Top Bestuurders Meeting 24 maart 2005, Studio Dudok in Den Haag
De Uitvoering van Rijkstaken
De rol van het zelfstandige bestuursorgaan Afstand is goed, maar houd warme banden met het rijk De avond ervoor is de minister van bestuurlijke vernieuwing opgestapt, maar dat verhindert niet dat er aan de overkant van het Binnenhof een levendige discussie wordt gevoerd over vernieuwing bij de overheid. Eén middag blijkt te kort voor de eerste bijeenkomst in het Publieke Sector Debat 2005, dat in café Dudok in Den Haag wordt gehouden. Op het programma staan de herinrichting van de rijksdienst en de vele gezichten van een zelfstandig bestuursorgaan. De discussie over de herinrichting van de rijksdienst lijkt in eerste instantie alle kanten op te kunnen. De focus is de verzelfstandiging van overheidstaken, met de nadruk op de rol van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Een aanleiding is het rapport van de commissie Kohnstamm, waarin wordt aangeraden om de op afstand geplaatste diensten (zoals het UWV) terug te halen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. De aanwezige medewerkers van zbo’s (tweederde van de mensen in de zaal) zijn het hier niet mee eens, wat later in de discussie wordt onderbouwd. Maar waarom zouden zbo’s terug moeten naar het rijk? Wat is het probleem? [1] Panellid prof. mw. I. van der Vlies, hoogleraar bestuursrecht, maakte als externe deskundige deel uit van de commissie Kohnstamm: “Het probleem is dat de politieke realiteit niet strookt met de juridische bevoegdheden. We hebben te maken met een negentiende-eeuws concept, namelijk de ministeriële verantwoordelijkheid, die we in deze moderne tijd proberen te handhaven. Je ziet dan dat de minister verantwoording moet afleggen over iets waar hij weinig over weet, omdat de taken zijn uitbesteed aan een zelfstandig orgaan.” De commissie Kohnstamm sprak met veel zbo’s en kwam tot de conclusie dat dat proces van verantwoording afleggen een groot pijnpunt is. “Mijn mening is dat zbo’s zelf een verantwoordingsplicht zouden moeten hebben,” zegt Van der Vlies. [2] Panellid dhr. E. Stoové, voorzitter van de raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, haakt daarop in: “Het gaat hier om twee zaken: aanspreekbaarheid en aansprakelijkheid. De minister is altijd aanspreekbaar op de uitvoering van zijn beleid, ook als dat door een zelfstandig orgaan gebeurt. Aansprakelijkheid is iets anders en dat moet bij uitbesteding goed geregeld worden. Het liefst contractueel. Op dat gebied moet het rijk werken aan een goed opdrachtgeverschap.”
Zbo zelf verantwoording laten afleggen Het komt nu nog te vaak voor dat een minister in feite niet aansprakelijk is, maar onder druk van de Kamer en de media toch de verantwoording neemt. Zoals in het geval van de commotie over de verbouwing van het UWV. “Maar was dat slecht geregeld, zoals Stoové zegt, of gewoon politieke onhandigheid van minister De Geus?” vraagt sessievoorzitter dhr. J. de Jong. Beide, meent het panel. [3] “Waarom kon de directeur van het UWV bij het debat niet naast de minister zitten en de Kamer zelf uitleggen wat er feitelijk aan de hand was? Nu gaat dat via allerlei directies, waardoor er teveel ruis op de lijn ontstaat.” Dit sluit aan bij ervaringen van mensen uit de zaal. Dhr. H. Boeschoten, hoofd stafbureau van Staatsbosbeheer: “Bij een debat zitten wij drie deuren verder en kunnen we weinig doen. Het is soms heel frustrerend dat we op zo’n moment niet direct informatie aan de Kamer kunnen geven. Daarbij moet je er overigens wel voor waken dat de verantwoordelijkheden tussen de bewindspersoon en de zbo scherp gescheiden blijven, de spelregels moeten voor alle spelers helder zijn en nageleefd worden.” Het is één van de aanbevelingen die vanmiddag uit de discussie naar voren komt: zbo’s zouden zelf in de Kamer verantwoording moeten kunnen afleggen over hun uitvoering. Dhr. R. van der Flier, beleidscoördinator van het ministerie van LNV, bepleit een Instellingswet, waarin deze publieke verantwoording voor op afstand geplaatste organen wordt geregeld. Dhr. R. Mazel, plaatsvervangend directeur Constitutionele