De nieuwe Jeugdwet: jeugdigen en hun ouders beter beschermd? Een onderzoek naar de rechtspositie van jeugdigen en hun ouders na de transitie jeugdzorg.
~Masterscriptie Rechtsgeleerdheid~
Naam:
Najoua el Maach ANR: 877143 Afstudeerdatum: 17
december 2013 Examencommissie: Dhr. Prof. Mr. P. Vlaardingerbroek & Mevr. Mr. V.M. Smits Departement Privaatrecht Universiteit van Tilburg Voorwoord Voor u ligt mijn Masterscriptie, het sluitstuk van mijn studieloopbaan aan de Universiteit van Tilburg. Gedurende het schrijven van mijn scriptie hebben velen mij ter zijde gestaan met de nodige steun en adviezen. Graag zou ik van deze mogelijkheid gebruik willen maken om hen hier hartelijk voor te danken. Een eerste dankwoord gaat uit naar mijn ouders, die mij hebben grootgebracht en die mij altijd hebben bijgestaan. Mijn broer Mounir wil ik graag bedanken voor zijn kritische blik. Voorts wil mijn scriptiebegeleider, de heer Vlaardingerbroek, bedanken voor zijn begeleiding gedurende het schrijfproces. Uw adviezen brachten mij keer op keer tot nieuwe inzichten waardoor ik mijn onderzoek steeds zonder al te veel moeilijkheden kon continueren. Ook wil ik mevrouw Smits hartelijk danken voor haar bereidheid om zitting te nemen in de examencommissie. Tot slot wil ik mijn vriendinnen bedanken voor hun steun en de leuke momenten wanneer ik toe was aan de nodige afleiding, maar bovenal voor hun vele positieve en bemoedigende woorden waardoor zij ervoor hebben gezorgd dat ik nooit heb opgegeven. Zonder jullie was ik nooit tot dit eindresultaat gekomen. Najoua el Maach Tilburg, december 2013
2
Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................ 2 Hoofdstuk 1: Inleiding ........................................................................................................... 5 1.1
Probleemstelling .......................................................................................................... 5
1.2
Vraagstelling ................................................................................................................ 6
1.3
1.2.1
Centrale vraagstelling ........................................................................................... 6
1.2.2
Deelvragen en indeling......................................................................................... 7
Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ..................................................... 8
Hoofdstuk 2: Het jeugdzorgstelsel in het kader van de Wet op de jeugdzorg ................. 9 2.1
Inleiding ....................................................................................................................... 9
2.2
Aanspraak op jeugdzorg ............................................................................................ 10
2.3
2.4
2.2.1
Geschiedenis ....................................................................................................... 10
2.2.2
Indicatiestelling .................................................................................................. 12
2.2.3
Overige vormen van (jeugd)zorg ...................................................................... 13
2.2.4
Second best option en aansprakelijkheidsstelling .............................................. 14
2.2.5
Case-management .............................................................................................. 15
Gedwongen jeugdzorg ............................................................................................... 16 2.3.1
Kinderbeschermingsmaatregelen ....................................................................... 16
2.3.2
Overige justitiële taken ....................................................................................... 16
Rechtsbescherming cliënt .......................................................................................... 17 3
2.5
2.6
2.4.1
Bezwaar en beroep ............................................................................................. 17
2.4.2
De aanwezigheid van een vertrouwenspersoon ................................................. 18
2.4.3
Inspraak en medezeggenschap ........................................................................... 18
2.4.4
Het klachtrecht ................................................................................................... 19
Knelpunten in het huidige jeugdzorgstelsel ............................................................... 20 2.5.1
Evaluatie Wet op de jeugdzorg .......................................................................... 20
2.5.2
Anticipatie op de huidige problematiek ............................................................. 22
Conclusie ................................................................................................................... 22
Hoofdstuk 3: Het jeugdzorgstelsel in het kader van de Jeugdwet................................... 23 3.1
Inleiding ..................................................................................................................... 23
3.2
Totstandkoming en doelstellingen van de stelselwijziging ....................................... 23
3.3
3.4
3.5
3.2.1
Aanleiding .......................................................................................................... 23
3.2.2
Totstandkoming .................................................................................................. 24
3.2.3
Doelstellingen ..................................................................................................... 25
Toegang tot de jeugdhulp .......................................................................................... 25 3.3.1
De taken van gemeenten in het algemeen .......................................................... 25
3.3.2
Preventie en het zelfoplossend vermogen van gezinnen .................................... 26
3.3.3
De jeugdhulpplicht van gemeenten .................................................................... 27
3.3.4
Kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering ..................................... 29
Rechtsbescherming .................................................................................................... 30 3.4.1
Bezwaar en beroep ............................................................................................. 30
3.4.2
De aanwezigheid van een vertrouwenspersoon ................................................. 31
3.4.3
Inspraak en medezeggenschap ........................................................................... 31
3.4.4
Het klachtrecht ................................................................................................... 33
Conclusie ................................................................................................................... 33
Hoofdstuk 4: De rechtspositie van jeugdigen en ouders in de Jeugdwet ........................ 35 4.1
Inleiding ..................................................................................................................... 35
4.2
Algemene contouren en doelstellingen van de Jeugdwet .......................................... 35
4
4.2.1
Ongedocumenteerde jeugdigen .......................................................................... 35
4.2.2
Preventie en eigen kracht ................................................................................... 36
4.2.3
Bureaucratie en regeldruk .................................................................................. 37
4.2.4
De beleidsvrijheid van gemeenten ..................................................................... 38
4.2.5
De financiële verantwoordelijkheden van gemeenten........................................ 41
4.3
De decentralisatie van de jeugd-GGZ ....................................................................... 45
4.4
Conclusie ................................................................................................................... 48
Hoofdstuk 5: Conclusie en aanbevelingen ........................................................................... 49 5.1
Vergelijkende toets & conclusie ................................................................................ 49
5.2
Aanbevelingen ........................................................................................................... 53
Geraadpleegde bronnen ......................................................................................................... 57
Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1
Probleemstelling
Nederlandse kinderen zijn het meest gelukkig van alle kinderen uit westerse landen.1 Voorgaande volgt uit een onderzoek van UNICEF omtrent het welzijn van kinderen in ontwikkelde landen. Hierbij is getoetst aan materiële rijkdom, gezondheid en veiligheid, onderwijs, gedrag en risico’s en huisvesting en woonomgeving. Het is ingevolge artikel 18 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) primair de taak van ouders om de verantwoordelijkheid te dragen voor de opvoeding en verzorging van hun kind. De situatie kan zich echter voordoen dat een jeugdige en diens ouders hulp nodig hebben. Dan komt de overheid in beeld. Immers, als ouders hun rol niet of niet naar behoren kunnen vervullen, is daar een belangrijke taak weggelegd voor de overheid. De artikelen 3, 18 en 39 van het IVRK bevatten in dit kader enkele belangrijke waarborgen. Allereerst heeft de overheid krachtens voornoemde artikelen de verplichting om een kind te verzekeren van de bescherming en zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn. Hierbij dient men ook rekening te houden met de rechten en plichten van de ouders van het kind. Kinderen moeten krachtens het IVRK te allen tijde tijdig de zorg krijgen die ze nodig hebben. Voor het verlenen van efficiënte hulpverlening is het aldus van belang dat het jeugdstelsel effectief en op maat functioneert, waarbij de rechtspositie van zowel jeugdigen en
1
Rapport UNICEF 2013, p. 2.
5
ouders wordt geëerbiedigd. Dit blijkt in de praktijk echter niet zonder meer het geval te zijn.2 Dit heeft een aantal oorzaken. Allereerst is de verantwoordelijkheid voor jeugdzorg versnipperd over verschillende overheden, waardoor het voor kinderen en hun ouders ingewikkeld en zeker niet laagdrempelig is om toegang te verkrijgen tot de jeugdzorg.3 Zij raken soms verstrikt in een web van bureaucratie waarin het moeilijk is een weg te vinden. Daarnaast neemt de druk op zwaardere vormen van jeugdzorg toe, waardoor er capaciteitsproblemen ontstaan in de vorm van wachtlijsten. De kosten voor jeugdzorg lopen daardoor ook steeds hoger op.
1.2
Vraagstelling
1.2.1 Centrale vraagstelling De Wet op de jeugdzorg (hierna: Wjz) vormt momenteel de wettelijke basis voor het Nederlands jeugdzorgstelsel. Hierin is een grote rol weggelegd voor Bureau Jeugdzorg (hierna: Bjz). Krachtens artikel 5, eerste lid, van de Wjz is het de belangrijkste taak van Bjz om vast te stellen of een cliënt is aangewezen op jeugdzorg. In de praktijk blijkt het echter, zoals hierboven beschreven, veel moeite te kosten om jeugdzorg en samenhangende zorg beschikbaar te maken voor cliënten die dat nodig hebben. Deze problematiek is ook in de politiek niet onopgemerkt gebleven.4 Er wordt al langere tijd gediscussieerd over een mogelijke herinrichting van het huidige jeugdstelsel. Derhalve is in juli 2013 een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer.5 De Wet zorg voor jeugd6 (hierna: Jeugdwet) beoogt het jeugdstelsel sneller, effectiever en beter op cliënten afgestemd te laten functioneren. De nieuwe wet zal veel van de huidige wet- en regelgeving op het gebied van jeugdzorg, waaronder de Wjz, gaan vervangen.7 De verantwoordelijkheid voor alle vormen van jeugdzorg zal worden overgeheveld naar gemeenten. In het nieuwe jeugdstelsel zal meer 2
Rapport BMC 2009, p. 11. <www.nji.nl/Waarom-een-nieuw-stelsel> 4 Kamerstukken II 2011/12, 31839, nr. 142. 5 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 2. 6 De wet houdende regels over de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. 7 <www.nji.nl/Wet--en-regelgeving-Wetsvoorstel-Jeugdwet> 3
6
worden uitgegaan van de eigen kracht van probleemgezinnen, wordt de samenwerking van hulpverleners rond deze gezinnen verbeterd en worden hun problemen minder snel gemedicaliseerd. In oktober 2013 is de nieuwe Jeugdwet met een meerderheid aangenomen in de Tweede Kamer.8 Men verwacht dat met het wetsvoorstel de werking van het huidige jeugdstelsel wordt verbeterd. Het is de bedoeling dat de toegang tot jeugdzorg laagdrempelig, minder bureaucratisch en minder ingewikkeld wordt. Maar klopt dit of creëert de Jeugdwet ook nieuwe problemen? In het verlengde van het voorgaande wil ik onderzoeken welke gevolgen de Jeugdwet heeft voor de rechtspositie van jeugdigen en ouders. Het is immers nog maar de vraag hoe deze zich ontwikkelen in de Jeugdwet. Mijn centrale probleemstelling luidt dan als volgt: ‘Hoe verhoudt de rechtspositie van jeugdigen en ouders in de nieuwe Jeugdwet zich tot die in de Wet op de jeugdzorg en op welke wijze kunnen deze rechtsposities, indien nodig, nader worden versterkt?’ 1.2.2 Deelvragen en indeling Ik hoop met de beantwoording cq. behandeling van de volgende deelvragen te komen tot een beter inzicht in de verhouding tussen de wijze waarop de rechtspositie van jeugdigen en ouders is gewaarborgd in de Wet op de jeugdzorg enerzijds, en de wijze waarop de rechtspositie van jeugdigen en ouders is gewaarborgd in de Jeugdwet anderzijds. Ik ben mijn onderzoeksscriptie begonnen met een inleidend hoofdstuk (hoofdstuk 1) waarin ik in het kort een probleemanalyse heb geschetst. Hierbij heb ik, vooruitlopend op het tweede hoofdstuk, de grootste knelpunten in het huidige jeugdstelsel aangehaald. In hoofdstuk 2 zal ik beginnen met het bespreken van de wijze waarop het huidige jeugdstelsel is vormgegeven in de Wet op de jeugdzorg. Er zal worden onderzocht op welke wijze de rechtspositie van jeugdigen en ouders is geregeld. Hierbij zal in het bijzonder gekeken worden naar de toegang tot de jeugdzorg en de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders in de wet. Vervolgens zal uitgebreid worden ingegaan op enkele fundamentele knelpunten die thans worden ervaren in de jeugdzorg. In hoofdstuk 3 zal vervolgens worden gekeken hoe men in de politiek heeft geanticipeerd op de geconstateerde problematiek in de jeugdzorg. Hiervoor zal allereerst worden ingegaan op de totstandkoming van de transitie. Vervolgens zullen de belangrijkste facetten van de Jeugdwet worden besproken. Hierbij zal in het kader van de rechtspositie van jeugdigen en ouders nader onderzoek worden verricht naar de wijze waarop de toegang tot 8
Kamerstukken I 2012/13, 33684, nr. A.
7
jeugdzorg in het nieuwe jeugdstelsel is geregeld en de wijze waarop de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders is vormgegeven. In hoofdstuk 4 zal worden gekeken wat het concept van de Jeugdwet concreet bezien betekent voor de bescherming van de rechtspositie van jeugdigen en ouders. Hiertoe zal nader worden onderzocht hoe het wetsvoorstel is ontvangen door enkele belangrijke stakeholders en andere (belangen)vertegenwoordigende partijen. Ook zal hierbij het één en ander worden getoetst aan enkele fundamentele wettelijke bepalingen. Hoofdstuk 5 bevat de kern van mijn onderzoek. Allereerst zal een korte resumé volgen van hetgeen in de voorgaande hoofdstukken naar voren is gekomen. Vervolgens zal ik de ontstane inzichten aanwenden om tot een weloverwogen beantwoording van mijn onderzoeksvraag te komen, daar enkele conclusies aan te verbinden en tot slot enkele aanbevelingen te doen. 1.3
Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
Zoals ik al eerder heb aangegeven, is het evident om kinderen en ouders (indien nodig) snelle en toegesneden jeugdzorg te verlenen. Het is van belang om kinderen (preventieve) bescherming te bieden tegen elke belemmering van een gezonde en veilige ontwikkeling. Hierbij mag zowel hun rechtspositie als die van hun ouders niet uit het oog worden verloren. Het huidige jeugdstelsel vertoont momenteel echter enkele fundamentele knelpunten. Het is daarom noodzakelijk om te onderzoeken of de Jeugdwet oplossingen biedt om de huidige lacunes te verhelpen. Meerdere partijen hebben zich niettemin uitgelaten met betrekking tot de voorgenomen transitie. Hoewel de Jeugdwet in oktober 2013 werd aangenomen in de Tweede Kamer, is er binnen de politiek nog steeds veel verdeeldheid omtrent de vraag in hoeverre de nieuwe wet bijdraagt aan een verbetering van de rechtspositie van jeugdigen en ouders. Ook hebben veel belangrijke stakeholders ernstige zorgen geuit omtrent de Jeugdwet.
