De tegenprestatie en de Arbowet _______________________________________________________________________
Valt de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet?
G.J. van der Meulen Masterscriptie Arbeidsrecht Scriptiebegeleider: dr. J.R. Popma Universiteit van Amsterdam, 1 juli 2015
INHOUDSOPGAVE
1 Inleiding: Tegenprestatie en Arbowet .................................................................... 3 2 Tegenprestatie ................................................................................................... 6 2.1 Kader Participatiewet ..................................................................................... 6 2.2 Invoering tegenprestatie: het wettelijk kader.................................................... 7 2.2.1 Verplichting gemeente tegenprestatie op te nemen in verordening ................. 7 2.2.2 Kwalificaties tegenprestatie ....................................................................... 8 2.2.3 Maatregel tegenprestatie afstemmingverordening .......................................13 2.3 Uitwerking wettelijk kader door de Programmaraad ..........................................14 2.3.1 Opdracht gemeenteraad verordening tegenprestatie te maken .....................14 2.3.2 Welke activiteiten kunnen als tegenprestatie worden verricht? .....................14 2.3.3 Hoe uitkeringsgerechtigden te leiden naar tegenprestatie ............................14 2.3.4 Reguliere arbeid en verdringing ................................................................15 2.3.5 Handhaving en maatregel/-sanctie............................................................16 2.3.6 Arbeidsomstandigheden en veiligheid ........................................................16 2.4 Samenvatting ..............................................................................................17 3 De tegenprestatie en de werkingssfeer van de Arbowet ..........................................18 3.1 Ontwikkeling arbeidsomstandighedenrecht en zorgplicht van werkgevers ............18 3.2 Juridisch kader Arbowet ................................................................................19 3.2.1Systeemverplichtingen ................................................................................19 3.2.2 Nadere regels .........................................................................................21 3.2.3 Handhaving en sancties ...........................................................................21 3.3 Definitie werkgever en werknemer in de Arbowet .............................................21 3.3.1 De ruime definitie van werkgever en werknemer ........................................21 3.3.2 Arbowet, werknemer en de uitzonderingspositie van de vrijwilliger ...............22 3.4 Arbowet en de tegenpresteerder ....................................................................24 3.4.1 Gezag en onttrekken aan de tegenprestatie ...............................................24 3.4.2 Valt de tegenprestatie onder de uitzondering van vrijwilliger? ......................25 3.4.3 Tegenprestatie: wie heeft te gelden als werkgever? ....................................26 3.5 Samenvatting ..............................................................................................27 4 Het gemeentelijk beleid en de tegenprestatie ........................................................28 4.1 Inleiding .....................................................................................................28 4.2 Het gemeentelijk beleid ................................................................................29 4.2.1 Doelgroep, doel en omvang van de tegenprestatie ......................................29 4.2.2 De toeleiding van de uitkeringsgerechtigde richting tegenprestatie en de aard van de tegenprestatie ......................................................................................30 1
4.2.3 Controle op de tegenprestatie ..................................................................30 4.2.4 Maatregel bij het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie ..........31 4.2.5 Keuzevrijheid en officieel opleggen tegenprestatie ......................................31 4.3 Gemeentelijk beleid tegenprestatie en de Arbowet ...........................................32 4.4 Samenvatting en conclusie ............................................................................34 5 Conclusie en consequenties .................................................................................35 5.1 Conclusie ....................................................................................................35 5.2 Risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk ........................36 5.3 Ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk............................................................36 5.4 Consequenties .............................................................................................37 5.5 Afsluiting.....................................................................................................39 Literatuurlijst .......................................................................................................41 Begrippenlijst .......................................................................................................45
2
1 Inleiding: Tegenprestatie en Arbowet Tijdens de kabinetsformatie van 2010 is in het regeerakkoord tussen de VVD en het CDA afgesproken dat in de bijstand een wettelijke plicht tot tegenprestatie naar vermogen zou komen. De motivering van de onderhandelaars was dat ‘voorkomen moet worden dat mensen te snel worden afgeschreven en permanent langs de kant staan’. 1 De regering die daaruit voortkwam, had de wens om van mensen die een beroep op de solidariteit van de samenleving doen een tegenprestatie te verlangen. Dit was mede in het belang van bijstandsgerechtigde om zo invulling te geven aan zijn maatschappelijke betrokkenheid.2 Sinds 1 januari 2012 heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om bij verordening regels te stellen met betrekking tot het opdragen van een tegenprestatie aan uitkeringsgerechtigden in het kader van de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). De tegenprestatie bestaat uit ‘onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden’ en kan ‘naar vermogen’ door het college van burgemeester en wethouders (college) worden opgedragen. Met andere woorden: bijstandsgerechtigden zullen als tegenprestatie voor het verkrijgen van een uitkering verplicht onbeloonde werkzaamheden moeten gaan verrichten die vooral in het vrijwilligerswerk gevonden zullen worden. Het ‘naar vermogen’ opleggen van de tegenprestatie betekent dat rekening wordt gehouden met de persoonlijke omstandigheden en vaardigheden van de persoon. Waar het in 2012 om een bevoegdheid van gemeenten ging om de tegenprestatie op te leggen, is inmiddels de wet aangescherpt. De Participatiewet3 verplicht gemeenten per 1 januari 2015 om een verordening te maken waarin regels gesteld worden ten aanzien van de tegenprestatie. De beleidsvorming is bij de gemeenten neergelegd omdat zij volgens de staatssecretaris maatwerk kunnen leveren. Zij weten het beste welke werkzaamheden beschikbaar en geschikt zijn voor hun cliënten. De beleidsvrijheid van de gemeenten is groot. In een uitzending van het televisieprogramma Buitenhof van 4 januari 2015 was al te zien dat daar in de praktijk heel verschillend mee wordt omgegaan. Het debat in Buitenhof ging onder andere over de vraag of het gewenst is bijstandsgerechtigden al dan niet een tegenprestatie op te leggen, waarbij het beleid in Groningen tegenover dat van Rotterdam werd gesteld. De stad Groningen heeft ervoor gekozen om de tegenprestatie niet in te voeren. Zij ziet meer in het stimuleren van mensen om beter te participeren, een positieve benadering. Rotterdam heeft sinds 2010/2011 met de tegenprestatie geëxperimenteerd in een aantal wijken en wil dat stapsgewijs verder gaan uitbreiden naar alle wijken. Rotterdam legt ook een maatregel (sanctie) op indien de uitkeringsgerechtigde niet of onvoldoende meewerkt aan het verrichten van een tegenprestatie.4 In de uitzending van Buitenhof werden de begrippen tegenprestatie en het (verplicht) doen van vrijwilligerswerk door elkaar gebruikt. Dit is begrijpelijk omdat zoals gezegd de werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie vooral in het vrijwilligerswerk zullen moeten worden gevonden. Het opvallende is echter dat de staatssecretaris uitdrukkelijk 1
Kamerstukken II 2010/11, 32417, nr. 15, p. 41. Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 14. 3 De Wet Werk en Bijstand is samen met een aantal andere wetten opgegaan in de Participatiewet. 4 http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-4-januari--Syriza--Groningen-versus-Rotterdam-Crisis-in-de-democratie.html 2
3
heeft gesteld dat de tegenprestatie géén vrijwilligerswerk is.5 Dit maakt meteen duidelijk dat het afbakenen waar de tegenprestatie voor staat niet eenvoudig is. Het mag geen vrijwilligerswerk heten want het is immers niet vrijwillig. Het gaat niet om ‘reguliere arbeid’, want het etiket ‘verdringing’ ligt op de loer en dat wil de regering ook niet. En het risico dat de tegenprestatie als ‘dwangarbeid’ kan worden aangemerkt, moet ook nog eens vermeden worden. De afbakening en definiëring van de tegenprestatie bewegen zich binnen deze kaders, waardoor het wetgevingsproces een geforceerd karakter heeft gekregen. De ‘tegenpresteerder’ c.q. de uitkeringsgerechtigde die door zijn gemeente de tegenprestatie opgelegd krijgt, is een nieuwe figuur ten opzichte van bijvoorbeeld de werknemer, de vrijwilliger, de stagiaire en andere figuren, waaronder personen werkzaamheden verrichten. De bijbehorende rechten en plichten zijn ook nog niet geheel duidelijk. Die zullen in de praktijk vorm moeten krijgen. De FNV heeft aangekondigd een proefproces te starten om ‘dwangarbeid’ en ‘verdringing’ tegen te gaan.6 In het hele wetgevingsproces over de tegenprestatie is de bescherming met betrekking tot de arbeidsomstandigheden, veiligheid en gezondheid van de uitkeringsgerechtigde die werkzaamheden uitvoert in dat kader niet aan de orde geweest. Een mogelijk verklaring is dat de verantwoordelijkheid voor het beleid met betrekking tot de tegenprestatie aan de gemeenten is gedelegeerd. Dat blijkt ook uit de Werkwijzer Tegenprestatie, speciaal ontwikkeld voor gemeenten om beleid te maken. Hierin staat vermeld dat er geen wettelijke regeling met betrekking tot arbeidsomstandigheden van toepassing is. De gemeente dient er voor te zorgen dat de werkzaamheden worden uitgevoerd op een veilige plek met goede arbeidsomstandigheden.7 Bij navraag waarom geen wettelijke regeling van toepassing is en dan met name de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), is mij geschreven dat er bij de tegenprestatie geen sprake is van ‘werk’, waarmee bedoeld wordt ‘reguliere arbeid’.8 Het van toepassing zijn van een wettelijke regeling op het gebied van de arbeidsomstandigheden zou dit karakter ondermijnen.9 Bij de wettelijke regeling met betrekking tot arbeidsomstandigheden zijn in eerste instantie werknemers als bedoeld in titel 7:10 BW het object van bescherming. De zorgplicht van de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemer komt met name tot uitdrukking in artikel 7:658 lid 1 BW. Deze zorgplicht wordt nader gespecificeerd in de Arbowet en de Arbeidstijdenwet (ATW). De Arbowet kent een ruimer werknemersbegrip dan artikel 7:610 BW. Stagiaires en taakgestraften vallen bijvoorbeeld uitdrukkelijk onder de werking van de Arbowet.10 Vrijwilligers vielen tot 2007 ook onder de werking van de Arbowet en onder bepaalde omstandigheden zoals het werken met gevaarlijke stoffen kunnen delen van de Arbowet nog steeds van toepassing worden verklaard. Artikel 7:658 lid 4 regelt uitdrukkelijk de aansprakelijkheid voor schade die niet-werknemers onder bepaalde omstandigheden kunnen lijden in de uitoefening van werkzaamheden. Dus ook daar geldt een grotere reikwijdte dan de werknemer in de zin van artikel 7:610. 5
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50. http://www.parool.nl/parool/nl/30/ECONOMIE/article/detail/3964640/2015/04/18/Onbetaald- dwangarbeidvoor-mensen-in-de-bijstand-verdringt-banen.dhtml 7 Werkwijzer Tegenprestatie 2014, ontwikkeld door de Programmaraad, een samenwerkingsverband van Divosa, VNG, UWV en Cedris (zie begrippenlijst). 8 Kamerstukken II, 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50. 9 Samenstellers Werkwijzer Tegenprestatie Divosa en Stimulanz, februari 2015. 10 Artikel 1 lid 3 sub l onder 1 en 2 Arbowet. 6
4
De vraag die zich opdringt, is op welke juridische bescherming een uitkeringsgerechtigde Participatiewet, IOAW of IOAZ aanspraak kan maken ten aanzien van zijn arbeidsomstandigheden en veiligheid indien hij in het kader van de tegenprestatie al dan niet vrijwillig werkzaamheden verricht. Ter afbakening zal ik me in deze scriptie beperken tot de vraag of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt en welke consequenties dat met zich meebrengt. Ik introduceer het begrip ‘tegenpresteerder’ ter onderscheiding van andere figuren waaronder personen werkzaamheden kunnen verrichten, zoals bijvoorbeeld werknemer en vrijwilliger. Een ‘tegenpresteerder’ is een uitkeringsgerechtigde Participatiewet, IOAW of IOAZ die door zijn gemeente de tegenprestatie opgelegd krijgt. Centrale vraag: valt de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet? De volgende deelvragen zal ik in corresponderende (deel)hoofdstukken beantwoorden: 1. Inleiding: Tegenprestatie en Arbowet 2. Tegenprestatie Wat regelt de Participatiewet ten aanzien van de tegenprestatie? In hoofdstuk 2 zal ik het juridisch kader schetsen van de tegenprestatie (2.1), welke kwalificaties er worden gegeven aan de tegenprestatie (2.2) en de op te leggen maatregel voor de tegenpresteerder bij niet of onvoldoende nakoming (2.3). Verder zal ik in 2.4 ingaan op een aantal elementen uit de Werkwijzer Tegenprestatie die van belang zijn voor deze scriptie. Deze werkwijzer is bedoeld om de gemeenten op weg te helpen om beleid te maken ten aanzien van de implementatie van de tegenprestatie. 3. De tegenprestatie en de werkingssfeer van de Arbowet Valt de tegenpresteerder onder het werknemersbegrip en daarmee onder de werkingssfeer van de Arbowet? In hoofdstuk 3 ga ik na een inleiding (3.1) in op het juridisch kader van de Arbowet (3.2). Daarna neem ik in 3.3 de definities van werkgever en werknemer, met inbegrip van de speciale positie van vrijwilligers, onder de loep. Vervolgens onderzoek ik in 3.4 hoe de tegenprestatie gekwalificeerd moet worden onder de Arbowet en wie als werkgever heeft te gelden voor de tegenpresteerder. In 3.5 sluit ik af met de belangrijkste bevindingen. 4. Het gemeentelijk beleid en de tegenprestatie Hoe is de tegenprestatie ingevoerd in Amstelveen en Rotterdam? Na een inleiding (4.1) neem ik het beleid van beide gemeenten onder de loep aan de hand van verordeningen en andere beschikbare informatie (4.2). In 4.3 analyseer ik het gemeentelijk beleid ten aanzien van de tegenprestatie in het kader van de Arbowet. In 4.4 volgt een samenvatting en conclusie. 5. Conclusies en consequenties Welke consequenties hebben mijn conclusies voor (vrijwilligers)organisaties en gemeenten? In 5.1 beantwoord ik de centrale vraag en trek ik mijn conclusie. Daarna ga ik in op de risico’s in het vrijwilligerswerk (5.2) en op een aantal ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk (5.3). In 5.4 beschrijf ik enige consequenties, en ik sluit mijn scriptie af in 5.5. 5
2 Tegenprestatie In dit hoofdstuk onderzoek ik wat de Participatiewet in samenhang met de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (Wet maatregelen WWB) regelt ten aanzien van de tegenprestatie.11 In 2.1 beschrijf ik het doel van de Participatiewet en de relatie tot twee andere decentralisatie-wetsvoorstellen in het sociale domein. In 2.2 zal ik het juridisch kader van de tegenprestatie weergeven en welke kwalificaties worden gegeven aan de tegenprestatie. Ook ga ik in op de verplichting van de gemeenten om de tegenprestatie te handhaven en een maatregel op te leggen aan de tegenpresteerder bij het niet of onvoldoende meewerken aan de tegenprestatie. Verder zal de wetgeving door gemeenten omgezet moeten worden in verordeningen en beleid. De Programmaraad12 heeft in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministerie SZW) een aantal producten ontwikkeld die bedoeld zijn als leidraad voor de gemeenten, waarvan ik in 2.3 een aantal aspecten behandel die van belang zijn voor deze scriptie. 2.1 Kader Participatiewet De Invoeringswet Participatiewet is op 1 januari 2015 in werking getreden en heeft de WWB, de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en een groot gedeelte van de Wet werk en ondersteuning jonggehandicapten (Wajong) gewijzigd met als doel te komen tot één regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt en meer mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt weer aan het werk te krijgen.13 De regering heeft met deze wet de solidariteit, het draagvlak voor en de betaalbaarheid van de sociale zekerheid voor de toekomst willen veiligstellen. Daarbij heeft de regering gekozen voor maatregelen om mensen die nu nog niet werken maar dat wel kunnen te prikkelen om te gaan werken, gemeenten ruimte te geven hen daarbij te ondersteunen en werkgevers te stimuleren mensen in dienst te nemen.14 De Wet maatregelen WWB heeft als doel meer te activeren en tegelijkertijd een solide vangnet te bieden, waarbij de normhoogte, de verplichtingen, de naleving en de aanvullende inkomensvoorziening worden aangepast.15 Eén van de maatregelen betreft de aanscherping van de tegenprestatie (2.2.1). Door een gelijktijdig wetgevingsproces van de Wet maatregelen WWB en de Invoeringswet Participatiewet, is de tegenprestatie als onderdeel van de WWB per 1 januari 2015 opgenomen in de Participatiewet. De invoering van de Participatiewet is onderdeel van een grootschalige decentralisatie in het sociaal domein per 1 januari 2015, die tevens gepaard gaat met bezuinigingen. De verantwoordelijkheid, ook in budgettaire zin, ten aanzien van het beleid en de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 (WMO), de Participatiewet en de Jeugdwet, is overgeheveld naar de gemeenten. Besluiten over de mate en wijze van ondersteuning van burgers in dit sociale domein dienen te worden genomen op het 11
De tegenprestatie is op identieke wijze ingevoerd in de IOAW en IOAZ. In deze scriptie laat ik de IOAW en IOAZ voor wat betreft het wettelijk kader, de gemeentelijke beleidsvorming en conclusies buiten beschouwing. 12 De Programmaraad is een samenwerkingsverband van Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG), Divosa, UWV en Cedris. (zie begrippenlijst) 13 Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p. 2. 14 Kamerstukken II 2011/12, 33161, nr. 3, Memorie van Toelichting van de initiële Invoeringswet Wet werken naar vermogen, die later de Invoeringswet Participatiewet is gaan heten. 15 Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p 2.
