should be addressed. During the 2005/2006 mission a number of proposals were made by the IMF team to make the framework more anti-cyclical, not based on cautious growth assumptions, and to take into account tax expenditures and non-tax revenues. To our surprise the Dutch authorities did not see the framework as an instrument that needed to be optimized from a purely economic point of view. The then Minister Zalm, probably the most influential finance minister the Netherlands has had in the past few decades, enthusiastically made the point that a good budgetary framework needs ‘wiggle room’ if it is going to survive in the political realm. In some circumstances, interest payments should be excluded from the framework (opportunistically, when interest rates are going down), and in other times included (when they are going up). This would maximize the opportunity to reduce spending and/or accommodate new initiatives. Similar judgments could be made for tax expenditures, non-tax revenues, coverage of the infrastructure fund, etc.. Such practical mindedness is something that many young Ph-D trained economists might have a hard time understanding. I think it’s a valuable lesson and one of the reasons of the success of the Dutch framework. Let’s turn to areas of difficulty and possible innovation. The Netherlands has struggled with performance budgeting and performance information in the budget like many other countries. The budget structure has been aligned since an earlier budget reform episode – the so-called VBTB reforms of the late 1990s - with line ministry policy agendas. Through this reform the number of appropriation items decreased from 800 or so to below 200. This program-based budget structure allows identification of objectives, activities and associated inputs and outputs and/or outcomes. In the Dutch program methodology this was described with the three Ws and three Hs questions: what do we want to achieve, what are we going to do (to to achieve our goals), and what is it going to costs. The H questions were the counterpart of those three questions: Have we achieved what we set out to do, have we implemented what said we would, and did it 169

cost what we planned it would costs. This methodology, in all its brilliant simplicity, has found its way to many an emerging market and developing country, through yours truly and score of other Dutch PFM consultants. The DG Budget should have taken a patent on this methodology! Sadly, the Accountable Budgeting initiative seems to pull away from the objectives of program and performance budgeting. It is intended to refocus the budget on financial line items – and more of them, to increase parliament’s control -, and delink to some extent the budget from policy and performance presentations (which would be mostly presented elsewhere). Furthermore overhead costs would be extracted from programs costs to have a better view on the costs of line ministries’ central apparatus. All these three steps are contrary to the philosophy of program and performance budgeting. By themselves inputs costs are not very revealing, it is in the context of the outputs that are produced and in the outcomes for society that one can assess effectiveness of government spending. How much money has been spent on ICT or external consultants might be politically important to constrain, but should be irrelevant if output and outcome targets are achieved. And if it can be constrained by internal guidance to line ministries, why put it in the budget? It really reminds me of the discussion in developing countries on foreign travel for senior civil servants. Relevant from a control perspective, but not from a policy point of view. A similar criticism could be made about redefining program expenditure. As any public finance official in Africa would know, program costs should include all overhead costs that can be attributed to them, otherwise evaluating programs against each other or over time becomes problematic. Finally, while constraining total overhead costs can be an important objective, the choice between in-house operations and outsourcing should not be taken based on costs alone. A ministry might well delegate too much policy making or regulatory activities to an independent agency. This would reduce costs of a ministry’s central apparatus, but at the detriment of political control and direction, and overhead costs would just be shifted from the center to an agency and not really impact efficiency. Similar worries could be vented on the aim of focusing the budget on items of ministerial control or initiative. Often these account only for a part of the overall budget, perhaps 20 or 30 percent of total spending (or even much less). Does that mean that accountability for the other 70 percent is not relevant, or less relevant, than the spending which is under the direct control of the minister? Does it mean that government is not really accountable for the effectiveness and efficiency of the large bulk of government spending? This discussion points in my view more to flaws in the Dutch agency model and lack of political review and control of these agencies. As such these concerns should not be accommodated by changing the budget presentation. To be fair the direction of reforms may in practice not be as extreme as suggested. The Ministry says it does not want to remove all performance information from the budget, nor remove all reporting on expenditure not under ministerial control. The reforms seem to be, and hopefully are, a question of the degree of policy orientation versus financial information in the budget. The fundamental problem, in my view, is that the Ministry does not have a clear vision on how to integrate performance information and review in the budget process. In a recent letter to parliament it very nearly declared performance budgeting dead around the world, which is not the case. It seems the Ministry does not want to be the watchdog over government performance. Spending issues, yes, those, the ministry will of course intervene on strongly, but the question whether program X in Ministry Y is an effective use of the country’s resources, does not seem terribly high on the Ministry’s agenda. As Dirk-Jan Kraan recently observed on the IMF’s PFM blog in recounting his thirty years plus at the Ministry, ministries of finance have 170

structural disadvantages in information and analysis versus line ministries. This means that line ministries are usually successful in defending their turf, especially in a coalition government context. Moreover, ministers of finance would, according to Kraan, usually not be that happy to hear discussions on the performance of government expenditures. They would have enough on their plate in keeping spending pressures under control. Getting into a fight on issues where the other party is better informed (or has withheld information), and usually gains the upper-hand in Cabinet, is not a preferred activity for any finance minister. However, to declare an issue difficult doesn’t make it go away. Going back to the simpler days of line item budgeting will not satisfy the population or its representatives. Of course, line ministries should play an important part in monitoring and review of the performance in their sector. They should ideally play the role of finance ministry for their sector, and they can if they are given the right budgetary incentives. However, experience has shown that incrementalism is one of the most pervasive forces in bureaucracy. Without some countervailing party, someone playing the unpopular role of the challenger of the status quo, that status quo tends to, well, stay. If not the Finance Ministry, who in government should be responsible for reviewing government performance and linking budget decisions to success or failure of government programs? As with financial information, not all performance information needs to be published in budget documentation. That does not mean the ministry of finance cannot insist that it is produced and use it in its discussions with line ministries. The Ministry has to redefine the process of preparing, discussing and presenting to Cabinet in a concise way the performance of government programs, with indication of budgetary options. Such a process should be part of the annual expenditure review process. Most important is to set and enforce guidelines on what performance information needs to be produced, for Finance and for parliament. Finance ministries have to ensure that line ministries provide performance information in a systematic and standardized way and with due regard to the level of accountability. At some point in the activity chain accountability can always be established. There are examples of such systems working or having worked and having influenced budget allocation, in the US, Korea, Singapore, to name just a few of the successful examples. That on average performance budgeting has not been a great success should not be a reason to not attempt it. One striking thing in the Netherlands is the substantial autonomy that line ministries have in presenting their performance information. The Ministry of Finance should claim here a much more directive role, if need be authorized by law. In its letters to parliament the Ministry seems to indicate that the National Audit Office could have a coordinating role in this area. This would be a strange choice as the National Audit Office is not part of the Executive, nor a policy making body, and should keep an arms-length to choices on harmonization of budget presentation. Performance information should be strengthened with policy evaluation and expenditure review. Policy evaluation has a long history in the Netherlands. The two basic issues that remain problematic are that those evaluations performed by line ministries lack independence, and are mostly ritualistic in nature, and those by the National Audit Office are retrospective and not enough oriented towards exploring new policy or service delivery models (which is not the NAO’s role). Some innovative thinking has to be done on making policy evaluation more independent and influential. The experiences and the rules of the game of the recent pre-coalition agreement Expenditure Review could well be a model for more successful and influential policy reviews. Independent chairmen, participation of sectoral ministries and Finance, and outside experts, a terms of reference that requires a scope of options to be investigated, and minority 171

