DE STAND VAN EDUCATIEF NEDERLAND. advies

DE STAND VAN EDUCATIEF NEDERLAND

advies

DE

STAND VAN EDUCATIEF

NEDERLAND

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit veertien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies De stand van educatief Nederland, uitgebracht aan de minister en aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Nr. 20040376/754, januari 2005. Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2005. ISBN 90-77293-35-3 Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl Ontwerp en opmaak: Maarten Balyon grafische vormgeving Drukwerk: Drukkerij Artoos © Onderwijsraad, Den Haag Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

DE

STAND VAN EDUCATIEF

NEDERLAND

Inhoudsopgave

Samenvatting 1

Inleiding

1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.4

Aanleiding Vraagstelling Context Sociaal-culturele ontwikkelingen Sociaal-economische ontwikkelingen Conclusie Werkwijze en opbouw

2

Educatief Nederland vergeleken

2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4

Input Onderwijsbeleid algemeen Onderwijsbeleid per sector Onderwijsuitgaven Ontwikkeling van de onderwijsdeelname in Nederland Onderwijsdeelname internationaal vergeleken Onderwijsgevenden Proceskenmerken Ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsstelsel Onderwijsstelsel internationaal vergeleken Opbrengsten Opbrengsten op korte termijn (output) Opbrengsten op lange termijn (outcome) Tot slot

3

Onderwijsbeleid: zoeken naar een goede mix van strategieën

3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4

Inleiding Publiek en privaat Primair en voortgezet onderwijs Bve-sector en hoger onderwijs Conclusie Centraal en decentraal Deregulering en autonomievergroting in het Nederlands onderwijs Effecten en neveneffecten Prikkels voor onderwijsinstellingen Conclusie Uniformiteit en differentiatie in het curriculum

9 16 16 17 17 17 24 29 30 33 33 33 36 41 43 47 50 55 55 59 62 62 67 70

71 71 72 73 76 77 78 79 80 82 85 87

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3

Primair onderwijs Voortgezet onderwijs Bve-sector Hoger onderwijs Conclusie Kwalificatie en socialisatie Primair en voortgezet onderwijs Bve-sector en hoger onderwijs Conclusie

88 93 97 99 102 103 104 109 112

4

Reflectie en advies

4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2

Sterke en zwakke punten van het Nederlandse onderwijs Sterke punten Zwakke punten Conclusie in relatie tot de maatschappelijke verwachtingen Vier adviezen

114 114 114 115 117 118

Literatuur

125

Bijlagen Bijlage 1 Bijlage 2

Lijst van internationale referenten Afkortingen

B.1-133 B.2-135

Samenvatting

Het Nederlandse onderwijs staat op een redelijk hoog peil. In vergelijkingen met andere landen scoort Nederland over het algemeen redelijk tot goed en ouders en andere burgers zijn tevreden over de kwaliteit van de school en de leraar. De Inspectie van het Onderwijs trekt jaarlijks een soortgelijke conclusie. Toch zijn er ook zorgen, zoals over het hoge aandeel voortijdige schoolverlaters, probleemgedrag, de positie van leraren en veiligheid. Naar aanleiding van dit dubbele beeld van het onderwijs brengt de Onderwijsraad het advies De stand van educatief Nederland uit. De raad heeft met dit advies niet de pretentie een definitieve analyse te geven van het Nederlandse onderwijs, maar probeert diverse gegevens die momenteel beschikbaar zijn in een breder kader te plaatsen. Welke ontwikkelingen heeft het Nederlandse onderwijs de afgelopen decennia doorgemaakt en wat zijn de sterke en zwakke punten van ons stelsel internationaal gezien? Welke beleidsstrategieën zijn vooral gevolgd en welke alternatieven zijn er? Welke beleidsacties zijn wenselijk om ons onderwijs beter aan de maatschappelijke verwachtingen te laten beantwoorden? Maatschappelijke context De stand van educatief Nederland moet ten eerste worden gezien tegen de achtergrond van maatschappelijke ontwikkelingen. Deze stellen immers eisen aan het onderwijs als sociaal-culturele en economische motor van de samenleving. Op sociaal-cultureel vlak moet het onderwijs leerlingen voorbereiden op participatie in een democratische, multi-etnische samenleving en inhoudelijke kennis van de cultuur en geschiedenis van Nederland overdragen. Op sociaal-economisch terrein heeft het onderwijs een taak in het bijbrengen van de benodigde competenties voor onze moderne kennissamenleving en het aanbieden van adequate en flexibele kwalificaties voor de arbeidsmarkt. Gegeven het feit dat het opleidingsniveau van grote invloed is op de verdere levensloop van mensen, is het van het grootste belang dat de samenleving voldoende investeert in het onderwijs. Vergelijkende analyse De stand van educatief Nederland moet ten tweede worden gezien tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in de afgelopen decennia en de situatie in omringende landen. Het advies presenteert een groot aantal gegevens over verschillende soorten input in het onderwijs, over proceskenmerken en over de opbrengsten. Input. De overheid voert sinds het eind van de jaren tachtig een beleid van deregulering en autonomievergroting, om zo scholen meer zeggenschap te geven. In de jaren negentig krijgt dit concreet vorm wanneer scholen meer zelfstandigheid krijgen bij de inzet van financiële middelen en bij het personeelsbeleid. Tegelijkertijd krijgen intermediaire actoren zoals gemeenten en de Inspectie van het Onderwijs meer inbreng. De jaren negentig kenmerken zich verder door bezuinigingen, schaalvergroting en toenemende marktwerking in het onderwijs. Scholen in Nederland hebben nu veel autonomie in ver-

De stand van educatief Nederland

9

gelijking met scholen in bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk. De Nederlandse onderwijsuitgaven zijn sterk gedaald tussen de jaren zeventig en het eind van de jaren negentig. Internationaal vergeleken zijn zowel de overheidsuitgaven als de private bijdragen aan onderwijs relatief laag, met name in het voortgezet onderwijs. De onderwijsdeelname is in achterliggende decennia sterk toegenomen, waardoor het gemiddelde opleidingsniveau van de bevolking aanzienlijk hoger ligt dan drie decennia geleden. Mannen en vrouwen nemen nu in ongeveer gelijke mate deel aan het onderwijs, al kiezen vrouwen nog altijd veel minder vaak voor exacte studies. Onderwijsachterstanden naar sociaal milieu en etnische herkomst zijn wel afgenomen, maar niet verdwenen. In het algemeen is de onderwijsdeelname in Nederland vergelijkbaar of hoger dan in andere Westerse landen. Een uitzondering is de achterblijvende deelname van kinderen onder de vijf jaar. De instroom in het beroep van onderwijsgevende is op het moment landelijk gezien voldoende; er zijn echter verschillen tussen regio’s en naar verwachting zullen er weer nieuwe tekorten ontstaan, onder andere door de vergrijzing van de beroepsgroep. Vooral scholen met veel achterstandsleerlingen hebben moeite om personeel te werven en te behouden. Verder is er een ontwikkeling naar een groeiende taak- en functiedifferentiatie, waarbij de leraar specialistische taken krijgt en er onderwijsgevende functies onder en boven de leraar ontstaan. In het primair onderwijs zijn mannen ondervertegenwoordigd in het leraarsberoep, in het hoger onderwijs juist vrouwen. Het salaris van onderwijsgevenden ligt internationaal gezien rond het gemiddelde. De werkdruk is hoog in vergelijking met andere landen, terwijl de sociale status van het beroep gedaald is. De kwaliteit van de lerarenopleidingen baart zorgen. Proces. De afgelopen decennia zijn er veel veranderingen geweest in het Nederlandse onderwijsstelsel. Niet alle bijbehorende doelen zijn gerealiseerd. In het primair onderwijs zijn kleuteronderwijs en lager onderwijs sinds 1985 samengevoegd tot basisonderwijs, maar de sector werkt nog steeds aan doorlopende leerwegen en onderwijs op maat. Pogingen om door zorgverbreding in het basisonderwijs de instroom in het speciaal onderwijs te beperken, hebben tot niet meer dan afvlakking van de groei geleid. In het voortgezet onderwijs baart met name het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) zorgen. In de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) zijn het mbo (middelbaar beroepsonderwijs) en de volwasseneneducatie geharmoniseerd en grotendeels geïntegreerd in ROC’s (Regionale Opleidingscentra). Buiten deze ROC’s blijft het aanbod voor volwassenen echter versnipperd. Het hbo (hoger beroepsonderwijs) en het wetenschappelijk onderwijs vormen sinds de jaren negentig wettelijk gezien samen het hoger onderwijs, maar in de praktijk is er nog steeds een scheiding. In vergelijking met andere landen valt onder meer op dat in Nederland en Vlaanderen het grootste deel van het onderwijs uit bijzonder onderwijs bestaat, terwijl in omringende landen het openbaar onderwijs dominant is. Tot slot is het aantal contacturen in primair en voortgezet onderwijs relatief hoog, hoewel daartegenover staat dat ook veel lessen uitvallen. Opbrengsten. Vergeleken met de referentielanden is het beeld positief wanneer we kijken naar kortetermijnopbrengsten: zo behalen Nederlandse scholieren goede toetsresultaten voor leesvaardigheid, wiskunde en natuurkunde. Ook de functionele geletterdheid (begrijpen van praktische documenten zoals dienstregelingen en gebruiksaanwijzingen) van de bevolking is relatief hoog. Wel heeft Nederland relatief veel voortijdige schoolverlaters, waar tegenover staat dat er veel deelnemers aan hoger onderwijs zijn. Ook zijn er in Nederland relatief weinig afgestudeerden in exacte richtingen. Meer op de lange termijn gezien heeft het onderwijs belangrijke individuele en maatschappelijke opbrengsten

10

Onderwijsraad, januari 2005

zoals betere kansen op werk en een goed inkomen, technologische vooruitgang, maatschappelijke participatie, minder criminaliteit en besparingen op sociale voorzieningen en gezondheidszorg. Beleidsstrategieën De stand van educatief Nederland moet ten derde worden gezien tegen de achtergrond van een aantal beleidsstrategieën die kenmerkend zijn voor het Nederlandse onderwijsbeleid: publieke financiering, deregulering, een uniform onderwijsaanbod en kwalificatie als belangrijkste onderwijsdoel. De raad bespreekt deze beleidsstrategieën in samenhang met de tegenhangers ervan: private financiering, centrale aansturing, een gedifferentieerd onderwijsaanbod en socialiseren als onderwijsdoel. Publiek en privaat. In Nederland is publieke bekostiging van het onderwijs al bijna een eeuw de dominante beleidsstrategie. Dit komt onder meer tot uiting in de gelijke bekostiging van publiek (openbaar) en privaat bestuurd (bijzonder) onderwijs. Dit stelsel is internationaal gezien vrij uniek. De keuzevrijheid van ouders en leerlingen om een school te kiezen die aansluit bij de eigen wensen, wordt vaak als sterk punt van het Nederlandse bestel gezien. Een actuele discussie hierover betreft het feit dat keuzevrijheid bijdraagt aan segregatie tussen zwarte en witte scholen. In de bve-sector en het hoger onderwijs is de keuzevrijheid minder een item; daar zijn met name de ontwikkeling naar een meer gelijke behandeling van publieke en private opleidingen en de mogelijkheden van een grotere private bijdrage actuele discussiepunten. Centraal en decentraal. De raad is van mening dat Nederland een redelijke balans heeft gevonden tussen centrale en decentrale aansturing. De relatief grote autonomie van instellingen stelt hen in staat om flexibel in te spelen op lokale omstandigheden en zelf prioriteiten te stellen bij de besteding van middelen. In dat verband verdient decentralisatie van bijvoorbeeld het personeelsbeleid naar de scholen voortzetting. Voor een aantal andere zaken blijft de overheid echter primair verantwoordelijk, zoals de vaststelling van eindtermen en het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs. Een systeem van toezicht en verantwoording is onontbeerlijk om de kwaliteit van het onderwijs te kunnen waarborgen. Daarnaast zijn de centrale examens in het voortgezet onderwijs een voorbeeld van een belangrijk waarborgmechanisme dat scholen verhindert om het niveau te verlagen. Mogelijkheden voor betere prikkels voor onderwijsinstellingen om kwalitatief goed onderwijs te (blijven) bieden zijn onder andere het vergroten van transparantie van het onderwijsaanbod en het tegengaan van vergaande schaalvergroting; dit laatste bijvoorbeeld via een toets bij voorgenomen fusies. Uniformiteit en differentiatie in het curriculum. Het Nederlandse onderwijssysteem is van oudsher gericht op het bieden van gelijke onderwijskansen bij gelijke capaciteiten. In het primair onderwijs en de basisvorming zien we dit doel terug in een uniform basiscurriculum. In de bovenbouw van het voortgezet onderwijs, het mbo en het hoger onderwijs staat het streven naar een diploma op het niveau van de eigen capaciteiten centraal en is het onderwijsaanbod daarom sterk gedifferentieerd naar niveau en inhoud. De laatste jaren groeit het besef dat in alle onderwijssectoren zowel gelijke kansen als maximale ontwikkelingsmogelijkheden van belang zijn. Met name in het basisonderwijs en het hoger onderwijs zijn er nog te weinig ontwikkelmogelijkheden voor cognitief getalenteerden. Voor leerlingen met andere talenten (kunst en cultuur, sport, ondernemerschap) zijn meer verbindingen tussen binnen- en buitenschools aanbod nodig. Ter bevorde-


11

ring van gelijke kansen zijn meer investeringen in vooren vroegschoolse educatie van belang, evenals aandacht voor leerlingen in het vmbo en mbo voor wie de vastgestelde minimumlat te hoog ligt. Verder zijn voorzieningen wenselijk die qua niveau tussen mbo en hbo instaan, bijvoorbeeld kort-hbo. Kwalificeren en socialiseren. Leerlingen voorbereiden op de arbeidsmarkt (kwalificeren) en op het participeren in de samenleving (socialiseren) zijn twee samenhangende hoofddoelen van het onderwijs. Het Nederlandse onderwijssysteem is nog vooral gericht op meetbare prestaties en kwalificatie, maar actuele maatschappelijke ontwikkelingen vragen om meer aandacht voor de socialiserende rol van het onderwijs. De aandacht voor sociale competenties lijkt hierdoor terug van weggeweest. Tegen deze achtergrond pleit de raad ervoor dat de overheid scholen en ouders stimuleert om duidelijke afspraken te maken over wat wel en wat niet tot de taken van de school en de taken van de ouders behoort. Ook is de ontwikkeling van meetinstrumenten voor sociale competenties belangrijk. Conclusie Op basis van het voorgaande komt de raad tot de conclusie dat het Nederlandse onderwijs redelijk goede prestaties levert. Er is echter nog te weinig aandacht voor de socialisatietaak van het onderwijs, waaronder het bijbrengen van cultureel en historisch besef. Ook verlaten te veel mensen het onderwijs zonder startkwalificatie en worden talenten soms onvoldoende uitgedaagd. Verder is er een gebrek aan kennis over de effectiviteit van onderwijsbeleid en is de animo voor het leraarsberoep gering. Om aan de maatschappelijke verwachtingen te voldoen is een aantal zaken essentieel. De raad formuleert daarover de volgende vier adviezen. Advies 1: Topambities vereisen meer en gedifferentieerde investeringen In het kader van de Europese Lissabon-doelstellingen heeft Nederland de ambitie om zich in 2010 op het terrein van de kenniseconomie met de Europese top te kunnen meten. Aangezien onderwijs de motor van de kenniseconomie is, moet Nederland meer investeren in het opleidingsniveau van de bevolking om deze ambitie te verwezenlijken. Er zijn meer publieke en private middelen voor het onderwijs nodig en deze zouden vooral als investering in plaats van als een kostenpost moeten worden beschouwd. Zo kan worden voorkomen dat bezuinigingen ten koste gaan van rendabele onderwijsuitgaven. De prioriteit dient te liggen bij investeringen in de leraar (zie advies 3) en, wat betreft leerlingen en studenten, bij investeringen in zowel de onderkant als de bovenkant van de verschillende onderwijstypen. Het onderwijs moet meer maatwerk bieden, niet alleen door aan te sluiten bij verschillen in leerstijlen, interesses, enzovoort, maar ook nadrukkelijk bij verschillen in niveau. Het ambitieniveau voor onderwijs dient hoog te liggen; de subtop is niet voldoende. Prioriteit zou moeten liggen bij uitbreiding van vooren vroegschoolse educatie, extra binnen- en buitenschools aanbod voor getalenteerden in het basisonderwijs, mogelijkheden voor certificaten voor mbo-leerlingen onder niveau 1, tussenvoorzieningen tussen mbo en hbo, meer differentiatie in het hoger onderwijs, meer aandacht voor bètaopleidingen en de positie van laaggeschoolden in relatie tot een leven lang leren.1 Om aan de bovenkant van het hoger onderwijs maatwerk te kunnen bieden is meer differentiatie gewenst. Selectie is daarbij een voor de hand liggend instrument, maar niet geheel zonder risico. Selectie na de poorten (bijvoorbeeld aan het begin van de studie via een bindend studieadvies en bij de toelating tot een honoursprogramma) heeft de voorkeur boven selectie aan de poort. 1

12

Zie voor dat laatste ook Onderwijsraad, 2003i.


Advies 2: aandacht voor de canon als uiting van onze culturele identiteit Het is noodzakelijk meer aandacht te besteden aan de socialisatietaak van het onderwijs; daarbij hoort ook aandacht voor onze culturele identiteit. Twee belangrijke componenten daarvan zijn de bijdrage van het onderwijs aan een moderne invulling van burgerschap en de bijdrage aan de overdracht en verdere ontwikkeling van het cultureel erfgoed. De raad wil de relevantie van het onderwijs voor de samenleving versterken door te komen tot een nieuwe canon voor het onderwijs. Hierbij gaat het om die waardevolle onderdelen van onze cultuur en geschiedenis die we nieuwe generaties via het onderwijs willen meegeven. De canon is van belang voor de gehele samenleving, dus niet alleen voor een elitaire groep. Ook is de canon zowel conserverend als vernieuwend van aard. De raad ziet de canon als bestaande uit drie nauwverbonden onderdelen: een geheel van inhouden, een argumentatie bij deze inhouden en een methode om tot periodieke bijstelling van de inhouden en de argumentatie te komen. De raad stelt voor de canon uit te drukken in leerinhouden. Daaraan zullen die leergebieden, vakken en disciplines die in eerste instantie met de canon geassocieerd worden, een bijdrage moeten leveren. Het gaat om taalonderwijs, geschiedenis, wereldoriëntatie, maatschappijleer, cultuur en kunstzinnige vorming, en wetenschapsontwikkeling. Maar ook leerinhouden in de sfeer van geografie en techniek kunnen tot de canon gaan behoren. Een formulering van de canon in leerinhouden wil overigens niet zeggen dat al deze leerinhouden ook moeten zijn voorgeschreven in het onderwijs. Voor een deel zal de canon tot uitdrukking komen in kerndoelen en examenprogramma’s. De canon omvat echter meer – zowel inhoudelijk als qua betrokken onderwijssoorten. De canon bestaat uit meerdere lagen: een laag van inhouden die in kerndoelen en examenprogramma’s naar voren komt; een laag van inhouden die een leidraad biedt voor het onderwijs buiten het kerncurriculum; en een laag die verder strekt dan het onderwijs. In de visie van de raad stelt de Minister die onderdelen van de canon vast die in kerndoelen en examenprogramma’s naar voren komen. Wat betreft de andere twee lagen van de canon heeft de Minister geen wettelijke bevoegdheid; wel kan de Minister het geheel als een belangrijke nationale streefrichting en een belangrijk richtsnoer aan het onderwijsveld ter beschikking stellen. Advies 3: Meer investeren in beroepen in het onderwijs Onderwijsgevenden worden geacht de verwachtingen van de maatschappij waar te maken. Daarom zijn blijvende investeringen in onderwijsberoepen van groot belang. Om te beginnen moet gewerkt worden aan het imago van het leraarschap. De lijn van bestaande initiatieven verdient navolging. De raad stelt voor na te gaan of wervingscampagnes naar schooltype gedifferentieerd kunnen worden. Specifieke facetten – zoals bijvoorbeeld lesgeven op een achterstandsschool, het werken met begaafde jongeren – kunnen zo naar voren worden gehaald als een extra uitdaging voor mensen die maatschappelijk iets willen betekenen. Onderwijsgevenden verdienen ook rechtstreekse steun. In dat verband is de raad er verheugd over dat de minister onlangs structurele middelen beschikbaar gesteld heeft om leraren in het vmbo en het praktijkonderwijs extra te belonen.2 2

Structureel wordt hierdoor 8,4 miljoen euro beschikbaar gesteld. Een gemiddelde school (1.000 leerlingen) ontvangt 20.000 euro voor dit doel, en mag zelf bepalen voor welke resultaten de leraren worden beloond (Convenant beloningsdifferentiatie VMBO, www.minocw.nl, 16/12/2004).


13

Daarnaast dienen scholen en overheid samen te zorgen voor een verbetering van de condities waaronder leraren hun werk uitvoeren. Daarvoor is allereerst voldoende aandacht voor scholing en opleiding nodig. Daarbij gaat het zowel om een goede initiële beroepsopleiding als om bij- en nascholing op scholen en in onderwijsteams. Met spoed moet verder gewerkt worden aan de vernieuwing van het huidige opleidingenstelsel. Aandachtspunten daarbij zijn onder meer de aanpassing van de opleiding aan de vraag van scholen en aankomende leraren; het inspelen op taak- en functiedifferentiatie; samenwerking van lerarenopleidingen met scholen; scholing specifiek gericht op achterstandsscholen; en een verdere uitbouw van het integraal personeelsbeleid van onderwijsinstellingen. Ook steun in de omgang met probleemgedrag en persoonlijke problemen van deelnemers draagt bij aan goede werkcondities voor leraren. Om te zorgen voor voldoende steun van externe instanties lijkt een uitvoeringsteam met vertegenwoordigers van de school en deskundigen van buiten een geëigend instrument. Het onderwijs zou aanspraak moeten kunnen maken op de inzet van deskundigen (kinderpsychiater, wijkagent, jeugdpsycholoog) voor een aantal uren per afgesproken periode (op basis van trekkingsrechten). De raad adviseert te beginnen met trekkingsrechten voor scholen in achterstandswijken. Ten slotte verbeteren de werkcondities van onderwijsgevenden wanneer de regeldruk vermindert en het toezicht sober en selectief is. Scholen en leraren moeten een eigen koers uitzetten en aan de slag gaan met het herontwerpen van het onderwijs en het bijbehorende personeelsbeleid. Advies 4: Kennisintensivering Zowel de onderwijspraktijk als het onderwijsbeleid en de samenleving zouden kennis over onderwijs beter kunnen benutten. Om de haperende relatie tussen onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk te verbeteren, moet er bij kennisontwikkelaars meer aandacht zijn voor implementatie. Verder zou vraagsturing gestimuleerd moeten worden, zodanig dat onderwijsinstellingen als opdrachtgever van kennisontwikkeling de praktijkgerichtheid kunnen beïnvloeden. Ook zijn stimuleringsbudgetten nodig voor initiatieven van kennisontwikkelaars, intermediaire organisaties en onderwijsinstellingen om gezamenlijke kennisgemeenschappen te vormen rond bepaalde onderwerpen. Kennismanagement van onderwijsinstellingen kan onder meer worden gestimuleerd met faciliteiten voor leraren die zich binnen de schoolorganisatie tot interne kennisontwikkelaar willen ontwikkelen en/of in een kennisgemeenschap willen participeren. Het kennismanagement kan ook een impuls krijgen door het stimuleren van initiatieven om in en tussen scholen kenniskringen te vormen. Nederland zou een belangrijke initiator en participant moeten zijn en blijven in vergelijkend onderzoek naar sterke en zwakke punten van het onderwijs en naar de mechanismen daarachter. Om de effecten van onderwijsbeleid te kunnen achterhalen behoort de invoering standaard gepaard te gaan met een deugdelijk opgezet evaluatieplan, waarin de doelstellingen helder worden omschreven. Daarbij moet ook worden aangegeven op welke wijze er geëvalueerd zal worden en bij welke resultaat de maatregel wel of niet als succesvol zal worden bestempeld. De raad acht (quasi-)experimenteel onderzoek (met

14


een controlegroep) naar de effecten van onderwijsvernieuwingen en beleidsmaatregelen de beste wijze van evalueren. De samenleving kan meer gebruikmaken van kennis over het onderwijs, wanneer de bevindingen van onderzoek naar onderwijs en onderwijsbeleid de basis vormen voor een goede communicatie over de zwakke en de sterke punten van het onderwijs en over de mechanismen die daartoe leiden. Goede communicatie kan voorkómen dat sterke punten in de publieke opinie onterecht als zwakke punten worden aangemerkt. In het besef dat een imago zich niet zo eenvoudig laat verbeteren en dat stapjes klein zullen zijn, stelt de raad voor dat de minister een communicatiestrategie laat ontwikkelen voor het onderwijs, waarmee verschillende doelgroepen bereikt worden en waarin wordt deelgenomen door vertegenwoordigers van de maatschappij, voor wie onderwijs immers van levensbelang is.


15

1

Inleiding

Jaarlijks berichten verschillende rapporten over de stand van zaken in het onderwijs. Voorbeelden zijn Education at a Glance met de internationale onderwijsindicatoren van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) en het jaarlijkse Onderwijsverslag van de Inspectie van het Onderwijs. In dit advies verbindt de raad de opbrengsten van deze en andere rapporten met elkaar via een internationaal en historisch vergelijkende aanpak. Vervolgens legt de raad verbindingen met het gevoerde onderwijsbeleid, met eerdere adviezen die hij heeft uitgebracht en met zaken die in verder beleid en advies aan de orde zouden moeten zijn. De raad heeft met dit advies niet de pretentie een definitieve analyse te geven van het Nederlands onderwijs, maar probeert diverse gegevens die momenteel beschikbaar zijn in een breder kader te plaatsen. Met een zekere voorbehoud en voorzichtigheid brengt de raad dit advies uit aan de minister in haar rol als minister en in haar rol als lid van het kabinet. Immers, een gewenste prioriteitsstelling van onderwijs is een zaak die door het huidige kabinet dient te worden overwogen. Paragraaf 1.1 gaat nader in op de aanleiding voor dit advies. In paragraaf 1.2 komt de vraagstelling aan bod. Paragraaf 1.3 schetst de ruimere context van het Nederlandse onderwijs in termen van sociaal-culturele en sociaal-economische ontwikkelingen. Tot slot beschrijft paragraaf 1.4 de werkwijze bij en opbouw van dit advies.

1.1

Aanleiding Het Nederlandse onderwijs staat in verschillende opzichten op een hoog peil. De Inspectie van het Onderwijs trekt jaarlijks deze hoofdconclusie, al zijn er steeds ook kanttekeningen en aandachtspunten. Ook in internationale vergelijkingen scoort Nederland over het algemeen goed, maar er zijn ook minpunten zoals het hoge aandeel voortijdige schoolverlaters. Het kan en moet – zoals ook de raad zal proberen aan te tonen – altijd beter. Niet alleen in onderzoek, maar ook in de publieke opinie is er een dubbel beeld van het onderwijs. Zo zijn ouders van leerlingen doorgaans tevreden over de (basis)kwaliteit van de school en de leraar, maar maken ze zich zorgen over de reputatie van het onderwijs, probleemgedrag, schooluitval, geringe keuzemogelijkheden en de sfeer, veiligheid en aandacht op school.3 Het onderwijs wordt als belangrijk voor het algemene welvaren en welzijn gezien. Zodra in de samenleving iets dreigt mis te gaan, wijzen vingers al snel naar het onderwijs. Daarmee lijken de genoemde zorgen over het onderwijs een basis te hebben in de hoge verwachtingen die de samenleving heeft van het onderwijs en in de vraag of de kwaliteit in de toekomst ook goed zal blijven.

3

16

Inspectie van het Onderwijs, 2003; Onderwijsraad, 2003j; Van Oord & Schieven, 2004.


Een vergelijkbare twijfel over de kwaliteit van het onderwijs tegen de achtergrond van het grote belang dat men aan onderwijs hecht, speelt ook in de Verenigde Staten. Twintig jaar geleden verscheen daar het rapport A Nation at Risk, drie jaar later gevolgd door A Nation Prepared. 4 Beide rapporten gaan over risico’s voor de samenleving als gevolg van fouten in het onderwijssysteem. In 2003 beschrijven Peterson e.a. in het rapport Our Schools & Our Future de stand van zaken twintig jaar na het eerste rapport. Teleurstelling voert de boventoon. De prestaties van het onderwijssysteem zijn nauwelijks verbeterd en de ingezette instrumenten (meer geld, meer regels, hogergekwalificeerde leraren) hebben niets opgeleverd, zo luiden de conclusies.

1.2

Vraagstelling Nieuwsgierig gemaakt door deze waarnemingen over het onderwijs in Nederland en in de Verenigde Staten, brengt de Onderwijsraad hierbij een advies uit over de stand van het Nederlandse onderwijs. Het advies is opgenomen in het Werkprogramma 2004. De centrale vragen zijn als volgt. • Wat is de huidige stand van educatief Nederland vergeleken met eerdere decennia en vergeleken met andere landen? • Welke beleidsstrategieën zijn vooral gevolgd en welke alternatieven zijn er? • Welke beleidsacties zijn wenselijk om ons onderwijs beter aan de maatschappelijke verwachtingen te laten beantwoorden?

1.3

Context Het onderwijs ontwikkelt zich binnen een maatschappij in beweging. Maatschappelijke ontwikkelingen zijn terug te zien in het onderwijs; tegelijkertijd geeft het onderwijs mede vorm aan de maatschappij. Zoals de WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004) noteert: “De geschiedenis van het onderwijs is tegelijkertijd de geschiedenis van de ontwikkeling van sociale structuren, van de emancipatie van groepen burgers, van de ontwikkeling van de economische structuren en het staatsapparaat en van de culturele ontwikkeling. Hedendaagse ontwikkelingen en spanningen beïnvloeden de wijze waarop het onderwijs wordt verzorgd. Dit gaat vaak sluipenderwijs en geleidelijk, dan weer met felle politieke en ideologische strijd.” Over deze maatschappelijke context en de ontwikkelingen daarbinnen die voor het onderwijs van belang zijn, gaat deze paragraaf. Eerst komen in paragraaf 1.3.1 sociaalculturele ontwikkelingen aan de orde, daarna in paragraaf 1.3.2 sociaal-economische ontwikkelingen. In paragraaf 1.3.3 volgen conclusies.

1.3.1

Sociaal-culturele ontwikkelingen

De sociaal-culturele ontwikkelingen die raken aan onderwijs zijn: • demografische ontwikkelingen; • de herijking van waarden door de toegenomen etnische verscheidenheid; • de opkomst van een heroriëntatie op individualisme: meer aandacht voor gemeenschapsopbouw; en • het actuele debat over de culturele identiteit van Nederland. 4

National Commission on Excellence in Education, 1983; Carnegie Foundation, 1986.


17

Demografische ontwikkelingen De bevolking in Nederland is de vorige eeuw sterk gegroeid. In 1970 waren er 13 miljoen mensen, in 2004 zijn dat er ruim 16 miljoen. Immigratie is een van de verklaringen voor deze groei. Recente CBS-cijfers (Centraal Bureau voor de Statistiek) laten zien dat de bevolkingsgroei nu afneemt. Naar verwachting blijft de immigratie afnemen en zal de emigratie in de komende twee jaar groter zijn dan de immigratie.5 Door het dalende geboortecijfer, de afnemende immigratie en de verlenging van de gemiddelde levensduur ontgroent en vergrijst de Nederlandse bevolking. Midden jaren negentig werden mannen gemiddeld 75 jaar oud en vrouwen 80. Het aandeel zestigplussers in de bevolking is tussen 1990 en 2000 opgelopen van 17% naar 18% en zal naar verwachting oplopen tot 21% in 2010 en daarna nog verder stijgen.6 Overigens lijkt de leeftijdsverdeling in Nederland op die van verschillende andere Europese landen.7 Voor het onderwijs betekenen ontgroening en vergrijzing dat een kwantitatieve verschuiving (aantal deelnemers) zal plaatsvinden van initieel naar postinitieel onderwijs (een leven lang leren).8 Herijking van waarden door de toegenomen etnische verscheidenheid Immigratie heeft Nederland tot een multi-etnisch land gemaakt. Verschillen tussen bevolkingsgroepen zijn hierdoor toegenomen. In het onderwijs zien we deze culturele verscheidenheid terug in de toegenomen deelname van allochtone leerlingen, de opkomst van islamitische scholen en de segregatie in het onderwijs (witte en zwarte scholen). Deze verscheidenheid stelt een aantal eigenschappen van de Nederlandse samenleving die tot dusver positief gewaardeerd werden, zoals verdraagzaamheid en openheid, danig op de proef. Minderheden organiseren zelf in toenemende mate hun cultuurbeleving (godsdienst, onderwijs). Tweede generaties immigranten hebben meer kansen op sociale mobiliteit. Hun maatschappelijk perspectief is echter, hoewel goed in vergelijking met de eerste generatie immigranten, minder in vergelijking met autochtone groepen.9 Sinds een aantal jaren is de integratie van de nieuwe bevolkingsgroepen toenemend onderwerp van maatschappelijke discussie. Integratie is een zaak die in uiteenlopende sectoren van de samenleving vorm moet krijgen. Voor een belangrijk deel komen taken bij het onderwijs te liggen. Voor nieuwkomers zijn er educatieve activiteiten die aan inburgering bijdragen, voor kinderen van minderheden is toegankelijkheid van het onderwijs essentieel. Onderwijs en andere leervoorzieningen staan voor de opdracht de (taal)achterstanden waar leerlingen de school mee binnenkomen, zo goed mogelijk weg te werken. De aanslag van 11 september 2001 in New York en een reeks daaropvolgende internationale en nationale gebeurtenissen10 hebben het openbaar debat over de multi-etnische samenleving urgenter gemaakt. Het is een buitengewoon boeiend debat, waar de raad met verschillende adviezen aan deelneemt. Het debat raakt immers direct aan het onderwijs, waar leerlingen met uiteenlopende etnische achtergronden een leefgemeenschap 5 6 7 8 9 10

18

Centraal Bureau voor de Statistiek, 2003. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002. Eurostat, 2003b. Onderwijsraad, 2002f. Onderwijsraad, 2003a. Het gaat hier onder meer om de moord op Pim Fortuyn in 2002, de politieke verschuiving in 2002, de moord op filmmaker Theo van Gogh in 2004 en de rol daarbij van terroristische groeperingen in Nederland, en de hieropvolgende dreigingen en geweldplegingen tegen islamitische scholen en moskeeën.


moeten vormen. Het onderwijs zoekt naar manieren om om te gaan met verschillende cultuuropvattingen en uitingen van intolerantie onder leerlingen. Ook worden vragen gesteld over de toenemende segregatie (witte en zwarte scholen) en de opkomst van islamitische scholen. Er zijn zorgen over het gedachtegoed dat deze scholen aan leerlingen voorhouden, al wijzen inspectierapporten uit dat de meeste islamitische scholen het op dit punt goed doen. Recentelijk zijn deze scholen zelfs het voorwerp van geweldpleging geweest (brandstichting); het conflict raakt op die manier rechtstreeks, op volstrekt ontoelaatbare wijze, aan het dagelijks leven van kinderen. Van individualisme naar gemeenschapsopbouw Individualisering is een verzamelterm voor een reeks uiteenlopende ontwikkelingen die in de afgelopen decennia hebben geleid tot een feitelijke toename van de keuzevrijheid van het individu. Dit is in de huidige maatschappij zichtbaar in een grote variatie van leer- en arbeidsloopbanen, relatievormen en typen huishoudens. 11 Tegelijkertijd ontstond een steeds hogere waardering voor het individu, ook aangeduid als individualisme. Individualisme en individualisering hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het hoge economische, wetenschappelijke en culturele peil van onze huidige samenleving. Individualisme staat, als kernwaarde, tevens aan de basis van de rechtsstaat: gelijkwaardigheid van individuen staat hierin voorop.12 Toch zijn er in dit kader ook onwenselijke ontwikkelingen en risico’s voor de maatschappij. Deze keerzijde van individualisme is te zien in normvervanging en de afname van sociale controle, sociale cohesie en solidariteit. Met het losser worden van sociale verbanden verdwijnt ook de zekerheid van de eigen sociale groep en komen de maatschappelijke samenhang en gezamenlijke cultuur (normen en waarden) onder druk te staan.13 Voor een deel vervangen andere sociale activiteiten de traditionele sociale bindingen. Zo is de betrokkenheid van burgers bij maatschappelijke organisaties (bijvoorbeeld op het gebied van milieu, internationale hulp, consumentenbelangen) gestegen. Deze grotere betrokkenheid heeft te maken met het stijgende opleidingsniveau van de bevolking, maar komt ook voort uit onvrede over politiek en overheid, zichtbaar in de recente aardverschuivingen bij verkiezingen.14 Het huidige onbehagen in de samenleving houdt verband met een te ver doorgevoerde waardering voor en prioritering van de keuzes van het individu. De nodige beperkingen van de individuele vrijheid staan nu centraal in het maatschappelijk debat. Individuele vrijheid kent volgens dit debat grenzen die te maken hebben met respect voor de ander, de zorg voor elkaar en de wenselijkheid van sociale verbanden en sociale cohesie. Het kunnen aanhouden van dergelijke grenzen vraagt van het individu zelfinzicht, zelfbeperking en zelfbeheersing. Burgerplichten en gemeenschapszin behoeven een culturele herwaardering. Kortom: de samenleving zoekt naar een balans tussen individualisme en hernieuwde waardering voor gemeenschapsvorming. De raad ziet drie hoofdbewegingen in de samenleving: • hernieuwde aandacht voor ‘klassieke’ waarden zoals religie en de bereidheid zich aan (democratisch bepaalde) regels te houden; • de nog altijd belangrijke waardering voor een individuele levensinvulling (zelfrespect, autonomie en zelfbepaling); en 11 12 13 14

Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. De Beer & Jakson, 2002. Torrance, 1998; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. De Hart, 2002; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998, 2004a.


19

•

opkomst van (nieuwe en herontdekte) waarden als gemeenschapszin, burgerschap, sociale netwerken en, waar nodig, inschikkelijkheid.

In het onderwijs zien we de gevolgen van individualisering en individualisme onder meer in de democratisering van het onderwijs en de verbetering van de positie van ouders en leerlingen (medezeggenschap), de toegenomen deelname aan het hoger onderwijs door jongeren uit alle sociale milieus, en het systeem van studiefinanciering dat studenten een bepaalde mate van financiële zelfstandigheid verleent ten opzichte van hun ouders. Een leven lang kiezen brengt ook een leven lang leren met zich mee. Belangenverenigingen floreren, informatieve tijdschriften kennen een hoge oplage, internet wordt druk bezocht, werknemers gaan periodiek op cursus of laten zich bij- of omscholen. Een leven lang leren betekent dat het onderwijs mensen die algemene (leer)competenties mee moet geven die hen in staat stellen zich steeds weer aan te passen aan wisselende omstandigheden.15 Meer hogeropgeleide ouders en de toename van individualisme hebben tot gevolg dat leerlingen, ouders en studenten mondiger en kritischer worden.16 Zij vragen aandacht, willen meedenken, onderhandelen en gaan ervan uit dat de school ruimte laat voor vele privé-wensen (bijbaantjes, overblijven). Onderwijs op maat is hierop een antwoord, maar het onderwijs zal ook moeten afbakenen waar haar verantwoordelijkheid en taken ophouden en die van ouders en leerlingen zelf beginnen. Onderwijs zoekt, kortom, naar een balans tussen de klassieke waarden van religie, het naleven van (democratisch bepaalde) regels, individualisme, en (nieuwe) waarden als gemeenschapszin, burgerschap, sociale netwerken en inschikkelijkheid. Ontwikkelingen in en rondom het leraarsberoep De veranderingen in de samenleving en het onderwijs hebben grote gevolgen voor de rol en de taak van de leraar. De maatschappij verwacht veel van leraren, zowel wanneer het erom gaat goede kenniswerkers op te leiden als wanneer het erom gaat via socialisatie en burgerschapsvorming een bijdrage te leveren aan de oplossing van sociale problemen. Allereerst dient de leraar te beschikken over de noodzakelijke competenties om, met gebruikmaking van nieuwe inzichten en technieken, vorm te geven aan eigentijds onderwijs. Daarbij staan zowel basiskennis als zelfstandig leren en een actieve rol van de leerling centraal. Al veel langer doet de leraar veel meer dan alleen kennis overdragen. Hij vervult verschillende, gespecialiseerde rollen gericht op het aanleren van kennis en vaardigheden, maar is in toenemende mate ook medeopvoeder van de leerling. Dit alles doet de leraar in een sociaal klimaat waarin zijn gezag niet langer vanzelfsprekend is, waarin hij te maken heeft met leerlingen en ouders met een verscheidenheid aan etnische en culturele achtergronden, waarin probleemgedrag van leerlingen (en ouders) toeneemt, en waarin deelnemers en hun ouders zich als klant opstellen, mondig zijn en mee willen praten over het onderwijs. De leraar heeft ook te maken met een andere organisatie en inhoud van het onderwijs. Hij staat steeds minder alleen in de uitvoering van zijn beroep. Steeds vaker is hij, in aansluiting op de ontwikkelingen naar functie- en taakdifferentiatie, onderdeel van een 15 16

20

Onderwijsraad, 2003a. Er zijn wel verschillen tussen groepen; doorgaans zijn autochtone ouders en ouders uit hogere milieus mondiger dan anderen.


team van onderwijsgevend, onderwijsondersteunend en beheerspersoneel. Zelf neemt hij een of meer specialistische taken op zich, en werkt hij samen met collega’s die andere specialisaties hebben (remedial teacher, bouwcoördinator, interne begeleider, enzovoort). Ook werkt hij samen met externe deskundigen uit verwante sectoren (jeugdzorg, gezondheidszorg, enzovoort) bij het vormgeven van de zorg voor en het onderwijs aan zijn leerlingen. De leraar werkt zodoende in de ‘voorste linies’ van de samenleving. Dit alles vergt veel van leraren en andere werkenden in het onderwijs, maar kan hun beroep tegelijkertijd ook veelzijdig en interessant maken. Ook een recente WRR-analyse van de aard en cultuurhistorische ontwikkeling van de sector onderwijs laat zien, dat de positie van professionele beroepsbeoefenaars (leraren, docenten en ander onderwijsondersteunend personeel) in het onderwijs aan belangrijke veranderingen onderhevig is geweest. Daarbij is de klassieke professionele autonomie van de leraar teruggebracht, is de scheiding tussen onderwijzend en niet-onderwijzend personeel verkleind en neemt het belang van diverse typen onderwijsondersteunend personeel voor het onderwijs toe.17 Actueel debat over onze culturele identiteit Mede naar aanleiding van de eerdergenoemde twijfel over de allesbepalende waarde van individualisme en van recente schokkende gebeurtenissen, is het debat over de culturele identiteit van ons land opgelaaid. Daarbij gaat het ten eerste om de relatie tussen en vermenging van de traditionele Nederlandse cultuur en culturen van nieuwkomers. In het onderwijs komt dit aspect onder meer tot uiting in de zoektocht naar manieren om om te gaan met zeer verschillende (etnische) groeperingen van kinderen en jongeren, en in toenemende aandacht voor zaken als sociale vaardigheden, burgerschap en het samen leven en samen werken van leerlingen met uiteenlopende achtergronden. Zo zal ook het onderwijs naar een balans moeten zoeken tussen klassieke waarden (plichten), individualisme, en waarden als gemeenschapszin en burgerschap. Onderwijs (onder meer geschiedenisonderwijs, levensbeschouwing) biedt leerlingen de mogelijkheid om een visie te ontwikkelen op hun eigen bestaan en hun relatie tot anderen. Ten tweede gaat het om de discussie over de culturele geschiedenis van Nederland. Volgens Von der Dunk (1998) is het verleden van cruciaal belang voor de huidige cultuur: “Bij de voorstellingen die mensen hebben bij het heden en de toekomst is het verleden als een constitutieve kracht aanwezig. Cultuur is identiek met het besef van haar verleden, zoals het menselijk bewustzijn niet zonder geheugen functioneert.” Het cultureel verleden zoals we dat nu kennen en waard vinden om te behouden, wordt cultureel erfgoed genoemd. Voor een omschrijving hiervan sluiten we ons aan bij de Werelderfgoedconventie van de Unesco (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization; uit 1972, in 1992 door Nederland geratificeerd). Dit verdrag is gericht op het behoud van cultureel en natuurlijk erfgoed (monumenten, gebouwen, landschappen) met een unieke en universele waarde.18 Daarnaast heeft de Unesco in 2003 een conventie aangenomen die oproept om ook immaterieel erfgoed te beschermen en behouden. Hieronder vallen gebruiken, voorstellingen, expressies, kennis en vaardigheden (en de bijbehorende voorwerpen) die gemeenschappen erkennen als onderdeel van hun cultureel erfgoed. De conventie onderkent vijf onderdelen: orale tradities en uitingen; podiumkunsten; sociale praktijken, rituelen en feestelijke gebeurtenis17 18

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004. Voorbeelden van tot dusver erkend Nederlands werelderfgoed zijn de molens van Kinderdijk, de Stelling van Amsterdam, de Beemster en het Rietveld-Schröderhuis.


21

sen; kennis van en praktijken rond de natuur en het heelal; en traditionele ambachten. Ook houdt de Unesco zich sinds enkele jaren bezig met het behoud van het zogenoemde digitaal erfgoed en is een conventie over de bescherming van culturele diversiteit in voorbereiding.19 Het onderwijs kan leerlingen historisch besef bijbrengen en bijdragen aan de socialisatie van jongeren op basis van een gedeeld geheel aan relevante leerinhouden. In dit verband is er vernieuwde aandacht voor de vraag of het onderwijs het (immateriële) cultureel erfgoed nog voldoende overdraagt aan nieuwe generaties. In dit debat wordt ook wel gesproken van de zogenoemde canon: “een verzameling van (…) werken die in een samenleving als waardevol erkend worden en dienen als referentiepunt in de (…) beschouwing en in het onderwijs”.20 Of anders en wat beperkter geformuleerd: “het geheel van teksten, beelden, kunstwerken en historische gebeurtenissen dat het referentiekader is van een gedeelde cultuur.”21 Doorman (2004) bespreekt vier bezwaren tegen de gedachte van een canon: de canon is conserverend door de nadruk op het onaantastbare ervan; is onveranderlijk; ‘canoniseert’; en is elitair (de canon is een ander woord voor ‘high culture’). Deze vier bezwaren kunnen volgens Doorman allemaal worden gerelativeerd. Uiteraard is de canon conserverend, maar hij is ook de context waarbinnen vernieuwing kan plaatsvinden, wanneer individuen zich afzetten tegen het bestaande. De canon is niet onveranderlijk of statisch, maar continu in beweging. De canon is inderdaad een selectie, maar dat wil niet zeggen dat we enkel oog moeten hebben voor het gebruik door machthebbers of gevestigde elite. Doorman spreekt van een onaantrekkelijk perspectief waarin geletterdheid verdacht wordt en waarin bewondering voor eruditie omslaat in bitterheid en haat. “Dit perspectief trekt een ander soort docent, en dat soort is steeds rijker vertegenwoordigd aan middelbare scholen, hogescholen en universiteiten.”22 Dat de canon ook cultuuruitingen kan omvatten die getuigen van achterhaalde opvattingen (zoals over de positie van vrouwen) is geen reden om de canon te verwerpen. Doorman stelt dat steeds meer academici zich richten op het afschaffen van de canon als zodanig, in plaats van de onmisbare discussie over de inhoud ervan te voeren. De discussie over de canon speelt onder meer rondom het literatuuronderwijs,23 het godsdienstonderwijs,24 de ontwikkeling van de wetenschap en het geschiedenisonderwijs (zie tekstkader).

19 20 21 22 23

24

22

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation, 1972, 2003 en internet: www.unesco.nl (1 december 2004). Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse taal, dertiende herziene druk, 1999. Doorman, 2004. Doorman, 2004. Recent zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de literaire canon. Voorbeelden daarvan zijn enquêtes door de Digitale Bibliotheek voor de Nederlandse Letteren in 2002 en Vrij Nederland in 2003. Ook in NRC Handelsblad is een discussie gevoerd over dit onderwerp. Het gaat dan onder meer om de vraag naar de vrijheden van het godsdienstonderwijs, aan welke beperkingen is het onderhevig? De Tweede Kamer nam op 3 november 2003 een motie aan waarin wordt verzocht om de Inspectie van het onderwijs de bevoegdheid te geven om onverwacht scholen te bezoeken en daarbij ook lessen godsdienstonderwijs bij te wonen wanneer het vermoeden bestaat dat scholen hun pedagogische en onderwijskundige taken onvoldoende waarmaken dan wel onvoldoende bijdrage leveren aan de integratie (TK, 2003-2004, 29 200 VI, nr.88).


Voorbeeld: geschiedenisonderwijs vanuit de canon Uit een Europees vergelijkend onderzoek naar geschiedenisonderwijs in Europa komt naar voren, dat onder de Nederlandse jeugd de belangstelling voor het eigen verleden het laagst is in vergelijking met de jeugd in andere landen. Bovendien beschouwt bijna de helft van hen geschiedenis uitsluitend als een schoolvak. Geschiedenis is saai en irrelevant voor het eigen leven. Voorzover er bij leerlingen historische interesse wordt gewekt, komt dit vooral dankzij het verhaal van de leraar.25 De Commissie Historische en Maatschappelijke Vorming onder leiding van prof.dr. P. de Rooy heeft in een rapport voorstellen gedaan voor nieuwe kerndoelen geschiedenis voor het basisonderwijs en de basisvorming en voor de nieuwe examenprogramma’s voor het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) en de profielen havo en vwo.26 Om het historisch besef te bevorderen heeft de commissie voor alle schooltypen een gemeenschappelijk kader ontwikkeld dat leerlingen kunnen gebruiken om personen, gebeurtenissen, verschijnselen en ontwikkelingen historisch te plaatsen. Daarom heeft de commissie het geschiedenisonderwijs in tien tijdvakken ingedeeld; een instrument dat zowel basiskennis als vaardigheden geleidelijk opbouwt en waardoor het geleerde wordt herhaald en uitgediept. Het idee dat leerlingen basiskennis en vaardigheden verwerven en die – net als bij veel andere vakken – steeds verder uitdiepen en verbreden, wordt echter gehinderd door het feit dat 70% van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs na het vijftiende levensjaar geen geschiedenisonderwijs meer krijgt.

De canon wordt gevormd door de verbinding tussen debatten op deelterreinen, onder meer over: • het literatuuronderwijs: welke teksten wil het onderwijs leerlingen en studenten in ieder geval meegeven; • andere klassieke teksten: welke overige teksten geven we mee, zoals het plakkaat van Verlatinghe (1581); Johan Nieuhofs beelden van een Chinareis 16551657; Iovrnael ofte gedenckwaerdige beschrijvinghe: de wonderlijke avonturen van een schipper in de Oost 1618-1625; enkele brieven van Thorbecke; • het geschiedenisonderwijs: welk verhaal wil het onderwijs vertellen, wat is de chronologie, wat zijn de brokstukken van dat verhaal; • het godsdienstonderwijs: wat zijn de maatschappelijke en culturele implicaties van het Christendom, wat zijn vrijheden van godsdienstonderwijs, aan welke beperkingen is het onderhevig; • de ontwikkeling van kennis en wetenschap in en vanuit Nederland (denk bijvoorbeeld aan Hendrik Antoon Lorentz, Christiaan Huygens en Luitzen Brouwer);27 en • de Nederlands identiteit: hoe leren we leerlingen en studenten uitnodigend te zijn naar andere groepen om een bijdrage te leveren aan de voortgang van het Nederlandse verhaal, hoe willen bepaalde groepen en individuen straks in de Nederlandse geschiedenis worden vermeld.