6
bestuurlijke niveau dat het dichtst bij de burger staat, de gemeente.16 De gemeente krijgt de mogelijkheid om integraal beleid te voeren en maatwerk te bieden. De regering doet dit door meer verantwoordelijkheid bij gemeenten en burgers te leggen en tegelijkertijd te zorgen voor die mensen die dat het hardst nodig hebben.17 De beleidsdoelstellingen van de WMO en de Participatiewet liggen in elkaars verlengde en versterken elkaar. Er moeten koppelingen gemaakt worden tussen voorzieningen voor de ondersteuning van participatie en zelfredzaamheid op grond van de WMO. Bepaalde ondersteuning kan zowel nodig zijn in de werk- als in de privésfeer. De behoefte daaraan houdt niet op bij de voordeur. Met het integreren van ondersteuning in zowel de werkals privésfeer kunnen hulpbehoevenden rekenen op steun die ze gedurende de hele dag nodig hebben, zoals bijvoorbeeld iemand met een fysieke beperking die voor beide doeleinden een scootmobiel nodig heeft.18 2.2 Invoering tegenprestatie: het wettelijk kader Het uitgangspunt van de regering om een tegenprestatie op te leggen aan uitkeringsgerechtigden is het principe van de wederkerigheid.19 Het sluit aan bij een meer participerende samenleving waarin iedereen naar vermogen bijdraagt en verantwoordelijkheid neemt.20 De regering is van oordeel dat de tegenprestatie voor de uitkeringsgerechtigden een gelegenheid is om te blijven participeren in de samenleving en om een sociaal netwerk, arbeidsritme en regelmaat te behouden.21 De tegenprestatie heeft niet primair tot doel de re-integratie van betrokkene te bevorderen, maar moet worden gezien als een nuttige bijdrage aan de samenleving. Het actief betrokken blijven bij de samenleving en uitbreiden van het sociale netwerk, kan indirect de kansen verbeteren om terug te keren op de arbeidsmarkt. 19 2.2.1 Verplichti ng gemeente tegenprestatie op te nemen in verordening Zoals ik al in de inleiding heb vermeld, is de tegenprestatie in 2012 ingevoerd in de WWB, de IOAW en de IOAZ, waarbij de gemeente de bevoegdheid kreeg om in een verordening regels te stellen. Deze bevoegdheid is per 1 januari 2015 gewijzigd in een verplichting. Artikel 8a eerste lid, onder b Participatiewet luidt: “De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot het opdragen ven een tegenprestatie als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder c”. De tegenprestatie kan in beginsel worden opgelegd aan alle22 uitkeringsgerechtigden van de Participatiewet, de IOAW en de IOAZ (2.2.2.2).23 Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek waren er in mei 2015 428.000 personen met een bijstandsuitkering (Participatiewet), 18.600 personen met een IOAW uitkering en 1.700 personen met een IOAZ uitkering. De populatie is dus ongeveer 448.000 personen.24
16 17 18 19 20 21 22 23 24
Kamerstukken II 2013/14, 33161, nr. 110, p. 1. Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p. 3. Kamerstukken II 2013/14, 33161, nr. 110, p. 2. Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 19, p. 54. Kamerstukken I 2013/14, 33801, C, p. 24. Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 29. Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 3. Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 14. http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37789KSZ&D1=9-13&D2=%28l-16%29-l&VW=T
7
2.2.2 Kwalificaties tegenprestatie Artikel 9 lid 1 onder c Participatiewet bepaalt dat de belanghebbende (uitkeringsgerechtigde) ‘verplicht is naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt’. Als de tegenprestatie wordt opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde dan betreft het een verplichting. De bewoordingen in het wetsartikel zijn enerzijds gekozen om het risico te voorkomen dat de tegenprestatie aangemerkt zal worden aangemerkt als dwangarbeid in de zin van artikel 4 lid 2 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het International Labour Organisation (ILO)-verdrag nr. 29. Als de tegenprestatie gekwalificeerd wordt als dwangarbeid zou die in rechte bestreden kunnen worden (2.2.2.1 onderdeel dwangarbeid). Anderzijds is de tekst gericht op het vermijden van verdringing van reguliere arbeid op de arbeidsmarkt (2.2.2.1 onderdeel geen werk in de zin van reguliere arbeid, 2.2.2.4 en 2.2.2.5). In de volgende deelparagrafen (2.2.2.1 – 2.2.2.5) werk ik de vijf verschillende elementen van artikel 9 lid 1 onder c Participatiewet nader uit. 2.2.2.1 Onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden Volgens de Memorie van Toelichting van de ‘Wijziging van de WWB’ in 2011 gaat het in het geval van de tegenprestatie om het aan uitkeringsgerechtigden WWB (nu Participatiewet) opleggen van normale burgerlijke verplichtingen dan wel kleine gemeenschapsdiensten.25 Deze bestaan uit kortdurende onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden.26 Geen dwangarbeid, wel verplichting Hoewel de tegenprestatie voor de uitkeringsgerechtigde een plicht is die verbonden is aan het recht op een uitkering, kan hij niet worden gedwongen om de tegenprestatie te verrichten, aldus de regering. Het niet nakomen van de plicht kan hooguit leiden tot het opleggen van een (financiële) maatregel door het college (2.2.3). In die zin kan er geen sprake van dwangarbeid zijn als bedoeld in het EVRM. De regering verwijst in dit verband ook naar de tekst van artikel 4, derde lid, onderdeel d, van het EVRM, dat er geen sprake is van dwangarbeid in het geval dat werk of diensten worden verricht die deel uitmaken van normale burgerplichten.27 Normale burgerplichten dan wel gemeenschapsdiensten zijn (verplichte) werkzaamheden die uitgesloten zijn van de kwalificatie dwangarbeid volgens artikel 4 lid 2 EVRM en het ILO-verdrag nr. 29. Artikel 4 lid 2 EVRM bepaalt: ‘Niemand mag gedwongen worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten. Dwangarbeid of verplichte arbeid kent volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geen definitie. De 25
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 16. ‘Wijziging van de WWB’ voluit: Wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met de Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden. 26 Aanhangsel Handelingen II 2012/13, 2073, p. 3. 27 Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 30.
8
genoemde uitzonderingen op dwangarbeid in artikel 4 lid 3 EVRM helpen bij het interpreteren van het tweede lid. De vierde uitzondering betreft ‘elk werk of elke dienst die deel uitmaakt van normale burgerplichten’. Volgens de lijn die is ontwikkeld door het EHRM in Van der Mussele tegen België kan pas van dwangarbeid gesproken worden als het (wettelijk) opleggen van arbeid onredelijk is, gelet op de daaraan voor betrokkene verbonden belasting en gelet op het doel dat met de arbeidsverplichting gediend wordt. In deze belangenafweging speelt mee, maar is niet beslissend, of iemand uit vrije wil een bepaald beroep heeft gekozen en daarmee in zekere zin ook de daarbij behorende verplichtingen geacht mag worden te hebben aanvaard.28 In de parlementaire behandeling van de tegenprestatie is bij deze laatste norm aangesloten door te stellen dat het beroep doen op een uitkering vrijwillig is, maar niet vrijblijvend.29 Dat laatste lijkt me een tamelijk moeizame stelling aangezien dit type uitkeringen het laatste reguliere vangnet betreffen. Hierna is geen van overheidswege gereguleerd vangnet meer beschikbaar. Indien de uitkeringsgerechtigde kiest om zonder uitkering c.q. inkomen te leven, kan hij in een negatieve spiraal terechtkomen waardoor hij niet langer in zijn elementaire levensbehoeften kan voorzien. Daarnaast heeft het EHRM bepaald dat werkzaamheden die op zichzelf tot normale burgerplichten gerekend kunnen worden, toch als verplichte arbeid worden aangemerkt indien die werkzaamheden slechts op een kleine groep komen te rusten. In dat geval kan sprake zijn van ongelijke behandeling en strijd met het accessoire artikel 14 EVRM.30 De vraag is hoe de tegenprestatie in dat licht gekwalificeerd moet worden. De regering stelt dat het in het kader van het opleggen van een tegenprestatie gaat om de groep die is aangewezen op uitkeringen die bekostigd worden uit de algemene middelen.31 Gaat het om een op zichzelf staande groep of zijn er nog andere uitkeringen die ook uit de algemene middelen bekostigd worden voor welke de tegenprestatie niet is ingevoerd? Bovendien zal het verschil maken voor een uitkeringsgerechtigde in welke gemeente hij woont aangezien de uitvoering van de tegenprestatie aan gemeenten wordt opgedragen (2.2.2.3 en hoofdstuk 4). Ongelijke behandeling is naar mijn mening een uitvloeisel en daarmee onderdeel van het systeem. Aard en omvang van de werkzaamheden De activiteiten die als tegenprestatie opgedragen kunnen worden, zullen naar hun aard niet direct gericht hoeven te zijn op toeleiding tot de arbeidsmarkt (re-integratie). De omvang van de activiteiten die als tegenprestatie worden opgelegd en de duur in de tijd dienen in de regel beperkt te zijn.32 Er is geen algemene norm voor de duur en een concreet aantal uren te stellen, vanwege het specifieke karakter dat het college bepaalt aan de hand van specifieke omstandigheden welke werkzaamheden voorhanden zijn. Oproepbaarheid gedurende zeven dagen per week, 24 uur per dag, valt in ieder geval buiten de algemeen aanvaarde normen.33
28
EHRM, 23 november 1983, nr. 8919/80, (Van der Mussele tegen België); EHRM 4 mei 2010, nr. 15906/08, (Schuitemaker tegen Nederland), EHRC 2010/99, met noot Barentsen. 29 Kamerstukken II 2013/13, 33801, nr. 3, p. 30. 30 EHRM 20-06-2006, nr. 17209/02, EHRC 2006/115 (Zarb Adami tegen Malta). 31 Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 29. 32 Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 3, p. 14. 33 Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 52-53.
9
Geen werk in de zin van reguliere arbeid De tegenprestatie is geen werk volgens de staatssecretaris. Daarmee wordt bedoeld dat het niet om reguliere arbeid gaat. Uit de wettekst blijkt ook dat het in aanvulling op reguliere arbeid verricht dient te worden (2.2.2.4).34 De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in een aantal uitspraken geoordeeld dat een wezenlijk criterium voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst, de verplichting is om persoonlijk productieve arbeid te verrichten. In geschil was of een overeenkomst tussen een re-integratiebedrijf en een belanghebbende als een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7:610 BW gekwalificeerd kon worden en dientengevolge de belanghebbende als werknemer in de zin van artikel 3 van de werkloosheidswet (WW). De overeenkomst was feitelijk met op re-integratie gerichte activiteiten ingevuld. De werkzaamheden waren alleen een middel om de doelstelling van re-integratie van de belanghebbende in het arbeidsproces te bevorderen en derhalve geen arbeid in de zin van artikel 7:610 BW.35 Van Slooten concludeert na onderzoek van literatuur en rechtspraak dat men mag afleiden dat arbeid op zichzelf van waarde moet zijn voor de werkgever, maar dat niet gekeken moet worden naar het ondernemingsresultaat dat de werkgever met behulp van de arbeid behaalt. Waar de CRvB het begrip productief gebruikt, hanteert de civielrechtelijke literatuur de uitdrukking waardevol en nuttig. Verder stelt hij dat de opvatting dat het begrip waardevol niet beperkt is tot economisch waardevol met zich meebrengt dat ook vrijwilligerswerk onder het begrip arbeid valt. Overigens heeft ook het motief voor het verrichten van de arbeid geen invloed op de vraag of sprake is van arbeid.36 Aangezien re-integratie in het kader van de tegenprestatie hooguit een secundair doel is en bovendien de werkzaamheden als maatschappelijk nuttig (en productief voor de organisatie) gekwalificeerd worden, dient naar mijn mening de tegenprestatie wel degelijk als arbeid en dus werk gezien te worden. Geen vrijwilligerswerk De tegenprestatie is ook geen vrijwilligerswerk. Vrijwilligerswerk vindt plaats op eigen initiatief en kan niet, zoals de tegenprestatie, worden verplicht.37 Op vragen van Kamerleden om met voorbeelden te komen hoe de tegenprestatie ingevuld kan worden, verwijst de staatssecretaris naar de in haar opdracht gemaakt rapportage ‘Voor wat, hoort wat’ door de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW).38 Hierin worden voorbeelden gegeven die onder andere geclusterd kunnen worden tot huishoudelijke werkzaamheden, het schoonhouden van de openbare ruimte, klussen en reparatiewerkzaamheden, activiteiten op scholen, assistentie verlenen bij administratieve en financiële problemen, ondersteuning bij inburgering, psychosociale aandacht en activiteiten rond sport en bewegen.39 Ondanks het feit dat de tegenprestatie geen vrijwilligerswerk is, worden volgens het rapport van de Inspectie SZW de activiteiten
34
Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50. D.J.B. de Wolff, ‘Arbeid, opleiding of re-integratie: de reikwijdte van artikel 7:610 BW’, ArbeidsRecht 2012/16; CRvB 15 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1775. 36 J.M. van Slooten, Arbeid en loon, Deventer: Kluwer 1999, p. 147-148. 37 Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr. 7, p. 50. 38 Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 19, p. 50. 39 Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133. http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/reintegratie_en_uitkeringen/participatie/voor_wat_hoort_wat.aspx 35
10
voornamelijk verkregen door contacten met de vrijwilligersinstellingen en de maatschappelijke organisaties.40 2.2.2.2 Naar vermogen Bij het opdragen van werkzaamheden speelt het begrip naar vermogen een belangrijke rol. Dat betekent dat de werkzaamheden door de uitkeringsgerechtigde verricht moeten kunnen worden. Het college bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de aard, de duur en de omvang van de tegenprestatie. Niet alle onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden kunnen aan elke uitkeringsgerechtigde worden opgedragen.41 Het college is verantwoordelijk om maatwerk te leveren. Het zal rekening houden met de specifieke omstandigheden van de belanghebbende en de lokale situatie.42 2.2.2.3 Opgedragen door het college De Participatiewet geeft een zeer algemeen kader met betrekking tot de tegenprestatie. In artikel 7 lid 1 onder c Participatiewet krijgt het college de opdracht om beleid te ontwikkelen ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie en dit uit te voeren, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8a lid 1 onder b Participatiewet. Hierin staat dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het opdragen van een tegenprestatie. Sinds 1 januari 2015 gaat het om een plicht om een verordening te maken, waar het eerder een bevoegdheid betrof. De regels worden dus gesteld door de gemeenteraad en daar wordt door het college beleid op gemaakt. Zo zijn de gemeenten in staat om maatwerk te leveren naar de lokale situatie.43 Zoals ik in 2.2.2.1 met betrekking tot dwangarbeid heb opgemerkt, kan dit tot ongelijke behandeling leiden afhankelijk van de gemeente waar de uitkeringsgerechtigde woont. 2.2.2.4 Naast of in aanvulling op reguliere arbeid Interessant is de afbakening van het begrip reguliere arbeid. De Raad van State (RvS) merkt op dat dit criterium veronderstelt dat naar de aard van de werkzaamheden onderscheid kan worden gemaakt tussen werkzaamheden die tot de reguliere arbeidsmarkt behoren en die daartoe niet behoren. De staatssecretaris antwoordt in zijn nader rapport dat een belangrijk onderscheid tussen werkzaamheden die tot de reguliere arbeidsmarkt behoren en werkzaamheden die in het kader van de tegenprestatie verricht zullen worden, is dat voor werkzaamheden die tot de reguliere arbeidsmarkt behoren de bereidheid bestaat loon te betalen. Het gaat altijd om additionele onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Verder is het onderscheid afhankelijk van economische factoren en van keuzes die mede op basis daarvan door het bedrijfsleven en of de overheid worden gemaakt.44 Uit recent onderzoek van de Inspectie SZW blijkt dat gemeenten in hun beleid te weinig aandacht besteden aan het onderwerp additionaliteit en daar te weinig op sturen. In de praktijk leidt dit ertoe dat de beoordeling of activiteiten nog als additioneel kunnen 40 41 42 43 44
Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken
II II II II II
2013/14, 2010/11, 2010/11, 2013/14, 2010/11,
30545, 32815, 32815, 33801, 32815,
nr. nr. nr. nr. nr.
133, p. 3. 3, p. 14. 7, p. 53. 3, p. 29. 4, p. 7-8.