8
Hoofdstuk 2: Het jeugdzorgstelsel in het kader van de Wet op de jeugdzorg 2.1
Inleiding
Het is ingevolge artikel 18 van het IVRK primair de taak van ouders om de verantwoordelijkheid te dragen voor de opvoeding en verzorging van hun kind. Indien ouders behoefte hebben aan hulp en ondersteuning bij de opvoeding komt de overheid in beeld. In het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) is hierin een belangrijke rol weggelegd voor de gemeente. Ingevolge de Wmo hebben gemeenten op het gebied van ondersteuning aan ouders en zorg voor jeugdigen een vijftal belangrijke functies: informatie en advies geven aan jeugdigen en ouders, het signaleren van problemen, hulpbehoevenden verwijzen naar het lokale en regionale hulpaanbod, het bieden van (licht) pedagogische hulp en het coördineren van zorg. Voorgaande kan door verscheidene instanties worden aangeboden binnen een gemeente.9 In de meeste gevallen wordt dit aanbod echter verzorgd door een Centrum voor Jeugd en Gezin (hierna: CJG). In nagenoeg elke gemeente is een CJG aanwezig.10 Hier kunnen niet alleen ouders, maar ook jongeren terecht met al hun vragen over gezondheid, opgroeien en opvoeden. Het CJG verzorgt op een laagdrempelig niveau advies, ondersteuning en hulp op maat. Echter, in sommige gevallen blijkt deze vorm van hulpverlening niet toereikend en zijn zwaardere vormen van hulpverlening geboden. In dat geval komt de Wjz in 9
<www.nji.nl/Huidig-stelsel> <www.nji.nl/Centra-voor-Jeugd-en-Gezin>
10
9
beeld en kan men via het CJG bij Bjz terecht. In het navolgende zal eerst worden ingegaan op veruit de belangrijkste taak die Bjz is toegeschreven binnen de Wjz. In dit kader zal in het bijzonder worden ingegaan op de wettelijke aanspraak op jeugdzorg. Vervolgens zal gekeken worden naar enkele andere kerntaken van Bjz in het kader van de gedwongen jeugdzorg. Ook zal worden onderzocht hoe de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders is geregeld binnen de Wjz. Tot slot zal aandacht worden besteed aan de heersende tekortkomingen van het jeugdzorgstelsel in het kader van de Wjz. 2.2
Aanspraak op jeugdzorg
2.2.1 Geschiedenis De Wjz vormt momenteel de wettelijke basis voor het Nederlandse jeugdzorgstelsel.11 Hierin staat het recht op jeugdzorg centraal. De Grondwet (hierna: GW) alsmede het IVRK bevatten in dit kader enkele belangrijke bepalingen. Beide bevatten immers bepalingen waaruit een recht op (jeugd)zorg valt te destilleren. Allereerst schrijft artikel 22, eerste lid, van de GW voor dat de overheid maatregelen dient te treffen ter bevordering van de volksgezondheid. Zowel lichamelijke als geestelijke gezondheidszorg (waaronder aldus ook jeugdzorg) kunnen hieronder worden geschaard.12 Het IVRK vormt een essentiële aanvulling op voorgaande bepaling. De artikelen 3, 18 en 39 van het IVRK bevatten ook enkele belangrijke waarborgen. Allereerst heeft de overheid krachtens voornoemde artikelen de verplichting om een kind te verzekeren van de bescherming en zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn. Hierbij dient men ook rekening te houden met de rechten en plichten van de ouders van het kind. Het is aldus niet geheel verwonderlijk dat het recht op jeugdzorg als zodanig centraal heeft gestaan ten tijde van de invoering van de Wjz in 2005.13 De uitgangspunten van de Wjz komen in het kort op het volgende neer: het vestigen van een wettelijke aanspraak op jeugdzorg, het realiseren van een samenhangend aanbod van jeugdzorg dat aansluit op de behoefte en het opnieuw regelen van de toegang tot de jeugdzorg, alsmede de bekostiging van de jeugdzorg waarop een aanspraak bestaat.14 Met de komst van de Wjz is aldus een recht op jeugdzorg gecreëerd in de vorm van een wettelijke aanspraak op jeugdzorg ten behoeve van cliënten. Krachtens artikel 1, eerste lid, van de Wjz kan men hier de volgende personen onder scharen: een jeugdige, zijn ouders of stiefouders of 11
Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 611. Van der Linden 1992, p. 174. 13 Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr. 3, p. 8. 14 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 645. 12
10
anderen die de jeugdige als behorende tot hun gezin verzorgen en opvoeden. Het begrip ‘jeugdzorg’ kan enerzijds worden gezien als een tamelijk ruim begrip. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wjz zijn dit alle activiteiten strekkende tot het voorkomen, verhinderen of opheffen van stoornissen van lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die een uiterst ongunstige invloed (kunnen) hebben op de ontwikkeling van een jeugdige. Anderzijds kan men echter constateren dat er in het kader van de begripsomschrijving wel degelijk grenzen zijn gesteld.15 Er moet immers sprake zijn van concrete (dreigende) opvoedingsproblemen wil men aanspraak kunnen maken op jeugdzorg. Opvoedingsvragen van relatief eenvoudige aard, vallen aldus niet onder het toepassingsbereik van het begrip jeugdzorg. Hiervoor kunnen jeugdigen en hun ouders veelal terecht bij algemene voorzieningen. Bij de beantwoording van de vraag wanneer men zich wel succesvol op een aanspraak op jeugdzorg kan beroepen, speelt Bjz als poortwachter van het hedendaagse jeugdzorgstelsel een belangrijke rol.16 Artikel 4, eerste lid, van de Wjz schrijft voor dat in iedere provincie en grootstedelijke regio een instelling van Bjz aanwezig is. Toegang tot de jeugdzorg verloopt in beginsel via eenzelfde deur, namelijk via Bjz. Krachtens artikel 5 van de Wjz is het de voornaamste taak van Bjz om te beoordelen of een cliënt zorg nodig heeft. De beslissing om een uniforme toegang te creëren, is niet geheel uit de lucht komen vallen.17 In de jaren negentig was er sprake van een grote mate van ondoorzichtigheid van het jeugdzorgstelsel. Men had slecht zicht op de beschikbare zorg. Jeugdigen en hun ouders bleken steeds weer op de verkeerde plek terecht te komen op momenten dat zorg geboden was. Dit had als grootste oorzaak dat de verwijzing binnen de jeugdzorg gebrekkig was en dat de verwijzing in grote mate afhankelijk was van de instelling waarbij een kind in een voorgaand stadium terecht was gekomen. Men was van mening dat er grote veranderingen noodzakelijk waren binnen het jeugdzorgstelsel. Er moest een uniforme toegang komen tot de jeugdzorg.18 Hiernaast zou niet langer het aanbod van zorgaanbieders centraal staan, maar de hulpvraag van de cliënt. Het aanbod van jeugdzorg moest goed aansluiten op de behoefte van de cliënt.19 Derhalve ontstond de doelstelling om het jeugdzorgstelsel sterk vraaggericht te laten functioneren.
15
Van den Berg 2005, p. 14. De Boer & Van Montfoort 2010, p. 72. 17 De Boer & Van Montfoort 2010, p. 72. 18 Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr. 3, p. 7. 19 Ruitenberg & Kuiper 2010, p. 22. 16
11
2.2.2 Indicatiestelling Zoals in het bovenstaande reeds naar voren is gekomen, kan Bjz worden gezien als de toegangspoort tot het jeugdzorgstelsel. Men kan ingevolge artikel 5, derde lid, van de Wjz een aanvraag indienen strekkende tot het verkrijgen van jeugdzorg. Hierbij dient opgemerkt te worden dat ongedocumenteerde jeugdigen ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wjz in beginsel zijn uitgesloten van het verkrijgen van jeugdzorg. Het is vervolgens aan Bjz om te beoordelen of, en zo ja, welke zorg een cliënt nodig heeft. Hierbij dient Bjz een onderzoek in te stellen. In dit onderzoek worden de problemen van een jeugdige nader bekeken. Eén en ander wordt ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wjz vastgelegd in een indicatiebesluit. In het indicatiebesluit wordt niet alleen de ernst van de problemen, maar ook de mogelijke oorzaken die hebben geleid tot de problemen of kunnen leiden tot toekomstige problemen bij de opgroei- of opvoedsituatie van een kind betrokken. Tot slot wordt vastgelegd welke zorg nodig is, waarbij ook de noodzakelijk geachte duur van de zorg wordt bepaald. Hierbij wordt het principe van het zo-zo-zo-beleid, zoals dit is neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Wjz, zo veel mogelijk nageleefd. Vanaf het moment dat een indicatiebesluit is genomen ontstaat krachtens artikel 3, derde lid, van de Wjz een wettelijke aanspraak op jeugdzorg. De geïndiceerde zorg dient krachtens het voornoemde principe van het zo-zo-zo-beleid zo dicht mogelijk bij huis, in een zo licht mogelijke vorm en voor een zo kort mogelijke duur plaats te vinden. Bjz verleent de jeugdzorg niet zelf.20 In plaats daarvan kan Bjz verwijzen naar zorgaanbieders die verschillende vormen van vrijwillige jeugdzorg aanbieden waarop ingevolge de Wjz aanspraak bestaat.21 Krachtens artikel 2 e.v. van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg (hierna: UWjz) omvat aanspraak op jeugdzorg ingevolge de Wjz drie categorieën, namelijk: jeugdhulp, verblijf en observatiediagnostiek. Indien cliënten zijn aangewezen op jeugdhulp vindt er behandeling of begeleiding plaats van de jeugdige die gericht is op het oplossen, verminderen of voorkomen van verergering, dan wel het omgaan met de gevolgen van psychische, psychosociale of gedragsproblemen. Voor de overige cliënt(en), niet zijnde een jeugdige, kent het bieden van jeugdhulp een andere invalshoek. Jeugdhulp in dit kader houdt dan in: het verkrijgen van vaardigheden om de heersende problemen in het gezin het hoofd te kunnen bieden. Met ‘verblijf’ wordt gedoeld op het verblijf van de jeugdige bij een pleegouder of in een accommodatie van een zorgaanbieder. Voorts strekt observatiediagnostiek tot het onderzoeken van een jeugdige gericht op het verkrijgen van 20 21
Ruitenberg & Kuiper 2010, p. 23. Den Hollander & Willems-Dijkstra 2012, p. 207.
12
gegevens die Bjz nodig heeft voor het nemen van een indicatiebesluit. De situatie kan zich voordoen dat een vorm van hulp noodzakelijk kan worden geacht, maar dat cliënten hier niet expliciet om vragen. Dan komt de zogenoemde ‘outreachende taak’ van Bjz, zoals deze wordt omgeschreven in artikel 5, derde lid, van de Wjz, in beeld. Indien Bjz alarmerende meldingen ontvangt van derden waaruit men kan afleiden dat er sprake is van een mogelijke dreigende situatie voor een jeugdige, is het de taak van Bjz om hierop actie te ondernemen.22 Bjz zal een onderzoek moeten initiëren waarin wordt bezien of er inderdaad sprake is van een mogelijke dreiging in de opvoedingssituatie en/of ontwikkeling van een jeugdige. Komt Bjz tot de conclusie dat voorgaande het geval is, dan dient er contact te worden opgenomen met de betrokkenen waarna de problematiek binnen het gezin wordt besproken en waarbij samen wordt gezocht naar een passende vorm van jeugdzorg. Voorts dienen ingevolge artikel 6 van de Wjz enkele termijnen met betrekking tot de indicatiestelling in acht te worden genomen. Allereerst dient de termijn waarbinnen de aanspraak op jeugdzorg in ieder geval tot gelding moet worden gebracht in het indicatiebesluit te worden aangegeven. Voorts dient het indicatiebesluit, zoals hierboven reeds naar voren is gekomen, een termijn te bevatten gedurende welke de aanspraak geldt nadat de in het besluit voorziene zorg is aangevangen. Echter, met dien verstande dat de termijn de duur van een jaar in beginsel niet overschrijdt na de datum waarop de zorg is aangevangen. Één en ander volgt uit artikel 23, eerste lid, van het UWjz. Indien één van de genoemde termijnen verstrijkt vervalt daarmee de wettelijke aanspraak op (jeugd)zorg. Hierbij moet worden opgemerkt dat de aanspraak op zorg ook vervalt indien Bjz een besluit neemt waarbij wordt vastgesteld dat een cliënt niet langer is aangewezen op de geïndiceerde zorg. Indien een jeugdige of ouders niet tevreden zijn met de indicatiestelling, staat in beginsel de mogelijkheid open om hiertegen actie te ondernemen. Hierover volgt meer in paragraaf 2.4. 2.2.3 Overige vormen van (jeugd)zorg Naast jeugdzorg ingevolge de Wjz, kan Bjz krachtens artikel 5, tweede lid, van de Wjz ook verwijzen naar aanbieders van zorg, die andere vormen van zorg verlenen dan waarop aanspraak bestaat ingevolge de Wjz. Zo kan er verwezen worden naar bepaalde vormen van zorg die onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: Awbz) dan wel de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw) vallen. Men kan hierbij denken aan jeugdzorg voor licht verstandelijke gehandicapten (oftewel: Jeugd-LVG) en geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (oftewel: jeugd-GGZ). Voor deze vormen van zorg geldt wel dat Bjz slechts belast 22
Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr. 10, p. 16.