positions to be reported, all could be good inputs for the regular policy reviews as well. Finance played a crucial role in the Expenditure Review by organizing the process and establishing the terms of reference. Alternatively, an independent evaluation office could be set up, fully independent or as part of the CPB. These latter are not concrete suggestions, but just suggestions that these issues need to be investigated further. My view would be that what is called the Inspectorate of State Expenditures, a gift from the French occupation of more than two centuries ago, could well fulfill these roles if the Ministry chooses to commit to this reform area. The requirements for introducing a performance-orientation in the public sector are significant, some would say transformative. In the literature, these requirements have been spelled out in great detail, and there are success-stories to be heard, perhaps in other parts of the world than we are used to. Just adding performance information to the traditional budget process is only a first step. It requires fundamental changes to almost all stages of the budget process, including how bureaucracy facilitates political discourse and decision-making. At the operational level it requires change to the accountability and operational flexibility of public managers, and – the dreaded word – to organizational culture. New Public Management is about changing the character of the public service to one focused on performance and results. Such a process will take time, maybe a generation, maybe more. The old vestiges of traditional bureaucracy have very strong roots. On the other hand most civil servants of 75-years ago would probably not recognize the Budget Office as it is today. In the IMF’s Fiscal Affairs Department we have stepped away of thinking of governance and public financial management reform as a process that takes five or ten years. Failure of reform in the short-term is much too common for that. Change in the public sector is a gradual and iterative process that needs to be reinforced repeatedly. The drive for that can only be based on the strong conviction that a performance orientation in the public sector really makes a difference, that voters demand it, and that it in the end it benefits society. Performance budgeting has had three iterations in the Netherlands in the last forty years. I would say you are just getting started! References Bos, Frits, and Teulings, Coen, 2012. ‘The World’s Oldest Fiscal Watchdog: CPB’s Analyses Foster Consensus on Economic Policy’. CPB, Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, CPB Discussion Document 207

172

Epiloog ‘De toekomst van de financiële functie, een streefbeeld voor 2020’ Lieftinck: ‘Besturen, het opzetten van een begroting en dergelijke, dat is een art, een kunst’ Peter van den Berg en Hans Monnickendam1

Veranderingen steunend op een rijke begrotingstraditie De directie Begrotingszaken bestaat dit jaar 75 jaar en is daarmee volgens oud-minister van Financiën Lieftinck 75 jaar actief in de kunstensector, de kunst van het begroten dan wel te verstaan. De directie staat in een rijke traditie van stabiliteit, die wordt bepaald door de Grondwet. In artikel 65 van de Grondwet staat het volgende vermeld: ‘Jaarlijks op de derde dinsdag van september … wordt door of namens de Koning in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid gegeven.’ Artikel 105 van de Grondwet schrijft voor dat de indiening van de jaarlijkse begroting hieraan is gekoppeld. Kort na het uitspreken van de Troonrede door de Koningin komt Prinsjesdag volledig in het teken te staan van de ‘miljoenennota’. In de middag loopt de minister van Financiën met een geitenleren koffertje het gebouw van de Tweede Kamer binnen. In dat koffertje zit de rijksbegroting die hij, hiertoe gemachtigd door het staatshoofd, aan de Tweede Kamer aanbiedt. De directie Begrotingszaken beheert sinds minister Lieftinck deze traditie in 1946 startte – naar Engels voorbeeld – ook letterlijk het koffertje. Daarmee is dit de fysieke uitdrukking van de verantwoordelijkheid die de directie Begrotingszaken heeft in het organiseren van een ordelijk begrotingsproces en een goede begrotingsinfrastructuur. Ieder jaar wordt het organiseren van dit proces bekroond op de derde dinsdag in september om 11:00 uur met het feestelijk inpakken van het koffertje. Dat een rijke traditie verandering niet uitsluit bewijst het feit dat dit jaar uit het koffertje een iPad kwam met daarop een app om op een snelle manier toegang te krijgen tot de begrotingsstukken en de relevante informatie die daarmee heeft te maken. Zoals bijvoorbeeld een opsomming van de ministers van het huidige kabinet en de Macro-Economische Verkenning, het laatste document over de stand van de economie dat door het Centraal Planbureau gelijktijdig met de miljoenennota wordt gepubliceerd. Dit boek zoomt in op de veranderingen die wij kunnen verwachten met betrekking tot de financiële functie in de komende tijd. De auteurs is gevraagd een beeld te schetsen voor 2020. Nu is bekend dat niets zo moeilijk is als het voorspellen van de toekomst. Over economie wordt wel eens de vraag gesteld of het een echte wetenschap is door de grote afhankelijkheid van gedragingen van mensen. Het voorspellen van de toekomst is zeker geen rocketscience. Flip de Kam wijst fijntjes in zijn bijdrage op een volledig foute voorspelling die hij eind jaren tachtig deed over het jaar 2000. Het aandeel van de collectieve uitgaven bleek een stuk lager geworden in plaats van verder te zijn toegenomen volgens zijn voorspelling. Deze bedenkingen indachtig is het toch nuttig lijnen te schetsen die wij nu al zien in een veranderende financiële functie. Ofschoon het ondoenlijk is om de veelheid aan bijdragen, in totaal zijn er in dit boek bijna twintig artikelen en interviews opgenomen, recht te doen, doen wij toch een poging iets van een rode draad te schetsen. De opbouw van deze bijdrage volgt de indeling van het boek. Eerst 1

Drs. P.J.C.M. van den Berg is directeur Begrotingszaken van het ministerie van Financiën. Drs. H. Monnickendam is hoofd van de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfvoering en tevens plv. directeur Begrotingszaken.