11
worden gezien, vaak volledig aan de klantmanagers wordt overgelaten. Dit brengt het risico met zich mee dat additionaliteit ontbreekt en bijgevolg verdringing van arbeid met zich meebrengt (2.2.2.5) 45 - zeker ook gezien genoemde voorbeelden als het schoonhouden van de openbare ruimte. 2.2.2.5 Niet leidend tot verdringing Het eventueel optreden van verdringing van regulier werk door de tegenprestatie is veelvuldig aan de orde geweest in het wetgevingsproces. Van verdringing is sprake op het moment dat de concurrentie om een baan op een oneerlijke manier plaatsvindt en leidt tot baanverlies van de één ten gunste van de ander.46 Het kabinet is van mening dat de taken van de tegenprestatie onderscheiden dienen te worden van werkzaamheden op de reguliere arbeidsmarkt. Wettelijk is daarom vastgelegd dat de maatschappelijk nuttige werkzaamheden een additioneel karakter moeten hebben en niet mogen leiden tot verdringing. Dat betekent dat de werkzaamheden een zodanig karakter moeten hebben dat deze naast of in aanvulling op regulier werk verricht worden. Ook dient de duur en omvang van de tegenprestatie beperkt te zijn. Hiermee is het risico op oneerlijke concurrentie beperkt. De minister stelt verder dat, aangezien de uitvoering van de bijstand op decentraal niveau c.q. de gemeenten plaatsvindt, het college van B&W de belangrijke taak heeft om te bewaken dat geen verdringing van reguliere arbeid plaatsvindt. Het is aan de gemeenteraad om het college hierop te controleren.47 Om de gemeenten daarin te ondersteunen, verwijst de staatssecretaris naar de Programmaraad die in april 2014 de Werkwijzer Tegenprestatie heeft opgeleverd. Hierin zijn onder meer specifieke spelregels opgenomen die in acht genomen kunnen worden bij het vormgeven van de tegenprestatie om oneerlijke concurrentie maximaal te voorkomen (2.3).48 Omdat de decentralisatie in het sociale domein gepaard gaat met het wegbezuinigen van reguliere arbeid zoals bijvoorbeeld huishoudelijke hulp in de zorg, ligt het risico op de loer dat gemeenten deze taken wellicht willen laten verrichten door tegenpresteerders (en vrijwilligers). Een amendement dat de plicht tot het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten zoals opgenomen in de Participatiewet, nooit kan worden ingezet om professionele zorgtaken in het kader van het WMO wetsvoorstel over te nemen, is door de staatssecretaris Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) als overbodig gekwalificeerd gezien de aard van de tegenprestatie, niet zijnde reguliere arbeid, en ontraden. Het amendement is verworpen.49 De Inspectie SZW merkt in haar recente onderzoek op dat hoewel de omvang van verdringing moeilijk is vast te stellen vanwege het bestaan van een grijs gebied, verdringing van arbeid zeker voorkomt.50 Ze constateert verder dat de gemeenteraad ook een rol heeft bij het bewaken van de additionaliteit van de werkzaamheden die de
45
Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden, maart 2015, p. 20. Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 1; Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden, maart 2015, p. 19. 47 Kamerstukken II 2012/13, 30545, nr. 121, p. 3; Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4. 48 Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4. 49 Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 108, p. 11. 50 Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden, maart 2015, p. 27. 46
12
bijstandsgerechtigde (in het kader van de tegenprestatie) verricht. De Inspectie is sporadisch tegengekomen dat een gemeenteraad daar actief invulling aan geeft.51 2.2.3 Maatregel tegenprestatie afstemmingverordening Het college is op basis van artikel 8 lid 1 onder a Participatiewet verplicht een afstemmings-verordening te maken waarin onder andere een maatregel is opgenomen op het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie. Het maatregelenregime van de Participatiewet heeft het karakter van reparatoire maatregelen. Derhalve gaat het niet om een punitieve sanctie als bedoeld in artikel 6 EVRM, waarbij leedtoevoeging en preventie het primaire doel is. De maatregelen zijn er op gericht om betrokkene op het juiste spoor te houden respectievelijk bij niet-nakoming weer op het juiste spoor te krijgen. De regering was het eens met de RvS dat de oorspronkelijk gekozen opzet voor wat betreft de uniformering arbeidsverplichtingen met inbegrip van uniforme maatregelen teveel richting een sanctiestelsel ging. Artikel 6 EVRM bepaalt dat niet tweemaal een punitieve sanctie opgelegd mag worden. Als er sprake is van samenloop van twee punitieve sancties, mag er maar één opgelegd worden. Een reparatoire maatregel en punitieve sanctie kunnen wel naast elkaar opgelegd worden. 52 In eerste instantie was de tegenprestatie opgenomen in de uniformering arbeidsverplichtingen van artikel 18 lid 4 Participatiewet. Daarin is een uniforme maatregel opgenomen ter zake van het niet nakomen door de uitkeringsgerechtigde van een aantal met name maar niet limitatief genoemde verplichtingen. Bij de uniforme maatregel van artikel 18 lid 4 Participatiewet zijn de hoogte en de duur van de maatregel dwingend voorgeschreven. Om tegemoet te komen aan de kritiek van de RvS heeft de regering het oorspronkelijke voorstel van de uniforme maatregel op een viertal punten herzien. Eén daarvan is dat de tegenprestatie buiten de uniformering geplaatst is. Daarnaast is in het gehele maatregelensysteem de verplichting opgenomen, dat de gemeente rekening dient te houden met bijzondere omstandigheden en dringende redenen bij het opleggen van een maatregel.53 In artikel 18 lid 2 Participatiewet is opgenomen dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening bedoeld in artikel 8 lid 1 sub a Participatiewet, ter zake van het niet nakomen door belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet. Dat houdt in dat de maatregel zelf dwingend is voorgeschreven. De zwaarte en duur van de maatregel bepaalt de gemeente. Verder heeft de gemeente beleidsvrijheid om bij het opleggen van de maatregel rekening te houden met de zwaarte van de overtreding en de omstandigheden. De gemeente zal de maatregel intrekken zodra betrokkene weer op het juiste spoor zit en in ieder geval na 3 maanden.54 Omdat gemeenten zelf bevoegd zijn de zwaarte en duur van de maatregel te bepalen, zal het voor de uitkeringsgerechtigde die te maken krijgt met een maatregel wegens niet of onvoldoende verrichten van werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie, verschil maken in welke gemeente hij woont. En dus brengt dit rechtsongelijkheid met zich mee.
51 52 53 54
Idem, p. 25. Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11-12. Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 4, p. 8. Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11.
13
Deze wetstechnische afbakening doet niets af aan het feit dat ook een reparatoire maatregel indien opgelegd ernstige financiële consequenties heeft, en als bestraffend ervaren kan en zal worden door uitkeringsgerechtigden. 2.3 Uitwerking wettelijk kader door de Programmaraad Met het oog op de invoering van de Participatiewet, waaronder de tegenprestatie, heeft het ministerie SZW met de Programmaraad afspraken gemaakt over de ondersteuning aan gemeenten.55 De Programmaraad staat de gemeenten bij met producten, diensten en voorlichting bij de implementatie van nieuwe regels.56 2.3.1 Opdracht gemeenteraad verordening tegenprestatie te maken Volgens de Handreiking Modelverordening is de gemeenteraad weliswaar verplicht om bij verordening regels vast te stellen over het opdragen van een tegenprestatie, maar is het college niet verplicht de tegenprestatie op te leggen. De Programmaraad is van mening dat het niet mogelijk is om integraal in beleid te bepalen dat het college nooit een tegenprestatie oplegt. Als een college in de praktijk niet of nauwelijks een tegenprestatie wil opleggen, dan kan het beleid zo vormgegeven worden dat zo’n situatie zich niet snel voor zal doen.57 Dat is bijvoorbeeld in Amsterdam en Arnhem het geval (hoofdstuk 4). 2.3.2 Welke activiteiten kunnen als tegenprestatie worden verricht? Volgens de Werkwijzer Tegenprestatie kan als tegenprestatie gedacht worden aan klussen die door verenigingen, bedrijven en maatschappelijke instellingen worden aangeboden. Voorbeelden zijn helpen bij organisatie van een festival, leesouder op school, opknappen van speelplekken in de wijk, schoonhouden van de openbare ruimte, werkzaamheden in de groenvoorziening, taalmaatje voor inburgeringsplichtigen, scheidsrechter bij de voetbalvereniging, vervoeren van ouderen in een taxibusje, sneeuwschuiven, activiteiten in een wijkcentrum, respijtzorger, koffie schenken of maaltijden uitdelen in een verzorgingshuis of wijkhuis. Indien iemand al als vrijwilliger actief is, kan aan de gemeente voorgesteld worden om dat als tegenprestatie te laten gelden. Voorwaarde is dat de activiteiten niet leiden tot verdringing van reguliere arbeid. Mantelzorg mag niet als tegenprestatie worden aangemerkt, maar kan wel tot ontheffing van de tegenprestatie leiden.58 2.3.3 Hoe uitkeringsgerechtigden te leiden naar tegenprestatie In de Werkwijzer Tegenprestatie wordt voorgesteld om een uitkeringsgerechtigde met behulp van een soort stappenplan richting tegenprestatie te leiden. De persoon wordt achtereenvolgens verleid, met drang aangespoord of in uitzonderlijke gevallen met maatregelen aangezet om eigen keuzen te maken (zelfbeschikking), initiatief of direct
55
Kamerstukken II 2011/12, 33161, nr. 9, p. 56; Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4. De Programmaraad heeft een aantal producten gemaakt waarin de tegenprestatie aan de orde komt: de voorlichtingstekst maatregelen WWB en Participatiewet (mei 2014), een Handreiking Modelverordening Participatiewet, deel: Wet maatregelen WWB (april 2014) en de Werkwijzer Tegenprestatie (april 2014). 57 Handreiking Modelverordening Participatiewet Deel: Wet maatregelen WWB Programmaraad april 2014, p. 15. 58 Werkwijzer Tegenprestatie, p. 14. 56
14
actie te ondernemen (zelfredzaamheid) of een vervelende situatie uit de weg te gaan (disciplineren).59 Het spectrum van de doelgroep varieert van uit zichzelf gemotiveerde mensen (initiatiefnemers) die bijvoorbeeld al vrijwilligerswerk verrichten tot weigeraars (nietwillers). Daartussenin zitten nog de zoekers, die wel willen maar die niet weten van ‘wat en hoe’. De weigeraars kunnen onderscheiden worden in incidentele weigeraars en notoire weigeraars. De incidentele weigeraar kan vaak met enige drang over de drempel geholpen worden. Voor de notoire weigeraar zit dat er niet in. Daarvoor dient de sanctie ingezet te worden om dit gedrag te bestraffen.60 2.3.4 Reguliere arbeid en verdringing In de Werkwijzer Tegenprestatie wordt uiteengezet hoe reguliere arbeid kan transformeren tot maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Onder spelregel 2 wordt benadrukt dat het bij de tegenprestatie gaat om additionele activiteiten en niet om reguliere arbeid. De kans op verdringing moet minimaal zijn. Daarom moet er bij de uitvoering onder meer op gelet worden dat het om activiteiten gaat waar evident geen betaling tegenover staat. Het mag daarom niet gaan om activiteiten waarvoor belanghebbende of een ander normaal gesproken betaald wordt of eerder (minder dan één jaar geleden) nog betaald werd. Dit is het geval als eerder bestaande arbeidsplaatsen met vergelijkbare werkzaamheden binnen deze periode zijn wegbezuinigd bij de betreffende (overheids)organisatie.61 Door het begrip verdringing op deze manier te definiëren kan toch het resultaat zijn dat reguliere arbeid na een overgangsperiode van één jaar vervangen kan worden door de tegenprestatie zonder dat naar de letter van de Werkwijzer Tegenprestatie sprake is van verdringing. Om verder aan de voorwaarden van de wetgever te voldoen voor wat betreft het incidentele karakter (beperkte omvang, maximaal 6 maanden), verdient het volgens de Werkwijzer Tegenprestatie de voorkeur om de activiteiten die in het kader van de tegenprestatie worden verricht binnen de maatschappelijke organisatie veel te laten wisselen en/of de mensen te laten rouleren over afdelingen en organisatie onderdelen. 62 Dus door jobrotation, een instrument dat overigens ook in bedrijven voorkomt, toe te passen, wordt ook voorkomen dat het teveel op reguliere arbeid lijkt. De wetgever heeft erg haar best gedaan om zich niet te branden aan potentiële verdringing van reguliere arbeid. Maar zoals de Programmaraad in de Werkwijzer Tegenprestatie deze kwestie uiteenzet, kan ik niet anders dan concluderen dat met de nodige omtrekkende bewegingen de uitkomst toch tot verdringing kan leiden, al mag het dan niet zo genoemd worden. Dat verdringing in de praktijk voorkomt, wordt ook gesignaleerd in het recente rapport van de inspectie SZW (2.2.2.4 en 2.2.2.5). Bovendien kan een aantal voorbeelden die in de Werkwijzer Tegenprestatie genoemd worden, gekwalificeerd worden als reguliere arbeid. Het gaat dan om het opknappen van speelplekken in de wijk, schoonhouden van de openbare ruimte en werkzaamheden in de groenvoorziening.63 Dat zijn taken die tot de core business van de gemeenten behoren.64 59
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 24-25. Werkwijzer Tegenprestatie, p. 25. 61 Werkwijzer Tegenprestatie, p. 12. 62 Idem. 63 Werkwijzer Tegenprestatie p. 14. 64 http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/opinie/ingezonden/openbare-ruimte-core-businessgemeente.9013654.lynkx 60
15
2.3.5 Handhaving en maatregel/ -sanctie In de Werkwijzer Tegenprestatie wordt een handleiding gegeven hoe de tegenprestatie te handhaven. In de verordening en beleidsregels dient uitgewerkt te worden welke sanctie er verbonden is aan het niet nakomen van deze verplichting. Daarbij is van belang dat hetgeen in de verordening en beleidsregels is opgenomen, vertaald wordt naar werkinstructies, waarbij ervoor gezorgd dient te worden dat de klantmanagers die uitvoeren en controle uitoefenen of de uitkeringsgerechtigde daadwerkelijk aan de tegenprestatie heeft voldaan. Er dienen afspraken gemaakt te worden met de begeleidende organisatie over presentielijsten, het melden van de inzet, maar ook van regelovertredingen. Dit alles dient om controle mogelijk te maken door een gemeentelijke accountant of de Inspectie SZW. Afhankelijk van de categorie waarin belanghebbende valt (initiatiefnemer tot notoire weigeraar) wordt het controlemechanisme strenger. Dat varieert van het eigen initiatief voor het melden van de stand van zaken tot en met het bijhouden van logformulieren die periodiek kunnen worden besproken.65 Bij het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie kan de gemeente een maatregel c.q. sanctie opleggen, wat leidt tot een tijdelijke korting op de bijstandsuitkering. De hoogte en duur van die maatregel kunnen per gemeente verschillen omdat het een discretionaire bevoegdheid betreft.66 2.3.6 Arbeidsomstandigheden en veiligheid Volgens de Werkwijzer Tegenprestatie is het toezien op de veiligheid een taak van de gemeente. Voor het uitvoeren van de tegenprestatie zou geen wettelijke regeling over arbeidsomstandigheden en veiligheid gelden. Dat betekent dat de gemeente er voor moet zorgen dat de werkzaamheden worden uitgevoerd op een veilige plek met goede arbeidsomstandigheden.67 Ik heb eind februari 2015 navraag gedaan bij de samenstellers van de Werkwijzer Tegenprestatie, Divosa en Stimulansz, waarom geen wettelijke regeling over arbeidsomstandigheden van toepassing zou zijn. “De reden dat er geen wettelijke regeling over arbeidsomstandigheden van toepassing is, is dat de tegenprestatie geen werk is in de zin van reguliere arbeid waarvoor loon betaald wordt of kan worden. Het wordt gezien als een soort burgerplicht, een maatschappelijk nuttige activiteit. De toepassing van Arbowetgeving op de tegenprestatie zou dit karakter ondermijnen. Dat betekent dat de organisatie waar iemand de tegenprestatie uitvoert, niet gebonden is aan welke regels dan ook op het terrein van arbeidstijden en veiligheid op het werk. Ook dekt de verzekering van de werkgever het niet als er een arbeidsongeval plaatsvindt. De tegenprestatie is namelijk geen werk.” Op mijn vraag of hier bij de behandeling in de parlementen of op enig ander niveau discussie over is gevoerd, is geantwoord dat deze niet was gevoerd ook weer vanwege het karakter van de tegenprestatie, zijnde een burgerplicht. De Werkwijzer Tegenprestatie wijst voor wat betreft de veiligheid op de noodzaak dat er een afdoende verzekering dient te zijn. Veel vrijwilligersverzekeringen dekken de tegenprestatie niet. Een persoonlijke WA-verzekering dekt een ongeval tijdens de 65 66 67
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 26 en p. 30. Werkwijzer Tegenprestatie, p. 35. Werkwijzer Tegenprestatie, p. 10.