13
is met de toegang.23 Op deze manier is immers getracht om binnen één wettelijk kader een uniforme toegang van verscheidene vormen van jeugdzorg te creëren. Concreet bezien houdt dit in dat verdere regelgeving omtrent de inhoud, kwaliteit, toezicht en financiering veelal in verdere regelgeving is vormgegeven, waaronder aldus in de Awbz en de Zvw. Voorts kunnen jongeren met ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen die de ontwikkeling naar volwassenheid belemmeren, ingevolge artikel 29a e.v. Wjz gedwongen in een instelling voor gesloten jeugdzorg worden geplaatst. Hiertoe kan Bjz een indicatiebesluit nemen. Hiervoor is ingevolge artikel 29b, eerste lid, van de Wjz echter wel een machtiging van de rechter vereist. 2.2.4 Second best option en aansprakelijkheidsstelling Met het indicatiebesluit in handen kunnen cliënten in beginsel dus per direct hun aanspraak op jeugdzorg tot gelding brengen bij een zorgaanbieder of aanbieder van zorg. Zorgaanbieders hebben krachtens artikel 19 van de Wjz een acceptatieplicht op het moment dat een cliënt zijn aanspraak op zorg ingevolge de Wjz wil verzilveren. Hierbij dient echter te worden opgemerkt dat zorgaanbieders mogen weigeren om de geïndiceerde zorg te verlenen, indien met succes kan worden aangetoond dat het verlenen van zorg niet binnen de grenzen van de subsidie mogelijk is. Indien de aangewezen zorgaanbieder (of een aanbieder van zorg) wegens ruimtegebrek niet kan voldoen aan de vraag van de cliënt, staan de cliënt in beginsel twee opties ter beschikking. Allereerst is de mogelijkheid in het leven geroepen om aan te kloppen bij een andere zorgaanbieder of aanbieder van zorg waarbij de geïndiceerde zorg eventueel wel kan worden verkregen. Met andere woorden: men kan opteren voor een ‘second best option’. Ingevolge artikel 15 van het UWjz staat het Bjz immers vrij om in het indicatiebesluit vervangende zorg op te nemen, indien van tevoren wordt voorzien dat de geïndiceerde zorg wellicht niet tijdig beschikbaar is. Echter, in gevallen waarin ook in het kader van de vervangende zorg niet binnen een redelijke termijn zorg kan worden geleverd, staat eventueel ook nog de tweede optie open. De tweede mogelijkheid die openstaat voor cliënten die niet terecht kunnen bij de geïndiceerde zorgaanbieder of aanbieder van zorg, is een eventuele aansprakelijkheidsstelling. De beantwoording van de vraag wie kan worden aangesproken, hangt af van het type zorg waarop de cliënt is aangewezen. Aanspraak op jeugdzorg in het kader van de Wjz kan jegens de provincie rechtens worden afgedwongen.24 Het is immers primair de taak van de provincie om te garanderen dat er voldoende jeugdzorg aanwezig is om de vraag van cliënten binnen
23 24
Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 620. Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr. 3, p. 12.
14
een redelijke termijn te kunnen voldoen. Één en ander vloeit voort uit artikel 3, tweede lid, van de Wjz. Concreet bezien houdt dit in dat de provincie een ruim aanbod aan jeugdzorg, waarop ingevolge de Wjz aanspraak bestaat, zal moeten subsidiëren. Indien de geïndiceerde zorg in het kader van de Wjz vervolgens niet kan worden verzilverd, kan men daaropvolgend de provincie aanspreken. In de situatie waarin de cliënt is aangewezen op zorg in het kader van de Awbz dan wel in het kader van de Zvw, kan deze de zorgverzekeraar aanspreken.25 De financiering van dit type zorg vindt immers zijn grondslag in de Awbz respectievelijk in de Zvw. Accommodaties waarin een machtiging ten behoeve van gesloten jeugdzorg ten uitvoer kan worden gelegd, dienen ingevolge artikel 29k, eerste lid, van de Wjz door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport te worden verzorgd. Indien zorg is geïndiceerd in het kader van de gesloten jeugdzorg kan men dientengevolge de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aanspreken. 2.2.5 Case-management Ook nadat Bjz heeft voldaan aan zijn verplichting als indicatiesteller blijft nog een belangrijke rol weggelegd voor de stichting.26 In zijn hoedanigheid van case-manager dient Bjz de cliënt te ondersteunen nadat deze een indicatiebesluit heeft verkregen. Allereerst is aan Bjz in het kader van artikel 10, eerste lid, sub f, van de Wjz de verplichting opgelegd om de cliënt actief bij te staan bij het tot gelding brengen van de aanspraak op (jeugd)zorg. Cliënten die zijn aangewezen op jeugdzorg ingevolge de Wjz, hebben veelal onvoldoende zicht op de verschillende zorgaanbieders en de zorg die zij bieden.27 Bjz heeft doorgaans voldoende zicht op het aanbod van jeugdzorg en kan makkelijk contacten leggen tussen cliënten en jeugdzorgaanbieders. Bjz vervult hierbij aldus een belangrijke begeleidende functie. Voorts kan zich de situatie voordoen waarin een cliënt is aangewezen op verschillende zorgaanbieders en/of aanbieders van zorg. In dergelijke gevallen is het van groot belang dat de betrokken partijen samenwerken teneinde de cliënt een goed afgestemd zorgpakket te kunnen bieden.28 Derhalve is Bjz ingevolge artikel 10, eerste lid, sub g, van de Wjz de taak opgelegd om te bevorderen dat alle betrokken instanties overgaan tot het opstellen en uitvoeren van een hulpverleningsplan. Hiernaast dient Bjz, krachtens artikel 10, eerste lid, sub
25
Den Hollander & Willems-Dijkstra 2012, p. 207. Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 641. 27 Vlaardingerbroek, in T&C Personen- & familierecht 2012, art. 10 Wjz, aant. 3 (online, laatst bijgewerkt op 1 april 2012). 28 Vlaardingerbroek, in T&C Personen- & familierecht 2012, art. 10 Wjz, aant. 3 (online, laatst bijgewerkt op 1 april 2012). 26
15
h, van de Wjz, de verleende zorg te volgen en te evalueren en de cliënt actief bij te staan bij vragen omtrent de inhoud van de zorgverlening. 2.3
Gedwongen jeugdzorg
2.3.1 Kinderbeschermingsmaatregelen Naast de belangrijke functie als indicatiesteller heeft Bjz nog een aantal andere kerntaken toebedeeld gekregen in het kader van de jeugdbescherming. Bjz is ook de centrale toegangspoort tot de jeugdbescherming. Eén van die kerntaken is krachtens artikel 9 van de Wjz dat Bjz bij de uitoefening van haar taken continu moet bezien of een maatregel van kinderbescherming noodzakelijk is. Indien Bjz tot de conclusie komt dat voorgaande het geval is, dient de Raad voor de Kinderbescherming (hierna: RvdK) hiervan onverwijld in kennis te worden gesteld. Ook indien de ouders van een jeugdige zich niet bereidwillig tonen in het zoeken van een oplossing voor de problematiek binnen het gezin, of indien het overleg met de ouders op niets dreigt uit te lopen, dient de RvdK te worden ingeschakeld. Na de melding van Bjz start RvdK een onderzoek. Een andere belangrijke kerntaak van Bjz is ingevolge artikel 11 van de Wjz het in stand houden van een advies- en meldpunt van kindermishandeling (hierna: AMK). Eenieder kan bij constatering van kindermishandeling of bij een vermoeden hiervan melding doen bij het AMK. In het kader hiervan heeft Bjz enkele belangrijke aanvullende verplichtingen. Zo dient naar aanleiding van een melding te worden onderzocht of inderdaad sprake is van kindermishandeling. Aan de hand van de melding dient verder te worden beoordeeld of, en zo ja, welke stappen genomen moeten worden. Indien het belang van de jeugdige of de ernst van de situatie daartoe aanleiding geeft, dienen andere justitiële autoriteiten ook op de hoogte te worden gesteld van de (mogelijke) kindermishandeling. Krachtens artikel 10, eerste lid, van de Wjz is Bjz voorts belast met de uitvoering van de voogdijstelling of de ondertoezichtstelling. In het kader van de uitvoering hiervan kan Bjz een indicatiebesluit nemen zonder dat een cliënt daarvoor zijn instemming heeft verleend. Dit kan met het oog op een goede taakuitoefening noodzakelijk worden geacht. Één en ander volgt uit artikel 7, zesde lid, van de Wjz. 2.3.2 Overige justitiële taken Voorts is de afdeling jeugdreclassering van Bjz ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wjz verantwoordelijk voor de begeleiding van jeugdigen die in aanraking zijn gekomen met politie en/of justitie. Een belangrijk onderdeel hiervan is het bieden van hulp en steun aan de 16
jeugdige. Verder is Bjz medeverantwoordelijk voor het toezicht op en de begeleiding van jeugdigen bij de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen in het kader van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. Hierbij gaat het in het bijzonder om de begeleiding bij een scholings- en trainingsprogramma en de begeleiding van, en toezicht op een jeugdige tijdens proefverlof. 2.4
Rechtsbescherming cliënt
2.4.1 Bezwaar en beroep Uit bovenstaande kan men afleiden dat cliënten in grote mate afhankelijk zijn van Bjz. Het is immers in eerste instantie aan Bjz om te bepalen of een cliënt is aangewezen op jeugdzorg, waarbij de stichting eventueel ook de duur bepaalt. Het is daarom van groot belang dat bepaalde rechtswaarborgen in acht worden genomen door de stichting. Een indicatiebesluit wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).29 Dientengevolge dienen indicatiebesluiten te voldoen aan enkele elementaire vormvereisten zoals deze zijn neergelegd in de Awb. Zo dient een indicatiebesluit zorgvuldig te worden voorbereid en dient het besluit van een goede motivering te worden voorzien. Cliënten hebben immers recht op rechtszekerheid en moeten weten waar zij aan toe zijn. Indien de cliënt het niet eens is met de indicatiestelling, staat in beginsel de mogelijkheid open om hiertegen op te komen en gebruik te maken van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zoals dit is geregeld in de Awb.30 Om te beoordelen of een indicatiebesluit in aanmerking komt voor rechtsbescherming ingevolge de Awb, dient men de zogenoemde ‘negatieve lijst’ te raadplegen. Deze is te vinden als bijlage in de Awb. Op de hiervoor genoemde lijst staan besluiten opgenomen die in een later stadium getoetst kunnen worden door de rechter. Voor dergelijke besluiten geldt dat de kinderrechter als civiele rechter wel bevoegd is. Indien een besluit niet op de negatieve lijst staat, kan de cliënt in eerste instantie, als direct belanghebbende, krachtens artikel 7:1 van de Awb bezwaar aantekenen bij Bjz.31 Indien het bezwaar ontvankelijk wordt verklaard, vindt op grond van artikel 7:11 van de Awb een heroverweging van het bestreden besluit plaats of wordt een nieuw indicatiebesluit genomen. Het bezwaarschrift moet binnen zes weken na de dag waarop het besluit is verzonden door Bjz worden ingediend bij de bezwaarcommissie van Bjz. 29
Den Hollander & Willems-Dijkstra 2012, p. 207. Den Hollander & Willems-Dijkstra 2012, p. 207. 31 Den Hollander & Willems-Dijkstra 2012, p. 208. 30
17
Indien de belanghebbende zich niet kan verenigen met de beslissing op bezwaar, staat er nog de mogelijkheid open om in beroep te komen tegen de beslissing. Indien men in beroep wil gaan geschiedt dit in afwijking van artikel 8:7 van de Awb niet bij de bestuursrechter, maar ingevolge artikel 5, vijfde lid, van de Wjz bij de kinderrechter. Deze treedt op als zijnde bestuursrechter. Het instellen van hoger beroep staat eventueel ook open. Dit geschiedt bij de Centrale Raad van Beroep. 2.4.2 De aanwezigheid van een vertrouwenspersoon In artikel 57 van de Wjz is een wettelijke recht neergelegd voor cliënten van Bjz en van zorgaanbieders om te allen tijde een beroep te kunnen doen op een vertrouwenspersoon. De vertrouwenspersoon verleent de cliënten, onafhankelijk van voornoemde instanties, de nodige bijstand. Hierbij kan gedacht worden aan het informeren, adviseren en ondersteunen van cliënten bij vragen of klachten over de jeugdzorg.32 Het is vervolgens aan de cliënt om aan de hand van het advies en de informatie te bepalen welke stappen hij of zij wil ondernemen. 2.4.3 Inspraak en medezeggenschap Ingevolge artikel 58 e.v. van de Wjz zijn zowel Bjz als de zorgaanbieders verplicht om ten behoeve van hun cliënten een cliëntenraad in te stellen. Hiermee wordt beoogd de medezeggenschap van cliënten te vergroten. Het is de bedoeling dat de raad opereert in het kader van de doelstellingen van Bjz en zorgaanbieders en de gemeenschappelijke belangen van de jeugdigen en hun ouders behartigt. De samenstelling wordt aan de instanties zelf overgelaten, mits de cliëntenraad voldoende representatief is en daarin plaats wordt geboden aan minimaal twee jeugdigen. Aan de cliëntenraad is rechtens een belangrijke adviserende taak toegekend. Een groot aantal besluiten van Bjz en/of zorgaanbieders, zoals deze zijn neergelegd in artikel 59, eerste lid, van de Wjz, dienen voorafgaand van advisering te worden voorzien. Ook indien er inzake de voorgaande onderwerpen niet expliciet wordt gevraagd om advisering aan de cliëntenraad, staat het de raad vrij om omtrent deze onderwerpen, en eventuele andere onderwerpen die voor de cliënt van belang zijn, een advies uit te brengen. Alvorens een besluit te nemen dat afwijkt van de advisering van de raad, dient dit met de raad te worden overlegd. Indien in het besluit wordt afgeweken van het advies van de cliënten, dient dit schriftelijk en onder opgave van redenen aan de cliëntenraad te worden meegedeeld. Indien Bjz of een zorgaanbieder een van de advisering afwijkende beslissing hebben genomen ten aanzien van een onderwerp
32
Gommans 2011, p. 87.