25 26 27

Bouwman, 1997. Commissie Historische en Maatschappelijke Vorming, 2001. Top-drie bij een verkiezing van de grootste Nederlandse wetenschapper door Folia en de Vereniging Wetenschapsjournalisten Nederland op 26 oktober 2004 in De Balie, Amsterdam.


23

De canon is in de opvatting van de raad zowel conserverend als vernieuwend. Zo is er in de canon bijvoorbeeld ruimte voor bijdragen vanuit de islam. Op drie manieren kan men zich een dergelijke bijdrage voorstellen: vanuit de wetenschap heeft Nederland historisch veel gedaan aan de studie van de islam (bijvoorbeeld Snouck Hurgronje); voorts heeft Nederland vier eeuwen ervaring met Indonesië, een grotendeels islamitisch land; en tot slot is de canon ook een uitnodiging en kunnen de huidige islamitische Nederlanders hun bijdrage aan de canon toevoegen. De canon zoals de raad die ziet is geformuleerd in leerinhouden28 en draagt bij aan het verhaal dat Nederland over zichzelf wil vertellen aan nieuwe generaties. De canon doet dit door een selectie te maken waar leraren, docenten, leerlingen en studenten zich aan kunnen spiegelen. Tegelijkertijd worden zij uitgenodigd om aan de verdere ontwikkeling van de canon bij te dragen. De canon kan meer lagen omvatten: een laag van inhouden die behoort tot het verplichte onderwijsaanbod, een laag die een leidraad biedt voor het onderwijs buiten het kerncurriculum en een laag die verder strekt dan het onderwijs.

1.3.2

Sociaal-economische ontwikkelingen

De sociaal-economische ontwikkelingen die raken aan onderwijs zijn: • de ontwikkeling naar een kennissamenleving; • internationalisering en globalisering; • veranderingen op de arbeidsmarkt; • veranderingen in de sociale zekerheid; en • concentratie van sociale problemen bij lageropgeleiden. Ontwikkeling naar een kennissamenleving In de afgelopen decennia is de maatschappij steeds meer in de richting van een kennissamenleving geëvolueerd. Dit betekent dat kennis en kennisontwikkeling meer dan ooit cruciaal zijn voor het functioneren van de samenleving en het individu. De maatschappij heeft nieuwe en andere behoeften aan kennis. Zo is er de behoefte om zo veel mogelijk mensen naar een wenselijk geacht basisniveau (startkwalificatie) te brengen, het gemiddelde opleidingsniveau verder te verhogen, meer hogeropgeleiden af te leveren, en mensen in staat te stellen in de loop van hun leven nieuwe ontwikkelingen bij te houden via bij- en omscholing. De startkwalificatie heeft tot doel een goede participatie op de arbeidsmarkt mogelijk te maken en hierdoor sociale uitsluiting tegen te gaan. Verder is de aard van de benodigde kennis veranderd. Het begrip kennis wordt breder ingevuld dan voorheen; het gaat niet langer alleen om feiten- en begripskennis, maar ook om ‘know-how’ en ‘know-who’ (sociale netwerken), oftewel: in staat zijn kennis toe te passen.29 De beleidsaandacht voor de kennissamenleving en voor het principe van een leven lang leren vertrekt overwegend vanuit economische perspectieven (kenniseconomie). Het gaat daarbij om reële ontwikkelingen waar het onderwijs op zal moeten inspelen. In de hedendaagse kenniseconomie Is aanpassingsvermogen van bedrijven en werknemers cruciaal en daarbij is een sterke kennisinfrastructuur van groot belang.30 Nieuwe werkwij28

29 30

24

Deze leerinhouden kunnen verschillende dieptes hebben. Nemen we als voorbeeld het Plakkaat van Verlatinghe van 1581. Er zijn verschillende mogelijkheden om daar kennis van te nemen: weten dat het bestaat, de tekst in hedendaags Nederlands gelezen te hebben, de oorspronkelijke tekst gelezen te hebben, aandacht te hebben voor de functie van de tekst, de politieke context van de tekst begrijpen, het juridisch gebruik van de tekst analyseren, de latere verwijzingen naar deze tekst kennen (is de Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring een verwijzing naar dit plakkaat?), de drukgeschiedenis van het plakkaat kennen enzovoorts. Voor elk niveau in het onderwijs kan hetzelfde aspect van de canon dus een verschillende en passende invulling krijgen. Onderwijsraad, 2003a. Centraal Planbureau, 2002.


zen vragen bijvoorbeeld om werknemers met andere vaardigheden. In plaats van hiërarchische lijnen, vaste werkroutines, omschreven arbeidsverdeling en veel laaggeschoolde arbeid komt een bedrijfsmodel met een plattere organisatie, waarin hoogopgeleide werknemers veel verantwoordelijkheid en zeggenschap hebben. Om hiertoe op te leiden moet het onderwijs allereerst diverse soorten kennis aanbieden. Naast feiten- en begripskennis en smalle beroepsmatige competenties worden algemene competenties gevraagd die te maken hebben met zelfstandigheid, samenwerking, creativiteit, zelfreflectie, communicatie, probleemoplossend vermogen, enzovoort. Ook is het belangrijk dat het onderwijs zijn deelnemers in staat stelt verdere ontwikkelingen te volgen. Dat houdt in dat de nadruk ligt op breed inzetbare kennis en op leercompetenties (leren te leren).31 Internationalisering en globalisering Economische activiteiten worden toenemend internationaal. Ontwikkelingen als de Europese uitbreiding, de economische globalisering en het wegvallen van handelsbarrières voor goederen en diensten hebben een nadrukkelijke invloed op de samenleving en het onderwijs. Bedrijven fuseren over nationale grenzen heen, lokale economieën raken steeds meer verbonden. Globalisering brengt mee dat activiteiten daar ontwikkeld worden waar de omstandigheden het gunstigst zijn. Zo besteden bedrijven laaggeschoolde arbeid uit aan lagelonenlanden, maar verplaatsen bedrijven ook hun hoofdkantoren sneller naar landen met een gunstig (fiscaal) vestigingsklimaat. De internationale mobiliteit en concurrentie nemen dus toe en daarmee ook het belang van afstemming en harmonisering (bijvoorbeeld op Europees niveau). Ook het onderwijs draait mee in de internationalisering. Het onderwijs moet bijdragen aan de vorming van jongeren en volwassenen tot Europese burgers en wereldburgers, en aan de internationale concurrentiepositie van Nederland als kennisland. Lesprogramma’s worden aangepast (zoals de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs), er zijn uitwisselingsprogramma’s, er is internationale diploma-erkenning. Veel instellingen voor beroeps- en hoger onderwijs zoeken internationale samenwerking.32 Het percentage buitenlandse studenten in het hoger onderwijs in Nederland is echter nog relatief laag.33 Voor een deel komt dit doordat het Nederlandse taalgebied met 22 miljoen mensen relatief klein is, maar ook lijkt een rol te spelen dat Nederlandse instellingen zich minder integraal als topinstituut profileren dan hogeronderwijsinstellingen in andere landen. Veranderingen op de arbeidsmarkt Op de arbeidsmarkt doen zich vier belangrijke veranderingen voor: functieverandering (en -veroudering), ontwikkelingen in de werkgelegenheid, een stijgende arbeidsproductiviteit en flexibilisering van arbeid. • Functieveranderingen. Innovaties en veranderde organisatieconcepten en productieprocessen leiden tot functieverandering en vragen om nieuwe kwalificaties.34 Door snelle technologische ontwikkelingen en de gevolgen van innovatie verouderen kwalificaties ook veel sneller. Veel routinewerk is geautomatiseerd, werk van hoger niveau blijft over terwijl de arbeidsmarkt ongunstiger wordt voor lageropgeleiden. Het aandeel van productiewerk is afgenomen, het aan31 32 33 34

Onderwijsraad, 2003a. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000; Onderwijsraad, 2004e. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a. Groot & Maassen van den Brink, 2003a.


25

•

•

•

35 36 37 38 39

26

deel dienstverlenende functies neemt toe. Ook het niveau van de werkzaamheden is gestegen. Zo is het aantal mensen in hogere en wetenschappelijke beroepen toegenomen van 20% in 1985 tot 30% in 2002. Deze verschuiving blijkt weliswaar ten koste te gaan van lagergekwalificeerd werk, maar niet ten koste van de onderkant van de arbeidsmarkt. Het aantal mensen met een beroep op elementair niveau ligt namelijk al twintig jaar rond de 7%.35 Ontwikkelingen in de werkgelegenheid. Voor de werkgelegenheid heeft dit alles zowel kwantitatieve als kwalitatieve gevolgen. Overschotten en tekorten aan passend gekwalificeerde werknemers wisselen elkaar snel af. Door de economische crisis die in 1979 begon, steeg de werkloosheid. Pas in 1984 veranderde dit. Tussen 1984 en 2001 is de werkgelegenheid toegenomen en de werkloosheid gedaald, dit laatste ondanks het toenemende aantal aanbieders van arbeid (met name onder vrouwen en sinds de jaren negentig ook onder ouderen) en mede dankzij het toenemende aandeel van deeltijdbanen. De recente economische recessie zet de werkgelegenheid weer onder druk. De daling van de werkloosheid van 7% in 1990 naar 3,4% in 2001 is gevolgd door een stijging naar ruim 6% in 2004.36 Opvallend is verder dat de arbeidsdeelname van jongeren sinds de jaren tachtig stabiel is, doordat de toegenomen onderwijsdeelname gepaard gaat met een grotere arbeidsdeelname van scholieren en studenten.37 Tegelijkertijd is sprake van structurele verschuivingen in de verdeling van werkgelegenheid over sectoren, met name van landbouw en industrie naar dienstverlening en zorg. Ook in de komende decennia zal dit proces zich voortzetten en grote aanpassingen van de economie vereisen.38 Stijgende arbeidsproductiviteit. De arbeidsproductiviteit (de productie per voltijdwerknemer) is de afgelopen decennia sterk gegroeid. Tussen 1970 en 1998 ging het om een toename met 71%. De drijvende kracht hierachter is de technologische ontwikkeling, die voor een belangrijk deel wordt bepaald door het stijgende opleidingsniveau en de innovatieprikkel die uitgaat van de markt. Het is de verwachting dat ook de komende decennia in het teken zullen staan van verhoging van de efficiency en de arbeidsproductiviteit en dat dit gepaard zal gaan met een hogere werkdruk.39 Flexibilisering van arbeid. Arbeid heeft in de afgelopen decennia een andere plaats gekregen in de levensloop. Al lange tijd bestaat de beroepsbevolking niet meer grotendeels uit mannelijke kostwinners die voltijds werken en bij één organisatie blijven totdat zij op hun vijfenzestigste jaar met pensioen gaan. Werkenden (mannen en vrouwen) nemen in hun loopbaan verschillende (arbeidsmarkt)posities in. Zij stappen over binnen en tussen sectoren, wisselen perioden van werk af met andere activiteiten (gezinsvorming, studie, reizen) of combineren een en ander. Het kostwinnersmodel als standaard heeft plaatsgemaakt voor uiteenlopende tweeverdienersconstructies. Deeltijdwerk wint aan populariteit, zij het dat vooralsnog met name vrouwen in deeltijd werken. Er is een langere jeugdtijd waarin deelgenomen wordt aan onderwijs en mensen stappen vaak al (ver) voor hun vijfenzestigste uit het arbeidsproces, hoewel hier een kentering in lijkt te komen. Voor een deel gaat het hier om individuele keuzes, maar ook de arbeidsmarkt draagt sterk aan dergelijke wisselingen

Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. CBS Statline. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. Huizinga & Smid, 2004. Huizinga & Smid, 2004; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000, 2004a.


bij. Arbeidscontracten worden steeds meer geïndividualiseerd en geflexibiliseerd. Zo is het aantal uitzend- en oproepkrachten en werknemers met tijdelijke contracten van 1970 tot 1990 verdubbeld van 4% naar 8% (en daarna gestabiliseerd). Daarnaast heeft enige flexibilisering van de arbeidstijden plaatsgevonden; zo is bijvoorbeeld het aantal mensen dat wel eens thuis werkt tussen 1980 en 2000 toegenomen van 15% naar 23%. Het overgrote deel van het werk vindt echter plaats op de werkplek op kantoor en in het bedrijf, tussen 9.00 en 17.00 uur. De ochtend- en avondspits zijn daarvan de langzaam rijdende en stilstaande getuigen.40 Voor het onderwijs betekent dit alles dat basisopleidingen zich niet moeten beperken tot een smalle voorbereiding op één beroep of sector. Deelnemers en bedrijven vragen om een breed curriculum dat voldoende keuzemogelijkheden biedt en een basis legt voor verdere ontwikkeling. Het (beroeps- en hoger) onderwijs krijgt er een nieuw soort klant bij: de professional die zich verder wil scholen, voor zijn loopbaan of puur voor de eigen ontwikkeling. Veranderingen in de sociale zekerheid De ombouw van de verzorgingsstaat tot een beperkter stelsel van sociale zekerheid, mede gebaseerd op eigen individuele verantwoordelijkheid, is in volle gang.41 Twee zaken zijn leidend geweest bij deze ontwikkeling. Aan de ene kant was er de noodzaak tot bezuinigen op de verzorgingsstaat. In de jaren zeventig is de verzorgingsstaat uitgebouwd (inkomensgaranties, uitkeringen met koppeling aan marktlonen, enzovoort). Echter, de stijgende werkloosheid als gevolg van de economische crisis die in 1979 begin en de daarmee gepaard gaande oplopende kosten zetten het stelsel onder druk. De jaren tachtig werden gekenmerkt door bezuinigingen en beheersing van de sociale zekerheid (loonmatiging, arbeidsduurverkorting, herverdeling van werk, kortingen op subsidies en uitkeringen en hogere toetredingseisen tot sociale voorzieningen). In de jaren negentig en het begin van de eenentwintigste eeuw zet deze trend door. Driekwart van de bevolking verwacht in de toekomst een verdere versobering van de sociale zekerheid, hoewel 68% het huidige stelsel niet zou willen veranderen.42 Aan de andere kant is, onder invloed van het individualisme, in de afgelopen decennia ook het denken over de verzorgingsstaat veranderd: de overheid wordt niet langer gezien als volledig eindverantwoordelijke, de burger heeft hierin een eigen rol.43 Het Lissabon-akkoord spreekt in dit kader van het streven naar “een actieve en dynamische welvaartsstaat”.44 Traditioneel was de verzorgingsstaat een vrij passief apparaat: pas als er iets naars gebeurde werd een veiligheidsnet uitgespreid. Het nieuwe overheidsdenken dat in de jaren negentig vorm kreeg legt meer nadruk op preventie, mede om de druk op curatieve voorzieningen en maatregelen te verminderen. Tot op heden echter wordt nog altijd meer geïnvesteerd in het sociale vangnet dan in voorzieningen vooraf, waarvan vooren vroegschoolse educatie en onderwijs de belangrijksten zijn.45 Daarnaast is er een debat over de vraag wie toegang heeft tot de verzorgingsstaat. Moet de kring van rechthebbenden nauwer worden getrokken? 40 41 42 43 44 45

Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. Onderwijsraad, 2003a; Esping-Andersen, Gallié, Hemerijck & Miles, 2002. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. Onderwijsraad, 2003a. Esping-Andersen e.a., 2002. Idem.


27

De overheidstaak in een dergelijke samenleving kan volgens Esping-Anderson e.a. als volgt worden samengevat:46 • gelijke kansen nastreven maar ook inkomens herverdelen (via de belasting); • zorgen voor een flexibele arbeidsmarkt met voldoende mogelijkheden, bezien vanuit de behoeften van individuen en gezinnen; • burgers activeren en ondersteunen om competent te worden in sociale zelfredzaamheid (onder andere via het onderwijs); en • zorgen voor voldoende en adequate voorzieningen voor de zwakste en meest kwetsbare burgers. Het onderwijs zal op de ontwikkeling naar meer individuele verantwoordelijkheid voor sociale zekerheid moeten inspelen door de nadruk te leggen op competenties als zelfstandigheid en zelfredzaamheid. Zo verwacht 80% van de bevolking dat leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs in 2020 zelfstandig en individueel leren (met behulp van computers) in plaats van klassikaal. Tegelijkertijd noemt een meerderheid die ontwikkeling opvallend genoeg onwenselijk.47 Daarnaast is er, zoals in paragraaf 1.3.1 geschetst, in het onderwijs een ontwikkeling die aan te duiden is als ’voorbij individualisme’ en die de nadruk legt op sociale binding en verbanden. Ook hier heeft het onderwijs een belangrijke taak in het toerusten van leerlingen en studenten om sociale verbanden te kunnen opbouwen en te onderhouden. Het bijbrengen van sociaal kapitaal is een belangrijke onderwijsopgave. Concentratie van sociale problemen bij lageropgeleiden Onderwijs en de verwerving van sociaal en cognitief kapitaal vormen de basis van een succesvol leven. Mensen met een laag opleidingsniveau hebben minder kansen en lopen het risico van een laag inkomen, werkloosheid en sociale uitsluiting.48 Ondanks een sterke stijging van het aantal hogeropgeleiden zijn de beloningsverschillen tussen hoger- en lageropgeleiden tussen 1969 en 1996 nauwelijks afgenomen. Een verklaring hiervoor is dat de vraag naar hooggeschoolde arbeid in deze periode sterk is toegenomen, terwijl de vraag naar lageropgeleiden, die voorheen een redelijk betaalde baan konden verwerven, sterk is afgenomen. In de komende decennia is de verwachting dat het aanbod van hogeropgeleiden achterblijft bij de vraag, zodat de inkomensongelijkheid tussen burgers op het bestaansminimum enerzijds en de rest van de bevolking anderzijds zal groeien.49 Daarnaast wordt het contrast in inkomen tussen twee uiterste typen huishoudens sterker: hoogopgeleide stellen werken vaak allebei en hebben een veel kleinere kans op (langdurige) werkloosheid dan lageropgeleide gezinnen. De maatschappelijke tweedeling50 die aldus dreigt te ontstaan is met name merkbaar in achterstandswijken van steden, waar de problemen zich concentreren: veel economisch niet-actieven en laagopgeleiden, oververtegenwoordiging van groepen met lage inkomens (zoals eenoudergezinnen, allochtonen en ouderen), weinig sociale samenhang. Het onderwijs in deze wijken heeft met al deze problemen te maken. Willen deze ontwikkelingen niet leiden tot een toenemende maatschappelijke indeling in ‘winnaars’ en ‘verliezers’, dan zal de samenleving garanties moeten bieden tegen levens46 47 48 49 50

28

Idem. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. Esping-Andersen e.a., 2002. Jacobs, 2004. De term ‘tweedeling’ is een metafoor voor de ontwikkeling waarbij er een toenemende ongelijkheid bestaat tussen de groep burgers die rond het economische bestaansminimum zitten en daar langdurig blijven, en overige burgers. Feitelijk is er geen sprake van een dichotomie, tweedeling; inkomens bevinden zich immers op een continue schaal.


lange gevangenschap aan de onderkant. Dat betekent een systeem dat veel mogelijkheden tot mobiliteit biedt en waarin veel geïnvesteerd wordt in preventie (onder andere via onderwijs). Daarbij moet niet slechts uitgegaan worden van cijfers over de huidige situatie (bijvoorbeeld hoeveel mensen een uitkering hebben), omdat deze aan snelle verandering onderhevig is. Veel meer moet uitgegaan worden van informatie over hoeveel mensen naar verwachting lange tijd in een slechte situatie zullen blijven.51 Als belangrijke maatregel om de uitsluiting te bestrijden zetten Europese landen (waaronder Nederland) in op (arbeidsmarkt)beleid gericht op meer actieve participatie van burgers in de samenleving. Er zijn verschillende argumenten voor dit streven, zo wordt bijvoorbeeld actieve participatie in de economie gezien als het beste wapen tegen armoede en de beste garantie voor een meer gelijke inkomensverdeling. Ook is participatie in de huidige samenleving cruciaal voor (zelf)respect.52 Participatie omvat in deze gedachtegang meer dan arbeid alleen; er kunnen ook andere activiteiten onder vallen zoals het zorgen voor een gezinslid, vrijwilligerswerk en participatie in het onderwijs. Men streeft daarom naar een flexibele arbeidsmarkt die makkelijk toegankelijk is en (tijdelijk) verlaten kan worden, bijvoorbeeld in het kader van zorg- of scholingsverlof. Voor het onderwijs betekent dit alles een nog sterker belang van competenties gericht op sociale zekerheid en op een leven lang leren, zoals al eerder beschreven.

1.3.3

Conclusie

De maatschappelijke ontwikkelingen die in deze paragraaf zijn beschreven, stellen duidelijk eisen aan het onderwijs als sociaal-culturele en sociaal-economische motor van de samenleving. • Ten eerste heeft het onderwijs een aantal taken die voortvloeien uit de multietnische samenleving: niet alleen (taal)achterstanden waar leerlingen de school mee binnenkomen wegwerken, maar ook manieren vinden om om te gaan met botsingen tussen culturen die zich ook in de microgemeenschap van de school afspelen. Hiervoor zijn onder andere kennis en begrip van verschillende culturen nodig, evenals het kweken van (cultureel) relativeringsvermogen en het doorgeven en ontwikkelen van gezamenlijke waarden. • Ten tweede heeft het onderwijs als nieuwe opdracht het invulling geven aan de heroriëntatie op individualisme. Het gaat om het zoeken naar een balans tussen de klassieke waarden van religie, plichten en het voldoen aan (democratisch vastgestelde) regels, individualisme (waarden zoals zelfrespect, autonomie en zelfbepaling) en waarden als gemeenschapszin, burgerschap, inzet in sociale netwerken en inschikkelijkheid. • Maar ook gaat het (ten derde) om taken van het onderwijs als overdrager van de culturele identiteit en het cultureel erfgoed, de canon. Het onderwijs moet voldoende ruimte reserveren voor het overdragen van datgene waarvan we vinden dat het zou moeten behoren tot de bagage van elke leerling. Een zekere basiskennis, naast inzicht in het ‘verhaal van Nederland’, is onontbeerlijk om gebeurtenissen in perspectief te kunnen zetten. • Ten vierde is er de al langer bestaande opdracht die te maken heeft met de (internationale) kennissamenleving. Het onderwijs is en blijft daarvan het fundament. Algemeen wordt al onderkend (en in het onderwijs in praktijk gebracht) 51 52

Esping-Andersen e.a., 2002. Esping-Andersen e.a., 2002.


29

•

dat algemene competenties die te maken hebben met zelfstandigheid, samenwerking, creativiteit, zelfreflectie, communicatie, probleemoplossing en dergelijke, van groot belang zijn. Ook is het belangrijk dat het onderwijs zijn deelnemers in staat stelt verdere ontwikkelingen te volgen: leercompetenties. Tot slot is het opleidingsniveau in grote mate bepalend voor het succes op de arbeidsmarkt en daarmee in de samenleving. Het onderwijs heeft daarom als taak om mensen van flexibele en adequate (start)kwalificaties te voorzien waarmee zij op de arbeidsmarkt uit de voeten kunnen (‘employability’) en die een basis bieden voor verdere opleidingen (een leven lang leren).

Samengevat: op sociaal-cultureel vlak stellen de maatschappelijke ontwikkelingen eisen aan het onderwijs waar het gaat om de voorbereiding op participatie binnen een multietnische samenleving en bijdragen aan burgerschap en aan inhoudelijke kennis over cultuur en geschiedenis. Op sociaal-economisch vlak verwacht de samenleving dat het onderwijs de competenties bijbrengt die nodig zijn binnen een moderne kennissamenleving en zorg draagt voor een flexibele en adequaat doorlopende kwalificering met het oog op de arbeidsmarkt. Dit alles overziend concludeert de raad dat het van het grootste belang is dat de samenleving voldoende investeert en blijft investeren in het onderwijs, dat zowel de economische als de sociale motor vormt voor de samenleving van de toekomst. De raad sluit zich van harte aan bij het voorstel van Esping-Andersen e.a. (2002). Kern hiervan is dat sociale investeringen in de kindertijd en het onderwijs van immens belang zijn. Immers, de belangrijkste levensfase om sociaal, economisch en cultureel kapitaal te vergaren is de kindertijd. Goede cognitieve vaardigheden aan het begin zijn een voorwaarde voor onderwijssucces en levenslang leren, en zelfs voor het succes van curatieve interventies later in het leven. Het activeren van volwassenen kan namelijk alleen als de (cognitieve en sociale) basis gelegd is in de kindertijd. Kortom, een politieke gerichtheid op kind, jongeren en het onderwijs is een voorwaarde voor een actieve welvaartsstaat, een sterke kennissamenleving, sociale samenleving en gelijke kansen. Vooralsnog echter blijven investeringen in het onderwijs achter bij die in de zorg en in het sociale vangnet. Groot en Maassen van den Brink (2003b) laten zien dat in 2003 de Nederlandse uitgaven aan sociale zekerheid ruim twee keer zo hoog waren als de uitgaven aan onderwijs. De raad ziet de noodzaak veel meer te investeren in het talent dat in alle onderwijssectoren tot bloei moet komen. De gevraagde investering heeft ook een sociale opbrengst. Door meer te investeren vooraf in de zelfredzaamheid en het zelforganiserend vermogen van mensen, zou de overheid namelijk kunnen besparen op de hoge uitgaven aan sociale zekerheid.

1.4

Werkwijze en opbouw In dit advies bouwt de raad voort op verschillende rapporten, waaronder Education at a Glance met de internationale onderwijsindicatoren van de OESO en het jaarlijkse Onderwijsverslag van de Inspectie van het Onderwijs. Via een internationaal en historisch vergelijkende aanpak verbindt de raad de opbrengsten van deze en andere rapporten met elkaar en met het onderwijsbeleid. De raad beseft dat deze poging tot een meer integrale analyse van de stand van zaken in het onderwijs tekortkomingen kent, maar

30


ziet tegelijkertijd een maatschappelijke behoefte aan een dergelijk advies over het onderwijs. Het advies is voorbereid met eigen literatuurstudie en door onderzoekers en andere externe deskundigen in te schakelen. Zo heeft in opdracht van de raad een groep Nederlandse onderwijsonderzoekers zeven actuele onderwerpen bij de kop genomen. Het resultaat daarvan is te vinden in de bundel Onderwijs in thema’s.53 In de zeven artikelen ligt het accent steeds op de empirie. Wat weten we over elk onderwerp? Hoe staat Nederland er voor in vergelijking met andere landen? Verder heeft de raad een groep internationale deskundigen gevraagd te reageren op een notitie met voorlopige bevindingen uit de zelf uitgevoerde literatuurstudie; het gaat hier om zowel onderwijsonderzoekers als mensen uit het onderwijsveld, met kennis van het Nederlandse onderwijs en het onderwijs in ten minste één van de landen België, Duitsland, Engeland, Frankrijk, Zweden of de Verenigde Staten. In de bijlage staan hun namen en achtergronden. De bijdrage van deze deskundigen bestond onder meer uit het beantwoorden van de vraag wat verschillende Nederlandse onderwijssectoren kunnen leren van het buitenland en omgekeerd. Bij de oriëntatie op plus- en minpunten en gevolgde beleidsstrategieën spelen vijf criteria een rol voor het handelen van de minister: kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie. Deze criteria zijn gebruikt in eerdere adviezen van de raad, met name De markt meester? (2001b) en Publiek en privaat (2001) en gevolgd door onder meer Spelenderwijs (2002c), Www.web-leren (2003b) en Ruimte voor nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs (2004b). De criteria zijn als volgt ingevuld: • Kwaliteit. Is het onderwijs van voldoende kwaliteit, zowel in de zin van interne kwaliteit (inhoud en niveau) als in de zin van externe kwaliteit (responsiviteit)? • Toegankelijkheid. Is het onderwijs in al zijn onderdelen toegankelijk voor alle lerenden, in dezelfde mate en zonder drempels? • Doelmatigheid. Is het onderwijs doelmatig en efficiënt als we kijken naar de verhouding tussen input, proces, opbrengst en context? • Keuzevrijheid. Hebben (ouders van) lerenden voldoende mogelijkheden om eigen keuzes te maken? Hebben lerenden voldoende ontplooiingsmogelijkheden? • Sociale cohesie. Draagt het onderwijs bij aan sociale samenhang? Het advies bestaat uit een systematisch vergelijkend hoofdstuk 2, een thematisch verdiepend hoofdstuk 3 en een reflecterend en adviserend hoofdstuk 4. Het vergelijkende hoofdstuk 2 beschrijft kenmerken van de input in het onderwijs, van het proces en van de opbrengsten. Hiervoor zijn zo veel mogelijk over eenzelfde onderwerp zowel internationaal vergelijkende als historische gegevens verzameld. Bronnen zijn onder meer rapporten van de OESO, Eurydice, Eurostat, de Inspectie van het Onderwijs, CPB (Centraal Planbureau), SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau) en de Onderwijsraad zelf. Een lastig punt is dat niet altijd hetzelfde soort gegevens beschikbaar is voor alle sectoren en ook niet altijd internationale vergelijkingen mogelijk zijn. Bij de internationale vergelijking is gekozen voor indicatoren die een zinvolle vergelijking tussen landen mogelijk maken, dat wil zeggen indicatoren die zo min mogelijk gevoelig zijn voor vertekeningen en definitiekwesties. Als referentie is gekozen voor vijf toonaangevende Europese landen waarmee Nederland zich wil meten: Vlaanderen, Duitsland, Engeland, Frankrijk en Zweden. Op basis van de gemiddelden van deze landen zijn referentiescores bepaald waarmee de 53

Onderwijsraad, 2005.


31

raad de Nederlandse scores op de desbetreffende indicatoren vergelijkt.54 Soms is ook een indicator opgenomen voor de Verenigde Staten, hoewel het Amerikaanse onderwijssysteem in veel opzichten sterk afwijkt van dat in de meeste Europese landen. Binnen het Amerikaanse onderwijssysteem bestaan bovendien grote verschillen tussen de staten. Hoofdstuk 3 zoomt in op vier beleidsstrategieën die typerend zijn voor het Nederlandse onderwijsbeleid: publieke bekostiging, deregulering, uniformering van het onderwijsaanbod en kwalificering. De bespreking van deze vier strategieën is onder meer gebaseerd op eerdere adviezen en verkenningen van de raad en op de bijdragen aan de al genoemde bundel Onderwijs in thema’s. Bij elk van de strategieën komt ook de tegenhanger aan bod: private bekostiging, centrale regelgeving, differentiatie en socialisatie. In het slothoofdstuk 4 trekt de raad conclusies over de plus- en minpunten van educatief Nederland en formuleert hij vier adviezen.

54

32

Wanneer over Vlaanderen bij bepaalde indicatoren gegevens ontbreken, worden data over België gebruikt.


2

Educatief Nederland vergeleken

Zoals aangegeven in paragraaf 1.4 beschrijft de raad in dit hoofdstuk feiten en cijfers over educatief Nederland nu ten opzichte van eerdere decennia en van de gekozen referentielanden, voorzover althans de beschikbare gegevens dat toelaten. De inventarisatie is geordend naar input, proces en opbrengsten van het onderwijssysteem. Eerst komen kenmerken van de input (onder andere investeringen in geld en menskracht) aan de orde (paragraaf 2.1). Daarna gaat het over proceskenmerken, zoals de hoeveelheid onderwijstijd per leerling (paragraaf 2.2), en over opbrengsten van het onderwijs, zoals onder andere het aandeel hogeropgeleiden (paragraaf 2.3).

2.1

Input Deze paragraaf beschrijft verschillende soorten input in het onderwijs: onderwijsbeleid (2.1.1 en 2.1.2), onderwijsuitgaven (2.1.3), onderwijsdeelname (2.1.4 en 2.1.5) en onderwijsgevenden (2.1.6).55

2.1.1

Onderwijsbeleid algemeen

Samenvatting hoofdpunten • Tot halverwege de jaren tachtig werd het Nederlandse onderwijs vooral centraal aangestuurd. Midden jaren tachtig kwam de sturingsfilosofie van deregulering en autonomievergroting op. De overheid wilde meer sturen op afstand en de scholen meer eigen zeggenschap geven. In de jaren negentig kreeg dit beleid concreet vorm, onder meer in autonomie van scholen bij de inzet van financiële middelen en bij het voeren van personeelsbeleid. Echter, de versterking van de rol van andere actoren zoals de gemeente en de Inspectie van het Onderwijs perkt deze autonomievergroting deels weer in. • Naast deregulering zijn kostenbeheersing, schaalvergroting en toenemende marktwerking ook typerende kenmerken van het Nederlandse onderwijsbeleid vanaf de jaren tachtig. • Vergeleken met Nederland hebben ook de scholen in Vlaanderen, Zweden en Engeland relatief veel autonomie. Scholen in Duitsland en Frankrijk kennen veel centrale regulering. De mate van autonomie verschilt echter sterk per onderwerp (curriculum, lestijd per jaar/week/vak, besteding middelen, personeelsbeleid).

55

Ook gebouwen en andere elementen van de infrastructuur zijn input, maar worden hier buiten beschouwing gelaten bij gebrek aan indicatoren die een internationale vergelijking mogelijk maken.


33

Ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsbeleid In Nederland was tot ver in de jaren tachtig sprake van centralistisch onderwijsbeleid. Midden jaren tachtig kwam sturing op afstand als beleidsprincipe naar voren, een principe waarvan de uitwerking geleidelijk aan vorm kreeg. In de nieuwe sturingsaanpak decentraliseert de rijksoverheid verantwoordelijkheden, overigens met behoud van haar eigen verantwoordelijkheid die onder meer tot uitdrukking komt in de bekostiging en het inspectietoezicht. Het idee is dat er zo meer ruimte komt voor beleid op lokaal niveau (scholen en gemeenten) en voor marktwerking.56 Schaalvergroting wordt gezien als een voorwaarde voor voldoende beleidsvoerend vermogen van scholen, waardoor ze adequaat kunnen omgaan met de toegenomen autonomie. Voorstanders van de nieuwe sturingsaanpak wijzen erop dat kansen voor onderwijsvernieuwing ontstaan als gevolg van de grotere vrijheid voor scholen. Ook verwachten ze meer variatie in het onderwijs en als gevolg daarvan grotere keuzemogelijkheden voor deelnemers. Tegenstanders wijzen op het risico dat kerntaken van het onderwijs in het gedrang zouden kunnen komen, dat economische waarden en praktisch nut zouden kunnen gaan domineren, dat het bindend vermogen van scholen zou afnemen en dat scholen zich meer zouden kunnen gaan richten op leerlingen waarmee ze weinig risico lopen. Uitval en segregatie zijn hiervan mogelijke gevolgen. De raad heeft de risico’s en kansen van deregulering, autonomievergroting en marktwerking al verschillende keren besproken.57 Hieronder komen enkele aspecten van het gevoerde beleid aan bod. Paragraaf 2.1.2 van dit hoofdstuk geeft een beeld per onderwijssector. Deregulering en autonomievergroting.58 Vanaf het midden van de jaren tachtig bracht de rijksoverheid diverse nota’s (onder meer Minder regels meer ruimte en Hoger onderwijs, autonomie en kwaliteit, HOAK, beide uit 1985) uit over deregulering en autonomie van scholen. Startend met het Schevenings Beraad (1993) werkten overheid en onderwijsveld hun ideeën nader uit voor het primair en voortgezet onderwijs. Dit gebeurde onder meer op het terrein van het personeelsbeleid en op financieel vlak met het formatiebudgetsysteem en (in eerste instantie alleen in het voortgezet onderwijs) de lumpsumfinanciering. In de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) fuseerden instellingen tot grote, autonome ROC’s (Regionale Opleidingencentra). Deze zijn in samenspraak met diverse belanghebbenden, waaronder de toekomstige werkgevers van de deelnemers, verantwoordelijk voor de invulling van het beroepsonderwijs. Ook de volwasseneneducatie is ondergebracht bij de ROC’s, met voor die deelsector een nadrukkelijk sturende rol van de gemeente. In het hoger onderwijs komen deregulering en autonomievergroting het meest tot uitdrukking, onder meer via grote vrijheid in de besteding van middelen en eigen verantwoordelijkheden voor personeelsbeleid en huisvesting. In de praktijk blijkt overigens dat de ruimte voor autonome instellingen vaak kleiner is dan beoogd. Nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld over kwaliteitszorg en in de vorm van een ruimer takenpakket van de Inspectie van het Onderwijs) en zeggenschap van andere actoren (zoals koepels, CAO-partners, bedrijfsleven en gemeenten) beperken de autono-

56 57 58

34

Decentralisatie naar gemeenten betreft met name de huisvesting van scholen, onderwijsachterstandenbeleid, schoolbegeleiding en volwasseneneducatie. Zie hiervoor onder meer Onderwijsraad, 2000b, 2001b, 2002a en 2004b. Zie ook Inspectie van het Onderwijs, 1996. Dit onderwerp komt ook uitgebreid aan bod in paragraaf 3.3.


mie van de onderwijsinstellingen.59 Verder neemt de interne regulering en daarmee vaak ook de bureaucratisering binnen onderwijsinstellingen toe. Dit leidt tot verschuiving in het gebruik van middelen voor het primaire proces naar gebruik voor secundaire processen. Dit kan verontrustend zijn, de vraag is immers welke invloed deze ontwikkeling heeft op de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs.60 Marktwerking. Met de nieuwe sturingsaanpak krijgt marktwerking meer ruimte. Dit blijkt onder meer uit de verschuiving bij de controle op scholen van proces naar opbrengsten. Scholen worden vaker beoordeeld en afgerekend op hun prestaties. Marktwerking blijkt ook uit de toenemende gerichtheid op de maatschappelijke vraag (onderwijsvernieuwingen, beroepsonderwijs meer afgestemd op arbeidsmarkt, verschuiving van fundamenteel naar meer toepassingsgericht onderzoek) en uit de groeiende concurrentie tussen onderwijsinstellingen, niet alleen tussen bekostigde instellingen onderling, maar ook tussen bekostigde en niet-bekostigde instellingen. Overigens kan het onderwijs slechts in beperkte mate als een vrije markt functioneren, onder meer vanwege de beperkte invloed van aanbieders op product en prijs, en een beperkte keus en invloed van consumenten.61 Kostenbeheersing. De eerste ideeën om de stijging van de onderwijsuitgaven een halt toe te roepen dateren van de vroege jaren zeventig. Pas in de jaren tachtig echter werden daadwerkelijk bezuinigingen doorgevoerd, onder meer door verlaging van de lerarensalarissen, grotere klassen en instellingen, en grotere eigen bijdragen van deelnemers en een kortere studieduur in het hoger onderwijs. Schaalvergroting. In alle sectoren nam vanaf de jaren tachtig de schaalgrootte van instellingen toe. De argumenten voor schaalvergroting waren zowel onderwijskundig als budgettair van aard. Ook zou schaalvergroting bijdragen aan versterking van het management, noodzakelijk om als instelling overeind te blijven onder condities van marktwerking, deregulering en autonomievergroting. In 1985 werden kleuterscholen en lagere scholen wettelijk verplicht samen basisscholen te vormen. Daarnaast werd vanwege de bezuinigingen en vooral het afnemende aantal leerlingen besloten om kleine basisscholen samen te voegen tot grotere. Als gevolg hiervan daalde het aantal scholen tijdens de jaren tachtig flink. De operatie toerusting en bereikbaarheid van 1992 bracht verdere schaalvergroting met zich mee. Ook in het voortgezet onderwijs daalde het aantal scholen vanaf de jaren tachtig gestaag, met name als gevolg van (verplichte) fusies. Hierbij gingen meerdere onderwijstypen samen in één onderwijsinstelling en ontstaan grote scholengemeenschappen. Opvallend was dat er in het voortgezet onderwijs bijna geen fusies tot stand kwamen die dwars door de zuilen heen gaan, dit in tegenstelling tot de bve-sector en het hbo (hoger beroepsonderwijs). De daling van het aantal instellingen was in het mbo (middelbaar beroepsonderwijs) en het hbo nog sterker dan in het voortgezet onderwijs.62 In de bve-sector leidden achtereenvolgende herstructureringen tot toenemende schaalvergroting. Uiteindelijk zijn in 59 60 61 62

Zie Onderwijsraad, 2000b; Van den Berg, 2000. Zie Onderwijsraad, 2004c. Zie Onderwijsraad, 2001b, 2004b. Organisation for Economic and Cultural Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998.


35

2003 nog 41 ROC’s voor mbo en volwasseneneducatie over en enkele kleinere vakinstellingen. In het hbo kwamen de instellingen vanaf de jaren tachtig tot een soortgelijke maar minder rigoureuze schaalvergroting. Inmiddels ligt hier het aantal instellingen op 49.63 Onderwijsbeleid internationaal vergeleken De Key Data on Education in Europe 2002 en de Summary sheets on education systems in Europe geven informatie over de verhouding tussen overheden en scholen in de aansturing van het onderwijs.64 Zij laten zien dat er veel variatie is tussen de Europese referentielanden: van sterk gecentraliseerde landen (Duitsland en Frankrijk) tot landen waar scholen veel beslissingen zelf nemen (Nederland, Vlaanderen, Zweden en Engeland). Tussen de landen verschilt de mate van autonomie weer sterk per onderwerp: • Curriculum. Nederlandse scholen opereren relatief autonoom binnen door het Rijk bepaalde kaders. In Vlaanderen en Duitsland hebben respectievelijk de lagere overheden en de deelstaten een duidelijke vinger in de pap, waardoor de eigen zeggenschap van scholen kleiner is dan in Nederland. In Engeland, Frankrijk en Zweden is de overheidssturing het sterkst. In Frankrijk en Engeland ligt het sturingsaccent bij de rijksoverheid, in Zweden bij gemeenten. • Lestijd. In Engeland en Zweden hebben scholen veel zeggenschap over de aantallen lesdagen en lesuren per jaar, per week en per vak. In Vlaanderen, Duitsland en Frankrijk zijn er veel landelijke regels. Nederland neemt een tussenpositie in: veel autonomie in het primair onderwijs, meer landelijke regels in het voortgezet onderwijs. • Besteding van middelen. In Nederland, Vlaanderen, Engeland en Zweden hebben scholen relatief veel vrijheid in de besteding van middelen, in Duitsland en Frankrijk minder. • Personeelsbeleid. In Nederland en Vlaanderen hebben de scholen de meeste autonomie, in Duitsland en Frankrijk de minste. Engeland en Zweden nemen een tussenpositie in.

2.1.2

Onderwijsbeleid per sector

Deze paragraaf schetst sectorgewijs de ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsbeleid sinds het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw.65 Waar hier het beleid als inputfactor centraal staat, komt in paragraaf 2.2.1 de onderwijsinhoud in de praktijk (als procesfactor) nader aan de orde. Primair en voortgezet onderwijs In de jaren zeventig had de implementatie van de Wet op het voortgezet onderwijs (Mammoetwet) een belangrijke plaats in het onderwijsbeleid. Ook startte de ontwikkeling van diverse vernieuwingsplannen voor het primair en voortgezet onderwijs. Richtinggevende beleidsdocumenten waren onder meer de Contourennota (1975) en het Wetsontwerp basisonderwijs (1976). Ook kwamen eerste ideeën op om de toename van de onderwijsuitgaven een halt toe te roepen. De Nota over onderwijsbeleid (1973) stelde in dat verband al een lumpsum voor materiële kosten voor. In de jaren tachtig sprongen ten eerste de vaststelling en invoering van de Wet op het basisonderwijs, de ontwikkeling van gedachten over basisvorming (nota Verder na de 63 64 65

36

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004b. European Commission, 2002; Eurydice, 2004a. De tekst is gebaseerd op Onderwijsraad, 2000b; Van den Berg (red.), 2000; Maslowki & Huisman, 2005.


Basisschool, 1982, het Wetsvoorstel basisvorming, 1987) en de ontwikkeling van het onderwijsvoorrangsbeleid (met onder meer het Wetsontwerp onderwijsvoorrangswet, 1984) in het oog. In dezelfde periode werden ideeën over deregulering en autonomie ontwikkeld, en in samenhang daarmee ideeën over wijziging van de bekostiging. Belangrijke ministeriële nota’s in dat verband waren onder meer Minder regels meer ruimte (1985) en De school op weg naar 2000 (1988). Verder speelden er bezuinigingen op de overheidsuitgaven, met onder meer een herziening van de onderwijssalarissen op grond van de HOS-nota (Herziening Onderwijssalarisstructuur,1982), een vergroting van de klassengrootte en een reorganisatie van het departement. Tot slot kunnen de totstandkoming van wetgeving over de onderwijsverzorging (Wet op de onderwijsverzorging, 1986) en de medezeggenschap (Wet medezeggenschap onderwijs, 1981) worden genoemd. De hoofdthema’s van het onderwijsbeleid van de jaren negentig lagen voor een deel in het verlengde van wat in de jaren tachtig op gang was gebracht. Ten eerste waren er verdere vernieuwingen van het onderwijsaanbod: onder andere de kerndoelen basisonderwijs, de operatie weer samen naar school (wsns), de basisvorming met bijbehorende kerndoelen, het studiehuis en de profielen in de tweede fase van het voortgezet onderwijs en de verbinding van vbo en mavo tot vmbo. Ten tweede kregen de eerdere ideeen over deregulering, decentralisatie en autonomievergroting verder handen en voeten. Naar aanleiding van het Schevenings Beraad (1993) startten de deregulering van het personeelsbeleid en de invoering van het formatiebudgetsysteem en van de lumpsum in het voortgezet onderwijs. Tevens startten schaalvergrotingsoperaties: toerusting en bereikbaarheid (1992), bestuurlijke schaalvergroting (1997) en de vorming van scholengemeenschappen (1992). Verdere ontwikkelingen waren de decentralisatie van het onderwijsbeleid naar gemeenten (in 1996 ging het om huisvesting, onderwijsachterstandsgelden en schoolbegeleiding), het onderwijsvoorrangsbeleid met de Wet regeling onderwijsvoorrangsgebieden (1993), het Landelijk beleidskader en de nota Onderwijskansen (2000). Hieraan gekoppeld waren de bestuurlijke verzelfstandiging van het openbaar onderwijs door de introductie van een openbare rechtspersoon in de vorm van de stichting voor openbaar onderwijs, en het zogeheten samenwerkingsbestuur: een juridische samenwerkingsvariant tussen openbaar en bijzonder onderwijs (1998). Tot slot kunnen worden genoemd: de wijziging in 1992 van de Wet medezeggenschap onderwijs uit 1981 en de invoering van de zogeheten kwaliteitswet, gericht op vergroting van de rol van de ouder als ‘klant’ van onderwijs (klachtenregeling, schoolgids en schoolplan; 1998). Een poging tot regeling van ‘richtingvrije planning’ (scholenplanning waarbij het begrip godsdienstof levensovertuiging niet langer de maatstaf is) is na het in 1996 in gang gezette initiatief tot op heden niet uitgewerkt. Als gevolg van de beleidslijn van deregulering zijn er in deze eeuw tot dusver weinig grote operaties in gang gezet. Wel is de lumpsumfinanciering uitgebreid naar het primair onderwijs en is er als tegenhanger van de autonomievergroting meer aandacht gekomen voor inspectietaken, onder meer resulterend in de Wet op het onderwijstoezicht. Ter bestrijding van het lerarentekort is instroom van buiten het onderwijs vergemakkelijkt via de Wet zij-instromers. Een grondwetswijziging werd voorbereid ter regeling van de samenwerkingsschool: één school die zowel openbaar als bijzonder onderwijs aanbiedt. Voor het speciaal onderwijs zijn persoonsgebonden budgetten ingevoerd (‘de rugzak’). Scholen voor speciaal onderwijs (groep twee en drie) moeten samengaan in REC’s (Regionale Expertise Centra).


37

Bve-sector In de jaren zeventig richtte het beleid zich op harmonisatie en integratie van de sectoren beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. De Mammoetwet had hier een begin mee gemaakt voor wat betreft het mbo, het deeltijd-mbo en het dagen avondonderwijs. Daarop aansluitend zijn verschillende andere integrerende en harmoniserende acties ondernomen, zoals de verbetering van de aansluiting tussen lbo (lager beroepsonderwijs) en mbo via de herstructurering van mhno (middelbaar huishoud- en nijverheidsonderwijs) en mspo (middelbaar sociaal-pedagogisch onderwijs) tot mdgo (middelbaar dienstverlenings- en gezondheidszorgonderwijs) en het kort-mbo (dichting van ‘het gat in de Mammoet’). Voorzieningen die zich op niet-leerplichtigen en volwassenen richtten (bijvoorbeeld het Vormingswerk Jonge Volwassenen, Open School, alfabetiseringsprojecten, taalcursussen voor culturele minderheden en dagen avondonderwijs), stonden in die tijd voor het grootste deel apart van het onderwijs en waren nog nauwelijks betrokken bij deze harmoniserende initiatieven. De Contourennota van minister Van Kemenade gaf wel al een integrale visie op het onderwijs, inclusief de net genoemde activiteiten, maar daadwerkelijk beleid volgde pas in de jaren tachtig. In de jaren tachtig had de economische crisis grote invloed op het onderwijs. De werkloosheid liep op en het onderwijs kreeg de nadrukkelijke taak toebedeeld daar iets aan te doen. In de planning en deels ook in de vaststelling van het programma-aanbod kregen werkgevers en werknemers een duidelijke rol. In reactie op maatschappelijke en arbeidsmarktontwikkelingen werden de grenzen tussen onderwijs, vorming en scholing en die tussen initiële en postinitiële voorzieningen minder strak getrokken. Het kwalificerend onderwijs op primair niveau (kort-mbo en leerlingwezen) werd uitgebouwd en er vond (verdere) integratie van voorzieningen plaats, denk bijvoorbeeld aan het Wetsvoorstel sectorvorming en vernieuwing in het mbo (1988), de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs (1992), de Kaderwet volwasseneneducatie (1985) en de Rijksregeling basiseducatie (1986). Met deze integratie werden opleidingen en aanbod opnieuw geordend. De herordening had inhoudelijke doelstellingen, maar was ook gericht op deregulering en autonomievergroting. De herstructurering leidde bovendien tot schaalvergroting; de overheid beschouwde dit als voorwaarde voor de hierboven genoemde inhoudelijke en bestuurlijke veranderingen, maar economische motieven speelden hierbij een even belangrijke rol. In de jaren negentig leidde de introductie van het begrip primaire startkwalificatie (een term die in 1990 geïntroduceerd is door de commissie-Rauwenhoff) tot het ontstaan van extra voorzieningen aan de onderkant van het stelsel (opleidingen op assistentenniveau en trajecten die daarop voorbereiden). Ook kwam het tot integratie van alle onderwijs-, opleidings- en vormingswegen in de bve-sector onder één overkoepelende wet, de WEB (Wet educatie beroepsonderwijs, 1996). Een landelijke dubbele en afgestemde kwalificatiestructuur voor beroepsonderwijs respectievelijk educatie zorgde voor de inhoudelijke programmatische integratie. De WEB trok (voortbouwend op ervaringen in het hoger onderwijs) de bestuurlijke lijnen door uit het voorafgaande decennium: besturing op afstand, deregulering en de vorming van grote, autonome instellingen − de ROC’s − die in interactie met de overige actoren in

38


het veld het beroepsonderwijs vorm zouden geven. De LOB’s (Landelijke Organen voor het Beroepsonderwijs Bedrijfsleven66) vormden binnen dit geheel de schakel tussen ROC’s en het werkveld en kregen als zodanig specifieke eigen verantwoordelijkheden voor het beroepsonderwijs. De autonomie van de instellingen waarin de WEB voorzag, bleek in de praktijk minder ruim dan bedoeld, onder meer door schermutselingen tussen de ROC’s en de LOB’s en doordat nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld over kwaliteitszorg) en de zeggenschap van andere actoren (bedrijfsleven, CAO-partners, landelijke organen, gemeenten, onderwijsdeelnemers) de autonomie van onderwijsinstellingen weer inperkten.67 Daarnaast was de interne aansluiting tussen de opleidingsniveaus een en twee enerzijds en drie en vier anderzijds binnen de ROC’s nog weinig van de grond gekomen. In de afgelopen jaren is de autonomievergroting verder doorgevoerd, bijvoorbeeld in de vorm van decentralisatie van de wachtgelden. Belangrijke nieuwe ontwikkelingen zijn de voorgestelde en in gang gezette ontwikkeling naar verbreding van de kwalificaties en opleidingen om de flexibiliteit in het mbo te vergroten en de ‘employability’ te verhogen68, en de voornemens om de financiering van de volwasseneneducatie aan te passen. Voorheen liep deze financiering via de gemeenten, de bedoeling is dat nu vraagfinanciering wordt ingevoerd. Deelnemers krijgen dan zelf het geld om een cursus in te kopen. Dit betekent een eind aan de huidige gedwongen winkelnering bij de bekostigde instellingen, deelnemers kunnen nu ook terecht bij andere (particuliere) aanbieders. Hoger onderwijs In de jaren zeventig viel het hbo nog onder de Wet op het voortgezet onderwijs, al werd algemeen erkend dat het eigenlijk een aparte categorie zou moeten vormen. Voor het wetenschappelijk onderwijs was er wel aparte wetgeving. Ideeën over herpositionering van het hbo en het hoger onderwijs als geheel werden uitgewerkt in onder meer de Contourennota (1975), de nota Hoger onderwijs in de toekomst (1975) en de nota Hoger onderwijs voor velen (1978). Fusies en schaalvergroting in het hbo werden gepland, evenals versterking van de relatie tussen wetenschappelijk onderwijs en hbo door meer mogelijkheden tot overstappen en, te zijner tijd, afschaffing van het institutionele onderscheid. Door de fusiegolf in het hbo daalde het aantal instellingen van driehonderd in de jaren tachtig tot vijftig in 2002.69 Een ander hoofdpunt van het beleid in de jaren zeventig betrof de plannen om de doelmatigheid te bevorderden door de studieduur te bekorten, bijvoorbeeld via de Wet herstructurering wo (1975) en de tweefasenstructuur zoals de nota Hoger onderwijs voor velen (1978) die voorstelde. Dit alles gebeurde vooral naar aanleiding van de sterke stijging van de deelname aan het wetenschappelijk onderwijs, de hiermee gepaard gaande kostenstijging en de onvrede over het functioneren van het hoger onderwijs. In dat verband werden ook gedachten over de studiefinanciering uitgewerkt (Nota Studiefinanciering, 1974). Een derde hoofdpunt van beleid in de jaren zeventig was de inspraak van studenten. Wat betreft het bestuur van de universiteiten vond dit zijn neerslag in de Wet op het universitair bestuur (WUB, 1970). Andere aspecten zoals toegankelijkheid, verscheidenheid en ideeën voor een Open Universiteit werden uitgewerkt in de Contourennota (1975) en 66 67 68 69

Naam later gewijzigd in Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (KBB’s). Zie ook Boerman, 1998: outputoriëntatie is bindend voor de autonomie op het beleidsterreinen personeel en organisatie. Onderwijsraad, 2004f. Ministerie van Onderwijs, Cultureel en Wetenschappen, 2003a.