16
uitvoering van een tegenprestatie ook niet. Als de tegenpresteerder niet onder de verzekering valt van de organisatie waar de tegenprestatie wordt uitgevoerd dan is de gemeente verantwoordelijk en dient zij een verzekering af te sluiten.68 Volgens Movisie ontwikkelt de VNG voor deze groep mensen een nieuwe verzekering, de participatiepolis.69 Deze moet door de gemeente afgesloten worden, niet door de organisaties. Dat is omdat de gemeente de directe opdrachtgever is die de uitkeringsgerechtigde verplicht onbetaalde activiteiten te doen in het belang van de samenleving.70 2.4 Samenvatting De gemeenten hebben de verplichting om in een verordening regels te stellen met betrekking tot de invoering van een tegenprestatie in de Participatiewet. Daarnaast hebben ze de verplichting om in een afstemmingsverordening op te nemen dat in het geval van niet of onvoldoende naleving van die tegenprestatie door de uitkeringsgerechtigde hem een maatregel c.q. sanctie kan worden opgelegd. De gemeenten hebben ruime beleidsvrijheid met betrekking tot zowel de aard en omvang van de tegenprestatie als de zwaarte van de sanctie. Voor wat betreft de handhaving wordt verwacht dat er afspraken gemaakt worden met de (vrijwilligers)organisaties waar de tegenprestatie wordt uitgevoerd. Dat kan gaan om het overleggen van presentielijsten, het melden van de inzet en ook regelovertredingen. Deze meldingen impliceren instructiebevoegdheid en daarmee een gezagsverhouding. Drang- en dwang methoden, met als uiterste sanctie een korting op de uitkering, moeten de uitkeringsgerechtigde in het gareel van de tegenprestatie houden. De wetgever heeft de tegenprestatie zo vorm gegeven dat niet snel het etiket dwangarbeid opgeplakt kan worden. Tevens is hij erg beducht dat door de invoering van de tegenprestatie verdringing van reguliere arbeid (waarvoor loon betaald wordt) plaatsvindt, althans dat haar dat verweten wordt. De activiteiten die voorgesteld worden als mogelijke tegenprestatie lijken daarom op klusjes. Het gaat niet om ‘werk’ (reguliere arbeid) en het gaat ook niet om vrijwilligerswerk. En omdat het niet om ‘werk’ gaat, is er volgens de samenstellers van de Werkwijzer Tegenprestatie c.q. de Programmaraad ook geen wettelijke regeling met betrekking tot de arbeidsomstandigheden van toepassing. Dat zou het karakter van de tegenprestatie ondermijnen. Wel wordt gesteld dat de gemeente verantwoordelijk is voor de veiligheid. Omdat ik me afvraag of het klopt wat de Programmaraad stelt in verband met het niet van toepassing zijn van een wettelijke regeling met betrekking tot arbeidsomstandigheden, ga ik in hoofdstuk 3 onderzoeken welke bescherming de Arbowet biedt voor de tegenpresteerder en op wie de zorgplicht rust.
68
Werkwijzer Tegenprestatie, p. 11. Movisie is een landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, sociale zorg en sociale veiligheid. 70 https://www.movisie.nl/artikel/regels-rond-vrijwilligerswerk-tegenprestatie 69
17
3 De tegenprestatie en de werkingssfeer van de Arbowet In dit hoofdstuk onderzoek ik welke bescherming de Arbowet biedt voor de tegenpresteerder en op wie de zorgplicht rust. Eerst zal ik een korte achtergrond schetsen van de ontwikkeling van het arbeidsomstandighedenrecht (3.1) en het juridisch kader van de Arbowet (3.2). In 3.3 ga ik in op het werkgeversbegrip, werknemersbegrip en de vrijwilliger zoals die in de Arbowet zijn gedefinieerd. In 3.4.1 zet ik uiteen waarom de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, onder welke werknemers-figuren de tegenprestatie kan worden geplaatst alsmede welk onderscheid daar nog in kan worden gemaakt (3.4.2) en wie te gelden heeft als werkgever (3.4.3). In 3.5 benoem ik de belangrijkste bevindingen van dit hoofdstuk. 3.1 Ontwikkeling arbeidsomstandighedenrecht en zorgplicht van werkgevers Het arbeidsomstandighedenrecht omvat het geheel van normen dat gericht is op bescherming van de werknemer71 tegen de met zijn werkzaamheden samenhangende invloeden die zijn veiligheid, gezondheid en welzijn bedreigen. Hierbij gaat het voornamelijk om de regeling van de arbeids- en rusttijden en het bevorderen van veilige en menswaardige arbeidsomstandigheden in ondernemingen.72 Dit arbeidsomstandighedenrecht is tot ontwikkeling gekomen door misstanden als de in de 19de eeuw voorkomende kinderarbeid, lange werktijden en de in de fabrieken heersende onveiligheid. Het Kinderwetje van Van Houten uit 1874 was de eerste wet op het gebied van arbeidsomstandigheden. Het werd strafbaar om kinderen tot 12 jaar in fabrieken te laten werken. In 1895 is de eerste veiligheidswet ingevoerd ter bescherming van werknemers in fabrieken. Die is in 1934 uitgebreid naar andere werkvelden buiten fabrieken. Uiteindelijk heeft deze ontwikkeling geleid tot een nadere uitwerking van de in 1907, middels artikel 1638x BW, ingevoerde civielrechtelijke zorgplicht van werkgevers voor de veiligheid, gezondheid en welzijn van werknemers. De hedendaagse zorgplicht van werkgevers komt tot uitdrukking in artikel 7:658 lid 1 BW, in de Arbowet en in de ATW. Daarnaast geldt, op grond van artikel 12 Arbowet, een verplichting tot het voeren van overleg met de werknemers bij de naleving van voorschriften van arbobeleid. Dit is nader geregeld in de Wet op de ondernemingsraden (WOR).73 De bescherming uit het BW geldt niet alleen voor de werknemer als bedoeld in 7:610 BW (titel 7:10 BW), dat wil zeggen de werknemer met een arbeidsovereenkomst. Op grond van artikel 7:658 lid 4 BW kunnen ook anderen dan werknemers onder de zorgplicht van de werkgever vallen. Daarnaast strekt ook de publiekrechtelijke bescherming, in het bijzonder de Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet, verder dan louter de werknemers als bedoeld in 7:610 BW. In dit hoofdstuk zal ik me beperken tot de Arbowet.
71 72 73
Voor wat betreft de Arbowet en de Arbeidstijdenwet is de werkingssfeer ruimer (zie 3.3.1). H.L. Bakels e.a., Schets van het Nederlandse arbeidsrecht, Deventer: Kluwer 2009. Idem.
18
3.2 Juridisch kader Arbowet In 1980 is in Nederland de eerste Arbowet ingevoerd, die daarna een aantal keren gewijzigd is. Een groot gedeelte van de Nederlandse Arbo regelgeving is gebaseerd op Europese richtlijnen.74 De laatste grote wijziging van de wet heeft plaatsgevonden in 2007. Uitgangspunt voor die laatste wijziging is geweest dat er in beginsel niet meer Nederlandse regels gelden dan die van de Europese Unie. Het doel was om de verantwoordelijkheid van werkgever en werknemers voor het arbobeleid te vergroten en dat de overheid zich kon beperken tot het vaststellen van doelen ten aanzien van arbeidsomstandigheden. Op lange termijn zou er een ‘level playing field’ gecreëerd moeten worden, een gelijke publieke bescherming voor alle werknemers die in de Europese lidstaten werken.75 Voor zeer ernstige risico’s zijn aanvullende regels blijven bestaan. Voor vrijwilligers en zelfstandigen gelden sindsdien uitsluitend nog regels als het gaat om ernstige arbeidsrisico’s, zoals valgevaar of het werken met gevaarlijke stoffen. Welke risico’s het betreft, is uitgewerkt in artikel 9.5a Arbobesluit (zie ook hieronder). De Arbowet bestaat enerzijds uit algemene systeemverplichtingen die regels betreffen hoe de zorgplicht georganiseerd kan worden. Anderzijds geeft de Arbowet (artikel 16) een kader voor nadere regelgeving te weten het Arbobesluit. Hierin is het overgrote deel van de concrete verplichtingen op het gebied van de veiligheid en gezondheid op het werk opgenomen. Het Arbobesluit biedt op zijn beurt een kader voor de minister om nadere regels te stellen in de Arboregeling. 3.2.1Systeemverplichtingen De zorgplicht in de Arbowet komt tot uitdrukking in artikel 3 lid 1 Arbowet: “De werkgever zorgt voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt: (…)”. Artikel 3 Arbowet bevat vervolgens algemene doelvoorschriften voor de werkgever, hetgeen inhoudt dat de werkgever grote vrijheid heeft hoe hij die doelvoorschriften wil bereiken. Het artikel legt op de werkgever een algemene zorgplicht met het oogmerk om zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden te bewerkstelligen binnen zijn organisatie.76 Derhalve kent de Arbowet een preventieve werking. De werkgever is verplicht op basis van artikel 5 Arbowet een arbobeleid te voeren op basis van een risico-inventarisatie en evaluatie (RI&E). Hij legt daarin schriftelijk vast welke risico’s de arbeid voor de werknemers met zich meebrengt (lid 1). In een plan van aanpak (lid 3) geeft hij aan welke maatregelen genomen zullen worden in verband met de bedoelde risico’s en binnen welke termijn deze genomen zullen worden.
74 75 76
Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 6. Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 2-3. Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, Arbobeleid bij: Arbeidsomstandighedenwet, Artikel 3. Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00C48F76&cpid=WKNL-LTR-Nav2
19
Artikel 8 Arbowet bepaalt dat de werkgever zijn werknemers doeltreffend inlicht over de te verrichten werkzaamheden en de daaraan verbonden risico’s, alsmede de maatregelen die erop gericht zijn deze risico’s te voorkomen of te beperken (lid 1). Daarnaast dient hij ervoor te zorgen dat aan de werknemer doeltreffend onderricht wordt verstrekt ten aanzien van zijn arbeidsomstandigheden (lid 2) en ten aanzien van het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen die hem ter beschikking worden gesteld (lid 3). De werkgever ziet toe op de naleving van zowel de instructies en voorschriften als op het juiste gebruik van de beschermingsmiddelen (lid 4). Volgens artikel 10 Arbowet rust op de werkgever tevens een zorgplicht op de werkgever om gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van derden oftewel andere personen dan werknemers te voorkomen. Het gaat dan om gevaar dat kan ontstaan bij of in rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers laat verrichten in het bedrijf of de onmiddellijke omgeving daarvan. Volgens Popma beoogt artikel 10 geen totale waarborg tegen letsel of gezondheidsschade, maar alleen tegen risico’s waarvan aangenomen mag worden dat deze normale omstandigheden te buiten gaan (zoals bijvoorbeeld werkverkeer, vallende objecten en explosies).77 Artikel 13 Arbowet verplicht de werkgever dat hij zich ten aanzien van de naleving van zijn verplichtingen op grond van de Arbowet laat bijstaan door deskundige werknemers (lid 1). Het uitgangspunt is dat dit binnen het bedrijf wordt georganiseerd door eigen werknemers op te leiden tot preventiemedewerkers. Indien die mogelijkheid niet bestaat wordt de deskundige bijstand verleend door andere deskundige personen (lid 2). De deskundigheid dient zodanig georganiseerd te zijn dat de deskundigen hun taak naar behoren kunnen verrichten, dat betekent dat voldoende gekwalificeerde deskundigen kunnen beschikken over voldoende tijd en behoorlijk georganiseerd zijn (lid 4). De taken van de zelfstandige en onafhankelijk (lid 5 en lid 6) werkende preventiemedewerker betreffen het (mede) opstellen van een RI&E, het samenwerken met de ondernemingsraad ten aanzien van de te nemen maatregelen gericht op een zo goed mogelijk arbobeleid, en de uitvoering van die maatregelen (lid 7). Artikel 14 en 14A Arbowet regelen dat voor een aantal specifieke taken op het terrein van preventie en bescherming de werkgever zich laat bijstaan door een bedrijfsarts dan wel gecertificeerde deskundigen. Het betreft onder andere de toetsing en advisering in het kader van de RI&E, de begeleiding van zieke werknemers en de uitvoering van periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek. Ook moet de werkgever zich volgens artikel 15 Arbowet laten bijstaan door één of meerdere werknemers aan te wijzen als bedrijfshulpverleners. Deze werknemers dienen zodanig opgeleid en georganiseerd te zijn dat zij eerste hulp kunnen verrichten bij ongevallen, brand kunnen bestrijden, de gevolgen van ongevallen beperken en alle werknemers kunnen alarmeren en evacueren bij noodsituaties.
77
J.R. Popma e.a., Het recht op veilige, gezonde en waardige arbeid, Nieuwerkerk aan de IJssel: Gelling Publishing 2008.