173

schetsen wij kort de belangrijkste trends die de verschillende auteurs onderscheiden. Daarna gaan wij kort in op de punten die een drietal ‘budgettaire watchdogs’ ons aanreiken, te weten de Algemene Rekenkamer, het IMF en de OESO. Ten slotte geven wij een overzicht van de verschillende streefbeelden die dit oplevert voor het jaar 2020. Wij willen heel graag alle auteurs die een bijdrage hebben geleverd aan dit boek hartelijk bedanken voor hun inspirerende bijdragen en vriendelijke woorden aan het adres van de directie Begrotingszaken. Trends die de financiële functie beïnvloeden op weg naar het jaar 2020 Wat verandert er in de omgeving: in de economie, in Europa en op het gebied van IT? Een vijftal auteurs geeft een schets van de te verwachten veranderingen in de omgeving. Economie, zorg en het allocatieproces Flip de Kam schetst een beeld van de achilleshiel van de overheidsfinanciën, een duurzaam lagere economische groei en een toenemend aandeel van de zorg in het totaal van de collectieve uitgaven. De rijksoverheid wordt de komende jaren voor een dilemma geplaatst. De allocatiefunctie van de begroting is de afgelopen decennia vergemakkelijkt door een voortdurende groei van de economie en daarmee van de belastinginkomsten. In zijn bijdrage laat hij zien dat wij de komende decennia rekening moeten houden met een trendmatige groei die beduidend lager zal liggen dan wij gewend zijn geweest. Dit is het gevolg van een zich stabiliserend arbeidsaanbod en een verwachte arbeidsproductiviteitsgroei van 1% gemiddeld per jaar. Tegelijkertijd is de samenstelling van de collectieve uitgaven aan verandering onderhevig door een almaar toenemend beslag van de zorguitgaven. Dit aandeel neemt toe van 6% van het bbp in 2000 naar 12% in 2017 en deze ontwikkeling zet zich ook daarna door als gevolg van de technologische ontwikkeling en een ouder wordende bevolking. Als gevolg hiervan waarschuwt de auteur voor een geringere ruimte voor de overheidsfinanciën en adviseert hij om te voorkomen dat politici vluchten in een combinatie van (veel) te optimistische ramingen van (1) de economische groei, (2) het beloop van de collectieve uitgaven bij ongewijzigde voortzetting van het beleid en (3) de opbrengst van belastingen en sociale premies. De invloed van Europa Jonathan van der Heijden en Heleen Hofmans schetsen een beeld van wat er uit de Europese Unie op Nederland afkomt. Zij verwachten dat de komende jaren de verdere Europese integratie in een hoog tempo blijft plaatsvinden. Zo werken de regeringsleiders op dit moment aan een bankenunie en worden er regelmatig voorstellen gedaan voor een gezamenlijke Europese schulduitgifte. Voor het Nederlandse begrotingsbeleid valt een verdergaande bemoeienis te verwachten. De Europese begrotingsregels zullen strenger worden, dat geldt zowel voor de middellangetermijndoelstelling voor het tekort als voor de schuldbenchmark. Conclusie is dan dat hoe meer er in de periode tot 2020 gedaan wordt om de begroting op orde te krijgen en de economie te hervormen, hoe minder de Europese begrotingsregels zullen knellen. Hoe meer ruimte Nederland zal hebben om zijn eigen begrotingsbeleid te voeren. Uitstel mag volgens de Europese begrotingsregels namelijk niet tot afstel leiden. Kees Vendrik schetst hoe de europeanisering van het begrotingsbeleid zich ook zou kunnen gaan uitstrekken tot de verantwoording over de nationale begrotingsprestatie. Middels een lidstaatverklaring nieuwe stijl zouden de nationale rekenkamers dan een onafhankelijk oordeel over de nationale begrotingsprestatie aan Brussel kunnen gaan geven, stelt hij voor. Versterk(t) partnership tussen Rijk en gemeenten In een interview met Ralph Pans licht deze toe dat de trend van een decentralisatie van taken naar de medeoverheden het komende decennium zich zal bestendigen. Hij gaat ervan uit dat de 175

