De nieuwe Jeugdwet position paper prof.mr.drs. Marielle Bruning, afdeling Jeugdrecht, universiteit Leiden
Inleidend
In het wetsvoorstel lijken niet zo zeer kinderen en hun rechten centraal te staan, maar bovenal een organisatorische transitie jeugdzorg naar gemeenten; waak ervoor dat kinderen en hun rechten tijdens de parlementaire behandeling centraal staan! Te snel traject: geen Thalys maar boemeltrein nodig om kinderrechten en het behoud van voldoende kwaliteit in de jeugdzorg te bewaken; zeer zorgvuldig parlementair traject met indien nodig gefaseerde invoering. De aandachtspunten in deze reactie richten zich vooral op het justitiële kader vanuit het perspectief van internationale verplichtingen voortvloeiend uit VN-Kinderrechtenverdrag, EVRM en andere relevante internationale documenten: jeugdbescherming (en jeugdreclassering). Internationale verplichtingen om kinderen te beschermen staan voorop: stevig kader met centrale aansturing nodig (overheidsverplichting: decentralisatie kan, maar rijksoverheid blijft eindverantwoordelijk om de verdragsverplichtingen uit IVRK en EVRM na te komen). Uitgangspunt wetsvoorstel: eigen kracht en verantwoordelijkheid versterken: beantwoordt aan uitgangspunten IVRK (art. 5, 18) en EVRM (art. 8) dat kinderen recht hebben om bij ouders / verzorgers op te groeien en ondersteuning te krijgen binnen het eigen gezin indien nodig; Wel moet er voldoende aandacht blijven voor situaties waarin bij voorbaat duidelijk is dat (zware) jeugdhulp nodig is; bijzondere aandacht verdient hierbij de jeugd-GGZ, er lijken valide argumenten te zijn om de jeugd-GGZ in de zorgverzekeringswet te houden. Certificering voor jeugdbescherming / jeugdreclassering: komt tegemoet aan de inspanningsverplichting tot voldoende kwaliteit jeugdbescherming (art. 3.3 IVRK) en aan verplichting voortvloeiend uit art. 8 EVRM dat bij ingrijpen in het gezinsleven het resultaat voor het kind beter moet zijn dan thuis blijven, dit vereist hoge professionaliteit van instanties Uitgangspunt wetsvoorstel: regie en financiële verantwoordelijkheid volledig bij gemeenten. Belangrijke waarschuwing Raad van State wordt onderstreept: door verplichting verwijzingen door artsen te accepteren, gespecialiseerde jeugdhulp (jeugd-GGZ) en kinderbescherming en jeugdreclassering wordt regiefunctie erg lastig en ingewikkeld, de gemeente heeft nl. geen invloed op de instroom van deze vormen van hulp, kosten zullen voor deze onderdelen onvoldoende beheerst kunnen worden.
1
Bijzondere aandachtspunten: 1. Stelsel van jeugdbescherming Gemeente, AMHK of gecertificeerde instelling die jeugdbescherming of jeugdreclassering uitvoert, verzoekt aan RvdK tot beschermingsonderzoek. Na verzoek Raad tot maatregel van kinderbescherming en beslissing van kinderrechter voert gecertificeerde instelling maatregel uit. Er komt een extra schakel bij in het stelsel: in plaats van BJZ/AMK – Raad – Kinderrechter – BJZ nu gemeente/AMHK/gecertificeerde instelling – Raad – overleg met gemeente – kinderrechter – gecertificeerde instelling. Leidt dit niet tot nog meer vertraging bij de doorstroom in de jeugdketen en nog meer bureaucratie, waardoor kinderen in nood minder snel kunnen worden geholpen? In reactie op het advies van de Raad van State wordt in het wetsvoorstel aangegeven dat gestreefd wordt naar het inschakelen van een gezinsvoogdijmedewerker van een gecertificeerde instelling in het voortraject om vrijwillige hulpverlening te realiseren; botst dit niet met verbod van gecertificeerde instellingen om jeugdhulp aan te bieden? (art. 3.2). In reactie op het advies van de Raad van State wordt tevens aangegeven dat de Raad al in een eerder stadium zou moeten meedenken op casusniveau om een maatregel van kinderbescherming te voorkomen: kan de Raad op deze wijze nog wel neutraliteit waarborgen, nu het bestaansrecht van de Raad juist daarin is gelegen? (onafhankelijk orgaan dat oordeelt over noodzaak tot maatregel van kinderbescherming). Rol kinderrechter in verhouding tot gemeente en gecertificeerde instelling. In het wetsvoorstel herziening kinderbeschermings-maatregelen, nu aanhangig in de Eerste Kamer, wordt de rol van de kinderrechter juist versterkt, o.m. door een verplichting tot toetsing van elke terugplaatsing van een kind dat minimaal een jaar in een pleeggezin woont, en de invoering van een geschillenregeling. In het wetsvoorstel Jeugdwet wordt geregeld dat kinderrechter zich niet inhoudelijk kan mengen in de vraag welke gecertificeerde instelling belast wordt met uitvoering maatregel van kinderbescherming. Sluit dit aan op uitgangspunten wetsvoorstel herziening kinderbeschermingsmaatregelen? Verder is het wenselijk dat de kinderrechter zich kan uitspreken over het soort verblijfplaats, zoals dat tot de inwerkingtreding van de Wet op de Jeugdzorg kon; de kinderrechter besliste bij een uit huisplaatsing niet alleen over de vraag of er voldoende noodzaak was tot ‘verblijf’, maar ook welke vorm van ‘verblijf’ aangewezen was (pleegzorg, residentiele zorg, kamertraining etc.). Kortom, dient de kinderrechter niet meer mogelijkheden en een actievere rol te krijgen om de belangen van het kind te bewaken?
