De subsidiëring van MOvactor

juridisch en bestuurskundig onderzoek advies onderwijs

Rapport

De subsidiëring van MOvactor

Groningen, mei 2013 Niko Struiksma Marieke Batting

DE SUBSIDIËRING VAN MOVACTOR

Inhoud

1. INLEIDING ..................................................................................................................................... 1 1.1 ACHTERGROND EN PROBLEEMSTELLING ............................................................................................ 1 1.2 ONDERZOEKSMETHODEN .............................................................................................................. 2 1.2.1. Inleiding ......................................................................................................................... 2 1.2.2. Documentstudie ............................................................................................................. 2 1.2.3. Interviews....................................................................................................................... 3 1.2.4. Groepsgesprek raadsleden ............................................................................................ 3 1.2.5. Benchmark ..................................................................................................................... 3 1.3 LEESWIJZER ................................................................................................................................ 3

2. MOVACTOR ................................................................................................................................... 4

3. KADERS VOOR HET VERSTREKKEN VAN SUBSIDIE AAN MOVACTOR .............................................. 8 3.1 INLEIDING EN BEOORDELINGSNORMEN ............................................................................................. 8 3.2 DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT............................................................................................... 8 3.3 DE LOKALE KADERS ...................................................................................................................... 9 3.3.1. Inleiding ......................................................................................................................... 9 3.3.2. Algemene subsidieverordening Nieuwegein .................................................................. 9 3.3.3. Beleidskader sociaal – cultureel werk 2003-2006 (verlengd 2009-2011) .................... 10 3.3.4. Visienota Wet maatschappelijke ondersteuning ......................................................... 11 3.3.5. Collegeprogramma 2010-2014 .................................................................................... 12 3.4 CONCLUSIES EN BEOORDELING ..................................................................................................... 12

4. PROCES VAN SUBSIDIEVERSTREKKING ........................................................................................ 14 4.1 INLEIDING EN BEOORDELINGSNORMEN ........................................................................................... 14 4.2 DE AANVRAAG .......................................................................................................................... 15 4.2.1. Inleiding ....................................................................................................................... 15 4.2.2. Opzet en inhoud Programma ....................................................................................... 15 4.2.3. Totstandkoming Programma ....................................................................................... 17 4.3 VERLENING .............................................................................................................................. 18 4.4 VASTSTELLING........................................................................................................................... 19 4.5 EVALUATIE ............................................................................................................................... 20 4.6 CONCLUSIES EN BEOORDELING ..................................................................................................... 21


5. STURING ..................................................................................................................................... 23 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

INLEIDING EN BEOORDELINGSNORMEN ........................................................................................... 23 KADERSTELLING......................................................................................................................... 23 CONTROLE ............................................................................................................................... 24 INFORMATIEVOORZIENING........................................................................................................... 25 CONCLUSIES EN BEOORDELING ..................................................................................................... 26

6. BENCHMARK ............................................................................................................................... 28 6.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 28 6.2 BELEID EN UITVOERING ............................................................................................................... 28 6.2.1. Leeuwarden ................................................................................................................. 28 6.2.2. Dronten ........................................................................................................................ 29 6.2.3. Hendrik-Ido-Ambacht................................................................................................... 30 6.2.4. Spijkenisse .................................................................................................................... 31 6.3 PROBLEMATIEK ONDER JONGEREN ................................................................................................ 31 6.3.1. Nieuwegein .................................................................................................................. 31 6.3.2. Leeuwarden ................................................................................................................. 32 6.3.3. Dronten ........................................................................................................................ 32 6.3.4. Hendrik-Ido-Ambacht................................................................................................... 32 6.3.5. Spijkenisse .................................................................................................................... 32 6.4 FORMATIE ................................................................................................................................ 33 6.5 BUDGET EN BEZUINIGINGEN......................................................................................................... 33 6.6 CONCLUSIE ............................................................................................................................... 34

7. ANALYSE EN CONCLUSIES ............................................................................................................ 36 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

INLEIDING ................................................................................................................................ 36 DOELTREFFENDHEID ................................................................................................................... 36 DOELMATIGHEID ....................................................................................................................... 38 STURING .................................................................................................................................. 40 EINDCONCLUSIE ........................................................................................................................ 41

BIJLAGE 1: BESTUDEERDE DOCUMENTEN .......................................................................................... I BIJLAGE 2: DEELNEMERS GROEPSGESPREK ....................................................................................... II BIJLAGE 3: DEELVRAGEN .................................................................................................................. III


1

Inleiding

1.1

Achtergrond en probleemstelling Met het verstrekken van subsidies zijn grote maatschappelijke, politieke en financiële belangen gemoeid. Door het verstrekken van subsidies kan een gemeente instellingen en organisaties stimuleren bepaalde activiteiten te verrichten zodat de gemeentelijke beleidsdoelen worden behaald. Hierbij is vrijwel altijd sprake van een wederkerig belang. De gemeente wil bepaalde doelen behalen, terwijl de instelling haar activiteiten graag wil uitvoeren. Subsidieverstrekking is regelmatig onderwerp in het politieke en publieke debat. Immers, met subsidieverstrekking is gemeenschapsgeld gemoeid, waarmee uiteraard zorgvuldig moet worden omgegaan. Met een zekere regelmaat wordt er onderzoek gedaan naar vragen als: Zijn de subsidies wel nodig? Zijn de controles op subsidies wel afdoende? Zijn de uitvoeringskosten niet hoger dan de subsidie zelf? Wordt met de subsidies wel bereikt wat de subsidiegever beoogt? Zijn de financiële en juridische risico’s voor de gemeente goed in beeld? Houdt de subsidieontvanger zich wel aan de gestelde voorwaarden? Deze en nog vele andere vragen zijn te ordenen rond de thema’s rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Ook binnen de gemeenteraad van Nieuwegein leven vragen over de jaarlijkse subsidieverstrekking aan de welzijnsorganisatie MOvactor. MOvactor is één van de vier instellingen die gerekend worden tot de grote subsidieontvangers van de gemeente. De instelling speelt een belangrijke rol in het uitvoeren van het sociaal-culturele werk, het jongerenwerk en het vrijwilligerswerk. De rekenkamercommissie van de gemeente Nieuwegein heeft besloten de subsidierelatie van de gemeente met MOvactor tegen het licht te houden. De centrale onderzoeksvraag die ten behoeve van dit onderzoek is opgesteld, luidt als volgt: In hoeverre is de subsidie van de gemeente Nieuwegein aan MOvactor doeltreffend en doelmatig, welke invloed op het beleid hebben de gemeenteraad en de inwoners van de gemeente en hoe verhoudt (de uitvoering van) het subsidiebeleid met die in andere gemeenten?

1


Deze vraag valt uiteen in een aantal deelvragen binnen drie thema’s. Deze thema’s zijn:  Doeltreffendheid  Doelmatigheid  Sturing Bij doeltreffendheid gaat het om de vraag of de gemeentelijke doelen van het subsidiebeleid gerealiseerd zijn. Bij doelmatigheid handelt het (in dit geval) om de vraag of de subsidie voor MOvactor goed besteed is. Het gaat hierbij niet om een vraag als: zijn de kosten voor een buurthuis in Nieuwegein hoger of lager dan gemiddeld? Of: zou de subsidie aan MOvactor lager kunnen? Het gaat daarbij om kengetallen die moeilijk te vergelijken zijn en om politieke keuzes. Daarover handelt het rekenkameronderzoek niet. We kijken in het onderzoek naar de omstandigheden en (rand)voorwaarden van het subsidieproces en de –verstrekking waaruit blijkt of de gemeente inzake de subsidie aan MOvactor kostenbewust is. Het college van B&W is verantwoordelijk voor de uitvoering van beleid. Dat geldt ook voor het subsidiebeleid. De raad dient evenwel in staat te worden gesteld een bepaalde mate van sturing uit te oefenen op de uitvoering van het beleid. De mate waarin de raad in staat is te sturen wordt bepaald door een viertal aspecten: kaderstelling, informatie, beoordeling en beïnvloeding. Kortom, het onderzoek handelt specifiek over de relatie die de gemeente heeft met MOvactor. Onderwerpen als de interne bedrijfsvoering van MOvactor of het personeelsbeleid vallen buiten het onderzoek. De verschillende deelvragen zijn weergegeven in bijlage 3 van dit rapport.

1.2

Onderzoeksmethoden

1.2.1.

Inleiding Om de onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksactiviteiten verricht. Een eerste inzicht is ontstaan door wetgeving, de algemene subsidieverordening en overige beschikbare documenten en literatuur te bestuderen. Vervolgens is gesproken met een uitvoerend ambtenaar, de directeur van MOvactor, de portefeuillehouder en vertegenwoordigers van de Wmo-raad. Ook hebben twee groepsgesprekken plaatsgevonden met raadsleden en zijn alle fracties in de gelegenheid gesteld een aanvullend gesprek te voeren met de onderzoekers. Vijf fracties hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

1.2.2.

Documentstudie Om inzicht te krijgen in de systematiek die wordt gehanteerd bij subsidieverstrekking door de gemeente Nieuwegein aan MOvactor zijn onder meer de volgende documenten bestudeerd:  Algemene subsidieverordening Nieuwegein  Besluit verdeelregels  Beleidskader sociaal-cultureel beleid 2003-2006  Collegeprogramma 2010-2014  Raadsstukken waarbij het onderwerp subsidie (inzake MOvactor) is besproken  Programmaboeken 2010-2012  Verantwoordingsdocumenten 2010-2012

2


 Verlenings- cq. vaststellingsbeschikkingen Voor een volledig overzicht van de bestudeerde documenten wordt verwezen naar bijlage 1. 1.2.3.

Interviews Er is gesproken met de volgende personen:  De heer Adriani (wethouder van o.a. welzijn)  De heer Kop (Beleidsadviseur Strategie Maatschappelijke ontwikkeling)  De heer Duiker (directeur MOvactor)  De heer Van Varik (financieel controller MOvactor)  De heer Baeten (voorzitter Wmo-raad)  De heer Van de Siepkamp (vice-voorzitter Wmo-raad) Tijdens deze gesprekken zijn onder andere de procedures rondom de subsidieverstrekking, de totstandkoming van het productenboek en de uitvoering hiervan aan de orde gekomen. Tevens is gesproken over de knelpunten die men tegenkomt in het proces en in de subsidierelatie. Daarnaast is ook gesproken over de bestuurlijke aansturing, de beleidskeuzen en de communicatie met de gemeenteraad.

1.2.4.

Groepsgesprek raadsleden Om de sturing door de gemeenteraad te analyseren, zijn niet alleen raadsstukken en verslagen bestudeerd, maar is daarnaast een groepsgesprek georganiseerd met raadsleden. Alle fracties hebben een uitnodiging ontvangen voor dit gesprek. Tijdens het gesprek met de gemeenteraadsleden is gesproken over de kaderstelling door de raad, de informatievoorziening en –behoefte en de beïnvloeding door de raad. Aan de hand van deze aspecten is besproken welke mogelijkheden de raad heeft om het subsidiebeleid en de subsidieverstrekking aan MOvactor te sturen en is besproken op welke wijze de raad hier gestalte aan geeft. In bijlage 2 is opgenomen welke raadsleden hierbij aanwezig waren.

1.2.5.

Benchmark Het beleid, het gehele proces van subsidieverstrekking en de bestuurlijke aansturing inzake de subsidieverstrekking aan MOvactor is vergeleken met vier andere gemeenten. Dit betreft de gemeenten Hendrik-Ido-Ambacht, Spijkenisse, Dronten en Leeuwarden.1 In de benchmark is ingegaan op de beleidsonderwerpen jeugd, jongerenwerk en zelfredzaamheid. Zo zijn het aantal formatieplaatsen voor jongerenwerkers en opbouwwerkers van MOvactor vergeleken met het aantal formatieplaatsen die in de overige benchmarkgemeenten beschikbaar zijn. Ten slotte zijn de budgetten voor welzijn (en de bezuinigingsbedragen) van de betreffende gemeenten geïnventariseerd.

1.3

Leeswijzer In hoofdstuk 3 worden kaders van subsidieverstrekking beschreven. Daarbij wordt aandacht besteed aan relevante weten regelgeving en aan het lokale beleid. De wijze waarop het proces van subsidieverstrekking aan MOvactor binnen de gemeente is georganiseerd, wordt in hoofdstuk 4 beschreven. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de sturing door de gemeenteraad. De resultaten van hoofdstuk 4 en 5 worden vervolgens in hoofdstuk 6 vergeleken met vier andere gemeenten. In hoofdstuk 7 ten slotte worden conclusies getrokken.

1

Voor deze gemeenten is gekozen omdat Pro Facto er eerder rekenkameronderzoek over subsidiebeleid heeft uitgevoerd, met uitzonderling van de gemeente Spijkenisse. Deze gemeente is op verzoek van de rekenkamercommissie geselecteerd.

3


2

MOvactor

MOvactor, tot 2011 Stichting Welzijn Nieuwegein (SWN) geheten, is een stichting uit Nieuwegein die sociale interventieprogramma’s levert in de gemeenten Nieuwegein en Woerden. Het biedt en ontwikkelt samen met aanpalende branches van zorg, welzijn, onderwijs en wonen nieuwe programma’s gericht op de organisatie van Maatschappelijke Zorg en op de ondersteuning van de Civil Society. MOvactor werkt per 2012 met 30 professionals en 600 vrijwilligers. Op de website van MOvactor wordt de volgende missie vermeld. MOvactor is een inspirerende en innoverende maatschappelijke onderneming. Wij voeren maatschappelijke ondersteuning uit in twee vormen: 1. Maatschappelijke zorg Maatschappelijke zorg is de informele, georganiseerde zorg in de samenleving. Deze zorg en/of begeleiding wordt geboden door een vrijwilliger uit de directe omgeving van de zorgvrager. De vrijwilliger wordt professioneel ondersteund en begeleid door MOvactor. De professional verbindt (zorg)capaciteit, (zorg)gelegenheid en (zorg)vraag aan elkaar aan de hand van getoetste methodieken. Het gaat om laag complexe zorg, bijvoorbeeld in de vorm van ondersteuning bij het opbouwen van een sociaal netwerk waarbinnen de zorgen ondersteuningsvragen kunnen worden opgevangen. Waar nodig doet MOvactor in overleg met de zorgvrager en de vrijwilliger een beroep op professionele deskundigheid. 2. Ondersteuning van de Civil Society Deze vorm van maatschappelijke ondersteuning bestaat uit de organisatie van een samenhangend stelsel van diensten en producten ter ondersteuning van particuliere initiatieven in het sociaal domein. Enerzijds door inzet van collectieve voorzieningen, zoals een vrijwilligerscentrale, en anderzijds door beschikbaarheid van individuele voorzieningen in de vorm van onder meer professionele, deskundige ondersteuning (methodieken van consultancy, informatie en advies). Onze missie is dat alle inwoners van onze werkgebieden op een prettige en zo gezond mogelijke manier hun leven kunnen leiden. Dit willen we bereiken door het bevorderen van:  participatie van mensen die ten gevolge van een kwetsbare positie (lichamelijk, psychisch,

4


economisch) niet goed in de maatschappij mee kunnen doen, dan wel de dreiging daartoe bestaat;  betrokkenheid van mensen die willen en kunnen bijdragen aan het bouwen van de samenleving;  leefbaarheid en sociale samenhang buurten wijkgericht.