zaken en wetgeving bij het ministerie van BZK, plaatst echter een kanttekening bij deze discussie. “Je kunt de juridische bevoegdheden goed regelen, maar het lukt je niet om aan de maatschappelijke realiteit te ontkomen. Bij een calamiteit zoekt de maatschappij een uitlaatklep. Stel dat er een groot probleem is met studenten en tegelijkertijd gaat er iets mis bij de IB Groep. Dat hoeft weinig met elkaar te maken te hebben, maar de maatschappij signaleert een probleem en de politiek wil reageren. Dan kan het best gebeuren dat de IB Groep de schuld krijgt.” De realiteit mag dan weerbarstig zijn, toch moet een en ander rondom zbo’s en ministeriële verantwoordelijkheid beter geregeld worden, is de algemene conclusie. Onder meer door het vastleggen van afspraken, goed opdrachtgeverschap en een mogelijkheid tot directe uitleg aan de Kamer. Dan wordt ook duidelijker wat wel en wat niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt. Van der Vlies zegt het helder: “De minister van BZK wordt niet aangesproken op het gedrag van burgemeesters. Vroeger gebeurde dat wel, maar het is uiteindelijk helder geworden dat de minister daar niet over gaat.” Gebrek aan criteria Over het advies van de commissie Kohnstamm, het terughalen van de zbo’s naar het rijk, zegt Van der Vlies weinig. Wel wordt duidelijk dat ze het persoonlijk niet eens is met alle aanbevelingen van de commissie. Ze bepleit een heldere taakverdeling tussen het rijk en op afstand geplaatste uitvoeringsorganen. “Er wordt nu te veel gekeken per functie, maar niet naar het grote geheel.” [4] Volgens de zaal is dat een gemiste kans voor
de commissie, die beter met een stofkam door alle zelfstandige organen had kunnen gaan om te zien wat terug kan naar het rijk en wat beter uitbesteed kan blijven. [5] De lange discussie over de bevoegdheden van zbo’s en ministeriële verantwoordelijkheid is voor dhr. P. Noordhoek, directeur van adviesbureau Northedge, reden om vanuit de zaal zijn ongenoegen te uiten. “Zbo’s verspillen energie aan het regelen van verantwoordelijkheden. Het gaat juist om het verbeteren van de dienstverlening aan hun klanten en het verminderen van bureaucratie.” Stoové is het daar helemaal mee eens. “De discussie rondom het rapport van de commissie Kohnstamm zet ons jaren op achterstand. Het verlamt de uitvoering, die nu juist alle tijd nodig heeft voor vernieuwing.” Panellid dhr. Chr. Spanjaard, hoofddirecteur van de IB Groep, valt hem bij: “Ik zou willen dat de discussie over de zbo’s uitging van de concrete vraag van de burger. Dat gebeurt nu veel te weinig, ook in de programma’s rond de Andere Overheid. Die gaan uit van de huidige manier van organiseren, ze zijn te intern gericht.” Hij maakt daarmee een sprong naar het onderwerp van de tweede sessie van deze middag: de taken van zbo’s. Er schuiven andere panelleden aan, maar het onderwerp blijft grotendeels hetzelfde. Ook bij hen heeft het rapport van Kohnstamm veel stof doen opwaaien. Moeten zbo’s terug naar het rijk? “Alsjeblieft niet,” zegt mw. D. Burmanje, voorzittter van de raad van bestuur van het Kadaster. Toen het Kadaster nog onderdeel was van het rijk, was het een noodlijdende instelling. “Nu zijn we een gezonde, marktgerichte organisatie.” De discussie over het voortbestaan van zbo’s vindt zij onzuiver. “Soms gaat het over ministeriële verantwoordelijkheid, dan weer over financiën, of er speelt politieke onhandigheid mee, zoals in het geval van de verbouwing van het UWV. Er zijn 431 zeer uiteenlopende zbo’s. Laat de politiek bekijken welke ze kan samenvoegen, welke beter onderdeel kunnen worden van het rijk, welke ze kan privatiseren en welke het beste zbo kunnen blijven.” Wat het kabinet precies gaat doen met de aanbevelingen van het rapport is nog onduidelijk. Het ministerie van BZK bereidt de reactie nog voor, zegt Mazel vanuit de zaal. Verbinding leggen Ook de algemeen directeur van de Rijksdienst voor het Wegverkeer, dhr. J. Hakkenberg, meent dat de RDW als zelfstandig orgaan effectiever opereert dan als onderdeel van het rijk. Het kan snel besluiten nemen en flink investeren in ICT, zonder dat het een lang