2
2. Gesloten jeugdzorg: a. Voorwaardelijke machtiging De voorwaardelijke machtiging past niet in het stelsel van jeugdbescherming zoals wij dat nu kennen, waarbij uitgangspunt is dat vrijheidsbeneming moet worden omkleed met sterke rechtswaarborgen en dat bij beslissingen over vrijheidsbeneming altijd recente informatie over de noodzaak hiervan moet worden meegenomen. Dit blijkt o.m. uit: De bepaling uit de Wet op de jeugdzorg, die in de rechtspraak verder is ontwikkeld, dat de minderjarige ‘kort tevoren’ moet zijn onderzocht; Vergelijking met het jeugdstrafrecht: een beslissing tot opheffing van de voorwaardelijke invrijheidstelling en daarmee voortzetting van de gevangenisstraf resulteert in een (nieuwe) vrijheidsontneming. Zie EHRM 2 maart 1987, Series A. Nr. 114, Weeks t. Verenigd Koninkrijk, par. 40. Zie ook art. 9 lid 1 IVBPR en de uitspraak van het Mensenrechtencomité op 18 oktober 2008 (Comm. Nr. 1385/2005 (Manuel t. Nieuw Zeeland), par. 7.2). De extra in de rechtspraak ontwikkelde eisen voor plaatsingen in de gesloten jeugdzorg, o.m. in beginsel alleen voor 18-minners, recente verklaring gedragswetenschapper, vereiste om vooraf altijd met jeugdige te spreken als gedragswetenschapper etc. In het wetsvoorstel Jeugdwet is een extra rechtswaarborg opgenomen: bij een schorsing van de machtiging gesloten jeugdzorg door de zorgaanbieder en vervolgens een beslissing tot terugplaatsing van de jeugdige, heeft de jeugdige recht op een rechterlijke toetsing op verzoek, de kinderrechter moet in dat geval binnen 3 weken een beslissing nemen. Dit betekent een versterking voor de rechtspositie van de jeugdige, die met de huidige Wet op de Jeugdzorg slechts achteraf een klacht kan indienen. Bij de voorwaardelijke machtiging vindt juist geen rechterlijke toetsing plaats op het moment dat hiermee de minderjarige in de gesloten jeugdzorg wordt geplaatst. De voorwaardelijke machtiging sluit niet aan op het maatregelenpakket zoals dat nu in boek 1 BW is geregeld, en evenmin op het maatregelenpakket zoals dat in het wetsvoorstel herziening kinderbeschermings-maatregelen wordt gepresenteerd. In dat stelsel wordt ofwel een reguliere machtiging uithuisplaatsing gebruikt bij voldoende noodzaak, waarmee de minderjarige binnen 3 maanden uit huis geplaatst kan worden zonder dat dit vrijheidsbeneming met zich brengt, ofwel een gesloten machtiging uithuisplaatsing. Daarbij is het telkens mogelijk om met een spoedmachtiging uithuisplaatsing een minderjarige nog dezelfde dag uit huis te plaatsen. Het huidige stelsel biedt voldoende mogelijkheden voor minderjarigen die hulp behoeven buiten gesloten setting, maar waarbij wel de mogelijkheid van plaatsing in gesloten setting reëel is. Er kan tevens een ander soort machtiging uithuisplaatsing worden afgegeven door de kinderrechter of er kan jeugdhulp thuis worden 3
b.