MOvactor ontvangt jaarlijks subsidie van de gemeente Nieuwegein voor de uitvoering van het gemeentelijke welzijnsbeleid. In de navolgende tabel staan de totale subsidiebedragen. Daarbij is voor elk jaar opgenomen welk deel van de subsidie betrekking hebben op de huisvestingskosten. JAAR 2010 2011 2012

DEEL SUBSIDIE VOOR

BUDGET VOOR WELZIJNS-

HUISVESTINGSKOSTEN

ACTIVITEITEN

€ 603.210 € 600.000 € 600.000

€ 1.254.869 € 1.258.000 € 1.263.607

TOTALE SUBSIDIE € 1.858.079 € 1.858.000 € 1.863.607

MOvactor heeft de afgelopen jaren een koerswijziging ingezet. De nadruk is meer gelegd op versterking van de pijler zorg en welzijn. Het meer traditionele werk dat geschaard wordt onder de noemer ‘versterking Civil society’, is daarmee naar de achtergrond verdwenen. De rol van de gemeente hierin wordt in hoofdstuk 4 beschreven. In november 2011 heeft het bestuur van de toenmalige SWN met instemming van diens Raad van Toezicht de statuten van de onderneming gewijzigd. Hierbij is SWN veranderd van naam in MOvactor. Daarnaast heeft het bestuur besloten tot oprichting van een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. Het college van de gemeente Nieuwegein heeft hiermee bij besluit van 18 september 2012 ingestemd. De formele goedkeuring van het college van B&W vloeit voort uit de volgende bepalingen. Artikel 14 ASV (voor zover van belang) 1. De ontvanger van een subsidie stelt het college terstond schriftelijk op de hoogte van feiten en omstandigheden die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de continuÏteit of de wijze van uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten dan wel van activiteiten die anderszins van invloed kunnen zijn op de subsidieverlening waaronder in ieder geval: (…) c. een voornemen tot statutenwijziging en de inhoud van die wijziging (…) 5. Voor subsidiebedragen boven € 100.000 zijn de verplichtingen van afdeling 4.2.8 van de Awb van toepassing. Artikel 4:71 Awb (opgenomen in afdeling 4.2.8 van de Awb) 1. Indien dit bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening is bepaald, behoeft de subsidieontvanger de toestemming van het bestuursorgaan voor: a. het oprichten dan wel deelnemen in een rechtspersoon b. het wijzigingen van de statuten c. (…)

Met de oprichting van de besloten vennootschap heeft MOvactor erin willen voorzien dat (risicodragende) bedrijfsactiviteiten en gesubsidieerde activiteiten van elkaar gescheiden zijn zodat voorkomen wordt dat risico’s die met marktactiviteiten gepaard gaan, worden afgewenteld op de stichting. De risicodragende activiteiten van MOvactor BV zijn onder

5


meer de horeca-activiteiten in het concept FAIR’s, de huur en wederhuur van ruimten in wijkservicecentra en de marktactiviteiten van de voormalige Kees Trimbosstichting. Mochten hierop financiële tekorten ontstaan, dan gaat dit niet ten koste van de Stichting en daarmee ten koste van de gesubsidieerde activiteiten. De bedrijfsactiviteiten en activiteiten waarvoor het college subsidies beschikbaar stelt, zijn dus in rechte van elkaar gescheiden. De bestuurder van de Stichting is tevens de bestuurder van de BV. Het dagelijks bestuur van de Stichting MOvactor ligt bij de Raad van Bestuur. De Raad van Bestuur is belast met de leiding van en de zorg voor het goed functioneren van de tot organisatie behorende voorzieningen. De Raad van Bestuur kan blijkens de statuten uit één of meerdere personen bestaan. De Raad van Bestuur werd tot voor kort ingevuld door één persoon. Sinds 1 januari 2013 bestaat de Raad van Bestuur uit twee personen, die beiden de titel bestuurder hebben. De bestuurders leggen verantwoording af aan de Raad van Toezicht van de organisatie. De bestuurders dienen zorg te dragen voor een goede informatie aan de Raad van Toezicht. Documenten die in dit verband in ieder geval worden voorgelegd zijn jaarplannen als uitwerking van de strategische visie, tussentijdse rapportages, de begroting, de jaarrekening en het jaarverslag alsmede een overzicht van risico’s en beheersmaatregelen (artikel 5 Reglement bestuurder MOvactor). De Raad van Toezicht bestaat ingevolge het Reglement Raad van Toezicht uit diverse deskundigen met een minimaal aantal van 3 en een maximaal aantal van 7 leden. De Raad van Toezicht kent vijf taakvelden, die tezamen de kern van zijn verantwoordelijkheid weergeven: het toezicht houden, de werkgever van het dagelijkse bestuur (Raad van Bestuur) zijn, het adviseren, de besturing regelen en conform de statuten bepaalde bestuurlijke taken vervullen. Deze taken komen tot uiting in het doel van de Raad van Toezicht, namelijk bewaken van de visie, missie en doelrealisatie van de organisatie, het verbinden van de organisatie met de maatschappelijke omgeving en het stimuleren van het denken en handelen van het bestuur overeenkomstig de doelen van de organisatie en de maatschappelijke organisatie. De Raad van Toezicht houdt integraal toezicht op de gang van zaken binnen de organisatie in het algemeen en op het beleid van het bestuur in het bijzonder. Op grond van artikel 3 van het reglement van de Raad van Toezicht is de Raad belast met de selectie, benoeming, schorsing en ontslag van bestuurders. De stichting MOvactor is 100% aandeelhouder van de BV MOvactor, waarvoor een destijds verplicht minimum startkapitaal van € 18.000 op de balans van de Stichting is opgenomen. Navraag bij MOvactor leert dat de overige geldstromen tussen de Stichting en de BV beperkt zijn. Naast het hierboven genoemde startkapitaal van de BV, heeft de Stichting een bedrag van € 58.000 te vorderen op de BV inzake de kosten die de Stichting maakte voor de BV ter realisatie van een wijkgezondheidscentrum in Nieuwegein Zuid. In het huurcontract van de BV met de verhuurder (Moorland) is afgesproken dat deze kosten bij aanvang van de huur vergoed worden door verhuurder. De Raad van Bestuur (de bestuurders van de stichting) vertegenwoordigt de stichting in de vergadering van aandeelhouders (de algemene vergadering van de BV). Omdat de stichting 100% aandeelhouder is, vormt de stichting derhalve de vergadering van aandeelhouders. Het tweede orgaan van de BV (naast de algemene vergadering van de BV) betreft het bestuur. Het bestuur behoeft de goedkeuring van de algemene vergadering voor besluiten tot het verrichten van die (rechts) handelingen waarvan de algemene vergadering heeft besloten dat deze aan haar goedkeuring zijn onderworpen. Zo kunnen aandelen niet door het

6


bestuur van de BV worden verhandeld zonder toestemming van de vergadering van aandeelhouders. Dit heeft de algemene vergadering van aandeelhouders besloten in haar vergadering van 10 november 2011. Omdat de stichting (vertegenwoordigd door de Raad van Bestuur) 100% aandeelhouder is, betekent dit in principe dat de Raad van de Bestuur toestemming moet geven voor een beslissing als de verhandeling van aandelen van de BV. Echter, in artikel 2.3 van het reglement bestuurder MOvactor is aangegeven voor welke bestuursbesluiten het bestuur vooraf toestemming benodigd heeft van de Raad van Toezicht. Het als aandeelhouder goedkeuren van besluiten van bestuursorganen van andere vennootschappen (van de BV) aangaande het verhandelen van aandelen is hierin onder meer opgenomen. Derhalve zal uiteindelijk de Raad van Toezicht toestemming moeten verlenen voor het verhandelen van aandelen van de BV. De beperkingen die het bestuur van de BV heeft om zelfstandig besluiten te nemen zijn overigens (min of meer) gelijk aan de beperkingen die aan het bestuur van de stichting zijn opgelegd.

7


3

Kaders voor het verstrekken van subsidie aan MOvactor

3.1

Inleiding en beoordelingsnormen Subsidieverstrekking vindt plaats binnen juridische en beleidsmatige kaders. In dit hoofdstuk wordt beschreven welke juridische kaders en beleidskaders van toepassing zijn op subsidieverstrekking door de gemeente Nieuwegein in het algemeen in het specifiek inzake MOvactor. Het juridisch kader bestaat uit bepalingen die zijn opgenomen in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht, de Algemene subsidieverordening van de gemeente Nieuwegein, het daaraan ten grondslag gelegen besluit verdeelregels en het beleidskader voor Sociaal en cultureel werk. Deze regelingen zijn leidend bij de verstrekking van subsidies. Ze worden in dit hoofdstuk toegelicht voor zover relevant voor dit onderzoek. Aan de wettelijke en beleidsmatige kaders kan een aantal normen worden gesteld waaraan deze kaders zouden moeten voldoen. Deze en de overige normen in dit rapport zijn ontleend aan de Startnotitie over dit onderzoek van de rekenkamercommissie, de hieruit voortvloeiende deelvragen (zie bijlage 3) en aan eerdere rekenkameronderzoeken van Pro Facto over subsidies. We onderscheiden over het juridische en beleidsmatige kader de volgende normen:  De algemene subsidieverordening is in overeenstemming met de Awb.  Het gemeentelijke welzijnsbeleid bevat heldere inhoudelijke doelen.  Het gemeentelijke welzijnsbeleid in het algemeen en het beleid ten aanzien van MOvactor in het bijzonder zijn actueel.

3.2

De Algemene wet bestuursrecht In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden regels gesteld ten aanzien van de verstrekking van subsidies. Deze regels zijn opgenomen in titel 4.2 van de Awb. In art. 4.21 Awb is een definitie opgenomen van het begrip subsidie. Deze luidt als volgt: De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan

8


het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Kern van de wettelijke regeling in de Awb is dat een subsidie in beginsel altijd een wettelijke grondslag moet hebben. Voor de gemeente betekent dit dat een verordening moet zijn vastgesteld om tot subsidieverstrekking te kunnen overgaan. In die verordening dienen tenminste de activiteiten globaal te worden omschreven, die voor subsidie in aanmerking kunnen komen. Daarnaast zijn in de Awb verschillende andere bepalingen opgenomen over subsidies. De Awb kan met betrekking tot subsidies gekenschetst worden als een regeling die subsidieverstrekkende instanties, zoals de gemeente Nieuwegein, veel ruimte laat in de wijze waarop zij het subsidiebeleid en het proces van subsidieverstrekking vorm geven. Desalniettemin stelt de Awb ook een aantal dwingende regels waaraan het subsidieproces dient te voldoen. De ruimte die de Awb de subsidieverstrekkende instanties laat om eigen subsidiebeleid vorm te geven is door de gemeente Nieuwegein onder meer ingevuld met de vaststelling van de Algemene subsidieverordening Nieuwegein.

3.3

De lokale kaders

3.3.1.

Inleiding In deze paragraaf komen de lokale kaders aan de orde. De belangrijkste juridische kaders in Nieuwegein worden gevormd door de Algemene subsidieverordening Nieuwegein (ASV), het Besluit verdeelregels die als aanvullend op de verordening geldt en het beleidskader Sociaal Cultureel werk. De ASV en het Besluit verdeelregels vormen tezamen de leidraad bij het verlenen van subsidies. Ten slotte wordt nog kort ingegaan op relevante onderdelen van het collegeprogramma 2010-2014 en de visienota Wet Maatschappelijke ondersteuning waarin doelstellingen zijn opgenomen die van belang zijn in het kader van subsidieverstrekking aan MOvactor.

3.3.2.

Algemene subsidieverordening Nieuwegein De Algemene subsidieverordening 2009 (ASV 2009) is een kaderstellende verordening waarin de raad de bevoegdheden en de verplichtingen van het college vast heeft gelegd op de terreinen van subsidieverlening, subsidievaststelling en subsidiebetaling. Ook komen de onderwerpen aanvraag, indieningstermijnen en de verplichtingen van de subsidieontvanger aan de orde. Per beleidsveld (waaronder Welzijn) wordt in de ASV ingegaan op de activiteiten die in aanmerking komen voor subsidie, de relevante doelstellingen, de grondslagen die gehanteerd worden (normen, criteria) en eventuele aanvullende regels of voorwaarden. Daarnaast worden voor de verschillende subsidies de verdeelregels beschreven die worden toegepast indien het plafond wordt overschreden. Hieronder zijn ter illustratie de beleidsregels en verdeelregels gegeven van het beleidsveld “welzijn/sociaal cultureel werk - basisdeel”. Hierbij moet worden opgemerkt dat het onderscheid tussen het basisdeel en het zogeheten flexibele deel sinds 2012 niet meer gemaakt wordt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 4.2.2. TABEL 3.1 BELEIDSREGELS/VERDEELREGELS WELZIJN EN SOCIAAL CULTUREEL WERK - BASISDEEL

Doelstellingen

Bevorderen van maatschappelijke participatie, zelfredzaamheid, onderlinge verdraagzaamheid, het nemen van eigen verantwoordelijkheid, het tegengaan van achterstanden en het behoud, versterking dan wel vernieuwing van de kwaliteit van vrijwilligers en vrijwilligersorganisaties ten behoeve van deze doelstellingen.

9


Subsidiabele activiteiten en producten

Criteria

Subsidieplafond verdeelregels

3.3.3.

en

 Het bevorderen van de leefbaarheid van woonwijken in Nieuwegein  Het organiseren van kortdurende activiteiten voor jongeren  Het geven van informatie en advies over met name zorg, wonen en welzijn aan inwoners van Nieuwegein met een functiebeperking, waaronder ouderen  Het geven van informatie en advies, het beheren van cursussen en trainingen aan vrijwilligers en het beheren van een vacaturebank ten behoeve van vrijwilligers  Het ondersteunen bij en het bevorderen van sociale contacten tussen buurtbewoners  Het faciliteren en beheren van accommodaties in wijken en buurten van Nieuwegein ten behoeve van activiteiten en ontmoetingen.  (…) Om voor subsidie in aanmerking te komen wordt voldaan aan de criteria:  Beleidskader SCW 2009-2011  Bij de uitvoering voldoet het personeel die de activiteiten coördineren, dan wel uitvoeren aan de kwalificatie die bij elke specifieke activiteit vereist is. Bij het verlenen van subsidie gelden de volgende verdeelregels:  De aanvrager die in het jaar voorafgaand aan het jaar subsidie heeft aangevraagd voor de subsidiabele producten en een subsidie heeft ontvangen, heeft voorrang boven nieuwe aanvragers  Prioriteitstelling van de producten vindt plaats al naar gelang de behoeftes van de wijkbewoners voor de producten, met dien verstande dat de verdeling van de subsidie akkoord wordt bevonden nadat het college een belangenafweging heeft gemaakt of er voldoende rechtvaardiging is voor deze behoeftes

Beleidskader sociaal – cultureel werk 2003-2006 (verlengd 2009-2011) In 2002 heeft de raad van de gemeente Nieuwegein het beleidskader sociaal-cultureel werk 2003-2006 vastgesteld. In het beleidskader is gemeentelijk beleid ten aanzien van het sociaal-cultureel werk geformuleerd. Het dient als grondslag voor het college om afspraken te maken met Stichting Welzijn Nieuwegein en omgeving (SWN), inmiddels MOvactor, inzake de aanwending van subsidie. Het hoofddoel van het gemeentelijk beleid met betrekking tot het sociaal-cultureel werk is het ondersteunen van het sociaal-cultureel werk om daarmee maatschappelijke participatie, zelfredzaamheid en onderlinge verdraagzaamheid te bevorderen en achterstanden tegen te gaan. Hierin klinkt het uitgangspunt door dat mensen voor zichzelf en hun omgeving verantwoordelijkheid kunnen en moeten dragen. Het hoofddoel wordt geoperationaliseerd in een aantal subdoelen: voorzieningen en activiteiten die de gemeente in Nieuwegein georganiseerd wil zien. Deze zijn gegroepeerd naar ondersteuning van zelforganiserend vermogen en verantwoordelijkheid en naar ruimte voor verschil in innovatie. De ondersteuning van zelforganiserend vermogen en verantwoordelijkheid betreft de activiteiten van buurthuiswerk, buurtopbouwwerk, stedelijk opbouwwerk, ondersteuning van vrijwilligerswerk en de rechtswinkel. Het bieden van ruimte voor verschil en innovatie richt zijn op de aandachtsgroepen kinderen en jongeren, allochtonen, mensen met een functiestoornis en mensen met een laag inkomen.

10


In het beleidskader wordt per voorziening/activiteit geschetst wat de gemeentelijke beleidsdoelen zijn en welke prestaties daarbij van het sociaal-cultureel werk worden gevraagd. Enkele voorbeelden: VRIJWILLIGERSWERK

 Het scheppen van algemene voorwaarden waardoor de vrijwilligersorganisaties en professionele instellingen die met vrijwilligers werken in Nieuwegein in staat gesteld wordt continuïteit in het vrijwilligerswerk te realiseren.  Bevordering deelname aan kaderfuncties en ondersteuning kader ten behoeve van begeleiding van vrijwilligers en ten aanzien van de uitoefening van de eigen taak  (..) Prestaties:  Aandacht voor diversiteit in vrijwilligersbestand  Organisatie van promotieactiviteiten in het kader van o.a. internationale vrijwilligersdag

RECHTSWINKEL

De rechtswinkel adviseert op een laagdrempelige wijze over juridische kwesties (eerste lijn). Prestaties:  Openstelling gedurende tenminste 40 weken per jaar, 2x per week  Minimaal aantal klanten: 800

Bij raadsbesluit van 27 mei 2009 is het beleidskader sociaal-cultureel werk 2003-2006 verlengd tot 2011. Vanuit praktische overwegingen is gekozen om het beleidskader te verlengen tot aan het moment van opening van MOvactor in de binnenstad (2011). Daarna zou een nieuw beleidskader vastgesteld moeten zijn. Dat is medio 2013 echter nog niet het geval. 3.3.4.