18
genoemd in artikel 59, eerste lid, sub k en l, van de Wjz, heeft de aanwezige vertrouwenscommissie tot taak om te bemiddelen en zo nodig een bindende uitspraak te doen. Naast deze taak heeft de vertrouwenscommissie, aangesteld in gezamenlijk overleg tussen Bjz of een zorgaanbieder en de cliëntenraad, een algemene bemiddelende taak. Voorgaande volgt uit artikel 66 van de Wjz. Zowel de zorgaanbieders als Bjz dienen de raad ingevolge artikel 61 van de Wjz tijdig de nodige gegevens te verstrekken die voor een gefundeerde advisering noodzakelijk worden geacht. Voorts staat het Bjz en de zorgaanbieders ingevolge artikel 62, tweede lid, van de Wjz vrij om naast de adviserende taak meerdere taken toe te kennen aan de cliëntenraad. 2.4.4 Het klachtrecht Een ander fundamenteel recht van cliënten betreft de mogelijkheid tot het indienen van een klacht. In artikel 67 e.v. van de Wjz is de verplichting neergelegd voor instellingen van Bjz en zorgaanbieders om een regeling te treffen voor de behandeling van klachten over gedragingen van hen of van voor hen werkzame personen jegens cliënten. De regeling voor de behandeling van klachten, dient erin te voorzien dat de klachten ter beoordeling worden gelegd aan een commissie bestaande uit tenminste drie personen. De leden van de commissie mogen op geen enkele wijze verbonden zijn bij de betrokken instantie van Bjz of bij de betrokken zorgaanbieder. Voorgaande strekt ter waarborging van de objectiviteit bij de behandeling van de klachten. Het klachtrecht in het kader van de gesloten jeugdzorg is geregeld in artikel 29w e.v. van de Wjz. In de klachtenregeling dient te zijn opgenomen dat de commissie binnen zes weken na ontvangst van de klacht een met redenen omkleed oordeel geeft omtrent de gegrondheid van de klacht, eventueel voorzien van aanbevelingen. Het oordeel van de klachtencommissie is op geen enkele wijze bindend. Wel dient Bjz of de zorgaanbieder uiterlijk een maand na ontvangst kenbaar te maken of het oordeel omtrent de gegrondheid wordt gedeeld en of naar aanleiding van het oordeel maatregelen zullen worden getroffen. Het voorgaande dient schriftelijk te worden overhandigd aan zowel de klager als de klachtencommissie. Ondanks de wettelijke verankering van het recht op beklag voor cliënten heersen er kritische geluiden omtrent de huidige gang van zaken.33 Door de verantwoordelijk voor het opstellen van een klachtregeling neer te leggen bij verschillende instanties, neemt de kans op een grote verscheidenheid aan klachtregelingen toe. Hierdoor ontstaan grote verschillen tussen de praktijken van de klachtbehandelingen. De nationale ombudsman heeft zich 33
Kamerstukken II 2008/09, 31831, nr. 7, p. 7.
19
hieromtrent kritisch uitgelaten. Volgens de ombudsman zijn cliënten, in het licht van het gevaar voor rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid, veelal gebaat bij een uniforme klachtregeling. 2.5
Knelpunten in het huidige jeugdzorgstelsel
2.5.1 Evaluatie Wet op de jeugdzorg Ondanks de goede voornemens en positieve verwachtingen die men had ten tijde van de invoering van de Wjz, heeft men zich in de loop der jaren veelal kritisch uitgelaten over de werking van de Wjz. In het kader van de wetsevaluatie van de Wjz is in 2009 een rapport verschenen omtrent de werking van de wet.34 Hierbij heeft men onder meer onderzocht in hoeverre de beoogde kerndoelen zijn gerealiseerd. Het rapport omvat positieve, maar bovenal ook veel kritische geluiden omtrent het functioneren van de wet. Eén van de belangrijkste doelstellingen van de Wjz is het creëren van een uniforme toegang tot de jeugdzorg. Hiertoe behoort niet alleen de vrijwillige jeugdzorg en de gedwongen jeugdzorg (jeugdbescherming en jeugdreclassering), maar ook de toegang tot de jeugd-LVG en jeugd-GGZ. In de evaluatie is echter naar voren gekomen dat men hierin is tekortgeschoten.35 De uniforme toegang tot de jeugd-LVG en jeugd-GGZ bleek onvoldoende gerealiseerd. Het rapport toont aan dat veruit het grootste gedeelte van toegang tot de jeugdGGZ verloopt via de huisartsen. Ook de toegang tot de jeugd-LVG verloopt vooralsnog via het Centrum indicatiestelling zorg. Het hiervoor geschetste probleem heeft veel, zo niet alles, te maken met de versnippering van de uitvoering van de jeugdzorg. Er zijn veel verschillende voorzieningen, waarop verschillende wettelijke regimes van toepassing zijn, en waarbij de verantwoordelijkheid en financiering van deze voorzieningen berusten bij verschillende overheidslagen.36 Het ontbreken van een uniforme toegang tot de jeugdzorg in samenhang met de huidige versnippering van het jeugdzorgstelsel leiden er echter toe dat een tweede belangrijke doelstelling van de Wjz niet op een adequate manier kan worden bewerkstelligd: namelijk een integrale aanpak van de geïndiceerde jeugdzorg. Door de verschillende toegangsvormen binnen het jeugdzorgstelsel komt belangrijke informatie omtrent cliënten niet bij Bjz terecht.37 Dit is vooral problematisch in situaties waarin sprake is van meervoudige problematiek en hulp uit meerdere sectoren geboden is. Samenwerking, met als doel een integrale regie, wordt 34
Rapport BMC 2009, p. 9. Rapport BMC 2009, p. 25. 36 <www.nji.nl/Waarom-een-nieuw-stelsel> 37 Rapport BMC 2009, p. 41. 35
20
immers haast onmogelijk gemaakt. Voorts is het door de bureaucratie die de versnippering met zich meebrengt ingewikkeld, en zeker niet laagdrempelig voor jeugdigen en hun ouders om toegang te verkrijgen tot de jeugdzorg. Jeugdigen en ouders die problemen ervaren worden verwezen naar de jeugdzorg.38 Van daaruit wordt men van het kastje naar de muur gestuurd. Indien men is aangewezen op jeugdhulp, vindt een verwijzing naar zorgaanbieders plaats. Is er echter zorg in het kader van de jeugd-GGZ geboden, dan wordt men doorverwezen naar een aanbieder van zorg. Indien een kinderbeschermingsmaatregel wordt uitgesproken door de rechter, wordt Bjz weer ingeschakeld. In de meeste gevallen schakelt Bjz aanvullende hulp in waarna wederom wordt doorverwezen naar zorgaanbieders. Dit zogenoemde ‘doorschuif-mechanisme’ zorgt er zo voor dat procedures lang en ingewikkeld zijn.39 Dit raakt cliënten onmiddellijk, want jeugdigen en ouders raken hierdoor verstrikt in een web van regelgeving. Binnen een gezin waarin ernstige problemen dreigen of aanwezig zijn, dient echter zo snel mogelijk passende hulp plaats te vinden. De grootste indicatoren voor de huidige problematiek zijn onder anderen gelegen in het feit dat er een te grote druk heerst op gespecialiseerde vormen van zorg en in het gegeven dat problemen van jeugdigen veelal onnodig worden gemedicaliseerd.40 Hierdoor ontstaan capaciteitsproblemen in de vorm van wachtlijsten. Dit alles leidt tot steeds hoger oplopende kosten in de jeugdzorg. Voorgaande vertoont een opvallende paradox. Het jeugdzorgstelsel wordt momenteel gekenmerkt door steeds hoger oplopende kosten, terwijl het aantal jeugdigen dat daadwerkelijk passende jeugdzorg ontvangt nog altijd aan de (te) lage kant is. Een voorbeeld ter illustratie: statistieken tonen aan dat het aantal jeugdigen dat langer dan negen weken op een wachtlijst staat ten behoeve van het verkrijgen van provinciale jeugdzorg de afgelopen drie jaar nagenoeg is gestabiliseerd en nauwelijks een daling heeft doorgemaakt.41 In 2010 stonden 2873 jeugdigen langer dan negen weken op een wachtlijst. In 2011 waren dit er ruim 2974, gevolgd door 2859 jeugdigen in 2012. De kosten in de jeugdzorg zijn de afgelopen jaren echter ruim gestegen. In 2010 bedroeg de doeluitkering aan provincies voor provinciale jeugdzorg nog 1439 miljoen euro.42 In 2011 is dit bedrag opgelopen naar ruim 1506 miljoen euro.43
38
<www.nji.nl/Waarom-een-nieuw-stelsel> Sarneel 2011, p. 92. 40 Kamerstukken II 2012/13, 31839, nr. 255, p. 2. 41 Kamerstukken II 2012/13, 31839, nr. 255, p. 2. 42 <www.psynip.nl/website-openbaar-themas/sector-jeugd/gesloten-jeugdzorg/knelpuntenanalyse-algemenerekenkamer.pdf> 43 Rapport SCP 2013, p. 5. 39
21
2.5.2 Anticipatie op de huidige problematiek De hiervoor besproken tekortkomingen in het jeugdzorgstelsel zijn in de politiek niet onopgemerkt gebleven.44 Er wordt al langere tijd gediscussieerd over een mogelijke herinrichting van het huidige jeugdstelsel. Derhalve is op 1 juli 2013 een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer.45 In oktober 2013 is de nieuwe Jeugdwet met een meerderheid aangenomen in de Tweede Kamer. Met de Jeugdwet wordt beoogd het jeugdstelsel sneller, effectiever en beter op cliënten afgestemd te laten functioneren. De nieuwe wet zal veel van de huidige wet- en regelgeving op het gebied van jeugdzorg, waaronder de Wjz, gaan vervangen.46 De verantwoordelijkheid voor alle vormen van jeugdzorg zal worden overgeheveld naar gemeenten. Er zal meer worden uitgegaan van de eigen kracht van probleemgezinnen, er zal meer aandacht komen voor een betere samenwerking van hulpverleners rond deze gezinnen en er zal minder snel worden overgegaan op het (onnodig) medicaliseren van de problemen. Men verwacht dat met het wetsvoorstel de werking van het huidige jeugdstelsel wordt verbeterd. Het is de bedoeling dat de toegang tot jeugdzorg laagdrempelig, minder bureaucratisch en minder ingewikkeld wordt. Maar klopt dit of creëert de Jeugdwet ook weer nieuwe problemen? De behandeling van deze vraag zal aan bod komen in hoofdstuk 4 van mijn onderzoek. 2.6
Conclusie
Uit bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de Wjz de basis vormt van het huidige jeugdzorgstelsel. In het kader hiervan zijn enkele fundamentele taken weggelegd voor Bjz. Bjz is niet alleen verantwoordelijk voor de indicatiestelling in gevallen waarin men een aanvraag indient strekkende tot het verkrijgen van jeugdzorg, maar ook met betrekking tot de gedwongen jeugdzorg heeft de stichting enkele bijzondere taken. Jeugdigen en hun ouders zijn daarom in grote mate afhankelijk van Bjz. Derhalve kent de Wjz enkele belangrijke waarborgen toe aan jeugdigen en hun ouders. Niet alleen hebben zij de mogelijkheid om rechtens op te komen tegen een indicatiestelling, maar ook hebben zij het recht op de bijstand van een vertrouwenspersoon, de mogelijkheid tot het instellen van een cliëntenraad en de mogelijkheid tot het indienen van een klacht jegens Bjz en zorgaanbieders. Dit alles dient er toe bij te dragen dat de rechtspositie van cliënten zoveel mogelijk wordt gewaarborgd. Ondanks de positieve verwachtingen die men had ten tijde van de invoering van de 44
Kamerstukken II 2011/12, 31839, nr. 142. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 2. 46 <www.nji.nl/Ontwikkelingen?oldid=35251> 45
22
Wjz, is er in de loop der jaren echter de nodige kritiek ontstaan op de werking van het huidige jeugdzorgstelsel. De kritiek vertoont enkele belangrijke tekortkomingen van het huidige jeugdstelsel. Derhalve is, zoals bovenstaand reeds kort naar voren is gekomen, een wetsvoorstel ingediend dat ertoe strekt om het jeugdzorgstelsel geheel onder de verantwoordelijkheid van gemeenten te brengen. Hierdoor zullen gemeenten niet alleen beleidsmatig, maar ook financieel een grote verantwoordelijkheid toebedeeld krijgen. De belangrijkste veranderingen die de transitie met zich mee zal brengen, zullen besproken worden in het navolgende hoofdstuk. Hoofdstuk 3: Het jeugdzorgstelsel in het kader van de Jeugdwet 3.1
Inleiding
In het vorige hoofdstuk is uitvoerig ingegaan op de wijze waarop het jeugdzorgstelsel momenteel is vormgegeven binnen het kader van de Wjz. Hierbij zijn ook de doelstellingen aan bod gekomen die ten grondslag hebben gelegen aan de invoering van de wet. Tot slot is ingegaan op de knelpunten die men momenteel ervaart in het huidige stelsel. Zoals in het vorige hoofdstuk ook reeds kort is aangehaald, is de nieuwe Jeugdwet op 1 juli 2013 met een meerderheid aangenomen bij de Tweede Kamer.47 Het wetsvoorstel inhoudende de Jeugdwet, zal het hele jeugdstelsel op de schop nemen en zal ingrijpende veranderingen met zich meebrengen. In het navolgende zal eerst kort worden ingegaan op de achtergrond en de totstandkoming van de nieuwe wet. Voorts zal worden gekeken naar de doelstellingen die aan de Jeugdwet ten grondslag liggen. In dit kader zal ook gekeken worden naar de belangrijkste veranderingen die plaats zullen vinden ten aanzien van het huidige jeugdstelsel. Tot slot zal onderzocht worden hoe de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders is geregeld in het kader van de nieuwe wet. 3.2
Totstandkoming en doelstellingen van de stelselwijziging
3.2.1 Aanleiding Er bestaat gedurende lange tijd de nodige kritiek op het huidige jeugdzorgstelsel. De kritiek is niet geheel ongefundeerd. In hoofdstuk 1 is aangegeven waar de knelpunten precies liggen. De creatie van een uniforme toegang tot de jeugdzorg die ten tijde van de invoering van de Wjz werd beoogd, bleek in praktijk door de versnippering binnen het jeugdzorgstelsel slechts een illusie te zijn. Ook de bewerkstelliging van een integrale aanpak in het kader van de 47
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 2.