rol van de rijksoverheid blijft veranderen en dat dit komt door de trend naar enerzijds de overdracht van bevoegdheden aan de EU en anderzijds de trend naar meer decentralisatie op nationaal niveau. Geen slinger terug, maar een doorgaande slinger. Het werkterrein van de minister van Financiën wordt meer EU-gerelateerd, terwijl aan de andere kant er bij zijn nationale rol meer aandacht gegeven zal worden aan het stellen van kaders ten behoeve van decentrale overheden en enkele grote nationale uitvoeringsinstanties, die aansluiten bij dat EU-beleid. Tegelijk gaat de erosie van de provincie verder, zo is zijn verwachting. Hij pleit aan de ene kant voor een versterkte samenwerking en aan de andere kant een respecteren van de bestaande autonomie van de gemeenten. Oplossing zit wat hem betreft dan ook niet in een verplicht bankieren in de schatkist, maar eerder in een uitbreiding van het lokale belastinggebied. De internationale ontwikkelingen in de organisatie van de overheid Dirk-Jan Kraan gaat in zijn bijdrage vanuit zijn ervaring bij de OESO in op de recente hervormingstrends in de aangesloten landen en constateert onder andere dat deze hervormingen voortvloeien uit een aantal niet-beoogde gevolgen van New Public Management die tot problemen hebben geleid. Hij signaleert dat er een reactie gaande is op de stroming van het New Public Management. Deze stroming kenmerkte zich door een meer bedrijfsmatig gaan werken als overheid: overgang naar output- en outcomesturing, vorming van agentschappen die het beleid uitvoeren en meer autonomie voor de manager in de bedrijfsvoering. In reactie op het New Public Management zijn nu hervormingen gaande in veel OESO-landen die hij samenvat onder de titel ‘Basic Government’. Basic Government is het antwoord op een aantal nadelen van het New Public Management. Deze nadelen zijn: • Een ver op afstand zetten van de uitvoering van het beleid heeft als risico dat het leidt tot ingewikkelder beleid; • Een te grote versplintering in de uitvoering en het loslaten van standaarden leidt tot per saldo hogere kosten; • Te veel sturen op output leidt tot perverse prikkels en gaat ten koste van de professionaliteit en prestaties van politie-agenten, onderwijzers of verpleegsters. De effectiviteit van beleid laat zich niet sturen door het opnemen van indicatoren in de begroting. De hervormingen in het kader van Basic Management vloeien hieruit voort: • Integratie van uitvoeringsexpertise in beleidsontwikkeling; • Aanscherpen van de normen van de bedrijfsvoering; • Concentratie van het beleid van de bedrijfsvoering; • Scheiding van informatie over beleidsresultaten van de begrotingsdocumentatie; • Scheiding van sturing en financiering van agentschappen; • Samenvoeging of digitale integratie van uitvoeringsprocessen van agentschappen; • Samenvoeging van ondersteunende diensten; • Ontwikkeling van besparingsvarianten buiten het reguliere begrotingsproces in ‘spending reviews’. Veranderingen op het terrein van informatietechnologie (IT) Tot slot schetst Maarten Hillenaar een beeld van de toenemende invloed van IT en stelt de prikkelende vraag of informatie als de valuta van de toekomst kan worden gezien. Op basis van deze bijdrage wordt duidelijk dat IT op zich al een aparte driver kan zijn voor de financiële functie. Het nodigt uit processen te standaardiseren, informatie snel toegankelijk te maken tot op een groot detailniveau en ketens op elkaar af te stemmen door processen digitaal te integreren. Dirk-Jan Kraan signaleert dat deze ontwikkeling in Australië en Denemarken gaande is. Peter van der Knaap schetst een beeld van de leunstoelcontroleur, de burger die eenvoudig kan doorklikken naar detailinformatie. Ook Joost van Hofwegen en Maarten de Jong verwachten dat 176

IT een andere opzet van de begroting mogelijk zal maken. Anneke van Zanen ten slotte signaleert een trend van steeds hogere eisen die gesteld worden aan transparante verslaggeving, die steeds meer digitaal online en real time beschikbaar zal zijn. De vijf hoofdtrends wijzen gezamenlijk in de richting van een kleiner en digitaler wordende rijksoverheid met meer interactie met en taakverschuiving naar zowel de medeoverheden als naar Europa. De trend van Basic Government, met onder andere een centralisatie en concentratie van taken ligt in het verlengde van deze ontwikkeling en betekent een streven naar een efficiëntere inrichting van de overheid. Een juist gebruik maken van IT faciliteert voornoemde ontwikkeling en biedt kansen voor het uniformeren en standaardiseren van (financiële) systemen, het beter laten aansluiten van ketens en het ontsluiten van gegevens. Ook de trend van budgettaire krapte dwingt tot een zo efficiënt mogelijke inrichting van de rijksoverheid. Tegelijk vraagt deze trend om het waarborgen van een stevige financiële functie bij het Rijk om het allocatieproces zich op een zo goed mogelijke manier te laten voltrekken. De opinie van drie budgettaire toezichthouders: Algemene Rekenkamer (AR), Internationaal Monetair Fonds (IMF) en Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) In een drietal bijdragen geven drie budgettaire waakhonden hun wensbeeld weer voor het jaar 2020. Zonder uitzondering zijn deze drie waakhonden enthousiast over de Nederlandse begrotingsinfrastructuur en roemen haar kracht. Waar ligt deze kracht dan in besloten? In zijn bijdrage noemt Holger van Eden van het Internationaal Monetair Fonds het Nederlandse stelsel solide, maar niet overdreven innovatief. Jón Blöndal van de OESO en Peter van der Knaap van de Algemene Rekenkamer sluiten zich hierbij aan en spreken van een robuust en transparant begrotingssysteem. Sterke punten die zij noemen zijn de volgende: • Onafhankelijke instituties als Centraal Planbureau en Centraal Bureau voor de Statistiek; • Een meerjarig uitgavenkader, verankerd in regeerakkoorden; • Top-down budgeting, met een decentralisatie van taken naar de lijnministeries; • Pragmatisch daar waar het gaat om het gebruik maken van een baten-lastenadministratie en resultaatindicatoren. Op dit laatste punt wordt Nederland uitgedaagd door de drie budgettaire toezichthouders. Zij zien het dilemma dat het niet eenvoudig is om de effectiviteit van het beleid te realiseren via outputsturing, maar vragen zich af of Verantwoord Begroten hier het volledige antwoord op gaat geven. Holger van Eden betreurt de inperking tot verantwoording afleggen over de ingezette instrumenten en spreekt van duikgedrag van de minister van Financiën. Peter van der Knaap is bang dat ook Verantwoord Begroten niet het antwoord is in de zoektocht naar resultaatgerichtheid en niet tot de door de burgers gevraagde duidelijkheid over gerealiseerde resultaten zal leiden. Dirk-Jan Kraan daarentegen ziet de scheiding van informatieverschaffing over beleidsresultaten van de begrotingsdocumentatie als een wenselijke ontwikkeling die hij ook waarneemt in Noorwegen en Zweden. Beleidsnota’s van vakministers zijn naar zijn idee een prima plek voor presentatie van beleidsresultaten. En de noodzakelijke kritische evaluatie van effectiviteit van beleid kan het beste plaatsvinden buiten het reguliere begrotingsproces. Niet onder regie van de lijnminister maar onder regie van de Minister van Financiën via z.g. spending review procedures; in Nederland bekend als Heroverwegingsprocedure of interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s). Alle drie de auteurs vragen Nederland niet te defensief te zijn en voorop te blijven lopen daar waar het gaat om het uitproberen van nieuwe technieken. Wij zien het spoor van de digitale begroting in 2020 als het antwoord. Verantwoord Begroten en toegankelijke informatie over beleid komen daarin samen (zie punt 2 van de volgende paragraaf). 177