Visienota Wet maatschappelijke ondersteuning De raad van Nieuwegein heeft op 16 februari 2006 de Visienota Wet maatschappelijke ondersteuning vastgesteld. In deze visienota heeft de gemeente vastgelegd hoe zij inhoud en richting wil geven aan de Wet maatschappelijke ondersteuning. De missie van de gemeente Nieuwegein bij de vormgeving is: Nieuwegein kiest voor een sociale samenleving met toenemende onderlinge betrokkenheid van burgers. Met deze visie wordt een beeld geschetst van de situatie tot 2010 onder de invoering van de Wmo. De visie is uitgewerkt in 5 speerpunten:  Eigen verantwoordelijkheid van burgers  Klaar staan voor de medemens  Zelfstandig blijven  Betaalbaar vangnet  Duidelijke rol van de gemeente De speerpunten zijn uitgewerkt in bijbehorende doelen waarbij aansluiting wordt gezocht bij de prestatievelden van de Wmo. In tabel 3.2 zijn de doelen inzake het speerpunt ‘klaar staan voor de medemens’ ter illustratie opgenomen.

11


TABEL 3.2: DOELEN SPEERPUNT KLAAR STAAN VOOR DE MEDEMENS

Sterker netwerk van vrijwilligers en mantelzorgers  Er is een samenwerkingsverband van vrijwilligers en mantelzorgers in Nieuwegein per 1-1-2008  60% van de vrijwilligers en mantelzorgers gebruikt de digitale sociale kaart 1 jaar na invoering Meer vrijwilligers/mantelzorgers  Nieuwegein heeft 20 tijdelijke opvangplaatsen voor mantelzorgers om “even bij de tanken” per 11-2007  De gemeentelijke campagne resulteert in een verhoging van het percentage vrijwilligerswerk (30%) per 1-1-2009.  (…) Betere beeldvorming vrijwilligerswerk  Er vindt elk jaar een maatschappelijk debat plaats over o/a de beoogde cultuuromslag per 1-12007.  De beeldvorming verbetert in de beleidsperiode 2007-2010 met tenminste 20%

3.3.5.

3.4

Collegeprogramma 2010-2014 In het collegeprogramma heeft het college onder andere doelstellingen beschreven ten aanzien van Gezondheid, Welzijn en Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugd, opvoeding en onderwijs. Hieronder volgen enkele doelstellingen zoals in het collegeprogramma opgenomen.  Bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken wil het college naar integrale zorg en dienstverlening. Combinaties van organisaties bieden in samenwerking oplossingen aan.  Het huidige Wmo-beleid wordt voortgezet. De samenhang tussen verschillende beleidsvelden van de Wmo wordt verstevigd en er zal meer gebruik gemaakt worden van voorliggende voorzieningen.  Het welzijnswerk houdt het college kritisch tegen het licht aan de hand van een kerntakendiscussie. Dit moet leiden tot vermindering van de subsidie, een verscherpte productbeantwoording en prestatieafspraken, betere benutting van gelden. Daarbij wordt gezocht naar een optimale combinatie van zorg en welzijn.  De GGD wordt verzocht in het aanbod voor de jeugd de nadruk te leggen op de problematiek van het gebruik van drugs en alcohol en daarin samen te werken met het centrum voor jeugd en gezin en de instellingen voor verslavingszorg.

Conclusies en beoordeling De ASV biedt in samenhang met het Beleid verdeelregels productsubsidie een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking aan MOvactor. Met de gesubsidieerde activiteiten dient verder aansluiting gezocht te worden met de inhoudelijke beleidskader sociaal-cultureel werk. Het hoofddoel van de gemeente is het ondersteunen van het sociaal-cultureel werk om daarmee maatschappelijke participatie, zelfredzaamheid en onderlinge verdraagzaamheid te bevorderen en achterstanden tegen te gaan. Hiermee wordt aansluiting gezocht bij het maatschappelijk doel van de Wmo ‘meedoen’. De wet moet ervoor zorgen dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en kunnen meedoen in de samenleving, al dan niet geholpen door vrienden, familie of bekenden. Als dat niet lukt, biedt de gemeente ondersteuning. Centraal staat de verantwoordelijkheid van de gemeente om alle burgers te laten meedoen in de samenleving. Het inhoudelijke beleid dat in 2002 door de raad is vastgesteld geldt momenteel nog steeds als inhoudelijk beleidskader voor subsidieverstrekking aan MOvactor. Dit terwijl het sociaal

12


cultureel werk in het algemeen en de activiteiten van MOvactor in het specifiek in de afgelopen jaren volop in beweging zijn geweest, zoals in hoofdstuk 2 is uiteengezet. Een actueel beleidskader is er niet. Dat is een onwenselijke situatie. Uitvoering van (welzijns)activiteiten dient gebaseerd te zijn op door de raad vastgesteld beleid. Het is immers de raad die als hoogste orgaan van de gemeente zou moeten bepalen welke doelstellingen gerealiseerd zouden moeten worden, waar MOvactor dan zijn activiteiten op dient te baseren. In paragraaf 3.1 zijn normen opgenomen die gesteld kunnen worden aan de juridische en beleidsmatige kaders. De wijze waarop de normen in de praktijk gerealiseerd worden is beoordeeld in de volgende tabel. Daarbij is uitgegaan van een driepuntsschaal: positief (+), neutraal (+/-) en negatief (-). NORM

De algemene subsidieverordening is in overeenstemming met de Awb. Het gemeentelijke welzijnsbeleid in het algemeen en het beleid ten aanzien van MOvactor in het bijzonder zijn actueel. Het gemeentelijke welzijnsbeleid bevat heldere inhoudelijke doelen.

BEOORDELING

TOELICHTING

+ -

-

13

Het beleid was geldend tot 2011 en daarmee achterhaald. Er is in feite geen geldend welzijnsbeleid. Omdat er geen actueel beleid is, kan het ook geen relevante heldere doelen bevatten


4

Proces van subsidieverstrekking

4.1

Inleiding en beoordelingsnormen In dit hoofdstuk wordt het proces van subsidieverstrekking aan MOvactor beschreven. In het proces van subsidieverstrekking kunnen drie belangrijke momenten worden onderscheiden: 1.

2.

3.

Subsidieaanvraag – De aanvraag wordt gedaan door een organisatie die subsidie wenst te ontvangen. In de aanvraag maakt de organisatie kenbaar voor welke activiteit(en) een subsidie wordt aangevraagd en welke kosten daarmee gemoeid gaan; Subsidieverlening – Deze beschikking gaat vooraf aan de te subsidiëren activiteit en geeft de ontvanger een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen. Op basis hiervan kan een betaling of voorschot worden uitgekeerd; Subsidievaststelling – In deze beschikking wordt vastgesteld of de gesubsidieerde activiteit is verricht en of de opgelegde verplichtingen zijn nageleefd. Bij deze afrekening wordt het exacte subsidiebedrag bepaald.

Door het gehele proces (aanvraag, verlening en vaststelling) te doorlopen in de paragrafen 3.2-3.4 worden de kenmerkende procedurele en inhoudelijke aspecten van subsidieverstrekking aan MOvactor belicht; de totstandkoming van het productenboek, de opzet en inhoud van het productenboek en het afleggen van verantwoording. Aan het proces van subsidievertrekking stellen we de volgende normen:  De opdrachtformulering aan MOvactor is in overeenstemming met de doelstellingen en randvoorwaarden van de gemeenteraad.  Er worden met MOvactor meetbare, SMART geformuleerde prestatieafspraken gemaakt.  De subsidieafspraken en –voorwaarden sluiten aan bij de door de gemeente gestelde beleidsdoelen.  MOvactor legt adequaat verantwoording af over de geleverde prestaties.  MOvactor legt adequaat verantwoording af over de ingezette middelen, ondernomen activiteiten en doelrealisatie.  Door de gemeente wordt expliciet beoordeeld of de gemaakte afspraken in het kader van de subsidie worden nagekomen.  Het niet nakomen van deze afspraken wordt gesanctioneerd.

14




4.2 4.2.1.

De doeltreffendheid van subsidies worden door de gemeente geëvalueerd.

De aanvraag Inleiding Voorafgaand aan het einde van de indieningstermijn verstuurt de gemeente een brief aan MOvactor waarin wordt aangegeven dat MOvactor een nieuwe subsidieaanvraag kan indienen. In deze brief worden de doelen van het beleid en het beschikbare budget omschreven. MOvactor wordt gesubsidieerd op basis van een productenprogramma. Dit vormt daarmee de basis voor de aanvraag.

4.2.2.

Opzet en inhoud Programma In het productenprogramma staat beschreven welke gesubsidieerde activiteiten MOvactor zal uitvoeren in het betreffende jaar waarvoor subsidie wordt verleend. De productenprogramma voor 2010 en 2011 bestond uit een basis- en een flexibel pakket. Met het basispakket werd vastgehouden aan het vastgestelde beleidskader terwijl het flexibele pakket meer de ontwikkelingen en de behoefte vanuit de Nieuwegeinse samenleving volgde. Hetgeen in het basispakket werd opgenomen stond voor vier jaar vast maar werd telkens voor een jaar gesubsidieerd. Het flexibele deel werd daarentegen voor elk jaar ingevuld. Omdat de verschillende pakketten niet meer aan de vraag vanuit de samenleving voldeden en ze steeds meer met elkaar verweven raakten, werd het niet meer nodig geacht om onderscheid te maken tussen de verschillende onderdelen. De indeling van de programma’s van de jaren 2010, 2011 en 2012 verschillen. In 2010 en 2011 is gekozen voor grotendeels dezelfde opzet; de activiteiten zijn ingedeeld in verschillende clusters. In het programmaboek 2012 wordt onderscheid gemaakt tussen de thema’s “maatschappelijke zorg” en “het versterken van de Civil Society”. De beschrijving van de diensten/producten vindt echter op dezelfde wijze plaats. De programma’s beschrijven voor elke activiteit onder meer de doelen, maatschappelijke effecten, de resultaten die men voor ogen heeft en welke kosten hieraan verbonden zijn. Ter illustratie volgt hieronder de uitwerking van de activiteit Jongeren Informatie Punt (JIP) dat valt binnen het cluster Jeugd en Jongeren van het programma 2011. Er is gekozen om een activiteit opgenomen in het programma van 2011 hieronder op te nemen omdat in de volgende paragraaf dan voor dit specifieke voorbeeld ook de wijze van verantwoording kan worden beschreven. Ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek is de verantwoording over het Programma 2012 nog niet beschikbaar. FLEXIBEL PAKKET BELEIDSKADERS

NR

ACTVITEIT

PRODUCTEENHEDEN

B Informatie en advies

B10

Jongeren Informatie Punt (JIP)

Beleleiding: 45 Informatie: 80

BELEIDSMATIGE KENMERKEN Prestatieveld WMO Beoogde effecten

maatschappelijke

PRESTATIE-INDICATOREN 1x per week spreekuur op 2 scholen, gedurende 40 weken

UREN

PRIJS

300

21.716,-

Prestatieveld 3: Informatie en advies Prestatieveld 2: preventie voorzieningen jeugd Vergroten van zelfredzaamheid maatschappelijke participatie met bijzondere aandacht voor kwetsbare groepen. Mensen uit kwetsbare groepen kunnen zo lang mogelijk zelfstandig blijven

15


Gemeentelijk operationeel beleidsdoel/beoogde resultaten Doelgroep Omschrijving activiteiten

Resultaatafspraken

Samenwerkingspartners

functioneren en leven gezonder. Zorgdragen voor een sluitende keten van verwijzing en bemiddeling voor jongeren met een hulpvraag. Jongeren 12-24 jaar JIP geeft spreekuren op het voortgezet onderwijs voor jongeren met (hulp) vragen. Hierbij wordt voorlichting en advies gegeven. In een aantal gevallen is er meer begeleiding nodig bij de hulpvraag. Indien nodig wordt er doorverwezen naar professionals. De Preventiemedewerker zet 45 contacturen in voor begeleiding bij complexe hulpvragen, 80 contacturen voor voorlichting, informatie en advies.  45 contacturen begeleiding van jongeren  80 contacturen voor informatie aan jongeren  Registratielijst met hulpvragen en acties Scholen, jeugd- en zorginstellingen

Bij de productenprogramma’s zijn diverse bijlagen gevoegd waaronder een bijlage die inzicht geeft in de opbouw van het subsidiebedrag, een bijlage die de opbouw van het uurtarief toont en een verklarende woordenlijst. Bij de urentarieven wordt onderscheid gemaakt in tarieven van medewerkers die WO zijn opgeleid, een HBO-opleiding hebben gevolgd en een MBO-opleiding hebben genoten. Bij de berekening van de tarieven wordt rekening gehouden met improductieve tijd en organisatie-gebonden kosten, zoals huisvesting en managementkosten. Deze tarieven worden vervolgens meegenomen in het overzicht voor de berekening van het benodigde subsidiebedrag. In dit overzicht wordt per activiteit inzicht geboden in het totaal aan benodigde uren en het totaal subsidie. Uit het voorbeeld blijkt dat er op concreet niveau afspraken worden gemaakt over throughput, oftewel over de inzet van een concreet aantal uren voor bepaalde activiteiten en/of over aantallen bijeenkomsten, openingstijden, etc. Deze afspraken worden onder de noemer van resultaatafspraken in de programma’s opgenomen. In het onderstaande overzicht zijn enkele resultaatafspraken met de daarbij behorende prestatie-indicatoren opgenomen. De beoogde maatschappelijke effecten en gemeentelijke operationele beleidsdoelen/beoogde resultaten zijn daarentegen abstract geformuleerd. De afgesproken prestaties zijn daarmee meetbaar, de beoogde doelen en effecten niet. ACTIVITEIT Netwerkcoach

RESULTAATAFSPRAKEN  150 contacturen voor begeleiding van vrijwilligers  Binnen de overige directe uren zijn 12 contacturen met samenwerkingspartners verdisconteerd

Rechtswinkel

 90 contacturen aan informatie met cliënten  Verslag van het aantal bezoekers en hulpvragen  100 contacturen voor begeleiding aan vrijwilligers  240 contacturen voor bijeenkomsten voor de kinderen

Kindervakantieweek

16

PRESTATIE-INDICATOREN  Registratie gemaakte vrijwilligersuren  Registratie contacturen begeleiding vrijwilligers  Registratie contacturen met samenwerkingspartners  Open 2 dagdelen per week gedurende 45 weken  Circa 600 bezoekers  300 kinderen  15 vrijwilligers


Ambulant jongerenwerk

4.2.3.