23
geïndiceerde jeugdzorg, is weinig succesvol gelopen. Er heerst een grote druk op gespecialiseerde vormen van zorg en bovendien worden de problemen van jeugdigen veelal te snel gemedicaliseerd. Deze tekortkomingen vormden de aanleiding voor de Jeugdwet.48 Aan de totstandkoming van het wetsvoorstel is echter een lang traject voorafgegaan. Ik zal hieronder kort ingaan op enkele belangrijke ontwikkelingen. 3.2.2 Totstandkoming In navolging van de enigszins zorgwekkende resultaten van de evaluatie van de Wjz en de zorg in de Tweede Kamer over het functioneren van het jeugdzorgstelsel, heeft de parlementaire werkgroep ‘Toekomstverkenning Jeugdzorg’ onderzoek verricht naar de toekomst van de jeugdzorg.49 De mogelijke oorzaken van de heersende problematiek zijn nader geanalyseerd, waarna ter afwending van de geconstateerde tekortkomingen enkele aanbevelingen zijn gedaan. Er is onder meer geadviseerd om de indicatiestelling in het vrijwillige kader af te schaffen. In de indicatiestellingen zou veel tijd, geld en energie zitten waardoor de hulpbehoevenden niet, al dan niet tijdig, de zorg krijgen die zij nodig hebben. Voorts is geadviseerd om, met het oog op de continuïteit, één en dezelfde hulpverlener aan te houden als verantwoordelijke begeleider voor het gezin. Dit geldt ook indien er gedurende het hulpverleningstraject meerdere specialisten worden ingeschakeld. Naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van de Wjz en voornoemde rapportage van de werkgroep, is in het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte in 2010 vastgelegd dat de jeugdzorg in zijn geheel zal overgaan naar de gemeenten.50 Concreet bezien houdt dit in dat gemeenten de verantwoordelijkheid moeten gaan dragen voor zowel de financiering, als de uitvoering van alle vormen van jeugdzorg. In de beleidsbrief ‘Geen kind buiten spel’ van november 2011 worden de hoofdlijnen geschetst omtrent de transitie van de jeugdzorg.51 Meer preventie, ondersteuning in een vroeger stadium, eigen kracht en betere samenwerking, moeten bijdragen aan een verbetering van het jeugdzorgstelsel. In juli 2012 is een conceptwetsvoorstel van de Jeugdwet ter consultatie voorgelegd aan enkele landelijke vertegenwoordigende partijen en andere betrokkenen.52 In het Regeerakkoord dat werd gesloten in oktober 2012, is herbevestigd dat de transitie zijn doorgang zal vinden.53 Naar aanleiding van de vele adviezen in het kader van de consultatie, het nieuwe Regeerakkoord en 48
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 2. Kamerstukken II 2009/10, 32296, nr. 7. 50 Kamerstukken II 2010/11, 32417, nr. 15. 51 Kamerstukken II 2011/12, 31839, nr. 142. 52 Concepttekst Jeugdwet 18 juli 2012. Te vinden via: <www.internetconsultatie.nl/jeugdwet> 53 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 14. 49
24
een nader bestuurlijk overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is het conceptvoorstel op enkele punten aangepast. In juli 2013 is de langverwachte transitie in de vorm van een definitief wetsvoorstel ter behandeling naar de Tweede Kamer gestuurd, waarna het voorstel in oktober 2013 met een meerderheid is aangenomen. 3.2.3 Doelstellingen In de vorige subparagraaf is de achtergrond van de Jeugdwet in grote lijnen geschetst. Gesteld mag worden dat het jeugdzorgstelsel een grote transformatie zal ondergaan. Er vindt een omwenteling plaats in de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen. Deze krijgt, aan de hand van enkele fundamentele doelstellingen, op verschillende niveaus gestalte.54 Allereerst vormen preventie en het uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden van jeugdigen en ouders een belangrijk startpunt. Hierbij wordt mede de inzet vereist van hun sociale netwerk (men kan hierbij denken aan de directe familie, de school, de kinderdagverblijf enzovoorts).55 Voorts staat het demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren hoog op de agenda. Door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en in voorzieningen als de kinderopvang, wordt getracht om deze doelstelling te bereiken. Verder is het de bedoeling om eerder de juiste hulp op maat te kunnen bieden. Hiermee wordt beoogd om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen. Een volgend belangrijk doel is het realiseren van integrale hulp aan gezinnen. Hierbij vervult het principe van ‘één gezin, één plan, één regisseur’ een leidende rol. Tot slot moet er, middels een vermindering van de regeldruk, meer ruimte worden gecreëerd voor professionals om de juiste hulp te bieden. In het navolgende zal worden onderzocht op welke manieren de doelstellingen die men voor ogen heeft worden vertaald in een wettelijk kader. 3.3
Toegang tot de jeugdhulp
3.3.1 De taken van gemeenten in het algemeen Het overhevelen van de gehele jeugdzorg naar gemeenten vormt het uitgangspunt van de Jeugdwet. Het takenpakket van gemeenten zal hierdoor flink worden uitgebreid. Momenteel zijn ingevolge de Wmo en de Wet Publieke Gezondheid al enkele belangrijke en veelomvattende taken weggelegd voor gemeenten op het gebied van preventieve opvoedondersteuning, de jeugdgezondheidszorg en gezondheidsbevordering.56 Met de invoering van de Jeugdwet zullen gemeenten echter meer verantwoordelijkheden toebedeeld 54
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 2. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 30. 56 <www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/jeugdzorg/jeugdzorg-in-de-wet> 55
25
krijgen op het gebied van preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen.57 In het kader hiervan zullen gemeenten in de nabije toekomst zowel financieel als beleidsmatig, zorg moeten gaan dragen voor de volgende voorzieningen: de voormalig provinciale geïndiceerde jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, de jeugd-GGZ, de jeugd-LVG en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering. Voorgaande voorzieningen vertalen zich in het nieuwe stelsel ingevolge artikel 2.1 van de Jeugdwet als volgt: preventie, jeugdhulp en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Onder het begrip ‘jeugdhulp’ kan men het volgende verstaan: de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders bij alle denkbare opgroei-, opvoedings- en psychische problemen en stoornissen. Krachtens artikel 2.2 van de Jeugdwet is het van belang dat gemeenten periodiek in een beleidsplan vastleggen op welke manier concreet invulling zal worden gegeven aan de toegekende verantwoordelijkheden op het gebied van preventie, jeugdhulp en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering. 3.3.2 Preventie en het zelfoplossend vermogen van gezinnen Eén van de belangrijkste doelstellingen van de Jeugdwet betreft meer preventie en het versterken van de eigen kracht van de jeugdige, zijn ouders en zijn sociale omgeving. Hierin ligt voor gemeenten de verplichting besloten dat zij extra moeten investeren in preventie en lichte ondersteuning op een zo laagdrempelig mogelijk niveau.58 Op deze manier kan de noodzaak tot specialistische en gedwongen hulp worden verminderd. Gespecialiseerde jeugdzorg zal in de toekomst niet meer zonder meer inroepbaar zijn.59 Het is de bedoeling dat het slechts als sluitstuk fungeert van een veelomvattender plan van aanpak. Voorgaande wordt op de volgende manier bewerkstelligd: Het is ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Jeugdwet de verantwoordelijkheid van gemeenten om het stelsel van jeugdhulp zo herkenbaar en laagdrempelig mogelijk te organiseren. Hiermee doelt men niet louter op het inschakelen van passende jeugdhulp. Men moet namelijk ook de mogelijkheid creëren voor jeugdigen en ouders om binnen de gemeente op een laagdrempelig niveau vragen te kunnen stellen en zorgen te kunnen uiten omtrent de opvoeding, ontwikkeling, geestelijke gezondheid en veiligheid van een jeugdige. Het CJG is naar voren geschoven als mogelijke ‘front office’ en vervult hiermee een loketfunctie.60 Het 57
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 3. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 17. 59 Gerritsen 2013. 60 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 27. 58
26
staat gemeenten echter geheel vrij om een andere organisatie aan te wijzen als zijnde front office van de jeugdhulp. Enkele voorbeelden die worden genoemd zijn wijkteams en Zorgadviesteams op scholen. Het voorgaande houdt in dat het CJG, of een andere door de gemeente aangewezen organisatie, kan fungeren als toeleider naar de jeugdhulp. Concreet bezien houdt dit in dat de jeugdige, diens ouders en de sociale omgeving van de jeugdige, in gesprek kunnen gaan met het CJG indien er problemen heersen in het gezin en indien hierdoor de veilige en gezonde ontwikkeling en opvoeding van een jeugdige wordt belemmerd.61 In het gesprek zullen verschillende onderwerpen aan bod komen. Allereerst wordt de hulpvraag in kaart gebracht. Vervolgens wordt gekeken naar de persoonlijke situatie van de jeugdige en tot slot wordt beoordeeld op welke manier de eigen kracht van de jeugdige, het gezin waartoe de jeugdige behoort en de directe omgeving van de jeugdige, op een zo adequaat mogelijke manier kunnen worden ingezet. Echter, op het moment dat preventie niet afdoende blijkt en ouders het niet louter op eigen kracht kunnen redden, komt men in een andere fase van het jeugdstelsel terecht. Hierover volgt meer in de navolgende subparagraaf. 3.3.3 De jeugdhulpplicht van gemeenten Indien ondersteuning, hulp of zorg noodzakelijk is bij opgroei-, opvoedings-, en psychische problemen en stoornissen, ontstaat ingevolge artikel 2.3 van de Jeugdwet een zorgplicht voor gemeenten om een passende voorziening van jeugdhulp te treffen. Gemeenten krijgen hiermee een zogenoemde ‘jeugdhulpplicht’ waardoor het wettelijke recht op jeugdzorg waarop voorheen (ingevolge de Wjz) een beroep kon worden gedaan, komt te vervallen. Ook het wettelijke recht op zorg ingevolge de Awbz en de Zvw maken plaats voor de jeugdhulpplicht. Voornoemde jeugdhulpplicht is echter wel aan een belangrijke grens onderworpen. Men kan immers slechts toegang verkrijgen tot een voorziening van jeugdhulp indien de eigen kracht van jeugdigen en ouders, naar het oordeel van gemeenten, onvoldoende soelaas biedt of heeft geboden. Alleen dan is de gemeente verplicht om een voorziening van jeugdhulp te treffen. In dit opzicht wordt wederom duidelijk gewezen op het belang van preventie, eigen kracht en hulp en ondersteuning vanuit de eigen omgeving. In het verlengde van de jeugdhulpplicht is de gemeente ingevolge artikel 2.5, eerste lid, sub a, van de Jeugdwet voorts verplicht om zorg te dragen voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van jeugdhulp. Dit gaat gepaard met een grote financiële verantwoordelijkheid voor gemeenten. Binnen het beschikbare gemeentelijke budget dient immers voldoende jeugdhulp te worden ingekocht om aan de vraag naar jeugdhulp te kunnen voldoen. 61
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 30.