20
3.2.2 Nadere regels Artikel 16 Arbowet biedt de grondslag om nadere regelgeving op te nemen in het Arbobesluit. Van de 400 concrete voorschriften in het Arbobesluit vloeit 90% rechtstreeks voort uit EG-richtlijnen en door Nederland ondertekende verdragen van de ILO.78 Het gaat om min of meer gedetailleerde voorschriften betreffende arbozorg en de organisatie van de arbeid, de inrichting van arbeidsplaatsen, het werken met gevaarlijke stoffen, fysieke belasting, fysische factoreen, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen. Deze onderwerpen zijn terug te vinden in corresponderende hoofdstukken van het Arbobesluit en gelden in beginsel voor alle bedrijven en alle werknemers. Voor sommige sectoren zijn in hoofdstuk 1 van het Besluit uitzonderingen gemaakt voor of aanvullende bepalingen opgenomen met betrekking tot sectoren zoals onderwijs, overheid, vervoer, gevangenissen en defensie. Hetzelfde geldt voor bepaalde groepen werknemers als jongeren tot achttien jaar, zwangere werknemers en thuiswerkers. Hiervoor kunnen specifieke voorschriften gelden afhankelijk van het onderwerp. Een aantal regels uit het Arbobesluit is, op grond van artikel 9.5a Arbobesluit, van toepassing verklaard voor het werken met vrijwilligers, die blijkens artikel 1 lid 2 sub b Arbowet in beginsel niet vallen onder het werknemersbegrip en daarmee de werkingssfeer van de Arbowetgeving. 3.2.3 Handhaving en sancties De Inspectie SZW ziet toe op de naleving van de wettelijke voorschriften op het gebied van de arbeidsomstandigheden (artikel 24 Arbowet). Bij het constateren van overtredingen beschikt ze over een aantal instrumenten, zoals het instellen van een onderzoek, het opleggen van boetes en/of het stilleggen van het werk. 3.3 Definitie werkgever en werknemer in de Arbowet Artikel 1 Arbowet regelt onder meer wie onder de definitie van werkgever en werknemer vallen. Deze begrippen hebben in de Arbowet een ruimer bereik dan de werkgever en werknemer in titel 7:10 BW. Bij de definiëring in het BW is de arbeidsovereenkomst als bedoeld in 7:610 BW leidend. In 3.3.1 beschrijf ik de wetsgeschiedenis ten aanzien van de ruime definiëring in relatie tot de gezagsverhouding. In 3.3.2 komt de uitzondering van de vrijwilliger op het werknemersbegrip in de Arbowet aan de orde. 3.3.1 De ruime definitie van werkgever en werknemer De werkgever is volgens artikel 1 lid 1 sub a onder 1 Arbowet degene jegens wie een ander (de werknemer) krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid. Volgens artikel 1 lid 2 sub a onder 1 Arbowet wordt onder werkgever mede verstaan degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten. Bij deze laatste definitie is het al dan niet aanwezig zijn van gezag bepalend. Deze voorziening achtte de wetgever in 1976-1977 noodzakelijk voor die gevallen, dat noch van een arbeidsverhouding noch van een publiekrechtelijke aanstelling sprake is, terwijl toch arbeid wordt verricht door personen in een gezagsverhouding tot een ander van wie zij,
78
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/arbeidsomstandigheden/arbobeleid
21
voor wat hun veiligheid en gezondheid betreft, afhankelijk zijn. 79 Het tweede lid bepaalt dat ieder die een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten in beginsel als werkgever in de zin van de wet wordt beschouwd. Ook in 1997/98 stelde de wetgever nog: “Het wetsvoorstel (Arbeidsomstandighedenwet 1998) heeft een breed bereik. Alle arbeid onder gezag valt onder de werkingssfeer.”80 De wetgever had daarbij nog uitdrukkelijk de stagiaire en mensen die vrijwilligerswerk verrichten op het oog.81 Vooruitlopend op de wijziging van de Arbowet in 2007 is de vrijwilliger sinds 2006 via een wijziging in de Arboregeling82 in beginsel uitgesloten van de algehele werking van de Arbowet behoudens een aantal uitzonderingen (3.3.2).83 Dat de begrippen ruim moeten worden opgevat, wordt nog weer eens ondersteund in de ‘nota van toelichting’ bij het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten. Daarin wordt voor de begrippen werknemer, werkgever en personeel uitgegaan van de ruimere betekenis van die begrippen in de zin van de Arbowet. De aard van de overeenkomst – arbeidsovereenkomst, uitzendovereenkomst, stageovereenkomst, vrijwilligersovereenkomst – doet daarbij niet ter zake. Als de werknemer in ruime zin (de uitzendkracht, de stagiaire of vrijwilliger) krachtens mondelinge of schriftelijke overeenkomst gehouden is de instructies van de werkgever (in dit geval exploitant) op te volgen bij de werkzaamheden in het horecabedrijf en dus in een (zekere) ondergeschiktheid staat tot laatstgenoemde, verdient de werknemer bescherming tegen tabaksrook.84 De werkingssfeer ten aanzien van vrijwilligers in dit besluit is door de Rechtbank ’s-Hertogenbosch in 2011 verengd in overeenstemming met doel en strekking van de positie van vrijwilligers in de Arbowet (3.3.2).85 3.3.2 Arbowet, werknemer en de uitzonderingspositie van de vrijwilliger Omdat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst bij de tegenprestatie is de arbeidsrelatie in de Arbowet die voor deze scriptie van belang is die zoals gedefinieerd in artikel 1 lid 2 sub a onder 1 Arbowet. Daarin wordt onder werkgever mede verstaan degene die, zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten. De definitie van werknemer wordt afgeleid van bovengenoemde arbeidsrelatie. De werknemer wordt in artikel 1 lid 2 sub b Arbowet gedefinieerd als ‘de ander, bedoeld onder a met uitzondering van degene die als vrijwilliger arbeid verricht’. Van belang is dat gezag in relatie tot de Arbowet gekwalificeerd kan worden als het gehouden zijn om instructies op te volgen en het in een (zekere) ondergeschiktheid staan tot de werkgever. Als daarvan sprake is dient de werknemer in ruime zin onder de bescherming van de Arbowet te vallen.86 Tot 15 maart 2006 vielen vrijwilligers nog volledig onder de werking van de Arbowet. Vooruitlopend op een wijziging van de Arbowet in 2007 heeft de staatssecretaris in 2006 79
Kamerstukken II 1976/77, 14497, nr. 3, p. 20. Kamerstukken II 1997/98, 25879, nr. 6, p. 17. 81 Kamerstukken II 1997/98, 25879, nr. 3, p. 35/36. 82 Besluit Staatssecretaris SZW 6 maart 2006 tot wijziging van de arbeidsomstandighedenregeling met toelichting, Stct 2006, 252. 83 Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3. 84 Staatsblad 2011, 337, p. 9. 85 Rb. Rotterdam 29 augustus 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:6602. 86 RvS 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7467; Rb Roermond 3 oktober 2011, ECLI:NL:RBROE:2011:BT6938. 80
22
een vrijstelling van een aantal verplichtingen ten aanzien van vrijwilligers in de Arbeidsomstandighedenregeling opgenomen. Het doel was om de administratieve lasten voor het vrijwilligerswerk te reduceren en een balans aan te brengen tussen lastenverlichting enerzijds en bescherming anderzijds.87 Sinds 1 januari 2007 wordt de vrijwilliger in artikel 1 lid 2 sub b Arbowet uitgezonderd. Hij valt niet langer onder definitie van de ander c.q. de werknemer. De vrijwilliger wordt gedefinieerd in artikel 1 lid 3 sub l Arbowet als de persoon, die niet bij wijze van beroep arbeid verricht voor een privaatrechtelijk of publiekrechtelijk lichaam dat niet is onderworpen aan de vennootschapsbelasting dan wel voor een sportorganisatie en die geen werknemer is in de zin van artikel 2 van de Wet op de loonbelasting 1964. Hiervoor is zoveel mogelijk aangesloten bij de vrijwilligersregeling in artikel 2, zesde lid van de Wet op de Loonbelasting 1964. Bij de vraag of iemand beroepshalve werkzaamheden verricht, is de beloning die voor de werkzaamheden wordt ontvangen van belang en of deze beloning in overeenstemming is met het werk. Door aan te sluiten bij artikel 2 lid 6 van de loonbelasting wordt tot uitdrukking gebracht dat de vrijwilliger uitsluitend vergoedingen en verstrekkingen ontvangt van te hoogste € 150,- per maand en € 1500,per kalenderjaar. Het gaat om een kwantitatieve afbakening om te voorkomen dat er hoge vergoedingen voor vrijwilligerswerk verstrekt zouden worden die onbelast zouden blijven.88 De staatssecretaris voert als reden om vrijwilligers uit te sluiten van de Arbowet aan dat bij vrijwilligers geen sprake is van een duurzame werkgever/werknemer-relatie met loonafhankelijkheid. Zij kunnen zich zonder ernstige consequenties, vooral in financieel opzicht, aan het werk onttrekken. Dat geldt echter niet voor andere groepen werkenden zonder arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling, zoals de zogenaamde proefplaatsers die vanuit een uitkering op proef te werk worden gesteld.89 Dat de vrijwilliger niet langer onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, betekent niet dat er geen sprake is van een gezagsverhouding. Het Gerechtshof Amsterdam heeft overwogen in een zaak van een stagiaire die van mening was dat een arbeidsovereenkomst tot stand was gekomen, dat “het een feit van algemene bekendheid is dat ook voor vrijwilligers bepaalde regels op de bedoelde gebieden dienen en plegen te gelden omdat een organisatie zonder het bestaan en de handhaving van dergelijke regels nu eenmaal niet kan functioneren”. Met regels op bedoelde gebieden werd verwezen naar instructies omtrent de wijze van ziekmelding, inroostering, opname van vakantiedagen en ruilen van ingeroosterde dagen.90 Ondanks dat de vrijwilliger niet onder de algehele werking valt van de Arbowet valt, zijn er uitzonderingen voor bepaalde groepen en voor bepaalde risico’s. In de eerste plaats zijn per 1 januari 2008 een aantal uitzonderingen op de definitie van vrijwilliger in werking getreden.91 De definitie van vrijwilliger verdiende aanscherping, want zoals de tekst sinds 1 januari 2007 luidde kon worden afgeleid dat een aantal categorieën van arbeid die evenmin bij wijze van beroep werden verricht ook onder de
87
Besluit Staatssecretaris SZW 6 maart 2006 tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling met toelichting, Stct 2006, 252. 88 Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 26-27. 89 Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 11. 90 Hof Amsterdam 14 oktober 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:4325. 91 Staatsblad 2007, nr. 552, Verzamelwet SZW-wetgeving 2008, 31229.
23
definitie van vrijwilliger zouden kunnen vallen.92 Om hierover geen misverstand te laten bestaan zijn uitgezonderd van de definitie van vrijwilliger in artikel 1 lid 3 sub l Arbowet personen die arbeid verrichten: 1. ter voorbereiding op beroepsmatige arbeid; 2. in het kader van een taakstraf of om aan strafvervolging te voorkomen; 3. als bedoeld in artikel 16 lid 6 sub c Arbowet. Dat gaat om personen die arbeid verrichten in het kader van straf(vervolging) in een gevangenis, huis van bewaring en tbs inrichtingen. Ten tweede stelt artikel 16 lid 7 sub c en sub d Arbowet dat bij algemene maatregel van bestuur bepaalde verplichtingen tot naleving van voorschriften en bepalingen met betrekking tot bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid gesteld kunnen worden, die gericht kunnen worden aan een vrijwilliger of aan degenen bij wie de vrijwilliger werkzaam is. Artikel 9.5.a van het Arbeidsomstandighedenbesluit stelt een aantal verplichtingen aan degenen bij wie vrijwilligers werkzaam zijn met name ten aanzien van ernstige risico’s c.q. bijzondere gevaren. Daarnaast wordt een aantal regels van toepassing verklaard op vrijwilligers onder de 18 jaar, voor zwangeren en vrouwen die borstvoeding geven. 3.4 Arbowet en de tegenpres teerder In de Werkwijzer Tegenprestatie staat dat er geen wettelijk regeling op het gebied van de arbeidsomstandigheden van toepassing is. Bij navraag kreeg ik als uitleg dat dit is omdat de tegenprestatie geen werk is (2.2.2.1 en 2.3.6). Daarmee wordt bedoeld reguliere arbeid waarvoor men bereid is loon te betalen. Dit is voor de Arbowet geen criterium. Alle arbeid valt in beginsel onder de werkingssfeer. Voor de toepassing van de wet is van belang of er een gezagsverhouding bestaat tussen de werkgever in ruime zin en de werknemer in ruime zin met uitzondering van de vrijwilliger. 3.4.1 Gezag en onttrekken aan de tegenprestatie De Arbowet is in beginsel van toepassing op de tegenprestatie zoals die de wetgever voor ogen heeft gestaan omdat er sprake is van gezagsverhouding waar de tegenpresteerder zich niet zonder financiële consequenties aan kan onttrekken. De uitkeringsgerechtigde wordt de verplichting opgelegd om onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten als tegenprestatie voor het ontvangen van een uitkering, waarbij de gemeenten een maatregel in de vorm van een financiële korting op de uitkering kunnen opleggen bij het niet of onvoldoende nakomen van die tegenprestatie. Net zoals voor stagiaires en vrijwilligers geldt ook bij de tegenprestatie dat instructies worden gegeven omtrent inroostering, ziekmelding, afwezigheid bij vakantie en ruilen van ingeroosterde dagen. Zoals het Gerechtshof Amsterdam in de zaak van de stagiaire overwoog: zonder het bestaan van instructies en regels kan een organisatie niet functioneren.93 Bovendien zal de gemeente willen kunnen controleren of de tegenprestatie voldoende nagekomen wordt. Dat maakt dat er sprake is van een gezagsverhouding in de zin van de Arbowet.
92 93
Kamerstukken II 2007/08, 31229, nr. 3, p. 6. Hof Amsterdam 14 oktober 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:4325.
24
3.4.2 Valt de tegenprestatie onder de uitzondering van vrijwilliger? Met de invoering van de tegenprestatie is een geheel nieuw type arbeidsrelatie geïntroduceerd. Omdat de gemeenten beleidsvrijheid hebben hoe de verordening tegenprestatie wordt ingevuld, is het afhankelijk van het beleid onder welke figuur in de Arbowet de tegenprestatie valt. Enerzijds zijn er gemeenten die dicht bij de bedoeling van de wetgever blijven en de tegenprestatie verplicht stellen en bij het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie een maatregel opleggen. Anderzijds zijn er gemeenten die in de verordening opnemen dat de tegenprestatie vrijwillig is en waar geen enkele maatregel wordt opgelegd (zie hoofdstuk 4). Er kan dus onderscheid gemaakt worden tussen de vrijwillige tegenprestatie en de verplichte tegenprestatie. Dit onderscheid is bepalend onder welke figuur de tegenprestatie in de Arbowet valt. Materieel doet de tegenprestatie denken aan de definitie van vrijwilliger in artikel 1 lid 3 sub l Arbowet: ‘de persoon, die niet bij wijze van beroep arbeid verricht voor een privaatrechtelijk of publiekrechtelijk lichaam (…) en die geen werknemer is in de zin van artikel 2 van de Wet op de loonbelasting 1964’. Vrijwillige tegenprestatie Zolang de tegenprestatie vrijwillig is, kan deze onder de figuur van vrijwilliger geplaatst worden. Dan is het ook niets anders, want de gemeente ziet er ook niet op toe en er zijn geen financiële consequenties. Derhalve valt de vrijwillige tegenpresteerder onder dezelfde werkingssfeer van de Arbowet als de vrijwilliger, voor wie overigens nog wel de bepalingen in artikel 9 lid 5 sub a van het Arbobesluit van toepassing zijn. Verplichte tegenprestatie Maar, indien de tegenprestatie verplicht wordt opgelegd, waarbij mogelijk een maatregel in de vorm van een financiële korting op de uitkering boven het hoofd hangt, onder welke figuur valt de tegenpresteerder dan? Naar mijn mening valt hij niet onder de figuur van vrijwilliger als bedoeld in artikel 1 lid 3 sub l Arbowet noch onder de drie uitzonderingen ervan (3.3.2). De tegenpresteerder valt niet onder het begrip vrijwilliger vanwege de motivering om de vrijwilliger niet langer onder de werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen. Nog even ter herinnering: een belangrijk argument om de vrijwilliger niet langer onder de werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen, was gelegen in de vooronderstelling dat de vrijwilliger zich zonder ernstige consequenties, vooral in financieel opzicht, kan onttrekken aan het werk (3.3.2). De tegenpresteerder heeft die vrijheid domweg niet. Immers, hij kan zich niet zonder ernstige (financiële) consequenties onttrekken aan zijn werkzaamheden. Een ‘echte’ vrijwilliger kan zowel in vrijheid (en dus vrijwillig ) vrijwilligerswerk aanvaarden als zich eraan onttrekken (en ten overvloede: zonder ernstige financiële consequenties). De tegenpresteerder valt ook niet onder één van de drie uitzonderingen op de definitie van vrijwilliger ex artikel 1 lid 3 sub l Arbowet. In 3.3.2 heb ik al uiteengezet dat de wetgever in 2007 drie categorieën personen uitdrukkelijk heeft willen uitzonderen van het vrijwilligersbegrip in de Arbowet. Uit de definitie van vrijwilliger - de persoon, die niet bij wijze van beroep arbeid verricht (…) - zou kunnen worden afgeleid dat een aantal categorieën van arbeid ook onder de reikwijdte van de definitie zou vallen, hetgeen uitdrukkelijk niet de bedoeling was. Om hierover geen misverstand of twijfels te laten 25
ontstaan, zijn in de definitie van vrijwilliger voor de desbetreffende arbeid de drie uitzonderingen opgenomen. Ook op dergelijke arbeid dient de arbeidsbescherming van de Arbowet onverkort van toepassing te blijven. De tweede en de derde uitzondering betreft personen, die in het kader van strafoplegging (taakstraf) of detentie arbeid verrichten. De eerste uitzondering betreft personen, die arbeid verrichten op basis van een zogenoemde proefplaatsing in het kader van verschillende socialeverzekeringswetten, leerlingen en stagiair(e)s die arbeid verrichten in het bedrijfsleven in het kader van een beroepsopleiding.94 Dat is arbeid ter voorbereiding op beroepsmatige arbeid. Voor wat betreft de tegenprestatie is re-integratie een nevendoel. Het actief betrokken blijven bij de samenleving en uitbreiden van het sociale netwerk, kan indirect de kansen verbeteren om terug te keren op de arbeidsmarkt.95 Dat lijkt me onvoldoende om de tegenpresteerder onder de figuur te brengen van artikel 1 lid 3 sub l ten eerste Arbowet, de persoon die arbeid verricht ter voorbereiding op beroepsmatige arbeid. Dat neemt niet weg dat naar mijn mening de verplichte tegenprestatie c.q. tegenpresteerder qua systematiek onder de uitzonderingen op de definitie van vrijwilliger van artikel 1 lid 3 sub l Arbowet zou moeten vallen. Omdat de huidige drie uitzonderingen op de definitie van vrijwilliger niet van toepassing zijn op de tegenpresteerder en de opsomming bovendien limitatief is, dient gezien doel en strekking van de Arbowet de tegenprestatie c.q. tegenpresteerder direct onder de definitie van artikel 1 lid 2 sub b Arbowet te worden opgevat. Er is sprake van gezag (instructiebevoegdheid) en er is sprake van afhankelijkheid, want de tegenpresteerder kan zich niet zonder ernstige financiële consequenties aan de arbeid onttrekken. Dat betekent dat de verplichte tegenprestatie c.q. tegenpresteerder mijns inziens volledig onder de werkingssfeer van de Arbowet valt. 3.4.3 Tegenprestatie: wie heeft te gelden als werkgever? Nu vastgesteld is dat de Arbowet volledig van toepassing is op de verplichte tegenprestatie en beperkt van toepassing is op de vrijwillige tegenprestatie, wie moet dan aangemerkt worden als degene bij wie de tegenpresteerder werkzaam is? Is dat de gemeente die de tegenprestatie oplegt, of is dat de organisatie waar de werkzaamheden worden uitgevoerd? De arbeidsrelatie met betrekking tot de tegenprestatie is er één die parallellen vertoont met die van een formele werkgever (uitlener) en een feitelijke werkgever (inlener), zoals die in bijvoorbeeld uitzendrelaties voorkomt. Het hebben van feitelijke zeggenschap over de door de werknemer verrichte arbeid, en daarmee op de arbeidsomstandigheden van de werknemer, is van doorslaggevende betekenis bij het werkgeverschap in de Arbowet.96 Uit rechtspraak betreffende een vrijwilliger die voor een vrijwilligersorganisatie assisteerde bij het ophalen van oud papier en bij de werkzaamheden met zijn arm bekneld raakte in de kraakperswagen, blijkt dat degene die in alle stadia van het werkproces de feitelijke leiding in handen heeft, moet worden aangemerkt als degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn.97 Dat kan dus de vrijwilligersorganisatie zijn onder wiens vlag de tegenpresteerder zijn werkzaamheden uitvoert maar ook een derde partij als 94 95 96 97
Kamerstukken II 2007/08, 31229, nr. 3, p. 6-7. Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 19, p. 54. J.P.H. Zwemmer, Pluraliteit van werkgeverschap, Deventer: Kluwer 2012, p. 53. Rb. ’s-Hertogenbosch 22 december 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BV0172.