 Verslag van de activiteit, behaalde resultaten t.o.v. beoogde resultaten, resultaatafspraken en prestatie-indicatoren  900 contacturen voor jongeren op straat  100 uur voor contact met samenwerkingspartners

 Inventarisatie van de vraag van jongeren  Betrokken jongeren  Straatgroepen in beeld

Totstandkoming Programma Het Programma komt in nauw overleg met de gemeente tot stand, zo stellen alle betrokkenen die hierover geïnterviewd zijn. MOvactor stelt in eerste instantie een conceptproductenprogramma op dat vervolgens in overleg met de gemeente wordt gespecificeerd en aangepast. Het concept-Programma is onder meer gebaseerd op de bevindingen voortkomend uit de zogeheten signaleringsbijeenkomsten die tweemaal in het jaar worden georganiseerd. Deze bijeenkomsten worden gehouden met ambtenaren op diverse beleidsterreinen, wijkmanagers en medewerkers van MOvactor. De ontwikkelingen die zich in de Nieuwegeinse samenleving voordoen, staan hierbij centraal. Zoals aangegeven is er geen actueel gemeentelijk beleid dat leidend kan zijn voor de activiteiten van MOvactor en de inhoud van het productenboek. MOvactor heeft de afgelopen jaren voortouw genomen in de beleidsontwikkeling, bij gebrek aan een actueel gemeentelijk welzijnsbeleid. In het voorwoord van het Productenboek 2010 van MOvactor (het toenmalige SWN) staat dit als volgt verwoord: Daarnaast biedt het programma antwoorden op vragen vanuit de samenleving die niet in de beleidskaders zijn verwoord. SWN neemt daarmee de verantwoordelijkheid om signalen vanuit de samenleving te vertalen naar vragen en formuleert daarop een adequaat antwoord. Dit heeft geleid tot het inzetten op de Civil society, ontwikkelingen van maatschappelijke zorg en de ombouw van buurthuizen en wijkcentra naar Buurtpleinen. Volgens de betrokkenen heeft MOvactor weliswaar het voortouw genomen voor het nieuwe beleid, maar is dat steeds in overleg met de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) gebeurd. De uitvoering van het beleid in de vorm van het Productenboek geschiedt ook in nauwgezet overleg tussen gemeente en MOvactor. Het Productenboek van MOvactor wordt formeel als uitgangspunt voor de subsidie gehanteerd. Het is daarmee in feite gemeentelijk beleid geworden. Bij het opstellen van het productenboek is het beschikbare budget leidend. De gemeente geeft in de subsidieaanvraag aan hoeveel budget beschikbaar is. Oftewel, niet de aanwezige problematiek of beleidsprioriteiten zijn bepalend voor het totale welzijnswerk, maar het geld dat er beschikbaar is. Dit budget is doorgaans niet toereikend voor alle activiteiten die in een eerste versie van een nieuw Productenboek zijn opgenomen. Er moeten keuzes worden gemaakt en prioriteiten worden gesteld. Hierin is MOvactor volgens onze respondenten volgend: de gemeente maakt uiteindelijk de keuzes welke activiteiten in het definitieve Programma worden opgenomen en derhalve worden gesubsidieerd. In de definitieve programma’s valt een duidelijk lijn te ontdekken in de opgenomen activiteiten; voor het merendeel zijn gesubsidieerde activiteiten hetzelfde. Uiteindelijk wordt het Programma door het college vastgesteld en voor de raad ter inzage gelegd. De raad levert geen input voor het Programma, met één uitzondering namelijk het opnemen van de kindervakantieweek in het

17


programma. In 2007 heeft de raad in een motie vastgelegd dat de kindervakantieweek structureel onderdeel zal uitmaken van de activiteiten in Nieuwegein. Deze activiteit is dan ook wegens de nadrukkelijk wens van de raad opgenomen in het definitieve programma. De Wmo-raad speelt geen rol bij de totstandkoming van het Programma. Om een duidelijk beeld te krijgen van wat er in de samenleving leeft en wat de wensen en behoeften zijn, maakt MOvactor gebruik van verschillende instrumenten. Zo zijn de vrijwilligers van MOvactor een belangrijke bron van informatie. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van objectieve bronnen als de monitor van de gemeente, de GGD-monitor en de eigen klanttevredenheidsonderzoeken. Om de ervaringen van burgers met MOvactor in kaart te kunnen brengen wordt door MOvactor twee keer per jaar een klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd. Zo worden wijkbewoners bijvoorbeeld gevraagd naar hun ervaringen met bepaalde wijkcentra. Hierbij worden onder meer de ligging, de bereikbaarheid, en de hygiene van bepaalde accommodaties in kaart gebracht. Daarnaast worden bewoners gevraagd hoe zij de communicatie van MOvactor beoordelen en of alle activiteiten aan hun verwachtingen voldoen. Verder worden in het kader van de ontwikkeling van buurtpleinen de wensen van wijkbewoners geïnventariseerd. Het concept-Programma voor 2013 is op het moment van schrijven (begin 2013) nog in ontwikkeling. Tot de vaststelling van dit programma geldt het Progammaboek 2012 (dat met een half jaar is verlengd) als uitgangspunt voor de te verrichten activiteiten in 2013. Het nog vast te stellen Programmaboek 2013 zal derhalve gaan gelden voor de tweede helft van 2013. Het concept-Programma 2013 wordt net als andere jaren opgesteld door MOvactor. In tegenstelling tot de voorgaande programma’s, liggen de behoeften van de samenleving (in plaats van mede het beschikbare budget) aan de basis van dit Programma. In dit kader worden breed de behoeften geïnventariseerd. De werkelijke vraag wordt in kaart gebracht. Zo wordt bijvoorbeeld contact opgenomen met alle gezondheidscentra om te weten wat daar leeft op het gebied van (bijvoorbeeld: inzicht in ziekteverloop) zorg en de daarmee samenhangende maatschappelijke problemen. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van informatie verkregen uit verschillende bronnen zoals omnibusonderzoeken, GGDonderzoeken, huisartsenpraktijken en wijkanalyses. Ook de gebruikelijke methoden (zoals de signaleringsbijeenkomsten) worden georganiseerd. Dit leidt tot een wensenlijst die waarschijnlijk het budget ruim overschrijdt. Vervolgens moeten door de raad keuzes worden gemaakt.

4.3

Verlening De verlening van de subsidie is na het proces dat leidt tot een definitief Programma in feite een hamerstuk. Bij het feitelijke indienen van de subsidieaanvraag is immers al veelvuldig overlegd over de inhoud ervan. Ook de portefeuillehouder is daarbij betrokken. Het ligt dan niet voor de hand dat het college op grond van de aanvraag suggesties tot wijzigingen van het Programma wenst. Mogelijkerwijze levert de besluitvorming in het college nog wel discussie op, maar hierover is ons niets bekend. Over de besluitvorming in het college worden ook desgevraagd geen mededelingen gedaan. Bij de beschikking voor 2011 is een begrotingsvoorbehoud opgenomen. De subsidie wordt verleend onder het voorbehoud dat de gemeenteraad de middelen op de Programmabegroting voor het jaar 2011 beschikbaar heeft gesteld. In 2010 en 2012 is dit begrotingsvoorbehoud niet in de verleningsbeschikkingen opgenomen.

18


Voorafgaand aan het subsidiejaar worden voorschotten bij de verleningsbeschikkingen toegekend. Het voorschot betreft over de jaren 2010-2012 100% van het totale subsidiebedrag dat in vier termijnen wordt uitbetaald.

4.4

Vaststelling Het sluitstuk van het subsidieproces is de vaststelling van de subsidie door het college. Na vaststelling wordt subsidie definitief toegekend. Theoretisch kan dit voor een lager bedrag dan het subsidiebedrag dat verleend is. Ten behoeve van de vaststelling van de subsidie legt MOvactor door middel van een verantwoordingsrapportage verantwoording af over de uitvoering van de productafspraken die gemaakt zijn met de gemeente Nieuwegein voor het betreffende subsidiejaar. De verantwoording door MOvactor is één op één gekoppeld aan het Programmaboek waarin die productieafspraken werden vastgelegd: per afspraak worden de uitgevoerde handelingen en de gerealiseerde eenheden beschreven en wordt een samenvatting van de meest noemenswaardige zaken gegeven. Ten slotte, wordt waar mogelijk, weergegeven aan welk gemeentelijk beleidsdoel de interventie heeft bijgedragen. Ter illustratie de verantwoording van het eerder gegeven voorbeeld van een programma-afspraak. B10 JONGEREN INFORMATIE PUNT (JIP) Omschrijving JIP geeft spreekuren op het voortgezet onderwijs voor jongeren met (hulp) vragen. Hierbij wordt voorlichting en advies gegeven. In een aantal gevallen is er meer begeleiding nodig bij de hulpvraag. Indien nodig wordt er doorverwezen naar professionals. Beleidskader gemeente B Informatie en advies Prestatieveld WMO Prestatieveld 3: Informatie en advies Prestatieveld 2: preventie voorzieningen jeugd Gemeentelijkbeleidsdoel Zorgdragen voor een sluitende keten van verwijzing en bemiddeling voor jongeren met een hulpvraag. Beoogde Vergroten van zelfredzaamheid maatschappelijke participatie met maatschappelijke bijzondere aandacht voor kwetsbare groepen. Mensen uit kwetsbare effecten groepen kunnen zo lang mogelijk zelfstandig blijven functioneren en leven gezonder. Doelgroep Jongeren 12-24 jaar Resultaatafspraken 45 contacturen begeleiding van jongeren 80 contacturen voor informatie aan jongeren Registratielijst met hulpvragen en acties Prestatie-indicatoren 1x per week spreekuur in 2 scholen, gedurende 40 weken Samenwerkingspartners Scholen, jeugd- en zorginstellingen VERSLAG Aantal contacturen be- 43 contacturen geleiding Aantal contacturen in- 80 contacturen formatie Aantal contacturen 44 contacturen Spreekuren 1 keer per week, dondermiddag van 12.00 uur – 14.00 uur (kan uitlopen) VERSLAG ACTIVITEIT JIP Het afgelopen jaar hebben 54 jongeren het spreekuur bezocht. Bij 18 van deze jongeren was er

19


sprake van gedragsproblemen. Op het moment dat jongeren het spreekuur binnenlopen is hun vraag niet altijd helder. Met behulp van een open gesprek wordt dan aan vraagverheldering gedaan. Hierna zet de deskundige verschillende middelen in om tot een oplossing van het probleem te komen (…) Naast het spreekuur op school hebben 8 jongeren telefonisch contact gezocht. De telefonische contacten waren vaak eenmalig. Er werd hierin gevraagd om informatie en advies (…) In sommige gevallen werd er verwezen naar een andere dienstverlener. Ten aanzien van het gemeentelijk doel om een sluitende keten van verwijzing en bemiddeling voor jongeren met een hulpvraag te creëren, wordt dit gerealiseerd met behulp van het ZAT overleg. JIP participeert binnen het ZAT overleg (…).

Uit de verantwoordingsstukken kan worden opgemaakt dat door MOvactor over het algemeen wordt voldaan aan de gemaakte resultaatafspraken/prestatie-indicatoren. Ten aanzien van bepaalde afspraken zijn minimale afwijkingen (bijvoorbeeld minder klantcontacten of minder openingsuren/spreekuren) geconstateerd. Ook komt het voor dat er bijvoorbeeld meer activiteiten zijn verricht of meer contacturen zijn geweest dan afgesproken. Doorgaans wordt in de verantwoording aangegeven welke verklaringen er zijn voor die afwijkingen. Zo zijn het aantal spreekuren van de vrijwilligers vacaturebank in 2011 niet gehaald. In de verantwoording is aangegeven dat vanwege de verhuizing naar de nieuwe locatie een aantal spreekuren niet zijn doorgegaan. Naast de verantwoording die MOvactor aflegt door het overleggen van een verantwoordingsrapportage over de uit te voeren activiteiten, vindt er minimaal een keer in de maand een overleg plaats tussen de gemeente (op ambtelijk niveau) en de directie van MOvactor over de stand van zaken met betrekking tot de verschillende programma’s. Tijdens dit overleg wordt de voortgang van de uitvoering van het Programmaboek expliciet besproken, zo is in onze gesprekken aangegeven. Indien er zich daarbij problemen voordoen wordt door de gemeente aangegeven waar eventueel extra inspanningen door MOvactor nodig zijn. Ook is er minstens twee keer per jaar een bestuurlijk overleg tussen de portefeuillehouder van de gemeente en de directie van MOvactor over de voortgang van de uitvoering van het Programmaboek. Bij de verantwoording wordt door MOvactor een jaarrekening overgelegd met daarin opgenomen een accountantsverklaring van een onafhankelijke accountant. Respondenten van de gemeente en de Stichting geven aan dat de beoordeling van de accountant met name ziet op fiattering van de urenregistratie. De rechtmatigheid van de ingezette uren (worden de uren rechtmatig gedeclareerd?) is geen onderdeel van de beoordeling van de accountant. Wel bestaat het voornemen om dit in de toekomst op te nemen in de accountantsverklaring.

4.5

Evaluatie Artikel 4:24 Awb bevat een evaluatieplicht voor wettelijke subsidies. Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, dient ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd te worden over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk. Het is mogelijk om bij wettelijk voorschrift af te zien van de evaluatieplicht of de evaluatie aan een kortere of langere termijn te verbinden. Het college van de gemeente Nieuwegein heeft in artikel 6 van de ASV van de mogelijkheid gebruik gemaakt om af te zien van de eva-

20


luatieplicht. Het is niet meer te reconstrueren op welke reden(en) de raad hiervan heeft afgezien. Raadsstukken noch navraag binnen de ambtelijke organisatie boden hierin inzicht.

4.6

Conclusies en beoordeling Aan de subsidie aan MOvactor liggen concrete prestatieafspraken ten grondslag. Deze komen tot stand in een interactief proces van MOvactor en de gemeente. Ook worden wensen en behoeften vanuit de samenleving geïnventariseerd, onder meer door het uitvoeren van klanttevredenheidsonderzoeken. De keuzes die gemaakt worden in het kader van de totstandkoming van de programma’s komen tot stand in overleg met de gemeente. De gevolgde procedure houdt in dat het ambtelijk apparaat van de gemeente actief betrokken is bij de totstandkoming van het Programma. Ook bestuurlijk is er betrokkenheid. Dit betekent dat MOvactor geen beleidskeuzes maakt en prioriteiten stelt zonder dat de gemeente daarvan op de hoogte is en daarin formeel heeft toegestemd bij de vaststelling van het Programma als basis voor de subsidie. Tot 2011 bestond de subsidie aan MOvactor uit een basis- en een flexibel pakket. Hetgeen in het basispakket is opgenomen stond voor vier jaar vast maar de subsidie ervoor werd – net als het flexibele deel – jaarlijks verleend en vastgesteld. Van het flexibele deel werd de inhoud jaarlijks bepaald. Dit achten wij een alleszins te verdedigen keuze. Er zaten naar onze mening in feite geen voordelen aan het basispakket: de subsidie werd alsnog jaarlijks verleend en vastgesteld maar het inhoudelijke programma lag voor vier jaar vast. De toegevoegde waarde hiervan is nihil. In het snel veranderende welzijnsveld is een flexibele, jaarlijkse invulling van de te verrichten activiteiten wenselijk, zeker bij het ontbreken van een actueel beleidskader. Een meerjarige subsidie (die dus ook maar eens in meerdere jaren verleend en vastgesteld zou moeten worden) kan voordelen hebben, namelijk indien de activiteiten voor een langere tijd te bepalen zijn. Zoals aangegeven is het naar onze mening wenselijk dat de activiteiten jaarlijks bepaald worden. De beoogde maatschappelijke effecten en gemeentelijke beleidsdoelen en daarmee de te verwachten prestatie (outcome) zijn niet concreet en daarmee moeilijk meetbaar. Er worden dus geen concrete doelen gesteld over wat de gemeente wil realiseren, maar alleen hoeveel uren MOvactor ergens aan dient te besteden of het aantal bijeenkomsten dat dient te worden belegd. Er is derhalve sprake van input- en throughputafspraken en niet van afspraken over outcome. Idealiter is dat wel het geval. De verantwoordingsrapportages van MOvactor zijn uitgebreid opgezet. Ze laten zien waar de subsidiegelden aan zijn besteed en welke activiteiten daarvoor zijn verricht. Ook sluit de opzet van de rapportage één op één aan op de afspraken die zijn gemaakt. Daardoor wordt inzichtelijk of de afgesproken activiteiten daadwerkelijk zijn geleverd. Ten behoeve van de vaststelling worden de geleverde prestaties en bestede middelen één op één vergeleken met de daartoe ter beschikking gestelde middelen. Onze ervaring in andere rekenkameronderzoek over subsidies is dat de verantwoording vaak niet direct betrekking heeft op de gemaakte afspraken. De wijze waarop MOvactor de realisatie van de gemaakte afspraken verantwoordt kan dan ook zeer positief beoordeeld worden. Uit de verantwoordingsrapportages kan de conclusie worden getrokken dat de gemaakte afspraken over het algemeen worden gerealiseerd. De wijze waarop in de praktijk aan de normen voldaan wordt is beoordeeld in de volgende tabel.

21


NORM

BEOORDELING

TOELICHTING

De opdrachtformulering aan MOvactor is in overeenstemming met de doelstellingen en randvoorwaarden van de gemeenteraad. Er worden met MOvactor meetbare, SMART geformuleerde prestatieafspraken gemaakt.

n.v.t.

De raad heeft geen doelstellingen en randvoorwaarden geformuleerd.