27
Voorts gaat de jeugdhulpplicht gepaard met de nodige beleidsvrijheid. Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet is het in de eerste plaats aan de gemeente om te bepalen of, en zo ja, welke voorziening noodzakelijk is. In de vorige subparagraaf is naar voren gekomen dat het CJG kan fungeren als front office van de jeugdhulp. Hiermee vervult het CJG een loketfunctie met betrekking tot de jeugdhulp. Het CJG zal in gesprek treden met de jeugdige en de andere betrokkenen.62 Er zal bekeken worden welke vorm van jeugdhulp het meest is aangewezen in de onderliggende situatie. Hierbij worden de nodige deskundigen betrokken. Ondanks het feit dat de advisering van een deskundige in dit kader geboden is, kan de gemeente echter een zelfstandige afweging maken omtrent het soort voorziening dat zal worden getroffen. De voorzieningen waarnaar de gemeente kan verwijzen kan men onderverdelen in algemene, vrij toegankelijke voorzieningen enerzijds, en individuele voorzieningen anderzijds.63 Hierbij is het van belang om op te merken dat ongedocumenteerde jeugdigen ingevolge artikel 1.3 van de Jeugdwet in beginsel worden uitgesloten van het verkrijgen van jeugdhulp. Het is aan gemeenten om te bepalen welke voorzieningen vrij toegankelijk zijn en welke niet. Aan de vrij toegankelijke voorzieningen ligt geen individueel besluit ten grondslag. De individuele voorzieningen behelzen echter de meer gespecialiseerde vormen van zorg. Hieraan ligt derhalve wel een verlengingsbeslissing ten grondslag. Voorgaande houdt in dat, alvorens een individuele voorziening wordt toegekend, eerst wordt onderzocht of de jeugdige en diens ouders hier daadwerkelijk op zijn aangewezen. Vervolgens wordt dit vastgelegd in een schriftelijk besluit. Bij de verwijzing naar een voorziening van jeugdhulp dient voorts ingevolge de Jeugdwet zoveel mogelijk gehandeld te worden naar het bepaalde in het IVRK en het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM).64 Het belang van het kind, zoals dit is neergelegd in artikel 3 van het IVRK, dient bijvoorbeeld altijd voorop te staan. Voorts dient het recht op ‘family life’ van jeugdigen en ouders, zoals dit is geregeld in artikel 8 van het EVRM, zo veel mogelijk te worden geëerbiedigd. Voorgaande uit zich in de manier waarop invulling moet worden gegeven aan de jeugdhulpplicht.65 Gemeenten dienen het aanbod van jeugdhulp namelijk zoveel mogelijk in de nabije omgeving van de jeugdige en het gezin te organiseren. Ten tijde van de hulpverlening aan het gezin dient de hulpverlener een vraaggerichte
62
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 30. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 18. 64 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 17. 65 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 23. 63
28
houding aan te nemen.66 Er zal gecommuniceerd moeten worden met de betrokkenen, en niet louter over de betrokkenen. Ook hierbij moet zoveel mogelijk worden uitgegaan van de eigen kracht van het gezin en de sociale omgeving. De hulpverlening vindt dan ook zoveel mogelijk plaats in de vertrouwde omgeving van de jeugdige. Men moet toewerken naar de situatie waarin de jeugdige in staat wordt gesteld om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn om in de maatschappij te kunnen participeren. Voorts wordt het van groot belang geacht dat binnen het gezin aan de hand van het principe van ‘één gezin, één plan en één regisseur’ wordt gewerkt. De praktijk wijst uit dat jeugdigen en ouders vaak aangewezen zijn op verschillende voorzieningen tegelijk.67 Hierdoor zijn vaak meerdere instanties betrokken bij de hulpverlening aan het gezin. Via de aanstelling van een ‘regisseur’ wordt beoogd een integrale aanpak te bewerkstelligen. Op deze manier wordt een betere samenwerking tussen de hulpverleners nagestreefd. Tot slot wordt een belangrijke positie toegekend aan de huisarts, de medische specialist en de jeugdarts. Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, sub g, van de Jeugdwet is aan voorgaande partijen de mogelijkheid toegekend om rechtstreeks te kunnen verwijzen naar voorzieningen van jeugdhulp. Om een integrale aanpak binnen het gezin te stimuleren, kan het in sommige gevallen echter wenselijk zijn om de beslissing omtrent het inzetten van de juiste vorm van jeugdhulp bij de door de gemeente aan te wijzen toegangspoort neer te leggen.68 Dit kan het geval zijn indien kwetsbare factoren bij het gezin aanwezig zijn, of indien er in het specifieke geval sprake is van een uitgebreide hulpverleningsgeschiedenis. 3.3.4 Kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering De uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering zullen ingevolge artikel 2.4 in samenhang met artikel 3.1 e.v. van de Jeugdwet, zowel bestuurlijk als financieel onder de verantwoordelijkheid komen van gemeenten. De feitelijke uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering zijn in het kader van de transitie echter voorbehouden aan gecertificeerde instellingen. De verantwoordelijkheid van gemeenten in dit opzicht ligt in het gegeven dat gemeenten zorg moeten dragen voor de aanwezigheid van voldoende gecertificeerde instellingen. Hiervoor dienen contracten te worden aangegaan met gecertificeerde instellingen. De rechter draagt een maatregel van kinderbescherming of jeugdreclassering zonder tussenkomst van de gemeente op aan een gecertificeerde instelling. Het voorgaande volgt uit 3.2.2 van het concept van het 66
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 18. <www.nji.nl/Jeugdzorg-Praktijk-Voorzieningen> 68 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 31. 67
29
Uitvoeringsbesluit van de Jeugdwet. De gemeente dient vervolgens de voorziening van jeugdhulp in te zetten die door de rechter noodzakelijk wordt geacht in het kader van de uitvoering van een maatregel van jeugdbescherming of jeugdreclassering. Ook in dit opzicht hebben gemeenten belangrijke (bestuurlijke en financiële) verantwoordelijkheden. Ook hier geldt immers de leveringsplicht van gemeenten. De situatie kan zich voordoen waarin tijdens de uitvoering van een maatregel van kinderbescherming of jeugdreclassering jeugdhulp moet worden ingezet. Ook hiertoe biedt de Jeugdwet op grond van artikel 3.5, eerste lid, mogelijkheden. Ondanks het feit dat gecertificeerde instellingen bepalen of, en zo ja, welke vorm van jeugdhulp in een dergelijk geval moet worden ingezet, dient op casusniveau overleg te worden gepleegd tussen de gemeente en de gecertificeerde instelling.69 Het is evident dat een maatregel van kinderbescherming als uiterste redmiddel, ook wel ‘ultimum remedium’ genoemd, dient.70 Daarom is het noodzakelijk dat er in sommige gevallen casusoverleg plaatsvindt tussen de gemeente enerzijds, en de RvdK anderzijds. Op deze wijze wordt de RvdK in de gelegenheid gesteld om in een eerder stadium mee te denken over de te verlenen hulp aan een jeugdige en zijn of haar gezin. Hierdoor kan de oplegging van een maatregel van kinderbescherming daar waar mogelijk worden voorkomen. Voorts is het sowieso van groot belang dat de gemeente de RvdK tijdig inschakelt indien een maatregel van kinderbescherming noodzakelijk wordt geacht. Op deze wijze vervult de gemeente een toezichthoudende rol met betrekking tot de bescherming van jeugdigen. 3.4
Rechtsbescherming
3.4.1 Bezwaar en beroep In het bovenstaande is reeds naar voren gekomen dat men verwezen kan worden naar vrij toegankelijke jeugdhulp enerzijds, en individuele voorzieningen anderzijds. Aan het verlenen van een individuele voorziening ligt, in tegenstelling tot vrij toegankelijke voorzieningen, een besluit ten grondslag.71 De Jeugdwet bevat geen regelgeving omtrent de gang naar de rechter indien er ontevredenheid heerst omtrent de toewijzing van een individuele voorziening. Op dergelijke gevallen is immers de Awb van toepassing. Indien de jeugdige en/of diens ouders als belanghebbende het niet eens zijn met de toegewezen individuele voorziening, kan hiertegen ingevolge artikel 7:1 van de Awb bezwaar worden aangetekend bij de gemeente. Vervolgens kan eventueel in beroep worden gegaan bij de kinderrechter die krachtens artikel 69
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 37. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 35. 71 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 66. 70
30
8:7 van de Awb optreedt als bestuursrechter. Hierbij dient opgemerkt te worden dat niet tegen elke individuele voorziening de mogelijkheden van bezwaar en beroep openstaan. Men dient daartoe de negatieve lijst te raadplegen zoals deze in de bijlage bij de Awb te vinden is. Met het oog op de nieuwe wetgeving zullen de verwijzingen in de huidige negatieve lijst echter enigszins worden aangepast en zullen enkele nieuwe besluiten aan de lijst worden toegevoegd.72 Indien men gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheden van bezwaar en beroep en desondanks niet kan berusten in de uitkomst van het beroep, kan tot slot eventueel hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Eén en ander volgt uit artikel 10 van bijlage 2 in de Awb. 3.4.2 De aanwezigheid van een vertrouwenspersoon Ingevolge artikel 2.5 van de Jeugdwet dienen gemeenten zorg te dragen voor de aanwezigheid van een onafhankelijk vertrouwenspersoon. Vertrouwenspersonen worden krachtens artikel 4.1.8, derde lid, van de Jeugdwet verplicht om periodiek een verklaring omtrent het gedrag te overleggen. De vertrouwenspersoon wordt geacht ondersteuning te bieden aan de jeugdigen en hun ouders indien er op enige wijze problemen ontstaan in de relatie met de instanties die betrokken zijn bij het gezin. Het is echter niet de bedoeling dat men op eigen initiatief optreedt namens de jeugdige. 3.4.3 Inspraak en medezeggenschap Aan de medezeggenschap van jeugdigen en ouders wordt een belangrijke plaats toegekend in het kader van de Jeugdwet. In artikel 4.2.4 e.v. van de wet wordt het wettelijke kader geschetst omtrent de wijze waarop de medezeggenschap van de jeugdige en diens ouders nader is vormgegeven. Allereerst wordt echter een belangrijke nuancering aangebracht omtrent de toepassing van de wettelijke bepalingen betreffende de medezeggenschap. De bepalingen worden immers slechts van toepassing verklaard op instanties waarin meer dan tien personen belast zijn met de taakuitoefening van de instanties. Teneinde de medezeggenschap van jeugdigen en ouders te waarborgen is bepaald dat elke instelling van jeugdhulpaanbieders en elke gecertificeerde instelling verplicht is om een cliëntenraad in te stellen. De cliëntenraad opereert in het kader van de doelstelling van voorgaande instellingen en behartigt de gemeenschappelijke belangen van jeugdigen en hun ouders. De samenstelling van de cliëntenraad is overgelaten aan de instellingen. Wel dient aan de voorwaarde voldaan te worden dat de samenstelling voldoende representatief is ten aanzien
72
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 67.
31
van jeugdigen en ouders. De Jeugdwet kent voorts een belangrijke adviserende taak toe aan de cliëntenraad. In artikel 4.2.6 van de wet staan enkele besluiten opgenomen waarover de cliëntenraad voorafgaand in de gelegenheid moeten worden gesteld om een advisering uit te brengen. Ook indien er inzake de voorgaande onderwerpen niet expliciet wordt gevraagd om advisering aan de cliëntenraad, staat het de cliëntenraad vrij om omtrent deze onderwerpen, en eventuele andere onderwerpen die voor de cliënt van belang zijn, een advies uit te brengen. Indien de jeugdhulpaanbieders of de gecertificeerde instellingen een van de advisering afwijkende beslissing willen nemen, dient eerst overleg met de cliëntenraad plaats te vinden. Na overleg dient het besluit schriftelijk te worden overlegd aan de cliëntenraad. Indien echter ook na het overleg niet in overeenstemming met het advies wordt besloten, dient de schriftelijke overlegging te worden voorzien van een opgave van redenen. Op het hiervoor bepaalde is echter een belangrijke uitzondering van toepassing. Indien de kwestie waaromtrent een beslissing moet worden genomen één der zaken betreft zoals bedoeld in artikel 4.2.6, eerste lid, sub i t/m m, van de Jeugdwet, mag in beginsel geen beslissing worden genomen die afwijkt van de advisering van de cliëntenraad. Enkele voorbeelden van dergelijk besluiten zijn besluiten inhoudende de vaststelling of wijziging van een klachtenregeling en de aanwijzing van personen die belast worden met de behandeling van klachten. De instemming van de cliëntenraad is op deze punten aldus vereist. Er kan dan slechts een van de advisering afwijkend besluit worden genomen indien een ingestelde of aangewezen commissie heeft vastgesteld dat men in afweging van alle betrokken belangen redelijkerwijs niet tot een ander besluit had kunnen komen. Indien de ‘vervangende toestemming’ van de vertrouwenscommissie niet is verkregen en alsnog een afwijkend besluit wordt genomen, dan wordt het besluit als zijnde nietig beschouwd. Het is echter wel aan de cliëntenraad om de nietigheid schriftelijk en tijdig in te roepen. De vertrouwenscommissie vervult ingevolge artikel 4.2.11 van de Jeugdwet een belangrijke rol in de verhouding tussen de instanties en de cliëntenraad. Jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen stellen in overleg met de cliëntenraad een dergelijke vertrouwenscommissie in. Deze heeft niet alleen een bemiddelende functie, maar kan ook een bindend advies uitbrengen. Dit bindend advies kan, zoals in het bovenstaande reeds naar voren is gekomen, op verzoek van de instellingen worden uitgebracht indien men een van de advisering afwijkend besluit wil nemen. De cliëntenraad kan echter ook verzoeken om een bindende uitspraak, indien er onenigheid bestaat omtrent de uitvoering van het bepaalde in enkele wettelijke bepalingen van de Jeugdwet. 32
Artikel 4.2.9 van de Jeugdwet bevat enkele aanvullende waarborgen. Zo kan men bijvoorbeeld ook meerdere taken toekennen aan de cliëntenraad. Voorts is de instantie verplicht om tijdig en desgevraagd alle inlichtingen en gegevens te verstrekken die de cliëntenraad redelijkerwijs nodig heeft voor een goede taakuitoefening. 3.4.4 Het klachtrecht Zowel jeugdhulpaanbieders als gecertificeerde instellingen worden in artikel 4.2.1 e.v. van de Jeugdwet verplicht om een klachtregeling te treffen ten behoeve van jeugdigen en (pleeg)ouders. Hiermee wordt de mogelijkheid gecreëerd om door, of namens een jeugdige of (pleeg)ouder, een klacht in te dienen ten aanzien van gedragingen van de jeugdhulpaanbieders, de gecertificeerde instellingen of van voor hen werkzame personen jegens de jeugdige en diens ouders. De klachten dienen te worden behandeld door een commissie bestaande uit tenminste drie personen, waaronder een voorzitter die op geen enkele wijze gerelateerd mag zijn aan de betrokken instantie. In de klachtregeling dient een (redelijk) termijn te worden opgenomen waarbinnen de klacht moet zijn afgehandeld. Welke termijn redelijk kan worden geacht, wordt aan de beoordeling van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen overgelaten. Het oordeel van de klachtencommissie is echter niet per definitie bindend. Binnen een maand na ontvangst van het oordeel van de klachtencommissie, dient de betrokken jeugdhulpaanbieder of de gecertificeerde instelling aan de klager en de klachtencommissie mede te delen of er al dan maatregelen zullen worden getroffen. Indien gedurende de klachtbehandeling blijkt dat de klacht betrekking heeft op een ernstige situatie met een structureel karakter, wordt de betrokken instantie hiervan op de hoogte gebracht. Indien voldoende aanneembaar is geworden dat de betrokken jeugdhulpaanbieder of gecertificeerde instelling hierop geen maatregelen heeft getroffen, of niet voornemens is om te anticiperen op de geconstateerde ernstige situatie, stelt de klachtencommissie de met het toezicht belaste ambtenaar hiervan onverwijld op de hoogte. 3.5
Conclusie
Uit hetgeen naar voren is gekomen in dit hoofdstuk, mag worden geconcludeerd dat het huidige jeugdzorgstelsel een grote transformatie zal ondergaan. Preventie, en bovenal de eigen kracht van jeugdigen en gezinnen, zijn enkele kernbegrippen die in het nieuwe jeugdstelsel voorop komen te staan. Hierbij zullen gemeenten een hoofdrol gaan vervullen. Het wordt immers de taak van gemeenten om ervoor te zorgen dat de doelstellingen die aan 33
de Jeugdwet ten grondslag liggen zullen worden behaald. Gemeenten zullen er bijvoorbeeld voor moeten zorgen dat het stelsel van jeugdhulp laagdrempelig en op een herkenbare manier wordt georganiseerd en wordt aangeboden. Hierbij is het van belang dat binnen de gemeente voldoende aandacht zal worden besteed aan preventie en de eigen kracht van probleemgezinnen. Concreet bezien houdt dit voor jeugdigen en ouders in dat het recht op jeugdzorg zal verdwijnen. Dit is echter een fundamenteel recht waar momenteel veel waarde aan wordt gehecht. Het recht op jeugdzorg zal plaatsmaken voor een zogeheten ‘jeugdhulpplicht’ van gemeenten. Een andere belangrijke verandering is dat gemeenten worden aangesteld als financieel verantwoordelijken voor het jeugdstelsel. De gemeente heeft hierdoor niet enkel een beleidsmatige, maar ook een financiële kerntaak toebedeeld gekregen. De financiering van alle vormen van jeugdzorg zal op gemeentelijk niveau gaan plaatsvinden. De veranderingen van het jeugdzorgstelsel die besloten liggen in de transitie, gaan gepaard met de nodige veranderingen in de rechtspositie van jeugdigen en ouders. In het kader van de bescherming van de rechtspositie van voorgaande personen, is het echter van groot belang dat enkele elementaire rechten van zowel jeugdigen als ouders zoveel mogelijk voorop staan en niet uit het oog worden verloren. Binnen de Jeugdwet worden enkele belangrijke waarborgen gecreëerd voor de voornoemde personen. Jeugdigen en ouders hebben in het kader van het nieuwe jeugdstelsel het recht op bezwaar en beroep tegen de toewijzing van een individuele voorziening van jeugdhulp, de mogelijkheid om plaats te nemen in een cliëntenraad, de mogelijkheid om een vertrouwenspersoon in te schakelen en de mogelijkheid om zich te beklagen gedurende het hulpverleningstraject. Kan men met het voorgaande in het vooruitzicht echter wel significante conclusies trekken met betrekking tot de rechtspositie van jeugdigen en ouders en of deze al dan niet wordt versterkt na de transitie? Gemeenten verkrijgen immers een grote (financiële) ‘machtspositie’. Een belangrijke vraag die men zich in dit kader kan stellen is de vraag of de beschikbare financiële middelen het überhaupt toelaten om de toegekende financiële (en beleidsmatige) verantwoordelijkheden op een verantwoorde wijze te vervullen? Ik zal hier na de behandeling van het volgende hoofdstuk een gefundeerd antwoord op geven in hoofdstuk 5. In het navolgende hoofdstuk zullen de rechtsposities van jeugdigen en ouders uitvoerig aan bod komen en zal onderzocht worden hoe de Jeugdwet is ontvangen bij enkele belangrijke maatschappelijke stakeholders en andere betrokkenen.