26
sprake is van het uitbesteden van een klus, waarbij de instructiebevoegdheid bij die derde partij ligt. Dus ook in het geval van de vrijwilliger is het hebben van feitelijke zeggenschap over de verrichte arbeid van doorslaggevende betekenis bij het werkgeverschap in de Arbowet. Dit blijkt ook uit andere jurisprudentie ex artikel 7:658 lid 4 BW.98 Dat zal in het geval van de tegenprestatie niet anders zijn. De gemeente kan als uitlener en de (vrijwilligers)organisatie als inlener beschouwd worden met dit verschil dat er geen arbeidsovereenkomst of opdracht ten grondslag ligt. De tegenprestatie wordt opgelegd door of namens de gemeente. Zij kan een maatregel opleggen indien de tegenpresteerder niet of onvoldoende zijn verplichtingen in het kader van de tegenprestatie nakomt. De feitelijke werkzaamheden vinden in de regel plaats bij vrijwilligersorganisaties. Maar ook zij kunnen nog weer werk onder auspiciën van derden (bedrijven) laten uitvoeren. De werkgever voor de Arbowet op wie de zorgplicht ex artikel 3 lid 1 Arbowet rust, is degene die invloed kan uitoefenen op de arbeidsomstandigheden. Dat is de (vrijwilligers)organisatie waar de feitelijke werkzaamheden plaatsvinden. 3.5 Samenvatting De tegenprestatie valt onder de werkingssfeer van de Arbowet omdat er sprake is van een gezagsverhouding zoals bedoeld in de arbeidsrelatie omschreven in artikel 1 lid 2 Arbowet, dat uitgaat van werkgever en werknemers begrippen die ruim dienen te worden opgevat. Dat het niet om reguliere arbeid gaat, is geen criterium voor de werkingssfeer van de Arbowet. De vrijwillige tegenprestatie valt onder de uitzondering van de vrijwilliger op het werknemersbegrip. Derhalve zijn er een aantal verplichtingen uit artikel 9 lid 5 sub a van het Arbobesluit van toepassing op de werkgever in het geval van het werken onder risicovolle omstandigheden en/of met gevaarlijke stoffen. De verplichte tegenprestatie valt direct onder de volledige werkingssfeer van de Arbowet op grond van de arbeidsrelatie als bedoeld in artikel 1 lid 2 Arbowet waarbij geen arbeidsovereenkomst ten grondslag ligt. Als werkgever dient te worden aangemerkt de organisatie waar de tegenprestatie feitelijk wordt uitgevoerd. Op haar rust de zorgplicht ex artikel 3 lid 1 Arbowet.
98
Rb. Haarlem 28 april 2010, ECLI:NL:RBHAA:2010:BM6402; Hof Amsterdam 29 maart 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BQ2718; HR 23 maart 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV0616, Conclusie A-G Hammerstein.
27
4 Het gemeentelijk beleid en de tegenprestatie In dit hoofdstuk onderzoek ik hoe de tegenprestatie in Amstelveen en Rotterdam is ingevoerd. Na een inleiding (4.1) neem ik het beleid van beide gemeenten onder de loep aan de hand van verordeningen en andere beschikbare informatie (4.2). Achtereenvolgens komen aan de orde doelgroep, doel en omvang van de tegenprestatie (4.2.1), de toeleiding naar en de aard van de tegenprestatie (4.2.2.), de controle op de tegenprestatie (4.2.3), de sanctie bij niet nakoming (4.2.4), de keuzevrijheid in de werkzaamheden en het officieel opleggen van de tegenprestatie (4.2.5). In 4.3 analyseer ik het gemeentelijk beleid ten aanzien van de tegenprestatie in het kader van de Arbowet. In 4.4 volgt een samenvatting en conclusie. 4.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk heb ik vastgesteld dat de tegenprestatie in beginsel onder de werkingssfeer van de Arbowet valt. Nu is er een aantal gemeenten, zoals Amsterdam99 en Arnhem100, die in de verordening hebben opgenomen dat de tegenprestatie verricht kan worden op basis van vrijwilligheid. In het algemeen overleg van de vaste Tweede Kamer Commissie voor SZW in maart 2015 is aan de orde geweest dat dit in strijd zou zijn met de wet. De staatssecretaris zegt in dit kader over een trits aan instrumenten te beschikken die afgelopen kunnen worden, te beginnen met telefonisch overleg tot en met uiteindelijk een zogenaamde indeplaatsstelling.101 Dit laatste is een instrument dat ingezet kan worden bij taakverwaarlozing door gemeenten.102 In haar laatste verzamelbrief aan de Colleges van B&W schrijft de staatssecretaris dat een vrijwillige tegenprestatie niet voldoet aan de wet aangezien vrijwilligheid geen wettelijke grondslag of verordening behoeft. De Inspectie SZW stelt een onderzoek in om te bezien of de verordeningen tegenprestatie aan de wet voldoen.103 Zowel uit de wetgeving zelf als uit de opstelling van de staatssecretaris volgt dus uitdrukkelijk dat de gemeenten de tegenprestatie verplicht moeten opleggen aan uitkeringsgerechtigden. Bij het niet of niet voldoende meewerken aan die tegenprestatie kan een maatregel c.q. sanctie wordt opgelegd. De maatregel kent een reparatoir karakter. Het doel is om de betrokkene op het juiste spoor te houden en indien dat niet lukt, hem weer op het juiste spoor te krijgen. Het gaat om een correctie en herstel van gewenst gedrag (2.2.3).104 Om een idee te krijgen hoe de tegenprestatie in de praktijk is ingevoerd, onderzoek ik de gemeenten Rotterdam en Amstelveen ten aanzien van beleid en uitvoering aan de hand van verordeningen en ander informatiemateriaal. Daarnaast vul ik dat beeld aan met informatie uit verschillende grotere onderzoeken waarbij meer gemeenten betrokken zijn. Rotterdam is interessant omdat zij al veel ervaring heeft opgedaan met de tegenprestatie en een streng beleid voert met forse sancties. Amstelveen is interessant
99
Gemeenteblad 2014, nr. 68807, 27 november 2014. Gemeenteblad 2014, nr. 78938, 22 december 2014. 101 Kamerstukken II 2014/15, 30545, nr. 153, p. 28. 102 Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VII & 32389, nr. 85, aanbieden ‘Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing’. 103 Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 5 juni 2015, p. 4, 2015D21476. 104 Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11. 100
28
omdat zij nog niet zo lang geleden partij geweest in een geschil over de tegenprestatie en dwangarbeid. Die uitspraak geeft vooral inzicht over de aanpak in Amstelveen.105 4.2 Het gemeentelijk beleid Of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, hangt uiteindelijk af van de feitelijke omstandigheden ter plaatse. Van belang is of er sprake is van gezag in de arbeidsverhouding en in hoeverre de uitkeringsgerechtigde zich zonder ernstige (financiële) consequenties kan onttrekken aan het werk in het kader van de tegenprestatie. 4.2.1 Doelgroep, doel en omvang v an de tegenprestatie In Amstelveen wordt aan personen met een werkloosheidsduur van minder dan een half jaar in beginsel geen tegenprestatie opgelegd.106 In de praktijk zal het vooral ouderen, mensen die maar voor een deel arbeidsgeschikt zijn of langer dan een half jaar in de uitkering betreffen. De schatting is dat het om ongeveer 20% van de uitkeringsgerechtigden gaat.107 De tegenprestatie is beperkt in duur en omvang. Zij wordt opgedragen voor maximaal 6 maanden gedurende maximaal 8 uur per week. Het primaire doel is het leveren van maatschappelijk nuttige activiteiten. De tegenprestatie staat los van de reintegratieplicht. Het nevendoel kan wel zijn dat langdurig werklozen worden geactiveerd.108 Rotterdam zal in principe iedereen die een bijstandsuitkering ontvangt een tegenprestatie van (maximaal) 20 uur per week opdragen. Na een periode van 6 maanden kan in overleg een andere invulling gezocht worden. De tegenprestatie is blijvend van toepassing. Ook kan aan uitkeringsgerechtigden die een aanvullende bijstandsuitkering op betaald werk ontvangen of deelnemen aan re-integratietrajecten een aanvullende tegenprestatie opgelegd worden. Het doel van de tegenprestatie is dat werkzoekenden een bijdrage leveren aan de samenleving (wederkerigheid). Daarnaast kan het de kansen op de arbeidsmarkt vergroten.109 Uit onderzoek van de Inspectie SZW in 2013 blijkt dat circa de helft van de gemeenten aangeeft dat de tegenprestatie beleidsmatig in principe op alle WWB-ers van toepassing is. Een minderheid van de gemeenten geeft aan dat dit instrument vooral wordt ingezet voor de WWB-er die lager op de participatieladder staat. Tevens blijkt dat de variatie in omvang groot is, van 4 tot 24 uur.110
105 106 107 108 109 110
Rb. Amsterdam 11 februari 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:717. Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen Z-2014/061722. Gemeente Amstelveen, beantwoording schriftelijke vragen ChristenUnie, 24 april 2014. Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen Z-2014/061722. Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184. Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 2-3.
29
4.2.2 De toeleiding van de uitkeringsgerechtigde richting tegenprestatie en d e aard van de tegenprestatie In Amstelveen worden uitkeringsgerechtigden gestimuleerd vrijwilligerswerk te zoeken om invulling te geven aan de tegenprestatie, hetzij zelfstandig dan wel met hulp van een klantmanager of re-integratieconsulent. Dit wordt nog niet gezien als het opleggen van een tegenprestatie. Dat gebeurt pas indien de uitkeringsgerechtigde te weinig initiatief toont bij zijn zoektocht naar vrijwilligerswerk. Met een groep van 35 uitkeringsgerechtigden zijn afspraken gemaakt om bij sneeuw en ijzel voetpaden sneeuwvrij te maken. Hierbij is de tegenprestatie officieel opgelegd door middel van een beschikking.111 Een uitkeringsgerechtigde die 4 uur per week noodzakelijke mantelzorg verleent of vrijwilligerswerk verricht, wordt geen tegenprestatie opgelegd.112 In Rotterdam wordt de uitkeringsgerechtigde opgeroepen om afspraken te maken over de tegenprestatie. Deze afspraken worden vastgelegd waarmee de uitkeringsgerechtigde akkoord heeft te gaan. Voor de invulling van de tegenprestatie is de uitkeringsgerechtigde zelf verantwoordelijk.113 Activeringsconsulenten in Rotterdam organiseren vrijwilligersbanenmarkten om grote groepen te bereiken. De vrijwilligheid is vooral gelegen in de keuze van de activiteit. Het uitgangspunt is samenwerken met en motiveren van de uitkeringsgerechtigde, maar beslist met drang en dwang op de achtergrond.114 De tegenprestatie kan plaatsvinden in de vorm van vrijwilligerswerk, mantelzorg, taal- of beweegtraining of het werken aan individuele problematiek. Dat laatste moet gezien worden als een eerste fase waarin individuele belemmeringen opgelost kunnen worden, waarna een vervolgstap kan worden gemaakt naar vrijwilligerswerk. Indien een uitkeringsgerechtigde al vrijwilligerswerk doet of mantelzorg verleent, kan dat aangemerkt worden als het verrichten van een tegenprestatie.115 Volgens het onderzoek van de Inspectie SZW worden de activiteiten voornamelijk verkregen door contacten met de vrijwilligersinstellingen en de maatschappelijke organisaties.116 4.2.3 Controle op de tegenprestatie Amstelveen controleert of de uitkeringsgerechtigde zich aan de afspraken heeft gehouden door middel van maandelijkse informatieformulieren.117 In Rotterdam blijven zowel de organisaties als de activeringsconsulenten de uitkeringsgerechtigde volgen of hij nog aan de afspraken voldoet en mogelijk toe is aan een andere tegenprestatie. Bij verzuim wordt de activeringsconsulent ingeschakeld.118
111
Gemeente Amstelveen, beantwoording schriftelijke vragen ChristenUnie, 24 april 2014. Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen Z-2014/061722. 113 Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184. 114 Gemeente Rotterdam ‘Aan de slag voor je uitkering’ Maatschappelijke Inspanning, februari 2014, p. 4, p. 10. http://www.rijnmond.nl/nieuws/19-05-2015/tegenprestatie-markt-voor-werkloze-rotterdammers 115 Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184. 116 Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 2-3. 117 Gemeente Amstelveen Commissie Burgers en Samenleving ‘Beleidsnotitie Tegenprestatie naar vermogen in de Wet werk en bijstand’, 30 mei 2012, p. 6. 118 Gemeente Rotterdam ‘Aan de slag voor je uitkering’ Maatschappelijke Inspanning, februari 2014, p. 8, p. 13. 112
30
Uit onderzoek waarbij 10 gemeenten zijn onderzocht, is gebleken dat controle op het daadwerkelijk verrichten van een tegenprestatie lastig is. Gemeenten doen een poging tot registratie van vrijwilligerswerk door uitkeringsgerechtigden. In een aantal gemeenten dient de uitkeringsgerechtigde zelf aan te tonen dat hij vrijwilligerswerk verricht, bijvoorbeeld aan de hand van een overeenkomst met de vrijwilligersorganisatie.119 4.2.4 Maatregel bij het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie In Amstelveen wordt het niet of onvoldoende verrichten van de tegenprestatie gezien als een gedraging in de tweede categorie waarbij de bijstandsnorm gedurende 1 maand gekort kan worden met 20%. In het geval van recidive kan dit percentage verdubbeld worden. Indien binnen 12 maanden na de recidive opnieuw recidive plaatsvindt, zal de bijstand gedurende 1 maand met 100% verlaagd worden.120 In Rotterdam kwalificeert het niet verschijnen op een oproep in het kader van de tegenprestatie als een gedraging van de tweede categorie waarbij de bijstandsnorm gedurende 1 maand met 30% wordt verlaagd. Het niet aanvaarden, verrichten dan wel behouden van de tegenprestatie betreft een gedraging van de derde categorie. Als maatregel kan de bijstandsnorm gedurende 1 maand met 100% verlaagd worden. Indien uit houding en gedrag ondubbelzinnig blijkt dat de uitkeringsgerechtigde de tegenprestatie niet wil nakomen dan wel zwaar nalatig is, wordt niet 1 maand maar 2 maanden de bijstandsnorm met 100% verlaagd.121 Uit het onderzoek van de Inspectie SZW blijkt dat alle gemeenten waar de tegenprestatie een verplichtend karakter heeft sancties hanteren als de uitkeringsgerechtigde niet meewerkt.122 Tijdens dit onderzoek waren de gemeenten nog niet verplicht maar bevoegd om de tegenprestatie in een verordening op te nemen. Bovendien hadden ze een beleidsvrijheid ten aanzien van de het verplichtende karakter.123 4.2.5 Keuzevrijheid en officieel opleggen tegenprestatie Beide gemeenten laten voor wat betreft de aard van de werkzaamheden veel keuzevrijheid aan de uitkeringsgerechtigde zolang hij meewerkt. Die keuzevrijheid voor de aard van de werkzaamheden heeft onder meer als achtergrond dat zo de kwalificatie dwangarbeid vermeden kan worden. Indien de uitkeringsgerechtigde niet mee wil werken, zal de gemeente een tegenprestatie zoeken en verplicht opleggen. Rotterdam is heel duidelijk over het verplichtende karakter van de tegenprestatie en legt afspraken vast. Amstelveen is daarentegen ambivalent in haar beleid. Uitkeringsgerechtigden worden gestimuleerd om vrijwilligerswerk te zoeken. Vervolgens leidt het doen van dat zelf ingebrachte vrijwilligerswerk ertoe dat de tegenprestatie niet officieel wordt opgelegd.
119
R. Dorenbos & M. van Niekerk ‘Vrijwilligerswerk door bijstandscliënten’, Platform 31, september 2014, p. 11. Amstelveen Afstemmingsverordening 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen, Z-2014/061722. 121 Rotterdam Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ, Gemeenteblad 2014175. 122 Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 3. 123 Kamerstukken II 2010/11, 32 815, nr. 3, p. 28. 120
31
In een geschil waarin Amstelveen partij was, is de rechter niet toegekomen aan de vraag of de participatieverplichting c.q. de tegenprestatie in strijd moet worden geacht met artikel 4 EVRM (dwangarbeid) vanwege het ontbreken van een concreet vastgestelde tegenprestatie. Amstelveen heeft een verzoek om ontheffing te verlenen van de tegenprestatie vanwege het verrichten van vrijwilligerswerk als barmedewerker in een buurthuis en lidmaatschap van een cliëntenraad geweigerd. Naar het oordeel van de rechter is hierdoor nog geen nadere concrete invulling gegeven aan de tegenprestatie.124 Bij de wijze waarop Amstelveen opereert, kunnen vraagtekens gezet worden. Als een uitkeringsgerechtigde door Amstelveen verplicht wordt vrijwilligerswerk in te brengen als tegenprestatie dient dat in afspraken te worden vastgelegd zodat zowel de rechten als de plichten kenbaar zijn. Door dit na te laten wordt bezwaar en beroep feitelijk onmogelijk gemaakt. In Kamervragen is aan de orde geweest of gemeenten niet verplicht zouden moeten worden om de werkzaamheden voor de tegenprestatie in een overeenkomst met de uitkeringsgerechtigde vast te leggen, opdat de rechten en plichten duidelijk zouden worden. De staatssecretaris is echter van mening dat die rechten en plichten duidelijk zijn vastgesteld in de Participatiewet. Ze vindt het niet passen om in de wet nadere bepalingen op te nemen over de wijze van uitvoering van gemeenten.125 Aan de andere kant benadrukt zij het belang van heldere communicatie waarbij duidelijkheid dient te bestaan over de rechten en plichten. 126 In een eerdere verzamelbrief aan gemeenten benadrukt de staatssecretaris het belang van helder voorlichten over de rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden. Tevens geeft ze in die brief aan dat tegen een besluit waarin het verrichten van een tegenprestatie is opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde bezwaar en beroep openstaat.127 De ruimte die Amstelveen in haar beleid neemt, wordt naar mijn mening gefaciliteerd door de halfslachtige opstelling van de staatssecretaris. Die ruimte is ontstaan doordat niet expliciet in de wet een verplichting voor gemeenten is opgenomen om in een overeenkomst de rechten en plichten van de uitkeringsgerechtigde ten aanzien van de werkzaamheden vast te leggen. Met communicatie wordt niet voorzien in het recht op bezwaar en beroep als niet expliciet wordt omschreven wat onder communicatie verstaan wordt. Communicatie kent immers vele verschijningsvormen zoals bijvoorbeeld algemene informatiebrochures of een mondelinge uiteenzetting door de klantmanager. Dat is iets anders dan afspraken schriftelijk vastleggen. De keuzevrijheid die de uitkeringsgerechtigde geboden wordt ten aanzien van de aard van de tegenprestatie doet niets af aan het feit dat de werkzaamheden niet echt vrijwillig zijn aangezien ze niet straffeloos beëindigd kunnen worden. 4.3 Gemeentelijk beleid tegenprestatie en de Arbowet Voor het onder de werkingssfeer van de Arbowet vallen van de tegenprestatie, zijn andere criteria van belang dan voor de kwalificatie dwangarbeid. Om te voorkomen dat de werkzaamheden als dwangarbeid wordt aangemerkt is voor wat betreft de 124 125 126 127
Rb. Amsterdam 11 februari 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:717. Aanhangsel Handelingen II 2012/13, 2073, p. 2. Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 3. Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 12 juli 2013, p. 5, 2013D30518.