+/-

De subsidieafspraken en –voorwaarden sluiten aan bij de door de gemeente gestelde beleidsdoelen. MOvactor legt adequaat verantwoording af over de geleverde prestaties.

n.v.t.

Er worden niet zozeer prestatieafspraken (outcome) gemaakt als wel afspraken over de inzet van mensen en middelen (throughput). Deze afspraken zijn wel meetbaar en SMART geformuleerd. De gemeente heeft geen actuele, formeel vastgestelde beleidsdoelen.

MOvactor legt adequaat verantwoording af over de ingezette middelen, ondernomen activiteiten en doelrealisatie. Door de gemeente wordt expliciet beoordeeld of de gemaakte afspraken in het kader van de subsidie worden nagekomen. Het niet nakomen van deze afspraken wordt gesanctioneerd.

+

De doeltreffendheid van subsidies wordt door de gemeente geëvalueerd.

n.v.t.

Er worden geen prestatieafspraken over outcome gemaakt, dus hierover valt ook geen verantwoording af te leggen.

+

+/-

-

22

In 2007 heeft het niet nakomen van de prestatieafspraken ertoe geleid dat in 2008 extra activiteiten verricht moesten worden. In de ASV is er expliciet voor gekozen af te zien van de wettelijke evaluatieverplichting op grond van de Awb.


4

Sturing

5.1

Inleiding en beoordelingsnormen In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de sturing door de gemeenteraad op het gebied van subsidies. Deze sturing bestaat uit een aantal aspecten: kaderstelling, informatie en controle: de gemeenteraad stelt idealiter een kader op voor het welzijnsbeleid in het algemeen, krijgt informatie van het college over de uitvoering van het beleid door – in dit geval – MOvactor, vormt zich een oordeel en controleert het college. Deze onderdelen komen achtereenvolgens aan de orde in deze paragraaf. Het is van belang dat de gemeenteraad kaders stelt en de uitvoering ervan controleert. Het is immers de raad die als hoogste orgaan van de gemeente zou moeten bepalen welke doelstellingen gerealiseerd zouden moeten worden, waar het college vervolgens zijn beleid op baseert. MOvactor is dan de organisatie die het beleid feitelijk uitvoert. Voor de controlerende taak van de raad is het afhankelijk van informatie hierover door het college. Wat betreft de sturing door de gemeenteraad onderscheiden we de volgende beoordelingsnormen:  De raad stelt procedurele en financiële kaders.  De raad stelt inhoudelijke kaders.  De informatievoorziening van het college aan de raad over MOvactor is tijdig, toegankelijk en correct.  De raad is op basis van de informatie in staat zich een goed beeld te vormen over de subsidieverstrekking aan MOvactor.  De raad controleert het college over de uitvoering van het subsidiebeleid met betrekking tot MOvactor.

5.2

Kaderstelling De raad heeft verschillende instrumenten om inhoudelijke, financiële en procedurele kaders te stellen. De belangrijkste zijn verordeningen, het raadsprogramma (of collegeprogramma), de programmabegroting en kaderstellende beleidsnotities.

23


De gemeente Nieuwegein kent, zoals eerder aangegeven, een algemene subsidieverordening en het Besluit verdeelregels. Dit zijn procedurele kaders, bijvoorbeeld over termijnen, weigeringsgronden voor subsidies en de algemene doelstellingen voor subsidies. In het collegeprogramma 2010-2014, dat overigens niet is vastgesteld door de raad, wordt aangegeven dat het college bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken naar integrale zorg en dienstverlening toe wil. Concrete doelen of actiepunten zijn niet geformuleerd in het programma. Op het collegeprogramma na zijn er inhoudelijk geen actuele kaders door de raad vastgesteld, bijvoorbeeld in de vorm van een kaderstellende beleidsnotitie waarin doelen of maatschappelijke effecten opgenomen zijn die met (de subsidiëring van) het welzijnsbeleid beoogd worden. Het beleidskader sociaal-cultureel werk dateert van 2003 en was aanvankelijk geldend tot 2006, later verlengd voor de periode 2009-2011. Het is daarmee tien jaar oud. Bij een beleidsterrein dat volop in ontwikkeling is (zoals ook geschetst in hoofdstuk 2) betekent dat dit beleidskader compleet achterhaald is. Ook de Visienota Wmo (2006) is niet actueel. Het bevat doelen die zich uitstrekken tot uiterlijk 2010. Financieel stelt de raad kaders door de Programmabegroting jaarlijks vast te stellen. Het budget ligt daarmee vast.

5.3

Controle De raad heeft diverse instrumenten om zijn controlerende rol vorm te geven. De belangrijkste instrumenten die rechtstreeks voortvloeien uit de Gemeentewet zijn het indienen van een motie, het recht van initiatief, het recht van amendement, het recht van interpellatie en het mondeling (‘vragenhalfuur’), het schriftelijke vragenrecht en de rekenkamerfunctie. Deze instrumenten zijn in Nieuwegein uitgewerkt in het Reglement van Orde van de gemeenteraad. In de huidige raadsperiode heeft de raad een aantal keren subsidies (in het algemeen) aan de orde gesteld:  De fractie van GroenLinks heeft in oktober 2012 schriftelijke vragen gesteld aangaande de kerntakendiscussie van welzijnswerk. De kerntakendiscussie moet leiden tot een vermindering van de subsidie, een verscherpte productverantwoording en prestatieafspraken en een betere benutting van gelden. GroenLinks wil graag de betreffende discussie voeren en vraagt zich af of het college reeds een start heeft gemaakt met de beleidsafwegingen omtrent dit onderwerp. Uit de beantwoording door het college op 15 november 2012 kan worden opgemaakt dat zij de kerntakendiscussie in 2013 verder wil vormgeven door onder meer een aantal keren met de raad in gesprek te gaan over het thema ‘zorg en welzijn’ waarbij de rol van welzijn nadrukkelijk onderdeel zal zijn. 

De fractie van Leefbaar heeft eveneens in oktober 2012 schriftelijke vragen gesteld. De vragen hadden betrekking op de door de gemeente verstrekte subsidies en daarmee vergelijkbare uitgaven. Het college is hierbij verzocht om de raad van een gedetailleerd overzicht te voorzien van de omvang van het jaarlijks door de gemeente verstrekte bedrag aan subsidies alsmede een overzicht met de namen van de ontvangers, inclusief het precieze bedrag dat zij voor de jaren 2010, 2011 en 2012 aan subsidie hebben ontvangen en voor welke (specifieke) doeleinden die was

24


bedoeld. Dit overzicht is door het college ter inzage gelegd. De raad is hiervan op 1 november 2012 op de hoogte gesteld. 

Bij brief van 24 januari 2013 is namens de GroenLinksfractie een ex. artikel 42 RvO brief gestuurd inzake de sluiting van het FAIR’s café, waarvan MOvactor de exploitant is. De vragen hadden betrekking op het dragen van de financiële risico’s en de rol van de gemeente hierbij. Op 26 februari 2013 heeft het college de betreffende vragen schriftelijk beantwoord.

Hierbij moet worden aangetekend dat het RaadsInformatieSysteem (RIS) van de gemeente Nieuwegein onvolledig is. Niet alle raadsinformatie (raadsinformatie (zoals schriftelijke vragen en de beantwoording ervan) is hierin (langere tijd) vindbaar. In het kader van het onderzoek zijn daardoor niet alle controlerende acties van de raad en de reactie van het college daarop te reconstrueren.

5.4

Informatievoorziening De kaderstelling en controle door de raad staat of valt met de kwaliteit van de (sturings) informatie van het college. Deze informatie dient toegesneden te zijn op de behoefte van de raad en moet tijdig, volledig en juist zijn. Uit de groepsgesprekken blijkt dat diverse raadsfracties ontevreden zijn over de informatievoorziening. Artikel-42 brieven worden, zo werd aangegeven, traag en onvolledig beantwoord. Het RIS geeft hierin helaas niet altijd inzicht. Bij diverse raadsfracties bestaat behoefte aan een zekere mate van inzicht in de mate waarin aan de doelstellingen van het subsidiebeleid voldaan wordt. Het jaarlijkse productenboek van MOvactor wordt zes weken ter inzage gelegd bij de griffie. Na die periode is het niet beschikbaar via het RIS. Dat geldt overigens ook voor beleidsdocumenten die betrekking hebben op het welzijnsbeleid en MOvactor. Ook de gemeentelijke website bevat deze documenten niet. Op de website van MOvactor zijn documenten als het Programmaboek en de Verantwoording wel te downloaden. De raad ontvangt geen expliciete informatie van het college over de uitvoering van het subsidiebeleid in het algemeen of door MOvactor in het bijzonder. Wel wordt de Raad middels de programmabegroting geïnformeerd over vernieuwingen en verandering op het gebied van het welzijnsbeleid. De Verantwoordingsrapportage van MOvactor worden niet aan de raad beschikbaar gesteld. Ook over een aantal andere aspecten in de verhouding gemeente – MOvactor is de raad niet geïnformeerd, hetgeen voor onvrede bij raadsleden zorgde toen dit in het kader van dit rekenkameronderzoek aan het licht kwam. Een treffend voorbeeld hiervan betreft de oprichting van de BV door MOvactor en de expliciete instemming hiermee door het college (zie hoofdstuk 2). Dit besluit was wel opgenomen in de besluitenlijst van het college, maar deze besluitenlijsten worden niet standaard ter kennisname aan de raad toegezonden. Er zijn meer voorbeelden waarin achteraf onvrede ontstond bij bepaalde raadsfracties toen bepaalde interacties tussen de gemeente en MOvactor bij hen aan licht kwamen en waarover de raad niet expliciet is geïnformeerd. Zo heeft de gemeente zich garant gesteld voor de verhuur door de Stichting MOvactor van bedrijfsruimte. 2

MOvactor BV huurt 1200 m aan accommodaties van een projectontwikkelaar voor een Buurtplein.

25


2

De stichting MOvactor huurt daarvan 700m en de overige oppervlakte wordt verhuurd aan huisartsen en fysiopraktijken, passend binnen het concept van de WoonServiceCentra. In het kader van de door de stichting ontworpen businesscase “Wijkservicentra”, inclusief bibliotheekfunctie, zou 2 2 100m van de door de Stichting van de BV gehuurde 700m door de Bibliotheek Nieuwegein in gebruik worden genomen. De bibliotheek heeft zich echter vanwege bezuinigingen teruggetrokken. Dit betekende voor de Stichting MOvactor een inkomstenderving van € 33.750, zijnde de huur die de bibliotheek zou hebben betaald. Opdat MOvactor (de Stichting) z’n businesscase kon uitvoeren heeft het college besloten om voor de Stichting garant te staan voor deze gederfde huurinkomsten. Bij beschikking van 28 november 2012 is aan de Stichting een bedrag van € 648.750 verleend voor de huisvestingskosten voor de uitvoering van het programma welzijn 2013. Hierin is € 33.750 opgenomen als inlossing van de gemeentegarantie voor de huur die door de bibliotheek ingebracht zou worden.

De raad is hier niet expliciet over geïnformeerd, hetgeen bij sommige fracties achteraf tot onvrede heeft geleid. In de Algemene Subsidieverordening is in artikel 6 expliciet afgezien van evaluatie van wettelijke subsidies. Hiermee heeft de raad bij de vaststelling van de verordening derhalve ingestemd. Het is niet na te gaan of dit expliciet of impliciet is gebeurd en wat mogelijk de motivering daarvan is geweest.

5.5

Conclusies en beoordeling De sturing door de gemeenteraad van het welzijnsbeleid, meer specifiek met betrekking tot MOvactor, is beperkt. Inhoudelijke beleidskaders zijn niet actueel, waardoor deze – door het snel veranderde welzijnsveld – noch voor het college noch voor MOvactor een houvast bieden voor de inhoud en uitvoering van de activiteiten. Dan is het onvermijdelijk dat het college een eigen koers moet varen. De raad had zelf kaders moeten stellen of sterker moeten aandringen op actualisatie van het welzijnsbeleid. Het college valt (nog meer) aan te rekenen dat het niet zelf het initiatief heeft genomen het welzijnsbeleid te herijken, te actualiseren en aan te passen aan de huidige werkelijkheid. Uit de groepsgesprekken is gebleken dat de controlerende rol van de raad als het gaat om de subsidiëring van MOvactor beperkt is. Door een aantal fracties is wel schriftelijke vragen gesteld. Door het onvolledige raadsinformatiesysteem zijn alle vragen niet volledig meer te achterhalen. Dat geldt ook voor de beantwoording van de vragen, die volgens sommige raadsfracties inadequaat is. De informatievoorziening van het college aan de raad is zeer beperkt. De passieve informatievoorziening is moeilijk te reconstrueren (vooral schriftelijke vragen die volgens raadsfracties niet beantwoord zijn, zijn niet meer in het raadsinformatiesysteem opgenomen), de actieve informatievoorziening is vrijwel afwezig. Die bestaat in feite alleen uit het zes weken ter inzage leggen van het Programmaboek van MOvactor. Over een aantal onderwerpen die naderhand tot ophef en onvrede bij een deel van de raad heeft geleid (zoals de oprichting van een BV door MOvactor en de effectuering van een garantiestelling aan MOvactor voor de huur van de bibliotheek) is de raad niet vooraf in kennis gesteld. Het gevolg is dat (de activiteiten van) MOvactor door een deel van de raad als ongrijpbaar wordt gekwalificeerd. De oprichting van een BV door een gesubsidieerde instelling is overigens niet ongebruikelijk. Risicovolle activiteiten worden vaker in een BV ondergebracht met hetzelfde doel als MOvactor

26


heeft gedaan, te weten voorkomen dat financiële tegenvallers bij die activiteiten ten koste gaan van de gesubsidieerde activiteiten. De vraag is wel waarom de verhuur van accommodaties aan de bibliotheek in de Stichting MOvactor is ondergebracht en niet in MOVcator BV. Het betreft hier risicovolle activiteiten die tot financiële tegenvallers kunnen leiden, zoals de praktijk inmiddels heeft uitgewezen. Juist dergelijke activiteiten zouden in de BV moeten zijn ondergebracht. Als dat het geval was geweest, had de gemeente niet garant hoeven te (en zelfs niet mogen) staan voor dergelijke financiële tegenvallers.

In de informatievoorziening aan de raad is derhalve een grote verbeterslag te maken. Daarnaast zou de raad zelf ook actiever moeten zijn in met name zijn kaderstellende rol. Tevens dient in dit kader te worden opgemerkt dat de raad zelf meer initiatief kan tonen inzake de informatievoorziening. Zo zou de raad naar aanleiding van de programmabegroting vragen kunnen stellen over eventuele beleidsvernieuwingen (op het gebied van welzijn). Momenteel wordt deze kans onvoldoende door de raad aangegrepen. De wijze waarop in de praktijk aan de door ons gestelde normen wordt voldaan, is beoordeeld in de volgende tabel. NORM

De raad stelt procedurele en financiële kaders De raad stelt inhoudelijke kaders De informatievoorziening van het college aan de raad over MOvactor is tijdig, toegankelijk en correct. De raad is op basis van de informatie in staat zich een goed beeld te vormen over de subsidieverstrekking aan MOvactor De raad controleert het college over de uitvoering van het subsidiebeleid met betrekking tot MOvactor

BEOORDELING

TOELICHTING

+ -

-

+/-

27

In algemene zin heeft de raad een passieve houding in deze, maar een aantal fracties heeft schriftelijke vragen gesteld over het subsidiebeleid in het algemeen en MOvactor in het bijzonder. Deze zijn echter niet meer volledig te reconstrueren wegens het onvolledige RIS.


5

Benchmark

6.1

Inleiding In de vorige hoofdstukken zijn het beleid, het proces van subsidieverstrekking aan MOvactor (de uitvoering) en de sturing door de gemeenteraad beschreven. In dit hoofdstuk zal het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan worden vergeleken met vier andere gemeenten: Dronten, Spijkenisse, Hendrik-Ido-Ambacht en Leeuwarden. In opdracht van de rekenkamercommissies van de gemeenten Dronten, Leeuwarden en Hendrik-Ido-Ambacht heeft Pro facto reeds in 2011 of in 2012 onderzoek verricht naar het subsidiebeleid aldaar. In deze onderzoeken is zowel gekeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid als de uitvoering. De resultaten die uit voorgaande rekenkameronderzoeken naar voren zijn gekomen, zijn ook voor dit onderzoek gebruikt. In paragraaf 6.2 is per benchmarkgemeente de doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid in kaart gebracht. Daarnaast is de sturing door de gemeenteraad beoordeeld. Vervolgens wordt in paragraaf 6.3 per gemeenten de ervaren problematiek op het gebied van jeugd en jongerenwerk beschreven. In paragraaf 6.4 is het aantal formatieplaatsen voor jongerenwerkers en opbouwwerkers dat MOvactor in dienst heeft vergeleken met het aantal formatieplaatsen die welzijnsorganisaties in de benchmarkgemeenten in dienst hebben. Ten slotte wordt in paragraaf 6.5 ingegaan op de bezuinigingsbedragen voor welzijn. Paragraaf 6.6 staat in het teken van een vergelijkende analyse tussen de benchmarkgemeenten.