39

de nota Hoger Onderwijs Voor Velen (1978). Deze laatste nota bepleitte integratie van wetenschappelijk onderwijs en hbo in één stelsel van hoger onderwijs en bevordering van programmatische differentiatie in het wetenschappelijk onderwijs en het hbo afzonderlijk. Bovendien moest gestreefd worden naar een samenhangend stelsel van hoger onderwijs, waarbinnen ook de Open Universiteit een plaats kreeg. In de jaren tachtig werden de eerdere plannen om tot meer doelmatigheid te komen in praktijk gebracht met de invoering van de tweefasenstructuur (1982) als onderdeel van een nieuwe Wet op het wetenschappelijk onderwijs (1985) en met doelmatigheidsoperaties zoals de operatie taakverdeling en concentratie (1982) en de operatie selectieve krimp en groei (1986) in het wetenschappelijk onderwijs en de operatie schaalvergroting, taakverdeling en concentratie (1983) in het hbo. Ook kwam de Wet op de studiefinanciering (1986) tot stand, die ouderonafhankelijkheid tot op zekere hoogte liet prevaleren boven toegankelijkheid. Voor de bekostiging van de instellingen werden nieuwe modellen ontwikkeld: het plaatsen geld model (1983) en het overige lasten model in het wetenschappelijk onderwijs en de Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage whbo voor het hbo (1986). Met het oog op toekomstige wetgeving werd een nieuwe besturingsfilosofie ontwikkeld (HOAK-nota, 1985) waarin voor instellingen meer ruimte voor eigen beleid werd voorzien. Uitwerkingen daarvan volgden in het HOOP (Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan, 1988 en verder tweejaarlijks) en het Voorstel voor de wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (1989). In de jaren negentig werden met de inwerkingtreding van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in 1993 hbo en wetenschappelijk onderwijs gezamenlijk geregeld en kregen de instellingen meer autonomie. In het kader van de verdere ontwikkeling van deze wet werd er onder meer gewerkt aan de modernisering van de universitaire bestuursorganisatie (Wet modernisering universitair bestuur, 1997) en was er een toenemende aandacht voor de flexibilisering van studieprogramma’s (blijkens het HOOP1996 en het HOOP-1998). Verder werd in de jaren negentig de eerder ingezette beleidslijn gericht op doelmatigheid doorgezet, onder andere door bezuinigingen op de studiefinanciering. Ook werd de systematiek van de bekostiging van instellingen verder doordacht en uitgewerkt. Het recente beleid in het hoger onderwijs ondervindt Europese invloed via het zogenoemde Bologna-proces (vanaf 1999) en de introductie van het bama-systeem (bachelormaster). De accreditatie van opleidingen geschiedt door de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie). Er zijn verdere plannen voor differentiatie van collegegelden en toelatingscriteria om zo meer bèta- en techniekstudenten aan te trekken. Ook wordt nagedacht over een nieuwe wet voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.

40


2.1.3

Onderwijsuitgaven

Samenvatting hoofdpunten • De Nederlandse overheidsuitgaven aan onderwijs zijn, als percentage van het bbp (bruto binnenlands product), sterk gedaald tussen 1970 en het eind van de jaren negentig. Wanneer we echter rekening houden met de veranderende aantallen deelnemers, dan blijkt dat de reële uitgaven per deelnemer in het primair onderwijs zijn gestegen, terwijl ze in het voortgezet en hoger onderwijs zijn gedaald.70 • Internationaal vergeleken zijn in Nederland zowel de overheidsuitgaven aan onderwijs als de private bijdragen (als percentage van het bbp) relatief laag. De totale uitgaven per deelnemer zijn met name in het voortgezet onderwijs relatief laag. In het primair onderwijs geeft Nederland per leerling vrijwel evenveel uit als in de referentielanden, in het hoger onderwijs per student zelfs iets meer. In Zweden en de Verenigde Staten zijn de totale uitgaven per deelnemer aanzienlijk hoger dan die in Nederland.

Ontwikkeling van de Nederlandse onderwijsuitgaven De overheidsuitgaven aan onderwijs als percentage van het bbp hebben in de afgelopen drie decennia geen gelijke tred gehouden met de economische groei en ontwikkeling van het bbp.71 De onderwijsuitgaven daalden van 7% in 1970 via 6% in 1990 naar ongeveer 5% eind jaren negentig. Dit was overigens geen continue daling: in de periodes 19701975 en 1985-1987 was er sprake van een stijging van het percentage.72 Hoewel de financiële toerusting van het onderwijs over het geheel genomen achterbleef bij de economische groei, is deze in absolute zin niet echt verslechterd. De kosten per leerling zijn door de jaren heen toegenomen, met name door het toenemende aandeel van dure onderwijssoorten.73 In de afgelopen drie decennia is het subsidiebedrag per leerling gestegen van zo’n 1.800 euro in 1970 tot 2.500 euro in 1995 (in constante prijzen van 1990). Tot 1997 was sprake van een stijging, daarna tot 1999 van een afvlakking.74 In het primair onderwijs zijn de reële uitgaven per leerling tussen 1980 en 2000 enigszins gestegen, terwijl ze in het voortgezet onderwijs juist zijn gedaald. Dit waren mogelijk deels gevolgen van de daling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs en van de schaalvergroting in het voortgezet onderwijs.75 Pogingen om in het speciaal onderwijs de kosten omlaag te brengen hadden nauwelijks succes.76 Met name in het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs bleven de investeringen achter. Zo zijn de overheidsuit-

70 71 72

73 74

75 76

Reële uitgaven wil zeggen de uitgaven gecorrigeerd voor de inflatie. De cijfers in deze paragraaf betreffen alleen de overheidsuitgaven, niet de private bijdragen. Kolfoort, 1994; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2003. De overheidsuitgaven aan onderwijs volgens de CBS-definitie kunnen niet direct worden vergeleken met de cijfers van de OESO, omdat een andere samenstelling van uitgavencategorieën wordt gehanteerd (Hartgers, Van Herpen en Van ’t Wel, 1994). In beide definities wordt overigens rekening gehouden met de uitgaven door andere departementen en lokale overheden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a). Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002. In de daaraan voorafgaande decennia zijn de uitgaven ook sterk gegroeid. Zo is bijvoorbeeld het budget voor het hoger onderwijs in de periode tussen 1950 en 1975 met name door de grote toeloop op het wetenschappelijk onderwijs ruim verdubbeld (Organisation for Economic Co-operation and Development, 1976, p.14). Kolfoort, 1994; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2003; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002.


41

gaven per student tussen 1980 en 2000 sterk gedaald.77 Deze daling kwam waarschijnlijk deels voort uit de sterke groei van het aantal studenten en de bijbehorende schaalvergroting (met name in het hbo) in die periode. Voor een deel is de lagere overheidsbijdrage gecompenseerd door een grotere eigen bijdrage van studenten (hoger collegegeld). Overigens blijkt uit een analyse van de begroting 2005 dat in de bve-sector en het hoger onderwijs de overheidsuitgaven per student ook in de komende jaren zullen dalen.78 Overigens omvatten de onderwijsuitgaven niet alleen de directe kosten van onderwijs, maar ook de uitgaven aan studiefinanciering. Daarmee drukken (een deel van) de kosten van levensonderhoud van studenten (een sociale voorziening) op de begroting van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) en niet op die van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Onderwijsuitgaven internationaal vergeleken Internationale vergelijking laat zien dat aan het begin van de jaren zeventig in Nederland de onderwijsuitgaven uitgedrukt als percentage van het bbp hoger waren dan in vele andere landen, wanneer we niet alleen publieke maar ook private uitgaven in beschouwing nemen.79 Momenteel zijn de publieke en private uitgaven voor het onderwijs in Nederland met samen 4,9% echter lager dan in de referentielanden (gemiddeld 5,9%, zie grafiek 1). Dit lagere uitgavenniveau geldt zowel voor de publieke als de private bijdragen. De private uitgaven zijn met name hoger in Duitsland en de Verenigde Staten. In Duitsland komt dit vooral door de bijdrage van het bedrijfsleven aan het leerlingwezen, in de Verenigde Staten door de hoge eigen bijdrage van studenten aan universitair onderwijs. De Nederlandse publieke onderwijsuitgaven als percentage van het bbp zijn vergelijkbaar met die in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, maar wel lager dan die in Vlaanderen en beduidend lager dan die in Frankrijk en Zweden.80 Grafiek 2 laat zien dat de Nederlandse onderwijsuitgaven met name laag zijn in het basis- en voortgezet onderwijs.81 In het voortgezet onderwijs zijn de uitgaven in Duitsland hoger door de bijdrage van het bedrijfsleven aan het leerlingwezen. De andere landen besteden aan het voortgezet onderwijs ook meer overheidsgeld. Wat betreft de uitgaven aan hoger onderwijs wijkt Nederland niet noemenswaardig af van de omringende landen. De Verenigde Staten daarentegen besteden duidelijk meer aan hoger onderwijs, vooral doordat de eigen bijdrage aan (private) universiteiten hoog ligt.

Grafiek 1: Onderwijsuitgaven (2001) 6 4 Nederland

% bbp 2

Referentiescore

0 Publiek 77 78 79 80 81

42

Privaat

Totaal

Groot & Maassen van den Brink, 2003a. Groot & Maassen van den Brink, 2004. De gegevens in deze paragraaf betreffen publieke en private uitgaven samen. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004, p.229. Het voortgezet onderwijs omvat hier ook een deel van de bve-sector (het mbo), omdat de OESO geen de bve-sector heeft.


aparte categorie voor

Grafiek 2: Onderwijsuitgaven naar sector (2001) 4 3 % bbp

2

Nederland

1

Referentiescore

0 Primair/voortgezet

Hoger

Wanneer we kijken naar de onderwijsuitgaven per leerling (grafiek 3), blijkt dat met name in het voortgezet onderwijs de Nederlandse uitgaven relatief laag zijn. Voor het overige geeft Nederland per leerling nauwelijks minder aan onderwijs uit dan de omringende landen. Zweden en de Verenigde Staten geven per leerling wel opvallend veel meer uit, met name in het primair en hoger onderwijs. In Zweden lijkt dit te maken te hebben met een lage leerling-docentratio, in de Verenigde Staten met hoge lerarensalarissen en dure private universiteiten.82

Grafiek 3: Onderwijsuitgaven per leerling (2001) 10.000 8.000 US Dollar

6.000

Nederland

4.000

Referentiescore

2.000 0

2.1.4

Primair

Voortgezet

Hoger

Ontwikkeling van de onderwijsdeelname in Nederland

Samenvatting hoofdpunten • De deelname aan het Nederlandse onderwijs is in achterliggende decennia aanzienlijk toegenomen; dit geldt ook voor de verblijfsduur en de deelname aan hogere vormen van onderwijs. Het opleidingsniveau van de bevolking ligt daarmee aanzienlijk hoger dan drie decennia geleden. • De vermindering van de kansenongelijkheid in het onderwijs is voor wat betreft achterstanden naar sekse grotendeels gelukt. Wel gebleven zijn de grote verschillen tussen mannen en vrouwen in de keuze van het soort opleiding. Achterstanden op basis van sociaal-economische status en etnische herkomst zijn afgenomen maar niet verdwenen. • In het voortgezet onderwijs verschuift door de jaren heen de deelname van beroepsgericht naar algemeen onderwijs.

82

Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004.


43

•

Nederland kent een relatief lage deelname aan bètaopleidingen. Vooral vrouwelijke bèta-talenten geven vaak de voorkeur aan studies als medicijnen of rechten.

In het laatste kwart van de vorige eeuw nam in Nederland de omvang van de bevolking in de leerplichtige leeftijd met 20% af, maar daalde de feitelijke onderwijsparticipatie slechts met 1%. Deelname van vijftienjarigen steeg in die periode van 40% naar bijna 100%. Waar jongeren in 1970 doorgaans nog op zestienjarige leeftijd het voltijdonderwijs verlieten, was dat in 1995 op twintigjarige leeftijd.83 Deelname naar sectoren Primair onderwijs. Als gevolg van de leerplicht is de deelname aan het primair onderwijs nagenoeg 100%. Door het stijgende aantal geboorten breidde het primair onderwijs vanaf de jaren zeventig sterk uit. In de jaren tachtig daalde het aantal kinderen en daarmee het leerlingenaantal, om in de jaren negentig weer even te stijgen. Tussen 2000 en 2010 stijgt naar verwachting het aantal leerlingen licht, daarna daalt het.84 Speciaal onderwijs. Het speciaal onderwijs groeide sterk door de jaren heen. Hoewel al in de jaren zeventig werd geprobeerd om leerlingen met problemen zo veel mogelijk in het reguliere onderwijs te plaatsen, volgden in de loop der jaren steeds meer kinderen speciaal onderwijs.85 Terwijl de leerlingenaantallen in het basisonderwijs terugliepen, zijn ze in het speciaal onderwijs sinds de jaren zeventig meer dan verdubbeld (+ 60%). Het SCP schrijft dit toe aan de hogere eisen in het reguliere onderwijs, de betere diagnostiek en de langere verblijfsduur in het speciaal onderwijs.86 De toename betrof met name kinderen met leerproblemen en sociale aanpassingsproblemen. Het speciaal onderwijs wordt overigens voor een belangrijk deel door jongens en migrantenkinderen bevolkt. Voortgezet onderwijs. In het voortgezet onderwijs is te zien dat ouders en leerlingen steeds meer voor hogere onderwijstypen (havo, vwo) kiezen. Ten opzichte van andere landen loopt Nederland echter achter in de deelname op deze niveaus. Bovendien zijn in Nederland in de hogere schooltypen lagere milieus relatief sterk ondervertegenwoordigd. Aangezien die hogere schooltypen de voorwaarde zijn voor de toegang tot het hoger onderwijs, versterkt de deelname aan het onderwijsstelsel hiermee de sociale ongelijkheid.87 Wel bestaat na vbo (voorbereidend beroepsonderwijs) en mavo de mogelijkheid om met een omweg via het mbo naar het hbo te gaan. Niet alleen proberen steeds meer ouders hun kinderen in hogere schooltypen terecht te laten komen, ook is een verschuiving van deelname van beroepsonderwijs naar algemeen onderwijs te zien. De grootste toename zit in het havo. Verder stijgt de onderwijsdeelname aan havo en vwo ten opzichte van die aan vbo en mavo. Deze tendens zet door. Van de leerlingen in het derde jaar van het voortgezet onderwijs zat in 1985-86 27% in havo of vwo, 63% in vbo of mavo en 8% in vso (voortgezet speciaal onderwijs) of ivbo (individueel voorbereidend beroepsonderwijs). In 1994-95 waren die percentages respectievelijk 31%, 56% en 9% (vso of lwoo, leerwegondersteund onderwijs); in 2002-03 83 84 85 86 87

44

Inspectie van het Onderwijs, 1996. CBS Statline; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1970, 1990.


36%, 48% en 13%.88 Overigens neemt de belangstelling voor bètavakken steeds verder af, niet alleen in het voortgezet onderwijs maar ook in het mbo en het hoger onderwijs.89 Vervolgopleidingen. Mavo, havo en vwo zijn in de afgelopen decennia voor steeds meer leerlingen geen eindbestemming meer, maar tussenstation. Eind jaren tachtig stroomde 90% van de leerlingen door naar vervolgonderwijs (mbo of hoger), dat dan ook snel groeide.90 Die groei was overigens al eerder ingezet: de omvang van het mbo nam in de tweede helft van de vorige eeuw met een factor 30 toe, de omvang van het hoger onderwijs is in die periode verzesvoudigd.91 In het hoger onderwijs profiteerde met name het hbo van de toenemende onderwijsdeelname.92 Het aantal deelnemers daar lag al in 1965 ruim boven de 100.000; voor het wetenschappelijk onderwijs was dat 65.000. In de volgende decennia steeg het aantal studenten dat hoger onderwijs volgde verder tot circa 400.000 in 2000, waarvan 240.000 in het hbo (voltijds) en 170.000 in het wetenschappelijk onderwijs (inclusief extraneï).93 De belangstelling voor exacte en technische richtingen in het mbo en hbo is gedaald. In het wetenschappelijk onderwijs is de belangstelling niet afgenomen, maar wel verschoven naar de meer praktijken toepassingsgerichte bètaopleidingen zoals informatica, bouwkunde en technische bestuurskunde.94 Overigens lijkt de onderwijsexpansie af te vlakken; zo stagneert bijvoorbeeld de groei van de deelname aan hoger onderwijs. Vanwege deze verzadigingsverschijnselen is de verwachting dat de groei van het hoger onderwijs de komende jaren vooral van demografische ontwikkelingen moet komen. Daarbij komt dat kinderloosheid en kleine gezinnen vaker voorkomen onder hogeropgeleiden, zodat een groot deel van de nieuwe generaties minder onderwijsbagage van huis meekrijgt, en te verwachten is dat minder leerlingen min of meer automatisch naar het hoger onderwijs zullen doorstromen.95 Scholing en opleiding van volwassenen. Verschillende vormen van volwasseneneducatie die in de jaren zeventig en tachtig steeds meer in de belangstelling kwamen, zoals basiseducatie, vavo (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs), deeltijd-mbo en deeltijd hoger onderwijs, zagen in de jaren negentig dalende deelnamecijfers.96 De laatste jaren zijn de totale deelnemersaantallen redelijk constant: er is een stijgende deelname bij NT2 (Nederlands als tweede taal) en inburgering, maar daar staat een daling tegenover bij andere vormen van basiseducatie.97 Deelname naar achtergrondkenmerken Vanaf de jaren zestig werden in Nederland achterstandsgroepen als probleem gezien en zette de overheid een gelijkekansenbeleid in. Eerst waren vooral Nederlandse lagere sociale milieus de doelgroep, later kwamen daar vrouwen en allochtonen bij. Hoe heeft hun deelname zich ontwikkeld en hoe ‘scoort’ Nederland ten opzichte van andere landen? Overigens kan, voorzover achterstanden zijn ingelopen, dit maar voor een deel aan 88

89 90 91 92 93 94 95 96 97

Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998; Inspectie van het Onderwijs, 2004. De cijfers uit 1985-86 hebben betrekking op de situatie voor de onderwijsvernieuwing in deze onderwijssectoren: het vbo en mavo waren nog niet samengevoegd tot vmbo, ook het ivbo bestond nog (nu vervangen door lwoo). Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990. Inspectie van het Onderwijs, 1996. Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004a. Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004b.


45

het achterstandenbeleid worden toegeschreven. Andere factoren, zoals de verhoging van de leerplichtige leeftijd, dragen hier ook aan bij. Gelijke kansen naar sekse. Vrouwen in Nederland stonden drie decennia geleden nog op achterstand bij de deelname aan postleerplichtig onderwijs, zowel ten opzichte van mannen als ten opzichte van vrouwen in andere landen.98 Van de deelnemers in het hoger onderwijs was op dat moment nauwelijks meer dan een kwart vrouw. Inmiddels zijn de verschillen in onderwijsdeelname en -niveau tussen mannen en vrouwen geleidelijk aan verdwenen of zelfs in het voordeel van vrouwen omgeslagen. Zo neemt bijvoorbeeld het aantal meisjes van zestien jaar en ouder in het mbo sneller toe dan het aantal jongens. Wel zijn er hardnekkige verschillen naar richting. Vrouwen zitten in de meerderheid in de traditionele sectoren talen, administratie, kunst en medische richtingen.99 Hoewel Nederland vanaf de jaren tachtig het hoogste deelnamepercentage aan hoger onderwijs heeft in Europa, is het aandeel vrouwen bij exacte richtingen als techniek, wiskunde en informatica kleiner dan in elk ander land, op het Verenigd Koninkrijk na.100 Ook is de keuze naar richting van vrouwen eenzijdiger dan in andere landen het geval is. Zo is bijvoorbeeld één op de zeven biologiestudenten en minder dan eenderde van de economiestudenten vrouw, vergeleken met eenderde respectievelijk de helft in België.101 Gelijke kansen naar sociaal-economische status. In de jaren zestig waren lagere sociaaleconomische milieus met name ondervertegenwoordigd in het algemeen voortgezet en hoger onderwijs. Slechts 12% van de leerlingen in deze categorie ging in die tijd naar het voorbereidend hoger en middelbaar onderwijs, terwijl dat in 2000 was opgelopen tot meer dan 35%. Het algemeen opleidingsniveau is dus in de loop der jaren sterk gestegen. Toch is het verband tussen sociale achtergrond en opleidingsniveau vrij stabiel gebleven.102 Milieu van herkomst blijft vooralsnog toch een bepalende factor voor de hoogte van het opleidingsniveau en de mate van schoolsucces. Dat blijkt ook uit de gegevens over schooluitval: in 1989 was de schooluitval in het voortgezet onderwijs drie keer zo hoog voor een leerling met een laagopgeleide vader (9%) dan voor een leerling waarvan de vader hoogopgeleid was (3%).103 Deze koppeling tussen sociaal milieu en schoolsucces verklaart het feit dat OESO-reviews door de jaren heen steeds concluderen dat het gelijkekansenbeleid geen groot succes is. Hoewel de bestrijding van achterstanden in de loop der jaren vooruitgang boekte en de leerplichtverlenging maakte dat alle jongeren meer onderwijs meekregen, zijn ongelijke kansen een hardnekkig probleem.104 Overigens geldt ook in andere landen dat de opleiding van de ouders van grote invloed is op de schoolloopbanen van de kinderen.105 Het meten van de effecten van achterstandsbeleid is vaak lastig, omdat meestal niet duidelijk is hoe de situatie zou zijn zonder de maatregelen in kwestie. Zo krijgen basisscholen met veel achterstandsleerlingen weliswaar wat extra middelen, maar is het onduidelijk wat de effecten daarvan zijn.106 Recent is voor het eerst een studie gedaan die enig 98 99 100

101 102 103 104 105 106

46

Organisation for Economic Co-operation and Development, 1976. Organisation for Economic Co-operation and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. De OESO(1990) wijt dit aan het feit dat de pogingen om een meer deductief leerplan in te voeren voor de vakken wisen natuurkunde mislukt zijn. Dit heeft gevolgen gehad voor de deelname van vrouwen in de exacte wetenschappen. Onderzoek heeft aangetoond dat meisjes beter leren met op deductie gebaseerde leerplannen. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990. Meijnen, 2003. Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989. Meijnen, 2003; Devine, 2004. Zie bijvoorbeeld TK, 1997-1998, 26 040, nrs. 1-2.


zicht geeft op effecten. Hierin zijn scholen met elkaar vergeleken met een vrijwel identieke populatie, maar waarvan sommige wel en andere niet in aanmerking kwamen voor een eenmalige kleine extra subsidie om bepaalde achterstandsaspecten te verhelpen. In deze studie werd geen effect van deze subsidie op de leerprestaties gevonden.107 Uit deze beperkte studie kunnen echter geen generaliserende conclusies getrokken worden over de zin van achterstandsgelden. Wel is duidelijk dat meer onderzoek nodig is naar de effecten van achterstandsbeleid. Gelijke kansen naar etniciteit. Het percentage allochtone leerlingen aan scholen in Nederland was aan het eind van de jaren tachtig kleiner dan in de meeste andere landen, maar de relatieve toename was sinds het einde van de jaren zeventig bijzonder hoog.108 De naar Nederland gekomen allochtonen waren bovendien overwegend laagopgeleid. Het percentage etnische minderheden is tussen 1971 en 1997 verzesvoudigd tot bijna 10% van de bevolking en zal naar verwachting groeien tot 14% in 2020.109 Allochtonen wonen vooral in de Randstad en dan met name in de grote steden. In 2000 varieert het percentage niet-westerse allochtonen in de randstedelijke provincies van 9% tot 14%. In de vier grote steden is hun aandeel gestegen naar 15% tot 20% in 1990 en 20% tot 30% in 2000.110 Van de nul- tot veertienjarigen is in die steden zelfs een meerderheid allochtoon, zodat ‘zwarte’ scholen vrijwel onvermijdelijk zijn.111 Allochtone groepen hebben op dit moment nog relatief grote onderwijsachterstanden: ze zijn ondervertegenwoordigd in havo en vwo, vallen vaker uit en hebben vaker vertraging in hun schoolloopbaan. Zo heeft een meerderheid van de Turkse en Marokkaanse 25- tot 39-jarigen bijvoorbeeld geen startkwalificatie, tegen circa 20% van de autochtonen. Wel is tussen 1988 en 2002 het percentage Turken en Marokkanen met minimaal een mbodiploma sterk gestegen, van respectievelijk 7% en 3% naar 26% en 29%.112 Overigens hangen etnische achtergrond en sociaal-economische status sterk samen: ruim 80% van de Turkse en Marokkaanse ouders behoort bijvoorbeeld tot de laagste sociaal-economische groepen.113

2.1.5

Onderwijsdeelname internationaal vergeleken

Samenvatting hoofdpunten De deelnamepercentages van 15- tot 19-jarigen en 20- tot 29-jarigen in Nederland zijn vergelijkbaar met of hoger dan die in de referentielanden. Vanaf de jaren tachtig heeft Nederland het hoogste aantal deelnemers in het hoger onderwijs van Europa. De deelname van kinderen onder de vijf jaar blijft echter achter bij die in andere landen. Als gevolg van de leerplicht zitten de meeste vier- tot zestienjarigen in Nederland op school, net als in de meeste andere landen. In Nederland zijn leerlingen (partieel) leerplichtig tot hun achttiende, net als in België en Duitsland; in Engeland, Frankrijk en Zweden ligt de grens op zestien jaar. Na de leerplicht neemt de onderwijsdeelname in alle landen sterk af. Internationaal gezien is de deelname van 15- tot 19-jarigen en 20107 108 109 110 111 112 113

Leuven, Lindahl, Oosterbeek & Webbink, 2003. Organisation for Economic Co-ordination and Deveopment, 1990. Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998, 2004a. De Valk & Van Nimwegen, 2003. Dagevos, Gijsberts & Van Praag, 2003. Dagevos e.a., 2003. Meijnen, 2003.


47

tot 29-jarigen in Nederland op zijn minst vergelijkbaar met de referentielanden (zie grafiek 4 en 5). Daar staat tegenover dat kinderen in andere landen vaker voor hun vijfde jaar naar school gaan, wat in Nederland minder gebruikelijk is (grafiek 4). Ook boven de leeftijd van dertig jaar lijkt de onderwijsdeelname lager dan in andere landen, maar hierbij zijn scholingscursussen niet meegerekend. De hoge deelname van dertigplussers in andere landen kan bovendien te maken hebben met studenten die langer over hoger onderwijs doen. De scholingsdeelname van volwassenen komt hieronder aan bod. Na de leerplichtige leeftijd begint meer dan de helft (54%) van een leeftijdsgroep aan een lange (vier- tot zesjarige) opleiding in het hoger onderwijs (grafiek 6). Alleen in Zweden is dit percentage hoger. Het verschil tussen de deelnamecijfers en het percentage afgeronde opleidingen is (in alle landen) echter aanzienlijk, wat aangeeft dat veel studenten geen volledige studie afronden.114

Grafiek 4: Deelname leerplichtig onderwijs (2002) 100 80 % van leeftijdcategorie

60

Nederland

40

Referentiescore

20 0

tot 4 jaar

5-14 jaar

15-19 jaar

Grafiek 5: Deelname postleerplichtig onderwijs (2002) 30 % van leeftijdcategorie

20

0

114

48

Nederland

10

Referentiescore

20-29 jaar

30-39 jaar

Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004.


40-49 jaar

Grafiek 6: Instroom lang hoger onderwijs (2002) 60 % van leeftijdcategorie

40

Nederland

20 0

Referentiescore

Mannen

Vrouwen

Totaal

Grafiek 7: Scholingsdeelname in afgelopen vier weken (2002)

20 15 %

Nederland

10

Referentiescore

5 0

25-64-jarigen

Een leven lang leren De deelname aan onderwijs houdt niet op bij het initieel onderwijs; het menselijk kapitaal vergt voortdurend onderhoud. Bestaande voorzieningen hiervoor zijn het volwassenenonderwijs en bedrijfsopleidingen en -cursussen. De deelname van Nederlandse volwassenen aan onderwijs en scholing loopt aardig in de pas bij de referentielanden (grafiek 7). Zweden en Engeland hebben iets hogere deelnamecijfers, terwijl Duitsland en België veel lager scoren.115 Eurostat (2002) schetst een vergelijkbaar beeld voor de deelname aan bedrijfsopleidingen in de particuliere sector in Nederland: een gemiddelde deelname, maar aanzienlijk lager dan in het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Ook blijft deelname van bepaalde groepen (vrouwen, oudere en allochtone werknemers) achter; het zijn vooral hogeropgeleiden die trainingen volgen. Zo zorgt scholing voor het vergroten van verschillen in opleidingsniveau in plaats van het verkleinen ervan.116 De uitgaven van werkgevers aan bedrijfsopleidingen lopen min of meer parallel aan de opleidingsdeelname, met dien verstande dat Nederland evenveel uitgeeft als Zweden. Nederland compenseert de lagere deelname door een langere cursusduur, zodat tijd en geld die in totaal aan bedrijfsopleidingen worden besteed in beide landen vrijwel gelijk zijn. Verder is het opvallend dat de scholingsdeelname in Nederland maar licht stijgt met de bedrijfsgrootte, terwijl dat in andere landen veel sterker het geval is. Zo varieert de scholingsdeelname bij kleine en grote bedrijven in Nederland van 36% tot 44%, terwijl dat in België (met dezelfde gemiddelde deelname) varieert van 18% tot 66%.

115 116

Hierbij gaat het om het percentage van de ondervraagden dat in de vier weken voorafgaand aan deenquête aan scholing heeft deelgenomen (Eurostat, 2003a). Groot & Maassen van den Brink, 1997, 2000; OECD, 2001b.


49

In EU-verband (Europese Unie) heeft Nederland zich als doel gesteld dat in 2010 20% van de 25- tot 64-jarigen aan scholing moet deelnemen.117 In 2000 lag de deelname op 15,6%. De Lissabon-doelstelling voor alle EU-landen samen is dat in 2010 12,5% van de 25- tot 64-jarigen aan scholing moet deelnemen; in 2000 was de deelname nog 8,5%.

2.1.6

Onderwijsgevenden

Samenvatting hoofdpunten • De onderwijssector vergrijst en de uitstroom uit het beroep leidt tot een lerarentekort. Hoewel op het moment de instroom (na gerichte initiatieven) landelijk gezien voldoende is, zijn er verschillen tussen regio’s en zullen de tekorten de komende jaren toenemen. Vooral scholen met veel achterstandsleerlingen hebben moeite om leraren te werven en te behouden. • In het Nederlandse primair onderwijs zijn mannen ondervertegenwoordigd in het leraarsberoep. In het hoger onderwijs zijn juist vrouwen ondervertegenwoordigd. • Nederlandse ouders geven de meeste leraren een ruime voldoende, maar verder is over de kwaliteit van leraren weinig bekend. De kwaliteit van de lerarenopleidingen baart zorgen, ook trekken lerarenopleidingen gemiddeld genomen minder goede studenten. • Het salaris van leraren ligt in Nederland internationaal vergeleken rond of iets boven het gemiddelde en is ook vergelijkbaar met beroepen van gelijk niveau. • In Nederland is de werkdruk van leraren relatief hoog: veel lesuren en schooldagen in een jaar, een hoge tijdsdruk, weinig mogelijkheden om het werk zelf in te delen, een verhoogde kans op emotionele uitputting en burn-out. Interne doorstroommogelijkheden zijn gering. De status van het beroep is sinds de jaren tachtig gedaald. Tegelijkertijd vindt een groeiende differentiatie binnen het beroep plaats, waarbij de taken van leraren veranderen en nieuwe onderwijsfuncties ontstaan.

Aantallen leraren Tot aan het midden van de jaren tachtig was onderwijs een sector met een sterk groeiende werkgelegenheid. In de periode 1970-1984 nam het aantal leraren met eenderde toe. Op dat moment was sprake van overschotten. Het laatste decennium is sprake van een tekort aan leraren en van vergrijzing. In 2003 is ruim 40% van de leraren vijftigplusser. Door de uitstroom van deze groep zal het lerarentekort over enkele jaren naar verwachting oplopen.118 Ter bestrijding van het lerarentekort is de instroom uit beroepen buiten het onderwijs vergemakkelijkt (zij-instromers) en worden andere functies naast die van leraren ontwikkeld (bijvoorbeeld onderwijsassistenten).119 Het aantal openstaande vacatures vertoont eind jaren negentig een sterke stijging in zowel basis- als voortgezet onderwijs. Vanaf het schooljaar 2001-2002 daalt het aantal moeilijk vervulbare vacatures licht.120 Recent neemt de belangstelling voor de opleiding tot leraar in het basisonderwijs weer toe en is er, landelijk gezien, zelfs weer sprake van een overschot. Net als in andere landen lijkt de baanzekerheid die het onderwijs biedt 117 118 119 120

50

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003b. Naast vergrijzing zijn ook veranderingen in salarisniveau, status en de werkloosheid in andere sectoren mogelijke verklaringen voor het oplopende lerarentekort. Zie hiervoor ook Imants & Van Veen, 2004. Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt, 2004.


een aantrekkelijke factor ten tijde van hogere werkloosheid.121 Op de lange termijn worden echter, met name in het voortgezet onderwijs, weer tekorten verwacht als gevolg van de vergrijzing. Lerarentekorten zijn bovendien ongelijk verdeeld over scholen. Met name scholen met veel achterstandsleerlingen hebben moeite om leraren te werven en te behouden, terwijl goede leraren daar hard nodig zijn.122 Vooral achterstandsscholen in het voortgezet onderwijs verdienen daarbij extra aandacht. Problemen zoals lesuitval (als gevolg van lerarentekorten) en voortijdig schoolverlaten lijken zich daar te concentreren. Vmbo-scholen ontvangen weliswaar extra subsidies, maar die blijken vaak onvoldoende om goed personeel te kunnen werven en behouden. Havo-vwo-scholen winnen de concurrentieslag op de arbeidsmarkt doordat zij vaak prettiger werkomstandigheden kunnen bieden, met bovendien meer kans op een beter salaris. Het gevolg is dat vmbo-scholen vaker kampen met lerarentekorten en gedwongen zijn om onervaren zij-instromers in te zetten in lastige klassen, tot bezorgdheid van de Inspectie van het Onderwijs (2002). Samenstelling beroepsgroep Het aandeel vrouwelijke leraren neemt af naarmate het onderwijsniveau stijgt. In het primair onderwijs is driekwart van de leraren vrouw, in het hoger onderwijs niet meer dan eenderde.123 De verhoudingen in de referentielanden zijn enigszins vergelijkbaar. Overal zijn in het primair onderwijs mannen sterk ondervertegenwoordigd. In het voortgezet onderwijs zijn Nederland en Duitsland de enige landen waar mannelijke leraren nog in de meerderheid zijn. In de bve-sector is het beeld gemengd; daar is het aandeel vrouwen rond de 50%, maar werken ze vooral in administratieve en verzorgende opleidingen. In het hoger onderwijs zijn vrouwen ondervertegenwoordigd, met name in Duitsland en Nederland. Verondersteld wordt wel dat het leraarsberoep meer status geniet naarmate het percentage mannen hoger ligt. Een andere invalshoek is dat vanuit het oogpunt van de voorbeeldfunctie van leraren een enigszins gelijke verhouding tussen mannen en vrouwen gewenst is. De beroepsgroep kenmerkt zich verder door vergrijzing: een hoog en groeiend aandeel oudere werknemers.124 Dit is overigens een verschijnsel waar ook de meeste referentielanden mee te maken hebben.125 Salaris Een internationale vergelijking op basis van gegevens uit 1985 geeft aan dat het salarisniveau van leraren in Nederland in die tijd relatief hoog lag.126 Op dit moment hebben Nederlandse leraren in het primair onderwijs, vergeleken met de andere landen, een salaris dat rond het gemiddelde ligt (in Frankrijk en Zweden is het beduidend lager, in Duitsland en Engeland fors hoger). In het voortgezet onderwijs ligt het lerarensalaris in Nederland iets boven het gemiddelde (zie grafiek 8).127 Daar staat tegenover dat 121 122 123 124 125 126 127

Waterreus, 2003. Inspectie van het Onderwijs, 2004. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a. Onderwijsraad, 2002f. Waterreus, 2001. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a. Tegelijkertijd suggereert de OESO dat de salarissen voor Nederlandse leraren in de bovenbouw wel bovengemiddeld zijn en dat het op dit niveau een standaardsalaris betreft. Het onderbouwsalaris is echter het standaardsalaris voor alle leraren in het voortgezet onderwijs en slechts een deel groeit door naar een ‘bovenbouwsalaris’ (Hassink & Pomp, 2000). De Nederlandse positie komt op dit punt dan ook te rooskleurig uit internationale vergelijking naar voren.


51

Nederlandse leraren relatief veel uren moeten lesgeven, zodat het loon per lesuur lager is dan in de meeste referentielanden. Bovendien zijn de klassen relatief groot. Informatie over het salarisniveau van leraren ten opzichte van dat in andere sectoren is beperkt. Een poging tot vergelijking door Waterreus (2003) suggereert dat het salaris van leraren in het Nederlandse voortgezet onderwijs met name voor vrouwen redelijk concurrerend lijkt ten opzichte van andere sectoren. In combinatie met de goede mogelijkheden om in deeltijd te werken, kan dit verklaren waarom onderwijs vooral een aantrekkelijke sector voor vrouwen is.

Grafiek 8: Salaris leraren met vijftien jaar ervaring (2002)

40.000 38.000 US Dollar

Nederland

36.000

Referentiescore

34.000 32.000

Primair

Voortgezet

Grafiek 9: Werkdruk leraren (2002)

1.000 Lesuren per jaar

Nederland

500 0

Referentiescore Primair

Voortgezet

Andere kenmerken van het beroep Werken in het onderwijs betekent werken in een beroepsdeelmarkt met specifieke entree-eisen en beperkte interne en externe doorstroommogelijkheden. De onderwijssector scoort verhoudingsgewijs goed op kenmerken als fysieke belasting en arbeidsverhoudingen. Negatieve punten zijn echter de onvoldoende mogelijkheden om zelf het werk in te delen, de hoge tijdsdruk en de verhoogde kans op emotionele uitputting en burnout.128 Gegevens uit 1985 laten zien dat de Nederlandse leraar vergeleken met collega’s in andere landen tot de zwaarstbelaste hoorde.129 Dat is de afgelopen jaren zo gebleven. Het aantal lesuren in het primair en voortgezet onderwijs is bijvoorbeeld nog steeds relatief hoog (grafiek 9).130 Daarnaast is het werk geconcentreerd in een relatief korte periode, wat ervoor zorgt dat leraren hun werkdruk vaak als zeer hoog ervaren, ook al maken ze op jaarbasis niet veel meer uren dan werknemers in andere beroepen.131 Leraren heb128 129 130 131

52

Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002; Onderwijsraad, 2002e. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a. Onderwijsraad, 2002e.


ben een lange zomervakantie vergeleken met andere beroepen, maar in verhouding tot de referentielanden is de vakantie van leraren in Nederland niet extreem lang. Lesgeven gebeurt steeds vaker in deeltijd. In het basisonderwijs heeft 32% van alle leraren geen volledige baan, maar net iets meer dan een halve werkweek. Hierdoor hebben veel klassen meer dan één leraar. In het voortgezet onderwijs is het aandeel parttimers nog hoger dan in het basisonderwijs, namelijk 53%. Deeltijdwerk bemoeilijkt daar het organiseren van overleg op school en de werkverdeling.132 De maatschappelijke status van het leraarsberoep is in vergelijking met andere beroepen tot midden jaren tachtig nog redelijk; daarna verliest het beroep aan status. Het leraarschap wordt steeds meer gezien als een slechtbetaalde baan die aan veel regels is gebonden en weinig perspectief biedt.133 De aantallen studenten die naar de lerarenopleiding gaan en leraar willen worden, nemen af.134 Differentiatie in het leraarsberoep Veranderingen in het beroep van leraar zijn te typeren als een verschuiving van ‘klassikale kennisoverdracht’ naar ‘individuen groepsgerichte benadering bij het leerproces’. Daarnaast is ook sprake van de leraar als actieve ontwerper van leerarrangementen, iemand die zich actief opstelt om de lerende te geven wat deze nodig heeft. Ook taken in het secundaire proces (teamleiderschap bijvoorbeeld) zijn van belang. Eerder wees de raad al op het gegeven dat er verschillende beroepen en functies bestaan en tot ontwikkeling komen binnen de onderwijssectoren.135 Hij wees op horizontale differentiatie, dat wil zeggen dat onderwijsgevenden in eenzelfde functie(niveau) een verschillend takenpakket krijgen toebedeeld, en op verticale functiedifferentiatie: er zijn functies en beroepen ontstaan op functieniveaus onder en boven het leraarsberoep. De samenstelling van het onderwijspersoneel wordt dus steeds gevarieerder. Uit recente gegevens over horizontale taakdifferentiatie blijkt dat ruim tweederde van de leraren in het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector zich concentreert op een of meer specifieke taken.136 Dit zijn voornamelijk de meer ervaren leraren van boven de veertig. In het primair onderwijs gaat het om taken als intern begeleider, ict-coördinator, bouwcoördinator en remedial teacher. In het voortgezet onderwijs gaat het om taken als ict-coördinator, jaarlaag- of afdelingscoördinator, remedial teacher, leerlingbegeleider, praktijken stagebegeleider, en sectie- en vakgroepleider. De bve-sector kent taakspecialisaties als coördinator beroepspraktijkvorming, teamleider, beheerder open leercentrum en begeleider nieuwe leraren. Verticale functiedifferentiatie gebeurt op 55% van alle scholen voor primair onderwijs. Het gaat om onderwijsondersteunend personeel zoals onderwijsassistenten, id-medewerkers, klassenassistenten en leraarondersteuners. Redenen om onderwijsondersteunend personeel in te zetten zijn onder meer: het verminderen van de werkdruk van de leraar; meer aandacht voor zorgleerlingen; het verhogen van de kwaliteit van het onderwijs; 132 133

134 135 136

Organisation for Economic Co-operation and Development, 1990. Webbink (1999) stelt dat de achterstand van lerarensalarissen ten opzichte van andere salarissen in de loop van jaren negentig grotendeels is ingelopen. Studenten schatten het salarisniveau van docenten echter nog steeds laag in. Mannelijke academici met een voltijdse aanstelling in het onderwijs hebben in vergelijking met andere sectoren overigens nog wel een forse salarisachterstand (Hassink & Pomp, 2000). Organisation for Economic Co-operation and Development, 1990; Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. Onderwijsraad, 2003h. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004c.


53

het verminderen van het aantal oneigenlijke taken van leraren; het realiseren van meer gedifferentieerd onderwijsaanbod; een andere onderwijskundige vormgeving; het bieden van meer mogelijkheden aan leraren om een coachende rol te vervullen; het oplossen van het lerarentekort; en kostenbesparing. Onderwijsondersteunend personeel wordt steeds meer als volwaardige kracht gezien; de werkdruk van de leraar wordt verlegd van werken met leerlingen naar overleg en samenwerking met collega’s. In het voortgezet onderwijs zet 80% van de scholen onderwijsondersteunend personeel in ten bate van het primaire proces; het gaat dan om klassenassistenten, lerarenondersteuners, technische onderwijsassistenten en mediathecarissen. De inzet van onderwijsondersteunend personeel gaat vaak gepaard met vernieuwingen in de organisatie van het onderwijs (invoeren zelfstandig werken en leren) en met de integratie van ict (informatie- en communicatietechnologie) in het onderwijs. Een kleine groep scholen heeft door de inzet van onderwijsondersteunend personeel de overstap kunnen maken naar een open leercentrum en/of het werken met kernteams bestaande uit leraren en onderwijsondersteunend personeel. De bve-sector heeft de meeste ervaring met differentiatie bij het lesgeven. 80% van de bve-instellingen heeft onderwijsondersteunend personeel ingezet in het primaire proces: onderwijsassistenten, medewerkers open leercentra, technische onderwijsassistenten, instructeurs, praktijkdocenten, tutoren en mentoren. Meer nog dan in het primair en voortgezet onderwijs gaat deze inzet gepaard met organisatorische veranderingen zoals meer aandacht voor zelfstandig leren en begeleiding, de invoering van praktijkwerkplaatsen, meer ondersteuning bij beroepspraktijkvorming, het werken in kleine groepjes en de invoering van resultaatverantwoordelijke teams van leraren en onderwijsondersteunend personeel.137 Kwaliteit leraren De tevredenheid van burgers over leraren is redelijk. Zowel Nederlanders in het algemeen als Nederlandse ouders beoordelen leraren in het basis- en voortgezet onderwijs en het mbo gemiddeld met een cijfer tussen de 6,5 en de 7.138 Uit het advies Een voorwerp van aanhoudende zorg komt naar voren dat de meeste leraren volgens ouders goed lesgeven, maar ook dat het op school moeilijk bespreekbaar is als een leraar slecht lesgeeft.139 Voor het overige is naar de kwaliteit van leraren in Nederland weinig onderzoek gedaan. Internationale indicatoren voor de kwaliteit van leraren zijn ook nauwelijks beschikbaar. Kwaliteit lerarenopleidingen De kwaliteit van de lerarenopleidingen, meer in het bijzonder van de opleidingen tot leraar basisonderwijs, komt in de jaren tachtig ter discussie te staan.140 Ook uit een recente visitatie van opleidingen tot leraar basisonderwijs blijken zorgen over een gebrek aan borging van het hbo-niveau. Tevens zouden aanbevelingen uit voorgaande visitatierapporten onvoldoende zijn verwerkt.141 De Inspectie van het Onderwijs (2003) stelt dat de lerarenopleiding recent ingevoerde startbekwaamheidseisen voor leraren basisonderwijs nog niet kan waarborgen. 137 138 139 140 141

54

Boogaard, Blok, Van Eck & Schoonenboom, 2004. Van Oord & Schieven, 2004. Onderwijsraad, 2003j. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989. Visitatiecommissie leraar basisonderwijs, 2003.


Ook bij de tweedegraadslerarenopleidingen bestaan zorgen over het waarborgen van de kwaliteit van afgestudeerden. Hoewel afgestudeerden over het algemeen voldoen aan de algemene kernkwalificaties, besteden de opleidingen te weinig aandacht aan de omgang met allochtone leerlingen en met leerlingen met gedragsproblemen, aan klassenmanagement en aan gesprekken met ouders. De lerarenopleidingen zouden zich te veel richten op de onderbouw van havo en vwo, waardoor leraren onvoldoende zijn voorbereid op lesgeven in het vmbo en het mbo.142 Verder blijkt dat studenten van de pabo en de tweedegraadslerarenopleiding in vergelijking met andere hbo-studenten vaker afkomstig zijn van havo dan van vwo of mbo en dat ze minder vaak exacte vakken kiezen. Degenen met havo als vooropleiding blijken verder relatief lagere eindexamencijfers in de exacte vakken te hebben. Dit patroon is behoorlijk stabiel over de periode 1982-1995. Bovendien blijken veel uitvallers van andere studies voor de lerarenopleiding te kiezen.143 Vooral minder goede studenten lijken dus voor de lerarenopleiding te kiezen, wat aanleiding geeft tot vraagtekens bij de gemiddelde kwaliteit van leraren die afkomstig zijn van de hbo-lerarenopleidingen.144 Het weinig selectieve karakter van de opleiding speelt hierbij een rol. Wanneer we de Nederlandse lerarenopleidingen vergelijken met de referentielanden, dan blijkt dat in alle betrokken landen twee soorten opleiding bestaan: een specifieke lerarenopleiding en een traject bestaande uit een algemene universitaire vooropleiding en een postdoctorale lerarenopleiding. Het grootste verschil is dat Nederland geen selectieve examens voor en tijdens de opleiding kent, terwijl dat in de meeste referentielanden wel het geval is. Nederlandse leraren moeten wel veel tijd besteden aan nascholing: maar liefst 21 dagen per jaar zijn daarvoor beschikbaar, waar dat in andere landen 3 tot hooguit 13 dagen zijn.145 Onderzoek van Kwakman (1999) suggereert dat de effectiviteit van nascholing aanzienlijk verbeterd zou kunnen worden.

2.2

Proceskenmerken In deze paragraaf komen verschillende kenmerken van het onderwijsproces aan de orde. Paragraaf 2.2.1 gaat sectorgewijs in op enkele hoofdlijnen van onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen in het Nederlandse stelsel. In paragraaf 2.2.2 volgt een vergelijking van proceskenmerken van het Nederlandse onderwijs met die van de referentielanden.

2.2.1

Ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsstelsel

Samenvatting hoofdpunten • De doelen van de Wet op het basisonderwijs komen beperkt van de grond. • Pogingen om de instroom in het speciaal onderwijs te beperken hebben alleen tot afvlakking van de groei geleid. • In het voortgezet onderwijs blijken de verschillende vernieuwingen van de afgelopen decennia in de praktijk niet alle even succesvol. Met name de ontwikkelingen in vbo en mavo (vmbo) baren zorgen.

142 143 144 145

Netherlands Quality Agency, 2004. Webbink, 1999. Over eerstegraadslerarenopleidingen is geen vergelijkbare informatie beschikbaar. Waterreus, 2001.