32
tegenprestatie aangesloten bij het begrip normale burgerplichten ex artikel 4 EVRM (2.2.2.1). Die kwalificatie doet er in het kader van de Arbowet niet toe. Datzelfde geldt voor de aard en omvang van de werkzaamheden alsmede het feit dat het om onbetaalde arbeid gaat. Met betrekking tot de vraag of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, zijn twee criteria van belang. Ten eerste is van belang of er sprake is van een gezagsverhouding. Ten tweede maakt het verschil of de werkzaamheden geheel vrijwillig dan wel verplicht in het kader van het ontvangen van een bijstandsuitkering worden verricht. Hier gaat het erom of de persoon die de werkzaamheden verricht al dan niet kwalificeert als vrijwilliger als uitzondering op het werknemersbegrip in de Arbowet. Een vrijwilliger kan zich zonder ernstige financiële consequenties onttrekken aan zijn werkzaamheden. Dat het om een gezagsrelatie gaat, blijkt uit het feit dat met de uitkeringsgerechtigden afspraken worden gemaakt die worden vastgelegd en voor akkoord bevonden. Amstelveen is weliswaar ambivalent ten aanzien van het officieel opleggen van de tegenprestatie maar naar mijn mening is dit in strijd met de bedoeling van de wetgever en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De weigering om afspraken met betrekking tot de tegenprestatie vast te leggen, bemoeilijkt een goede rechtsbescherming. In beide gemeenten wordt een vorm van controle uitgeoefend. Het is geenszins vrijblijvend. Dat maakt dat er sprake is van een gezagsrelatie in de zin van de Arbowet. De maatregel die opgelegd kan worden heeft een reparatoir karakter. In Rotterdam valt de maatregel forser uit dan in Amstelveen. Het doel en de zwaarte van de maatregel zijn door de wetgever bedoeld om de uitkeringsgerechtigde op het juiste pad te houden wat in dit geval betekent dat hij zich niet zal onttrekken aan de werkzaamheden. Het doel is niet om te straffen.128 Voor de werkingssfeer van de Arbowet maakt het niet uit welk doel de maatregel dient. Dat reparatoire karakter van de maatregel is nu juist het spiegelbeeld van de motivering van de wetgever om de vrijwilliger niet langer onder de werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen. Het is de bedoeling dat de maatregel zwaar genoeg is c.q. ernstige financiële consequenties heeft om de uitkeringsgerechtigde op het pad van de tegenprestatie te houden met als uitkomst dat hij zich er niet aan zal onttrekken. Ook uit het gemeentelijk beleid ten aanzien van de tegenprestatie blijkt dus dat er sprake is van een gezagsrelatie in de arbeidsverhouding. Deze gezagsrelatie is dienstbaar aan het op het juiste pad houden van de uitkeringsgerechtigde c.q. tegenpresteerder. Immers, als de uitkeringsgerechtigde zich onttrekt aan de tegenprestatie dient hem een maatregel c.q. sanctie opgelegd te worden. Dat maakt dat hij zich niet zonder ernstige financiële consequenties onttrekken aan de werkzaamheden. Daarmee onderscheidt de tegenpresteerder zich wezenlijk van de vrijwilliger en valt derhalve niet onder de definitie van vrijwilliger van artikel 1 lid 3 sub l Arbowet. Hij valt direct onder de volledige werkingssfeer van de Arbowet op grond van de arbeidsrelatie als bedoeld in artikel 1 lid 2 Arbowet waarbij geen arbeidsovereenkomst ten grondslag ligt.
128
Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 23, p. 11.
33
4.4 Samenvatting en conclusie De keuzevrijheid die de uitkeringsgerechtigde geboden wordt met betrekking tot de werkzaamheden maakt niet dat geen sprake is van werken onder gezag als bedoeld in artikel 1 lid 2 sub a Arbowet. Er is sprake van gezag doordat afspraken met de activeringscoach/klantmanager gemaakt worden over de invulling van de tegenprestatie en door handhavingsmechanismen. De dreiging van sancties bij het niet of onvoldoende naleven van de tegenprestatie dient de tegenpresteerder op het pad van de tegenprestatie te krijgen en te houden. Mijn conclusie is dat ook in de gemeentelijke uitvoering van de tegenprestatie voldaan wordt aan de criteria dat de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt. De vrijwillige tegenprestatie, waarvan sprake is in Amsterdam en Arnhem, valt niet onder de werkingssfeer van de Arbowet omdat de uitkeringsgerechtigde zich zonder ernstige consequenties kan onttrekken aan de werkzaamheden.
34
5 Conclusie en consequenties In 5.1 trek ik de hoofdconclusie naar aanleiding van mijn onderzoek. Daarna ga ik in op de risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk voor zover bekend (5.2) en op een aantal ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk (5.3). In 5.4 beschrijf ik de consequenties die naar mijn mening volgen uit de conclusie van mijn onderzoek. Ik sluit af met enige opmerkingen in 5.5. 5.1 Conclusie De hoofdvraag van mijn onderzoek is of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt. Het antwoord is: in beginsel ja. In de Participatiewet is opgenomen dat gemeenten een verordeningsplicht hebben ten aanzien van het verplicht opleggen van de tegenprestatie aan bepaalde uitkeringsgerechtigden. Tevens dienen gemeenten in de afstemmingsverordening op te nemen dat bij niet of onvoldoende nakomen van de werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie een maatregel opgelegd moet worden, behoudens bijzondere omstandigheden. De bedoeling van de wetgever is dat als een uitkeringsgerechtigde een tegenprestatie opgelegd krijgt, hij zich daar niet aan onttrekt. De maatregel die opgelegd kan worden bij niet of onvoldoende nakomen dient hem op het juiste pad te houden. Of de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt, is afhankelijk van hoe een gemeente de tegenprestatie in de verordening heeft opgenomen. Een aantal gemeenten heeft (mogelijk in strijd met de bedoeling van de wetgever) in de verordening opgenomen dat de tegenprestatie een vrijwillig karakter heeft. Van het niet of onvoldoende nakomen van de tegenprestatie zal dan ook geen sprake zijn en daarmee ook niet van het opleggen van een maatregel. De uitkeringsgerechtigde die in zo’n gemeente op geheel vrijwillige basis werkzaamheden verricht in het kader van de tegenprestatie valt onder de definitie van vrijwilliger van artikel 1 lid 3 sub l Arbowet. In dat geval is nog altijd artikel 9 lid 5 sub a van het Arbobesluit van toepassing indien gewerkt wordt met gevaarlijke stoffen en/of biologische agentia. Indien in de gemeentelijke verordening de tegenprestatie een verplichtend karakter heeft, waarbij niet of onvoldoende nakoming een maatregel opgelegd kan worden, valt de uitkeringsgerechtigde die werkzaamheden in dat kader uitvoert onder het werknemersbegrip van artikel 1 lid 2 sub b Arbowet en daarmee onder de volledige werkingssfeer van de Arbowet. Daarbij doet niet ter zake of de werkzaamheden in het vrijwilligerswerk worden uitgevoerd. Dat het niet om reguliere arbeid gaat waarvoor geen loon betaald wordt is ook geen criterium. Van belang is dat er sprake is van een gezagsverhouding die dienstbaar is aan het op het juiste pad houden van de tegenpresteerder. De maatregel die de functie heeft om de uitkeringsgerechtigde op het juiste pad te houden, maakt dat de uitkeringsgerechtigde c.q. de tegenpresteerder zich bij niet of onvoldoende nakomen van de verplichtingen niet zonder ernstige financiële consequenties kan onttrekken aan zijn werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie.
35
5.2 Risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk Het laatste brede onderzoek naar risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk dateert uit 2001. Daarin zijn de genoemde Arbo risico’s ingedeeld in drie risicogebieden, te weten veiligheid, gezondheid en welzijn. In de top tien van meest genoemde risico's staan schokkende en/of emotionele gebeurtenissen op de eerste plaats. Daarnaast zijn de meest genoemde risico's tocht en slechte weersomstandigheden, werken in ongunstige houdingen, werken op de openbare weg, langdurig staan, werken in een besloten ruimte, werken met schoonmaakmiddelen, langdurig beeldschermwerk, agressie en geweld, en tillen van zware voorwerpen.129 Dit zijn gedateerde gegevens. Net zoals de arbeidsmarkt grote veranderingen doormaakt, geldt dat ook voor het vrijwilligerswerk. Een aantal van die veranderingen breng ik in de volgende paragraaf in kaart. 5.3 Ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk De overheid heeft het sociale domein gedecentraliseerd naar de gemeenten, hetgeen gepaard ging met forse bezuinigingen. Een deel van het takenpakket uit dit domein wordt door de gemeenten overgeheveld naar het vrijwilligerswerk.130 Aangezien de budgetten in het vrijwilligerswerk zelf niet meegroeien, zal dat in de regel betekenen dat met minder professionals meer vrijwilligers begeleid moeten worden waardoor de vrijwilligers voor grotere en zwaardere verantwoordelijkheden komen te staan. Een andere ontwikkeling die ook uit mijn onderzoek blijkt, is dat het vrijwilligerswerk zelf niet alleen meer door vrijwilligers (al dan niet ondersteund door betaalde professionals) wordt verricht. Verplicht werken zonder loon komt in een aantal varianten voor met verschillende doelstellingen. De tegenprestatie is de variant waarbij re-integratie niet het doel is, maar de wederkerigheid voor de uitkering voorop staat. Een aantal gemeenten heeft aangegeven de tegenprestatie op te leggen aan uitkeringsgerechtigden die het verst van de arbeidsmarkt afstaan. Als er sprake is van individuele problematiek wordt een fors appèl gedaan op ondersteuning en begeleiding.131 Uit onderzoek van de Inspectie SZW blijkt dat de begeleiding voornamelijk plaatsvindt op de plek waar de tegenprestatie wordt uitgevoerd. Dat zal in veel gevallen bij vrijwilligersorganisatie zijn.132 Ook dit betekent derhalve een zwaardere belasting van de vrijwilliger. Door deze ontwikkelingen komt de traditionele vrijwilligersorganisatie die wordt gedragen door vrijwilligers al dan niet met professionele ondersteuning, onder druk te staan. De vrijwilligersorganisatie transformeert naar een gemengde organisatie waarin professionals, vrijwilligers en uitkeringsgerechtigden, met elkaar maar gedreven door verschillende motivaties, maatschappelijk nuttig werk verrichten. Daarbij moet gezocht worden naar een nieuw evenwicht tussen de maatschappelijke opdracht en burgerinitiatief enerzijds en de bijbehorende rechten, verantwoordelijkheden en plichten van de deelnemers anderzijds. De vraag is wat deze ontwikkelingen betekenen voor de veiligheid en gezondheid van zowel werknemers, vrijwilligers als tegenpresteerders. Het lijkt me geen overbodige luxe 129
G.E. Evers, M.G. de Feyter & B. Achten, Arbeidsomstandigheden in het vrijwilligerswerk: stand van zaken twee jaren na de invoering van de vrijstellingsregeling, TNO, 2001, p. 30-31. 130 Bijvoorbeeld Gemeente Amsterdam Stadsdeel Zuid Programmabegroting 2015, p. 70. 131 R. Arnoldus & J.Hofs ‘Verplicht Vrijwillig’, een onderzoek naar de verplichte tegenprestatie voor uitkeringsgerechtigden, Rotterdam, november 2014, p. 72. 132 Kamerstukken II 2013/14, 30545, nr. 133, p. 4.
36
gezien de hierboven genoemde ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk om opnieuw onderzoek te initiëren naar de risico’s voor de veiligheid en gezondheid in de transformerende wereld van het onbeloond maatschappelijk nuttig werk. 5.4 Consequenties De consequentie van mijn bevindingen is dat op een (vrijwilligers)organisatie die de tegenprestatie faciliteert en dientengevolge uitkeringsgerechtigden werkzaamheden laat verrichten, de zorgplicht ex artikel 3 lid 1 Arbowet rust. De zorgplicht ligt bij de organisatie die feitelijk zeggenschap heeft over de arbeidsomstandigheden van de tegenpresteerder. Daarnaast wordt de civielrechtelijke zorgplicht van de werkgever ex artikel 7:658 lid 1 BW mede ingekleurd door de verplichtingen c.q. normen die uit de Arbowet volgen. Artikel 7:658 BW beoogt in algemene zin te bewerkstelligen dat de werknemer wordt beschermd tegen (de gevolgen van) arbeidsongevallen en beroepsziekten voor zover dit in redelijkheid en in verband met de aard van de arbeid van de werkgever kan worden verlangd.133 Indien een arbonorm geschonden is dan is de werkgever in beginsel aansprakelijk voor de schade die de werknemer dientengevolge lijdt.134 In sommige gevallen geldt die aansprakelijkheid ook op grond van artikel 7:658 lid 4 BW, waarbij de werkgever aansprakelijk kan zijn voor schade aan personen met wie hij geen arbeidsovereenkomst heeft maar wel arbeid laat verrichten.135 De zorgplicht ex artikel 3 lid 1 Arbowet betekent dat de werkgever c.q. vrijwilligersorganisatie integraal arbobeleid dient te voeren, waaronder het opstellen van een RI&E, het geven van voorlichting en instructies aan werknemers én ‘verplichte tegenpresteerders’, en het voorkomen van gevaar voor derden. Onder derden kunnen behalve bezoekers en passanten ook vrijwilligers begrepen worden. Het opstellen van een RI&E is een belangrijke verplichting die voortvloeit uit de Arbowet. Voorafgaand aan het besluit in 2006 de vrijwilliger niet langer onder de volledige werkingssfeer van de Arbowet te laten vallen, was sinds november 1999 al een vrijstellingsregeling van toepassing voor het laten controleren van de RI&E door een Arbodienst.136 TNO heeft in 1999 Arbochecks ontwikkeld voor vrijwilligerswerk en sportorganisaties waarmee de organisaties zelfstandig hun RI&E kunnen uitvoeren.137 Tegenpresteerders zijn in beginsel niet te beschouwen als vrijwilligers, en zullen dus opgenomen moeten worden in de RI&E. Voor uitkeringsgerechtigden die geheel vrijwillig werkzaamheden uitvoeren in het kader van de tegenprestatie en zich daar zonder ernstige financiële consequenties aan kunnen onttrekken, is het opstellen van een RI&E niet verplicht. Voor bedrijven met ten hoogste 25 werknemers geldt sinds april 2011 geen verplichte toetsing van de RI&E meer door zogenoemde kerndeskundigen.138 Voorwaarde is wel dat 133
Y.R.K. Waterman, De aansprakelijkheid van de werkgever voor arbeidsongevallen en beroepsziekten, Den Haag, 2009, p. 81. 134 HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1745, Conclusie A-G Spier. 135 Hof Arnhem 11 januari 2005, ECLI:NL:GHARN:2005:AS2588. 136 Kamerstukken II 1998/99, 25879, nr. 48, p. 1. 137 Kamerstukken II 1999/00, 25879, nr. 49, p. 2. 138 Kerndeskundigen zijn bijvoorbeeld BIG-geregistreerde bedrijfsartsen, gecertificeerd arbeidsdeskundigen, veiligheidsdeskundigen en arbeidshygiënisten.