6.2

Beleid en uitvoering

6.2.1.

Leeuwarden Doeltreffendheid en doelmatigheid De procedurele regelgeving is in Leeuwarden vastgelegd in de Algemene subsidieverordening Leeuwarden 2011. Daarnaast zijn er door het college verschillende nadere regels vastgelegd. De vorm en inhoud van de alle nadere regelingen is vergelijkbaar. Elke regeling vermeldt het toepassingsbereik – welke activiteiten worden gesubsidieerd en voor welk doel – het subsidieplafond en de verdeling en specifieke eisen betreffende de aanvraag.

28


De doelen van het gemeentelijke subsidiebeleid worden jaarlijks in de programmabegroting vastgelegd. In de begroting worden per programma doelen geformuleerd. Per doel zijn indicatoren en prestaties uitgewerkt. In een bijlage van de begroting wordt per programma aangegeven welke subsidies worden verstrekt en voor welk onderwerp dat gebeurt. In de subsidieregelingen wordt vervolgens aangesloten bij en verwezen naar de doelen van de programmabegroting. Hoewel de in de programmabegroting opgenomen doelen overwegend SMART zijn geformuleerd, is de aansluiting tussen deze doelen, de indicatoren en de prestaties nog niet in alle gevallen optimaal. Het subsidiebeleid is derhalve in grote mate doelmatig, maar kan worden vergroot door koppeling tussen de doelen, de indicatoren en de prestaties in de programmabegroting te optimaliseren. In de jaarrekening wordt aangegeven in hoeverre de doelstellingen van de begroting zijn bereikt. Hierbij wordt aangesloten bij de in de begroting geformuleerde doelen, indicatoren en prestaties. Deze aansluiting is niet optimaal omdat niet altijd ingegaan wordt op alle doelstellingen met bijbehorende indicatoren en prestaties. In de beschikkingen tot subsidievaststelling wordt nagegaan in hoeverre de gesubsidieerde activiteiten zijn uitgevoerd en of aan de verplichtingen is voldaan. Daarbij gaat het met name om de throughput; nagegaan wordt of de activiteiten door de subsidieontvanger zijn verricht. Het meten van de outcome, de maatschappelijke effecten die met de subsidieverstrekking worden nagestreefd, gebeurt nauwelijks. Van belang hierbij is dat de activiteiten en verplichtingen (in de beschikkingen) soms heel globaal zijn omschreven waardoor men bij de vaststelling ook in algemene termen blijft hangen. Dit komt de doeltreffendheid niet ten goede. Doelen en de daaraan gerelateerde activiteiten worden verder ook niet uitgewerkt in uitvoeringsovereenkomsten. De gemeente Leeuwarden wil de doeltreffendheid van subsidiebeleid proberen de verhogen middels het instrument Amarylliss, Welzijn Nieuwe Stijl. In dit verband wil men op basis van beleidsgestuurde contractfinanciering duidelijke afspraken maken over de te leveren prestaties. Sturing De raad stelt de inhoudelijke en financiële kaders voor de subsidieverstrekking door vaststelling van de programmabegroting en de jaarrekening. Het procedurele kader ligt vast in de ASV. Het onderwerp subsidieverstrekking heeft de interesse van de raad. Aandacht wordt besteed aan het maatschappelijke nut en de beleidsmatige aspecten van subsidieverstrekking. Met de programmabegroting en de jaarrekening wordt de raad geïnformeerd over de beleidsdoelstellingen en de mate waarin die worden bereikt. De raad is over het algemeen tevreden over de informatie die hij krijgt. Sommige projecten waarvoor subsidie wordt verstrekt, worden geëvalueerd zodat de raad inzicht krijgt in de effecten van subsidieverstrekking. Omdat echter niet periodiek verslag wordt uitgebracht over de doeltreffendheid van het subsidiebeleid, heeft de raad onvoldoende inzicht in de mate waarin subsidieverstrekking bijdraagt aan het behalen van de beleidsdoelen. Hierdoor kan de raad ook onvoldoende sturing geven aan zijn sturende rol. 6.2.2.

Dronten Doeltreffendheid en doelmatigheid De belangrijkste kaders worden gevormd door de Algemene subsidieverordening 2010 en de Subsidiebeleidsregels 2010. Deze regelingen vormen tezamen de leidraad bij het verlenen van subsidies in de gemeente Dronten. Daarnaast is de kadernota aan te merken als een belangrijk richtinggevend document. De beleidsdoelen die worden nagestreefd komen voort uit de kadernota. Hierin worden de doelen per programma uitgewerkt en daarbij

29


worden ook de indicatoren genoemd. Ook in de Subsidiebeleidsregels staan per beleidsterrein of werkveld beleidsdoelen omschreven. De doelen zijn niet SMART geformuleerd en worden veelal niet vertaald naar meetbare prestatieafspraken met subsidieontvangers. In de beschikkingen staan globale afspraken opgenomen. Ook wordt tussen subsidieontvangers bij de verantwoording geen link gelegd tussen de prestaties (de throughput) en de doelen. Bovendien wordt niet kenbaar gemaakt in welke mate maatschappelijke effecten (outcome) worden bewerkstelligd. De prestaties worden wel geëvalueerd, maar een link met de doelen is er niet. In de gevallen waarin de subsidiebedragen groter zijn dan € 50.000 wordt met de subsidieontvanger een uitvoeringsovereenkomst opgesteld. Hierin worden wel SMART geformuleerde prestatiedoelen in opgenomen. Bij de vaststelling van subsidies gaat het met name om de throughput; nagegaan wordt of de activiteiten door de subsidieontvanger zijn verricht. Het meten van de outcome, de maatschappelijke effecten die instellingen moeten bewerkstelligen, gebeurt nog niet optimaal. Hierdoor is de doeltreffendheid van het subsidiebeleid moeilijk vast te stellen. Nog niet door alle subsidieontvangers in de gemeente Dronten wordt een gedegen verantwoording afgelegd over de ingezette middelen, de ondernomen activiteiten en doelrealisatie. Niet alleen ontbreekt soms een deel van de verantwoording, ook wordt niet altijd een goede koppeling gemaakt tussen de prestatieafspraken en de prestatieverantwoording. En doelmatig subsidiebeleid zou inhouden dat alleen subsidie wordt verstrekt indien de doelen zijn gerealiseerd. Als dat niet het geval is, zou er op de subsidie gekort moeten worden. Dat is in Dronten niet aan de orde. Enerzijds omdat de mate van doelbereiking meestal niet duidelijk is, anderzijds omdat de consequentie van het inhouden van een subsidie maar zelden wordt getrokken. Sturing Het subsidiebeleid in de gemeente Dronten vormt geen heet hangijzer in de gemeenteraad van Dronten. De kaders van het subsidiebeleid zijn op een adequate wijze vastgelegd in de ASV. Er is nauwelijks kaderstelling door de raad. De subsidieverordening beschrijft voornamelijk de procedurele kant van de subsidieverlening. Inhoudelijk zit het college aan het stuur en is de raad afwachtend. De raad krijgt echter ook weinig informatie aangereikt om zijn kaderstellende rol te kunnen vervullen. 6.2.3.

Hendrik-Ido-Ambacht Doeltreffendheid en doelmatigheid Het lokale juridische kader voor subsidieverstrekking bestaat uit de Algemene subsidieverordening 2005 van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht en uit enkele deelverordeningen. Het beleidskader wordt gevormd door het WMO-beleidsplan 2012-2015 “ Eigen kracht in de Zwijndrechtse Waard” en het Uitvoeringsprogramma Welzijn/Wmo. In het WMO-beleidsplan wordt per beleidsonderwerp beschreven wat de huidige situatie is, welke knelpunten worden ervaren en wat de gemeente wil bereiken (ambities). Concrete activiteiten staan vervolgens opgenomen in het Uitvoeringsprogramma. Bij de verantwoording van prestaties wordt geen link gelegd tussen de prestaties (de throughput) en de doelen en wordt bovendien niet kenbaar gemaakt in welke mate maatschappelijke effecten (outcome) worden bewerkstelligd. De prestaties worden wel geëvalueerd maar een link met de doelen is er niet. Bij de vaststelling van subsidies gaat het met name om de throughput; nagegaan wordt of de activiteiten door de subsidieontvanger zijn verricht. Het meten van de outcome, is veelal niet aan de orde. Het vaststellen van de doel-

30


treffendheid is derhalve niet mogelijk. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek van de rekenkamercommissie, is men in Hendrik-Ido-Ambacht gestart met een pilot om de prestatieafspraken te upgraden zodat het meten van maatschappelijke effecten wordt vereenvoudigd. Subsidies worden verleend door vaststelling van het uitvoeringsprogramma. Hierin worden bedragen vastgesteld die beschikbaar zijn voor gesubsidieerde activiteiten. Omdat het bedrag het uitgangspunt vorm en niet de prestaties die geleverd worden, is de gehanteerde systematiek niet gericht op doelmatigheid. Sturing Met de vaststelling van het uitvoeringsprogramma heeft de raad op financieel vlak een grote invloed op het subsidiebeleid. De raad wordt niet geïnformeerd over de doeltreffendheid van het subsidiebeleid. De gemeenteraad heeft hier wel behoefte aan. Hierdoor kan de raad onvoldoende invulling geven aan zijn controlerende rol. 6.2.4.

Spijkenisse Doeltreffendheid en doelmatigheid Het lokale beleidskader voor subsidieverstrekking is gegeven met de vaststelling van de Algemene subsidieverordening 2007 en enkele aanvullende beleidsregels. Daarnaast wordt jaarlijks een programmabegroting vastgesteld waarin per programma beleidsdoelen zijn geformuleerd. In 2012 telde de programmabegroting 13 programma’s. De programmabegroting behandelt de vragen: Wat willen we bereiken?, Wat gaan we daarvoor doen? En wat kost dat? De weergave van de doelstellingen van het beleid is globaal beschrijvend. De omschrijvingen zijn bovendien veelal gericht op activiteiten en throughput-prestaties en nauwelijks op gewenste effecten. De doeltreffendheid van het beleid is daarom moeilijk vast te stellen. Sturing Subsidies en de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan komen nauwelijks aan de orde in de raad. Ook de informatie die de raad krijgt aangedragen biedt onvoldoende houvast om naar behoren invulling te kunnen geven aan de controlerende rol van de raad. Ten slotte kan tevens inzake de inhoudelijke kaderstelling een verbeterslag worden gemaakt.

6.3 6.3.1.

Problematiek onder jongeren Nieuwegein In Nieuwegein heeft alcohol en drugsgebruik onder jongeren de aandacht. Uit een gebiedsanalyse uitgevoerd door MOvactor blijkt dat met name in wijken waar meer dan gemiddeld overlast wordt ervaren regelmatig door jongeren alcohol wordt gedronken en drugs wordt gebruikt in de openbare ruimte. Verder krijgt MOvactor regelmatig het signaal dat het voor jongeren moeilijk is om een reguliere baan te vinden en/of te behouden. Oorzaken hiervan zijn in de meeste gevallen: het niet hebben van een diploma, krapte op de arbeidsmarkt, gaten in CV, gebrek aan intrinsieke motivatie, geen goed voorbeeld thuis en een vertekend wereldbeeld. Het ambulante jongerenwerk in Nieuwegein heeft in 2011 één hinderlijke groep, één overlastgevende groep en één criminele groep jongeren (op basis van de BekeFerwerda shortlist) geprioriteerd. Voor 2012 en 2013 is geen input geleverd om de shortlist wederom in te vullen. Naast deze problematiek zijn er jongeren met gedragsproblemen en met een ongezonde levensstijl in Nieuwegein.

31


6.3.2.

Leeuwarden De Stichting Aanpak Overlast Leeuwarden (SAOL) is sinds juni 2010 in de gemeente Leeuwarden actief in verband met de aanpak van jeugdoverlast. Momenteel wordt overlast ervaren van ongeveer 3 groepen jongeren. De stichting werkt met straatcoaches die permanent aanwezig zijn. Zij spreken jongeren die overlast bezorgen aan op hun gedrag. Daarnaast zijn er ook interventieteams die zo nodig binnen 24 uur een gezinsbezoek afleggen. In Leeuwarden zijn de straatcoaches actief in hotspots en vooral in de late uren en weekenden. Daarnaast heeft de stichting een eigen meldkamer die samenwerkt met de politie. Naast de aanpak van jeugdoverlast wordt in de gemeente Leeuwarden veel aandacht besteed aan alcoholpreventie onder jongeren. In het kader van het project “ Nuchtere Fries” worden jongeren geattendeerd op de negatieve gevolgen van overmatig alcoholgebruik.

6.3.3.

Dronten Enkele jaren geleden hebben groepen jongeren veel overlast veroorzaakt in het centrum van Dronten. Medio 2011 is men binnen de gemeente gestart met het ontwikkelen van een sluitende aanpak van hinderlijke, overlastgevende en criminele groepen jongeren. Deze aanpak (de JIT-aanpak) is gericht op het bestrijden van overlast veroorzaakt door groepen jongeren. Binnen het JIT wordt samengewerkt met de gemeente (beleidsmedewerker jeugd, beleidsmedewerker veiligheid en de leerplichtambtenaar), politie (jeugdagenten), straathoekwerk en de GGD (zorgcoördinator plus) om te komen tot een passende groepsaanpak. Deze aanpak kan bestaan uit fysieke en of sociale maatregelen gericht op een aanbod voor de totale groep. Ook heeft alcoholgebruik onder jongeren de aandacht in Dronten. In de komende jaren wordt ingezet op beleid inzake alcoholmatiging en aan (op preventie gerichte) voorlichting.

6.3.4.

Hendrik-Ido-Ambacht Ook in Hendrik-Ido-Ambacht zijn, verspreid over de wijken, enkele overlastgevende jeugdgroepen. Op dit moment betreft de grootste zorg de overlast in een nieuwe Vinexwijk. Een tijd geleden is men gestart met de groepsaanpak Beke. Dit bleek zeer tijdrovend en derhalve is een soort ‘light-versie’ van de Beke methodiek toegepast. In het kader van deze methodiek wordt met name de overlast gemonitord. Er vindt structureel overleg plaats tussen diverse actoren, zoals de gemeente, politie en jongerenwerkers. De aanpak van de individuele problematiek van de overlastgevende jongeren is op dit moment nog voor verbetering vatbaar. Met name de toewijzing van de jongeren naar het case-management verloopt nog niet optimaal. De gemeente Hendrik-Ido-Ambacht probeert de problematiek rondom alcohol- en drugsgebruik onder jongeren terug te dringen door het geven van voorlichtingen. Dit gebeurt via de GGD. In het kader van het project “verzuip je toekomst” worden jongeren bewust gemaakt van de gevolgen van alcohol en drugsgebruik.

6.3.5.

Spijkenisse Sinds januari 2011 wordt in Spijkenisse de groepsaanpak Beke uitgevoerd. Onder regie van een gemeentelijk regisseur is de aanpak inmiddels op vier jeugdgroepen toegepast. Ketenpartners (onder andere politie, jongerenwerk, hulpverlening) zetten zich samen in om overlast van problematische jeugdgroepen tegen te gaan en de jongeren een beter toekomstperspectief te geven. Sinds de start van de aanpak is het aantal problematische jeugdgroepen afgenomen van dertien naar zes. De jongeren krijgen hulp en worden gestimuleerd de juiste weg op te gaan. De jongeren en hun ouders worden op de hoogte gebracht van de problemen en krijgen waar nodig hulp. Er is aandacht voor dagbesteding (scholing/werk), ze krijgen voorlichting over alcohol en drugs en kunnen aan activiteiten deelnemen. De goede samenwerking tussen alle betrokken partijen vergroot de kans op goede resultaten.