55

• •

Mbo en volwasseneneducatie zijn vergaand geïntegreerd. Buiten de ROC’s blijft het aanbod voor volwassenen (bij- en nascholing en dergelijke) versnipperd. Hbo en wetenschappelijk onderwijs vormen sinds de jaren negentig van de vorige eeuw wettelijk gezien samen hoger onderwijs, maar in de praktijk blijft de scheiding grotendeels gehandhaafd.

Primair onderwijs De Wet op het basisonderwijs (1985) regelde het samenvoegen van het eerdere kleuteren lager onderwijs en voorzag in doorlopende leerwegen, onderwijs op maat en zorgverbreding. Deze doelstellingen werden echter maar beperkt gerealiseerd. In de jaren negentig volgden vernieuwingen in het onderwijsaanbod, met onder andere de invoering van kerndoelen basisonderwijs. Ondanks het streven vanaf de jaren zeventig om zo veel mogelijk probleemleerlingen in het regulier onderwijs te plaatsen, nam het aantal kinderen dat speciaal onderwijs volgde in de loop der jaren steeds meer toe. In de jaren negentig startte het project weer samen naar school om de instroom in het speciaal onderwijs te beperken. Een verdere stijging van de deelname aan overige vormen van speciaal onderwijs deed echter de daling in het onderwijs voor leerlingen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden, moeilijk lerende kinderen en in hun ontwikkeling bedreigde kleuters teniet.146 Voortgezet onderwijs, algemeen Aan het begin van de jaren zeventig waren in het Nederlandse voortgezet onderwijs goed de oude schooltypen herkenbaar die vóór de invoering van de Mammoetwet al bestonden. De groeiende onderwijsdeelname riep de vraag op of het aanbod uitgebreid moest worden, of dat duidelijkere herstructurering en nieuwe schooltypen nodig waren. Integratie van schooltypen en het uitstellen van keuzemomenten kregen in bescheiden mate vorm in de brugklas. Aandachtspunten bij het denken over verdere hervormingen waren onder meer de verhouding tot het toeleverend primair onderwijs, de toegankelijkheid in fysieke, financiële en inhoudelijke zin, en de aansluiting tussen onder- en bovenbouw van het voortgezet onderwijs. Experimenten met de zogeheten middenschool wezen uit dat er sprake was van een grote overgang tussen de middenschool, waar de leerling centraal stond, en het onderwijs in de bovenbouw, waar de leerstof centraal stond. Een conclusie was indertijd verder dat leerlingen die de middenschool gevolgd hebben wel sociaal vaardiger waren, maar in de bovenbouw een kennishiaat bleken te hebben.147 Uiteindelijk werd de middenschool niet ingevoerd. In 1986 stelde de WRR als compromis de basisvorming voor waarbij, voortbouwend op het basisonderwijs, de oplossing werd gezocht in een gemeenschappelijk curriculum voor alle leerlingen. In de jaren negentig werden met de basisvorming de kerndoelen basisvorming ingevoerd. Inmiddels blijkt dat het streven naar een breed gemeenschappelijk curriculum voor alle leerlingen niet realistisch is. Brugklassen zijn door de jaren heen steeds smaller geworden. De basisvorming is onvoldoende werkbaar en is op veel scholen niet integraal ingevoerd. Inmiddels is besloten de wetgeving aan te passen. Al met al is het Nederlandse voortgezet onderwijs net als vroeger vrij sterk opgesplitst in verschillende schooltypen (gedifferentieerd).

146 147

56

Van den Berg, 2000; zie ook paragraaf 3.4.1 van het voorliggende advies. Inspectie van het Onderwijs, 1986.


Voortgezet onderwijs: lbo en mavo Binnen het voortgezet onderwijs ontwikkelden het lbo en later het vbo zich door de jaren heen in toenemende mate tot een schooltype dat leerlingen opving die geen andere keuze hadden. Het vbo bleek weinig aantrekkingskracht te hebben, de marktwaarde was beperkt en het stond geïsoleerd ten opzichte van de rest van het stelsel. In de jaren tachtig bleek bij de fusieprocessen in het voortgezet onderwijs dat weinig scholen van andere schooltypen zich wilden verbinden met een lbo-school.148 Ook de latere vorming van het vmbo uit vbo en mavo verliep niet zonder slag of stoot. Binnen het vmbo worden vier leerwegen onderscheiden, waarbij de theoretische leerweg het voormalige mavoaanbod representeert. Ook na deze herstructurering vermijden veel mavo-scholen een fusie met het vbo. Hierbij speelt een belangrijke rol dat ouders van kinderen met een mavo-advies een voorkeur hebben voor een mavo-school die in een scholengemeenschap samen met een havo-school is ondergebracht. Voortgezet onderwijs: havo en vwo De Mammoetwet introduceerde keuzepakketten in havo en vwo (in plaats van de eerdere globale alfa- en bètarichtingen), die vervolgens echter in de jaren tachtig mede verantwoordelijk werden gehouden voor problemen bij de aansluiting tussen voortgezet en hoger onderwijs. De bovenbouw van het voortgezet onderwijs werd tot tweede fase omgebouwd. Voor de keuzepakketten kwamen vier grotendeels vaste vakkenpakketten in de plaats, de zogenoemde profielen, die qua samenstelling inhoudelijk aansloten bij gespecificeerde vervolgstudies. Daarnaast werd het studiehuis gepropageerd: een pedagogisch-didactische benadering die voor studiehouding en studievaardigheden moest zorgen. Inmiddels staan vooral de profielen weer ter discussie, deels vanwege de overladenheid van de programma’s. De inrichting van de tweede fase is al enigszins aangepast en verdere veranderingen worden voorbereid, met name om binnen de profielen keuzemogelijkheden te vergroten. Bve-sector Op het gebied van de volwasseneneducatie was de in de Contourennota voorgestelde Open School volgens de OESO een goede stap in de richting naar meer ruimte voor onderwijs en scholing voor volwassenen (een leven lang leren, wederkerend leren, tweedekansonderwijs).149 De OESO bepleitte een integraal en interdepartementaal opgezet systeem voor alle postleerplichtig onderwijs. Hoewel deze sector snel groeide en veranderde, bleef hij bestaan uit losse partners die weinig gemeenschappelijk hadden.150 De opwaardering van vaardigheden bleef een zwak punt, zeker in kleine bedrijven die geen interne opleidingsprogramma’s hadden. Sterke punten waren: een groot aanbod van allerlei soorten cursussen, veel mogelijkheden om vaardigheden op te waarderen en te verbeteren (betaald door de werkgever) en programma’s die voorzagen in specifieke beroepsvaardigheden voor werklozen en volwassenen met kleine deeltijdbanen.151 Inmiddels is volwasseneneducatie voor een deel ingebed in de bve-sector (zie hierna). Het aanbod voor bij- en nascholing, specialisatie en algemeen aanbod blijft echter versnipperd.152

148 149 150 151 152

Organisation for Economic Co-ordination Organisation for Economic Co-ordination Organisation for Economic Co-ordination Organisation for Economic Co-ordination Zie ook Onderwijsraad, 2003i.

and and and and

Development, Development, Development, Development,

1990. 1976. 1990. 1990.


57

In de loop van de jaren tachtig speelden de grote vernieuwingsoperaties gericht op harmonisatie en integratie van mbo en volwasseneneducatie. In die tijd kreeg toeleiding tot beroepsscholing bij de vorming steeds meer nadruk. Het eerdere vormingsgerichte aanbod werd zowel inhoudelijk als institutioneel bij het beroepsgerichte aanbod getrokken. Om de aansluiting tussen lbo en mbo te verbeteren werden er onder meer korte beroepsopleidingen (kort-mbo) ontwikkeld, evenals deeltijdberoepsopleidingen die binnen het voltijddagonderwijs (mbo) pasten en die met het leerlingwezen (nu beroepsbegeleidend onderwijs) konden worden gecombineerd. In de jaren negentig raakte het begrip startkwalificatie in zwang: het opleidingsniveau dat minimaal nodig is om met succes op de arbeidsmarkt te kunnen toetreden. Aan de onderkant van het mbo werden daartoe extra voorzieningen ingebouwd: opleidingen op assistentniveau en trajecten die daarop voorbereiden. Onder de WEB werden de bve-voorzieningen geharmoniseerd via een dubbele landelijke kwalificatiestructuur: één voor het beroepsonderwijs en één voor de volwasseneneducatie. Deze structuur legde de inhoud van het onderwijs vast en zorgde voor verbinding en afstemming tussen beide deelsectoren. De nadruk bij de beroepsvoorbereiding verschoof van specifieke vaardigheden naar bredere competenties. Hoger onderwijs Het hbo werd aan het begin van de jaren zeventig nog geregeld in de Wet op het voortgezet onderwijs. Het hbo was in die tijd sterk versnipperd, er was nauwelijks samenwerking tussen instellingen en overstapmogelijkheden tussen instellingen ontbraken.153 Het wetenschappelijk onderwijs viel op dat moment nog onder aparte wetgeving. Het stond volgens de OESO geïsoleerd ten opzichte van de samenleving en de economie en ten opzichte van de rest van het stelsel.154 Deze situatie was aanleiding voor voorstellen tot herpositionering van het hoger onderwijs; deze voorstellen hielden onder meer in fusies in het hbo en een sterkere relatie tussen hbo en wetenschappelijk onderwijs. Pas in 1993 echter werden hbo en wetenschappelijk onderwijs gezamenlijk geregeld in één wet, de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Desalniettemin blijft in de praktijk de scheiding tussen beide gehandhaafd. Mogelijk brengt de bama-structuur daar verandering in. Het binair stelsel is uitgangspunt van beleid geweest van opeenvolgende bewindslieden. Met de groei van de deelname aan het hoger onderwijs werd doelmatigheid vanaf het midden van de jaren zeventig een belangrijk aandachtspunt. De academische vrijheid van docenten (vrije keuze in onderzoek en publiceren) en studenten (studiekeus, studietempo) kwam onder druk te staan. In Nederland was de inperking in eerste instantie minder dan elders, maar vooral de gevolgen van de vrijheid die de student genoot, begonnen bezwaarlijk te worden. Met de invoering van de tweefasenstructuur begin jaren tachtig werd de nominale studieduur sterk ingekort. Ook de vrijheid van individuele instellingen kwam onder druk te staan, getuige de eerder in paragraaf 2.1.2 genoemde doelmatigheidsoperaties met betrekking tot de taakverdeling tussen instellingen en de beheersing en vermindering van de aantallen opleidingen. Het hbo heeft vooral als bulkvoorziening gefunctioneerd. De kwaliteitsgevolgen daarvan worden thans aan de orde gesteld. 153 154

58

Inspectie van het Onderwijs, 1981. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1970.


In de jaren negentig kregen de instellingen met de invoering van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek meer autonomie. De gedachte daarbij was dat het opleidingenaanbod dan beter zou aansluiten op de vraag uit de markt. Wel werd een doelmatigheidstoets toegepast op plannen voor nieuwe opleidingen. De Inspectie van het Onderwijs (2001) constateert in het hbo aanzienlijke verbeteringen van niveau en moeilijkheidsgraad en een betere aansluiting op de arbeidsmarkt. Niettemin is er twijfel over de kwaliteit van het hbo, zoals met name blijkt uit visitatierapporten. Visitatiecommissies in het wetenschappelijk onderwijs noemen studieprogramma’s over het algemeen voldoende en het arbeidsmarktsucces van opleidingen uitstekend. Wel is de aantrekkingskracht van bèta- en technische richtingen onvoldoende. Dat geldt overigens ook in het voortgezet onderwijs en het mbo.

2.2.2

Onderwijsstelsel internationaal vergeleken

Samenvatting hoofdpunten • In Nederland en Vlaanderen volgt een meerderheid van de leerlingen bijzonder onderwijs, in de andere referentielanden is het openbaar onderwijs dominant. • In Nederland begint de leerplicht relatief vroeg en duurt de (voltijd)leerplicht vrij lang. Wanneer echter ook de onderwijsdeelname voor en na de leerplicht wordt meegenomen, is Nederland qua deelnameduur een middenmoter. • Nederland heeft een verhoudingsgewijs lang schooljaar (in dagen en uren per jaar). • De examinering aan het eind van het voortgezet onderwijs heeft in Nederland een landelijke component, net als in Duitsland, Engeland en Frankrijk. • Vergeleken met de referentielanden is in Nederland het aantal lesuren in het primair en voortgezet onderwijs vrij hoog. Tegelijkertijd is er ook veel lesuitval. • Vergeleken met de referentielanden zijn er in het Nederlandse voortgezet onderwijs relatief veel leerlingen per docent. In het Nederlandse hoger onderwijs zijn er juist relatief weinig studenten per docent.

Openbaar en bijzonder onderwijs Binnen het bekostigde onderwijs is het bijzonder onderwijs de grootste categorie: 70% van de leerlingen neemt deel aan het bijzonder onderwijs.155 Dit is internationaal vrij uitzonderlijk (van de referentielanden heeft alleen Vlaanderen een vergelijkbaar percentage bijzonder onderwijs). Dit heeft te maken met de schoolstrijd die vroeg in de vorige eeuw tot een gelijke publieke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs heeft geleid.156 Onderwijstijd Er zijn verschillende gegevens die samen een beeld geven van de tijd die mensen aan onderwijs besteden: de duur van de leerplicht, het aantal jaren onderwijsdeelname, de duur van het schooljaar en van de schoolweek, het aantal lesuren per jaar, en de mate van lesuitval.157 • In Nederland begint de leerplicht relatief vroeg en duurt de voltijdleerplicht vrij lang. 155 156 157

Eurydice, 2004a. Paragraaf 3.2 gaat nader in op de vooren nadelen van de vrije schoolkeuze tussen publiek en privaat onderwijs. Tenzij anders vermeld zijn de gegevens afkomstig uit European Commission, 2002 of de Eurydice, 2004a.


59

•

•

•

•

Wanneer echter ook de onderwijsdeelname voor en na de leerplicht wordt meegenomen, is Nederland qua deelnameduur een middenmoter met 17,2 jaar onderwijsdeelname, tegen bijvoorbeeld 16,6 jaar in Frankrijk en 19,9 jaar in Zweden. Het Nederlandse schooljaar duurt met 40 weken (200 dagen) relatief lang in vergelijking met Vlaanderen, Frankrijk en Zweden (36 weken).158 Engeland zit daar met 38 weken tussenin. De meeste Duitse deelstaten kennen net als Nederland rond de 200 schooldagen. Het verschil zit daarbij met name in de lengte van de zomervakantie, die in sommige landen 9 tot 10 weken bedraagt in plaats van de 6 tot 7 weken bij ons.159 De meeste referentielanden kennen vijf schooldagen per week, maar in sommige landen wordt ook (een deel van) de zaterdag nog als schooldag gebruikt. Een vierdaagse schoolweek waar in Nederland over wordt gepraat komt echter niet in de referentielanden voor. Hoewel het aantal lesuren in het Nederlandse primair en voortgezet onderwijs door de jaren heen is gedaald (zie paragraaf 2.2.1), is dit in Nederland momenteel wel hoger dan in de referentielanden (grafiek 10).160

Grafiek 10: Leerlinginstructie (2002) 1.500

Uren per jaar

1.000

Nederland

500 0

•

158 159 160 161

60

Referentiescore

Primair

Voortgezet

Bij dit alles dient wel te worden bedacht dat er in de praktijk grote verschillen kunnen zijn tussen de formele en de werkelijke verblijfsduur. Zo valt bijvoorbeeld een deel van de leerlingen voortijdig uit, zie hierover ook paragraaf 2.4. Ook zijn leerlingen niet altijd op school. Wat betreft de aanwezigheid op school scoren Duitsland, Vlaanderen, Frankrijk en Engeland hoger dan Nederland en alleen Zweden en de Verenigde Staten lager.161 Dit zou erop kunnen wijzen dat de meeste referentielanden strenger op absentie toezien. Daarnaast kan de lesuitval door met name ziekteverzuim en lerarentekorten soms flink oplopen. In het Nederlandse onderwijs zijn er grote verschillen tussen de voorgeschreven aantallen lesuren en de werkelijkheid: sommige scholen besteden aanzienlijk meer lesuren, anderen halen de wettelijke norm niet. Slechts 90% van de scholen in het basisonderwijs en 71% van de scholen in het voortgezet onderwijs voldoen aan de eisen die de Inspectie stelt met betrekking tot de onderwijstijd. In de bve-sector voldoet slechts 36% van de instellingen aan de wettelijke norm.

Hoewel het Nederlandse schooljaar formeel gezien 40 lesweken telt is de feitelijke realisatie maximaal 36 weken doordat lessen uitvallen in verband met rapportvergaderingen et cetera. Eurydice, 2004b. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003b.


Gemiddeld valt ruim 4% van de lessen uit. De intensiteit van maatregelen daartegen verschilt per instelling.162 Voor een beperkt aantal landen zijn gegevens beschikbaar over het percentage lesuitval. Lesuitval in Nederland is met 6,1% in ieder geval beduidend hoger dan in Zweden (2,4%) en ook iets hoger dan in Vlaanderen en Frankrijk.163 Leerling-docentratio In het primair onderwijs liggen de Nederlandse leerling-docentratio en de klassengrootte rond het gemiddelde van de referentielanden. In het voortgezet onderwijs is de Nederlandse leerling-docentratio relatief hoog. In het hoger onderwijs is het aantal studenten per docent daarentegen relatief laag (grafiek 11).164

Grafiek 11: Aantal studenten per docent (2002)

20 Nederland

10 0

Referentiescore Primair

Voortgezet

Hoger

Examinering De verschillende fasen van het primair en voortgezet onderwijs worden in de referentielanden op diverse manieren afgesloten: toets of examen, schooladvies, getuigschrift, certificaat, diploma. Met het oog op het vervolgonderwijs en de arbeidsmarkt is met name de afsluiting van het voortgezet onderwijs een belangrijk moment. De Nederlandse examens aan het eind van het voortgezet onderwijs hebben in Nederland een centrale component. Hetzelfde geldt voor Duitsland, Engeland en Frankrijk.165 Speciaal onderwijs De zorg voor leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen is in alle referentielanden een speciaal aandachtspunt. De algemene tendens lijkt te zijn dat zorgleerlingen zo veel mogelijk in het reguliere onderwijs worden opgevangen. Desalniettemin zijn er enige verschillen tussen de referentielanden. In Engeland en Zweden is het percentage leerlingen in aparte voorzieningen het laagst (1,1% en 1,3%), daarna volgen Nederland en Frankrijk (1,8% en 2,6%), daarna Vlaanderen en Duitsland (4,7% en 4,6%).166 Ict Het lijkt erop dat Nederlandse scholen voor voortgezet onderwijs relatief weinig computers ter beschikking van leerlingen hebben in vergelijking met andere landen, terwijl er wel veel computers voor leraren zouden zijn.167 162 163 164 165 166 167

Inspectie van het Onderwijs, 2001; Inspectie van het Onderwijs, 2004. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003a. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004. Eurydice, 2004a. European Commission, 2002. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003a.


61

Schoolklimaat De Inspectie van het Onderwijs (2001) noemt als pluspunten van het Nederlandse primair onderwijs onder meer het veilig en ondersteunend leerklimaat. Volgens PISA-gegevens (Program for International Student Assessment) van de OESO (2003b) voelen leerlingen zich in Zweden, Duitsland en Engeland op school meer geborgen, meer thuis dan leerlingen op Nederlandse scholen, terwijl dit juist minder is in Frankrijk, Vlaanderen en de Verenigde Staten.

2.3

Opbrengsten Deze paragraaf behandelt eerst de opbrengsten van onderwijs op de korte termijn (output, direct na het verlaten van het onderwijs, paragraaf 2.3.1) en daarna de opbrengsten op de langere termijn (outcome, paragraaf 2.3.2). Een noot vooraf is dat bij internationale vergelijkingen verschillen tussen de stelsels soms tot misleidende statistieken leiden. Om verschillende onderwijsstelsels zinvol met elkaar te kunnen vergelijken is het van groot belang dat onderwijsniveaus goed zijn gedefinieerd. Onderzoeken naar functionele vaardigheden zoals de IALS (International Adult Literacy Survey) en de ALL (Adult Literacy and Lifeskills survey) kunnen daaraan bijdragen. Daaruit blijkt bijvoorbeeld dat qua vaardigheden mbo-4-leerlingen de vergelijking kunnen doorstaan met gediplomeerden van veel korte hbo-opleidingen in het buitenland.

2.3.1

Opbrengsten op korte termijn (output)

Deze paragraaf gaat over onderwijsopbrengsten direct na het verlaten van het onderwijs. Wat valt over de kennis en vaardigheden van leerlingen te zeggen, hoeveel leerlingen vallen zonder startkwalificatie uit, welke opleidingsniveaus worden bereikt? Samenvatting hoofdpunten • Vergeleken met de referentielanden scoren Nederlandse scholieren goed op leesvaardigheid, wiskunde en natuurkunde. Daarnaast is de functionele geletterdheid van de Nederlandse bevolking relatief hoog. • Vergeleken met de referentielanden zijn er in Nederland veel voortijdige schoolverlaters en als gevolg daarvan relatief weinig mensen met een diploma op hoger secundair niveau. • Er zijn relatief veel deelnemers aan reguliere, lange opleidingen in het hoger onderwijs en weinig deelnemers aan korte hogeronderwijsopleidingen. • Er zijn weinig afgestudeerden in exacte richtingen.

Kennis en vaardigheden Leesvaardigheid. Nederland scoort uitstekend als het gaat om de leesvaardigheid van tienjarigen. Alleen Zweden scoort hoger, maar daar waren de leerlingen bij het afnemen van de test een half jaar ouder.168 Het percentage vijftienjarigen met een laag niveau van leesvaardigheid ligt met 10% lager dan in de referentielanden (grafiek 12). Voor 2010 streeft Nederland in het kader van de Lissabon-doelstellingen naar maximaal 9% vijftien168

62

Voor Vlaanderen ontbreken gegevens over de leesvaardigheid op tienjarige leeftijd, maar Vlaanderen heeft bijna twee keer zo veel vijftienjarigen met een lage leesvaardigheid (Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003d).


jarigen met lage leesvaardigheden, een iets lager percentage dan het percentage van 2000 (9,6% ). De doelstelling van de EU als geheel is om in 2010 20% minder vijftienjarigen met lage leesvaardigheden te hebben.169 In 2000 had 17,2% van de vijftienjarigen een lage leesvaardigheid.

Grafiek 12: Leerlingen met lage leesvaardigheid (2000)

20 15 %

Nederland

10

Referentiescore

5 0

15-jarigen

Kennisniveau wisen natuurkunde. Ook wat betreft de wisen natuurkundescores van veertienjarigen scoort Nederland goed, alleen Vlaanderen scoort beter op het gebied van wiskunde. Het is echter opvallend dat Nederland verreweg de grootste spreiding in de scores heeft, waarbij de laagste scores aanmerkelijk lager zijn dan in landen met een vergelijkbaar gemiddelde.170 Een mogelijke verklaring hiervoor is dat leerlingen in het Nederlandse voortgezet onderwijs vergeleken met andere landen relatief sterk verspreid zijn over verschillende schooltypen (externe differentiatie, zie ook paragraaf 2.2.1); in andere landen gaan leerlingen vaak langer naar een uniform schooltype. In het vervolgonderwijs zijn de niveauverschillen juist weer kleiner dan in andere landen. Dit zou ook de kleinere spreiding in de uiteindelijke functionele geletterdheid van de bevolking enigszins kunnen verklaren. Functionele geletterdheid. De functionele geletterdheid van de Nederlandse beroepsbevolking, oftewel de mate waarin mensen praktische documenten zoals dienstregelingen, gebruiksaanwijzingen en grafieken kunnen begrijpen, is relatief hoog.171 Hoewel slechts 64% de vaardigheden bezit die wenselijk worden geacht om goed te kunnen functioneren in de hedendaagse maatschappij, is dit percentage hoger voor jongere generaties (77% voor 16- tot 25-jarigen). Van de referentielanden scoort weer alleen Zweden beter dan Nederland. De Nederlandse variatie in niveau van geletterdheid is minder groot dan in sommige andere landen, waar zowel een grotere groep op lagere niveaus van geletterdheid zit als een elite bestaat die relatief hoog scoort. Het is opvallend dat de spreiding van de scores op de toets op functionele geletterdheid in de Angelsaksische landen veel hoger is dan in de meeste andere landen. In Engeland en met name de Verenigde Staten bestaan grote groepen functioneel analfabeten, maar daarnaast is er ook een kleine groep die beter scoort dan de Nederlandse top.

169 170 171

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003b. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2001a. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1998.


63

Opleidingsniveau en -richting Ontwikkelingen. Met de toegenomen onderwijsdeelname stijgt het opleidingsniveau. Waar bijvoorbeeld in de jaren zeventig in Nederland in de groep 15- tot 64-jarigen nog niet 1 op de 10 ten minste een hbo-diploma had, ligt dat in 2000 niet ver van een kwart. Het percentage volwassenen met niet meer dan een vbo- of mavo-diploma is tegelijkertijd bijna gehalveerd.172 Internationale vergelijking. Nederland heeft in vergelijking met de referentielanden relatief weinig 25- tot 34-jarigen met een diploma op ten minste hoger secundair niveau (havo of mbo-2, zie grafiek 13, gebaseerd op OESO, 2004).173 Voor 2010 streeft Nederland er in het kader van de Lissabon-doelstellingen naar dat 85% van de 22-jarigen hoger secundair onderwijs heeft afgerond. In 2000 lag het feitelijke percentage op 73%, wat niet veel afwijkt van het EU-gemiddelde (76%). Beide percentages zijn echter een stuk lager dan het gemiddelde van de hier besproken referentielanden.

Grafiek 13: Gediplomeerden hoger secundair onderwijs (2002)

80 % van leeftijd- 78 categorie

Nederland Referentiescore

76 74

25-34 jarigen

Grafiek 14: Gediplomeerden hoger onderwijs (2002) 40 30 %

Nederland

20

Referentiescore

10 0

172 173

64

Kort

Lang

Totaal

Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. Onderwijsraad, 2004i. De OESO erkende tot dusver het niveau van de startkwalificatie (mbo-2) niet als een volwaardige ISCED-3-opleiding (International Standard Classification of Education) maar als een ISCED -3-korte-opleiding. Om die reden werden mensen met (alleen) een Nederlandse startkwalificatie door de OESO geclassificeerd als voortijdig schoolverlater. In de OESO-indicatoren kwam dit echter niet tot uitdrukking, omdat het CBS de cijfers voor het niveau ISCED-3 geaggregeerd aanleverde. Recent is dit probleem opgelost door aanscherping van de vooropleidingseisen voor het mbo-2. Als gevolg daarvan zal het mbo-2 vanaf 2003-04 als volwaardige ISCED-3-opleiding worden geclassificeerd. Een gezamenlijke studie van het ROA (Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt), de Universiteit Twente en het Max Goote Kenniscentrum laat bovendien zien dat mbo-2-opleidingen een niveau van vaardigheden opleveren die een internationale vergelijking met buitenlandse ISCED3-opleidingen in Duitsland, Engeland, Frankrijk en Tsjechië goed kunnen doorstaan (Houtkoop, Van der Velden & Brandsma, 2004).


Vergeleken met de referentielanden zijn er in Nederlands onder de hogeropgeleide 25tot 34-jarigen relatief veel mensen met een 4- tot 6-jarige hbo- of wo-opleiding (lang hoger onderwijs), maar relatief weinig met een korte beroepsgerichte hogeronderwijsopleiding (grafiek 14, gebaseerd op OESO, 2004).174 Hier is mogelijk sprake van enige vertekening doordat bepaalde Nederlandse mbo-opleidingen die de vergelijking met korte buitenlandse hogeronderwijsopleidingen kunnen doorstaan, niet worden meegerekend. Het Nederlandse percentage afgestudeerden in een exacte richting in het hoger onderwijs is in vergelijking met de Europese referentielanden erg laag, zoals te zien is in grafiek 15. Hetzelfde geldt overigens voor de Verenigde Staten, waar ook weinig exact wordt gestudeerd. Vergeleken met de omringende landen heeft Nederland vooral minder afgestudeerden in biologie, wiskunde en informatica.175 De animo voor technische vervolgstudies lijkt bovendien af te nemen; zo daalde het aantal eerstejaars bij universitaire studies in natuur en techniek tussen 1998 en 2002 van 23% naar 20%.176 In Nederland kiezen vooral vrouwen weinig voor technische studies; van de afgestudeerden in een exacte richting is minder dan eenvijfde vrouw, waar dat in de Verenigde Staten en andere EU-landen gemiddeld eenderde is.177 Volgens Webbink (1999) kiezen technisch getalenteerde vrouwen vaak voor een studie medicijnen of rechten in plaats van voor een technische studie. Als verklaring voor de in het algemeen lage deelname aan bètastudies wordt aangedragen dat studies in natuur en techniek relatief zwaar zijn. Hoewel studenten in deze opleidingen bovengemiddeld getalenteerd zijn, moeten ze harder werken, terwijl ze tegelijk een grotere kans op studie-uitval en vertraging hebben. Bovendien ligt de beloning op de arbeidsmarkt op het gemiddelde of zelfs daaronder, terwijl afgestudeerden in rechten en medicijnen de beste inkomensvooruitzichten en de grootste kans op een baan op niveau hebben.178 Ook Berkhout (2004) vindt dat medische opleidingen een beter perspectief bieden dan technische opleidingen. Dat neemt overigens niet weg dat het arbeidsperspectief voor afgestudeerden in natuur en techniek ook bovengemiddeld is. In EU-verband wordt gestreefd naar een verhoging van het aantal afgestudeerden en promovendi in exacte vakken. Voor de EU als geheel is de Lissabon-doelstelling om in 2010 15% meer bèta’s te hebben, Nederland heeft hetzelfde streven.179 Het EU-percentage in 2000 is 0,93% bèta’s onder de 20- tot 29-jarigen; in Nederland is dit percentage in 2000 0,58%, wat in 2010 moet zijn gestegen naar 0,67%. De teruglopende belangstelling voor exacte en technische richtingen heeft overigens ook consequenties voor het onderwijs zelf. Waar in het algemeen al tekorten aan leraren gesignaleerd worden, zijn die in deze richtingen het grootst.180

174 175 176 177 178 179 180

Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a, p.60. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003c. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004a. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003b. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1989.


65

Grafiek 15: Afgestudeerden in exacte richting (2002)

30 %

20

Nederland

10

Referentiescore

0

Hoger onderwijs

Grafiek 16: Voortijdige schoolverlaters (2002)

30 % van leeftijd- 20

Nederland Referentiescore

categorie 10 0

20-24-jarigen

Uitval Het percentage jongeren dat zonder enig diploma het onderwijs verlaat is de laatste decennia steeds verder afgenomen. Zo heeft bijvoorbeeld van het cohort dat in 1965 in het voortgezet onderwijs begon, 30% geen diploma gehaald; van het cohort van 1977 ging het nog om 16%, van 1983 9%. Onder de uitvallers zitten verhoudingsgewijs veel allochtonen en kinderen uit eenoudergezinnen.181 Meer recente gegevens wijzen uit dat het toch nog op tweederde van de vbo-mavo-afdelingen en op de helft van de havovwo-afdelingen in het voortgezet onderwijs voorkomt dat leerlingen de school zonder diploma verlaten terwijl de bestemming onduidelijk is.182 Met het dalen van de uitval zonder enig diploma verschuift door de jaren de aandacht naar uitval zonder startkwalificatie. Met name in het mbo en tijdens de overgang van voortgezet onderwijs naar mbo haken veel leerlingen af.183 Gegevens over Nederland en andere Europese landen moeten voorzichtig worden gehanteerd, onder meer omdat definities verschillen en omdat de registratie nog gaten vertoont.184 Grafiek 16 laat op basis van OESO-gegevens zien dat het percentage 20- tot 24-jarigen dat niet in het bezit is van een startkwalificatie en geen onderwijs meer volgt, in Nederland hoger is dan in de referentielanden.185 Gegevens van Eurostat geven hetzelfde beeld voor een wat ruimere leeftijdsgroep: in 2002 zit Nederland met 15% 18- tot 24-jarigen zonder startkwalificatie weliswaar onder het EU-gemiddelde, maar dit percentage is hoger dan dat in de referentielanden.186 181 182 183 184 185 186

66

Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998. Inspectie van het onderwijs, 2004. Inspectie van het onderwijs, 2004. Onderwijsraad, 2004i; zie ook Eimers & Roelofs, 2004. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004. Onderwijsraad, 2004i, p.19.


Recente Nederlandse cijfers laten zien dat de geregistreerde voortijdige uitval na jaren van stijging (die mede is veroorzaakt door verbeteringen in de registratie) het afgelopen jaar met bijna 10% is gedaald. Ook zijn er iets meer uitvallers teruggekeerd naar school of werk.187 In Europees verband streeft Nederland ernaar om in 2010 onder de 18- tot 24jarigen niet meer dan 8% voortijdige schoolverlaters te hebben (ten opzichte van 15,5% in 2000). De Lissabon-doelstelling van de EU als geheel is om van 19,6% in 2000 naar niet meer dan 10% in 2010 te komen.188 Uit OESO-cijfers blijkt overigens dat slechts 4% van alle voortijdige schoolverlaters (personen zonder startkwalificatie) in Nederland werkloos is, 80% heeft werk en 16% is niet actief op de arbeidsmarkt (met name huisvrouwen). In andere referentielanden zijn de cijfers ongunstiger: 50% tot 70% van de voortijdige schoolverlaters heeft werk en 10% tot 30% is werkloos. Wel dient te worden opgemerkt dat voortijdige schoolverlaters op de langere termijn meer risico lopen op de arbeidsmarkt dan gediplomeerden, doordat zij niet terug kunnen vallen op een diploma wanneer zij werkloos worden (zie ook volgende paragraaf).

2.3.2

Opbrengsten op lange termijn (outcome)

Onderwijsdeelname zorgt voor individuele en maatschappelijke opbrengsten op de langere termijn. Een lastig punt hierbij is dat verschillen in de scores op relevante indicatoren niet alleen aan het onderwijs zijn toe te schrijven. Zo is de economische groei van de afgelopen decennia te verklaren uit de stijgende opleidingsniveaus in combinatie met technologische ontwikkelingen. In het navolgende komen indicatoren voor het private en voor het publieke rendement van onderwijs aan bod. Daarbij gaat het zowel om economische opbrengsten (welvaart) als om sociale opbrengsten (welzijn), voorzover hierover gegevens bekend zijn. Samenvatting hoofdpunten • Vooral het volgen van hoger onderwijs vergroot de kansen op de arbeidsmarkt en op een hoog inkomen (groot privaat rendement). • Ook de maatschappelijke baten van onderwijs zijn aanzienlijk: technologische vooruitgang, maatschappelijke participatie, besparingen op sociale voorzieningen en gezondheidszorg, minder criminaliteit.

Privaat rendement Individuen hebben veel baat bij het volgen van onderwijs. In de eerste plaats vergroot onderwijs de kansen op de arbeidsmarkt en zorgt het voor een hoger inkomen. Daarnaast profiteren individuen ook in het sociale verkeer van verworven kennis en vaardigheden. Het private economisch rendement van hoger onderwijs komt sterk tot uiting in het inkomen en het inkomensperspectief. Hogeropgeleiden verdienen gemiddeld bijna anderhalf keer zo veel als mensen met alleen hoger secundair onderwijs, zij het dat hbo’ers een lager aanvangssalaris hebben dan afgestudeerden uit het wetenschappelijk onderwijs. 187 188

Brief aan de Tweede Kamer over de Voortgangsrapportage voortijdig schoolverlaten 2003, d.d. 25 november 2004, kenmerk BVE/04/42699. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003b.


67

Dit verschil blijft waarschijnlijk de hele loopbaan bestaan.189 Nederland hoort daarmee qua inkomensverdeling tot de middenmoot, tussen landen met een gelijkmatige verdeling zoals Zweden en België enerzijds en landen met grote inkomensverschillen zoals het Verenigd Koninkrijk anderzijds.190 Nederlandse studies naar het privaat rendement hebben als uitkomst dat het volgen van één jaar onderwijs tussen 1960 en 2000 7% tot 11% meer salaris gedurende de gehele loopbaan oplevert. Tussen 1960 en 1985 daalde het rendement van 11% naar 7%, om vervolgens weer te stijgen tot 8,5%.191 De recente stijging duidt erop dat de stijging van het opleidingsniveau de grotere vraag naar hogeropgeleiden door technologische veranderingen niet meer bij kan houden, waardoor de inkomensongelijkheid zal toenemen. Jacobs (2004) verwacht dat deze trend zich in de komende decennia zal voortzetten. Naast het inkomen is ook werk(loosheid) een indicator voor het privaat rendement van onderwijs. De werkgelegenheid in Nederland fluctueerde in de achterliggende decennia sterk. Na een periode van vrijwel volledige werkgelegenheid in de vroege jaren zeventig stijgt halverwege dat decennium de werkloosheid; deze stijging zet zich tot diep in de jaren tachtig voort, om vervolgens in de jaren negentig weer te dalen. Werkloosheid heeft dus een sterke conjuncturele component en is in een open economie als Nederland bovendien sterk afhankelijk van de handel met andere landen. Dat neemt echter niet weg dat het risico op werkloosheid daalt naarmate het opleidingsniveau hoger is. Met name lageropgeleiden lopen het gevaar om buiten de boot te vallen wanneer de werkloosheid oploopt tijdens een recessie. De werkloosheid onder Nederlandse lageropgeleide jongeren was in 2001 in vergelijking met andere landen vrij beperkt, maar wel duidelijk hoger dan de werkloosheid onder jongeren met een diploma (7% versus 2%).192 Preventie van voortijdig schoolverlaten is dus een belangrijk aandachtspunt. Grafiek 17 suggereert dat de kans op werkloosheid in Nederland op dit moment het sterkst gereduceerd wordt bij het behalen van een hoger secundair diploma (havo of mbo-2). Hoewel de kansen op de arbeidsmarkt inderdaad toenemen met het opleidingsniveau, bestaan er geen aanwijzingen dat de startkwalificatie daarbij voor een cesuur zorgt. Het behalen van een startkwalificatie biedt kansen, maar er is daarbij geen sprake van een abrupte overgang van kansloos naar kansrijk.193 Het verschil in werkloosheid tussen mensen met en zonder startkwalificatie kan bovendien niet helemaal op het conto van het onderwijs worden geschreven; dit heeft ook te maken met verschillen in persoonlijke kenmerken (zoals motivatie). Wel is het opvallend dat de werkloosheid onder Nederlandse hogeropgeleiden momenteel iets hoger is dan onder middelbaaropgeleiden. In andere landen lijkt het verband tussen opleidingsniveau en kans op werk veel sterker aanwezig. Overigens was dit tien jaar geleden in Nederland ook het geval, toen de werkloosheid hier hoger was. Bij een verdere stijging van de werkloosheid lopen lageropgeleiden dus waarschijnlijk een groter risico dan hogeropgeleiden.

189 190 191 192 193

68

Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1990. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003a. Hartog, Oosterbeek & Teulings, 1993; Leuven & Oosterbeek, 2000. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003a. Onderwijsraad, 2004i.


Dat de recente stijging van de werkloosheid Nederlandse hogeropgeleiden ook sterk heeft getroffen, heeft mogelijk te maken met het feit dat vooral ontslagen zijn gevallen in specifieke sectoren (zoals in de sector van de informatietechnologie) en met het nog relatief lage niveau van de werkloosheid. Als de werkloosheid verder stijgt, is de kans groter dat hogeropgeleiden lageropgeleiden gaan verdringen door te solliciteren op lagergekwalificeerde banen.

Grafiek 17: Werkloosheid, naar opleidingsniveau (2002) 8 6 %

Nederland

4

Referentiescore

2 0

Geen diploma

Hoger secundair

Lang tertiair

Maatschappelijk rendement Grotere kansen op de arbeidsmarkt zijn niet alleen in het belang van het individu, maar ook van de samenleving die minder hoeft uit te geven aan bijvoorbeeld sociale zekerheid. Het maatschappelijk rendement van onderwijs bestaat daarom uit meer dan alleen het privaat rendement. Het maatschappelijk rendement van onderwijs is hoger dan het privaat rendement doordat sprake is van positieve externe effecten. Voorbeelden hiervan zijn technologische vooruitgang die niet in het privaat rendement tot uitdrukking komt en lagere kosten van sociale zekerheid en criminaliteit. Onderwijs kan ook leiden tot een grotere maatschappelijke participatie en betere politieke besluitvorming.194 Vooral in het funderend onderwijs is het maatschappelijk belang van onderwijs onomstreden: de samenleving heeft er baat bij dat zo veel mogelijk mensen kunnen lezen, schrijven en rekenen. Groot en Maassen van den Brink (2003b) hebben onlangs voor Nederland een schatting gemaakt van het rendement van extra onderwijsinvesteringen. Naast economische baten die verbonden zijn aan onderwijs nemen zij ook de sociaal-maatschappelijke baten van onderwijs in beschouwing. Toename van het opleidingsniveau van de bevolking zou volgens hen kunnen leiden tot aanzienlijke besparingen op de kosten van gezondheidszorg, criminaliteit en sociale zekerheid, en tot een grotere maatschappelijke participatie. Volgens Krueger en Lindahl (2001) valt het meeste maatschappelijke rendement van onderwijs ook van besparingen op criminaliteit en sociale zekerheid te verwachten, met name door de scholing van achterstandsgroepen.

194

Krueger & Lindahl, 2001; Groot & Maassen van den Brink, 2003b.


69

2.4

Tot slot Dit hoofdstuk heeft aan de hand van een groot aantal indicatoren een beeld gegeven van de positie van het Nederlandse onderwijs in vergelijking met eerdere decennia en met andere landen. In hoofdstuk 4 volgt een nadere reflectie op de gepresenteerde gegevens. Eerst echter volgt in hoofdstuk 3 een thematische verdieping van vier onderwerpen. Een aantal van de hiervoor besproken kenmerken van het Nederlandse onderwijs komt daar terug. • Het Nederlandse stelsel van openbaar en bijzonder onderwijs, beide door de overheid bekostigd waardoor er keuzevrijheid is (zie paragraaf 2.2.1), komt nader aan bod in paragraaf 3.2; deze gaat nader in op de lusten en lasten van vrije school- en opleidingskeuze, tegen de achtergrond van het vraagpunt publiek en privaat. • Het beleid van deregulering en autonomievergroting (besproken in paragrafen 2.1.1 en 2.1.2) komt terug in paragraaf 3.3, waar gezocht wordt naar de balans tussen centraal en decentraal beleid. • Het achterstandsbeleid zoals genoemd in paragraaf 2.1.4 en de in de paragrafen 2.2.1 en 2.3.1 gesignaleerde differentiatie in het voortgezet onderwijs komen terug in paragraaf 3.4. Daar wordt tegen de achtergrond van het vraagpunt uniformiteit en differentiatie bekeken of het Nederlandse onderwijs voldoende uitdagend is voor zowel de onderals de bovenkant van de leerlingenpopulatie. • De problematiek van voortijdig schoolverlaten (paragraaf 2.3.1) komt terug in paragraaf 3.5, daar met name in relatie tot de kwalificerende en socialiserende functies van het onderwijs.

70


3

Onderwijsbeleid: zoeken naar een goede mix van strategieën

Na de historische en internationale analyses in hoofdstuk 2 volgt nu een verdiepende analyse van vier beleidsstrategische discussies die bepalend zijn voor het huidige onderwijssysteem en die in de afgelopen jaren ook door de raad uitgebreid onder de loep zijn genomen. In paragraaf 3.1 worden deze beleidsstrategieën benoemd en toegelicht. In de vier paragrafen daarna (3.2 tot en met 3.5) volgt de inhoudelijke uitwerking.

3.1

Inleiding Beleid voeren betekent doelen stellen en keuzes maken. Het huidige onderwijssysteem is te zien als het resultaat van een reeks strategische beleidskeuzes. Vertrekpunt in dit hoofdstuk zijn twee bestuurlijk-organisatorische en twee onderwijsinhoudelijke beleidsstrategieën die de basis vormen van het Nederlandse onderwijssysteem: • publieke bekostiging; • deregulering; • een accent op een uniform onderwijsaanbod; en • de prioritering van kwalificatie als onderwijsdoel. In de afgelopen decennia en ook nu nog hebben deze strategieën een sleutelpositie in het onderwijsbeleid195 en een duidelijke doorwerking in de onderwijspraktijk. Bij de keuze voor en uitwerking van deze strategieën is steeds de vraag van belang geweest of een bepaalde strategie bijdraagt aan de kwaliteit van het onderwijs (in brede zin) of dat alternatieve wegen nodig zijn. In dat verband heeft elk van de vier genoemde strategieën een tegenhanger die centraal staat in deze afweging: • private bekostiging als tegenhanger van publieke; • centrale overheidssturing als tegenhanger van deregulering; • differentiatie als tegenhanger van een uniform onderwijsaanbod; en • socialisering als tegenhanger van het kwalificatiedoel. Feitelijk gaat het om het zoeken naar een goede balans tussen verschillende mogelijkheden naar een antwoord op een aantal vragen. Wat zijn de vooren nadelen van publieke en private bekostiging? Is de keuze voor voornamelijk publieke bekostiging een juiste geweest? Moet deze strategie worden voortgezet of bijgestuurd? Is er een optimale balans te vinden tussen centrale overheidssturing enerzijds en autonomie van onderwijsinstellingen anderzijds? Hoe zorgen we voor een goede onderwijsbasis voor alle leerlingen (uniform onderwijsaanbod) en tevens voor voldoende maatwerk (differentiatie) in het curriculum? Kunnen scholen twee hoofddoelen van het onderwijs, kwalificeren en socialiseren, in gelijk mate vormgeven of zijn prioriteiten nodig?

195

Zie hiervoor onder meer regeringsverklaringen, onderwijsbegrotingen en het jaarlijkse werkprogramma van de raad.


71

In dit hoofdstuk gaat de raad na welke positie het Nederlandse onderwijs(beleid) momenteel inneemt bij dergelijke afwegingen en keuzes rond publiek en privaat (paragraaf 3.2), centraal en decentraal (paragraaf 3.3), uniform en gedifferentieerd onderwijsaanbod (paragraaf 3.4) en de onderwijsdoelen kwalificeren en socialiseren (paragraaf 3.4). Oriëntatiepunten bij de beoordeling van de Nederlandse situatie zijn de criteria kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie zoals genoemd in hoofdstuk 1.196

3.2

Publiek en privaat In alle sectoren van het onderwijs is de balans tussen publiek en privaat een actueel onderwerp. Verschillende raadsadviezen hebben betrekking op deze discussie.197 In Nederland is publieke bekostiging van het onderwijs al bijna een eeuw de dominante beleidsstrategie. Dit komt onder meer tot uiting in de gelijke bekostiging van zowel publiek (openbaar) als privaat bestuurd (bijzonder) onderwijs. Privaat gefinancierd onderwijs vormt slechts een fractie van het totale aanbod, maar het groeit de laatste jaren wel (denk bijvoorbeeld aan Iederwijs-scholen). Dit historisch gegroeide Nederlandse stelsel is vrij uniek. In de meeste andere landen in continentaal Europa is het basis- en voortgezet onderwijs ook vrijwel volledig publiek gefinancierd, maar is het aantal privaat bestuurde scholen beperkt. Veel Angelsaksische landen kennen daarentegen geen volledige publieke bekostiging van privaat onderwijs, zodat ouders vaak alleen kunnen kiezen tussen gratis openbaar en kostbaar privaat onderwijs. In die landen beslaat de privaat gefinancierde sector 5% tot 10% van het primair en voortgezet onderwijs.198 Als gevolg van de gelijke bekostiging is de keuzevrijheid tussen scholen en opleidingen een sterk punt van het Nederlandse bestel. In de praktijk echter blijkt de keuzevrijheid te leiden tot segregatie tussen zwarte en witte scholen. Hierover gaat paragraaf 3.2.1, waarbij de nadruk valt op het primair en voortgezet onderwijs. Wat zijn de effecten van vrije schoolkeuze? (Hoe) zijn de voordelen van de vrije schoolkeuze te benutten zonder tegelijkertijd de segregatie te bevorderen? De laatste jaren is er met name in de bve-sector en het hoger onderwijs meer aandacht voor private bijdragen aan het onderwijs (verhoging collegegeld, verlaging studiefinanciering, open bestel). Hierover gaat paragraaf 3.2.2. Hoe pakt daar de balans tussen publiek en privaat uit? Wat zijn daar positieve en negatieve effecten van vrijheid van onderwijs? In paragraaf 3.2.3 volgen conclusies over de beleidsstrategie van publieke bekostiging. Wat zijn de effecten van de wijze van bekostiging op bijvoorbeeld de kwaliteit en de toegankelijkheid? Is de huidige situatie optimaal of is een bijstelling nodig?

196 197 198

72

Zoals in dit hoofdstuk blijkt, is het niet altijd mogelijk gefundeerde uitspraken te doen over de relatie tussen een beleidsstrategie en deze criteria. De conclusies hebben in die gevallen een wat andere insteek. Onderwijsraad, 2001a, 2002c, 2003e, 2004c. Waterreus, 2001.


3.2.1

Primair en voortgezet onderwijs

De verschillende combinaties tussen publieke en private financiering enerzijds en publieke en private besturing anderzijds monden uit in vier verschillende publiek-private arrangementen, waarvan er in het Nederlandse primair en voortgezet onderwijs twee dominant zijn: openbaar onderwijs (publiek bekostigd en bestuurd) en bijzonder onderwijs (publiek bekostigd en privaat bestuurd). Waslander en Hopstaken (2005) onderzochten de positieve en negatieve effecten van verschillende publiek-private arrangementen in het funderend onderwijs. Zij benutten daarbij naast empirische gegevens over Nederland ook onderzoek over de Verenigde Staten, Chili, Nieuw-Zeeland, Verenigd Koninkrijk en Zweden.199 Hieronder wordt, mede op basis van het onderzoek van Waslander en Hopstaken, eerst ingegaan op wat bekend is over de effecten van verschillende publiek-private arrangementen. Daarna komen de risico’s van (het naast elkaar bestaan van) verschillende arrangementen aan de orde en worden mogelijke oplossingen besproken. Effecten van verschillende publiek-private arrangementen Waslander en Hopstaken concluderen dat financiering zowel wat betreft herkomst (publiek of privaat) als route (via het aanbod van instellingen of via de vraag van deelnemers) op zichzelf waarschijnlijk geen substantiële effecten heeft op de opbrengsten van onderwijs in termen van prestaties op rekenen en taal.200 Voorzover er een relatie lijkt te zijn tussen financiering en opbrengsten, heeft deze mede te maken met andere factoren. In dat verband komen Waslander en Hopstaken tot de volgende algemene conclusies. • Arrangementen met publieke financiering en private besturing (bijzondere scholen) leveren iets hogere leerprestaties voor rekenen en taal dan openbare en private scholen.201 De verklaring hiervoor ligt onder meer in de hogere mate van autonomie van bijzondere scholen vergeleken met openbare scholen. Scholen met meer autonomie lijken beter in staat samenhang in de schoolorganisatie aan te brengen (tussen onder meer financieel beleid, personeelsbeleid en curriculum). Naast leerprestaties zijn er nog andere, minder onderzochte criteria om verschillende soorten arrangementen te waarderen. De tevredenheid van ouders is er daar een van. Opinieonderzoek laat consistent zien dat ouders mogelijkheden tot eigen schoolkeuze zeer op prijs stellen. Ook zijn ouders die bewust kiezen voor een school over het algemeen meer tevreden dan andere ouders. Soms leidt deze eigen keuze ook tot een (al dan niet door de school verplichte) grotere betrokkenheid van ouders bij het onderwijs van hun kinderen. • De gevonden verschillen tussen publiek-private arrangementen zijn bescheiden. Belangrijkste reden hiervoor is dat verschillen tussen arrangementen in theorie vaak groter zijn dan in de praktijk. Zo zijn álle scholen in een land gehouden aan gezamenlijke regels die hun vrijheid beperken.