Welk overkoepelend streefbeeld leveren de voorgaande trends en de visie van de budgettaire waakhonden nu op voor de financiële functie van het Rijk? Hiervoor hebben wij vijf hoofdtrends genoemd die gezamenlijk wijzen in de richting van een kleiner en digitaler wordende rijksoverheid met meer interactie en taakverschuiving naar zowel de medeoverheden als naar Europa. Benutting van de zich almaar verder ontwikkelende IT leidt tot het uniformeren en standaardiseren van (financiële) systemen, het beter laten aansluiten van ketens en het ontsluiten van gegevens. De trend van budgettaire krapte dwingt tot een efficiënte inrichting van de financiële functie, maar vraagt ook om het waarborgen van een goede financiële infrastructuur om het allocatieproces te faciliteren. Het advies van de drie budgettaire waakhonden (Internationaal Monetair fonds (IMF), Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en Algemene Rekenkamer (AR)) sluit hierbij aan en is kort gezegd de kracht van het huidige budgettaire systeem vast te houden en tegelijk niet wars te zijn van vernieuwing. In een tiental bijdragen schetsen verschillende auteurs een streefbeeld voor het jaar 2020 dat hieruit voortvloeit. Het geschetste beeld voor het jaar 2020 laat zich wat ons betreft het beste vangen in de term ‘Basic Financial Management’, een term die nauw aansluit bij hoe Dirk-Jan Kraan de huidige periode kenschetst voor de hele overheidsorganisatie. Hij noemt deze Basic Government. Deze term is ook toepasbaar op de financiële organisatie van het Rijk. Daarnaast signaleren wij dat er onder druk van de financieel-economische crisis tevens sprake is van een herwaardering van de behoefte aan beheersing, met extra aandacht voor de kas, risico’s (kamelenneuzen in de uitgaven, garanties en leningen) en daaruit voortvloeiend het inbouwen van behoedzaamheden. Het streefbeeld voor 2020 dat wij omschrijven als ‘Basic Financial Management’ kent de volgende zeven hoofdlijnen: Vasthouden van de kracht van het huidige begrotingssysteem In navolging van de adviezen van de drie externe budgettaire waakhonden vinden wij het gewenst om de kracht van het huidige begrotingssysteem vast te houden. Die kracht is dat het transparant is, met een meerjarig begrotingskader, onafhankelijke instituties en een decentrale financiële functie op ministeries. Ook de kamerleden Ed Groot (PvdA) en Mark Harbers (VVD) vragen om behoud van de kracht van het huidige begrotingssysteem en om te streven naar verbetering van de informatievoorziening zoals nu via Verantwoord Begroten. Oud-minister van Financiën en oud-medewerker van de directie Begrotingszaken Gerrit Zalm ten slotte wijst in zijn interview ‘Passie voor begroten nog volop aanwezig’ op de kracht van heldere begrotingsregels en uitgavenkaders, die hij zelfs binnen ABN-AMRO heeft geïntroduceerd. Een digitale begroting Sinds dit jaar is de begroting al beschikbaar op de iPad. De droom voor 2020, zoals Joost van Hofwegen en Maarten de Jong betogen in hun bijdrage, is een digitale begroting met doorklikmogelijkheden die de burger in staat stelt zelf feiten te vinden en te controleren. Per begroting een website. Verantwoord Begroten is dan tot volle wasdom gekomen. De aandacht voor resultaatgerichtheid is voldoende gewaarborgd door een logische structuur voor beleidsevaluaties en periodieke heroverwegingsrondes buiten de begrotingen om. Via doorverwijsfuncties is deze informatie vanuit de begroting eenvoudig benaderbaar. Links zijn opgenomen naar het kabinetsprogramma en naar grote lopende projecten.