32


6.4

Formatie MOvactor heeft in totaal 3.5 fte beschikbaar voor jongerenwerk. In de onderstaande tabel is dit totaal aan formatie opgesplitst in de verschillende onderdelen. Ambulant Jongerenwerk

1825 uur

1,4 fte

Jeugd & Jongerenactiviteiten

1595 uur

1,2 fte

Informatie & Advies (JIP)

300 uur

0,2 fte

Jongerenparticipatie (New Fun)

210 uur

0,2 fte

Coördinatie Huiswerkbegeleiding

260 uur

0,2 fte

Ketensamenwerking m.b.t. Jeugd & Jongeren (CJG)

140 uur

0,1 fte

Kindervakantieweek

285 uur

0,2 fte

Totaal

4615 uur

3,5 fte

De welzijnsinstellingen in de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht hebben in totaal 3,08 formatieplaatsen. Met deze formatie wordt het ambulante jongerenwerk verricht en het accommodatiegebonden jongerenwerk verricht. In Dronten zijn er 4,6 formatieplaatsen voor jongerenwerkers (accommodatiegebonden) inclusief straathoekwerkers beschikbaar. In Leeuwarden is er in totaal 13,5 fte beschikbaar voor jongerenwerk. Deze formatie is inclusief tienerwerk, jongerenwerk op school, ambulant jongerenwerk, jongerencoach, jongerenparticipatie, ontmoetingsplekken en opbouwwerk. In Spijkenisse wordt opbouwwerk en jongerenwerk niet gesubsidieerd. Zowel opbouwwerkers als jongerenwerkers zijn ambtenaren in dienst van de gemeente Spijkenisse. Voor jongerenwerkers is 12,07 fte beschikbaar en voor opbouwwerkers 2,85 fte. Dit betreft een totaal van 14,92 fte. In de volgende tabel is de beschikbare formatie voor jongeren- opbouwwerkers weergegeven. GEMEENTE

Nieuwegein Hendrik-Ido-Ambacht Leeuwarden Dronten Spijkenisse

6.5

JONGERENWERKERS

OPBOUWWERKERS

TOTAAL (FTE)

TOTAAL FTE PER

(FTE) 3,5 3,08 10,0 4,6 12,07

(FTE) 3,5 2,85

3,5 3,08 13,5 4,6 14,92

1000 INWONERS 0,06 0,11 0,14 0,17 0,20

Budget en bezuinigingen De omvang van de subsidies die in de benchmarkgemeenten bestemd is voor de uitvoering van het welzijnsbeleid is weergegeven in de volgende tabel. Daarbij wordt uitgegaan van het jaar 2012.

Nieuwegein Hendrik-Ido-Ambacht

TOTALE BUDGET

BUDGET PER INWONER

€ 1,9 miljoen € 2,7 miljoen

€ 31 € 94

33


Leeuwarden Dronten Spijkenisse

€ 5,0 miljoen € 597.000 n.v.t.

€ 52 € 21 n.v.t.

Het budget van Spijkenisse is in bovenstaande tabel niet opgenomen, omdat het jeugd- en jongerenwerk in zijn geheel niet wordt gesubsidieerd.

In Hendrik-Ido-Ambacht is bijna € 2,7 miljoen beschikbaar voor activiteiten in het kader van de thema’s bibliotheekwerk, jeugd- en jongerenwerk, ouderenwerk, ondersteuning van kwetsbare groepen, vrijwilligerswerk en mantelzorg. Per inwoner komt dit neer op ongeveer € 94. In Leeuwarden is zo’n € 52 per inwoner beschikbaar. Het collectief ouderenwerk (inclusief ouderenadviseurs), opbouwwerk, buurtbouw, maatschappelijk werk, vrijwilligerswerk en jeugd- en jongerenwerk wordt voor een totaalbedrag van 5 miljoen gesubsidieerd. Voor de bijna 6 ton die in Dronten beschikbaar is voor de uitvoering van welzijn worden de volgende welzijnsactiviteiten verricht: jeugd- en jongerenwerk, tafeltje-dek-je, ouderenwerk, mantelzorg, vrijwilligerswerk en maatschappelijks stages. Per inwoner betreft dit een bedrag van € 21. Met het totale budget van € 1,9 miljoen voor welzijn in Nieuwegein, is per inwoner ongeveer € 31 beschikbaar. Hierbij dient te worden opgemerkt dat ook huisvestingskosten in het subsidiebedrag van € 1,9 miljoen zijn inbegrepen. In Leeuwarden is de laatste jaren structureel € 221.000 per jaar bezuinigd op welzijn. Daarnaast zijn er ook incidentele bezuinigingen aan de orde. In Hendrik-Ido-Ambacht wordt in de periode 2011-2014 in totaal € 660.000 bezuinigd op welzijn en in Spijkenisse afgelopen twee jaren rond de € 200.000. De gemeente Nieuwegein heeft de laatste jaren (de laatste bezuinigingsslag was in 2006) niet expliciet bezuinigd op (de subsidiëring van) het welzijnsbeleid. De hoogte van de subsidie is gelijk gebleven. Inflatiecorrectie heeft echter niet plaatsgevonden. Ook in Dronten is welzijn tot nu toe (nog) buiten schot gebleven. Op het welzijnswerk is niet bezuinigd. De genoemde bedragen geven slechts een indicatief beeld van de bezuinigingen per gemeenten. Er kunnen plausibele redenen bestaan voor de verschillen in bedragen. Gedacht kan worden aan afwijkende bevolkingssamenstelling en of afwijkende problematiek in de betreffende gemeenten.

6.6

Conclusie Uit de voorgaande beschrijving blijkt dat de doeltreffendheid van subsidieverstrekking ook in de benchmarkgemeenten moeilijk vast te stellen is. Doelen zijn veelal in globale termen geformuleerd en daarnaast vindt nauwelijks een vertaalslag plaats tussen de gemeentelijke beleidsdoelen en prestatieafspraken die met subsidieontvangers worden gemaakt. Dit is voor veel gemeenten in Nederland het geval. In algemene zin is er binnen de overheid weinig aandacht voor de doeltreffendheid van allerlei beleidsinterventies. Dat geldt in de meeste benchmarkgemeenten (met uitzondering van Leeuwarden) en ook voor Nieuwegein. Met MOvactor zijn wel concrete prestatieafspraken gemaakt. De verantwoording van deze afspraken springt er in vergelijking met de benchmarkgemeenten in positieve zin uit. Met MOvator worden concrete en specifieke prestatieafspraken gemaakt waarvan uiteindelijk goed is vast te stellen of ze zijn gerealiseerd. Ook wordt er in de verantwoordingsstukken een koppeling gemaakt met de prestatieafspraken.

34


Zowel de controlerende als de kaderstellende rol wordt in meerdere van de benchmarkgemeenten beperkt ingevuld. Nieuwegein is daarin dus geen uitzondering. In Leeuwarden vindt de sturing het actiefst plaats. Uit de vergelijking van het totaal aantal formatieplaatsen dat voor jeugd - en jongerenwerk beschikbaar is, kan worden geconcludeerd dat dit aantal in Nieuwegein laag is vergeleken met het aantal formatieplaatsen binnen de overige benchmarkgemeenten. Zowel in vergelijking met de twee grotere gemeenten (Leeuwarden en Spijkenisse) als de twee kleinere gemeenten (Dronten en Hendrik-Ido-Ambacht) is er in Nieuwegein relatief weinig formatie voor jeugd- en jongerenwerkers. Uit de inventarisatie van de problematiek rond jongeren (paragraaf 6.3) kan geen plausibele verklaring voor de verschillen worden opgemaakt. Zo is niet gebleken dat er in Nieuwegein relatief minder problemen (en of afwijkende problemen) met jeugd en jongeren zijn te opzichte van de benchmarkgemeenten. Uit de gegevens in paragraaf 6.5 kan worden opgemaakt dat ook het totale budget in Nieuwegein (zowel in absoute als relatieve zin) dat voor subsidiëring van welzijnsactiviteiten beschikbaar wordt gesteld laag is ten opzichte van de overige benchmarkgemeenten (met uitzondering van Dronten). Verschillen in activiteiten die voor de genoemde budgetten worden uitgevoerd, kunnen geen verklaring bieden voor de afwijkende budgetten. In ieder geval kan niet worden geconstateerd dat MOvactor minder activiteiten uitvoert voor het totale subsidiebedrag dat beschikbaar wordt gesteld in vergelijking met de te verrichte activiteiten in de andere gemeenten.

35


7

Analyse en conclusies

7.1

Inleiding De vorige hoofdstukken bevatten een beschrijving van de kaders, het feitelijke proces van subsidieverstrekking aan MOvactor, sturing door de gemeenteraad en een vergelijking met enkele andere gemeenten. De hoofdstukken (met uitzondering van dat met de benchmark) begonnen steeds met normen waaraan de praktijk zou moeten voldoen en eindigden met een toetsing van de praktijk aan de normen. In dit hoofdstuk 7 wordt het subsidiebeleid ten aanzien van MOvactor op overkoepelende wijze geanalyseerd. Daarbij wordt een driedeling aangehouden van doeltreffendheid, doelmatigheid en sturing, zoals dat ook in de onderzoeksvragen is gebeurd. Nieuwe feiten komen in dit hoofdstuk niet aan de orde. Wel worden de feiten en bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken in een context geplaatst en op een soms iets abstracter niveau geanalyseerd. Elk van de onderstaande paragrafen begint met een opsomming van de onderzoeksvragen over dat thema. De deelvragen worden uit oogpunt van de leesbaarheid van het rapport niet een voor een beantwoord, maar ze komen wel allen aan de orde. Omdat de voorgaande hoofdstukken steeds expliciet afsloten met een beoordeling van de praktijk en er in dit hoofdstuk geen nieuwe feiten worden gepresenteerd, worden de beoordelingen hier niet herhaald.

7.2

Doeltreffendheid Deelvragen 1. Welke beleidsdoelen streeft de gemeente na met het verstrekken van subsidie aan MOvactor? 2. Zijn de gestelde doelen SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistische en tijdgebonden) geformuleerd? 3. Welke actoren binnen de gemeente (ambtelijk apparaat, college, raad, inwoner) zijn betrokken bij het beleid en de te leveren prestaties? 4. Is de opdrachtformulering aan MOvactor in overeenstemming met de doelstellingen en randvoorwaarden van de gemeente(raad)? 5. Wat zijn de meningen en ervaringen van de inwoners van Nieuwegein over het beleid en

36


activiteiten van en de uitvoering van beleid door MOvactor? Worden met MOvactor meetbare, SMART geformuleerde prestatieafspraken gemaakt? Zo ja, hoe komen de prestatieafspraken tussen MOvactor en de gemeente tot stand? Richten de subsidieafspraken zich op input en/of outcome? Sluiten de subsidieafspraken en –voorwaarden aan bij de door de gemeente gestelde beleidsdoelen? 10. Legt MOvactor verantwoording af over de geleverde prestaties? 11. Wordt door de gemeente expliciet beoordeeld of de prestatieafspraken gerealiseerd zijn? 12. Wordt de doeltreffendheid van de subsidies door de gemeente geëvalueerd? 13. Stelt de gemeente vast in hoeverre verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de doelstellingen en beoogde effecten? Zo ja, hoe? 14. Zo nee, waarom niet? 6. 7. 8. 9.

Een subsidie is een beleidsinstrument. Het is een middel om een bepaald doel van de beleidsvoerder (mede) te verwezenlijken. De doeltreffendheid van een subsidie is de mate waarin de subsidie bijdraagt aan de verwezenlijking van het doel van de beleidsvoerder. Nu heeft het instrument subsidie in de loop van de tijd een wat veranderende lading gekregen. Het is een financiële bijdrage aan een instelling met een eigen doelstelling en een eigen beleid. In het verleden werden instellingen en organisaties doorgaans gesubsidieerd omdat overheden het werk van de betreffende organisatie belangrijk achtten. Het doel van de beleidsvoerder is dan “organisatie X in staat stellen om zijn eigen doeleinden te verwezenlijken”. De subsidieverlener vertrouwde er dan op, doorgaans op basis van ervaringen uit het verleden, dat de gesubsidieerde instelling bijdragen aan de maatschappij levert die passen bij de belangen die de beleidsvoerder wil behartigen. In de afgelopen decennia en zeker de laatste paar jaren heeft deze vorm van input financiering steeds meer plaats gemaakt voor output financiering. De beleidsvoerder stelt de subsidie ter beschikking teneinde bepaalde specifieke prestaties van de te subsidiëren instelling mogelijk te maken. Vaak krijgt een subsidiebeschikking daarmee iets van een contract: in ruil voor de financiering dient de gesubsidieerde instelling bepaalde prestaties te leveren, prestaties die passen in het beleid van subsidiegever. Net zoals in contractrelaties wordt er in subsidierelaties steeds meer naar gestreefd om vast te stellen of de overeen gekomen prestaties daadwerkelijk zijn geleverd. Het is echter, net zoals in contractrelaties, vaak niet eenvoudig om daadwerkelijk de prestaties en de bijdrage daarvan aan de verwezenlijking van het beleid (outcome) van de subsidiegever vast te stellen. In Nieuwegein is de doeltreffendheid van het beleid en de bijdrage daaraan door MOvactor niet te bepalen omdat er geen actueel beleid is. De subsidie kan dus per definitie geen bijdrage leveren aan het beleid. De gemeente maakt wel concrete prestatieafspraken met MOvactor, die in een interactief proces tussen de gemeente en MOvactor tot stand komen. De gemeenteraad speelt hierin overigens geen rol. De prestatie-afspraken zijn gericht op throughput, niet op outcome. Weliswaar wordt in de afspraken wel per prestatie aan een maatschappelijk effect en beoogd gemeentelijk beleidsdoel gerefereerd, maar deze zijn in algemene termen geformuleerd en rechtstreeks afkomstig uit de Wmo. Er wordt in de Verantwoording echter niet kenbaar gemaakt in welke mate maatschappelijke effecten (outcome) worden bewerkstelligd. De prestaties worden wel concreet en zeer uitvoering door MOvactor verantwoord, maar de verantwoording is niet gericht op outcome. Bij de vaststelling van subsidies gaat het met name om de throughput; nagegaan wordt of de activiteiten door MOvactor zijn verricht. Het meten van de outcome, de maatschappelijke effecten die instellingen moeten bewerkstelligen, is tot nu toe niet aan de orde geweest.

37


Het is daardoor niet vast te stellen of het subsidiebeleid doeltreffend is. Het vaststellen van de maatschappelijke effecten is dan helemaal onmogelijk. In de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Nieuwegein is er overigens expliciet van afgezien om het subsidiebeleid periodiek te (laten) evalueren. De overwegingen hiervoor zijn niet meer te achterhalen. Het niet kunnen vaststellen van de doeltreffendheid van subsidieverstrekking is geen kwestie die alleen voor deze gemeente geldt. In algemene zin is er binnen de overheid te weinig aandacht voor de doeltreffendheid van allerlei beleidsinterventies. Ook is er nog geen stevige traditie van (effect)evaluatie binnen de (rijks)overheid.2 Dit geldt evenzeer en misschien nog wel sterker op gemeentelijk niveau. De conclusie dat de mate waarin het subsidiebeleid doeltreffend is niet vastgesteld kan worden, is niet bedoeld als diskwalificatie van het gemeentelijk beleid. Zij moet eerder gezien worden als een oproep van de rekenkamercommissie voor meer aandacht voor de doeltreffendheid, zeker waar het gaat om gemeentelijke subsidiebeleid. Een groot deel van het gemeentelijk subsidiebeleid komt ten goede aan de welzijnssector. Vaak wordt gesteld dat binnen de welzijnssector het meten van effectiviteit inherent tot de onmogelijkheden behoort. Dit is een onjuiste veronderstelling, zeker gezien de recente aandacht voor evidence based werken binnen deze sector.3

7.3

Doelmatigheid Deelvragen 15. In hoeverre legt MOvactor verantwoording af aan de gemeente over de ingezette middelen, ondernomen activiteiten en de doelrealisatie en in hoeverre controleert de gemeente hierop? 16. Wat is het gevolg als blijkt dat de overeengekomen prestaties, effecten en/of doelen niet gerealiseerd zijn? 17. Hoe wordt door de gemeente omgegaan met marktwerking als meerdere organisaties dezelfde doelstellingen, doelgroepen en/of activiteiten hebben? 18. Hoe wordt de omvang van het subsidiebedrag bepaald? 19. Is voor wat de gemeente wil bereiken het subsidie instrument het geëigende instrument?