37
de werkgever gebruik maakt van een RI&E instrument dat is aangemeld bij het Steunpunt RI&E dat valt onder de verantwoordelijkheid van de Stichting van de Arbeid.139 Op de website van het steunpunt RI&E is een digitaal RI&E instrument beschikbaar voor het werken met vrijwilligers onder de vermelding dat deze verouderd is.140 Dit instrument dient naar mijn mening op basis van nieuw onderzoek (5.3) aangepast te worden aan de huidige risico’s voor de veiligheid en gezondheid voor zowel vrijwilligers als tegenpresteerders. Vrijwilligersorganisaties die de verplichtingen uit de Arbowet dienen na te leven, kunnen gebruik maken van dit instrument indien ook aan de voorwaarde van het maximale aantal werkzame personen wordt voldaan. Een bijkomende consequentie van mijn bevindingen is dat vrijwilligersorganisaties zwaarder belast worden indien zij de regels van de Arbowet dienen na te leven. De motivering om de vrijwilliger uit de volledige werkingssfeer van de Arbowet te halen, was dat integrale toepassing van de arboregelgeving gelet op de gevaren enerzijds en de regeldruk c.q. administratieve lasten anderzijds als disproportioneel werd gezien.141 Dat werd ook verantwoord geacht omdat bij vrijwilligers geen sprake is van een duurzame werkgever/werknemer relatie met loonafhankelijkheid. Zij kunnen zich zonder ernstige consequenties, vooral in financieel opzicht, aan het werk onttrekken.142 Nu de overheid er zelf verantwoordelijk voor is dat een nieuwe arbeidsverhouding c.q. de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet valt (ook al wordt deze verricht in een vrijwilligersorganisatie), is zij daarmee ook verantwoordelijkheid voor het belasten van die organisaties met de regeldruk c.q. administratieve lasten, die het naleven van de Arbowet met zich meebrengt. Het is nog maar de vraag of de vrijwilligersorganisaties die consequentie met open armen zullen ontvangen. De Vereniging Nederlandse Organisaties Vrijwilligerswerk (NOV) stelt zich op het standpunt dat goede arbeidsomstandigheden weliswaar belangrijk zijn en blijvende aandacht verdient, maar dat het eenvoudiger kan dan met de verplichtingen binnen de Arbowetgeving. Verder zijn vrijwilligersorganisaties zelf verantwoordelijk voor goede arbeidsomstandigheden van de vrijwilligers. Vanwege het grote belang dat de overheid aan vrijwilligerswerk toekent ligt volgens de NOV ook daar een verantwoordelijkheid om organisaties te informeren en te ondersteunen bij het Arbobeleid.143 Verder stelt de NOV in verband met de tegenprestatie dat vrijwilligerswerk nooit verplicht kan zijn. Voor de verplichte tegenprestatie kan de gemeente, ook wettelijk gezien, niet bij het vrijwilligerswerk terecht. De NOV waarschuwt vrijwilligersorganisaties voor het ruimte bieden om de tegenprestatie in te vullen in verband met het feit dat tegenpresteerders formeel geen vrijwilliger zijn. Daarom kunnen ze volgens de NOV niet onder de vrijwilligersverzekering vallen en dienen er goede afspraken met de gemeenten gemaakt worden.144 De vrijwilligersorganisaties zijn in het kader van de tegenprestatie verantwoordelijk voor het naleven van de regels uit de Arbowet omdat zij feitelijke zeggenschap hebben over de werkzaamheden. Echter, de gemeenten vragen of verzoeken vrijwilligersorganisaties om de tegenprestatie te faciliteren. Daar komt bij dat vrijwilligersorganisaties zich veelal 139 140 141 142 143 144
http://www.rie.nl/rie-instrumenten/algemene-rie-instrumenten/ Brancheorganisatie NOV http://www.rie.nl/instrumenten/vrijwilligers/ Kamerstukken II 2005/06, 25883, nr. 55, p. 3. Kamerstukken II 2005/06, 30552, nr. 3, p. 11. https://www.nov.nl/standpunten/arboplicht-of-niet https://www.nov.nl/standpunten/vrijwilligerswerk-niet-verplichten
38
in een afhankelijkheidspositie bevinden ten opzichte van de gemeenten door subsidiëring van de activiteiten. Het principe social return bij inkoop en aanbestedingen houdt in dat sociale voorwaarden worden gesteld aan bedrijven die een opdracht van een gemeente, een provincie of de rijksoverheid krijgen.145 Rotterdam kent bijvoorbeeld een ‘social return on investment’. Van daarvoor geschikte opdrachtnemers van de gemeente wordt in de opdracht- of subsidievoorwaarden opgenomen dat zij mede invulling geven aan de tegenprestatie in de vorm van vrijwilligerswerk, ervaringsplekken en activeringsactiviteiten. Ook van woningcorporaties wordt een dergelijke bijdrage gevraagd.146 De gemeente kan worden aangemerkt als opdrachtgever op wiens (dwingend) verzoek de tegenprestatie wordt gefaciliteerd door (vrijwilligers)organisaties. De gemeenten kunnen een PEP-polis (praktijkervaringspolis) afsluiten waarmee mensen uit de bijstand met een tegenprestatie in het vrijwilligerswerk verzekerd worden.147 Naar mijn mening dienen ook de kosten die verbonden zijn aan de naleving van de verplichtingen uit Arbowet door vrijwilligersorganisaties als gevolg van het faciliteren van de tegenprestatie voor rekening van de gemeente te komen aangezien zij de opdrachtgever is. Vrijwilligersorganisaties zullen zich moeten verwittigen wie onder welke vlag werkzaamheden verricht voor hun organisatie met het oog op de verplichtingen die voortvloeien uit de Arbowet. Dat zou duidelijk moeten zijn indien afspraken gemaakt worden met gemeenten inzake registratie en controle. Hetzelfde geldt indien afspraken met betrekking tot de tegenprestatie gemaakt worden die gerelateerd zijn aan subsidies en opdrachten (social return). Indien vrijwilligersorganisaties beslist niet onder de werkingssfeer van de Arbowet willen vallen en het zich kunnen permitteren, dienen zij het door uitkeringsgerechtigden verplicht werken zonder loon waaronder de tegenprestatie, niet te faciliteren. 5.5 Afsluiting Onze regering vindt het belangrijk dat uitkeringsgerechtigden hun steentje bijdragen aan de samenleving. Voor het verkrijgen van een uitkering die betaald wordt uit de algemene middelen dient de uitkeringsgerechtigde vanuit de wederkerigheidsgedachte een tegenprestatie te verrichten. De werkzaamheden in dat kader worden vooral in het vrijwilligerswerk gevonden. Het vrijwilligerswerk speelt een belangrijke rol in het opvangen van bezuinigingen in het sociale domein. Het laatste brede onderzoek naar risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk is gedateerd evenals het RI&E instrument dat beschikbaar is bij het steunpunt RI&E. Dat betekent naar mijn mening dat de aandacht voor risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk verslapt is sinds het Besluit in 2006 dat de vrijwilliger niet langer onder de volledige werkingssfeer van de Arbowet valt. Ik vind het belangrijk dat nieuw onderzoek wordt opgestart naar de risico’s voor de veiligheid en gezondheid in het vrijwilligerswerk c.q. maatschappelijk nuttig werk op basis waarvan een actueel RI&E instrument kan worden ontwikkeld. De overheid dient in deze haar verantwoordelijkheid te nemen en zulks te financieren.
145 146 147
Kamerstukken II 2014/15, 29544, nr. 588, p. 4. Uitvoeringsplan MO 2015-2018 voor Feijenoord, 17 februari 2015, p. 21. https://nov.nl/actueel/agenda/bijeenkomst-vrijwilligersverzekering
39
Indien een tegenprestatie verplicht wordt opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde in het kader van een uitkering, dienen ook de bijbehorende rechten gewaarborgd te zijn. Dit geldt des te meer als er een wettelijke regeling aan ten grondslag ligt, zoals de Arbowet. Wordt dit genegeerd, dan is de boodschap aan uitkeringsgerechtigden dat zij in de uitoefening van de verplicht opgelegde werkzaamheden c.q. tegenprestatie minder beschermingswaardig zijn ten aanzien van hun arbeidsomstandigheden dan bijvoorbeeld werknemers, stagiaires en taakgestraften. Dat zou een teleurstellende uitkomst zijn. De conclusie en daarmee samenhangende consequenties uit mijn onderzoek dient verbreid te worden onder alle spelers in het veld van de tegenprestatie en het maatschappelijk nuttig werk, niet in de laatste plaats de uitkeringsgerechtigden c.q. tegenpresteerders zelf. Van zowel de wetgever als de Inspectie SZW had de wetenschap verwacht mogen worden dat de tegenprestatie onder de werkingssfeer van de Arbowet zou gaan vallen. Voor de Inspectie SZW ligt de schone taak in het verschiet om het toezicht op de naleving van de arboregels in het vrijwilligerswerk c.q. maatschappelijk nuttig werk op te pakken. Als ze dat net zo voortvarend doet als de verschillende onderzoeken die ze verricht heeft op het gebied van de tegenprestatie, kan het tij nog ten goede keren.
40
Literatuurlijst Boeken H.L. Bakels e.a., Schets van het Nederlandse arbeidsrecht, Deventer: Kluwer 2009 J.R. Popma e.a., Het recht op veilige, gezonde en waardige arbeid, Nieuwerkerk aan den IJssel: Gelling Publishing 2008 Dissertaties J.M. van Slooten, Arbeid en loon, Deventer: Kluwer 1999 Y.R.K. Waterman, De aansprakelijkheid van de werkgever voor arbeidsongevallen en beroepsziekten, Den Haag, 2009 J.P.H. Zwemmer, Pluraliteit van werkgeverschap, Deventer: Kluwer 2012 Tijdschriften D.J.B. de Wolff, ‘Arbeid, opleiding of re-integratie: de reikwijdte van artikel 7:610 BW’, ArbeidsRecht 2012/16 Wetgeving Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken
II 1976/77, 14497, nr. 3 II 1997/98, 25879, nr. 3 II 1997/98, 25879, nr. 6 II 1998/99, 25879, nr. 48 II 1999/00, 25879, nr. 49 II 2005/06, 25883, nr. 55 II 2005/06, 30552, nr. 3 II 2007/08, 31229, nr. 3 II 2010/11, 32 500 VII & 32389, nr. 85 II 2010/11, 32815, nr. 3 II 2010/11, 32815, nr. 4 II 2010/11, 32815, nr. 7 II 2010/11, 32417, nr. 15 II 2011/12, 33161, nr. 3 II 2011/12, 33161, nr. 9 II 2012/13, 30545, nr. 121 II 2013/14, 30545, nr. 133 II 2013/14, 33161, nr. 110 II 2013/14, 33801, nr. 3 II 2013/14, 33801, nr. 4 II 2013/14, 33801, nr. 19 II 2013/14, 33801, nr. 23 I 2013/14, 33801, C II 2013/14, 33841, nr. 108 II 2014/15, 29544, nr. 588 II 2014/15, 30545, nr. 153
Aanhangsel Handelingen II 2012/13, 2073
41
Besluit Staatssecretaris SZW 6 maart 2006 tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling met toelichting, Stct 2006, 252. Staatsblad 2011, 337 Staatsblad 2007, nr. 552, Verzamelwet SZW-wetgeving 2008, 31229 Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 12 juli 2013, 2013D30518 Verzamelbrief ministerie SZW aan Colleges B&W 5 juni 2015, 2015D21476 Gemeentelijke verordeningen Amsterdam Verordening Tegenprestatie 27 november 2014, Gemeenteblad 2014, nr. 68807, 27 november 2014 Arnhem Verordening Tegenprestatie 22 december 2014, Gemeenteblad 2014, nr. 78938, 22 december 2014 Amstelveen Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen Z-2014/061722 Amstelveen Afstemmingsverordening 1 januari 2015, Gemeenteblad Amstelveen, Z-2014/061722 Rotterdam Verordening Tegenprestatie, 1 januari 2015, Gemeenteblad 2014-184 Rotterdam Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ, Gemeenteblad 2014-175 Jurisprudentie EHRM 23 november 1983, nr. 8919/80, (Van der Mussele tegen België); EHRM 4 mei 2010, nr. 15906/08, (Schuitemaker tegen Nederland), EHRC 2010/99, met noot Barentsen EHRM 20-06-2006, nr. 17209/02, EHRC 2006/115 (Zarb Adami tegen Malta) HR 23 maart 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV0616, Conclusie A-G Hammerstein HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1745, Conclusie A-G Spier RvS 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7467 CRvB 15 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1775 Hof Arnhem 11 januari 2005, ECLI:NL:GHARN:2005:AS2588 Hof Amsterdam 29 maart 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BQ2718 Hof Amsterdam 14 oktober 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:4325 Rb. Rb. Rb. Rb. Rb.
Haarlem 28 april 2010, ECLI:NL:RBHAA:2010:BM6402 Roermond 3 oktober 2011, ECLI:NL:RBROE:2011:BT6938 ’s-Hertogenbosch 22 december 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BV0172 Rotterdam 29 augustus 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:6602 Amsterdam 11 februari 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:717
42
Rapporten R. Dorenbos & M. van Niekerk ‘Vrijwilligerswerk door bijstandscliënten’, september 2014, Platform 31 Gemeente Rotterdam ‘Aan de slag voor je uitkering’ Maatschappelijke Inspanning, februari 2014 G.E. Evers, M.G. de Feyter & B. Achten, Arbeidsomstandigheden in het vrijwilligerswerk: stand van zaken twee jaren na de invoering van de vrijstellingsregeling, TNO, 2001 R. Arnoldus & J.Hofs ‘Verplicht Vrijwillig’, een onderzoek naar de verplichte tegenprestatie voor uitkeringsgerechtigden, Rotterdam, november 2014 Inspectie SZW, Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden, maart 2015 http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/reintegratie_en_uitkeringen/inkomenszekerhei d/Gemeentelijke_aandacht_voor_verdringing_door_bijstandsgerechtigden.aspx Overig Werkwijzer Tegenprestatie, ontwikkeld door Divosa, Stimulanz, Movisie en RCF Kenniscentrum Handhaving, april 2014 http://www.divosa.nl/nieuws/werkwijzer-tegenprestatie-biedt-praktische-handvattenvoor-beleidsontwikkeling Handreiking Modelverordening Participatiewet Deel: Wet maatregelen WWB, Programmaraad, april 2014 http://samenvoordeklant.nl/system/files/20140716%20%20Handreiking%20Wet%20maatregelen%20WWB.pdf http://programma.vpro.nl/buitenhof/afleveringen/buitenhof-4-januari--Syriza-Groningen-versus-Rotterdam--Crisis-in-de-democratie.html http://www.parool.nl/parool/nl/30/ECONOMIE/article/detail/3964640/2015/04/18/Onbet aald- dwangarbeid-voor-mensen-in-de-bijstand-verdringt-banen.dhtml http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=37789KSZ&D1=913&D2=%28l-16%29-l&VW=T http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/reintegratie_en_uitkeringen/participatie/voor_ wat_hoort_wat.aspx http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/opinie/ingezonden/openbare-ruimtecore-business-gemeente.9013654.lynkx https://www.movisie.nl/artikel/regels-rond-vrijwilligerswerk-tegenprestatie Tekst & Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, Arbobeleid bij: Arbeidsomstandighedenwet, Artikel 3 Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00C48F76&cpid=WKNL-LTR-Nav2
43
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/arbeidsomstandigheden/arbobeleid http://www.rijnmond.nl/nieuws/19-05-2015/tegenprestatie-markt-voor-werklozerotterdammers Gemeente Amstelveen Commissie Burgers en Samenleving ‘Beleidsnotitie Tegenprestatie naar vermogen in de Wet werk en bijstand’, 30 mei 2012 Gemeente Amstelveen, beantwoording schriftelijke vragen ChristenUnie, 24 april 2014 Gemeente Amsterdam Stadsdeel Zuid Programmabegroting 2015 https://www.nov.nl/standpunten/arboplicht-of-niet https://www.nov.nl/standpunten/vrijwilligerswerk-niet-verplichten Uitvoeringsplan MO 2015-2018 voor Feijenoord, 17 februari 2015 https://nov.nl/actueel/agenda/bijeenkomst-vrijwilligersverzekering http://www.rie.nl/rie-instrumenten/algemene-rie-instrumenten/ http://www.rie.nl/instrumenten/vrijwilligers/
44
Begrippenlijst De Programmaraad is een samenwerkingsverband van Divosa, VNG, UWV en Cedris. Het doel is om het UWV en de gemeenten te ondersteunen in de vormgeving van de betere dienstverlening aan werkzoekenden en werkgevers. De Programmaraad heeft de Werkwijzer Tegenprestatie ontwikkeld. Divosa: Vereniging van directeuren van gemeentelijke sociale diensten VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten UWV: Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Zij zorgt voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen, zoals de WW, WIA, WAO, WAZ, Wazo en Ziektewet. Cedris: Nederlandse brancheorganisatie voor sociale werkgelegenheid en re-integratie. De leden van Cedris bieden, in opdracht van rijk en gemeenten en in samenwerking met het bedrijfsleven, werk voor mensen met een beperking. Stimulansz is een dienstverlener op de terreinen van werk en inkomen, welzijn en gezondheid. De opdrachtgevers worden geadviseerd en geïnformeerd bij het uitvoeren van hun publieke taken. Daartoe worden praktische oplossingen ontwikkeld zoals tools voor bedrijfsvoering, digitale informatieproducten en apps. Movisie is een landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, sociale zorg en sociale veiligheid.
45