34
Hoofdstuk 4: De rechtspositie van jeugdigen en ouders in de Jeugdwet 4.1
Inleiding
In het vorige hoofdstuk is besproken op welke wijze het stelsel van jeugdzorg is vormgegeven in de nieuwe Jeugdwet. Hieruit is gebleken dat er enkele grote veranderingen zullen plaatsvinden met betrekking tot de wijze waarop in de nabije toekomst jeugdzorg zal worden verleend aan jeugdigen en ouders. Deze veranderingen hebben op een zowel directe als indirecte wijze invloed op de rechtspositie van de hiervoor genoemde personen. Het is dan ook evident dat voornoemde rechtsposities niet uit het oog worden verloren, zoveel mogelijk moeten worden beschermd en daar waar nodig moeten worden versterkt. In dit hoofdstuk zal uitvoerig worden ingegaan op de manier waarop in de nieuwe Jeugdwet wordt geraakt aan de belangen van jeugdigen en ouders. Tevens zal worden bekeken in hoeverre gesproken kan worden van een optimale behartiging van voorgaande belangen. Hierbij zal niet alleen worden gekeken naar de wijze waarop de concept wet is ontvangen bij enkele belangrijke betrokkenen en vertegenwoordigende partijen, maar ook zal de wet getoetst worden aan enkele fundamentele wettelijke bepalingen. 4.2
Algemene contouren en doelstellingen van de Jeugdwet
4.2.1 Ongedocumenteerde jeugdigen Ongedocumenteerde jeugdigen worden op basis van artikel 1.3 van de Jeugdwet in beginsel uitgesloten van het verkrijgen van jeugdhulp. Een grote doorn in het oog van onder anderen kinderrechtenorganisatie Defence for Children Nederland (hierna: DCI Nederland).73 DCI Nederland heeft aangevoerd dat de voorgaande bepaling strijd oplevert met enkele fundamentele wettelijke bepalingen. Artikel 2 van het IVRK schrijft voor dat alle kinderen een gelijke behandeling moeten genieten.74 Het onderscheid dat wordt gemaakt tussen gedocumenteerde en ongedocumenteerde jeugdigen in Nederland, is een onderscheid op basis van de status van een jeugdige en is aldus niet toegestaan in het kader van het IVRK. Concreet bezien houdt dit in dat ook ongedocumenteerde kinderen recht hebben op bescherming, opvoedondersteuning en (geestelijke) gezondheidszorg. Eén en ander is af
73 74
<www.defenceforchildren.nl/images/20/2621.pdf> DFC Nederland–advies consultatieronde Jeugdwet 2012, p. 58.
35
leiden uit artikel 2 van het IVRK in samenhang met de artikelen 18, 19 en 24 van het IVRK, aldus onder meer DCI Nederland. 4.2.2 Preventie en eigen kracht Preventiemogelijkheden op een zo adequaat mogelijke manier inzetten en het uitgaan van de eigen verantwoordelijkheden en mogelijkheden van gezinnen, eventueel met de inzet van hun sociale netwerk, zijn belangrijke uitgangspunten van de Jeugdwet. Preventie en eigen kracht zijn enkele kernbegrippen die men in de nieuwe Jeugdwet herhaaldelijk ziet terugkomen. De RvdK is, mede naar aanleiding van de voorgaande uitgangspunten, positief gestemd omtrent de Jeugdwet. De RvdK heeft immers uitgesproken mogelijkheden te zien om de inzet van de gedwongen jeugdzorg te verminderen. Door de inzet van verscheidene preventiemethoden en het benadrukken van de eigen kracht van de jeugdige en zijn of haar ouders, zal men naar verwachting minder vaak te hoeven ingrijpen in het ouderlijke gezag. In eerste instantie lijkt hiermee recht te worden gedaan aan artikel 8 van het EVRM. Ouders krijgen volop de mogelijkheid om eerst op eigen kracht, eventueel onder begeleiding, een oplossing te vinden voor de heersende problematiek binnen het gezin. Slechts in uiterste gevallen kan op een dwingende wijze worden ingegrepen in het ‘family life’ van een gezin. Er komt niettemin veel macht te liggen bij gemeenten.75 In het kader van de zogenoemde ‘vrijwillige fase’, een fase waarin de vrijwillige medewerking van ouders wordt verlangd en waarin men uitgaat van de eigen kracht, kan de nodige ‘drang’ worden uitgeoefend op ouders. Ido Weijers, hoogleraar jeugdbescherming aan de Universiteit van Utrecht, vreest dat het voorgaande op gespannen voet kan komen te staan met de bescherming van de rechtspositie van de ouders van een jeugdige.76 Ouders kunnen dermate onder druk worden gezet om vooral hun medewerking te verlenen omdat het opleggen van zwaardere maatregelen als een zwaard boven het hoofd hangt. De afwezigheid van toetsingskader in de vrijwillige fase leidt ertoe dat op gemeentelijk niveau geen grenzen worden gesteld, waardoor op dit punt teveel beleidsvrijheid wordt overgelaten aan gemeenten. Hierdoor ontstaan grote verschillen in het handelen tussen gemeenten. Het voorgaande staat daarmee echter op gespannen voet met zowel de rechtszekerheid als de rechtsgelijkheid van ouders.
75 76
Jorritsma 2013. Weijers 2013, p. 2871.
36
4.2.3 Bureaucratie en regeldruk In hoofdstuk 2 is naar voren gekomen dat de bureaucratie en de regeldruk in het huidige jeugdzorgstelsel in de praktijk tot veel problemen leiden.77 De werkdruk die professionals als gevolg van de bureaucratie en regeldruk ervaren, beïnvloedt de wijze waarop men zorg verleent aan gezinnen.78 Het doen verdwijnen, dan wel het zoveel mogelijk doen voorkomen van de heersende regeldruk en bureaucratie, is daarom een belangrijk uitgangspunt van de Jeugdwet.79 Via het voorgaande uitgangspunt wordt beoogd om voldoende ruimte te laten aan professionals, waardoor op een adequate manier de juiste hulp kan worden geboden aan jeugdigen en ouders.80 Het eerder aangehaalde uitgangspunt kan echter ook noodzakelijk worden geacht in het licht van de werking van een ander uitgangspunt van de Jeugdwet, namelijk het eerder de juiste hulp op maat bieden aan hulpbehoevenden, om zo het beroep op gespecialiseerde hulp te verminderen. Door de heersende bureaucratie en regeldruk in het huidige jeugdzorgstelsel, raken jeugdigen en ouders vaak verstrikt in een web van regelgeving en hulpverleners.81 Hierdoor krijgen zij vaak niet, of niet tijdig, de hulp die zij nodig hebben. Indien voorgaande obstakels zoveel mogelijk uit de weg kunnen worden geruimd, dan wel zo veel mogelijk kunnen worden voorkomen, ligt hierin de mogelijkheid verscholen om jeugdigen en ouders eerder de juiste hulp te kunnen bieden. Hierdoor kan ook het beroep op gespecialiseerde hulp worden verminderd. Met betrekking tot de haalbaarheid van voorgaande de uitgangspunten kunnen echter de nodige vraagtekens worden gezet.82 Actal, het adviescollege toetsing regeldruk, heeft in het kader van een advisering aangaande het eerste concept van de Jeugdwet in 2012, al zijn zorgen geuit omtrent de wijze waarop de doelstelling inhoudende een vermindering van de huidige bureaucratie en de regeldruk is vormgegeven in het kader van de transitie.83 Na de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in juli 2013 concludeerde Actal dat onvoldoende is geanticipeerd op dit knelpunt.84 Er wordt in de Jeugdwet nog altijd te uitgebreid en te nauwkeurig beschreven hoe het toezicht op, en de verantwoording van
77
<www.nji.nl/Waarom-een-nieuw-stelsel> ; Rapport BMC 2011, p. 129. Rapport BMC 2011, p. 129. 79 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 2. 80 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 2. 81 <www.nji.nl/Waarom-een-nieuw-stelsel> 82 Actal-advies conceptwetsvoorstel Jeugdwet 2013, p. 2. 83 Actal-advies consultatieronde Jeugdwet 2012, p. 1. 84 Actal-advies conceptwetsvoorstel Jeugdwet 2013, p. 2. 78
37
jeugdhulpaanbieders en andere betrokken professionals moet worden geregeld.85 De nieuw wet kent verscheidene voorschriften omtrent de certificering, het kwaliteitsregister, de landelijke inspecties en verantwoordingsinformatie. Hiernaast wordt echter ook de bevoegdheid geschapen voor gemeenten om informatie- en verantwoordingsplichten op te leggen ten aanzien van jeugdhulpaanbieders en andere betrokken professionals. Als gevolg van de opeenstapeling van regelgeving omtrent nationaal en lokaal toezicht, ontstaat een gegronde vrees voor een vermeerdering van de bureaucratie en de regeldruk in de jeugdzorg in plaats van een beoogde vermindering.86 Hierdoor groeit het probleem van de regeldruk op jeugdhulpaanbieders en professionals, waardoor zij niet in staat zullen zijn om op een adequate manier hun taken te kunnen uitoefenen bij het verlenen van jeugdzorg aan probleemgezinnen. Ook groeit het ‘gevaar’ dat jeugdigen en ouders minder snel de hulp krijgen die zij nodig hebben omdat zij verstrikt dreigen te raken in een web van regelgeving waardoor de heersende problemen in een gezin kunnen verergeren. Dit heeft tot gevolg dat de nodige vraagtekens kunnen worden gezet bij de mogelijkheden die de Jeugdwet biedt met betrekking tot de gewenste demedicalisering in de jeugdzorg. 4.2.4 De beleidsvrijheid van gemeenten Zowel de bestuurlijke als financiële verantwoordelijkheid voor het jeugdstelsel wordt gedecentraliseerd, waardoor één bestuurslaag de regie verkrijgt over het gehele stelsel: de gemeente.87 Er worden daardoor fundamentele bestuurlijke verantwoordelijkheden overgeheveld naar gemeenten. Zo worden gemeenten in het kader van de Jeugdwet belast met het opstellen en uitvoeren van het beleid omtrent preventie en jeugdhulp en omtrent de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. De beoogde invulling van dit beleid dient ingevolge artikel 2.2 van de Jeugdwet te worden vastgelegd in een beleidsplan. Met het oog op een goede uitoefening van het gemeentelijk beleid, en daarmee samenhangend de uitvoering van de wettelijke verantwoordelijkheden, is het van groot belang dat daadwerkelijk enige beleidsvrijheid wordt toegekend aan gemeenten.88 Het overhevelen van verantwoordelijkheden is immers onlosmakelijk verbonden met het hanteren van enige terughoudendheid met (bijvoorbeeld) het stellen van aanvullende eisen en het creëren van aanvullende regelgeving. Hiervan blijkt echter in het kader van de Jeugdwet, zoals onderstaand zal blijken, niet altijd sprake te zijn. 85
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 59. Actal-advies conceptwetsvoorstel Jeugdwet 2013, p. 2. 87 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 4. 88 Simons 2013. 86
38
De beoogde beleidsvrijheid van gemeenten, en daarmee samenhangend de beoogde regiefunctie, dreigt volgens de Raad van State op sommige cruciale punten (ten nadele) sterk ingeperkt te worden.89 Zoals in de vorige deelparagraaf naar voren is gekomen, worden gemeenten door tal van bepalingen in de Jeugdwet teveel aan handen en voeten gebonden. Niet alleen met betrekking tot het toezicht op, en de verantwoording van jeugdhulpaanbieders en andere professionals zijn strikte regels gesteld, ook op een aantal andere onderdelen wordt alles tot in de details geregeld en dwingend opgelegd aan gemeenten.90 Ook kan het Rijk ervoor kiezen om regionale samenwerking tussen gemeenten verplicht op te leggen indien deze er zelfstandig niet uitkomen. Het bovenlokaal samenwerken tussen gemeenten kan zeer zeker in sommige gevallen noodzakelijk worden geacht, zeker daar waar het gaat om de inkoop van individuele/specialistische voorzieningen van jeugdhulp.91 De Raad van State is dan ook van mening dat de benodigde samenwerking daar waar nodig vanzelf van de grond zal komen. Het verplicht opleggen van dergelijke samenwerkingsverbanden kan in sommige gevallen echter tot ongewenste resultaten leiden. In het kader van het adequaat organiseren en in stand houden van een effectief jeugdstelsel is het evident dat aan gemeenten voldoende (beleids)ruimte wordt overgelaten. Voorgaande dient niet nodeloos te worden ingeperkt door dubbele regelgeving en verplichte samenwerkingsverbanden die geen of onvoldoende gevolg geven aan de regietaak van gemeenten. Hiernaast dient elke gemeente in het kader van de uitoefening van de regietaken uitvoering te geven aan de doelstellingen die ten grondslag liggen aan de Jeugdwet. Een belangrijke doelstelling van de nieuwe wet is meer preventie en het zo veel mogelijk demedicaliseren van het jeugdstelsel.92 Door het onnodig medicaliseren van problemen van jeugdigen en ouders, is een grote druk ontstaan op gespecialiseerde vormen van zorg.93 Dit speelt een grote rol bij de problemen die momenteel heersen in het huidige jeugdstelsel. De druk heeft geleid tot capaciteitsproblemen, waardoor jeugdigen en ouders die specialistische hulp nodig hebben langer moeten wachten dan gewenst is. Het is daarom van groot belang dat gevolg wordt gegeven aan het voornoemde uitgangspunt. De sturingsmogelijkheden (in het bijzonder de volumebeheersing) van gemeenten op dit gebied dreigen echter op een onaanvaardbare wijze te worden doorkruist.94 Hierbij speelt bovenal het gegeven dat
89
Simons 2013. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4, p. 7. 91 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4, p. 7. 92 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 3. 93 Kamerstukken II 2012/13, 31839, nr. 255, p. 2 94 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4, p. 13. 90
39
gemeenten, ingevolge artikel 2.6, eerste lid, sub g, van de Jeugdwet, doorverwijzingen van artsen naar (complexe) vormen van jeugdhulp moeten accepteren, een grote rol.95 Gedurende de behandeling van de Jeugdwet in de Tweede Kamer in oktober 2013 is de positie van artsen met betrekking tot de doorverwijzing verder versterkt.96 Enerzijds kan gesproken worden van een gunstige ontwikkeling.97 Een jeugdige die is aangewezen op specialistische zorg moet dit ook daadwerkelijk verkrijgen. Inschattingsfouten aan de zijde van de gemeente, bijvoorbeeld indien de gemeente er onterecht vanuit gaat dat lichtere zorg toereikend is terwijl dit niet het geval is, kunnen vermeden worden indien de autonomie van de professional wordt gegarandeerd. Anderzijds brengt het voorgaande echter het risico met zich mee dat het preventiebeleid van gemeenten, teneinde de demedicalisering van het jeugdstelsel te onderdrukken, niet op een adequate manier kan plaatsvinden. In het kader van de realisering van dit beleid is het immers noodzakelijk dat gemeenten voldoende zicht en grip blijven houden op de doorverwijzingen naar individuele voorzieningen van jeugdhulp. Het zojuist aangehaalde probleem heeft financieel bezien nog een ander kwalijk gevolg. Hier wordt in de volgende subparagraaf aandacht aan besteed. Een ander probleem dat zich heeft aangediend is het volgende: begin november 2013 werd duidelijk dat de behandeling van de Jeugdwet door de Eerste Kamer hoogstwaarschijnlijk eind januari (uiterlijk eind maart) 2014 plaatsvindt.98 Enerzijds kan men hier spreken van een gunstige wending.99 Zorgvuldigheid dient immers te allen tijde voorop te staan, ook indien dit betekent dat de behandeling van de Jeugdwet, (zoals aanvankelijk gepland), niet voor 1 januari 2014 plaatsvindt. Anderzijds hebben verscheidene gemeenten zorgelijk gereageerd op de berichtgeving van de Eerste Kamer aangaande het uitstel.100 Zij berusten zich op het standpunt dat de Jeugdwet zo spoedig mogelijk behandeld dient te worden. De invoering van de nieuwe wet staat vooralsnog gepland op 1 januari 2015, waardoor de nodige tijdsdruk ontstaat. Helderheid over het wettelijke kader, als ook over het financiële kader, dient daarom zo snel mogelijk te worden gecreëerd. Gemeenten geven aan de voorbereidingstijd hard nodig om zich voor te bereiden en om de nodige afspraken te kunnen maken.