Bij doelmatigheid gaat het (in dit geval) om de vraag of subsidie terecht verstrekt wordt of dat de uitgaven op dit punt lager hadden kunnen zijn voor de gemeente. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval als MOvactor niet de afgesproken prestaties zou leveren en daarmee niet zou voldoen aan de voorwaarden voor de subsidie. In dat geval kan de gemeente de subsidie lager vaststellen dan deze verleend is. Een goede verantwoording en controle daarom zijn dus op zijn plaats. Er vindt zowel tussentijds als op basis van de Verantwoording controle door de gemeente plaats hoe het met de voortgang van de activiteiten is gesteld en of de afgesproken prestaties gerealiseerd zijn. Uit de verantwoording blijkt dat de afgesproken prestaties over het algemeen gerealiseerd worden. In sommige gevallen is de throughput groter dan afgesproken en soms kleiner. In de laatste gevallen wordt dit door MOvactor verantwoord in de Verantwoording. In 2007 is op basis van de verantwoordingsstukken gebleken dat niet alle activiteiten waren verricht. Desondanks is de subsidie wel conform verlening vastgesteld. Het totale subsidiebedrag bleef dus ongewijzigd. Wel is hierbij is de afspraak gemaakt tussen de gemeente en

2

Zie bijvoorbeeld het rapport Inzicht in belastinguitgaven, specifieke uitkeringen en subsidies, 2010, Algemene Rekenkamer. 3

Zie voor een mooi voorbeeld het rapport Overlast en verloedering ontsleuteld, Veronderstelde en werkelijke effecten van het Actieplan overlast en verloedering, 2009, Sociaal Cultureel Planbureau

38


MOvactor dat in 2008 extra activiteiten verricht moesten worden die de niet verrichte activiteiten uit 2007 moesten compenseren. Wat betreft de omvang van het subsidiebedrag geldt dat het vooraf vastgestelde budget in de begroting daarvoor leidend is. De activiteiten vloeien dus voort uit het budget en niet andersom. De kosten per activiteit van MOvactor zijn transparant. Er wordt voor activiteiten uitgegaan van een aantal uren inzet voor een bepaald, inzichtelijk gemaakt tarief. Uit de benchmark blijkt dat de bedragen die de gemeenten uit de benchmark aan de uitvoering van het welzijnsbeleid besteden uiteenlopen van € 21 per inwoner in Dronten tot € 94 in Hendrik-Ido-Ambacht. De bijdrage per inwoner aan het welzijnsbeleid is in Nieuwegein € 31. Geconcludeerd kan worden dat met de uitvoering van het welzijnsbeleid in Nieuwegein relatief weinig geld gemoeid is. Wel kan een kanttekening geplaatst worden bij de garantiestelling van de gemeente voor de huur van accommodatieruimte door de bibliotheek bij de Stichting MOvactor. Voor de uitvoering van het welzijnsbeleid zijn verschillende vormen denkbaar. Subsidiëring van een welzijnsorganisatie is daarvoor de meest voorkomende. Er kan echter ook gekozen worden voor het volledig door eigen ambtenaren laten uitvoeren van het beleid (zoals in Spijkenisse) of te kiezen voor een opdrachtnemer-opdrachtgeverrelatie. Het verschil tussen een subsidierelatie en een opdrachtnemer-opdrachtgeverrelatie is in grote lijnen weergegeven in de volgende tabel. KENMERKEN SUBSIDIERELATIE

KENMERKEN OPDRACHTNEMER-OPDRACHTGEVER

Activiteiten niet nauwkeurig omschreven Subsidieverstrekker heeft minder invloed op invulling van de prestaties Uitwerking van subsidiedoelstellingen wordt binnen een bepaald kader aan uitvoerder overgelaten. Gericht op algemeen belang Er is geen sprake van commerciële activiteiten, ontvanger werkt tegen kostprijs.

Activiteiten nauwkeurig omschreven Subsidieverstrekker heeft meer invloed op invulling van de prestaties Inhoud van de opdracht wordt door de opdrachtgever bepaald Gericht op eigen belang/doelen bestuursorgaan. Er is sprake van commerciële activiteiten, opdrachtnemer heeft winstoogmerk.

Uit de tabel blijkt dat de relatie tussen MOvactor en de gemeente in sommige opzichten kenmerken heeft van een opdrachtnemer-opdrachtgever-relatie: de gemeente heeft duidelijk invloed op de invulling van prestaties en te verrichten activiteiten. De overige drie aspecten komen in de relatie gemeente-MOvactor wel overeen met die van een subsidierelatie. Een subsidierelatie is overigens niet per definitie doelmatiger (goedkoper) of minder doelmatig (duurder) dan een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie. Daarvoor zijn de tarieven van de welzijnsorganisatie bepalend. Het ligt voor de hand dat een Stichting zonder winstoogmerk lagere tarieven kan hanteren dan een commerciële organisatie met winstoogmerk. Aan de andere kant heeft een commerciële organisatie een grotere prikkel om goedkoper te werken dan een Stichting die voor haar inkomsten grotendeels afhankelijk is van een subsidie. Voor beide constructies geldt overigens dat er een aanbestedingsprocedure kan worden gevolgd om een welzijnsorganisatie te selecteren die de welzijnstaken namens de gemeente uitvoert. Kostenaspecten kunnen daarin een gunningscriterium vormen. Op bestuurlijk niveau (portefeuillehouder) bestaat echter geen draagvlak voor een andere relatie met MOvactor dan een subsidierelatie.

39


7.4

Sturing Deelvragen 20. Welke inhoudelijke, procedurele of financiële kaders heeft de raad gesteld als het gaat om participatie, zelfredzaamheid en onderlinge verdraagzaamheid in het algemeen en MOvactor in het bijzonder? 21. Welke informatie krijgt de raad over de uitvoering van de taken door MOvactor en de doeltreffendheid ervan? 22. Komt de verstrekte informatie overeen met de behoefte? Zo niet, wat is hiervan de oorzaak? 23. Is de informatie aan te duiden als tijdig, toegankelijk en correct? 24. is de raad in staat zich een goed beeld te vormen over de subsidieverstrekking aan MOvactor? 25. Heeft de raad in het verleden getracht invloed uit te oefenen op het beleid of de uitvoering van MOvactor? Zo niet, waarom niet?

De sturing door de gemeenteraad van het welzijnsbeleid, meer specifiek met betrekking tot MOvactor, is beperkt. Inhoudelijke beleidskaders zijn niet actueel, waardoor deze – door het snel veranderde welzijnsveld – noch voor het college noch voor MOvactor een houvast bieden voor de inhoud en uitvoering van de activiteiten. Dan is het onvermijdelijk dat het college en MOvactor een eigen koers zijn gaan varen varen. MOvactor vervult daarbij een sleutelrol, het neemt het voortouw bij de visievorming over het welzijnsbeleid. Dit welzijnsbeleid is wezenlijk anders dan waar tien jaar geleden, ten tijde van de planvorming van de actueelste Welzijnsnota, sprake was. Het traditionele opbouwen sociaal-cultureel werk is vervangen door de ‘civil society’, buurthuizen worden gesloten of vervangen door Woonservicecentra en jongeren- en opbouwwerkers zijn verdwenen of hebben een andere invulling gekregen. ‘Het welzijnsbeleid’ manifesteert zich daardoor compleet anders dan voorheen, waarbij voor de burgers vooral opvalt dat manifeste uitingen ervan (buurthuizen, welzijnswerkers) verdwijnen. Voor de raadsleden geldt dat in feite ook. De raad is namelijk niet meegenomen in deze transitie. Het berust niet op formeel beleid en ook anderszins is de raad niet door het college geïnformeerd over de veranderingen en het nieuwe beleid. Het voltrekt zich in feite geheel buiten de raad om. Wat in het kader van de informatiepositie van de raad ook niet onvermeld mag blijven is het onvolledige RaadsInformatieSysteem. Ook in dit onderzoek speelde dat parten: niet alle raadsinformatie (zoals schriftelijke vragen en de beantwoording ervan) is hierin (langere tijd) vindbaar. Daarnaast worden besluitenlijsten van B&W niet standaard ter kennisname aan de raad toegezonden. De raad valt aan te rekenen dat hij niet zelf kaders heeft gesteld waar het welzijnsbeleid aan zou moeten voldoen. Het college valt (nog meer) aan te rekenen dat het niet zelf het initiatief heeft genomen het welzijnsbeleid te herijken, te actualiseren en aan te passen aan de huidige werkelijkheid. Of in elk geval de raad mee te nemen in de nieuwe werkwijze, die al sinds 2006 in gang is gezet. Het gevolg dat dat niet is gebeurd én van het ontbreken van duidelijke, op de maat gesneden informatie over de uitvoering van het welzijnsbeleid is dat een groot deel van de raad het zicht op de activiteiten in het kader van het welzijnsbeleid (en daarmee grotendeels die door MOvactor) is kwijt geraakt. Bij een deel van de raad leidde dit mede tot onrust over het functioneren van MOvactor en bij een aantal fracties tot (financiële) verdachtmakingen. Kern van de onrust en de (vermeende) ongrijpbaarheid van MOvactor is de beperkte informatievoorziening van het college aan de raad en het ontbreken van een (vastgestelde en algemeen bekende) beleidsvisie waar de wijze van inhoud geven van de taken van MOvac-

40


tor op gegrond zijn. Het college had de raad actiever mee moeten nemen in de ontwikkelingen in het welzijnsveld. Daarnaast had het college de raad actiever moeten informeren over de uitvoering van de taken door MOvactor. Het beschikbaar stellen van de jaarlijkse Verantwoordingsrapportages van MOvactor aan de raad zou hiervoor het begin kunnen zijn geweest. Dat dat formeel gezien niet past binnen het dualistische stelsel zou geen belemmering moeten vormen. Wat daarin meespeelt is het volgende. In de raad, zo is onze analyse, is sprake van gepolariseerde verhoudingen aangetroffen tussen het college en een deel van de oppositie (en ook tussen raadsleden onderling). Er heerst bij een deel van de oppositie een welhaast chronisch wantrouwen in de daden van het college, niet alleen over het welzijnsbeleid maar ook over andere beleidsterreinen. Dat heeft ook betrekking op de informatievoorziening. Ook MOvactor ligt om diverse redenen slecht bij een deel van de oppositie. Onder dergelijke omstandigheden past het college een actieve(re) informatieverstrekking, ook al is dat wellicht niet in lijn met het dualisme. Actieve informatieverstrekking was ook op zijn plaats geweest bij de oprichting door MOvactor van een BV en de expliciete toestemming hiervoor door B&W. Bij een aantal raadsfracties leidde de ontijdige ontdekking hiervan tot speculaties over de aard, inhoud en achtergrond van de BV. De onvrede van een deel van de raad over MOvactor en het algehele wantrouwen van sommige raadsfracties kennende had het college kunnen voorzien dat er gedoe zou komen over de BV. Het is een illustratie voor een naar ons oordeel breder probleem dat voorkomen had kunnen worden door de raad actief te informeren.

7.5

Eindconclusie Concluderend zijn de volgende punten wat ons betreft de belangrijkste bevindingen (positief dan wel negatief) in de subsidierelatie van de gemeente Nieuwegein met MOvactor: Positief Er worden door de gemeente zeer concrete prestatieafspraken gemaakt met MOvactor  MOvactor verantwoordt de gerealiseerde prestaties uitvoerig en één op één gerelateerd aan de prestatie-afspraken. 

Negatief De prestatieafspraken van de gemeente met MOvactor zijn gericht op throughput en niet op outcome of te realiseren effecten.  Het welzijnsbeleid is verre van actueel en daarmee achterhaald. Het college noch de raad heeft inhoudelijke beleidskaders bepaald.  De informatievoorziening van het college aan de raad over de uitvoering van het welzijnsbeleid in het algemeen en de activiteiten van MOvactor in het bijzonder is minimaal en ondermaats. 

41


Bijlage 1: bestudeerde documenten Algemene subsidieverordening Nieuwegein Besluit verdeelregels Beleidsregels voor subsidieverstrekking Beleidskader sociaal-cultureel werk 2003-2006 Collegeprogramma 2010-2014 Raadsstukken waarbij onderwerp subsidie (MOvactor) is besproken Brieven inzake oprichting BV Reglementen/Statuten MOvactor Programmaboeken 2010-2012 Verantwoordingdocumenten 2010-2012 Verlenings cq. vaststellingsbeschikkingen 2010-2012 Gebiedsanalyses MOvactor Signaleringsrapportage Klanttevredenheidsonderzoeken Movactor

i


Bijlage 2: deelnemers groepsgesprek NAAM DEELNEMER

FRACTIE

M. Monrooij I. Schiltkamp J. Wannink A. Visschers M. Stekelenburg L. Bruinsma E. van de Voort P. Kwantes E. van Alfen E. Kotkamp R.J. de Wild W. Wijntjes H. Bakhtali E. van Linge A.Hack H. de Jong H. Troost R. van der Zalm

CU/SGP CU/SGP CU/SGP ONS SP SP D66 D66 PvdA GroenLinks CDA CDA Núwegein VVD VVD Leefbaar Nieuwegein en Trots VSP R. van der Zalm

ii


Bijlage 3: deelvragen I Doeltreffendheid (doelen en effecten) 1. Welke beleidsdoelen streeft de gemeente na met het verstrekken van subsidie aan MOvactor? 2. Zijn de gestelde doelen SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistische en tijdgebonden) geformuleerd? 3. Welke actoren binnen de gemeente (ambtelijk apparaat, college, raad, inwoner) zijn betrokken bij het beleid en de te leveren prestaties? 4. Is de opdrachtformulering aan MOvactor in overeenstemming met de doelstellingen en randvoorwaarden van de gemeente(raad)? 5. Wat zijn de meningen en ervaringen van de inwoners van Nieuwegein over het beleid en activiteiten van en de uitvoering van beleid door MOvactor? 6. Worden met MOvactor meetbare, SMART geformuleerde prestatieafspraken gemaakt? 7. Zo ja, hoe komen de prestatieafspraken tussen MOvactor en de gemeente tot stand? 8. Richten de subsidieafspraken zich op input en/of outcome? 9. Sluiten de subsidieafspraken en –voorwaarden aan bij de door de gemeente gestelde beleidsdoelen? 10. Legt MOvactor verantwoording af over de geleverde prestaties? 11. Wordt door de gemeente expliciet beoordeeld of de prestatieafspraken gerealiseerd zijn? 12. Wordt de doeltreffendheid van de subsidies door de gemeente geëvalueerd? 13. Stelt de gemeente vast in hoeverre verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de doelstellingen en beoogde effecten? Zo ja, hoe? 14. Zo nee, waarom niet? II Doelmatigheid (efficiëntie) 15. In hoeverre legt MOvactor verantwoording af aan de gemeente over de ingezette middelen, ondernomen activiteiten en de doelrealisatie en in hoeverre controleert de gemeente hierop? 16. Wat is het gevolg als blijkt dat de overeengekomen prestaties, effecten en/of doelen niet gerealiseerd zijn? 17. Hoe wordt door de gemeente omgegaan met marktwerking als meerdere organisaties dezelfde doelstellingen, doelgroepen en/of activiteiten hebben? 18. Hoe wordt de omvang van het subsidiebedrag bepaald? 19. Is voor wat de gemeente wil bereiken het subsidie instrument het geëigende instrument? III Sturing 20. Welke inhoudelijke, procedurele of financiële kaders heeft de raad gesteld als het gaat om participatie, zelfredzaamheid en onderlinge verdraagzaamheid in het algemeen en MOvactor in het bijzonder? 21. Welke informatie krijgt de raad over de uitvoering van de taken door MOvactor en de doeltreffendheid ervan?

iii


22. Komt de verstrekte informatie overeen met de behoefte? Zo niet, wat is hiervan de oorzaak? 23. Is de informatie aan te duiden als tijdig, toegankelijk en correct? 24. Is de raad in staat zich een goed beeld te vormen over de subsidieverstrekking aan MOvactor? 25. Heeft de raad in het verleden getracht invloed uit te oefenen op het beleid of de uitvoering van MOvactor? Zo niet, waarom niet?

iv

De subsidiëring van MOvactor

Recommend Documents