199

200

201

Waslander en Hopstaken hebben gezocht naar empirisch materiaal over landen met financierings- en besturingsvormen die vergelijkbaar zijn met Nederland. De buurlanden zijn niet meegenomen, omdat over deze landen zeer weinig empirisch materiaal gevonden is over dit onderwerp. De Verenigde Staten en Chili zijn daarentegen wel meegenomen in dit onderzoek, ondanks het feit dat het onderwijssysteem sterk afwijkt van dat in Nederland. Hoewel in deze landen geen gelijke bekostiging van publiek en privaat onderwijs bestaat, vinden er wel interessante experimenten plaats met de verstrekking van publieke vouchers waarmee leerlingen privaat onderwijs kunnen volgen. Hierbij merken ze op dat niet zonder meer de conclusie is dat er helemaal geen verschillen in effectiviteit zijn tussen privaat en publiek gefinancierde scholen. Het meeste onderzoek naar opbrengsten heeft namelijk alleen betrekking op toetsen examenscores, andersoortige resultaten blijven buiten beeld. Hierover bestaat, volgens Waslander en Hopstaken, grote consistentie tussen verschillende onderzoeksresultaten.


73

•

•

Het is vaak niet zozeer een specifieke combinatie van publiek en privaat waar leerprestaties mee samenhangen, maar de vraag of er sprake is van concurrentie. Verschillen in leerprestaties van arrangementen kunnen in feite het gevolg zijn van de toegenomen concurrentie die ontstaat wanneer de variatie in arrangementen toeneemt (bijvoorbeeld wanneer de mogelijkheid van publieke financiering van privaat bestuurde scholen wordt gecreëerd). Scholen met verschillende arrangementen hebben vaak verschillende leerlingenpopulaties. Leerlingen afkomstig uit groepen met een sociaal-economische achterstand en leerlingen van allochtone herkomst zitten relatief veel op openbare scholen, andere kinderen zitten meer op bijzondere en private scholen. Verschillen in prestaties van arrangementen zouden gedeeltelijk hieraan toe te schrijven kunnen zijn. Zo zouden organisatiekenmerken van een school het gevolg kunnen zijn van het type leerlingen en niet (of minder) een gevolg van het type arrangement.

Een recente evaluatie van Zweedse onderwijshervormingen waarbij schoolkeuzevrijheid werd geïntroduceerd, bevestigt de bevindingen van Waslander en Hopstaken. Het blijkt dat de segregatie (witte en zwarte scholen) licht is toegenomen. Daar staat een stijging van de schoolresultaten tegenover, die bovendien sterker was in plaatsen waar scholen concurrentie kregen van (publiek gefinancierde) private scholen. Bovendien zijn ouders zo tevreden over de sterk toegenomen keuzevrijheid, dat die niet meer weg te denken is uit het Zweedse onderwijs.202 Ook Woessman (2003) vindt een positief effect van concurrentie tussen openbaar onderwijs en (publiek gefinancierde) private scholen op onderwijskwaliteit. Hij constateert dat wisen natuurkundeprestaties van middelbare scholieren hoger zijn in landen waar dergelijke concurrentie bestaat. Eerder wees Bishop (1996) al op de schoolkeuzevrijheid als mogelijke verklaring voor de relatief goede prestaties in wisen natuurkunde van het Nederlandse onderwijs in vergelijking met de Verenigde Staten. De keuzevrijheid van ouders bevordert de concurrentie tussen scholen en daarmee de onderwijskwaliteit. De concurrentie geeft scholen een extra prikkel om goed te presteren, zodat de school genoeg leerlingen blijft trekken.203 Een zekere mate van concurrentie tussen scholen (die ontstaat wanneer er keuzemogelijkheden zijn tussen verschillende soorten bekostigd onderwijs) lijkt dus positief te werken op de onderwijskwaliteit. Scholen presteren hierdoor beter en creëren een eigen ‘gezicht’, door zich bijvoorbeeld te profileren met een kleinschalige leeromgeving, persoonlijke aandacht, moderne onderwijsfaciliteiten, extra activiteiten voor getalenteerde leerlingen (bijvoorbeeld op het gebied van sport, cultuur of wetenschap), enzovoort. Aan concurrentie tussen scholen is echter ook een aantal risico’s verbonden. Zo bestaat het gevaar dat scholen zich vooral richten op imagoverbetering, bijvoorbeeld door het behalen van mooie testscores en hoge posities in rankings, terwijl ze andere, minder meetbare kwaliteitsaspecten zoals het sociaal-pedagogisch klimaat verwaarlozen (‘teaching to the test’). Van Vught (2004) spreekt in dit verband voor het hoger onderwijs van een academische reputatierace (‘rep-race’) waarbij instellingen en opleidingen ertoe worden verleid hun kenmerken en kwaliteiten zo fraai mogelijk voor te stellen. Ook neemt bij meer concurrentie de kans op fraude toe, bijvoorbeeld doordat leraren tijdens het nakijken antwoorden van leerlingen gaan verbeteren.204 Bovendien is er het risico 202 203 204

74

Björklund, Edin, Frederiksson & Krueger, 2004. Zie bijvoorbeeld Van Dyck & Schenning, 2002; Groot & Maassen van den Brink, 2002. Zie bijvoorbeeld Onderwijsraad, 2001a; De Bruijn, 2004.


dat de toegankelijkheid vermindert doordat scholen leerlingen selecteren, bijvoorbeeld omdat ze de school klein willen houden of alleen met leerlingen willen werken die goede schoolresultaten zullen behalen. Dit kan onder meer leiden tot witte en zwarte scholen. Verder leidt concurrentie soms tot ondoelmatigheid, met name wanneer deze tot wisselingen in leerlingaantallen leidt. Scholen kunnen namelijk niet altijd direct de personele bezetting en het gebouwenbezit aanpassen aan de ontwikkeling van die leerlingenaantallen. Dit betekent dat de ene school een stijgend leerlingenaantal heeft en een tekorten aan leraren en lokalen, terwijl de andere school meer leraren en lokalen bezit dan nodig is. Bij veel concurrentie zijn er dus zekere risico’s. Datzelfde geldt echter ook voor situaties met weinig concurrentie. Een verminderde concurrentie als gevolg van samenwerking of fusies tussen scholen kan leiden tot regionale monopolies en zo de keuzevrijheid en de toegankelijkheid bedreigen (onder meer omdat leerlingen verder moeten reizen). Om die reden zou volgens de raad de overheid schoolfusies kritisch moeten toetsen.205 Volgens buitenlandse pleiters voor vrije schoolkeuze, waaronder de meeste van de internationale referenten die bij dit advies zijn ingeschakeld, kunnen andere landen veel leren van het Nederlandse onderwijs waar het de vrijheid van onderwijs betreft. Schoolkeuzevrijheid kan de laatste jaren in veel landen op grote belangstelling rekenen. Zowel Zweden als Nieuw-Zeeland hebben recent de keuzevrijheid vergroot door ook privaat bestuurde scholen voor publieke financiering in aanmerking te laten komen. In verschillende schooldistricten in de Verenigde Staten vinden experimenten plaats met de verstrekking van vouchers door de overheid waarmee kinderen, met publieke middelen, privaat onderwijs kunnen volgen. Opvallend genoeg gaat de recente discussie in Nederland juist over de negatieve kanten van het principe van vrijheid van onderwijs. Het zou in onze multi-etnische samenleving te veel ruimte bieden voor het ontstaan van zwarte en witte scholen (segregatie). Pleitbezorgers voor de beperking van de vrije schoolkeuze wijzen er ook op dat scholen met gemengde leerlingenpopulaties tot betere onderwijsresultaten komen, (mede) doordat leerlingen ook veel van klasgenoten leren. Door in onderzoek gebruik te maken van toevallige variaties in de samenstelling van leerlingcohorten in de Verenigde Staten vindt Hoxby (2000) bijvoorbeeld dat leerlingen baat hebben bij de aanwezigheid van goedpresterende medeleerlingen. Verplichte spreiding van leerlingen over scholen (op basis van woonplek) is een manier om de keuzevrijheid van ouders en leerlingen te beperken. In zijn eerdere verkenning over artikel 23 van de Grondwet schetst de raad perspectieven voor een, eventueel gemeentelijk, spreidingsbeleid gebaseerd op andere dan etnische factoren, bijvoorbeeld de onderwijsachterstand van de leerling. Die achterstand is grofweg af te leiden uit het opleidingsniveau van de ouders. Een dergelijk beleid kan een grondwettelijk aanvaardbare beperking van de vrijheid van inrichting vormen onder de randvoorwaarden dat het (1) de vrijheid van richting van de ‘strenge’ scholen onverlet laat en (2) een daadwerkelijke bijdrage levert aan ‘menging’, integratie en vermindering van onderwijsachterstanden. Daarnaast moeten in de beoordeling betrokken worden (3) negatieve neveneffecten, zoals een ingrijpende aantasting van de keuzemogelijkheden voor ouders en van de autonomie van de school of een omvangrijke bureaucratische rompslomp.206 205 206

Zie ook Onderwijsraad, 2001b; 2004c. Onderwijsraad, 2002d.


75

Onlangs heeft het kabinet aangegeven de keuzevrijheid niet met formele maatregelen op landelijk niveau te willen beperken, maar via ‘niet-vrijblijvende afspraken’ tussen scholen en gemeenten te bevorderen. Via onderwijsachterstandenbeleid wil het kabinet scholen verplichten om met gemeenten afspraken te maken over de manier waarop ze samen schoolsegregatie kunnen tegengaan. Daarbij kunnen vormen van spreiding van leerlingen worden toegepast, onder de voorwaarde dat deze niet zijn gebaseerd op de etnische achtergrond van leerlingen maar op feitelijke achterstandskenmerken (leerachterstanden). Bij de stichting van nieuwe scholen zal ten hoogste 80% van de leerlingen achterstandsleerling mogen zijn. Deze maatregel is niet onomstreden. In een nog te verschijnen advies naar aanleiding van de Rotterdamse plannen voor dubbele wachtlijsten voor scholen (een voor autochtone leerlingen en een voor allochtone leerlingen) zal de raad nader ingaan op mogelijkheden om segregatie in het onderwijs te bestrijden, respectievelijk de integratie te bevorderen.

3.2.2

Bve-sector en hoger onderwijs

In de bve-sector en het hoger onderwijs zijn er op regionaal niveau verschillende publiek bekostigde instellingen, zodat deelnemers en studenten voldoende keuzevrijheid zouden moeten hebben. Veel instellingen zijn echter door fusies inmiddels zo groot geworden, dat regionale monopolies zijn ontstaan. Concurrentie en keuzemogelijkheden voor deelnemers en studenten zijn daardoor afgenomen. Wel hebben daarnaast volledig private instellingen in de bve-sector en het hoger onderwijs (meer dan in het funderend onderwijs) een substantieel marktaandeel. Zij bieden vaak een ander soort onderwijs en hun bestaan verruimt de concurrentie en daarmee de keuzemogelijkheden. Publieke en private instellingen hebben echter geen gelijksoortige marktpositie. Zij richten zich op verschillende deelmarkten (doorstromers uit vooropleidingen versus werkenden) en verschillen mede daarom ook in de vormgeving van hun onderwijsaanbod.207 In het hoger onderwijs en de bve-sector speelt, meer dan in het funderend onderwijs, een discussie over welke (delen van) opleidingen de overheid zou moeten bekostigen. Ook zijn er ideeën in ontwikkeling om in het hoger onderwijs ook opleidingen van nietbekostigde aanbieders voor bekostiging in aanmerking te laten komen. Een dergelijk meer open bestel biedt kansen op maatwerk, meer keuzemogelijkheden, lagere kosten, een hoger rendement, meer innovatie en meer variatie in kwaliteit (zonder dat de basiskwaliteit in het geding is). Tegelijkertijd is er aandacht nodig voor het vermijden van mogelijke negatieve effecten. Daarbij gaat het met name om de risico’s van het verdwijnen van opleidingen (verschraling) en versnippering van het bekostigingsbudget bij een wildgroei aan opleidingen. In dit verband heeft de raad voorgesteld voor het hoger onderwijs te koersen op een gereguleerde toetreding van niet-bekostigde aanbieders tot het bekostigde segment. Daarvoor zou additioneel geld via een open aanbestedingsprocedure in een of meer specifieke sectoren kunnen worden ingezet. Een andere mogelijkheid is om pas ruimte te maken voor een nieuw te bekostigen opleiding als een bestaande bekostigde opleiding zijn accreditatie en daarmee zijn bekostiging verliest.208

207 208

76

Zie verder Onderwijsraad, 2004b. Onderwijsraad, 2004c.


In de bve-sector is rond het vraagstuk publiek-privaat vooral de vrije aanbesteding van inburgeringscursussen door gemeenten vanaf 2005 actueel. Hierbij doen zich vergelijkbare kansen en risico’s voor als bij de gelijke bekostiging van nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs. Een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van dit beleid is dat gemeenten goed zicht hebben op de kwaliteit van het opleidingenaanbod. Wanneer gemeenten de inburgeringscursussen vrij kunnen aanbesteden, zullen ROC’s moeten concurreren met andere (nieuwe) onderwijsaanbieders. Hoewel dit de onzekerheid voor ROC’s vergroot, versterkt het tegelijkertijd de prikkel om doelmatig te werk te gaan. Hoewel positieve effecten op de onderwijskwaliteit en de toegankelijkheid mogelijk zijn, zal uit bezuinigingsoogpunt de nadruk waarschijnlijk liggen op lagere kosten. Een risico van deze operatie is echter dat het op korte termijn van veel ROC’s een forse herpositionering vereist, die zonder overgangsmaatregelen ook de positie van het mbo ongunstig kan beïnvloeden. In zijn advies over Koers BVE heeft de raad daar reeds aandacht voor gevraagd.209

3.2.3

Conclusie

De vrijheid van schoolkeuze, verankerd in de gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs, heeft waarschijnlijk een gunstige invloed op de kwaliteit van het onderwijs, in ieder geval voorzover die is af te meten aan de prestaties van leerlingen. Gelijke bekostiging heeft ook positieve effecten op de toegankelijkheid van het onderwijs en de keuzevrijheid, omdat het bijdraagt aan meer variatie en mogelijkheden tot maatwerk en zo leerlingen en studenten de gelegenheid biedt om uit diverse onderwijsinstellingen en opleidingen te kiezen. Om de toegankelijkheid te garanderen is het wel zaak te voorkomen dat scholen leerlingen op oneigenlijke gronden selecteren. Hiervoor zijn eerlijke en transparante selectieprocedures noodzakelijk. Door de onderlinge concurrentie hebben scholen een prikkel om middelen doelmatig te besteden. Daarom zou de overheid het ontstaan van lokale monopolies (in het primair en voortgezet onderwijs) en regionale monopolies (in de bve-sector en het hoger onderwijs) zo veel mogelijk moeten voorkomen, bijvoorbeeld door het kritisch toetsen van voorgenomen fusies. In paragraaf 3.3 komt dit punt opnieuw aan de orde, daar in verband met deregulering en autonomievergroting. De bevordering van de sociale cohesie lijkt vooralsnog geen beperking van de vrijheid van schoolkeuze te rechtvaardigen. In een komend advies zal de raad nader ingaan op mogelijkheden om segregatie in het onderwijs tegen te gaan. Tegelijkertijd moet (met name in het beroeps- en hoger onderwijs) vanuit het oogpunt van doelmatigheid worden voorkomen dat het bekostigingsbudget versnipperd raakt over een groot aantal opleidingen. Een risico van de vrije aanbesteding van inburgeringscursussen in de bve-sector is, dat het op korte termijn kan leiden tot forse bezuinigingen bij ROC’s, die ook ten koste van het mbo kunnen gaan. Bovenstaande analyse van de wijze van bekostiging in het Nederlandse onderwijs leidt tot de volgende conclusies en aanbevelingen.

209

Onderwijsraad, 2004g.


77

•

•

•

3.3

In het primair en voortgezet onderwijs lijkt de beleidsstrategie van gelijke (publieke) bekostiging van zowel openbare en bijzondere scholen goed te functioneren en is er weinig reden tot aanpassing. In de bve-sector en het hoger onderwijs is een voorzichtige ontwikkeling in de richting van meer gelijke behandeling van publieke en private opleidingen gewenst. Voorzover geen extra publieke middelen beschikbaar zijn, zal toetreding van nieuwe aanbieders tot het stelsel van publieke bekostiging echter leiden tot versnippering van het bestaande budget. In dit verband verwijst de raad naar zijn eerdere voorstel voor gereguleerde toetreding.210 Het kabinet heeft positief gereageerd op dit advies. Vanaf het studiejaar 2006-2007 zullen in het hoger onderwijs kleinschalige experimenten plaatsvinden met het toelaten van nieuwe aanbieders tot publieke bekostiging.211 Gegeven het feit dat de publieke middelen voor het hoger onderwijs beperkt zijn, zal onderzocht moeten worden in hoeverre private bijdragen (zowel van instituties zoals bedrijven en beroepsgroepen als van particulieren) het budget zouden kunnen verhogen. De raad adviseert de minister deze wegen verder te verkennen en uit te werken.212 Een belangrijke vraag die daarbij aan de orde zal zijn is, hoe grotere private bijdragen tot stand kunnen komen zonder de kwaliteit en toegankelijkheid in gevaar te brengen. Is bijvoorbeeld een sociaal leenstelsel een optie, al dan niet in combinatie met aanvullende beurzen en het fiscaal stimuleren van bijdragen van particulieren en bedrijven? Ook de invoering van leerrechten kan daarbij overwogen worden. De raad zal in het voor 2005 geplande advies Meer verscheidenheid in financieringsvormen voor het onderwijs nader op dergelijke vraagstukken ingaan.

Centraal en decentraal Elk nationaal onderwijssysteem gaat, impliciet of expliciet, uit van een strategie omtrent de bestuurlijke aansturing van het onderwijs: welke zaken stuurt de overheid centraal aan, welke liggen bij de lokale overheden en welke zaken regelen de onderwijsinstellingen zelf (decentraal). In het Nederlandse onderwijsbeleid is de eerder gekozen strategie van centrale aansturing in de afgelopen decennia omgebogen naar een van vermindering van centrale regelgeving (deregulering) en de overdracht van verantwoordelijkheden en middelen naar lokale overheden en scholen (decentralisatie). Deze ontwikkeling is begonnen in het hoger onderwijs en is langzaam uitgebreid naar de andere onderwijssectoren. De huidige regering is expliciet in haar beleidsstrategie: decentraal wat kan, centraal wat moet. Totale decentralisatie is niet aan de orde. Immers, de overheid heeft grondwettelijk vastgelegde kernverantwoordelijkheden voor het onderwijs. Namens de samenleving en vanuit internationale afspraken stelt zij doelen aan het onderwijs en houdt hier grip op via bekostiging, aansturing en controle. De kernverantwoordelijkheden van de overheid betreffen kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale samenhang. In de Grondwet zijn ze omschreven als de (ministeriële) verantwoordelijkheid voor voldoende openbaar onderwijs, de deugdelijkheid van het openbaar en het bijzonder onderwijs, de bekwaamheid van leraren, het waarborgen van de vrijheid van het bijzonder onderwijs en het onderwijstoezicht.

210 211 212

78

Onderwijsraad, 2004c. Brief over de aanbieding van het kabinetsstandpunt Open Bestel en het IBO-rapport aan de Tweede Kamer, 15 november 2004, kenmerk HO/BL/2004/54093. Denkbaar is bijvoorbeeld om een deel van de masteropleidingen in het hbo en wetenschappelijk onderwijs meer privaat te bekostigen (zie Onderwijsraad, 2003f).


De OESO wees er onlangs op dat de autonomievergroting in Nederland verder gevorderd is dan in vrijwel alle andere landen.213 In paragraaf 2.1.1 is hier ook al op gewezen. Waar liggen de grenzen van deregulering en autonomievergroting? In verscheidene adviezen en verkenningen van de raad komt deze vraag aan de orde.214 In deze paragraaf komen eerst in kort bestek de ontwikkelingen in het gevoerde beleid aan bod (paragraaf 3.3.1). Daarna wordt ingezoomd op hetgeen bekend is over de effecten van het dereguleringsbeleid (paragraaf 3.3.2) en op mogelijke prikkels voor onderwijsinstellingen om de beleidsruimte en autonomie die zij hebben binnen de context van deregulering, optimaal te benutten (paragraaf 3.3.3). Tot slot volgen conclusies. Wat kan decentraal en wat moet centraal? Zijn scholen voldoende in staat om de toegenomen beleidsvrijheid te benutten? Welke prikkels kunnen daaraan bijdragen (paragraaf 3.3.4)?

3.3.1

Deregulering en autonomievergroting in het Nederlands onderwijs

Zoals ook is beschreven in paragraaf 2.1.1, heeft het Nederlandse onderwijsbeleid zich ontwikkeld van hoofdzakelijk regulerend in de jaren zeventig van de vorige eeuw naar toenemend deregulerend in de decennia daarna. In de jaren tachtig worden de ideeën over deregulering uitgewerkt en ook al toegepast, vooral in het secundair beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Regelgeving en beleid worden minder voorschrijvend. De nadruk komt te liggen op het scheppen van voorwaarden en het achteraf controleren op aspecten van de output: kerndoelen, eindtermen, kwaliteitszorg, verantwoording afleggen. In de jaren negentig wordt deze lijn doorgezet, nu ook in de volwasseneneducatie en tot op zekere hoogte in het primair en voortgezet onderwijs. De overheid past deregulerend beleid vooral toe op financieel en materieel terrein en voor een deel op het gebied van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid. Deregulering op alle terreinen van het onderwijs tegelijk komt in geen van de sectoren voor. Zoals gezegd kan dat ook niet, gegeven de grondwettelijke overheidstaken. Op bepaalde terreinen is juist sprake van een toename van centrale regulering, om zo de randvoorwaarden van inhoudelijke doelen, controle en toezicht te creëren waaronder deregulering goed kan werken. Voorbeelden zijn de regelgeving rondom kwaliteitszorg en de kerndoelen en eindtermen in het primair en voortgezet onderwijs. De verschillen tussen de onderwijssectoren zijn groot. De mate van centrale regulering is in het hoger onderwijs altijd al geringer geweest dan in andere sectoren en het dereguleringsbeleid is hier het sterkste doorgezet. De laatste jaren is er echter met de overgang naar de bama-structuur en het beleid aangaande kwaliteitszorg en het opleidingenaanbod juist een toename van centrale regulering.215 Het primair en voortgezet onderwijs zijn van oudsher het minst gedereguleerd. De ontwikkelingen die in de jaren tachtig zijn ingezet, zijn nog niet afgerond. De bve-sector zit waar het gaat om deregulering tussen de andere sectoren in. De laatste jaren zijn hier geen grote veranderingen meer ingezet, maar een actuele ontwikkeling is wel dat wetgeving in voorbereiding is om de huidige financiering van volwasseneneducatie te wijzigen, met grote gevolgen voor de bvesector.216 Daarnaast roepen fraude-incidenten nieuwe regulering op en onderbreken daarmee de tendens naar deregulering.

213 214 215 216

Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2004. Onderwijsraad, 2000b, 2002a, 2003f, 2004a, 2004g, 2004i. Zie paragraaf 2.1.2. Zie paragraaf 2.1.2.


79

3.3.2

Effecten en neveneffecten

Het meeste onderzoek naar effecten van dereguleringsbeleid bekijkt de relaties tussen deregulering, autonomievergroting, benutting van de beleidsruimte en kenmerken van de onderwijsinstellingen. In enkele gevallen levert onderzoek ook aanwijzingen op over effecten op de kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs. Mening van experts Volgens veel van de internationale referenten is een voordeel van meer autonomie van onderwijsinstellingen dat scholen zelf kunnen innoveren en de eigen kwaliteit verbeteren. Daarbij kunnen zij flexibel en snel inspelen op ontwikkelingen in de directe omgeving en vragen van afnemers (responsiviteit). Meer autonomie van instellingen biedt ook meer mogelijkheden voor rechtstreekse invloed van ouders en andere lokale en regionale belanghebbenden op het onderwijs. Tot slot zou autonomievergroting kunnen leiden tot een vermindering van de bureaucratische last die het gevolg kan zijn van de uitvoering van centrale regelgeving. Hier staat tegenover dat meer autonome scholen zouden kunnen besluiten bepaalde vakken of richtingen die economisch niet rendabel zijn, af te stoten. Dit beperkt dan de keuzevrijheid van leerlingen. Ook kan meer autonomie waardevolle innovatiepogingen juist belemmeren, wanneer scholen vanuit kortetermijnperspectief kiezen voor de bekende weg of voor de gemakkelijke, maar niet altijd meest effectieve, oplossing.

Effecten in het primair en voortgezet onderwijs Onderwijsinstellingen blijken in toenemende mate hun verantwoordelijkheid te nemen en te professionaliseren onder invloed van de toegenomen autonomie, maar de effecten hiervan op het onderwijs zijn nog moeilijk aan te tonen. De raadsstudie Dereguleren met beleid geeft een overzicht van het tot dan toe verschenen onderzoek naar effecten.217 Daaruit blijkt dat de benutting van de grotere beleidsruimte in het primair en voortgezet onderwijs indertijd nog beperkt was. Onderbenutting komt deels voort uit het feit dat intermediaire actoren (bijvoorbeeld gemeenten, CAO-partners) de ontstane beleidsruimte weer ‘dichtregelen’. Een andere belangrijke factor voor onderbenutting is het nog onvoldoende ontwikkelde beleidsvoerend vermogen van besturen en onderwijsinstellingen. Volgens Maslowski en Huisman (2005) wordt de beleidsruimte in 2004 inmiddels door een groot aantal scholen beter benut. Internationaal vergelijkend onderzoek geeft indicaties dat autonomievergroting in het primair en voortgezet onderwijs de doelmatigheid en de kwaliteit van het onderwijs kan vergroten.218 Zo vindt Woessmann (2003) in een vergelijking van wisen natuurkundeprestaties van leerlingen in 39 landen, waaronder Nederland, een significant positief effect van autonomie op het gebied van personeelsbeleid.219 Ook na controle voor andere factoren blijken de wisen natuurkundeprestaties hoger te liggen in landen waar scholen veel beleidsvrijheid hebben op dit gebied. Dit suggereert dat schoolautonomie bevorderlijk is voor de onderwijskwaliteit. Desalniettemin blijken bepaalde vormen van centrale regulering van belang voor de prestaties van leerlingen. Deze zijn bijvoorbeeld hoger in landen die een centraal eind217 218 219

80

Onderwijsraad, 2000b. Onderwijsraad, 2000b. Het gaat hier om de TIMSS (Third International Mathematics and Science Study).


examen kennen. Ook Bishop (1995) en Björklund e.a. (2004) wijzen op de waarde van het centraal examen. Volgens Woessmann is het effect van centrale examens op prestaties bijna net zo groot als het effect van stevige klassenverkleining. Tegelijkertijd vindt Woessmann dat de invloed van onderwijsbonden op het curriculum een negatief effect heeft op leerprestaties. Hij verklaart dit uit het feit dat vakbonden er belang bij zouden hebben het aantal lesuren te beperken, wat ten koste zou gaan van leerlingenprestaties. Leerlingen hebben er daarentegen wel baat bij als leraren invloed kunnen uitoefenen op de lesstof en het lesmateriaal, en zodoende maatwerk kunnen bieden. Voorwaarde voor een grotere beleidsvrijheid van instellingen is dat de overheid erop toeziet dat scholen goed onderwijs blijven leveren. Om die reden speelt het kwaliteitstoezicht van de Inspectie een belangrijke rol, naast centrale regels rond curricula en examens. Woessmann concludeert op basis van zijn onderzoek dat er een optimale mix is tussen centrale regulering en deregulering. Deze bestaat enerzijds uit externe controlemechanismen op gebieden waar opportunistisch gedrag van de school moet worden voorkomen (zoals centrale examinering, waar scholen de neiging zouden kunnen hebben scores positiever voor te doen dan ze zijn); en anderzijds uit meer autonomie op terreinen waar met name lokale kennis relevant is (zoals het aannemen en belonen van personeel). Een recente evaluatie van een onderwijshervorming in Zweden waarbij de aansturing van het primair en voortgezet onderwijs gedecentraliseerd is naar de gemeenten, bevestigt dit beeld. Deze onderwijshervorming heeft weliswaar geleid tot verschillen in onderwijsuitgaven tussen gemeenten, maar heeft tegelijkertijd gezorgd voor meer flexibiliteit. Zo kan in de nieuwe situatie het beloningsniveau van leraren worden aangepast aan de lokale omstandigheden. De flexibiliteit is bovendien vergroot door de invoering van een systeem van individuele beloning voor leraren.220 Effecten in de bve-sector In de jaren negentig van de vorige eeuw benutte de bve-sector de verkregen beleidsruimte nog niet optimaal. Instellingen waren vooral bezig met organisatorische zaken: fusies, budgetbeheersing, de toegenomen verantwoordingsplicht en de veranderende relaties met de omgeving (waaronder re-regulerende intermediaire organisaties). Voorzover er onderzoek bestaat naar effecten van autonomievergroting op de kwaliteit van het onderwijs zelf, zijn de effecten niet eenduidig. Er zijn aanwijzingen dat meer marktgerichtheid de onderwijskwaliteit ten goede komt, maar tegelijkertijd kan de toegankelijkheid verminderen wanneer instellingen via klassenvergroting en een grotere huiswerklast proberen te besparen op de kosten per leerling. Het onderwijs vergt dan minder van de school en meer van de leerlingen. Ook als nog niet helemaal helder is wat het onderwijsaanbod is, kan de toegankelijkheid in het geding zijn.221 Net als in het primair en voortgezet onderwijs is het beleidsvoerend vermogen van instellingen één van de bepalende factoren voor de mate van benutting van de autonomie.222 Dat dit beleidsvoerend vermogen nog verder ontwikkeld moet worden, blijkt onder meer uit onderzoek van Hooge, Van der Sluis en De Vijlder (2004). Met name de responsiviteit zou nog te wensen over laten: instellingen zijn soms erg intern gericht en vormen nog weinig een beeld van hun omgeving. Dit is geen goede uitgangssituatie voor de regionale samenwerking en innovatie die in deze sector zo van belang wordt 220 221 222

Björklund e.a., 2004. Onderwijsraad, 2000b. Onderwijsraad, 2000b.


81

geacht.223 Ook onderzoek naar contractactiviteiten binnen het bve-veld laat zien dat de omgevingsgerichtheid beperkt is: slechts eenvijfde van de ROC’s monitort de markt op systematische wijze.224 Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat de in de WEB veronderstelde ‘spin off’ van contractactiviteiten voor het reguliere aanbod beperkt is, omdat slechts weinig docenten in beide onderdelen werken. Effecten in het hoger onderwijs Instellingen voor hoger onderwijs benutten over het algemeen de beschikbare beleidsruimte. Er zijn veel onderwijsinhoudelijke vernieuwingen gerealiseerd, er is aandacht voor kwaliteitszorg en de kwaliteit van het management is verbeterd. Toch is er in sommige gevallen in het hbo sprake van onvoldoende kwaliteit. Volgens recent onderzoek van Maslowki en Huisman (2005) zijn er aanwijzingen dat het dereguleringsbeleid de flexibiliteit van het onderwijs heeft vergroot. Daar staat wel een grotere bestuurslast voor individuele instellingen tegenover. Bovendien hebben veranderingen in het personeelsbeleid (meer tijdelijke aanstellingen) in de jaren negentig mogelijk de doelmatigheid en kwaliteit van het onderwijs geschaad.225

3.3.3

Prikkels voor onderwijsinstellingen

De raadsstudie Dereguleren met beleid geeft een overzicht van risico’s en kansen van dereguleringsbeleid, zowel op het niveau van de rijksoverheid als dat van intermediaire actoren, besturen en instellingen.226 In deze subparagraaf ligt het accent op mogelijkheden om, binnen het kader van deregulerend overheidsbeleid, onderwijsinstellingen te prikkelen om kwalitatief goed onderwijs te (blijven) bieden. Dat kan via stimulansen voor hun beleidsvoerend vermogen, maar ook zijn meer direct onderwijskundig gerichte prikkels denkbaar. Versterking van het beleidsvoerend vermogen Zoals hierboven aangeven is het beleidsvoerend vermogen van besturen en onderwijsinstellingen een cruciale factor in de benutting van verkregen beleidsruimte. Ook de referenten benadrukken dat het succes van autonomievergroting staat of valt met de kwaliteit van het schoolmanagement. Verschillende mogelijkheden om met name in het primair en voortgezet onderwijs het beleidsvoerend vermogen een impuls te geven zijn genoemd in het advies Wat scholen vermogen:227 • verhogen van de professionaliteit van de schoolleiding, bijvoorbeeld via centrale beroepsstandaarden, netwerken, coaching, instrumenten voor kwaliteitszorg en aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden voor schoolleiders; • verhogen van de professionaliteit van leraren en de interne organisatie, bijvoorbeeld via scholing, intervisie, beroepsstandaarden, interne kleinschaligheid en gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen; en • beheersing van vergaande schaalvergroting, bijvoorbeeld via gezamenlijke voorzieningen voor scholen zonder dat ze daarbij moeten fuseren, samenwerkingsvormen, toetsing van fusiebesluiten aan eisen van pluriformiteit en keuzevrijheid, en wellicht het openen van de mogelijkheid voor een school of groep 223 224 225 226 227

82

Zie de beleidsnota Koers BVE en het advies van de raad daarover (Onderwijsraad, 2004g). Honingh, 2002. Deze veranderingen in personeelsbeleid volgden op bezuinigingen, fluctuaties in het aantal studenten, reorganisaties en starre ontslagregels (Onderwijsraad, 2000b, p.60). Onderwijsraad, 2000b. Onderwijsraad, 2002a.


leraren om een eigen onderwijsconcept te ontwikkelen en daarmee onder eigen verantwoordelijkheid aan de slag te gaan. Het laatstgenoemde punt, de beheersing van vergaande schaalvergroting, komt (sectoroverstijgend) ook aan de orde in de verkenning Bureaucratisering in het onderwijs.228 Hierin waarschuwt de raad voor het risico van doorgeschoten schaalvergroting en toenemende administratieve lasten voor onderwijsinstellingen. Wanneer scholen over voldoende beleidsvormend vermogen beschikken om dergelijke zaken zelf te regelen is er geen aanleiding voor de overheid om zich ermee te bemoeien. De wijze waarop het onderwijsveld zichzelf weet te reguleren is echter niet altijd adequaat. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer het gaat om het ontstaan van lokale en regionale onderwijsmonopolies als gevolg van fusies. De raad pleitte in Wat scholen vermogen al voor differentiatie in overheidssturing gekoppeld aan differentiatie in het zelfsturend vermogen van instellingen. Hij herhaalt deze opvatting in zijn advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. 229 Hierin pleit de raad voor de uitwerking van instrumenten om tot een goede balans tussen zelfbestuur en centrale regulering te komen. Uitgangspunt is het maatschappelijk eigenaarschap van de instellingen voor beroepsonderwijs. Deze instellingen hebben een maatschappelijk opdracht, namelijk de ontwikkeling van een segment van de (regionale) aankomende en aanwezige beroepsbevolking. Om dat maatschappelijk idee vorm te geven, hebben zij zelfbestuur nodig. Het zelfbestuur van deze instellingen moet dus, stelt de raad voor, beoordeeld worden in het licht van de invulling van de maatschappelijke opdracht van de scholen. De instelling luistert en houdt rekening met verlangens die maatschappelijk worden geformuleerd; waar die ontbreken gaat de instelling zelf actief op zoek om die verlangens van belanghebbenden zichtbaar te maken. De rol van de Minister betreft zaken van publiek belang, maar er is, naar het oordeel van de raad, geen sprake van een eenzijdige relatie tussen instelling en Minister. De instelling onderhoudt vele relaties en de Minister monopoliseert niet de relaties met de instelling; de Minister laat juist ruimte voor een breed palet aan maatschappelijke relaties, ook met niet-bekostigde aanbieders, en moedigt de instellingen aan deze op te zetten en te onderhouden. De landelijke overheid kadert het zelfbestuur in en corrigeert waar nodig vanuit de vijf overwegingen die de raad voor centrale interventies ziet: kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie. De instelling gaat, in de opvatting van de raad, in het uitoefenen van zelfbestuur een actieve relatie aan met maatschappelijke instanties in haar omgeving. De vorm waarin dat geschiedt kan verschillen, maar in alle gevallen zal sprake zijn van enige institutionalisering van deze relaties. De bewindslieden nemen periodiek kennis van deze verschillende vormen en bezien ze op relevantie en functionaliteit. De raad stelt voor dat overheid en instellingen in gezamenlijkheid een helder protocol voor deze bestuurlijke dialoog opstellen. In zijn reactie op het advies sluit staatssecretaris Rutte hierop aan. Hij wil de overheidssturing vormgeven door de belangrijkste prioriteiten te benoemen en daarop ambities te formuleren, waarna de instellingen in samenspraak met de regionale partners hun eigen 228 229

Onderwijsraad, 2004a. Onderwijsraad, 2004g.


83

ambities en werkwijzen bepalen. De inhoud en het niveau van die ambities kunnen verschillen per instelling en regio. Wel zal de overheid instellingen met een laag ambitieniveau of lage prestaties vragen om een verklaring en eventueel aandringen op verbeteringen.230 In het hoger onderwijs is het beleidsvoerend vermogen zoals gezegd al relatief groot. Daar zal met name aandacht moeten zijn voor het terugdringen van problemen met de invulling van die ruimte, zoals doorgeschoten interne bureaucratisering en de recente problemen met bekostigingsfraude in het hbo. Bij dit laatste speelt een directe koppeling van de bekostiging aan het aantal diploma’s een rol; dit geeft instellingen een prikkel om meer diploma’s te verstrekken. Hoe sterker die prikkel, hoe meer de kwaliteit onder druk komt (het afgeven van diploma’s vanwege de bekostiging in plaats vanwege prestaties) en hoe groter het risico op fraude. Onderwijskundig gerichte prikkels Naast impulsen voor het beleidsvoerend vermogen zijn ook meer direct onderwijskundig gerichte prikkels denkbaar. Zo is de bestaande schoolkeuzevrijheid in combinatie met lumpsumbekostiging een belangrijke prikkel voor scholen, omdat hun budget rechtstreeks gekoppeld is aan het aantal leerlingen. Dit dwingt scholen om zich in te spannen om het leerlingenaantal op peil te houden. De toegenomen aandacht van media en ouders voor de kwaliteit van scholen versterkt dit mechanisme. De kwaliteitskaart waarmee de Inspectie cijfers over kernresultaten van scholen openbaar maakt, speelt hierbij voor het primair en voortgezet onderwijs een belangrijke rol. De prikkels zouden nog sterker kunnen werken, wanneer scholen beloond zouden worden voor goede prestaties zoals goede examenresultaten of vermindering van schooluitval. Ervaringen in Israël en de Verenigde Staten laten zien dat bepaalde vormen van prestatiebeloning scholen inderdaad aanzetten tot betere resultaten. Zo vindt Lavy (2004) in Israël een significant positief effect van individuele prestatiebonussen voor leraren die de examenresultaten van hun leerlingen sterk weten te verbeteren. De vooruitgang in schoolprestaties lijkt daarbij het gevolg te zijn van andere lesmethoden, bijlessen na schooltijd en beter inspelen op de behoeften van leerlingen. Dit beloningsprogramma blijkt bovendien kosteneffectiever te zijn dan teambeloning en uitbreiding van het aantal lesuren. Lavy vindt overigens geen aanwijzingen voor manipulatie van examenresultaten (bijvoorbeeld dat scholen zoeken naar manieren om minder goede leerlingen uit te sluiten van toetsdeelname, om zo hun gemiddeld resultaat te verhogen). Naast het gevaar van manipulatie kent het gebruik van prestatieprikkels in het onderwijs nog andere nadelen. Zo zijn de prestaties van leerlingen niet alleen afhankelijk van de inspanningen op school, maar ook van de situatie buiten school (familie, vrienden), en daar hebben de school en de leraar weinig invloed op. Hierdoor is, bijvoorbeeld, de aard van de leerlingenpopulatie (bijvoorbeeld de opbouw naar sociaal milieu en etniciteit) nog altijd van invloed op hetgeen een school kan bereiken. Een ander probleem is dat niet alle onderwijsresultaten even goed te meten zijn. Het risico bestaat dat scholen en leraren zich richten op de meetbare indicatoren waarop ze worden beoordeeld (teaching to the test), ten koste van andere doelen zoals de ontwikkeling van sociale vaardigheden en

230

84

Brief aan de Tweede Kamer over Koers BVE, inclusief reactie op advies Onderwijsraad, d.d. 23 september 2004, kenmerk BVE/ BDI/2004/44505.


burgerschap. Ook De Bruijn (2004) waarschuwt voor mogelijk averechtse gevolgen van prestatiemeting. De kans hierop neemt toe naarmate de prestatie-indicatoren een grotere rol spelen bij de beoordeling en de beloning van scholen en leraren. Deze nadelen zijn bij elkaar zo sterk dat ze moeten leiden tot een pleidooi voor terughoudendheid bij het gebruik van dergelijke instrumenten, nog los van de overweging van de administratieve kosten die prestatiebeloning met zich meebrengt. Ook de raad heeft daarom in het advies Wat scholen toevoegen aandacht gevraagd voor het voorkomen van ongewenste neveneffecten.231 Een verstandige combinatie van producten procesindicatoren lijkt aanbevelenswaardig.

3.3.4

Conclusie

In het debat over deregulering en autonomievergroting worden het waarborgen van gelijke onderwijskansen, van toegankelijkheid en van sociale cohesie als redenen voor aansturing door de centrale overheid genoemd. Deregulering en decentralisering zouden de keuzevrijheid van scholen en leerlingen en de variatie in het onderwijsaanbod vergroten. Onderzoeksgegevens die aangeven of deze veronderstelde effecten inderdaad optreden, zijn echter schaars. Voorzover er wel empirisch onderzoek is, wijst dit uit dat deregulering niet onvoorwaardelijk en onbegrensd moet worden doorgevoerd. Naast het feit dat de overheid dan niet in staat zou zijn haar grondwettelijk vastgestelde taken uit te oefenen, kunnen aan deregulering immers ook onwenselijke bijverschijnselen kleven, bijvoorbeeld toenemende bureaucratisering binnen scholen. Wat kan decentraal en wat moet centraal? Noch volledige centrale aansturing door de overheid, noch volledige autonomie voor onderwijsinstellingen zijn aan de orde. De grondwettelijk vastgelegde onderwijsvrijheid houdt totale centrale aansturing tegen en de eveneens grondwettelijk vastgelegde overheidsverantwoordelijkheid betekent dat de autonomie van instellingen altijd grenzen zal kennen. Kerndoelen, eindexamenprogramma’s, eindtermen en doelen die voortkomen uit internationale afspraken vormen grenzen aan de autonomie van onderwijsinstellingen. De raad is van mening dat dit zo moet blijven. In dit licht functioneert ook het toezicht op de naleving door bijvoorbeeld de Inspectie. Hier staat tegenover dat andere zaken wel meer aan het onderwijs overgelaten (kunnen) worden dan nu het geval is. Met name terreinen waar kennis op schoolniveau relevant is (zoals het aannemen en belonen van personeel) vragen om meer autonomie. Wel is het dan zaak de autonomie te combineren met centraal vastgelegde regels op gebieden waar decentralisatie kan leiden tot ongewenste effecten en fraudegevoeligheid. Ook de bestaande overheidscontrole, uitgevoerd door de Inspectie, is erg belangrijk. Daarbij is proportionaliteit van het toezicht een actueel thema: licht toezicht waar het kan, zwaar toezicht alleen wanneer er aanwijzingen zijn dat ergens iets niet goed gaat. De Inspectie werkt deze gedachte momenteel uit voor het funderend onderwijs. De evaluatie van de Wet op het onderwijstoezicht zal uitwijzen in hoeverre het beoogde proportionele toezicht uit de verf is gekomen en of aanpassingen wenselijk zijn. De raad zal in 2005 advies uitbrengen over de variëteit in toezicht en onderwijssituaties. Al met al is de raad van mening dat Nederland een redelijke balans heeft gevonden tussen centrale en decentrale aansturing. Het verder decentraliseren van personeelsbeleid naar de scholen verdient volgens de raad voortzetting. Daarbij kan Nederland mogelijk leren van ervaringen in Zweden. Tegelijkertijd zou Nederland zuinig moeten zijn op twee 231

Onderwijsraad, 2003f.


85

zaken die hier centraal geregeld zijn: het centraal eindexamen in het voortgezet onderwijs en het vastgestelde aantal contacturen in primair en voortgezet onderwijs. Verder merkt de raad op dat het voor onderwijsinstellingen niet altijd helder is welke centrale eisen aan hen gesteld worden en welke beleidsruimte zij hebben. De raad herhaalt hier daarom een eerder pleidooi om de centrale eisen en internationale afspraken samen te voegen tot één kader dat bepalend is voor de reikwijdte van de autonomie van onderwijsinstellingen. Om overvraging van scholen te vermijden, zou de overheid zich steeds moeten beperken tot enkele prioriteiten binnen haar ambities en tot resultaatregelgeving. Daarbij wordt periodiek en bijtijds met het veld afgesproken welke resultaten verwacht worden en op welke termijn. Het veld kan dan zelf bepalen welke acties en processen noodzakelijk zijn om het resultaat te behalen, waarbij de overheid zorg draagt voor de noodzakelijke randvoorwaarden.232 Zijn scholen in staat de toegenomen beleidsvrijheid te benutten? Welke prikkels dragen hieraan bij? De ervaring leert dat de omschakeling van uitvoerende naar zelfsturende onderwijsinstelling veel tijd en energie vergt. Ook in het hoger onderwijs, dat de langste historie heeft op het gebied van autonomie, valt nog winst te boeken. Prikkels voor onderwijsinstellingen kunnen zowel organisatorisch als inhoudelijk van aard zijn. Organisatorische prikkels zijn gericht op het stimuleren van het beleidsvoerend vermogen van scholen. Dit kan onder andere via professionalisering van schoolleiding en personeel, en door het tegengaan van vergaande vormen van schaalvergroting die leiden tot het ontstaan van regionale monopolies. Als meer onderwijskundig gerichte prikkels kunnen manieren om de transparantie te vergroten en resultaten te meten bijdragen aan de verhoging van de kwaliteit en doelmatigheid. Momenteel wordt meer transparantie nagestreefd door de invoering van diverse vormen van kwaliteitszorg: openbare inspectierapporten, de kwaliteitskaarten in het primair en voortgezet onderwijs, het kwaliteitszorgverslag in de bve-sector en het hoger onderwijs, en de Keuzegids hoger onderwijs. Voor het hoger onderwijs is er verder het voornemen om niet alleen gegevens over de bekostigde instellingen te publiceren, maar ook over het niet-bekostigde onderwijs.233 De raad ondersteunt dit plan van harte. In sectoren met weinig concurrentie kan het invoeren van prestatiebekostiging een mogelijkheid zijn om de prikkels te versterken.234 Op basis van een onderlinge vergelijking van instellingen (benchmarking) zouden relatief goed presterende instellingen extra kunnen worden beloond. Zo kunnen ze toch worden aangezet tot betere prestaties. Het vergelijken van prestaties moet wel voorzichtig worden toegepast om ongewenste effecten te minimaliseren. In de eerste plaats kan de toegankelijkheid van het onderwijs gevaar lopen als scholen leerlingen en studenten gaan selecteren om zo hun gemiddelde prestatieniveau te verhogen. Om dit te voorkomen kan het systeem van prestatievergelijking verder worden verfijnd; het risico daarvan is echter weer dat het een gevaar gaat vormen voor de kwaliteit en dat het uitgroeit tot een bureaucratisch monstrum dat ten koste gaat van de kwaliteit en de efficiency. Bij de afweging hoever te gaan met prestatievergelijkingen moet daarom altijd eerst een kosten-batenanalyse worden gemaakt.

232 233 234

86

Onderwijsraad, 2004h. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004c. Zie bijvoorbeeld Koning e.a., 2004.


De verschillende aspecten overziend komt de raad tot de volgende conclusie. Verschillende van de genoemde mogelijkheden voor verdere deregulering en om onderwijsinstellingen te prikkelen hun autonomie goed te benutten, vormen al onderdeel van het beleid en behoeven geen nadere actie dan behoud of verdere doorzetting. Het gaat dan met name om: • het behoud van de vele contacturen en de centrale examinering in het primair en voortgezet onderwijs; • de versterking van het beleidsvoerend vermogen van instellingen door professionalisering; • de verdere decentralisatie van het personeelsbeleid naar instellingen; • de versterking van de transparantie van het onderwijsaanbod; en • het streven naar en verder uitbouwen van proportioneel toezicht door de Inspectie, mede naar aanleiding van de evaluatie van de WOT. Enkele van de genoemde instrumenten worden nog niet of nauwelijks toegepast. Aangezien aan prestatiebekostiging veel haken en ogen kleven, lijkt dit vooralsnog een weg die allereerst grondige nadere verkenning verdient. De raad verwacht meer van een ander instrument dat nog weinig wordt benut: het afremmen van vergaande vormen van schaalvergroting, waaronder regionale monopolies. In zijn advies Wat scholen vermogen (2002a) pleitte de raad er al voor om bij voorgenomen fusies het aanbod aan de wensen van ouders en leraren te toetsen. Ook in het advies Bureaucratisering in het onderwijs (2004a) wijst de raad op het belang van versterking van de vrijheid van schoolkeuze. In dit verband pleit de raad voor nadere verkenning van de mogelijkheden om voorgenomen fusies te toetsen en de mogelijkheden tot ‘opting out’ verder uit te werken. Tot slot hecht de raad ook nadrukkelijk aan versterking van de transparantie van het onderwijsbeleid, door een doelstellingenkader dat bepalend is voor de reikwijdte van de autonomie van onderwijsinstellingen.

3.4

Uniformiteit en differentiatie in het curriculum Het Nederlandse onderwijssysteem heeft toegankelijkheid hoog in het vaandel staan; van oudsher is het onderwijs gericht op gelijke onderwijskansen bij gelijke capaciteiten. Allereerst moeten zo veel mogelijk mensen de basiscompetenties verwerven waarmee ze maatschappelijk kunnen functioneren. Daarnaast moet iedereen een diploma behalen op het niveau van de eigen capaciteiten en dat toegang biedt tot de arbeidsmarkt. Het streven naar onderwijs dat gelijke kansen biedt is terug te zien in de opbouw van het onderwijs, in de extra bekostiging van bepaalde schoolsoorten en leerwegen en in het achterstandenbeleid. In het primair onderwijs en de basisvorming zien we het doel van gelijke kansen terug in een uniform basiscurriculum. In de bovenbouw van het voortgezet onderwijs (na de basisvorming) is het onderwijsaanbod sterk gedifferentieerd, zowel naar niveau (vbo, mavo, havo, vwo, gymnasium) als naar inhoud (keuze voor bepaalde vakken). Hier staat het streven naar een diploma op het niveau van de eigen capaciteiten centraal. Het mbo heeft vier niveaus en veel inhoudelijke differentiatie naar opleidingen. Ook het hoger onderwijs heeft veel verschillende inhoudelijke opleidingen, maar de niveaudifferentiatie is beperkt tot hbo en wetenschappelijk onderwijs.