178

Europa dwingt tot snellere informatie, meer ambitie en/of behoedzaamheid in de begroting Onder druk van de Europese voorschriften is een opgave de decentrale informatiestromen te verbeteren, onder andere door een intensivering van het geïntegreerd middelenbeheer. Marco Laar, Arjan Vos, Ids Tijsseling en Rense Posthumus schetsen in hun bijdrage de toekomst van de financiële administraties waarbij de kern is een centraal geregelde betaalfunctie, gezamenlijk beheer en onderhoud van systemen en een harmonisering van kostensoorten en uitgavenrubriceringen. Wat betreft het begrotingsbeleid is een mix nodig van voldoende budgettaire ambitie (zeker ook in goede tijden) en behoedzaamheid, zoals Joost Clerx, Dick Kabel en Patrick Schuerman betogen in hun bijdrage. Een afnemende structurele groei en een sterke groei van de zorguitgaven is hiervoor een bedreiging, zoals Flip de Kam constateert. Het kunnen maken van een eigen nationale afweging over de allocatie en het kunnen blijven voeren van een trendmatig begrotingsbeleid met rust in het jaarlijkse begrotingsproces vormen de beloning als het lukt. Meer vastleggen in regelgeving en een modernisering van de Comptabiliteitswet Een ander punt waar Europa ons toe dwingt is om tegen de Nederlandse gewoonte in meer zaken te regelen in de vorm van wetgeving. De Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) is hier het gevolg van. Te overwegen valt ook andere zaken vast te leggen in de wet. Wij denken dan, net als de OESO, concreet aan een wettelijke verankering van de heroverwegingen en IBO-procedure, gekoppeld aan het advies van de studiegroep Begrotingsruimte. Op dit moment is de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet in de maak. Aansluitend is de modernisering van deze wet aan de orde. Een aantal nieuwe ontwikkelingen krijgt daarin hun plaats zoals Verantwoord Begroten. Doel is tevens de wat verouderde structuur een meer logische vorm mee te geven. In zijn bijdrage vraagt Goos Minderman, hoogleraar Public Governance aan het Zijlstra Center van de Vrije Universiteit, om daarin ook te betrekken het feit dat de Comptabiliteitswet onvoldoende aansluit op de in de tijd veranderde bestuurlijke structuur. Een efficiënte organisatie van de financiële functie. • Bij de directies Financieel-Economische Zaken (FEZ) is niet geheel duidelijk welke kant de ontwikkeling op zal gaan. Jan Lintsen, Cees Simons en Wim Kooij schetsen in hun bijdrage twee mogelijke scenario’s. Er is nu sprake van een gelijktijdige trend naar horizontale samensmelting met andere centrale PIOFACH-directies en naar een verticale samensmelting met decentrale controllers. Deze trend, die nu al zichtbaar is, ofschoon die heel verschillend uitpakt per ministerie, zet zich door naar 2020. Harde randvoorwaarde wat ons betreft zal moeten zijn dat er op centraal niveau bij de ministeries sprake blijft van een onafhankelijke control-afdeling van voldoende omvang. Dit om ervoor te zorgen dat FEZ een serieuze tegenspeler blijft van de beleidskolom en via een onafhankelijke positie tegenspel waarborgt binnen een bestuursraad. • De Auditdienst Rijk (ADR) is reeds gecentraliseerd en algemeen directeur Anneke van Zanen schetst een prachtig professioneel beeld voor haar dienst met als motto ‘rijk in audit en advies’. De werkprocessen zijn in sterke mate gestroomlijnd en afgestemd op de Algemene Rekenkamer. De internal auditor gaat nog meer gebruikmaken van IT, waardoor zaken sneller kunnen en het misschien mogelijk zal zijn om de complete massa te controleren. De verslaggeving zal zich ontwikkelen op de digitale snelweg, waardoor er meer sprake zal zijn van continue controles die via internet raadpleegbaar zijn. Voorts zal er in toenemende mate sprake zijn van een toenemende adviserende taak bij de (her)inrichting van systemen. • De ontwikkeling van de Algemene Rekenkamer Nu- zoals Kees Vendrik memoreert - de rechtmatigheid van de rijksuitgaven al langer op een zeer hoog niveau ligt, kan dit naar ons idee mogelijkheden bieden om het accent verder te verleggen naar het doelmatigheidsonderzoek. 179

Een rekenkamer die meer eigen inhoudelijk onderzoek doet naar de effectiviteit van beleid en beleidsinstrumenten kan meer toegevoegde waarde bieden. Doelmatigheidsonderzoek van de rekenkamer hoeft zich niet te beperken tot het meer procesmatig toetsen of het Rijk op dit terrein doet wat ze volgens de regelgeving geacht wordt te doen. De internationale INTOSAI-richtlijnen voor rekenkamers bieden volop ruimte om zelf aan de slag te gaan met eigen onderzoek. Dit maakt rekenkameronderzoek voor beleidsmakers interessant en zal vermoedelijk ook vaker als bedreigend worden gezien. Bij de uitvoering van deze strategie zou intensieve samenwerking of coproducties met de (onafhankelijke) planbureau’s interessant kunnen zijn. Een zo uniform mogelijke structuur voor de uitvoerende diensten De droom voor 2020 is een landschap van uitvoeringsorganisaties dat er overzichtelijker uitziet dan nu. Dat houdt in dat er consequenter wordt gekozen voor een positionering in de markt dan wel een ophanging binnen de overheid dicht tegen het ministerie aan. Reden hiervoor is dat er de nodige knelpunten zijn in het huidige systeem van zelfstandige bestuursorganisaties (ZBO’s). Concreet gaat het dan om (1) de directe parlementaire controle, (2) de verantwoordingsarrangementen inzake performance en financiën, (3) de ruimte voor individuele invulling ten aanzien van normen, begrippen, definities en werkwijzes, (4) de ketenbenadering en (5) de deelname aan shared-service-organisaties bij de bedrijfsvoering. Ook de kamerleden Mark Harbers (VVD) en Ed Groot (PvdA) geven in hun interview aan meer grip te willen krijgen op het stelsel van ZBO’s. Oplossing ligt in het consequent hanteren van de routekaart die Ruud Creusen, Tessa de Kort en Jeroen Engelberts presenteren. Het betekent wel dat de bereidheid er moet zijn om alle bestaande ZBO’s te screenen op de nieuwe normen. Een goede mogelijkheid om direct een frisse start te maken is het recente verzoek van het SG-overleg om een doorlichting in gang te zetten van de ZBO’s. Permanente educatie van de financiële functie Een verdere professionalisering van de financiële functie en een centralisatie van processen en organisaties leiden tot een gezamenlijke opleidingsbehoefte. Een kans voor de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering, zoals Bas Verberne en Hans Monnickendam schetsen, om het opleidingsaanbod vorm te geven via leerlijnen met vaste onderdelen en veel individuele keuzemogelijkheden. Napoleon schreef ooit: ‘De geschiedenis is een hoop leugens waarover iedereen het eens is.’ De toekomst is met meer onzekerheid omgeven, zoals uit de verschillende bijdragen in dit boek blijkt. Begroten is van alle tijden, maar de auteurs zien kansen om ons voor te bereiden op de toekomst. Deze kansen hebben wij samengevat met de term ‘Basic Financial Management’. Indachtig het optimisme van iedereen die een bijdrage heeft geleverd aan dit boek sluiten wij dan ook graag af met een uitspraak van oud-minister van Financiën Lieftinck: ‘Besturen, het opzetten van een begroting en dergelijke, dat is een art, een kunst.’