ingezet met een maatregel van ondertoezichtstelling door een gezinsvoogd. Met het huidige maatregelenpakket worden meer rechtswaarborgen geboden voor jongeren die gesloten geplaatst dreigen te worden. De voorwaardelijke machtiging is op grond van het bovenstaande geen passend instrument voor minderjarige n die nog niet in de gesloten jeugdzorg zijn geplaatst, maar waarbij de mogelijkheid van plaatsing reëel is. Het gebruik van de voorwaardelijke machtiging na de plaatsing in de gesloten jeugdzorg, t.b.v. een nazorgtraject, is niet noodzakelijk, omdat daarvoor nu juist in de Jeugdwet de mogelijkheid van schorsing, terugplaatsing en beroep bij de kinderrechter wordt geregeld. Een voorwaardelijke machtiging, zoals deze ook in het kader van de Wet BOPZ bestaat, is voor de BOPZ-doelgroep dan wel een belangrijk en passend instrument, maar kan niet zomaar in de context van gesloten jeugdzorg worden geplaatst, waar het doorgaans gaat om jeugdigen die zich verzetten tegen een gesloten jeugdzorg plaatsing terwijl de grond voor deze civielrechtelijke vorm van plaatsing ‘ernstige opvoed- en opgroeiproblemen’ betreft. Er zal dan te ‘gemakkelijk’ op termijn tot gesloten plaatsing kunnen worden overgegaan zonder dat aan de hierboven genoemde rechtswaarborgen invulling is gegeven en zonder dat recente informatie door een onafhankelijke en onpartijdige rechter is gewogen om over de noodzaak tot gesloten plaatsing te beslissen. Vrijheidsbeperkende maatregelen In het advies van de Raad van State is duidelijk weergegeven dat de gronden voor vrijheidsbeperkende maatregelen bij gesloten jeugdzorg verschillen van de Bjj en de Wet BOPZ, Penitentiaire beginselenwet, Wet onvrijwillige geneeskundige behandeling, o.m. ten aanzien van gedwongen behandelmethoden; zij zijn ruimer genormeerd. De Raad van State bepleit aanpassing van de Jeugdwet op dit punt door nauwkeurige afstemming met o.m. de Bjj, aangezien de Jeugdwet minder wettelijke waarborgen biedt dan aan jeugdigen die op strafrechtelijke titel in een justitiele jeugdinrichting verblijven. De Afdeling ziet geen reden voor onderscheid in waarborgen bij gesloten plaatsing op civielrechtelijke of strafrechtelijke titel. Uit cijfers die door VWS zijn verstrekt, blijkt dat in 2012 2.204 keer gebruik is gemaakt van de maatregel om een jongere in afzondering te plaatsen (artikel 29o lid 2 sub b Wjz). In trainingen aan personeel in de gesloten jeugdzorg is merkbaar dat het personeel liever meer precieze normen hanteert voor het toepassen van vrijheidsbeperkende maatregelen. Ze weten niet goed raad met de open normen die nu gelden. Het standpunt van de Raad van State wordt hier derhalve onderstreept en betekent dat de rechtsgronden voor vrijheidsbeperkende maatregelen tijdens verblijf in de gesloten 4
jeugdzorg moeten worden aangescherpt en aangepast zodat deze (meer) in overeenstemming zijn met die uit de Bjj.
3. Voorkeur pleegzorg boven residentiële zorg In de Guidelines on Children in Alternative Care, die in 2009 door de Verenigde Naties zijn verwelkomd, wordt voor kinderen die niet meer thuis kunnen wonen als recht geformuleerd dat gezinsvervangende zorg voor gaat boven residentiele zorg. Ook artikel 20 van het VNKinderrechtenverdrag wijst hier – zij het indirect – op. In de nieuwe Jeugdwet (of het Uitvoeringsbesluit) zou dit uitgangspunt verwoord moeten worden.
Tenslotte: - De parlementaire behandeling moet geen versnelling, maar juist vertraging en zorgvuldigheid bij de stelselherziening jeugdzorg betekenen; - Stel kinderen en hun rechten voorop!
M.R. Bruning, Leiden 3 september 2013
Universiteit Leiden Instituut voor Privaatrecht Afdeling Jeugdrecht Tel. 071 527 6056
5