87

Hoewel toegankelijk onderwijs en het bestrijden van onderwijsachterstanden ook in het huidige onderwijsbeleid prioriteiten zijn, zijn er altijd leerlingen voor wie zelfs de minimumlat te hoog ligt, waardoor frustratie, stigmatisering en voortijdige schooluitval op de loer liggen. Voorbeelden hiervan zijn de problemen van vmbo-scholen met de uitvoering van de basisvorming, het feit dat sommige leerlingen niet in staat zijn het centraal examen vbo te halen en sommige niveau-1-leerlingen in het mbo niet in staat zijn een startkwalificatie te bereiken. Een ander probleem met het prioriteren van toegankelijkheid en uniformiteit in het onderwijs is, dat het leerlingen met bijzondere leercapaciteiten of talenten (ook op gebieden zoals muziek, sport en kunst) wellicht te weinig uitdaagt tot leren. Ook bij deze leerlingen kan frustratie ontstaan en dreigt schooluitval.235 Bovendien gaat het om een verkwisting van talent. Een samenleving die een kennissamenleving wil zijn kan zich dat niet permitteren. De laatste jaren groeit dan ook het besef dat naast gelijke kansen voor iedereen (via een uniform onderwijsaanbod) de tweede beleidsstrategie evenzeer van belang is: leerlingen met bijzondere capaciteiten in staat stellen deze ten volle te ontwikkelen. Dat betekent dat het onderwijs maatwerk moet kunnen leveren en dat het daartoe meer moet kunnen differentiëren dan nu gebruikelijk is. Hoe zorgen we voor een goede onderwijsbasis voor alle leerlingen en tevens voor voldoende differentiatie, met andere woorden, voor toegankelijk én uitdagend onderwijs? In verschillende raadsadviezen komt deze vraag aan de orde.236 In de bundel Onderwijs in thema’s gaan Van Eijl e.a. in op uitdagend aanbod voor talentvolle leerlingen en studenten.237 In deze paragraaf bekijken we per onderwijssector eerst kort hoe het onderwijsaanbod naar inhoud, niveau en aanpak is vormgegeven. Daarna gaan we meer in detail in op aspecten van toegankelijk onderwijs (met name met het oog op zwakkere leerlingen) en van uitdagend onderwijs (met name met het oog op getalenteerde leerlingen). De paragraaf sluit af met conclusies.

3.4.1

Primair onderwijs

In het Nederlandse primair onderwijs ligt de nadruk op een uniform basispakket voor alle leerlingen. Zo veel mogelijk zitten leerlingen van eenzelfde leeftijd en verschillende niveaus samen in een groep en krijgen ze in aanzet dezelfde stof. De laatste jaren is binnen deze uniforme structuur wel de aandacht voor maatwerk toegenomen. De gedachte daarbij is dat leerlingen met verschillende uitgangsposities en leermogelijkheden via verschillende werkwijzen en manieren van leren allemaal in staat zullen zijn de nodige basiscompetenties te verwerven. Tegelijkertijd zijn er speciale voorzieningen voor leerlingen voor wie de lat te hoog ligt of juist te laag. Het onderwijsachterstandenbeleid, het speciaal basisonderwijs (voormalige lom, leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen, en mlk, moeilijk lerende kinderen) en het speciaal onderwijs (voormalige zmlk, zeer moeilijk lerende kinderen, en zmok, zeer moeilijk opvoedbare kinderen) zijn gericht op de eerste groep. De laatste jaren hebben sommige basisscholen ook voor de tweede groep (voor wie de lat te laag ligt) extra aanbod gecreëerd. 235 236 237

88

Onderwijsraad, 2005. Onderwijsraad, 1999, 2001c, 2002f, 2003g, 2004b en de raadsadviezen over Koers PO (2004e) en Koers VO (2004f). Van Eijl, Wientjes, Wolfensberger & Pilot, 2005.


Gelijke kansen en toegankelijkheid: onderwijsachterstandenbeleid De aandacht voor achterstandsgroepen in het onderwijs is een doorlopend thema in het onderwijsbeleid van de afgelopen decennia. In de jaren zestig bleek al dat kinderen uit lagere sociale milieus (arbeidersgezinnen) en meisjes oververtegenwoordigd waren in het lager beroepsonderwijs en nauwelijks te vinden op universiteiten. Vele wetenschappelijke studies hebben sindsdien aangetoond dat de relatief lage positie van deze groepen te wijten was aan diverse factoren. Eén factor was bijvoorbeeld dat arbeiderskinderen vaak uit een milieu afkomstig waren waar het intellectueel leren minder centraal stond. Hierdoor hadden zij al aan het begin van de lagere school een leerachterstand ten opzichte van kinderen uit hogere sociale milieus. Ook bleken de verschillen in prestaties gedurende de lagere schooljaren toe te nemen, onder andere doordat leraren en ouders andere verwachtingspatronen hadden van leerlingen uit verschillende milieus. Aan het eind van de lagere school was er zodoende al ‘voorgeselecteerd’ met betrekking tot het niveau van de verdere onderwijsloopbaan. Kortom: het principe van gelijke kansen bij gelijke capaciteiten bleek niet te gelden voor het toenmalige onderwijssysteem. Om verborgen en onderbenutte talenten tot hun recht te laten komen, werden diverse stimuleringsprojecten opgestart. In de jaren zeventig werd het beleid verder uitgewerkt en gingen ook kinderen van buitenlandse werknemers, meisjes en gehandicapten tot de doelgroep behoren. Om in aanmerking te komen voor subsidies moesten de onderwijs- en welzijnsinstellingen zelf het initiatief nemen en projectplannen indienen. De vrijheid in besteding van middelen was groot. Het inzicht groeide dat instellingen bij gebrek aan concrete doelstellingen niet tot resultaten wisten te komen. Mede naar aanleiding daarvan werd in de jaren negentig het beleid bijgesteld. Onder meer is overgegaan op een landelijk beleidskader, waarbinnen de gemeenten lokale onderwijsachterstandsplannen moeten vaststellen. Hiermee is nu acht jaar ervaring opgedaan. Recente plannen om de intermediaire rol van de gemeenten af te schaffen zouden deze opgedane ervaringen onbruikbaar maken. Deze plannen zijn daarom op veel verzet gestuit en zijn inmiddels ingetrokken. Maar wat weten we nu na al die decennia over de effectiviteit van het achterstandenbeleid? Draagt het bij aan het verkleinen van de verschillen in prestaties tussen achterstandsgroepen en andere leerlingen? Nederland doet het op dit vlak goed vergeleken met andere landen, maar er blijven pijnpunten, zoals in paragraaf 2.2.6 al aan de orde is gekomen: de participatie van vrouwen in het onderwijs is sterk gestegen, maar vrouwen kiezen nog altijd voor seksespecifieke sectoren; leerlingen uit achterstandsmilieus en allochtonen stromen meer door naar vervolgonderwijs, maar achterstanden ten opzichte van andere leerlingen blijven hardnekkig bestaan.238 Een belangrijke reden waarom achterstandenbeleid nog steeds niet bijzonder veel resultaten opbrengt, is dat inzicht in effectieve methodieken nog onvoldoende is. Zoals Karsten en Felix (2005) in hun internationale vergelijking beschrijven, bestaat er een grote variatie aan programma’s, met een gebrek aan resultaten als opvallende overeenkomst. Ook is onduidelijk welke rol kenmerken van leraren spelen en hoe die eventueel beïnvloed kunnen worden. Verkleining van de groepsgrootte heeft wel een positief effect, maar de benodigde forse verkleining vergt een aanzienlijke investering die de praktische haalbaarheid beperkt.

238

Zie ook Karsten & Felix, 2005; Centraal Planbureau, 2002; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004b.


89

Verder lijken verschillen in onderwijssystemen van belang voor onderwijsachterstanden. Ten eerste blijken in veel landen met gedifferentieerd voorgezet onderwijs de verschillen in resultaten tussen groepen leerlingen groter te zijn dan in landen met een meer uniform voortgezet onderwijs. Nederland lijkt wat dat betreft een uitzondering te zijn die de regel bevestigt: een gedifferentieerd stelsel en toch vrij weinig verschillen in resultaten tussen groepen leerlingen.239 Hierop komen we in paragraaf 3.4.2 terug. Ten tweede is de leeftijd waarop kinderen aan leren beginnen een relevante factor. In vergelijking met andere landen doet Nederland nog relatief weinig aan vooren vroegschoolse educatie (zie paragraaf 2.2.7), terwijl ook voor Nederland recent aanwijzingen zijn gevonden dat een eerdere start met leren een duidelijk effect heeft op de prestaties van achterstandsleerlingen. Een verlaging van de leerplicht naar vier jaar zou naar verwachting de leerprestaties van (achterstands)leerlingen sterk kunnen verbeteren. 90% van alle leerlingen gaat al voor het bereiken van de leerplichtige leeftijd van vijf jaar naar school, maar met name achterstandsleerlingen blijven thuis.240 Onderzoek naar voorschoolse educatie in de Verenigde Staten bevestigt de positieve effecten van extra leertijd aan het begin van de basisschool in het kader van achterstandenbestrijding.241 Gelijke kansen en toegankelijkheid: speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs Het speciaal onderwijs stond lange tijd los van het basisonderwijs. In 1985 echter werd één samenhangend zorgsysteem voor het onderwijs ingevoerd, met doorlopende leerlijnen, een multidisciplinaire aanpak en (betere) verbindingen met het regulier onderwijs. Het speciaal onderwijs bleek hard te groeien en daarmee stegen ook de uitgaven voor onderwijs. Pogingen tot groeibeheersing leverden echter weinig op. In de jaren negentig werd gekozen voor een aanpak waarbij onderwijskundige motieven voorop staan: de operatie weer samen naar school. Het doel hiervan was zo veel mogelijk kinderen in het reguliere onderwijs houden. Hiertoe moesten alle basisscholen zich verenigen in samenwerkingsverbanden van basisscholen en minimaal één school voor speciaal basisonderwijs. In een samenwerkingsverband zijn de scholen samen verantwoordelijk voor het zorgaanbod en het terugdringen van het aandeel van het speciaal basisonderwijs. Het speciaal basisonderwijs (voortgekomen uit voormalige lom- en mlk-scholen) behoort officieel tot het regulier onderwijsaanbod. Daarnáást is er nog het speciaal onderwijs voor kinderen met fysieke of verstandelijke handicaps, een langdurige ziekte of stoornis. Het speciaal onderwijs is gereorganiseerd in REC’s, om meer samenhang en afstemming tot stand te brengen. Een commissie van indicatiestelling geeft een beschikking af voor het speciaal onderwijs. Ouders kunnen echter ook kiezen voor leerlinggebonden financiering (rugzakje), waarmee het kind in het reguliere basis- of voortgezet onderwijs terecht kan en extra ondersteuning ontvangt vanuit het speciaal onderwijs. De wsns-operatie had een daling van het leerlingenaantal in het speciaal basisonderwijs tot gevolg, maar de laatste jaren is er weer een stijging. Ook in de referentielanden uit hoofdstuk 2 worden zorgleerlingen zo veel mogelijk in het reguliere onderwijs opgevangen. Nederland heeft relatief weinig leerlingen in aparte voorzieningen. Alleen Engeland en Zweden hebben nog lagere percentages; Frankrijk zit wat hoger en Vlaanderen en Duitsland hebben verhoudingsgewijs de meeste leerlingen in aparte voorzieningen.242 239 240 241 242

90

Karsten & Felix, 2005; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004b. Leuven e.a., 2004. Zie bijvoorbeeld Currie, 2001, aangehaald in Karsten & Felix, 2004. Euridyce, 2004a; zie ook grafiek 2 van dit advies.


Gelijke kansen en toegankelijkheid: knelpunten in de zorgstructuur Het zorgsysteem van het onderwijs is volgens velddeskundigen afdoende voor de meeste leerlingen.243 Er is echter een groeiende groep probleemleerlingen die meer zorg en begeleiding nodig heeft. Hoewel dit probleem vooral in het voortgezet onderwijs speelt, lijkt ook in het primair onderwijs het aantal leerlingen toe te nemen, die door gedragsproblemen overheersend aanwezig zijn op school. De leerlingen in kwestie komen vaak uit gezinnen met grote problemen op diverse gebieden (‘multiproblem’). Het advies Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren?244 signaleert een aantal problemen in de zorgstructuur van het primair onderwijs. De belangrijkste zijn de (te lange) wachtlijsten voor het speciaal onderwijs en de overmatige bureaucratie in de RECprocedures.245 Hierdoor blijven leerlingen die thuishoren in het speciaal onderwijs, langer in het reguliere onderwijs dan goed voor hen (en de school) is. Volgens de raad is een deel van de problemen van leerlingen te voorkomen wanneer een school vanaf het moment dat een leerling op school komt, zorgt voor goede communicatie met thuis. Het afleggen van huisbezoeken en het verstrekken en bespreken van voortgangsrapportages in een ongedwongen sfeer zijn hiertoe belangrijke middelen, die momenteel te weinig worden ingezet. Toegankelijk en uitdagend: differentiatie in niveau De wijze en het niveau waarop een leerling het primair onderwijs afsluit, bepalen op welk niveau hij of zij toegelaten wordt tot het voortgezet onderwijs. Ook speelt het primair onderwijs een belangrijke rol bij het signaleren van (leer)problemen, maar ook van (cognitieve) talenten; beide zijn van belang bij de verdere invulling van onderwijsloopbanen. Vooralsnog is het echter niet helder tot welk eindniveau het basisonderwijs opleidt, noch is helder of hierin verschillende niveaus te onderscheiden zijn. Hierdoor worden meer getalenteerde kinderen wellicht nog onvoldoende uitgedaagd in het basisonderwijs. De raad acht de invoering van deze eindniveaus voor het basisonderwijs noodzakelijk. Eerder, in 1999 en nogmaals in 2004, heeft de raad voorgesteld dit te regelen via de invoering van leerstandaarden (minimum, voldoende en gevorderd) die aangeven wat een leerling aan het eind van de basisschool moet kunnen en kennen. De minister heeft in haar eerste reactie op dit advies van 2004 aangegeven de mening van de raad te delen dat inzicht in de opbrengsten van het basisonderwijs wenselijk is, maar dit niet te willen regelen via de invoering van leerstandaarden; dit omdat het een bewerkelijk systeem zou zijn dat de autonomie van basisscholen te zeer zou beperken.246 De minister geeft in de brief aan dat veel basisscholen al gebruikmaken van leerlijnen en tussendoelen om de kerndoelen te concretiseren. De raad kan zich deze reactie voorstellen, maar is wel van mening dat er verder nagedacht zal moeten worden over een minder ingrijpende wijze waarop helder gemaakt kan worden tot welke niveaus het basisonderwijs opleidt. Wellicht kan dit inderdaad via een systeem van leerlijnen en tussendoelen, maar deze moeten dan zo worden toegepast dat ze daadwerkelijk inzichtelijk maken op welke algemeen niveau elke individuele leerling de basisschool afsluit.

243 244 245 246

Onderwijsraad, 2004b. Onderwijsraad, 2004b. Inmiddels stelt de overheid vereenvoudigingen voor in de indicatiestelling voor leerlinggebonden financiering (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004c). Brief aan de Tweede Kamer inzake vereenvoudigen (her)indicatiestelling speciaal onderwijs, 5 maart 2004, kenmerk PO/LGF/ 04/9978.


91

Uitdaging: extra aanbod voor (hoog)begaafde leerlingen De laatste jaren groeit de aandacht voor (hoog)begaafde leerlingen. Naar schatting is de helft van de basisscholen bekend met dit fenomeen, maar onduidelijk is hoeveel scholen ook daadwerkelijk actie ondernemen. Om het onderwijs meer te laten aansluiten bij (hoog)begaafde leerlingen, hanteren scholen die op dit terrein actief zijn uiteenlopende methoden: de leerstof compacter aanbieden, extra leerstof, plusgroepen, en leerlingen eerder laten instromen in het voortgezet onderwijs. Ook zijn er begeleidingsstrategieën voor (hoog)begaafde jongeren, bijvoorbeeld tutorprogramma’s waarbij oudere leerlingen jongere leerlingen ondersteunen en uitdagen. Meer op alle leerlingen gericht is bijvoorbeeld het netwerk Jongeren en Techniek (JetNet), dat bedoeld is om de aandacht voor wetenschap en techniek onder leerlingen te vergroten. Verder zijn er private scholen speciaal voor begaafde leerlingen en zijn er ouders die hun begaafde kinderen thuis onderwijs geven. Scholen werken bij het opzetten van hun aanbod meestal samen met schoolbegeleidingsdiensten, speciale bureaus en andere deskundigen.247 Ook de overheid ontplooit diverse initiatieven op het terrein van (hoog)begaafdheid, zoals de instelling van een Landelijke Informatiepunt Hoogbegaafdheid, de ontwikkeling van een profiel voor een begaafdheidsschool en het uitzetten van onderzoek naar optimale onderwijsarrangementen. Over de kwaliteit en effecten van al deze verschillende manieren om met (hoog)begaafdheid om te gaan, zijn nauwelijks gegevens bekend. Duidelijk is wel dat er nog veel winst te boeken is. Allereerst is diagnostische expertise in het algemeen nog onvoldoende aanwezig bij basisscholen. Dit komt niet alleen doordat begaafdheid moeilijk te meten is; het heeft ook te maken met een afwachtende (soms negatieve) houding van school en leraren en een moeizame communicatie tussen school en ouders.248 Andere belemmeringen liggen in het niet kunnen kiezen uit het aanbod aan methoden en de versnippering van de ondersteuningsstructuur. Een extra moeilijkheid is het ontbreken van cijfers over het aantal (hoog)begaafde leerlingen dat in de problemen komt. Ook ontbreekt onderzoek naar schoolloopbanen van (hoog)begaafden. De raad heeft er eerder voor gepleit om op iedere basisschool één persoon (bijvoorbeeld de interne begeleider) te scholen op dit thema. Ook zou het thema onderdeel moeten zijn van het curriculum van de lerarenopleidingen en in nascholingstrajecten. Ten slotte zou een heldere schoolvisie op de aanpak van (hoog)begaafdheid ondersteunend zijn bij een goede communicatie tussen ouders en school.249 Uitdaging: ruimte voor andere talenten In het advies Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? is ook gekeken naar voorzieningen voor kinderen met andere dan cognitieve talenten in en rond de basisschool. Op het gebied van kunst en cultuur voert de overheid voor primair en voortgezet onderwijs een veelomvattend beleid (Cultuur en School, Cultuurbereik). Deze programma’s zijn voor alle leerlingen bestemd, maar kunnen ook fungeren als vindplaats voor getalenteerde jongeren. Op het gebied van sport voorziet het basisonderwijs in sporten bewegingsonderwijs; de begeleiding van getalenteerde leerlingen behoort niet tot haar kerntaken. De voorbereiding op ondernemerschap en het ontwikkelen van een ondernemende houding (via vaardigheden als innovatief en creatief denken, initiatief nemen, zelfstandigheid) is een relatief nieuw thema voor het onderwijs. De Commissie 247 248 249

92

Van Eijl e.a., 2005; Onderwijsraad, 2004b. Onderwijsraad, 2004b. Onderwijsraad, 2004b.


Ondernemerschap en Onderwijs (ingesteld door de ministeries van Economische Zaken en OCW) wil voorbeeldprojecten stimuleren en werken aan draagvlak voor ondernemerschap in het onderwijsveld. Tussen 2000 en 2002 heeft de commissie 130 projecten verspreid over alle sectoren van het onderwijs gesubsidieerd. Zo zijn er bijvoorbeeld scholen voor basisonderwijs die een eigen winkel opzetten en zelfgemaakt producten verkopen.

3.4.2

Voortgezet onderwijs

Het Nederlandse voortgezet onderwijs is sterk gedifferentieerd. In de afgelopen decennia zijn verschillende schooltypen opgegaan in brede scholengemeenschappen, maar de oorspronkelijke typen zijn grotendeels behouden gebleven. Op dit moment profileren sommige voormalige mavo’s (nu de theoretische leerweg van het vmbo) en gymnasia zich zelfs weer nadrukkelijker als aparte schooltypen. Binnen het voortgezet onderwijs neemt de aandacht voor maatwerk de laatste jaren sterk toe, vooral vanwege de grote en groeiende verscheidenheid van leerlingen. De worsteling met de balans tussen standaardpakket en maatwerk blijkt onder meer uit discussies over de basisvorming (die oorspronkelijk bedoeld was als uitbreiding van het gemeenschappelijke basispakket) en recent over de startkwalificatie en het voortijdig schoolverlaten (zie paragraaf 3.5). Een andere uiting van de toenemende aandacht voor maatwerk is de opkomst van nieuwe onderwijsconcepten (soms in private scholen), die vooral gehoor vinden bij ouders die op zoek zijn naar wegen om hun kinderen op een andere manier ontwikkelingsruimte te geven. Toegankelijkheid: zorgstructuur voortgezet onderwijs De zorgstructuur binnen het voortgezet onderwijs is erop gericht zo veel mogelijk leerlingen in het regulier onderwijs te houden, en bevordert zo gelijke onderwijskansen en toegankelijkheid. Voor leerlingen die niet in aanmerking komen voor het voortgezet speciaal onderwijs maar wel extra ondersteuning nodig hebben, zijn er het leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs. De indicatiestelling hiervoor ligt in handen van een verwijzingscommissie en gebeurt op aanvraag van de school, die zich mede baseert op een rapport van de basisschool. Het leerwegondersteunend onderwijs is bedoeld voor leerlingen die in staat zijn om, met extra hulp, een diploma (vbo, mavo, havo of vwo) te halen. Het praktijkonderwijs leidt direct op tot werk. In de praktijk echter zitten leerlingen in het leerwegondersteunend onderwijs toch vaak (in tegenspraak met het doel van dit beleid) in aparte klassen in het vmbo. Hier botst duidelijk de intentie van het beleid met de weerbarstige werkelijkheid die grenzen stelt aan de integratie. Net als in het basisonderwijs is ook in het voortgezet onderwijs het zorgsysteem afdoende voor de meerderheid van de leerlingen. Er is echter een kleine, groeiende groep leerlingen die meer zorg en begeleiding nodig heeft. Deze leerlingen kunnen soms zelfs beeldbepalend zijn voor de onderwijssector (vmbo). Andere belemmeringen zijn (net als in het primair onderwijs) wachtlijsten voor het speciaal onderwijs en bureaucratische indicatieprocedures.250 Naast de algemene zorgstructuur zijn er speciale voorzieningen gecreëerd voor jongeren die uit het onderwijs (dreigen te) vallen. In de praktijk bleek dat deze nodig waren,

250

Onderwijsraad, 2004b.


93

omdat niet alle leerlingen in staat bleken het officiële minimumniveau (vbo-diploma) te halen. In eerdere decennia waren er al dergelijke voorzieningen zoals projecten voor randgroepjongeren, het vormingswerk en oriëntatie- en schakelklassen, maar die zijn in de jaren negentig opgeheven of anderszins uit de onderwijsbegroting geschrapt. De voorzieningen die inmiddels nieuw gecreëerd worden zijn ten eerste nieuwe opleidingsvormen en eindniveaus als onderdeel van het reguliere onderwijs, vaak onder het officiele minimumniveau (bijvoorbeeld leer-werktrajecten). Ten tweede is er de opvang buiten het schoolsysteem, met als doel terugleiding naar het reguliere onderwijs of, indien dat niet mogelijk is, toeleiding naar werk (bijvoorbeeld time-outprojecten).251 Toegankelijkheid: minder differentiatie wenselijk? Met de basisvorming (tegenwoordig aangeduid als de onderbouw van het voortgezet onderwijs) werd uitstel van selectie en schoolkeuze beoogd. In de praktijk echter zijn de brugklassen vaak voorgesorteerd en verschilt het aanbod in de basisvorming al naar gelang het daaropvolgende schooltype. Verder slagen vmbo-scholen er vaak niet in om de basisvorming in zijn geheel aan te bieden. De selecties die ze dan, noodgedwongen, maken zijn vaak vrij willekeurig. De raad schrijft dit toe aan het feit dat het onderwijsbeleid onvoldoende duidelijk maakt wat leerlingen per se moeten kennen en kunnen om verderop in het onderwijs succesvol te zijn.252 Kortom: de basisvorming is in de praktijk duidelijk minder uniform dan oorspronkelijk beoogd. In juni 2004 heeft de Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (2004) de minister geadviseerd over de toekomst van de onderbouw van het voorgezet onderwijs. De kern van het advies is dat de leeftijdsgroep, leerlingen van 12 tot 14 jaar, specifieke kenmerken heeft waarbij het onderwijsprogramma moet aansluiten. De onderbouw zou, volgens de taakgroep, een flexibel traject moeten zijn tussen de bovenbouw van het primair onderwijs en de vervolgtrajecten in de verschillende schooltypen van het voortgezet onderwijs. Dit bekent dat de onderbouw in de toekomst meer maatwerk voor leerlingen op schoolniveau zal gaan aanbieden. Verder is het de bedoeling dat scholen meer ruimte krijgen om het onderwijs naar eigen inzicht in te richten. Zo kunnen scholen zelf kiezen of ze de verplichte set van 58 kerndoelen per vak of per leergebied gaan aanbieden. Het principe van gelijke onderwijskansen voor iedereen komt in de praktijk van de basisvorming dus niet goed uit de verf. En het verdere voortgezet onderwijs is sterk gedifferentieerd. Wat zou het opleveren als we er (toch) in zouden slagen om deze differentiatie terug te dringen? Volgens sommige van de internationale referenten zou uitstel van selectie met één of twee jaar de toegankelijkheid ten goede komen. Dit gaat echter ten koste van de meer getalenteerde leerlingen. Met andere woorden, het doel van toegankelijkheid voor iedereen is strijdig met de keuzevrijheid voor meer getalenteerden. De meeste referenten erkennen dat hier geen eenvoudige oplossing voor is. In Zweden staat sociale gelijkheid bijvoorbeeld voorop en is er daardoor minder keuzevrijheid en minder aandacht voor excellerende leerlingen.

251 252

94

Onderwijsraad, 2004b. Tegen deze achtergrond pleit de raad in zijn advies Zeker weten (Onderwijsraad, 1999) voor het selecteren van die kerndoelen die voor de verdere schoolloopbaan cruciaal zijn, en het onderbrengen hiervan in zogeheten ‘leerstandaarden’ die omschrijven welke cruciale doelen aan het eind van een onderwijsfase in elk geval beheerst moeten worden. Een ‘leerstandaard minimum’ geeft het niveau aan waarop doelen ten minste beheerst moeten worden om het vervolgonderwijs te doorlopen, al dan niet met vertraging of extra hulp. Een ‘leerstandaard voldoende’ geeft het niveau aan waarmee leerlingen zonder meer in staat zijn vervolgonderwijs te volgen. In een later advies is ook ingegaan op de mogelijkheid van een derde, hogere leerstandaard: ‘gevorderd’. In de actuele situatie is de invoering hiervan van groot belang omdat het laat zien of een school erin slaagt leerlingen met meer capaciteiten naar een zo hoog mogelijk eindniveau te brengen.


Recent zijn enkele evaluatiestudies verricht naar hervormingen van het voortgezet onderwijs in Engeland en Zweden waarbij de differentiatie werd beperkt. Omdat de uiteindelijke effecten op opleidingsniveau en inkomen van de betroffen cohorten pas op latere leeftijd blijken, moest deze evaluatie zich beperken tot hervormingen die dateren van enkele decennia terug. Afschaffing van het selectieve ‘grammar school’ systeem in Engeland in de jaren zeventig is volgens Galindo-Rueda en Vignoles (2004) vooral ten koste gegaan van de meest getalenteerden.253 Tijdens de hervorming bleken leerlingen in gebieden waar het selectieve schoolsysteem nog bestond, een hoger opleidingsniveau te bereiken dan leerlingen in regio’s waar het systeem was afgeschaft. Voor minder getalenteerde leerlingen is er daarentegen wel een klein positief effect; dit effect is echter statistisch niet significant. Meghir en Palme (2004) vinden vergelijkbare resultaten van de afschaffing van het selectieve schoolsysteem in Zweden in de jaren vijftig, door het vergelijken van cohorten die vlak voor en vlak na de hervorming naar school gingen. Een verschil is wel dat in Zweden de effecten voor kinderen van lageropgeleiden significant positief waren. Uiteindelijk was ook de balans van de hervorming positief, in de zin dat die leidde tot een stijging van het gemiddelde opleidingsniveau en het gemiddelde inkomen. Hoewel deze studies uitgevoerd zijn in de context van andere onderwijssystemen en een andere tijd, suggereren ze wel een afruil: een selectiever onderwijssysteem biedt meer ontplooiingskansen voor de meer getalenteerden, maar kan ten koste gaan van de minder getalenteerde leerlingen. Zoals in paragraaf 3.2 al is gesignaleerd, moet de mogelijkheid van sturing door de overheid hierin niet overschat worden. Galindo-Rueda en Vignoles (2004) suggereren bijvoorbeeld dat de huizenmarkt de rol van de selectie deels heeft overgenomen, doordat ouders hun kinderen nu van een plek op een gerenommeerde school verzekeren door een huis in de buurt te kopen. Dit kan verklaren waarom sinds de afschaffing van het selectieve systeem in Engeland het belang van de achtergrond van leerlingen voor het uiteindelijke onderwijssucces is toegenomen ten opzichte van het belang van talent. Een zorgvuldig gekozen systeem van interne differentiatiearrangementen in het voortgezet onderwijs kan leiden tot een goede balans tussen toegankelijkheid en het uitdagen van talent. Dat wil zeggen: niet iedereen bij elkaar met dezelfde lesinhoud en instructie vanaf het eerste jaar, maar ook geen sterke scheidingen tussen zeer vele niveaus vanaf leerjaar één. Het eerste leerjaar kent in een dergelijke opzet tamelijk heterogene groepen (bijvoorbeeld dakpanconstructies vwo/havo, havo/mavo, mavo/vbo); vervolgens is er een iets strakker gehanteerde scheiding in het tweede jaar en ten slotte de keuze voor één schooltype in het derde jaar (met interne differentiaties). Een goede organisatie van open afstroommogelijkheden hoort bij een dergelijk systeem. Uitdaging: speciale voorzieningen voor (hoog)begaafden in het voortgezet onderwijs (Hoog)begaafde leerlingen zijn in het gedifferentieerde stelsel van het voortgezet onderwijs naar verwachting vooral te vinden in het vwo en op het gymnasium. De laatste jaren groeit de aandacht voor deze groep en wordt gezocht naar maatwerk. Volgens Van Eijl e.a. (2005) heeft naar schatting 20-25% van de scholen voor voortgezet onderwijs beleid op dit thema. Volgens het Informatiepunt Voortgezet Onderwijs zijn er op dit moment zo’n veertig à vijftig scholen actief in het aanpassen van hun onderwijs aan de groep (hoog)begaafde leerlingen. 253

Talent is daarbij gemeten aan de hand van de toetsscore aan het einde van de basisschool.


95

Begaafde leerlingen meer uitdaging bieden kan zowel binnen- als buitenschools en zowel met speciale programma’s als via meer algemeen gerichte voorzieningen. Inzicht in kwaliteit en effectiviteit van al dit soort voorzieningen ontbreekt, al melden leerlingen en leraren wel positieve ervaringen. • Speciaal op het uitdagen van hoogbegaafde leerlingen gerichte mogelijkheden zijn onder meer tweetalig onderwijs254; compacter, verbredend of verdiepend aanbod in speciale klassen voor hoogbegaafden (plusklassen) of in een heterogene klas; vervangende of extra activiteiten binnen school; en buitenschools aanbod. Buitenschools aanbod kan bijvoorbeeld bestaan uit een leerstage bij een bedrijf of college volgen op een universiteit.255 • Net als bij het basisonderwijs bestaan in het voortgezet onderwijs ook meer algemene interventies zoals het al genoemde JetNet en de samenwerking tussen 8 universiteiten en 175 scholen voor voortgezet onderwijs rond bèta- en techniekstudies. Verder is er een aantal scholen met een bijzonder onderwijsconcept dat volgens de initiatiefnemers ook goed kan uitpakken voor hoogbegaafde leerlingen (Slash 21, UniC, De Nieuwste School). Differentiatie en maatwerk, en dus ook speciale aandacht voor hoogbegaafden, staan of vallen met de kwaliteit van de leraar. Deze moet in staat zijn jongeren op verschillend niveau en met verschillende aanleg te begeleiden. Daarom is het volgens de raad van groot belang te investeren in de professionaliteit van leraren via scholing en begeleiding. Differentiatie in functies voor de klas kan verder bijdragen aan maatwerk, evenals de inzet van ict. Ook is het noodzakelijk dat lerarenopleidingen hieraan aandacht besteden: leraren moeten in staat zijn om een breed repertoire in te zetten en niet alleen de standaardmethode volgen. Veel scholen die extra aandacht aan getalenteerde leerlingen besteden, werken samen met derden. Ze maken bijvoorbeeld gebruik van de bestaande ondersteuningsinfrastructuur (schoolbegeleidingsdiensten) of van speciale bureaus en samenwerkingsafspraken met andere deskundigen.256 Een aantal scholen werkt samen in netwerken, zoals dat van acht gymnasia, de drie regionale netwerken van het Landelijk Informatiepunt Hoogbegaafden Voortgezet Onderwijs en het netwerk Perdix.257 Het ontbreken van een goedgeordende infrastructuur belemmert deze samenwerking echter. Veel instanties werken alleen en wisselen nauwelijks informatie uit met anderen. Gevonden oplossingen zijn dan ook vaak sterk gebonden aan school of plaats of zelfs aan een individuele leraar.258 Ook op scholen voor voortgezet onderwijs ontbreekt diagnose-expertise, is het moeilijk kiezen uit het aanbod aan methoden, verloopt de communicatie tussen ouders en school soms moeizaam, en is de ondersteuningsstructuur versnipperd. Uitdaging: ruimte voor andere talenten Het aanbod aan kunst en cultuur in het voortgezet onderwijs is veelal beperkt tot de traditionele kunstvakken (tekenen, handvaardigheid, muziek). Er is geen cultuurbevorderend klimaat; daarom is de ontwikkeling van cultuurscholen (zie paragraaf 4.3.1) een kansrijke ontwikkeling. Extra aanbod voor leerlingen met bijzondere talenten bestaat in 254 255 256 257 258

96

Het Europees Platform coördineert en stimuleert de ontwikkeling van tweetalig onderwijs (Nederlands en Engels). Begin jaren negentig waren er 5 tweetalige scholen voor vwo, inmiddels zijn het er 74. Bijvoorbeeld het Leidse Pre-University College en het Junior College Utrecht. Onderwijsraad, 2004b. Van Eijl e.a., 2005. Onderwijsraad, 2004b.


het voortgezet onderwijs voornamelijk uit de vooropleidingen voor enkele traditionele uitvoerende kunsten (dans, muziek), ontstaan uit samenwerking tussen onderwijsinstellingen en instellingen voor kunst en cultuur.259 Voor bijzondere talenten op andere gebieden (bijvoorbeeld beeldende kunst) zijn dergelijke onderwijsarrangementen minder voorhanden. In en om het voorgezet onderwijs bestaan diverse voorzieningen gericht op het herkennen en ontwikkelen van sporttalent. De meest kansrijke ontwikkeling in de samenwerking tussen onderwijs en derden op dit gebied betreft de zogenoemde LOOT-scholen (Landelijk Overleg Onderwijs Topsport). Deze scholen werken onderling samen om hun leerlingen topsportfaciliteiten te kunnen bieden, op basis van een LOOT-licentie, die het ministerie van OCW verleent. Voor de ontwikkeling van ondernemendheid in het voortgezet onderwijs zijn er bijvoorbeeld de 130 innovatieve projecten van de Commissie Ondernemerschap (zie paragraaf 3.4.1).

3.4.3

Bve-sector

Met de totstandkoming van de ROC’s zijn volwasseneneducatie en mbo samengevoegd binnen één instelling. In de praktijk zijn het echter nog steeds gescheiden werelden. In deze paragraaf kijken we naar het mbo, en dan met name naar de opleidingen op niveau 1, naar de miniondernemingen en naar de mbo-plusopleidingen. Toegankelijkheid: niveau-1-opleidingen in het mbo Volgens de WEB zijn in het mbo de niveau-1-opleidingen drempelloos. In de praktijk is niveau 1 van het mbo echter minder drempelloos dan de wet beoogt. Zo beschikken sommige leerlingen niet over de benodigde competenties om te kunnen starten met een mbo-opleiding op niveau 1. Van degenen die wel worden toegelaten, valt een vrij groot deel voortijdig uit. Van degenen die op school blijven, slaagt niet iedereen erin om het niveau van een startkwalificatie te halen.260 Er zijn verschillende initiatieven om aan de problematiek bij niveau-1-opleidingen tegemoet te komen, hieronder wordt een aantal genoemd. • ROC’s proberen de competenties van de leerlingen voor wie niveau 1 feitelijk te hoog gegrepen blijkt, via (deel)certificaten vast te leggen. Volgens de raad is een dergelijke aanpak, al dan niet gecombineerd met fiscale faciliteiten om het werkend leren van deze jongeren verder te stimuleren, te verkiezen boven een mogelijk vijfde niveau in het mbo (zogenoemde 0-niveau). Een extra niveau maakt het kwalificatiebouwwerk onnodig complex, aldus de raad in zijn advies over de nota Koers BVE (2004g). De staatssecretaris heeft dit standpunt overgenomen, zo blijkt uit de beleidsreactie op het advies.261 • In Rotterdam, Winschoten en Amsterdam hebben experimenten plaatsgevonden waarbij leerlingen op de eigen vmbo-school de kwalificatie voor een assistentenopleiding op mbo-1-niveau konden verwerven. Op basis van de opgedane ervaringen is een beleidsregel opgesteld die het voor elke vmbo-school onder voorwaarden mogelijk maakt de assistentenopleiding aan te bieden.262 Inmiddels hebben meer dan honderd scholen een aanvraag ingediend, waar259 260 261 262

Onderwijsraad, 2004b. Onlangs werden dit probleem en andere problemen binnen de bve-sector ook duidelijk gemaakt door Free (2004). Brief aan de Tweede Kamer over Koers BVE, inclusief reactie op advies Onderwijsraad, 23 september 2004, kenmerk BVE/BDI/ 2004/44505. Tijdelijke beleidsregel assistentenopleiding in het vmbo. Uitleg 17 december 2003.


97

•

van een groot deel aan de voorwaarden voldoet. De met deze beleidsregel, die loopt tot 1 augustus 2007, gecreëerde mogelijkheid biedt leerlingen grotere kansen op een goed (mbo-1-)diploma en een grotere kans op doorstroom naar een mbo-2-opleiding. In het advies Tot hier en nu verder (2004h) pleit de raad voor flexibele en op kwalificatie gerichte maatwerktrajecten voor jongeren die nog geen startkwalificatie hebben bereikt. Een belangrijk element daarin is een systeem van vaardigheidsbepalingen voor deze doelgroep. Hierbij kunnen zowel branche- en bedrijfsgerelateerde certificaten als diploma’s van het reguliere onderwijs worden verstrekt.

Uitdaging: Jong Ondernemen Een kansrijke ontwikkeling om talentvolle studenten meer uitdaging te bieden zijn de projecten Jong Ondernemen, eerder miniondernemingen genoemd. Deze projecten bestaan sinds 1990 en bieden mbo- en hbo-studenten de mogelijkheid om gedurende een schooljaar zelf een onderneming te starten en te runnen. De bedoeling is hen zo voor te bereiden op het zelfstandig ondernemerschap en ervoor te zorgen dat jongeren als ondernemende werknemers beter opgeleid en met de juiste werkmotivatie in het bedrijfsleven aan de slag kunnen. In 1990 waren er zo’n 10 mini-ondernemingen, in het schooljaar 2004/2005 gaat het om ongeveer 450 studentondernemingen, waarvan circa 250 in het hbo en 200 in het mbo. Het bestaan van deze projecten betekent echter niet dat er nu structureel aandacht is voor ondernemerschap in het onderwijs. Vooralsnog zijn de projecten vrijwillig, recent en niet-structureel. Er moet nog veel gebeuren voordat aandacht voor dit talentgebied daadwerkelijk is ingebed in de curricula. Relevant daarvoor zijn de eerdergenoemde 130 innovatieve projecten van de Commissie Ondernemerschap en Onderwijs. Op dit moment wordt daarbij een vervolgstap gezet: het breed verspreiden van projectresultaten en ervaringen binnen het onderwijs. Hiertoe voert de uitvoerende instantie Senter een zogenoemd ‘verspreidings- en verankeringstraject’ uit voor de bve-sector en het hbo. Deze heeft tot doel best practices te selecteren, deze geschikt te maken voor een brede implementatie en ze te verspreiden. Uitdaging: mbo-plusopleidingen Voor leerlingen met een havo- of vwo-diploma die snel een beroepsopleiding willen afronden, bieden 26 ROC’s en AOC’s zogeheten mbo-plusopleidingen aan. Deze middenkaderopleidingen duren twee jaar, zijn (inhoudelijk) uitgebreider dan andere mbo-opleidingen en worden afgerond met een mbo-diploma, met meestal daarbij aanvullende certificaten of diploma’s. Er zijn 19 verschillende mbo-plusopleidingen in de vakgebieden economie, handel, logistiek, ict, dienstverlening, sport, horeca, luchtvaart, toerisme en in de groene sector. Sommige opleidingen worden alleen bij één instelling aangeboden (bijvoorbeeld mbo-plus overheidsmanagement en mbo-plus ict-beheer), andere door meer dan 10 instellingen (bijvoorbeeld mbo-plus accountancy en mbo-plus internationaal directieassistent). Door de jaren heen is het mbo-plusproject zich minder exclusief op de arbeidsmarkt gaan richten en is doorstroom naar het hbo meer in het vizier gekomen. Afgestudeerden die door willen gaan in het hbo, kunnen daar voor bepaalde onderdelen vrijstellingen krijgen en zo sneller hun hbo-diploma halen.263 In 1998 is het mbo-plusproject ondergebracht bij de Bve-raad. In dat jaar waren er in totaal 1.886 deelnemers bij samen 18 instellingen. De deelname was het hoogst in 2000, 263

98

Www.mbo-plus.nl, geraadpleegd op 22 oktober 2004; BVE-raad, 2003.


met 2.118 deelnemers bij 25 instellingen. Daarna is de deelname afgenomen, tot 1.029 in 2002. Mogelijke redenen voor de daling zijn het studiehuis, de wet van de remmende voorsprong, het klantvriendelijker gedrag van het hbo, en het aanbod van korte opleidingen door de commercie.264 Overigens passen deze mbo-plusopleidingen binnen het pleidooi van het kabinet in de nota Koers BVE voor meer excelleren in de mbo-3- en mbo-4-opleidingen, om zo tot meer goede vaklieden en meer doorstroom naar het hbo te komen. In zijn advies over deze nota ondersteunt de raad dit streven en stelt hij voor dat de overheid hierover afspraken maakt met de onderwijsinstellingen, KBB’s en bedrijven. Ook wijst de raad erop dat investeringen in de vernieuwing van deze opleidingen nodig zijn.265

3.4.4

Hoger onderwijs

Het hoger onderwijs heeft ten opzichte van de andere sectoren een aanzienlijk minder gevarieerde studentenpopulatie, omdat een selectievere groep er toegang toe heeft (havo-, vwo- en mbo-gediplomeerden). De verscheidenheid is wel toegenomen, met name door de groeiende deelname. De laatste jaren is vooral de grotere instroom van allochtone studenten opvallend.266 Hoger onderwijs bestaat uit hbo en wetenschappelijk onderwijs; beide kennen een grote verscheidenheid aan studierichtingen. Variatie in de aanpak (didactiek, werkvormen, enzovoort) is er wel, maar dan niet zozeer binnen eenzelfde opleiding maar tussen opleidingen: bijvoorbeeld probleemgestuurd onderwijs naast traditioneel vormgegeven opleidingen. Kortom, het hogeronderwijsaanbod is vooral naar richting gedifferentieerd, minder naar niveau, en al helemaal weinig naar aanpak. De noodzaak om ook in niveau en aanpak te differentiëren neemt echter toe met de toenemende diversiteit van de studentenpopulatie en met de groei van de instroom, een groei die onder meer wordt gestimuleerd door de in EU-verband geformuleerde Nederlandse ambitie van 50% hogeropgeleiden.267 Eerste ontwikkelingen naar meer differentiatie zijn al zichtbaar, met name gericht op de top van de hogeronderwijspopulatie. Voorbeelden hiervan zijn de toenemende belangstelling voor ingangsselectie en de oprichting van afzonderlijke selectieve colleges, zoals bijvoorbeeld het Utrecht University College en de Roosevelt Academy te Middelburg. Ook de raad heeft recent gepleit voor meer differentiatie van het onderwijsaanbod; hij ziet daarbij het hogeronderwijssysteem als een stelsel dat bestaat uit twee delen: een publiek en een privaat deel.268 Bij de verdere ontwikkeling van het hoger onderwijs zullen vragen beantwoord moeten worden over de balans tussen uniformiteit en maatwerk en tussen toegankelijkheid en uitdagendheid voor de toenemend gedifferentieerde doelgroep. In dit advies gaat de raad nader in op ‘het gat tussen mbo en hbo’, de ontwikkelingen rond selectieve toelating en de honoursprogramma’s. Toegankelijk onderwijs: het gat tussen mbo en hbo In paragraaf 3.4.4 is al ingegaan op mbo-plusopleidingen als mogelijkheid om snel een beroepsopleiding af te ronden. Het gaat hier om opleidingen die zich bevinden op het 264 265 266 267 268

BVE-raad, 2003. Onderwijsraad, 2004g. Herweijer, 2004. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003b. Zie Onderwijsraad, 2004c, 2004d.


99

grensvlak tussen mbo en hbo: de opleiding duurt korter dan een reguliere niveau-4opleiding in het mbo, biedt meer, en maakt vrijstellingen mogelijk voor degenen die in het hbo verder willen. Ook het zogeheten kort-hbo biedt opleidingen tussen mbo en hbo. Het gaat hier om opleidingen (vooral in de economische richting) van 60 tot 180 studiepunten, hetgeen te kort is om formeel als hoger onderwijs aangemerkt te kunnen worden (daarvoor staan 240 studiepunten).269 Binnen het huidige beleid zullen deze korte hbo-opleidingen gaan verdwijnen uit het aangewezen hoger onderwijs. Tot uiterlijk 31 december 2007 kunnen de instellingen getuigschriften uitreiken voor opleidingen van minder dan 240 studiepunten. Deze opleidingen lijken echter wel in een maatschappelijke vraag te voorzien, zo blijkt onder meer uit een onderzoek in opdracht van MKB-Nederland (midden- en kleinbedrijf). Volgens een internationaal vergelijkend onderzoek door EURASHE (Europese associatie van hogescholen) volgen in Europa zo’n twee miljoen mensen een opleiding in het kort-hbo en is er in alle landen accreditatie en herkenbare diploma’s.270 Naar aanleiding hiervan heeft de Tweede Kamer in het kader van de bespreking van het ontwerpHOOP 2004 op 27 april 2004 een motie aangenomen, waarin de regering wordt verzocht tweejarige studietrajecten in het hbo mogelijk te maken.271 Op de motie is in het definitieve HOOP als volgt gereageerd: “In aansluiting op de doorlopende leerwegen is er binnen onderwijs en werkveld een behoefte gesignaleerd voor het aanbieden van korte programma’s binnen de hbo-bachelor. In dit kader komt de staatssecretaris spoedig met een voorstel over de mogelijkheid van korte programma’s in het hoger onderwijs in relatie tot het nog uit te werken bekostigingsmodel, de Europese dimensie en de erkenning van een dergelijk tussenniveau door het werkveld.”272 Toegankelijk onderwijs: numerus fixus, decentrale toelating en selectie Het hoger onderwijs is toegankelijk voor iedereen met een passende vooropleiding. Deze invulling van toegankelijkheid past binnen de egalitair ingestelde Nederlandse maatschappij. Desalniettemin heeft een aantal opleidingen een beperktere toegang, omdat er meer belangstelling voor is dan de arbeidsmarkt (naar verwachting) vraagt. Voor deze zogeheten numerus-fixus-opleidingen is er van oudsher het principe van gewogen loting, waarbij hogere eindexamencijfers meer kans op inloting betekenen. In 1998 heeft de commissie-De Klerk de mogelijkheid verkend van een aanvulling op het systeem van gewogen loting door decentrale toelating. De gedachte daarbij is dat instellingen bij de toelating tot numerus-fixus-opleidingen naast schoolprestaties ook andere (voor de opleiding en het beroep relevante) kwalificaties van aankomende studenten kunnen betrekken. Instellingen zijn dit niet verplicht, bovendien kunnen ze (binnen centraal vastgelegde kaders) eigen accenten leggen in de inhoudelijk uitwerking van de decentrale toelating. Naar aanleiding van deze voorstellen van de commissie-De Klerk en het positieve advies van de Onderwijsraad daarover,273 hebben instellingen drie jaar geëxperimenteerd met decentrale toelating, vooral bij opleidingen geneeskunde. Begin 2003 bracht de begeleidende commissie-Sorgdrager als voorzet voor een wetswijziging het rapport De juiste student op de juist plaats uit. De commissie is enthousiast over de experimenten, maar signaleert wel dat niet alle opleidingen de mogelijkheden (op de beoogde wijze) benutten. Volgens de commissie is uitbreiding naar opleidingen zon269 270 271 272 273

100

Jongbloed, Salerno & Huisman, 2004; Smets & Baarda, 2004; zie ook Onderwijsraad, 2004b. Van Bodengraven, 2004. Motie-Lambrechts e.a. (TK, 2003-2004, 29410, nr. 12). Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004a. Onderwijsraad, 1998.


der numerus fixus te overwegen. In de kabinetsreactie op het laatstgenoemde rapport concludeert staatssecretaris Nijs dat ruimte voor instellingen bij de toelating niet alleen functioneel is bij topopleidingen. Selectie en decentrale toelating kunnen in het algemeen bijdragen aan verhoging van kwaliteit en rendement van opleidingen en het toelaten van nieuwe doelgroepen studenten op grond van evc (elders verworven competenties).274 Tevens constateerde zij dat er nog onvoldoende duidelijkheid is over de effecten van decentrale toelating op de toegankelijkheid van het Nederlandse hoger onderwijs. Op basis hiervan besloot zij, met steun van de Tweede Kamer, experimenten met selectie te faciliteren. Voor de collegejaren 2005-2006 en 2006-2007 is een wetsvoorstel ingediend dat meer ruimte voor de instellingen moet bieden. Parallel aan de experimenten wordt definitieve wetgeving voorbereid. In het studiejaar 2004-2005 start een aantal experimenten met selectie en collegegelddifferentiatie. Het motto is ruim baan voor talent en het doel is om de ontwikkeling van studies met topkwaliteit te stimuleren en de huidige uitval van 30% omlaag te brengen. In de experimenten kan bijvoorbeeld voor programma’s die een duidelijke meerwaarde bieden (zoals honoursprogramma’s) een hoger collegegeld worden gevraagd; verder kunnen voor studies waaraan de arbeidsmarkt grote behoefte heeft het collegegeld worden verlaagd of studenten met een onvoldoende vooropleiding een vergoeding krijgen voor bijspijkerprogramma’s. Ook zijn experimenten mogelijk met gestandaardiseerde toelatingstests op motivatie, kennis, vaardigheden en inzicht, en is er ruimte voor de ontwikkeling van brede, selectieve bacheloropleidingen naar het model van het Utrechtse University College. Met name deze laatste mogelijkheid staat in de belangstelling bij de universiteiten. In totaal zijn er 55 aanvragen voor experimenten ingestuurd. De experimenten staan onder toezicht van de Commissie Toelatingsbeleid (commissie-Korthals); deze moet letten op de toegankelijkheid en kwaliteit van de opleidingen en moet ook voorstellen ontwikkelen voor een wetswijziging. Een punt dat volgens de raad speciale aandacht vraagt is de beperkte voorspellende waarde van examencijfers en andere toelatingstests voor het verdere studiesucces.275 Uitdaging: honoursprogramma’s Zoals Van Eijl e.a. (2005) beschrijven, zijn de afgelopen 10 jaar met name op universiteiten speciale programma’s ontwikkeld om begaafde studenten uit te dagen en aan te moedigen om hun talenten te ontwikkelen. Inmiddels zijn er zo’n 25 van die zogeheten honoursprogramma’s aan 10 universiteiten, deels disciplinair van opzet, deels interdisciplinair. De deelnamepercentages liggen tussen 1% en 10%. Studenten worden geselecteerd op basis van onder meer cijfergemiddelde en motivatie. Kleinschalige onderwijsvormen en actieve participatie van studenten zijn meestal kenmerkend voor het aanbod. De deelnemers zijn doorgaans erg positief over het programma, maar nog niet bekend is wat het civiel effect ervan is. In Nederland zijn de eerste programma’s in de jaren negentig van de vorige eeuw tot stand gekomen. Daarmee wordt aangehaakt bij een al veel langerlopende internationale ontwikkeling. Het eerste honoursprogramma startte namelijk in 1922 in de Verenigde Staten. Later volgden Canada en Australië. Van Eijl e.a. (2005) beschrijven dit buitenlandse aanbod.