180

Passie voor begroten nog volop aanwezig Interview met Gerrit Zalm door Jeroen Engelberts De bekendste oud-medewerker van Begrotingszaken is zonder enige twijfel Gerrit Zalm. We spraken met hem hoog in de ABN-AMRO-toren over zijn zeven jaar bij BZ. Zijn hartstocht om een gedegen begroting in elkaar te zetten, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met uitgavenpatronen gedurende het jaar, is er ook als bankdirecteur niet minder op geworden. Datzelfde geldt voor het opstellen va n heldere begrotingsregels, inclusief het onderscheid tussen inkomsten en uitgaven. Op begrotingsvlak kan ABN-AMRO nog wel wat van Begrotingszaken leren, aldus Zalm. U bent in maart 1975 als pas afgestudeerde bij Begrotingszaken (BZ) begonnen, als jongste bediende bij toen nog Bureau Economische Aangelegenheden. Wat is u bijgebleven van uw eerste werkdag? Dat is mijn vraag: ‘Wat moet ik eigenlijk gaan doen?’ Er bleek namelijk niets geregeld te zijn. Tja, het waren de jaren zeventig en ik begon op een zogenaamde uitbreidingsplaats. Het antwoord was uiteindelijk dat ik maar het werk van een zieke collega moest overnemen. Zo begon ik aan de economische classificatie van de rijksuitgaven. Uw sollicitatie bij Financiën was niet de enige sollicitatie, u had ook een sollicitatie lopen bij de universiteit van Groningen, bij Henk de Haan. Had dat ook echt uw voorkeur boven Financiën? BZ had mijn duidelijke voorkeur. Ik was daar ook al door Peter Boorsma voor gevraagd voordat ik een gesprek had in Groningen, maar ik vernam maar niets van Financiën. De baan in Groningen bleek uiteindelijk allang vergeven te zijn aan iemand anders. En juist op dat moment kreeg ik te horen dat ik alsnog bij BZ kon beginnen. Maar goed ook, want ik weet niet of ik me ook echt ergens anders thuis had gevoeld (lachend). Het schrijven van het voorwoord van de Miljoenennota 1976 was uw eerste echte activiteit. Ik heb ‘m meegenomen. Mooi, ja dat was spannend, leuk (de miljoenennota met een weidse glimlach doorbladerend). Inderdaad, dat heb ik toen mogen schrijven, net als enkele van de financiële bijlagen. Het mooie van het werk bij BZ was dat je een blik had op alles wat relevant was voor de begroting. Dus zowel de politiek, als de economische ontwikkeling. Je hebt bij BZ echte een helikopterview, meer dan bijvoorbeeld bij de IRF, terwijl je tegelijkertijd ook beleids- en kaderzettend bezig bent. En het werk bij BZ is er ook wat intellectueler en analytischer dan bij bijvoorbeeld de IRF, dat sprak me erg aan, dat past goed bij mij. Misschien dat alleen AFEP voor mij kon tippen aan BZ. 1975, het jaar dat u begon bij BZ, is ook het jaar dat het Financiën-pand werd geopend. Behoorde u tot de fans van het Brutalisme, de architectuurstijl van het gebouw? Absoluut niet, ik vond het foeilelijk, al dat beton, zo somber. Nee, wat dat betreft is het nieuwe gebouw een heel stuk beter, veel opener, ruimtelijker. Ik ken trouwens maar één gebouw dat nog lelijker was dan het oude Financiën-gebouw, dat is het museum voor de architectuur in Frankfurt. Overigens ook Brutalistisch.

181

In 1977 werd u bureauhoofd, en vervolgens in 1978 met 26 jaar afdelingshoofd Begrotingsvoorbereiding. Een snelle carrière voor iemand die pas drie jaar was afgestudeerd. Hoe was u als baas? Wat maakte u zo geschikt voor die baan? In ieder geval niet mijn leidinggevende kwaliteiten, die waren toen nog niet zo erg goed ontwikkeld (lachend). Nee, ik denk mijn inhoudelijke kwaliteiten, analytisch vermogen en mijn enthousiasme. En vergeet niet, afdelingen waren toen nog klein en overzichtelijk. Kortom, ik was één van de jongens, deed maar wat, en ik geloof dat het wel goed uitpakte. Sowieso flipperden we veel, het was heel veel lachen, maar ook hard werken. En ik kon ook best inhoudelijk kritisch zijn. Daar stond dan tegenover dat we ook wel eens ’s middags begonnen te flipperen buiten de deur met een drankje erbij, en dat we niet meer op kantoor terug zijn gekomen. Ik heb er overigens nooit een bijnaam aan overgehouden, voor zover ik weet tenminste. Is Gerard van Reijsen trouwens eindelijk al eens een keer afgestudeerd? Ik heb hem destijds nog speciaal daarvoor naar huis gestuurd. De minister waaronder u toen werkte was Duisenberg. Hoe was uw verhouding met hem? Duisenberg was mijn idool, hoewel ik in de dagelijkse praktijk niet zoveel met hem van doen had. Wellink als TG veel meer. Ik was toen nog PvdA-er, overigens. Maar ik leerde wel dat de politieke achtergrond niet relevant is om een goede relatie te hebben met de minister. En andersom overigens ook. Het gaat om de persoon, om de functie-invulling, en niet om de kleur. Na hem kwam Fons van der Stee. Was dat anders? Ja, dat was wel anders. In die zin dat Van der Stee een minister was die weinig las. Je moest je boodschap dus anders naar hem brengen. Ik kwam ook vaker bij hem langs. Nu ik eraan