traject door moet. “Ook is de stijl van managen heel anders, evenals de mensen die bij ons werken. Bij zbo’s wordt over het algemeen veel gedisciplineerder gemanaged dan bij departementen. Daar is men erg top down, bij ons gaat het juist om de kwaliteit van de dienstverlening. En de werkvloer weet daar meer over dan de top.” De aanwezigen noemen meer voordelen van het op afstand geplaatst zijn. De zbo heeft minder last van politieke grilligheid, kan sneller schakelen omdat de lijnen met de raad van toezicht kort zijn en medewerkers identificeren zich beter met een zbo dan met een groot ministerie. Boeschoten van Staatsbosbeheer vult vanuit de zaal aan:
“Staatsbosbeheer werd juist op afstand geplaatst omdat men wilde dat het de eigen belangen zo beter kon behartigen. Als er een snelweg aangelegd moest worden door een natuurgebied, dan verloren wij die strijd vaak. Nu we zelfstandig zijn, kunnen we een sterkere lobby voeren om de belangen te behartigen waar we voor zijn ingesteld.” Een zekere afstand is dus vaak voordelig, al moet ervoor gewaakt worden dat die afstand niet te groot wordt. Dan ontstaan er communicatieproblemen en om dat te voorkomen, moeten er de besproken verbindingen worden gelegd. Want alleen dan blijft er ruimte voor de broodnodige innovatie. Panellid dhr. J. Huising van het agentschap Dienst Regelingen bij LNV zegt dat zijn agentschap onderdeel uitmaakt van een ministerie en dat hij die positie juist waardeert. “Want je moet ervoor waken dat de afstand tot het departement niet té groot wordt. Dan wordt de communicatie erg lastig.” [6] De discussie gaat vervolgens over het leggen van verbindingen tussen zbo en departement. Dat blijkt onontbeerlijk voor een goede relatie en, daaruit voortvloeiend, een soepele manier van werken. Burmanje: “Waar leg je die verbinding en hoe houd je die in stand? Wij werken samen met VROM, maar hebben ook te maken met andere ministeries, zoals BZK. Bepaalde onderwerpen zijn departementsoverstijgend. Dat is wel eens lastig, want je moet een evenwicht zien te vinden in welke contacten je zelf legt en welke contacten je aan het ministerie overlaat. Het wordt niet altijd in dank afgenomen als je daar zelf tussen gaat zitten.” Samenwerken met bedrijfsleven Zbo’s kunnen veel van elkaar leren en dat gebeurt in de praktijk ook. Er blijkt frequent contact te zijn, op allerlei niveau’s. Hakkenberg somt een aantal samenwerkingsverbanden op: de Handvestgroep Publieke Verantwoording, benchmarking tussen zbo’s op basis van het INK-model en natuurlijk de Manifestgroep, die onder meer DigiD ontwikkelde. “Zbo’s hebben een bijzondere positie: we worden allemaal afgerekend op onze uitvoering, we moeten als een bedrijf goede dienstverlening produceren, maar we voelen ook de invloed van de politiek. Als management wil je natuurlijk weten of je dat goed doet, dus je zoekt elkaar op voor advies,” zegt Hakkenberg. In hoeverre kunnen zbo’s ook samenwerken met het bedrijfsleven? Het is afhankelijk van de situatie, maar het kan wel, zegt Stoové. “Wij willen als SVB graag een nationaal pensioenregister, waarin iedereen kan zien welke rechten hij heeft opgebouwd. Als verstrekker van de AOW zijn wij daar een belangrijke partij in. De minister wil dit register echter niet financieren, dus wij hebben zelf contact gezocht met de pensioenverzekeraars.” “Je moet als zbo altijd je grenzen verkennen om je dienstverlening te verbeteren,” zegt Huising. “Dan loop je op een gegeven moment tegen politieke grenzen aan, maar dat vind ik juist het uitdagende van dit werk.” Een zbo kent inderdaad vele gezichten, zoals de titel van deze tweede sessie luidt. Een éénduidige conclusie van deze middag is dan ook niet te trekken, wel wordt duidelijk dat de realiteit van verzelfstandiging van de uitvoering complex is, vele voordelen kent en niet zomaar terug valt te halen naar het rijk. Hakkenberg concludeert:
“Wat mij ergert in de discussie rond het rapport Kohnstamm is de wij-zij houding. Wij zijn óók publieke ambtenaren. Bovendien, dat mag ook wel eens gezegd worden: het gaat best goed met de overheid. Er wordt nu teveel op incidenten gefocust.”