274 275

Notitie Ruim baan voor talent (TK, 2003-2004, 29 388, nr. 1). Smits, 2003.


101

•

•

•

3.4.5

In de Verenigde Staten zijn de honoursprogramma’s bedoeld voor getalenteerde studenten in de bachelorfase. De instellingen nodigen actief potentiële kandidaten uit om zich in te schrijven. Hoge cijfers en goede testresultaten zijn de meest gehanteerde toelatingsvoorwaarden, daarnaast is onder meer een academische houding van belang. Het aanbod van de honoursprogramma’s vervangt (delen van) het reguliere programma of biedt daarop aanvullingen (zoals congresbezoek, onderzoek). De inhoud en aanpak varieert per instelling: verbredend, verdiepend, disciplinair, interdisciplinair. Veel programma’s hebben extra aandacht voor persoonlijk en academisch leiderschap en voor internationale uitwisselingen. Uit onderzoek blijkt dat het aanbod vruchten afwerpt: honoursstudenten halen hogere studieresultaten dan een vergelijkbare controlegroep.276 Bovendien heeft het innovatieve karakter van de programma’s via de docenten een positieve uitwerking op het reguliere aanbod. In Canada worden al vijftig jaar honoursprogramma’s aangeboden. Meestal gaat het om een vierde jaar na de bachelorfase. De toelating is selectief en streng. Specialisatie, extra cursussen, kleinschaligheid, koppeling van academisch leiderschap, kennis en onderzoek, en alternatieve beoordelingsvormen zijn trefwoorden voor het aanbod. Ook in Australië bestaat het honoursprogramma uit een vierde jaar na de reguliere bachelorfase. Het accent ligt op onderzoek.

Conclusie

Vooralsnog is ons onderwijssysteem meer gericht op toegankelijkheid (het meenemen van zo veel mogelijk leerlingen naar een diploma) dan op het maximaal uitdagen van cognitieve en andere talenten. Voor dat laatste komt de laatste jaren wel meer aandacht. Zoals uit het voorgaande blijkt, is het wenselijk zowel de toegankelijkheid voor zwakkere leerlingen te verbeteren als meer uitdaging te bieden voor getalenteerde leerlingen. Wat betreft cognitieve talenten hoeven die verbeteringen niet zozeer te worden gezocht in de inhoud of breedte van het aanbod, maar gaat het meer om niveaudifferentiatie. Deze is met name in het basisonderwijs en het hoger onderwijs nog te gering. Voor leerlingen met andere dan cognitieve talenten (kunst en cultuur, sport, ondernemerschap) ligt uitbreiding van de inhoud van het aanbod via een koppeling tussen binnen- en buitenschoolse activiteiten overigens wel voor de hand. Daarbij kan de overheid een stimulerende rol vervullen. De geringe niveaudifferentiatie in het basisonderwijs wordt momenteel wat gecompenseerd door de toename van maatwerk en de extra aandacht en ondersteuning voor kinderen met (leer)problemen en onderwijsachterstanden. Het onderwijs kan hier echter nog meer in doen. De prioriteit zou moeten liggen bij investeringen in (bewezen effectieve vormen van) vooren vroegschoolse educatie, omdat dat zich niet alleen uitbetaalt in het eindresultaat van het basisonderwijs, maar ook in de deelname aan vervolgopleidingen. Verder zouden talentvolle leerlingen meer kunnen worden uitgedaagd met extra onderwijs op maat op de basisschool of in samenwerking tussen scholen en buitenschoolse organisaties. De raad heeft hierover eerder in 2004 al geadviseerd.277 Ten slotte zou helder moeten worden tot welke verschillende eindniveaus het basisonderwijs opleidt.

276 277

102

Van Eijl e.a., 2004. Onderwijsraad, 2004b.


De niveaudifferentiatie in het voortgezet onderwijs en het mbo bedient zowel de onderals de bovenkant redelijk, maar de problemen in het vmbo en bij niveau 1 van het mbo suggereren dat de effectiviteit vergroot kan worden. In eerdere decennia zijn bestaande voorzieningen voor dit type leerlingen (onder meer het vormingswerk) opgeheven, maar de groep leerlingen in kwestie bleef natuurlijk bestaan. Onderwijsinstanties en andere organisaties creëerden nieuwe voorzieningen, zodat er nu een keur aan opleidingsvormen en eindniveaus onder het officiële minimumniveau bestaan (bijvoorbeeld leer-werktrajecten). ROC’s proberen de competenties van de leerlingen voor wie niveau 1 feitelijk te hoog gegrepen blijkt, via (deel)certificaten vast te leggen. De raad heeft in reactie op het beleidsdocument Koers BVE aangegeven een dergelijke aanpak, al dan niet gecombineerd met fiscale faciliteiten om het werkend leren van deze jongeren verder te stimuleren, te verkiezen boven een mogelijk vijfde niveau in het mbo (het zogenoemde 0-niveau). De staatssecretaris heeft dit standpunt overgenomen, zo blijkt uit de beleidsreactie op het advies.278 In het hoger onderwijs is de niveaudifferentiatie laag. Meer differentiatie is wenselijk: structurele voorzieningen voor studenten die meer willen dan mbo, maar geen volledige hbo-opleiding (mbo-plus en kort-hbo), en voorzieningen voor getalenteerde studenten zouden een verbetering betekenen. Tussenvoorzieningen als mbo-plus en kort-hbo kunnen naar verwachting ook voortijdige uitval tegengaan, een probleem waarmee bijvoorbeeld het zeer toegankelijke Zweedse hoger onderwijs kampt: daar haakt meer dan de helft van de studenten voortijdig af.279 Overigens zijn er vanuit het oogpunt van doelmatigheid grenzen aan de mogelijkheden tot differentiatie. Maatwerk is kostbaar; een zekere uniformiteit komt de doelmatigheid ten goede. Grotere instellingen zijn vaker in staat de hulpmiddelen aan te schaffen waarmee maatwerk geleverd kan worden (bijvoorbeeld ict-voorzieningen en ruimtes voor praktijksimulaties). Kleinere eenheden geven meer mogelijkheden voor sociale binding en worden door ouders op prijs gesteld. Het is een kwestie van zoeken naar de optimale balans.

3.5

Kwalificatie en socialisatie Kwalificeren en socialiseren zijn twee hoofddoelen van het onderwijs. De kwalificerende taak van het onderwijs is leerlingen voor te bereiden op de arbeidsmarkt. Met een diploma kan een leerling vorm geven aan zijn of haar verdere onderwijs- en arbeidsloopbaan. De socialiserende taak van het onderwijs is leerlingen voor te bereiden op het participeren in en bijdragen aan de samenleving. Hoewel het onderwijs in het algemeen aan beide hoofddoelen (of functies) invulling geeft, zijn er in het onderwijsbeleid en de onderwijspraktijk perioden geweest waarin het ene hoofddoel boven het andere werd gesteld. Zo was er “in de jaren zeventig relatief veel aandacht voor de individuele ontplooiing van leerlingen en maatschappelijke emancipatie van specifieke groepen leerlingen, terwijl de jaren tachtig en de eerste helft van de jaren negentig een periode vormden van ‘back-to-basics’ met een overheersend accent op cognitieve onderwijsprestaties. Sinds het eind van de jaren negentig is sociale competentie in relatief korte tijd een ‘issue’ in het onderwijsbeleid en de onderwijspraktijk geworden.”280

278 279 280

Brief aan de Tweede Kamer over Koers BVE, inclusief reactie op advies Onderwijsraad, 23 september 2004, kenmerk BVE/BDI/ 2004/44505. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004b. Ten Dam e.a., 2003.


103

Ondanks de groeiende aandacht voor de socialiserende functie van het onderwijs, geven Nederland en andere Westerse landen momenteel toch nog prioriteit aan de kwalificerende functie via kennisoverdracht en diploma’s. De samenleving en de overheid lijken onderwijsinstellingen nog steeds vooral te beoordelen en af te rekenen op het kwalificatiedoel.281 Daarbij gaat met name aandacht uit naar het vaststellen van de minimale kwalificatie die noodzakelijk wordt geacht in onze samenleving (startkwalificatie) en het streven naar een zo hoog mogelijk percentage leerlingen dat deze startkwalificatie haalt. Kwalificatie heeft het accent, maar feitelijk is socialisatie minstens zo belangrijk. Daarom vat de raad beide doelen hier op als gelijkwaardig. Zowel de individuele persoon als de samenleving als geheel hebben baat bij een onderwijssysteem dat kwalificeert én socialiseert. Het een kan niet zonder het ander: gekwalificeerd zijn om een bepaald beroep uit te kunnen oefenen veronderstelt sociale competenties. Wel kan iemand sociaal competent zijn, maar vanwege beperkte capaciteiten niet in staat zijn om een kwalificatie te halen (op het niveau van een startkwalificatie). Overigens zijn kwalificatie en socialisatie niet helemaal te scheiden, zo draagt bijvoorbeeld kwalificatie indirect bij aan socialisatie. Een hoog opleidingsniveau stelt mensen in staat een grote diversiteit aan sociale verbanden te onderhouden, waaruit een heel netwerk van relaties voortkomt.282 In deze paragraaf bespreekt de raad sectorgewijs een aantal aspecten van de socialiserende en kwalificerende taak van het onderwijs. In paragraaf 3.5.1 over primair en voortgezet onderwijs ligt het accent op actuele ontwikkelingen rond de socialiserende taak. Paragraaf 3.5.2 over het mbo en het hoger onderwijs gaat met een bespreking van de problematiek rond voortijdig schoolverlaten en de startkwalificatie vooral in op de kwalificerende taak, hoewel ook kort de socialiserende taak aan bod komt. In paragraaf 3.5.3 volgt de conclusie.

3.5.1

Primair en voortgezet onderwijs

De kennis en vaardigheden die leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs opdoen en de vorming die zij daar krijgen, zijn een belangrijke basis voor hun verdere levensloop. Deze fase kwalificeert echter niet in die zin dat het leerlingen een diploma verstrekt dat toegang geeft tot de arbeidsmarkt. Dat gebeurt wel in het vervolgonderwijs (mbo, hbo en wetenschappelijk onderwijs). Daarbij heeft de groep leerlingen met een vbo- of mavo-diploma een bijzondere positie. Deze groep behoort weliswaar tot de categorie gediplomeerden, maar heeft niet het niveau van een startkwalificatie (eindniveau van mbo-2-opleidingen) behaald. Hoewel een startkwalificatie niet alleen bepalend is voor de toegang tot de arbeidsmarkt, nemen de kansen van jongeren op de arbeidsmarkt toe naarmate hun opleidingsniveau hoger is, zoals blijkt uit paragraaf 2.4.2. De socialisatiefunctie van het primair onderwijs komt onder meer tot uitdrukking in de kerndoelen. Hierin zijn bijvoorbeeld leergebiedoverstijgende doelen voor werkhouding, zelfbeeld en sociaal gedrag opgenomen, doelen die we nu onder de noemer sociale competentie scharen. Ook de WVO (Wet op het voorgezet onderwijs) besteedt aandacht aan het sociale onderwijsdoel. In de toelichting op de wet staat dat de school elke leerling “een brede persoonlijke en maatschappelijke vorming moet bieden”. In de uitvoeringsplannen van het onderwijsachterstandenbeleid op decentraal niveau is het begrip sociale competentie als onderwijsdoelstelling ook nog aanwezig.283 Het gegeven dat de sociali281 282 283

104

Bovendien zijn de resultaten hiervan vaak makkelijker meetbaar. Van Wieringen & Berghouwer (2005). Ten Dam e.a., 2003.


serende functie van het onderwijs als onderwijsdoelstelling is opgenomen in de weten regelgeving en in het onderwijsachterstandenbeleid, brengt echter ook een aantal opvallende zaken naar voren. Zo ontbreekt ten eerste een goede en heldere definitie van het begrip sociale competentie en ten tweede is niet duidelijk wat de gewenste opbrengsten zijn van de socialisatiefunctie284 en welke inspanningen de scholen daarvoor (zouden moeten) leveren. Ontwikkelingen Hoewel in ons onderwijsstelsel de nadruk ligt op de kwalificerende functie van het onderwijs, is er de afgelopen jaren bij politici, beleidsmakers en bij professionals die in de praktijk werkzaam zijn meer aandacht gekomen voor de socialiserende functie: de bijdragen van het onderwijs aan sociale competenties en sociale cohesie. Hoewel er niet zo veel bekend is over de effecten van sociale competenties, zijn er aanwijzingen (onder meer op basis van observaties in de onderwijspraktijk) dat het werken aan sociale competenties de cognitieve leerprestaties van kinderen bevordert. Tot nu toe is echter een duidelijke relatie tussen werken aan sociale competenties en de schoolloopbanen van leerlingen nog niet aangetoond. Om meer grip te krijgen op wat sociale competenties zijn en hoe je ze kunt meten, hebben Ten Dam e.a. (2003) gepoogd het begrip te definiëren. Tevens hebben zij een overzicht gemaakt van de beschikbare meetinstrumenten. Verder zijn er aanwijzingen dat de betrokkenheid van ouders bij het onderwijs een positief effect heeft op zowel de schoolse prestaties als op het sociaal functioneren van leerlingen. Het gaat dan over aspecten als het gedrag van leerlingen, hun motivatie, sociale competenties, de relatie tussen leraar en leerling en de relaties tussen leerlingen onderling.285 Het is echter niet helemaal uit te sluiten dat de betere resultaten van kinderen met een grote betrokkenheid van ouders te maken hebben met andere (niet waargenomen) kenmerken van die ouders. Hieronder worden enkele actuele ontwikkelingen beschreven waarbij de socialisatiefunctie van het onderwijs (weer) wordt vormgegeven. Het gaat achtereenvolgens om: (1) de brede school, (2) burgerschap en (3) levensstijl en gezondheid. Nagegaan wordt op welke manier onderwijsinstellingen en andere directbetrokkenen invulling geven aan de socialisatiedoelstelling. Tevens wordt bekeken of er aanwijzingen zijn over mogelijke effecten op de kwaliteit van het onderwijs en de sociale cohesie. 1) Brede school De brede school is een netwerk van de school en andere instanties op het terrein van onder meer sport, cultuur en maatschappelijk werk (inclusief de politie). De ontwikkeling van de brede school is een reactie op het feit dat opvoedkundige taken steeds meer op het bordje van de school worden gelegd, terwijl het onderwijs daarvoor niet voldoende is toegerust.286 De samenwerking van de school met andere instanties kan bijdragen aan het bestrijden van achterstanden en het bieden van betere ontwikkelingskansen van jongeren. Meer concreet richt de brede school zich op het bevorderen van een actieve deelname van jongeren aan de samenleving, het bieden van een ‘dagindeling’ met houvast, het wegnemen van mogelijke achterstanden en het vergroten van sociale competenties. De populariteit van de brede school komt overigens niet alleen voort uit de gedachte dat onderwijsachterstanden van kinderen uit kansarme gezinnen weggewerkt kunnen wor284 285 286

Ten Dam e.a., 2003. Smit, Drieessen, Vrieze, Van Kuijk & Sleegers, 2005. Zie biijvoorbeeld Herweijer & Vogels, 2004.


105

den door het aanbieden van naschoolse programma’s. Ook tweeverdienende ouders, die relatief minder tijd in de opvoeding van hun kinderen (kunnen) steken, hebben behoefte aan een brede school en met name aan overblijfvoorzieningen en naschoolse opvang.287 In feite is de brede school in het sociaal-pedagogisch gat gesprongen tussen het gezin en de instellingen in de buurt. Het doel is dat de sociaal-pedagogische en verzorgende taken die de school noodgedwongen op zich heeft genomen, door instellingen in de buurt worden opgepakt. De brede school compenseert wat de gezinnen laten liggen. De school is daarbij afhankelijk van de samenwerking met instanties buiten de school, maar die verloopt niet altijd vlekkeloos. Hoewel reeds diverse initiatieven bestaan om de samenwerking te verbeteren, is het landelijke beleid nog versnipperd en is niet altijd duidelijk waar welke verantwoordelijkheid ligt. Dat er sprake is van een verschuiving van de opvoedtaken van het gezin naar de school, blijkt uit de Zweedse situatie waar “basisscholen per definitie brede scholen zijn en sinds 1985 verplicht zijn vooren naschoolse opvang te regelen voor alle kinderen tot tien jaar.” In Zweden nemen basisscholen steeds meer de verantwoordelijkheid voor de opvoeding van kinderen over van de ouders. Zo lijken “veel Zweedse basisscholen op een gezinsvervangend tehuis. Het interieur heeft een hoog Ikea-gehalte met vrolijke gordijnen, makkelijke zithoeken. De kinderen lopen op sloffen of sokken. Elke school heeft een keuken en een kok. Er wordt tussen de middag gezamenlijk warm gegeten. En aan het eind van de dag is er soep of een snack. Bijna alle scholen hebben een sociaal werker in dienst en een eigen (deeltijd) psycholoog. De schoolzuster fungeert als praatpaal voor kinderen met problemen en houdt de lichamelijke ontwikkeling van de kinderen in de gaten. Aan alles is gedacht.” Volgens sommige schooldirecteuren creëert het aanbod ook telkens nieuwe behoeften. Zo zijn er in Zweden “ouders die nog maar zo weinig tijd met hun kinderen spenderen dat ze zich geen raad weten als het hele gezin thuis is.” Ook zijn er pleidooien om scholen te verplichten hun leerlingen van een fiets te voorzien. Bron: Volkskrant, 9 oktober 2004.

Het concept van de brede school spreekt veel scholen aan. Er is tot nu toe echter weinig evaluatieonderzoek gedaan. Uit een evaluatie van de vensterscholen in Groningen, de pioniers onder de brede scholen, blijkt dat deze het qua organisatie, activiteiten en samenwerking met instellingen goed doen. Positief is ook dat door de nieuwe opzet van de buurtnetwerken voor nul- tot twaalfjarigen het ideaal van een sluitend zorgsysteem dichterbij is gekomen. Verder biedt de vensterschool een infrastructuur voor allerlei projecten voor verschillende leeftijdsgroepen.288 Er is echter niet zonder meer sprake van diepgaande samenwerking met andere instanties of van het verbinden van binnen- en buitenschools leren.289 Ook is de betrokkenheid van ouders bij de brede school nog een lastige kwestie. De vraag of vensterscholen bijdragen aan het vergroten van ontwikke287

288 289

106

Het in Nederland nu nog dominante systeem waarbij kinderen tussen de middag geacht worden om naar huis te gaan, is in de meeste andere Westerse landen een onbekend verschijnsel en vormt een belangrijke belemmering voor een grotere arbeidsparticipatie van vrouwen. Zie bijvoorbeeld Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2002; Levene, 2004. Van der Vegt & Studulski, 2004. Smit e.a., 2005.


lingskansen van leerlingen, beantwoorden Van der Vegt en Studulski (2004) vooralsnog negatief. Zij komen in hun onderzoek tot de conclusie dat er over het geheel genomen geen verschillen zijn tussen leerlingen van vensterscholen en die van andere scholen. Zij voegen hier wel aan toe dat het nog te vroeg is voor een echt afgewogen oordeel over de opbrengst van de activiteiten van de vensterschool. Het is volgens de onderzoekers “al moeilijk om conclusies te trekken uit de effecten op schoolprestaties, laat staan dat we iets concluderen over andere mogelijke effecten, zoals een toegenomen participatie aan sportieve en culturele activiteiten. Daarvoor is een goede registratie nodig en een longitudinale studie.”290 2) Burgerschap In 2003 heeft de Onderwijsraad advies uitgebracht over het versterken van burgerschapsvorming.291 Onder burgerschapsvorming in het onderwijs wordt in algemene zin verstaan: het stimuleren van de bereidheid en het vermogen om onderdeel uit te maken van een gemeenschap en daaraan bij te dragen. Het gaat om de diverse taken van het onderwijs op het gebied van de sociale, morele en maatschappelijke ontwikkeling van leerlingen. Het advies laat zien dat betrokkenen uit (de omgeving van) scholen, vertegenwoordigers van de lokale overheid, onderwijsbestuurders en wetenschappers het allen als een opdracht zien om burgerschap in en rondom het onderwijs te bevorderen. Het advies onderscheidt drie niveaus van burgerschapsvorming op school. • Microniveau. Het gaat hierbij om de interne relaties binnen school, het deel uitmaken van de microgemeenschap die de school is. Burgerschapsvorming komt dan tot uitdrukking in het naleven en (waar mogelijk) aanvaarden van en vorm geven aan basisnormen en doelen in de school. • Mesoniveau. Het gaat hierbij om het deel uitmaken van de plaatselijke gemeenschap, in de vorm van participatie in maatschappelijke activiteiten door leerlingen. De leerling wordt dan gezien in zijn rol van toekomstige participant in de maatschappij in relatie tot medeburgers. • Macroniveau. Het gaat hierbij om de maatschappelijke en politieke praktijken van de samenleving; in het bijzonder om kennis en begrip van de democratische rechtsstaat en het stimuleren van de bereidheid daaraan in de toekomst mee te doen (staatsburgerlijke vorming). Met betrekking tot burgerschapsvorming op het microniveau van de schoolgemeenschap – eisen aan fatsoenlijk intermenselijk verkeer in en rondom de school – hebben de onderwijsinstellingen voldoende ruimte om regels en doelstellingen te formuleren en te handhaven. Burgerschapsvorming gericht op het mesoniveau – maatschappelijke participatie – biedt eveneens mogelijkheden, die echter nog niet ten volle benut worden. Dit geldt ook voor burgerschap in de betekenis van politieke vorming. Een verdere uitwerking van kerndoelen zal hierin richtinggevend kunnen zijn. De raad stelt in het genoemde advies voor om op verschillende niveaus kaders en voorwaarden te scheppen voor burgerschapsvorming. De centrale overheid kan een doelbepaling over burgerschap in de diverse sectorwetten laten opnemen en burgerschapsvorming verankeren in het schoolplan en/of het leerlingenstatuut en aanscherpen in de kerndoelen. Gemeenten kunnen worden toegerust om initiatieven van onderwijsinstellingen te coördineren en faciliteren, en burgerschapsvorming in en buiten school kan via 290 291

Van der Vegt & Studulski, 2004, p. 136. Onderwijsraad, 2003c.


107

gemengde financiering (gemeente en scholen) worden bevorderd. Onderwijsinstellingen kunnen ondersteund worden via aanvullende middelen en door informatieverschaffing en het uitwisselen van good practices. De minister heeft positief gereageerd op het advies. Dit blijkt onder meer uit een wetsvoorstel over burgerschap dat het ministerie aan de Raad van State heeft voorgelegd. Hierin wordt voorgesteld om burgerschap als onderwijsopdracht in de wet vast te stellen en te verankeren.292 Over effecten van burgerschapsvorming is nog weinig bekend. Onderzoek van Dee (2003) in de Verenigde Staten laat zien dat aanvullende scholing de kwaliteit van burgerschapsvorming en maatschappelijke betrokkenheid ten goede komt. Een jaar langer onderwijs volgen draagt bij aan de deelname aan het democratische proces en aan de betrokkenheid van mensen bij de samenleving. 3) Levensstijl en gezondheid Onder socialisatie valt ook het bijbrengen van het belang van gezonde voeding. Ook op dit terrein speelt onderwijs (soms noodgedwongen) een steeds belangrijker rol. Enerzijds worden scholen in primair en voortgezet onderwijs tegenwoordig geconfronteerd met leerlingen die zonder ontbijt naar school komen. Anderzijds zijn deze scholen een uitgelezen plek om kinderen het belang van een gezonde levensstijl bij te brengen.293 In Nederland en andere Westerse landen is overgewicht een maatschappelijk probleem. In de afgelopen tien jaar is het aantal Nederlanders met overgewicht gestegen van 35% naar 45% en het aantal ernstige gevallen (obesitas) van 6% naar 9%. Volgens Europese prognoses zou het percentage zwaarlijvigheid in 2030 zelfs oplopen tot 60%, waarvan 30% ernstig. Overgewicht is niet alleen een probleem van veel volwassenen; ook steeds meer kinderen zijn te zwaar. Dit komt voor een deel door te veel en te vet eten, maar het heeft ook te maken met het feit dat kinderen steeds minder lichamelijke beweging hebben en minder sporten. Het aantal lesuren lichamelijke opvoeding in het primair en voortgezet onderwijs is ten opzichte van 25 jaar geleden afgenomen. Bovendien laten veel ouders hun kinderen voor de televisie of achter de pc zitten, bijvoorbeeld omdat de omgeving te onveilig zou zijn om ze buiten te laten spelen. Steeds meer worden scholen geconfronteerd met opvoedtaken, niet alleen op het gebied van voeding. Scholen blijken in veel gevallen echter niet voldoende te zijn toegerust om die taken op te nemen. Wanneer het onderwijs wel is ingericht voor extra of aanvullende taken, kan dit positieve effecten hebben op de gezondheid van kinderen. Zo vinden Bhattacharya e.a. (2004) in de Verenigde Staten positieve effecten van een schoolontbijtprogramma op de gezondheid van kinderen. Leerlingen van deelnemende scholen en hun gezinsgenoten blijken gezonder te eten (meer vitamines en minder vet) dan leerlingen van andere scholen. Er is ook aandacht vereist voor de beheersing van drugs- en alcoholgebruik. Een gezonde levensstijl verdraagt zich moeilijk met de (overmatige) consumptie van dergelijke producten.

292 293

108

Brief over kabinetsreactie op het advies van de Onderwijsraad Europees Burgerschap aan de Tweede Kamer, 2 november 2004, kenmerk BOA/ADV/2004/47015. Vanzelfsprekend is het stimuleren van een gezonde levensstijl ook een punt van aandacht in de bve-sector en het hoger onderwijs, maar tegelijk wordt van jongeren van zestien jaar en ouder verwacht dat zij zelf de verantwoordelijk nemen voor hun levensstijl en gezondheid.


Snack-tax Drie Nederlandse wetenschappers hebben begin vorig jaar gepleit voor een ‘snacktax’.294 De Franse overheid heeft in de strijd tegen overgewicht onlangs besloten tot het verbieden van snoep- en frisdrankautomaten op school en extra heffingen op en waarschuwingen voor breezers, snoep en frisdrank.295 De Inspectie zou mogelijk een rol kunnen spelen bij het bevorderen van een gezonde levensstijl op school. Ook de scholen zelf kunnen de verkoop van gezond voedsel in kantines stimuleren en meer sportieve activiteiten ontwikkelen.

3.5.2

Bve-sector en hoger onderwijs

Het mbo en hoger onderwijs schenken traditioneel meer aandacht aan de kwalificerende dan aan de socialiserende functie van onderwijs. Het gaat hier immers voor de meeste jongeren en studenten om de laatste fase in het onderwijssysteem voor het betreden van de arbeidsmarkt. Toch is het in deze onderwijsfase van belang dat naast kennisoverdracht en het leren van beroepsgerelateerde vaardigheden, wordt ingegaan op burgerschapsvorming van de student. In de WEB en de WHW zijn in dat verband ook expliciet maatschappelijke doelstellingen opgenomen. Artikel 1.3 lid 4 WHW stelt dat de universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit mede aandacht schenken aan “de bevordering van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef.” In de WEB wordt gesproken over “de bevordering van de persoonlijke ontplooiing ten dienste van het maatschappelijk functioneren van volwassenen door de ontwikkeling van kennis, inzicht, vaardigheden en houdingen op een wijze die aansluit bij hun behoeften, mogelijkheden en ervaringen alsmede bij maatschappelijke behoeften.” In dit verband kan ook het Profiel burgerschapscompetenties voor het beroepsonderwijs worden genoemd zoals Colo dat in 2001 heeft ontwikkeld. Burgerschapscompetenties worden daarbij omschreven als het met individueel verantwoordelijkheidsbesef kunnen functioneren in de publieke ruimte en het in de maatschappij kunnen participeren als actief burger op politiek, sociaal, cultureel en economisch terrein.296 In de praktijk komt de socialisatiefunctie in de bve-sector en het hoger onderwijs onder meer tot uitdrukking in gedragsregels, een cursus ‘schooletiquette’, vakken als ethiek en samenleving, en extracurriculaire activiteiten als sport, cursussen kunst en cultuur en een studium generale. In het mbo en hbo is de toenemende vraag vanuit de beroepswereld naar sociale competenties een belangrijke impuls om hier aandacht aan te besteden. Startkwalificatie en voortijdig schoolverlaten Hieronder gaan we verder vooral in op de problematiek rond voortijdig schoolverlaten en de startkwalificatie. Voortijdig schoolverlaten onderbreekt niet alleen het kwalificatietraject, maar kan ook afbreuk doen aan een succesvolle socialisatie. In ieder geval zijn er aanwijzingen dat het behalen van een diploma ook diverse maatschappelijke opbrengsten heeft. Zoals reeds vermeld in paragraaf 2.4.2 hebben Groot en Maassen van den Brink (2003b) voor Nederland schattingen gemaakt van de maatschappelijke opbrengsten van onderwijs, waaronder besparingen op de kosten van criminaliteitsbestrijding en gezondheidszorg en de maatschappelijke baten van burgerschap. Onderwijs kan volgens de onderzoekers een belangrijke rol spelen bij burgerschapsvorming en het bijbrengen van een gezonde levensstijl. Vermindering van voortijdige schooluitval en verhoging van 294 295 296

Cornelisse-Vermaat, Maassen van den Brink & Groot, 2003. Snoep en fris verbannen van Franse scholen, Volkskrant (31 juli 2004). Onstenk, 2001; Onderwijsraad, 2002g.


109

het opleidingsniveau van de bevolking hebben een positief effect op de volksgezondheid. Maar wat is voortijdig schoolverlaten, en hoeveel voortijdige schoolverlaters kent Nederland? Is het voldoende als leerlingen de leerplicht voltooien, of moeten zij ook een diploma halen en op welk niveau? De internationale referenten noemen het grote aantal voortijdige schoolverlaters in het beroepsonderwijs een belangrijk probleem voor Nederland. Hoofdstuk 2 van dit advies heeft al laten zien dat het aantal voortijdige schoolverlaters in Nederland relatief hoog is. Definitie van voortijdig schoolverlaten Voortijdig schoolverlaten is van alle tijden. Het wordt sinds enkele decennia echter beschouwd als een probleem dat aangepakt moet worden. Toch lukt het maar moeilijk om een doorbraak te forceren in de bestrijding van schooluitval. Eimers en Roelofs (2005) laten zien dat de definitie van voortijdig schoolverlaten aan verandering onderhevig is. In 1993 is in het beleid een nieuw ijkpunt voor voortijdige uitval geïntroduceerd, namelijk de startkwalificatie. Vanaf dat moment worden naast ongediplomeerde schoolverlaters, ook individuen zonder startkwalificatie (tweejarig mbo met diploma of een diploma havo/vwo) maar mét een vbo- of mavo-diploma tot de voortijdige schoolverlaters gerekend. Hierdoor verliest het (diploma) lager beroepsonderwijs aan waarde voor de arbeidsmarkt (civiel effect). Naast de leerplicht is er zodoende een impliciete en veel verderreikende kwalificatieplicht ontstaan, die meer en meer geformaliseerd wordt. De laatste jaren is in het maatschappelijk debat een nieuwe aspect toegevoegd aan de definitie van voortijdig schoolverlaten. Belangrijker dan een diploma worden nu individuele ontwikkeling én sociale inburgering, met als doel je duurzaam kunnen handhaven in de maatschappij. Het doel sociale integratie staat naast de twee andere ijkpunten (diploma, startkwalificatie). Hiermee wordt expliciet de koppeling gelegd tussen het kwalificatieen het socialisatiedoel van het onderwijs. Het is duidelijk dat de gekozen definitie bepalend is voor de omvang van het probleem. Ook in internationale vergelijkingen leiden verschillen in definities tot verwarring. De nu gehanteerde definitie geeft een indicatie van het probleem en is minder geschikt om te omschrijven wat en hoe groot het daadwerkelijke probleem is. De startkwalificatie legt de lat namelijk vrij hoog; meteen na de introductie van het begrip was al duidelijk dat niet alle jongeren in staat zijn dit niveau te halen. Het duurde echter jaren voordat er weer formele diploma’s kwamen onder dit (zogenoemde) beginniveau. Ook ontbreekt het aan onderzoek naar de toegevoegde waarde (in termen van onderwijskansen) van een startkwalificatie ten opzichte van een vbo- of mavo-diploma. In het advies Tot hier en nu verder (2004h) neemt de raad afstand van de kunstmatige en administratieve scheidslijn rond de officiële startkwalificatie op mbo-2-niveau. Volgens de opvatting van de raad is het behalen van een startkwalificatie één van de diverse factoren die bepalend zijn voor het verwerven van een baan. Aan de andere kant vindt de raad het niveau van de huidige startkwalificatie aan de lage kant, omdat de samenleving steeds hogere eisen stelt aan de kennis en vaardigheden (sociale competenties) van werknemers. Het begrip startkwalificatie moet niet te rigide worden opgevat. Het kan als streefniveau richting geven aan het handelen van onderwijsinstellingen en tegelijk kan het jongeren stimuleren het prestatieniveau te verhogen.

110


Omvang en oorzaken van voortijdig schoolverlaten Inzichten over de omvang van voortijdig schoolverlaten berusten nog altijd op schattingen. Eimers en Roelofs (2005) gaan uitgebreid in op de diverse cijfers, die elkaar soms tegenspreken door verschillen in definities. Cijfers van de RMC’s (Regionale Meld- en Coördinatiecentra die een centrale registratie voeren van voortijdig schoolverlaten) volgen de definitie van de startkwalificatie het best, maar de betrouwbaarheid van deze cijfers is beperkt omdat de registratie nog niet optimaal is.297 Uit het pas verschenen OESOrapport Education at a glance (2004) blijkt dat het percentage voortijdig schoolverlaters in Nederland in vergelijking met de meeste buurlanden hoog is (zie ook hoofdstuk 2). Er is veel bekend over de verschillende factoren op diverse niveaus (het individu, het ouderlijk milieu, de school, het onderwijsstelsel en de samenleving) die samenhangen met voortijdig schoolverlaten. Een samenhangend causaal model ontbreekt echter, omdat de mogelijkheden om effecten van maatregelen te meten beperkt zijn. Dit alles maakt de bestrijding van voortijdig schoolverlaten moeilijk, te meer omdat de probleemaanpak gefragmenteerd is. Bovendien verklaren kenmerken als sociaal milieu en etniciteit niet, waarom binnen een bepaalde groep de ene leerling wel uitvalt en de ander niet. Er is daarom toenemende aandacht voor een individuele benadering met oog voor de persoonlijke geschiedenis van de uitvaller (de loopbaan). Het is nu nog zo dat het probleem en de oplossing veelal benoemd worden vanuit de onderwijsinstelling waar de jongere uiteindelijk strandt; ook andere onderwijsinstellingen zijn echter tussenstations geweest die een bijdrage hebben geleverd aan het (gebrek aan) resultaat. Startkwalificatiebeleid heeft de ontwikkelingen naar een loopbaanbenadering versterkt door een einddoel buiten het voortgezet onderwijs vast te stellen en initieel onderwijs te plaatsen in de context van een leven lang leren (bijvoorbeeld doorlopende leerlijnen voor leerlingen die niet slagen in het vmbo). Ook vanuit de internationale referenten komt de suggestie van alternatieve onderwijs- en opleidingsroutes voor minder gemotiveerde jongeren, waarbij samenwerking tussen onderwijs, non-profitorganisaties en het bedrijfsleven noodzakelijk is. Aanpak van voortijdig schoolverlaten De complexiteit van het verschijnsel leidt tot een breed palet van aanpakken en maatregelen, waarbij steeds andere accenten worden gelegd. Nadat de startkwalificatie als beleidsijkpunt genomen werd, werden afzonderlijke scholen verantwoordelijk voor het voorkomen van uitval via preventie. Hiermee werd gebroken met een reeks curatieve, centraal aangestuurde voorzieningen (randgroepjongerenprojecten, vormingswerk, enzovoort). De overheid decentraliseerde haar beleid; de gemeente werd regievoerder en de school het middelpunt. Voorzover participatie van andere partijen (jeugdzorg) gewenst is, organiseren zij zich rondom de school. Nu is er een verdergaande verbreding aan de gang, waarbij scholen uit verschillende sectoren met elkaar en met andere partijen zoals onder meer RMC’s, sociale dienst en arbeidsmarktpartijen samenwerken. Gestreefd wordt naar een sluitende aanpak. Een succesvolle samenwerking tussen verschillende partijen vereist echter een duidelijke regievoerder, die nu vaak ontbreekt. In zijn advies Tot hier en nu verder pleit de raad daarom voor een centrale coördinator, bijvoorbeeld de gemeente.298 297

298

Voor 2002 geven RMC-cijfers aan dat er 70.508 nieuw geregistreerde voortijdig schoolverlaters waren (5% van het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs), waarvan 12.100 personen zonder diploma voortgezet onderwijs. Naar sekse zijn nauwelijks verschillen te zien (5% meer jongens). Van de voortijdige schoolverlaters is 76% 17 jaar of ouder (einde leerplicht). De meeste uitvallers zijn afkomstig van het mbo (33%, tegenover 26% uit vo/vso). Bijna 30% van de voortijdige schoolverlaters wordt herplaatst of teruggeleid naar onderwijs, werk, opvang of anderszins. Onderwijsraad, 2004h.


111

Empirisch onderzoek suggereert bovendien dat beroepsgerichte leer-werktrajecten effectiever zijn dan extra algemene scholing. Zo vinden Oosterbeek en Webbink (2004) dat deelnemers aan lager beroepsonderwijs weinig baat hebben bij extra algemeen onderwijs. Deze bevindingen stemmen overeen met de resultaten van evaluaties van vergelijkbare maatregelen in Duitsland en Scandinavische landen. Oosterbeek en Webbink hebben recent de effecten van de verlenging van het vbo van drie naar vier jaar (en van de leerplicht) in 1975 geëvalueerd door het latere inkomen van cohorten met drie- en vierjarige opleidingen te vergelijken, waarbij geen significant verschil werd gevonden. Hoewel deze evaluatie betrekking heeft op een maatregel die lang geleden heeft plaatsgevonden, zet het wel vraagtekens bij het stellen van een ambitieuze norm voor algemene vaardigheden zoals bij de startkwalificatie (en zeker bij een eventuele verhoging van deze norm). Verder kan bij de aanpak van het voortijdig schoolverlaten wellicht gebruik worden gemaakt van buitenlandse ervaringen. Zo blijken bijvoorbeeld in Israël extra ondersteuningslessen weliswaar te helpen om het percentage geslaagden in het voortgezet onderwijs te verhogen, maar daar staan relatief hoge kosten tegenover.299 Op de deelnemende scholen was het gemiddelde percentage geslaagden 3,3% hoger dan in de controlegroep van scholen die later aan dit programma gingen deelnemen. Het programma was echter minder kosteneffectief dan alternatieve instrumenten met financiële prikkels voor leraren en leerlingen.

3.5.3

Conclusie

Het Nederlands onderwijssysteem is sterk gericht op kwalificatie, scholen worden vooral beoordeeld op het aantal leerlingen dat zij aan een diploma helpen. Een risico van de nadruk op kwalificatie is dat het ten koste kan gaan van de ruimte, tijd en mogelijkheden die de school heeft om aan socialisatie te besteden. Dit is de tweede onderwijsdoelstelling, waar vooral in het primair en voortgezet onderwijs aandacht aan wordt geschonken. Parallel aan de opdracht om zo veel mogelijk jongeren een zo hoog mogelijk diploma te laten halen, wordt van het onderwijs en de directbetrokkenen een steeds grotere bijdrage verwacht in de socialisatie en de opvoeding van leerlingen. Voorzover kwalificatie samengaat met socialisatie doet dat probleem zich uiteraard niet voor, maar als scholen in toenemende mate worden afgerekend op meetbare indicatoren kan dat ten koste gaan van minder goed meetbare onderdelen van het onderwijs (zie ook de verwijzing naar ‘teaching to the test’ in paragraaf 3.3). Scholen moeten de ruimte en de middelen krijgen om hun taken naar behoren te verrichten, maar tegelijkertijd moet er worden gewaakt voor overspannen verwachtingen van het onderwijs. Vooral in het beroepsonderwijs (vbo, mbo en hbo) kan een paralleltraject ontstaan waarin kwalificatie en socialisatie elkaar versterken, omdat de eisen vanuit arbeid en beroep ook vragen om sociale competenties, inzet en betrokkenheid. De aandacht voor sociale competenties is zoals sommigen zeggen ‘weer terug van weggeweest’. Maar tegelijk zijn er rond dit vraagstuk nog veel onduidelijkheden. Wat wordt onder sociale competenties verstaan? Wat zijn de consequenties hiervan voor de inrichting van onderwijs en leren? Hoe kunnen ze worden gemeten? In welke mate dragen sociale competenties bij aan betere leerprestaties van leerlingen? En staat het onderwijs alleen in het bijbrengen van sociale competenties aan leerlingen? Of hebben en houden 299

112

Lavy & Schlosser, 2004.


ouders en instellingen die zich met jongeren bezighouden hierin ook een verantwoordelijkheid? Veel vragen waar we nog geen antwoord op hebben gevonden; dat is voor de raad voldoende reden om uit te zoeken op welke manier de twee functies van het onderwijs, socialisatie en kwalificatie, elkaar kunnen versterken. In hoofdstuk 2 bleek al dat het aantal voortijdige schoolverlaters in Nederland in vergelijking met andere landen relatief hoog is. De aanpak van dit probleem heeft mede daarom grote prioriteit. Er is echter nog vaak veel onduidelijkheid over de herkomst en bestemming van de voortijdige schoolverlaters, zodat het niet altijd duidelijk is hoeveel probleemgevallen er zijn. Een goede registratie verschaft meer inzicht in de knelpunten en is een voorwaarde voor aanpak van het probleem. Voortijdig schoolverlaten bedreigt de kwalificerende functie van het onderwijs en (indirect) ook de socialiserende. Zonder diploma maken mensen minder kans op werk. Vanuit het oogpunt van ‘employability’ is het wenselijk dat zo veel mogelijk mensen een brede basiskwalificatie hebben die in verschillende sectoren mogelijkheden op werk biedt. Anderzijds is algemene scholing niet zaligmakend en zijn met name degenen die moeite hebben om een startkwalificatie te behalen, vaak meer gebaat bij beroepsgerichte leer-werktrajecten. De raad concludeert verder dat er in het hoger onderwijs een sterke nadruk ligt op de kwalificatiefunctie. Enerzijds is dit begrijpelijk, omdat studenten in het hoger onderwijs worden voorbereid op de arbeidsmarkt. Maar vanuit het oogpunt van het bevorderen van de sociale cohesie acht de raad het van belang, dat instellingen voor het hoger onderwijs meer aandacht besteden aan de socialisatiefunctie. Hogescholen en universiteiten dienen zich nadrukkelijker te bewegen op het vlak van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef, burgerschap en culturele identiteit. De conclusie is dat, hoewel in Nederland een sterke nadruk ligt op de kwalificerende functie van het onderwijs, er verschillende maatschappelijke ontwikkelingen zijn die meer aandacht vragen voor de socialiserende rol van het onderwijs. Dit neemt niet weg dat er bij de overheid en in de samenleving een steeds grotere behoefte ontstaat aan het meten van prestaties waarover verantwoording moet worden afgelegd. Dit laatste kan het risico met zich meebrengen dat er meer nadruk komt te liggen op de kwalificatiefunctie, wat ten koste kan gaan van de socialisatiefunctie. Tegen deze achtergrond pleit de raad ervoor dat de overheid scholen en ouders stimuleert om duidelijke afspraken maken over wat wel en niet tot de taken van de school en de taken van de ouders behoort. Ook zou de ontwikkeling van meetinstrumenten moeten worden gestimuleerd waarmee onderwijsinstellingen zelf kunnen nagaan welke bijdragen ze leveren aan de verwerving van sociale competenties door leerlingen.


113

4

Reflectie en advies

Na de historisch en internationaal vergelijkende analyse uit hoofdstuk 2 en de bespreking van beleidsstrategieën in hoofdstuk 3, geeft dit hoofdstuk een reflectie op de resultaten en formuleert het vier adviezen aan de minister van onderwijs. Zoals in paragraaf 1.3 is beschreven, stellen de maatschappelijke ontwikkelingen eisen aan het onderwijs als sociaal-culturele en sociaal-economische motor van de samenleving. Op sociaal-cultureel vlak gaat het om de voorbereiding tot participatie binnen een multi-etnische samenleving, bijdragen aan een zodanig burgerschap dat zowel individu als gemeenschap tot hun recht komen en het overdragen van inhoudelijke kennis van onze cultuur en geschiedenis. Op sociaal-economisch terrein heeft het onderwijs een taak in het bijbrengen van de benodigde competenties voor onze moderne kennissamenleving en adequate en flexibele kwalificering met het oog op de arbeidsmarkt. Ondanks de voorgaande uitgebreide analyses beseft de raad dat dit advies toch de nodige beperkingen kent: niet alle gewenste analyses zijn mogelijk, niet alle benodigde gegevens zijn beschikbaar en niet alle gezichtspunten kunnen worden behandeld. Binnen deze beperkingen formuleert de raad enkele aanbevelingen aan de minister. In hoeverre zijn ons onderwijs en onderwijsbeleid zoals beschreven in de hoofdstukken 2 en 3 in staat om aan de maatschappelijke verwachtingen tegemoet te komen? Waar is ons stelsel in dit verband sterk in? Wat zijn zwakke punten die verbeterd zouden moeten worden? Daarover gaat paragraaf 4.1. Daarop voortbordurend werkt de raad in paragraaf 4.2 vier adviespunten uit.

4.1

Sterke en zwakke punten van het Nederlandse onderwijs De voorgaande hoofdstukken laten zien dat er diverse gegevens zijn over het Nederlandse onderwijs. In veel gevallen is echter niet systematisch en empirisch gefundeerd aan te geven of en waarom ons stelsel op bepaalde punten sterk en op andere punten zwak is. Niet altijd zijn hetzelfde soort gegevens beschikbaar voor alle sectoren en ook zijn internationale vergelijkingen niet altijd mogelijk. Het volgende overzicht van sterke en zwakke punten moet dan ook tegen deze achtergrond worden gezien (paragrafen 4.1.1 en 4.1.2). Vervolgens geeft de raad aan, hoe deze punten zich verhouden tot de genoemde maatschappelijke verwachtingen van het onderwijs (paragraaf 4.1.3). De sterke punten van het onderwijsstelsel zijn kansen voor onze kennissamenleving die goed benut en verder versterkt zouden moeten worden. De zwakke punten zijn bedreigingen voor diezelfde samenleving en moeten worden aangepakt.

4.1.1

Sterke punten

Sterke punten van het Nederlandse onderwijs zoals die uit de voorgaande hoofdstukken naar voren komen zijn de goede toetsprestaties, de ruime keuzevrijheid voor onderwijs-

114


deelnemers en de grote autonomie van onderwijsinstellingen in combinatie met centrale waarborgmechanismen voor de kwaliteit. Goede prestaties Voorzover de prestaties van het Nederlands onderwijs kunnen worden afgelezen aan de scores op internationale toetsen (IALS, TIMSS, PISA), doet Nederland het goed. Nederlandse scholieren scoren goed op zowel leesvaardigheid als wisen natuurkunde, en de functionele geletterdheid (in brede zin) van de Nederlandse bevolking is relatief hoog in vergelijking met andere landen. In de prestatiemetingen ligt het accent op kwalificerende competenties; ze geven minder zicht op prestaties op socialiserende aspecten (zie verder paragraaf 4.1.2). Ruime keuzevrijheid Het Nederlandse onderwijs kent een grote mate van keuzevrijheid. Met name de vrijheid van schoolkeuze in het primair en voortgezet onderwijs is internationaal gezien bijzonder. In veel landen hebben leerlingen namelijk alleen de keuze tussen de dichtstbijzijnde publiek bekostigde openbare school en een particuliere school zonder publieke bekostiging. De Nederlandse keuzevrijheid is een sterk punt, dat ook zeker behouden moet blijven gezien de diversiteit in onze samenleving en het belang van persoonlijke keuzemogelijkheden. Grote autonomie in combinatie met waarborgmechanismen De Nederlandse onderwijsinstellingen hebben relatief veel autonomie. Deze autonomie past binnen de veranderende relatie tussen overheid en burgers en stelt onderwijsinstellingen in staat om flexibel in te spelen op de lokale omstandigheden en zelf prioriteiten te stellen bij de besteding van middelen. Nederland loopt op dit punt ‘voor de troepen uit’ vergeleken met de referentielanden. De overheid is in staat scholen een grote mate van zelfstandigheid te geven, omdat er voldoende waarborgen zijn voor de kwaliteit van het onderwijs. In zijn advies Degelijk onderwijsbestuur (2004j) bespreekt de raad diverse waarborgmechanismen en formuleert hij sectorgewijs aanbevelingen voor (ten minste een functionele) scheiding van bestuur en intern toezicht en voor een evenwichtige combinatie van horizontale en verticale verantwoording. Wat betreft dat laatste, de verticale verantwoording, wijst de raad in het verband van dit advies op het eerdergenoemde centraal eindexamen en het inspectietoezicht. Dergelijke waarborgmechanismen verhinderen scholen om het niveau te verlagen en diploma-eisen te versoepelen, en zo de kwaliteit van het onderwijs en de waarde van diploma’s aan te tasten.