terugdenk is Van Der Stee volgens mij één van de meest onderschatte ministers van Financiën die we ooit hebben gehad. Hoe zou u BZ karakteriseren in die tijd? Wat voor soort club was het? BZ was in die jaren erg technisch, erg op de begrotingstechniek ingericht. De nadruk lag, met recht, op een correcte uitvoering van hetgeen was afgesproken ten aanzien van de begrotingsregels. De vraag of het beleid ook altijd even goed was voor ‘het land’ was niet aan BZ om te beantwoorden, dat was meer het terrein van AFEP. De relatie met de IRF was ook goed, zeker met BBV, maar tegelijkertijd soms wel wat gevoelig. Daar ben ik misschien zelf ook wel debet aan geweest (lachend). Ik vond dat ze te weinig gebruikmaakten van alle informatie die ze tot hun beschikking hadden. Zo heb ik op een gegeven moment zelf samen met de RHB een analyse gemaakt van hoe allerlei ‘seizoensinvloeden’ een impact hebben op de uitputting van de begroting, op de kaspatronen. Bij de IRF hadden ze de neiging het jaar simpelweg door 12 te delen, terwijl sommige uitgaven structureel eerder of juist later in het jaar plaatsvinden. In 1981 werd u naast hoofd Begrotingsvoorbereiding ook plv. directeur Begrotingszaken. Wat was eigenlijk de rol toen van een plv. directeur BZ? Wat hield dat in? De functie van plv. directeur is eigenlijk een functie van niks. Het stelt niets voor, het is slechts een eretitel. Je moet enkel wat doen als de directeur er zelf niet is, namelijk aftekenen. En ja, je krijgt er natuurlijk wel schaal 16 voor. Het verhaal ging dat ze zeiden dat als je niet oppast, dan is Gerrit nog voor zijn 30ste al DG-Rijksbegroting. Maar zover is het uiteindelijk niet gekomen, helaas. Want de functie van DG-RB is eerlijk gezegd toch de mooiste functie die er is. Mijn grootste tragedie is, dat ik dat nooit ben geworden. Hoe was Prinsjesdag in die jaren? Werd er met echte champagne een strik om de Miljoenennota gedaan? Het strikken van de Miljoenennota kan ik mij nog wel herinneren, de rest niet meer (lachend). Volgens mij moesten wij het doen met koffie, en misschien kregen we er een koekje bij. Ik kan mij ook niet meer goed herinneren waar het koffertje altijd stond, in ieder geval niet bij de plv. directeur BZ op de kamer. Wat was terugkijkend nu uw grootste succes bij BZ? De totstandkoming van de financiële maandrapportage, waarbij ook kasontwikkelingen en kaspatronen een rol speelden. Daarnaast was het rapport van de Studiegroep onder leiding van Le Blanc een doorbraak. Een openhartig en kritisch rapport over (verkeerde) begrotingspraktijken. In 1983 vertrok u na zeven jaar BZ naar EZ om plv. directeur Algemene Economische Politiek te worden. Waarom uiteindelijk de overstap naar een ministerie dat continu bezig was zijn bestaansrecht te bewijzen? U kon zelfs directeur BZ worden?! Dat klopt ja, maar wat deed je nu eigenlijk als directeur BZ? Je was alleen formeel de baas, je belangrijkste taak was om de verschillende blokken, de verschillende afdelingen, binnen BZ bij elkaar te houden. De echte baas was toch het hoofd ‘BVB’ (nu BBL). En ik wilde de toenmalige directeur Kronenburg niet van zijn post stoten. Uiteindelijk is die overigens vlak na mijn vertrek alsnog vertrokken. Wat me in EZ, en dan specifiek bij AEP, trok, was dat ik me meer met beleid wilde bezighouden. Ik wilde mijn blik verbreden op financieel-economisch terrein. Dus toen op naar EZ. In 1994 kwam u terug als minister en niet als de DG-RB. Was BZ nog hetzelfde, of was er in die tussenliggende jaren het nodige veranderd? BZ was grosso modo nog steeds hetzelfde, hoewel het deel van de werkzaamheden dat 183

betrekking had op de meerjarenramingen naar de IRF was overgegaan. Wat meer veranderd was, was de relatie tussen de derde en de vierde. En die heb ik als minister gepoogd nog veel verder te verbeteren. Hoewel ik de GT-jongens- en -meisjes wel even duidelijk heb gemaakt waar mijn achtergrond lag (lachend). Ik had wel een hekel aan de toegenomen parafencultuur. Daar heb ik toen, nadat ik een slechte concept-brief aan de Kamer had gelezen met wél tig parafen, wat aan gedaan. Ik heb tijdens de m-staf, een stukje voorgelezen, en gevraagd hoe men hier in hemelsnaam mee had kunnen instemmen. Ik zei dat als ik ooit als minister af zou moeten treden als gevolg van dit soort brieven, ik om één dag respijt zou vragen, zodat ik iedereen die dat had goedgekeurd eerst zelf zou kunnen ontslaan. Het ging daarna niet meer mis. Als minister heb ik BZ overigens nooit een voorkeursbehandeling gegeven. Misschien dat ze er eerder een zeker nadeel van hadden dat ik er vandaan kwam. Ik was immers iemand die de boel van binnenuit heel goed kende, ik haalde fouten uit de stukken, nam alle cijfers van de bijlagen door. Nee, ik was niet altijd even makkelijk. Zijn er punten of werkwijzen die u vanuit BZ, of breder Financiën, heeft meegenomen in uw verdere carrière? Jazeker, de roze flappen. Ik heb ze ook hier geïntroduceerd, en zoals je ziet, ze zijn echt roze. Overigens heeft Joop Wijn voor gele flappen gekozen (lachend). En verder heb ik, zoals gezegd, een soort van uitgavenkaders binnen de bank geïntroduceerd. Wat is volgens u de kracht van BZ? De kracht van BZ ligt nog steeds aan de kant van de spelregels, bij het opstellen van de begrotingsregels. Die moeten vanaf dag één helder en disciplinerend werken. Ze moeten respect afdwingen, om te beginnen bij de politiek. Zonder begrotingsregels wordt het een Wild-Westsituatie, en aan BZ de medeverantwoordelijkheid om dat te voorkomen. Daarvoor is het nodig om te blijven investeren in de relatie AFEP-IRF-BZ. Die driehoek is goud als het gaat om financieel-economisch beleid. Afsluitend, hoe vat u uw tijd bij Financiën samen? Als prachtig. Als ambtenaar heb ik er veel geleerd en ik vond het geweldig om minister te zijn en me te bemoeien met het opstellen van begrotingen. Dat is echt mijn ding. En dat kon ik natuurlijk enkel en alleen dankzij mijn vooropleiding bij BZ en de vlekkeloze samenwerking met alle ambtenaren. Niet in de laatste plaats die van BZ.

184

Afdelingsfoto’s directie begrotingszaken 2012

Directeur Begrotingszaken met secretariaat

Afdeling Besturing, bekostiging en beheer Europese middelen (BBE)

185

Afdeling Begrotingsbeheer (BBH)

Afdeling Begrotingsbeleid (BBL)

186

Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering (RAFEB)

Afdeling Rijkshoofdboekhouding (RHB)

187