4.1.2

Zwakke punten

Zwakke punten van het Nederlandse onderwijsstelsel zijn: de nog onvoldoende aandacht voor socialisatie, de geringe kennis over effecten van onderwijsbeleid, de onvoldoende omvang en kwaliteit van de instroom in het leraarsberoep, het grote aandeel voortijdige schoolverlaters, het gebrek aan differentiatie in het hoger onderwijs en het geringe aantal bètastudenten. Nog onvoldoende aandacht voor socialisatie Zoals aangegeven leggen het onderwijs en internationale toetsen het accent op kwalificatie en loopt de aandacht voor socialisatie daarbij achter. Die aandacht neemt de laat-


115

ste jaren echter wel toe en er zijn ook initiatieven om prestaties op dat vlak meetbaar te maken. Het streven naar meer evenwicht tussen kwalificatie en socialisatie past bij een aantal ontwikkelingen in de samenleving en daaruit voortkomende opdrachten voor het onderwijs, zoals deze in paragraaf 1.3 zijn geschetst. Aandacht voor onze culturele identiteit is daar een onderdeel van en is ook een aspect dat nadrukkelijk aandacht verdient. Weinig kennis over effecten van onderwijs en onderwijsbeleid De bestaande kennis over de resultaten van het onderwijsbeleid is zeer bescheiden. Dat geldt voor de effectiviteit van grote vernieuwingsprogramma’s, het achterstandenbeleid, specifieke aanjaagsubsidies en stimuleringsgelden. Ook weten we nog weinig over de onderwijsloopbaan van individuen; we weten zelfs niet nauwkeurig hoeveel leerlingen voortijdig uitvallen. Daarnaast is het vaak niet inzichtelijk hoeveel geld precies aan bepaalde maatregelen of leerlingen wordt besteed. Met andere woorden: onduidelijk is of het onderwijs en het onderwijsbeleid adequaat reageren op sociaal-culturele en sociaal-economische ontwikkelingen. Er is onvoldoende inzicht of het bestaande beleid de kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie optimaal dient, of dat bepaalde budgetten beter op een andere manier kunnen worden besteed. Onvoldoende blijvende animo voor het leraarsberoep Behalve voor het kwantitatieve aanbod van leraren (lerarentekort) is ook aandacht nodig voor de kwaliteit van leraren. Daarbij gaat het niet alleen om de vraag of leraren voldoende gekwalificeerd zijn, maar met name of zij ook bekwaam zijn. Het is daarom goed dat ontwikkelingen in gang zijn gezet om te komen tot kwalitatief hoogwaardige, flexibele opleidingstrajecten voor aankomende docenten en zij-instromers. Echter, de kwaliteit van deze opleidingen en de begeleiding van potentiële instromers in het beroep laten vooralsnog veel te wensen over. Investeringen zullen moeten bijdragen aan een vergroting van de aantrekkingskracht van het beroep van leraar én aan de toerusting van leraren om bij te dragen aan de ontwikkeling van leerlingen tot burgers die kunnen meewerken aan de instandhouding van onze samenleving. Veel voortijdige schoolverlaters Het aantal voortijdige schoolverlaters in Nederland is relatief hoog vergeleken met de referentielanden, hoewel recente cijfers een daling van het Nederlandse percentage laten zien. Voortijdig schoolverlaten is een slechte zaak; iemands kansen op de arbeidsmarkt zijn immers in het algemeen beter bij een hoger opleidingsniveau. Lange tijd is het niveau van de startkwalificatie als minimaal streefniveau gehanteerd. Er zijn echter geen aanwijzingen dat de startkwalificatie ook echt een duidelijke grens aangeeft tussen kansrijk en kansarm. Daarom is meer aandacht nodig voor scholingstrajecten onder en boven het niveau van de startkwalificatie, en voor mogelijkheden van leren na de leerplichtige leeftijd (een leven lang leren). In dit verband pleit de raad in zijn advies Tot hier en nu verder (2004i) onder meer voor mogelijkheden om branchediploma’s en relevante (werk)ervaringen te erkennen en te verbinden met het officiële stelsel van onderwijsdiploma’s. Een dergelijke benadering past beter bij de ontwikkelingen binnen onze kennissamenleving en op de arbeidsmarkt dan een eenzijdige gerichtheid op een startkwalificatie. Onvoldoende differentiatie in het hoger onderwijs Naarmate onze samenleving meer een kennissamenleving wordt, neemt het belang van hogere opleidingsniveaus toe. Nederland kent weinig echte topscoorders in het hoger

116


onderwijs, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Angelsaksische landen. Differentiatie aan de bovenkant kan dit verhelpen. Dan wordt ook de Lissabon-doelstelling om tot meer hogeropgeleiden te komen wellicht beter haalbaar. Er worden al verschillende initiatieven op dat gebied genomen, maar er is meer nodig. Onvoldoende bèta’s in het hoger onderwijs Een andere Lissabon-doelstelling waarop Nederland slecht scoort is het aantal afgestudeerden in bèta en techniek, en met name het aandeel van vrouwen hierin. Het feit dat technisch opgeleiden vaak breed inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt, wordt als meerwaarde van technische opleidingen gezien. Het relatief lage aantal bèta’s in Nederland is des te opmerkelijker, omdat Nederlandse middelbare scholieren wel goed scoren in wisen natuurkunde. Als verklaring wordt aangedragen dat technische studies relatief zwaar zijn en toch slechts een gemiddelde beloning op de arbeidsmarkt opleveren. Ook speelt waarschijnlijk beeldvorming over de sfeer op een technische opleiding een rol. Het algemene beeld is immers dat een bètastudent weliswaar technisch begaafd is, maar verder enkel en alleen in techniek geïnteresseerd is en slechte sociale vaardigheden heeft (in spreektaal: een ‘nerd’ is).

4.1.3

Conclusie in relatie tot de maatschappelijke verwachtingen

De verschillende gegevens overziend en wetende dat meer gegevens wellicht het beeld kunnen nuanceren, is de raad van mening dat het Nederlandse onderwijs internationaal gezien redelijk goede prestaties levert. De goede gemiddelde toetsprestaties geven aan dat het Nederlandse onderwijs er in het algemeen voldoende in slaagt om leerlingen en studenten (meetbare) vaardigheden om maatschappelijk te functioneren bij te brengen. Daar staat tegenover dat er nog te weinig aandacht is voor aspecten van socialisatie zoals onze culturele identiteit. Ook laten de prestaties aan de onder- en bovenkant te wensen over: te veel mensen verlaten het onderwijs zonder startkwalificatie en aan de bovenkant worden talenten nog onvoldoende uitgedaagd. Verder ontbreekt het aan kennis over de effectiviteit van onderwijsbeleid en is er een gering blijvend animo voor het leraarsberoep. Nederland heeft terecht de ambitie de prestaties van het onderwijsstelsel (verder) te verbeteren. Immers, de samenleving verwacht veel van het onderwijs. Het onderwijs moet een krachtige motor vormen voor de economie én een bijdrage leveren aan de oplossing van een veelheid aan maatschappelijke vraagstukken, soms met grote urgentie. Het gemiddelde opleidingsniveau van de bevolking zal verder moeten stijgen en een toenemend aandeel zal hoogopgeleid moeten zijn. In onze kenniseconomie hebben hoogopgeleiden relatief betere kansen. Daarom zal het initiële onderwijs zo scherp mogelijk met talenten dienen om te gaan. Tegelijkertijd is het voor het realiseren van het ideaal van een leven lang leren noodzakelijk, dat er een certificatiesystematiek is en dat er voldoende informatie is over het aanbod. Om dit alles waar te maken, is onderwijsbeleid nodig dat de zwakke punten van het stelsel verbetert en de sterke punten behoudt, versterkt en uitbreidt. Om aan de maatschappelijke verwachtingen aan het onderwijs te voldoen, zijn in ieder geval de volgende punten essentieel. • Meer en gedifferentieerd investeren. Om de topambities van de kenniseconomie waar te kunnen maken, is het nodig om meer en gedifferentieerd te investeren


117

•

•

•

in het onderwijs. De raad legt daarbij prioriteit bij investeringen in zowel de onderkant als de bovenkant van elk onderwijstype. Aandacht voor de culturele identiteit. Er dient meer aandacht te zijn voor de socialisatietaak van het onderwijs, waaronder met name ook voor een ‘canon’ van onze cultuur en geschiedenis. Leraar als spil. Het is noodzakelijk om blijvend te investeren in de kwaliteit en omvang van de instroom in onderwijsberoepen, en daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de belangrijke functie van leraren op achterstandsscholen. Kennisintensivering. Er moet meer kennis over effecten van onderwijs en onderwijsbeleid worden verzameld en deze kennis dient beter te worden verspreid en benut.

De raad werkt in de volgende paragraaf zijn advisering op deze punten verder uit.

4.2

Vier adviezen Advies 1: Topambities vereisen meer en gedifferentieerde investeringen In het kader van de Europese Lissabon-doelstellingen heeft Nederland de ambitie om zich in 2010 op het terrein van de kenniseconomie met de Europese top te kunnen meten. Aangezien onderwijs de motor van de kenniseconomie is, moet Nederland meer investeren in het opleidingsniveau van de bevolking om deze ambitie te verwezenlijken. De raad sluit zich daarom aan bij het pleidooi van het Innovatieplatform voor meer publieke en private investeringen in het onderwijs.300 In de strijd om extra uitgaven moet onderwijs concurreren met grote begrotingsposten zoals gezondheidszorg en sociale zekerheid. Door de vergrijzing lopen de kosten voor gezondheidszorg in de komende decennia waarschijnlijk verder op, met als risico dat dit leidt tot bezuinigingen op de uitgaven aan onderwijs. Uitgaven aan onderwijs hebben echter in veel gevallen een preventief karakter en een hoog maatschappelijke en individueel rendement. Onderwijsuitgaven zouden daarom vooral als investering in plaats van als een kostenpost moeten worden beschouwd. Zo kan worden voorkomen dat bezuinigingen ten koste gaan van rendabele onderwijsuitgaven. Overigens is ook al een beweging in die richting zichtbaar. Zo is in het kader van de Interdepartementale Commissie voor Economische Structuurversterking onlangs ook een fonds voor de kennisinfrastructuur ingesteld (ICES-KIS), naast investeringsfondsen voor ruimtelijke infrastructurele projecten.301 In 2005 zal de raad een advies uitbrengen over de mogelijkheden van een grotere verscheidenheid aan financieringsvormen voor het onderwijs. Wat betreft de wenselijke hoogte van investeringen in het onderwijs merkt de raad op, dat het op het eerste gezicht misschien zinvol lijkt om de onderwijsuitgaven te koppelen aan de ontwikkeling van de welvaart (uitgaven als percentage van het bbp). Dit is echter in tegenspraak met de investeringsgedachte, die onderwijsuitgaven juist minder conjunctuurgevoelig moet maken. Het is in dat verband verstandiger om te kijken naar de reële onderwijsuitgaven per leerling of student en die op een goed peil te brengen en te houden.

300 301

118

Wijffels & Grosfeld, 2004. Zie www.minocw.nl/ices/.


De raad hecht bij de besteding sterk aan het geven van prioriteit aan investeringen in de leraar (zie advies 3) en, wat betreft leerlingen en studenten, aan investeringen in zowel de onderkant als de bovenkant van de verschillende onderwijstypes. Wat betreft leerlingen en studenten moet het onderwijs meer maatwerk bieden, niet alleen door aan te sluiten bij verschillen in leerstijlen, interesses, enzovoort, maar ook nadrukkelijk bij verschillen in niveau. Aan de onderkant gaat het om het verbeteren van de toegankelijkheid van het onderwijs voor zwakkere leerlingen via achterstandenbeleid en de aanpak van schooluitval. Aan de bovenkant gaat het erom een uitdaging te bieden voor getalenteerde leerlingen en de doorstroom naar hoger onderwijs te stimuleren. Wat betreft de niveaudifferentiatie aan de bovenkant is er met name in het basisonderwijs en het hoger onderwijs nog winst te boeken. Het ambitieniveau voor onderwijs dient hoog te liggen; de subtop is niet voldoende. Prioriteit zou moeten liggen bij uitbreiding van vooren vroegschoolse educatie, extra binnen- en buitenschools aanbod voor getalenteerden in het basisonderwijs, mogelijkheden voor certificaten voor mbo-leerlingen onder niveau 1, tussenvoorzieningen tussen mbo en hbo, meer differentiatie in het hoger onderwijs, meer aandacht voor bètaopleidingen, en meer aandacht voor de positie van laaggeschoolden in relatie tot een leven lang leren.302 Onlangs heeft de Europese High Level Group het belang van een leven lang leren benadrukt voor de noodzakelijke verhoging van de arbeidsmarktparticipatie van oudere werknemers binnen de context van een vergrijzende beroepsbevolking.303 Om aan de bovenkant van het hoger onderwijs maatwerk te kunnen bieden, is meer differentiatie gewenst. Selectie is daarbij een voor de hand liggend instrument, maar niet geheel zonder risico. Zo is het de vraag of selectie aan de poort niet ten koste gaat van het civiele effect van diploma’s. Bovendien hebben zowel examencijfers als andere toelatingstests een beperkte voorspellende waarde voor verder studiesucces. Een alternatief met mogelijk minder bijwerkingen is selectie na de poort, bijvoorbeeld aan het begin van de studie via een bindend studieadvies en bij de toelating tot een honoursprogramma. Naarmate de differentiatie toeneemt, zal dit het debat over selectie ook doen veranderen. In 2005 zal de raad advies uitbrengen over de mogelijkheden om de EU-doelstelling van 50% hogeropgeleiden te realiseren.

Advies 2: aandacht voor de ‘canon’ als uiting van onze culturele identiteit Het tweede punt waarop de raad in zijn advisering wijst, is de noodzaak meer aandacht te besteden aan de socialisatietaak van het onderwijs, waaronder met name ook aandacht voor onze culturele identiteit. Twee belangrijke componenten daarvan zijn de bijdrage van het onderwijs aan een moderne invulling van burgerschap en de bijdrage aan de overdracht en verdere ontwikkeling van het cultureel erfgoed. Eerder heeft de raad al een verkenning en twee adviezen over burgerschap uitgebracht.304 De daarin aangegeven richting wil de raad doortrekken naar een meer inhoudelijke invulling. De raad wil namelijk de relevantie van het onderwijs voor de samenleving versterken door te komen tot een nieuwe ‘canon’ voor het onderwijs. Hierbij gaat het om die waardevolle onderde-

302 303 304

Zie voor dat laatste ook Onderwijsraad, 2003i. High Level Group (chaired by Wim Kok), 2004. Onderwijsraad, 2002g, 2003g, 2004e.


119

len van onze cultuur en geschiedenis die we via het onderwijs nieuwe generaties willen meegeven. De canon is van belang voor de gehele samenleving, dus niet alleen voor een elitaire groep. Ook is de canon zowel conserverend als vernieuwend van aard. De canon is een keuze uit wat we de moeite waard vinden en waaraan we ons willen spiegelen, en biedt ook ruimte voor vernieuwing. De raad kan zich dan ook in hoofdlijnen vinden in de volgende opvatting van Doorman: “De vraag blijft dus, of je de canon als leidend beginsel in het onderwijs op moet geven, en daarmee de identiteit van onze gedeelde cultuur, dan wel dat je het gesprek, zo niet het gevecht met die canon aangaat, zonder echter het principe van de canon te loochenen en onze kinderen niets meer te leren over de monumenten en hoogtepunten uit het verleden. Niet het principe van de canon, maar haar inhoud dient ter discussie te staan. En dat met die inhoud ook de waarden van de eigen cultuur ter discussie staan, is winst: het onderstreept dat de canon de context biedt voor het onvermijdelijke debat over culturele identiteit en diversiteit.”305 De raad ziet de canon als bestaande uit drie nauw verbonden onderdelen: een geheel van inhouden, een argumentatie bij deze inhouden en een methode om tot periodieke bijstelling van de inhouden en de argumentatie te komen. Het gaat dus niet alleen om de inhouden, van belang zijn evenzeer de argumentatie en de periodieke veranderingen van de canon. De canon is geen permanent gegeven, ze is eerder een permanent en goed gestructureerd debat. De raad stelt voor de canon uit te drukken in leerinhouden, die aangeven wat de samenleving de moeite waard vindt om door te geven aan en verder op te bouwen met volgende generaties. De totstandkoming van de canon omvat een aantal stappen. In eerste instantie worden de verschillende georganiseerde leer- en kennisdomeinen onderscheiden, vervolgens worden binnen deze domeinen deskundigen benaderd om het belang aan te geven van mogelijke bijdragen aan de canon. Dat belang wordt omschreven in termen van inhoud (wat?) en argumentatie (waarom?). De verschillende bijdragen worden op elkaar afgestemd en geharmoniseerd. Daarna vindt een (her)formulering plaats in termen van leerinhouden. Vervolgens vindt een indeling plaats in drie lagen. De eerste laag betreft dat deel van de canon dat direct in het onderwijs aan bod komt. De tweede laag kan door leraren en docenten en door leerlingen en studenten op eigen initiatief aan de orde worden gesteld in het onderwijs. De derde laag omvat dat deel van de canon dat nationaal van belang wordt geacht, maar niet of nog niet in het onderwijs opgenomen kan worden; daarbij dient bedacht te worden dat onderwijsinstellingen niet de enige plek zijn waar mensen iets leren. Deze aanpak zal van tijd tot tijd herhaald moeten worden om de canon bij te stellen. Om de canon in leerinhouden uit te drukken zullen die leergebieden, vakken en disciplines die in eerste instantie met de canon geassocieerd worden, daaraan een bijdrage moeten leveren. Het is duidelijk dat de leerinhouden van de canon naar voren komen in onderdelen van het taalonderwijs (waaronder literatuur), geschiedenis, wereldoriëntatie, maatschappijleer, cultuur en kunstzinnige vorming, en wetenschapsontwikkeling. Maar ook leerinhouden in de sfeer van geografie en techniek kunnen tot de canon gaan behoren. Het kwetsbare en gevoelige landschap van de Beemster is een combinatie van techniek, geografie en cultuur en is in ieder geval al door de Unesco erkend als behorend tot de canon. 305

120

Doorman, 2004.


Een formulering van de canon in leerinhouden wil overigens niet zeggen dat al deze leerinhouden ook moeten zijn voorgeschreven in het onderwijs. Voor een deel zal de canon tot uitdrukking komen in kerndoelen en examenprogramma’s. De canon is echter breder – zowel inhoudelijk als qua betrokken onderwijssoorten – dan deze expressie. De canon omvat zoals gezegd meerdere lagen: een laag van inhouden die in kerndoelen en examenprogramma’s naar voren komt, een laag van inhouden die een leidraad biedt voor het onderwijs buiten het kerncurriculum en een laag die verder strekt dan het onderwijs. Dit geeft tevens aan hoe de raad de canon ziet in relatie tot de bevoegdheden van de Minister. De Minister stelt die onderdelen van de canon vast die in kerndoelen en examenprogramma’s naar voren komen. Wat betreft de andere twee lagen van de canon heeft de Minister geen wettelijke bevoegdheid; wel kan de Minister – ook vanwege de onderlinge verbondenheid van de lagen van de canon – het geheel als een belangrijke nationale streefrichting en richtsnoer aan het onderwijsveld ter beschikking stellen.

Advies 3: Meer investeren in beroepen in het onderwijs Onderwijsgevenden worden geacht de verwachtingen van de maatschappij waar te maken. Daarom zijn blijvende investeringen in onderwijsberoepen van groot belang. Daarbij is extra aandacht nodig voor onderwijsgevenden op achterstandsscholen. Om te beginnen moet gewerkt worden aan het imago van het leraarschap. Er bestaan hiertoe al uiteenlopende initiatieven, zoals de verkiezing van vakkanjers en van de beste leraar.306 Imago en werving gaan daarbij prima samen, zoals de advertentie van OCW op de dag van de leraar (8 oktober 2004) laat zien. Deze lijn verdient navolging. Zo wordt de basis gelegd voor maatschappelijke erkenning voor degenen die in het onderwijs werken. De raad stelt voor na te gaan of wervingscampagnes naar schooltype gedifferentieerd kunnen worden. Specifieke facetten – zoals bijvoorbeeld lesgeven op een achterstandsschool, het werken met begaafde jongeren – kunnen zo naar voren worden gehaald als een extra uitdaging voor mensen die maatschappelijk iets willen betekenen. Voor de uitvoering van een dergelijke campagne zou de minister kunnen denken aan samenwerking met andere sectoren en ministeries. Onderwijsgevenden verdienen ook rechtstreekse steun. Lesgeven is niet overal gelijk, een leraar op een ‘zwarte’ vmbo-school heeft een zwaardere taak dan bijvoorbeeld een leraar op een ‘witter’ gymnasium. Tegenover deze zwaardere functie behoort de mogelijkheid van een hogere beloning te staan. De raad is daarom verheugd dat de minister onlangs structurele middelen beschikbaar gesteld heeft om leraren in het vmbo en het praktijkonderwijs extra te belonen.307 Daarnaast dienen scholen en overheid samen te zorgen voor een verbetering van de condities waaronder leraren hun werk uitvoeren. Daarvoor is allereerst voldoende aandacht voor scholing en opleiding nodig, zowel voor goed initieel onderwijs als voor bij- en nascholing op scholen en in onderwijsteams. De raad heeft in een eerder advies aangegeven dat het huidige opleidingenstelsel voor onderwijsgevenden niet meer voldoet.

306 307

Ook kan van andere landen worden geleerd; denk aan de jaarlijkse uitreiking van Teaching Awards in Engeland, die op primetime op televisie worden uitgezonden (zie www.teachingawards,com). Structureel wordt hierdoor 8,4 miljoen euro beschikbaar gesteld. Een gemiddelde school (1,000 leerlingen) ontvangt 20.000 euro voor dit doel, en mag zelf bepalen voor welke resultaten de leraren worden beloond (Convenant beloningsdifferentiatie VMBO, www.minocw.nl, 16/12/2004).


121

Daarom moet met spoed verder gewerkt worden aan de vernieuwing hiervan.308 Daarbij kunnen een aantal aandachtspunten worden genoemd. • De aanpassing van de opleiding aan de vraag van scholen en aankomende leraren. • Het inspelen op taak- en functiedifferentiatie en de daarvoor benodigde nieuwe competenties, kennis en vaardigheden. • Samenwerking van lerarenopleidingen met scholen bij het vormgeven van het aanbod. • Scholing specifiek gericht op achterstandsscholen, bijvoorbeeld als specialisme in de opleiding tot leraar. Het gaat dan onder meer om kennis over verschillende culturen en het omgaan met probleemgedrag en persoonlijke problemen. • Een verdere uitbouw van het integraal personeelsbeleid van onderwijsinstellingen. In elk geval dient competentiegericht scholingsbeleid hier deel van uit te maken en zou taak- en functiedifferentiatie ook aan de ‘bovenkant’ moeten worden uitgewerkt, bijvoorbeeld door promotiefaciliteiten en seniorfuncties voor leraren. Ook steun in de omgang met probleemgedrag en persoonlijke problemen van deelnemers draagt bij aan goede werkcondities voor leraren. Eerder heeft de raad gepleit om scholen de instrumenten te geven om voldoende steun van externe instanties (jeugdzorg, maatschappelijk werk) te kunnen ontvangen.309 Een uitvoeringsteam, bestaande uit vertegenwoordigers van de school en deskundigen van buiten, lijkt hiertoe een geëigend instrument. Om de onderhandelingspositie van de school en de leraar ten opzichte van externe instanties te versterken, stelde de raad eerder voor de uitvoeringsteams te laten bekostigen op basis van trekkingsrechten. Dat wil zeggen dat het onderwijs aanspraak kan maken op de inzet van deskundigen (kinderpsychiater, wijkagent, jeugdpsycholoog) voor een aantal uren per afgesproken periode. Dit is een vergaand advies, maar eerste stappen in deze richting zouden al gezet kunnen worden. De raad adviseert te beginnen met trekkingsrechten voor scholen in achterstandswijken. Overigens is ook schoolbeleid op het gebied van burgerschap van belang. Burgerschapsvorming omvat namelijk ook helder beleid omtrent de handhaving van schoolregels en basisnormen over gedrag. Dit kan de leraar een steun in de rug zijn bij het omgaan met moeilijke leerlingen. Ten slotte verbeteren de werkcondities van onderwijsgevenden wanneer de regeldruk vermindert en het toezicht sober en selectief is. De verantwoordingsplicht die gepaard gaat met autonomievergroting mag niet ten koste gaan van het primaire proces.310 Het overheidsbeleid is al enige tijd gericht op het realiseren hiervan. Een kanttekening is dat het ervaren van regeldruk door betrokkenen niet per se betekent dat er echt weinig eigen bewegingsruimte is. De raad sluit zich daarom aan bij het WRR-advies aan scholen en leraren: zet een eigen koers uit en ga aan de slag met het herontwerpen van het onderwijs en het bijbehorende personeelsbeleid. Zo kunnen scholen straks concreet aangeven waar de regelgeving wringt.

308 309 310

122

Onderwijsraad, 2003h; zie ook Coonen, 2005. Onderwijsraad, 2004d. Onderwijsraad, 2004c. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004) wijst hierop.


Advies 4: Kennisintensivering Zowel de onderwijspraktijk als het onderwijsbeleid en de samenleving zouden kennis over onderwijs beter kunnen benutten. Er zijn al verschillende aanzetten om deze zogenoemde kennisfunctie te verbeteren. Kennisintensivering onderwijspraktijk De raad wees in zijn advies Kennis van onderwijs (2003d) al op de haperende relatie tussen onderwijsonderzoek en onderwijspraktijk. Om die relatie te verbeteren moet er bij kennisontwikkelaars meer aandacht zijn voor implementatie. Dit kan onder meer door de eisen voor praktijkrelevantie van wetenschappelijk onderzoek nader te operationaliseren en de mate waarin daaraan voldaan wordt te monitoren en evalueren. Overeenkomstig recente ontwikkelingen in de gezondheidszorgsector zouden ook voor de onderwijssector duidelijkere praktijkgerichte criteria moeten worden ontwikkeld (als aanvulling op wetenschappelijke criteria). Verder zou vraagsturing gestimuleerd moeten worden, zodanig dat onderwijsinstellingen als opdrachtgever van kennisontwikkeling de praktijkgerichtheid kunnen beïnvloeden. Tot slot zijn stimuleringsbudgetten nodig voor initiatieven van kennisontwikkelaars, intermediairs en onderwijspraktijk om gezamenlijke kennisgemeenschappen te vormen rond bepaalde kennisgebieden. Kennismanagement van onderwijsinstellingen kan onder meer worden gestimuleerd met faciliteiten voor leraren die zich binnen de schoolorganisatie tot interne kennisontwikkelaar willen ontwikkelen en/of in een kennisgemeenschap willen participeren. Een voorbeeld is het instellen van een onderzoeksbeurs voor leraren die onderzoek willen verrichten. Het kennismanagement kan ook een impuls krijgen door stimulansen en faciliteiten voor initiatieven om in en tussen scholen kenniskringen te vormen: extra investeringen in bijvoorbeeld computers, internetaansluitingen en inhoudelijke kennisgerichte webmasterondersteuning. Kennisintensivering onderwijsbeleid Het is ongeveer duidelijk waar Nederland, internationaal gezien, goed in is en waarin niet zo goed. Waarom we ergens wel of niet goed zijn, is minder duidelijk. Die kennis is van groot belang, willen we zwakke punten kunnen wegwerken en sterke punten behouden. Daarom zou Nederland in ieder geval een belangrijke initiator en participant moeten zijn in vergelijkend onderzoek op dit terrein. Nederland doet in dit opzicht al veel en het is zaak dat te handhaven. Wat betreft het achterhalen van de effecten van onderwijsbeleid is er nog een lange weg te gaan. Om te voorkomen dat het achteraf onduidelijk is of een beleidsmaatregel tot de gewenste effecten heeft geleid, behoort de invoering standaard gepaard te gaan met een deugdelijk opgezet evaluatieplan, waarin de doelstellingen helder worden omschreven. Daarbij moet ook worden aangegeven op welke wijze er geëvalueerd zal worden, en bij welke mate van effect de maatregel wel of niet als succesvol zal worden bestempeld. De raad acht experimenteel onderzoek (met een controlegroep) naar de effecten van onderwijsvernieuwingen en beleidsmaatregelen de beste wijze van evalueren. Bij gebrek aan mogelijkheden voor een zuiver experiment kan een quasi-experimentele opzet gekozen worden. Daarbij kan bijvoorbeeld gebruikgemaakt worden van bestaande drempels in de regelgeving, zoals een minimumpercentage achterstandsleerlingen voor het in aanmerking komen voor subsidie. Achteraf kan dan worden vastgesteld of dit geleid heeft


123

tot een verschil in uitkomsten tussen scholen net boven en scholen onder de drempel. Kortom, beleidsmakers zouden bij het ontwerpen van beleid al rekening moeten houden met de wijze van evalueren en het meten van effecten. Daarnaast kan gedacht worden aan de oprichting van een onafhankelijk bureau, dat dit experimenteel beleidsonderzoek uitvoert.311 Kennisintensivering samenleving Ook de samenleving kan meer gebruikmaken van kennis over het onderwijs. De bevindingen van onderzoek naar onderwijs en onderwijsbeleid zouden de basis moeten vormen voor een goede communicatie over de zwakke, maar ook – en misschien zelfs wel eerder – over de sterke punten van het onderwijs. Het Nederlandse onderwijs presteert op een aantal punten behoorlijk goed in vergelijking met andere landen, maar toch domineert in het publieke debat de onvrede over het onderwijs. Goede communicatie kan voorkómen dat sterke punten in de publieke opinie onterecht als zwakke punten worden aangemerkt. De ‘mediacratie’ gebruikt af en toe op een ogenschijnlijk willekeurige manier facetten van het onderwijs. Dat komt een afgewogen beeld van het onderwijs niet ten goede. In het besef dat een imago zich niet zo eenvoudig laat verbeteren en dat stapjes klein zullen zijn, stelt de raad voor dat de minister een communicatiestrategie laat ontwikkelen voor het onderwijs, die uiteraard de zwakke, maar ook de sterke punten en de mechanismen die daartoe leiden (naar onze huidige kennis) inzichtelijk maakt. Dit kan een gunstig effect hebben op de beeldvorming van het onderwijs. De raad pleit voor een communicatiestrategie waarmee verschillende doelgroepen bereikt worden en waarin wordt deelgenomen door maatschappijvertegenwoordigers, voor wie onderwijs immers van levensbelang is. Onderwijs is een zaak van de hele samenleving en een afgewogen oordeel over onderwijs vraagt om een goed geïnformeerde samenleving. Dat is niet alleen – en wellicht niet in de eerste plaats – een zaak van de minister. Onderwijsinstellingen, van basisschool tot universiteit, kunnen zelf ook iets doen aan kennisintensieve communicatie over hun onderwijs met de direct- en indirectbelanghebbenden.

311

124

Zoals gesuggereerd door Kooreman (2004).


Literatuur

Beer, P. de & Jakson, J. (2002). Lofzang op het individualisme. NRC Handelsblad, 28 september 2002. Berg, M.J.M. van den (red.) (2000). Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Den Haag: Onderwijsraad. Berkhout, P. (2004). Van bul naar baan. Amsterdam: SEO. Bhattacharya, J., Currie, J. & Haider, S. (2004). Breakfast of Champions? NBER Working Paper 10608. Bishop, J.H. (1995). The Impact of Curriculum-Based External Examinations on School Priorities and Student Learning. International Journal of Educational Research, 23(8), 653-752. Bishop, J. (1996). Signaling, Incentives, and School Organization in France, the Netherlands, Britain, and the United States. In E.A. Hanushek & D.W. Jorgenson (eds.), Improving America’s Schools, the Role of Incentives (111-145). Washington D.C.: National Academy Press. Björklund, A., Edin, P-A, Frederiksson, P. & Krueger, A. (2004). Education, equality, and efficiency – An analysis of Swedish school reforms during the 1990s. Uppsala: Institute for Labour Market Policy Evaluation. Bodengraven, P. van (2004). Kans op tussenniveau in hbo toegenomen. Profiel, 13(6), 26-27. Boerman, P. (1998). Decentrale besluitvorming en organisatie-effectiviteit. Amsterdam: SCOKohnstamm Instituut. Boogaard, M., Blok, H., Eck, E. van & Schoonenboom, J. (2004). Ander onderwijs, minder leraren? Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Bouwman, W. (red.)(1997).Youth and History in Nederland. Den Bosch: KPC-Onderwijs Innovatie Centrum. Bruijn, H. de (2004). Meetbaarheid en maakbaarheid, over de perverse gevolgen van prestatiemeting. De Academische Boekengids, 45, 9-11. Bve-raad (2003). Jaarverslag Project MBO plus 2002-2003. De Bilt: Bve-raad. Centraal Bureau voor de Statistiek (2003). Jaarboek Onderwijs 2002. Voorburg/Heerlen: CBS. Centraal Planbureau (2002). Pijlers onder de kenniseconomie. Den Haag: CPB. Commissie Historische en Maatschappelijke Vorming (2001). Verleden, heden en toekomst. Enschede: SLO. Coonen, H. (2005). De leraar in de kennissamenleving. Heerlen: Open Universiteit (inaugurale rede). Cornelisse-Vermaat, J., Maassen van den Brink, H. & Groot, W. (2003). De prijs van overgewicht. ESB, 88(4395), 92. Currie, J. (2001). Early Childhood Education Programs. Journal of Economic Perspectives, 15(2), 213-238. Dagevos, J., Gijsberts, M. & Praag, C. van (2003). Rapportage Minderheden 2003. Den Haag: SCP. Dam, G. ten, Volman, M., Westerbeek, K., Wolfgram, P., Ledoux, G. & Peschar, J. (2003). Sociale competentie langs de meetlat. Het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstand. Het evalueren en meten van sociale competentie. Den Haag: Transferpunt Onderwijsachterstanden. Dee, T.S. (2003). Are There Civic Returns to Education? NBER Working Paper 9588. Devine, F. (2004). Class Practices. How parents help their children get good jobs. Cambridge: University press. De stand van educatief Nederland

125

Doorman, M. (2004). Kiekertak en Klotterbooke. Gedachten over de canon (inaugurele rede). Amsterdam: Amsterdam University Press. Dunk, H.W. von den (1998). Geschiedenis: wat, waarvoor, voor wie? In P. den Boer & G.W. Muller, Geschiedenis op school (11-25). Amsterdam: KNAW. Dyck, M. van & Schenning, S. (2002). De leerling centraal. ESB, 87(4359), D13-D15. Eimers, T. & Roelofs, M. (2005). Zicht op een sluitende aanpak: een nieuwe fase in de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. Esping-Andersen, G., Gallie, D., Hemerijck, A. & Myles, J. (2002). Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford university press. Eijl, P.J. van, Wientjes, H., Wolfensberger, M.V.C. & Pilot, A. (2005). Het uitdagen van talent in onderwijs. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. European Commission (2002). Key Data on Education in Europe 2002. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Eurostat (2002). Continuing Vocational Training Survey (CVTS2). Luxemburg: Eurostat. Eurostat (2003a). Labour Force Survey - Principal results 2002 - EU and EFTA countries. Luxemburg: Eurostat. Eurostat (2003b). The social situation in the European Union 2003. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Eurydice (2004a). Summary sheets on education systems in Europe. Geraadpleegd op 14 april 2004 via de website van Eurydice: www.eurydice.org. Eurydice (2004b). Organisaton of School Time in Europe. Geraadpleegd op 30 augustus 2004 via de website van Eurydice: www.eurydice.org. Free, C. (2004). De lerende mens in de 21ste eeuw. Pamflet tegen de praktijk(en) van de huidige onderwijsvernieuwingen in het BVE-veld. Den Bosch: Koning Willem I College. Galindo-Rueda, F. & Vignoles, A. (2004). The Heterogeneous Effect of Selection in Secondary Schools: Understanding the Changing Role of Ability. IZA Discussion Paper 1245, August 2004. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (1997). Scholing en inzetbaarheid van oudere werknemers. ESB, 82(4114), 568-57. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2000). Overeducation in the labor market: a meta-analysis. Economics of Education Review, 19, 149-158. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2002). Marktwerking in het funderend onderwijs. ESB, 87(4305), 548-550. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003a). Investeren en Terugverdienen, Kosten en baten van onderwijsinvesteringen. Den Haag: SBO. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003b). Investeren en Terugverdienen, Inverdien- en welvaartseffecten van onderwijsinvesteringen. Den Haag: SBO. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2004). Per saldo, de rijksbegroting Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2005 doorgelicht. Geraadpleegd op 12 november 2004 via de website van SBO: www.sboinfo.nl. Hart, J. de (red.)(2002). Zekere banden. Sociale cohesie, leefbaarheid en veiligheid. Den Haag: SCP. Hartgers, M.I., Herpen, L.W. van & Wel, I.W. van ’t (1994). Onderwijsindicatoren. Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken, 1994-I, 30-73. Hartog, J., Oosterbeek, H. & Teulings, C.N. (1993). Age, wage and education in the Netherlands. In P. Johnson & K. Zimmermann (eds.), Labour markets in ageing Europe. Cambridge: Cambridge University Press. Hassink, W.H.J. & Pomp, J.M. (2000). Lerarentekort en lerarenloon. ESB, 85(4263), 536-539. Heckman, J. (2000). Policies to Foster Human Capital. Research in Economics, 54(1), p. 3-56.

126


Herweijer, L. (2004). Allochtone jongeren op weg naar het hoger onderwijs. Th&ma, Tijdschrift voor Hoger onderwijs & Management, 11(4), 25-29. Herweijer, L. & Vogels, R. (2004). Ouders over opvoeding en onderwijs. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. High Level Group (2004). Facing the Challenge: The Lisbon strategy for growth and employment. Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. Honingh, M.E. (2002). ROC’s in de markt; Contractactiviteiten binnen het bve-veld. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.. Hooge, E.H., Sluis, M.E. van der & Vijlder, F.J. de (2004). Stakeholders in beeld. Over instellingen voor beroepsonderwijs en hun stakeholders en over methoden om stakeholders te identificeren en te positioneren. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie. Houtkoop, W.A., Velden, R.K.W. van der & Brandsma, T.F. (2004). De waarde van de startkwalificatie. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie. Hoxby, C. (2000). Peer Effects in the Classroom: Learning from Gender and Race Variation. NBER Working Paper 7867. Huizinga, F. & Smid, B. (2004). Vier vergezichten op Nederland: productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. Den Haag: CPB. Imants, J. & Veen, K. van (2005). Nieuwe typen onderwijspersoneel. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. Inspectie van het Onderwijs (1981). Onderwijsverslag over het jaar 1980. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (1986). Onderwijsverslag over het jaar 1985. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (1991). Onderwijsverslag over het jaar 1990. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (1996). Onderwijsverslag over het jaar 1995. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2001). Onderwijsverslag over het jaar 2000. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2002). Evaluatie van het zij-instroomtraject in het voortgezet onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2003). Bekwaam afgerond? Evaluatie startbekwaamheden in opleidingen leraar basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2004). Onderwijsverslag 2002/2003. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Jacobs, B. (2004). The lost race between schooling and technology. De Economist, 152(1), 47-78. Jongbloed, B., Salerno, C. & Huisman, J. (2004). Bekostigd en niet-bekostigd hoger onderwijs: programma’s en klanten. Enschede: CHEPS. Karsten, S. & Felix, Ch. (2005). Achterstanden- en integratiebeleid. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. Kolfoort, J.T. (1994). Overheidsuitgaven voor onderwijs. Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken, 1994-I, 28-29. Koning, P., Canton, E., Cornet, M., Pomp, M., Ven, J. van de, Venniker, R., Vollaard, B. & Webbink, D. (2004). Centrale doelen, decentrale uitvoering, over de do’s and don’ts van prestatieprikkels voor semi-publieke instellingen. CPB: Den Haag. Kooreman, P. (2004). De gouden beleidsstandaard. ESB, 89(4444), 81. Krueger, A.B. & Lindahl, M. (2001). Education for Growth: Why and For Whom? Journal of Economic Literature, 39(4), 1101-1136.


127

Kwakman, K. (1999). Leren van docenten tijdens de beroepsloopbaan. Studies naar professionaliteit op de werkplek in het voortgezet onderwijs. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen (proefschrift). Lavy, V. (2004). Performance Pay and Teachers’ Effort, Productivity and Grading Ethics. NBER Working Paper 10622. Lavy, V. & Schlosser, A. (2004). Targeted Remedial Education for Under-Performing Teenagers: Costs and Benefits. NBER Working Paper 10575. Leuven, E. & Oosterbeek, H. (2000). Rendement van onderwijs stijgt. In: ESB, 85(4262), 523-524. Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2003). The effect of extra funding for disadvantaged students on achievement. SCHOLAR Working Paper 39/03. Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2004). New evidence on the effect of time in school on achievement. SCHOLAR Working Paper 47/04. Levene, A. (2004). Lage rapportcijfers voor Nederlandse schooltijden. Het Financiële Dagblad, 25 september 2004. Maslowski, R. & Huisman, J. (2005). Deregulering en autonomievergroting in relatie tot onderwijsvernieuwing en onderwijsopbrengsten. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. Meghir, C. & Palme, M. (2004). Educational Reform, Ability and Family Background. IFS Working Paper 04/10. Meijnen, W. (2003). Onderwijsachterstanden: een historische schets. In W. Meijnen (red.), Onderwijsachterstanden in basisscholen (9-29). Antwerpen/Apeldoorn: Garant. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (1989). Rijkdom van het onvoltooide. Uitdagingen voor het Nederlandse onderwijs. Zoetermeer: Ministerie van O&W. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2003a). Kerncijfers 1998-2002. Zoetermeer: Ministerie van OCenW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2003b). Actieplan EU-benchmarks Onderwijs. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004a). Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2004. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004c). Kerncijfers 1999-2003 OCW. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004d). Kennis in kaart. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004e). Werken aan werk. Den Haag: Ministerie van OCW. Netherlands Quality Agency (2004). Samen scholen: Eindrapport van de visitatiecommissie Tweedegraads Lerarenopleidingen. Den Haag: NQA. Onstenk, J. (2001). Leren voor het leven. Leer- en burgerschapscompetenties in de kwalificatiestructuur. In F. Blokhuis & K. Visser (red.), Jaarboek Kwalificatiestructuur 2001 (7-22). Den Bosch: CINOP. Organisation for Economic Co-operation and Development (1970). Reviews of National policies for education. Netherlands. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (1976). Review of educational policy in the Netherlands; contours of a future education. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (1990). Reviews of National policies for education. Netherlands. Parijs: OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (1998). Education at a Glance, OECD Indicators 1998. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2001a). Education at a Glance, OECD Indicators 2001. Parijs: OECD.

128


Organisation for Economic Co-operation and Development (2001b). Economics and Finance of Lifelong learning. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2002). Babies and Bosses: Reconciling Work and Family Life (volume 1: Australia , Denmark and the Netherlands. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003a). Education at a Glance, OECD Indicators 2003. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003b). Student Engagement at School. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003c). OECD Science Technology and Industry Scoreboard 2003. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003d). Literacy Skills for the World of Tomorrow – Further Results from PISA 2000. Parijs: OECD/UNESCO-UIS. Organisation for Economic Co-operation and Development (2004). Education at a Glance, OECD Indicators 2004. Parijs: OECD. Onderwijsraad (1998). Brief aan de minister van OCW d.d. 17 februari 1998. Kenmerk 980123/ 237. Onderwijsraad (1999). Zeker weten: leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2000a). Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2000b). Dereguleren met beleid. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2001a). Publiek en privaat. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2001b). De markt meester? Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2001c). De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002a). Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002b). De kern van het doel. Den Haag. Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002c). Spelenderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002d). Vaste grond onder de voeten. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002e). Toerusten = Uitrusten. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002f). Vergrijsd maar niet verzilverd. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002g). Samen leren leven. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003a). Leren in een kennissamenleving. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003b). Www.web-leren.nl. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003c). Leren in samenspel. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003d). Kennis van onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003e). Wat scholen toevoegen. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003f). Bekostiging hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003g). Onderwijs en burgerschap. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003h). Een nieuwe kwalificatiestructuur voor het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003i). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003j). Een voorwerp van aanhoudende zorg. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004a). Hoger onderwijs: meer kenniswerkers en meer kennisbenutting. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004b). Ruimte voor nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004c). Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004d). Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? Den Haag: Onderwijsraad.


129

Onderwijsraad (2004e). Onderwijs in Europa. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004f). Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004g). Koers VO: nieuw vertrouwen. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004h). Koers PO: werken aan gezamenlijke doelen. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004i). Tot hier en nu verder. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004j). Degelijk onderwijsbestuur. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005). Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. Oord, L. van & Schieven, P. (2004). Onderwijsmeter 2004. Leusden: Marketresponse. Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2004). Wage effects of an extra year of lower vocational education: evidence from a simultaneous change of compulsory school leaving age and program length. SCHOLAR Working Paper 44/04. Scheffer, P. (2002). Alles van waarde moet zich weren. NRC Handelsblad, 21 september 2002. Sociaal en Cultureel Planbureau (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 1998. Rijswijk: SCP. Sociaal en Cultureel Planbureau (2000). Sociaal en Cultureel Rapport 2000. Rijswijk: SCP. Sociaal en Cultureel Planbureau (2002). Sociaal en Cultureel Rapport 2002. Rijswijk: SCP. Sociaal en Cultureel Planbureau (2004a). Sociaal en Cultureel Rapport 2004. Den Haag: SCP. Sociaal en Cultureel Planbureau (2004b). Prestaties van de publieke sector. Den Haag: SCP. Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (2004). Jaarboek 2003: Onderwijsarbeidsmarkt in beeld. Den Haag: SBO. Smit, F., Driessen, G., Vrieze, G. Van Kuijk, J. & Sleegers, P. (2005). Opvoedings- en opvangactiviteiten van scholen in primair en voortgezet onderwijs. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. Smits, N. (2003). Academic specialization choices and academic achievement: prediction and incomplete data. Amsterdam: Thela Thesis. Smets, P. & Baarda, R. (2004). Veranderingen aan de grenzen van het rijk? Bekostigd en niet bekostigd hoger onderwijs. Den Haag: Smets+ Hover+. Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (2004). Een eigen gezicht voor de onderbouw. Eindadvies. Zwolle: Taakgroep Vernieuwing Basisvorming. Torrance, K.A. (1998). Contemporary childhood: parent-child relationships and child culture. Leiden: DSWO Press. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (1972). Convention concerning the protection of the world cultural and natural heritage. Parijs: UNESCO. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (2003). Convention for the safeguarding of the intangible cultural heritage. Parijs: UNESCO. Valk, H. de & Nimwegen, N. van (2003). De allochtone bevolking van Nederland: een uitdaging voor het onderwijsachterstandenbeleid. In W. Meijnen (red.)(2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen (31-51). Antwerpen/Apeldoorn: Garant. Visitatiecommissie leraar basisonderwijs (2003). Moed tot meesterschap (Visitatierapport Opleiding tot Leraar Basisonderwijs). Den Haag: HBO-raad. Vegt, A.L. van der, Studulski, F., e.a. (2004). Kijken door het venster. Onderzoek naar acht jaar vensterscholen in Groningen. Amsterdam: SWP. Vught, F.van (2004). De Academische Reputatierace. Enschede: Universiteit Twente. Waslander, S. & Hopstaken, H. (2005). Jongleren met publiek-private arrangementen. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad. Waterreus, J.M. (2001). Incentives in secondary education. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum. Waterreus, J.M. (2003). Lessons in Teacher Pay. Proefschrift Universiteit van Amsterdam. Amsterdam: ICO. Webbink, H.D. (1999). Student Decisions and Consequences. Proefschrift Universiteit van Amsterdam. Amsterdam: SEO.

130


Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Den Haag: WRR. Wieringen, A.M.L. van & Berghouwer, A.M.R. (2005). Verkennende notities over sociaal kapitaal en beroepsonderwijs. In A.M.L. van Wieringen & W.A. Houtkoop (red.), Ontwerpeisen aan het beroepsonderwijs. Jaarboek 2003/2004 van het Max Goote Kenniscentrum (69-86). Den Haag/Amsterdam: Reed Business Information/Max Goote Kenniscentrum. Wijffels, H. & Grosfeld, T. (2004). Vitalisering van de kenniseconomie (Advies Werkgroep dynamisering kennis- en innovatiesysteem). Den Haag: Innovatieplatform. Woessman, L. (2003). Schooling resources, Educational Institutions and Student Performance: the International Evidence. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 65(2), 117-169.


131

132


Bijlage 1 Lijst van internationale referenten

Bijlage

B.1-133

De heer J. Bishop, hoogleraar human resource studies, Cornell University, en directeur van de Educational Excellence Alliance, Verenigde Staten. Mevrouw I. Bujar, organisatieadviseur bij Het ExpertiseCentrum, Den Haag. Mevrouw J. Costa-Lascoux, hoogleraar en adviseur Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) in Parijs en lid van de Commissie Stasi (over de neutraliteit van de overheid). De heer M. Ekholm, directeur generaal van het Zweedse ministerie van Onderwijs en hoogleraar onderwijskunde, Karlstad University in Zweden. De heer C. Glenn, hoogleraar onderwijsbeleid. Boston University School of Education, Verenigde Staten. Mevrouw A. de Harde-Allais, docent Frans, Oostvaarderscollege, Almere. Mevrouw D. Kouijzer, medewerker Institut Néerlandais, Parijs. De heer R. van Krieken, onderzoeker Scottish Qualifications Authority, Scotland. De heer H. Levin, hoogleraar onderwijseconomie, Teachers College Columbia University, Verenigde Staten. De heer B. Paulle, docent Engels, Mendelcollege, Haarlem. Mevrouw M. Ros, docent taalkunde en wiskunde, Gymnasium, Tranås, Zweden. Mevrouw K. Seashore Louis, hoogleraar onderwijsbeleid en administratie, University of Minnesota, Minneapolis, Verenigde Staten. Mevrouw M. Segers, hoogleraar onderwijskunde, Universiteit Leiden en Universiteit Maastricht. Mevrouw C. Sofer, hoogleraar arbeidseconomie, Université de Parijs 1, Panthéon Sorbonne, Frankrijk. De heer R. Standaert, hoogleraar onderwijskunde en hoofd afdeling onderwijsontwikkeling van het Vlaamse Departement van Onderwijs, België. Mevrouw C. van de Stege, lid van het managementteam van College of West Anglia en onderzoeker aan de Universiteit van Leicester, Engeland. De heer C. Tattersall, onderzoeker informatica, Educational Technology Expertise Centre Open Universiteit Nederland. Mevrouw A. Tornberg, beleidsmedewerker Lärarförbundet (Zweedse Lerarenvakbond), Zweden. De heer R. Vandenberghe, hoogleraar onderwijskunde, KU Leuven, België. Mevrouw I. Wenzler, inspecteur van het onderwijs (Gesamtschule) in Nordrhein Westfalen, Duitsland.

B.1-134


Bijlage 2 Afkortingen

Bijlage

B.2-135

ALL AOC bama bbl bbp bol bsm bve CBS CPB CPS CROHO CWI ERNAPE EU evc goa gpa hbo HOOP IALS ict ipb ISCED ITS ivbo IVLOS KBB KCE LNV LOB lom lwoo mbo mdgo mhno mkb mlk mspo MUB NT2 NVAO OESO OCW pbm PISA RMC RMO

B.2-136

Adult Literacy and Lifeskills Survey Agrarisch Opleidingen Centrum bachelor-master beroepsbegeleidende leerweg bruto binnenlands product beroepsopleidende leerweg bekostigingsstelsel materieel beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Centraal Bureau voor de Statistiek Centraal Planbureau Christelijk Pedagogisch Studiecentrum Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs Centrum voor Werk en Inkomen European Research Network About Parents in Education Europese Unie elders verworven competenties gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid grade point average hoger beroepsonderwijs Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan International Adult Literacy Survey informatie- en communicatietechnologie integraal personeelsbeleid International Standard Classification of Education Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen individueel voorbereidend beroepsonderwijs Interfacultair Instituut voor lerarenopleiding, onderwijsontwikkeling en studievaardigheden Kenniscentrum Beroepsonderwijs Bedrijfsleven Kwaliteitscentrum Examinering Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Landelijke Organen Beroepsonderwijs leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen leerwegondersteunend onderwijs middelbaar beroepsonderwijs middelbaar dienstverlenings- en gezondheidszorgonderwijs middelbaar huishoud- en nijverheidsonderwijs midden- en kleinbedrijf moeilijk lerende kinderen middelbaar sociaal-pedagogisch onderwijs Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie Nederlands als tweede taal Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Onderwijs, Cultuur en Wetenschap prestatiebekostigingsmodel Program for Individual Student Assessment Regionale Meld- en Coördinatiefunctie Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling


ROC SER SLO stabek svm TIMSS tvwo vavo vbo vmbo VNG vso-lom vo VSNU WEB WHW WIW WMO wo WOR WOT WPO WRR WUB WVO zmlk zmok

Regionaal Opleidingen Centrum Sociaal-Economische Raad Stichting Leerplanontwikkeling stabiele bekostiging sectorvorming en modernisering beroepsonderwijs Trends in International Mathematics and Science Study tweetalig vwo voortgezet algemeen volwassenenonderwijs voorbereidend beroepsonderwijs voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs Vereniging van Nederlandse Gemeenten voortgezet speciaal onderwijs voor leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen voortgezet onderwijs Vereniging van Nederlandse universiteiten Wet educatie en beroepsonderwijs Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek Wet inschakeling werkzoekenden Wet medezeggenschap onderwijs wetenschappelijk onderwijs Wet op de ondernemingsraden Wet op het onderwijstoezicht Wet op het primair onderwijs Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Wet op het universitair bestuur Wet op het voortgezet onderwijs zeer moeilijk lerende kinderen zeer moeilijk opvoedbare kinderen

Bijlage

B.2-137

DE STAND VAN EDUCATIEF NEDERLAND. advies

Recommend Documents