95
Forder & Vonk 2013, p. 2444. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 28. 97 <www.dekinderombudsman.nl/ul/cms/fck-uploaded/20131008BrieCieVWSdecentralisatie.pdf> 98 <www.eerstekamer.nl/korteaantekening/20131112?dossier=vjb1ji8b74yp> 99 Walstra 2013. 100 Limburg 2013. 96
40
4.2.5 De financiële verantwoordelijkheden van gemeenten Voor gemeenten ligt niet alleen de beleidsmatige, (zoals in de vorige paragraaf uitgebreid is besproken), maar ook de financiële verantwoordelijkheid voor het gehele jeugdstelsel in het verschiet.101 Zoals bovenstaand reeds is aangehaald zal één bestuurslaag de regie verkrijgen over het jeugdstelsel. Er komt één wettelijk kader, de Jeugdwet, en daarmee samenhangend één financieringssysteem. De financiële verantwoordelijkheden van gemeenten uiten zich op de volgende manieren: allereerst zullen gemeenten in het kader van de uitvoering van de jeugdhulpplicht, (de vervanging van het ‘recht op jeugdzorg’), moeten zorgen voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van jeugdhulp.102 Naast de doorverwijsmogelijkheden van artsen en medische specialisten, is het aan gemeenten om op gemeentelijk niveau een voorziening van jeugdhulp te treffen indien hiertoe de noodzaak bestaat. Hierbij kan verwezen worden naar vrij toegankelijke voorzieningen of individuele voorzieningen (specialistische vormen van jeugdhulp). De gemeente heeft beleidsvrijheid bij het bepalen van de aard en omvang van de niet vrij toegankelijke voorzieningen. Voorts dienen gemeenten de jeugdhulp die in het kader van de tenuitvoerlegging van de gedwongen jeugdzorg noodzakelijk wordt geacht te financieren. Er kan aldus gesteld worden dat gemeenten grote financiële verantwoordelijkheden krijgen toebedeeld. Voorts zullen gemeenten in de nabije toekomst grote verandertrajecten in werking moeten zetten, waarvan de transitie van de jeugdzorg één van de belangrijkste en ook één van de omvangrijkste is.103 Naast de voorgenomen decentralisaties zullen gemeenten echter ook de nodige bezuinigingen moeten doorvoeren.104 Op het jeugdzorgbudget van 3,5 miljard euro,105 dat verdeeld wordt onder de 408 gemeenten in Nederland, moet in totaal 15 procent, ruim 450 miljoen euro, worden ingeleverd. Teneinde de bezuinigingen geleidelijk te doen laten verlopen, is het kabinet daarom voornemens om drie jaar lang een bezuiniging van 5 procent per jaar door te voeren. Er bestaat echter nog veel onduidelijkheid omtrent het uiteindelijke percentage aan bezuinigingen in de jeugdzorg.106 Drie regio’s in Zuid-Holland, bij elkaar ruim 42 gemeenten, hebben aangetoond dat de bezuinigingen in de desbetreffende gemeenten veel hoger zullen uitvallen dan aanvankelijk is aangekondigd. De bezuinigingen in deze gemeenten bedragen in werkelijkheid niet ‘slechts’ 5 procent per jaar, maar komen
101
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4, p. 5. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4, p. 5. 103 <www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/decentralisatie-van-overheidstaken-naar-gemeenten> 104 Vriesema 2013. 105 <www.rijksoverheid.nl/ministeries/vws/nieuws/2013/12/05/update-jeugdbudgetten-gemeenten.html> 106 Vriesema 2013. 102
41
volgens berekeningen uit boven een percentage van ruim 10 procent. Naast de onduidelijkheid omtrent de omvang van de bezuinigingen, bestaat er vooralsnog nog veel onduidelijkheid omtrent het uiteindelijke budget dat ter beschikking zal worden gesteld aan gemeenten ten behoeve van de jeugdzorg.107 Volgens de Transitiecommissie Stelselwijziging Jeugd, zorgen de onduidelijkheden ervoor dat het merendeel van de gemeenten vooralsnog niet volledig is toegerust op haar taken. Ook de Algemene Rekenkamer heeft zich kritisch uitgelaten over de heersende (financiële) onzekerheden.108 Pas in mei 2014, slechts een paar maanden voor de verwachte datum van inwerkingtreding van de Jeugdwet, zal volledige uitsluitsel worden geboden over het beschikbare budget voor de jeugdzorg. De hoeveelheid informatie omtrent het gemeentelijk budget voor de jeugdzorg staat hierdoor haaks op het tempo waarop de nieuwe wet wordt doorgevoerd, aldus de Algemene Rekenkamer. Het voorgaande is echter niet de enige zorg van de Algemene Rekenkamer. Het overhevelen van taken en het verdelen van geldelijke middelen is onlosmakelijk verbonden met een degelijk controlesysteem.109 De Algemene Rekenkamer stelt dat er nog te veel onduidelijkheid heerst omtrent de wijze van controle op gemeenten. De relatie tussen het geld dat beschikbaar wordt gesteld aan gemeenten voor (onder anderen) de jeugdzorg en hetgeen wat daarmee wordt geleverd, ontbreekt. Het beschikbare budget zal vrij besteedbaar zijn, terwijl verdere afspraken binnen gemeenten omtrent de uitgave van het budget, (met de gemeenteraad als ‘spil’), vooralsnog niet aan de orde zijn. De Algemene Rekenkamer vreest dan ook dat er weinig tot geen controle zal zijn op de besteding van het geld dat ten behoeve van de jeugdzorg wordt overgedragen aan gemeenten, waardoor het nog maar sterk de vraag is of gemeenteraadslieden kunnen controleren of het geld daadwerkelijk goed is ingezet. Hierbij speelt een grote rol dat de plaatsbepaling van gemeenteraden en de lokale rekenkamers vooralsnog moeilijk is in te schatten. Naast het gegeven dat het democratisch bezien van essentieel belang is dat een volksvertegenwoordiger precies weet hoe het beschikbare budget voor de jeugdzorg is ingezet, is een degelijk controlesysteem van groot belang in het licht van een effectieve toetsing op het rechtmatig en het doelmatig handelen op gemeentelijk niveau, aldus de Algemene Rekenkamer. Voorts komen naast de mogelijke afwijking van de voorgenomen (flinke) bezuinigingen op het jeugdstelsel, ook andere risico’s aan het licht die een nadelige invloed kunnen hebben op de financieringsplicht van gemeenten. Zoals in de vorige subparagraaf naar 107
Rapport Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd 2013, p. 54. ‘Buitenhof’, AVRO, VARA en VPRO Nederland 1, 3 november 2013. 109 ‘Buitenhof’, AVRO, VARA en VPRO Nederland 1, 3 november 2013. 108
42
voren is gebracht zijn gemeenten verplicht om doorverwijzingen van artsen naar individuele voorzieningen van jeugdhulp te accepteren. Hierdoor ontstaat echter het risico dat de grip van gemeenten op het gemeentelijke budget wordt ‘vertroebeld’.110 Er kan immers onvoldoende grip worden uitgeoefend op de toeleiding naar voorzieningen van specialistische hulp. De gemeenten krijgen weliswaar een grote beleidsvrijheid om de jeugdhulp op eigen wijze in te richten, maar er zijn slechts beperkte mogelijkheden om de toegang tot de zorg te beheersen.111 Hierdoor wordt de financiële beheersbaarheid van gemeenten onvoldoende gewaarborgd. Al deze omstandigheden in aanmerking genomen, zet men de nodige vraagtekens bij de vraag of gemeenten daadwerkelijk in staat zijn om de financiële verantwoordelijkheid voor het gehele jeugdstelsel op een verantwoorde wijze te kunnen dragen. Men vreest dat gemeenten onvoldoende zijn toegerust op hun taken en dat jeugdigen en hun ouders degenen zijn die de ‘rekening’ zullen moeten betalen als gevolg van het onvermogen van gemeenten om de financiële verantwoordelijkheden op een succesvolle manier uit te voeren. Onderstaand zullen de belangrijkste knelpunten op dit gebied worden behandeld. Een belangrijke punt van discussie is het aanwezige risico dat de transitie in de komende jaren afbreuk zal doen aan de kwaliteit van de jeugdzorg.112 Het is aan gemeenten om zorg in te kopen.113 Zoals in het bovenstaande reeds is aangehaald is het budget voor de jeugdzorg vrij besteedbaar en kunnen gemeenten daarom zelf bepalen waar en welke zorg zij inkopen. Hierop wordt de gemeente niet afgerekend. Bij de vervulling van de jeugdhulpplicht kunnen financiële factoren aldus een (te) grote rol gaan spelen. Gemeenten zijn in principe vrij om voor de meest voordelige variant van jeugdhulp te kiezen. De Nationale Kinderombudsman heeft zich uiterst kritisch uitgelaten over de risico’s voor de kwaliteit van de jeugdzorg die het voorgaande met zich meebrengt.114 Gemeenten kunnen immers voor ‘lastige’ keuzes komen te staan en prioriteiten stellen die niet in het belang van de jeugdzorg zijn. Het al ‘krappe’ gemeentelijke budget kan dwingen om te kiezen tussen de inkoop of financiering van bepaalde vormen van specialistische (dure of gemiddeld geprijsde) jeugdhulp, of de realisering van noodzakelijke gemeentelijke projecten die al langer op de gemeentelijke agenda staan. De vrees bestaat dat gemeenten sneller geneigd zullen zijn om te kiezen voor de laatste optie waardoor goedkopere jeugdhulp wordt ingekocht. Ook 110
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4, p. 13. Kinderrechtenmonitor 2013, p. 30. 112 Rapport Abvakabo FNV 2013, p. 8. 113 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4, p. 6. 114 Kinderrechtenmonitor 2013, p. 34. 111
43
jeugdhulpverleners vrezen dat het voor jeugdzorg beschikbare budget van gemeenten in de meeste gevallen daadwerkelijk bepalend zal zijn bij de inkoop van jeugdhulp, met als kwalijk gevolg dat dit de kwaliteit van de jeugdzorg de komende jaren niet ten goede komt.115 In een enquête onder ruim 1200 jeugdhulpverleners werkzaam in de jeugdzorg, heeft 86 procent van de ondervraagden aangegeven te verwachten dat gemeenten, als gevolg van het krappe gemeentelijke budget, vooral naar de prijs van jeugdhulp zullen gaan kijken in plaats van naar de kwaliteit. Jeugdhulpverleners vrezen dat gemeenten eerder zullen grijpen naar de goedkoopst mogelijke vorm van jeugdhulp, waardoor veel specialistische zorg verloren zal gaan. Het zojuist besprokene doet echter afbreuk aan hetgeen is bepaald in artikel 3 van het IVRK. Jeugdigen dienen verzekerd te zijn van de bescherming en zorg die nodig is voor hun welzijn. Hierbij dient niet (louter) gekeken te worden naar de meest voordelige voorziening van jeugdhulp. Het belang van de jeugdige dient te allen tijde voorop te worden gesteld en dit dient dan ook altijd als eerste afweging te worden gehanteerd. In het verlengde van het voorgaande heeft DCI Nederland de zorg geuit dat de transitie rechtsongelijkheid in de hand werkt.116 De Jeugdwet zou hierdoor niet alleen leiden tot ongelijkheid op basis van verblijfsstatus, maar ook tot rechtsongelijkheid op basis van woonplaats. Rechtsongelijkheid op basis van woonplaats kan plaatsvinden op twee niveaus. Allereerst bestaat het risico dat jeugdigen in de ene gemeente wel jeugdhulp verkrijgen en jeugdigen die in een vergelijkbare situatie verkeren, maar in een andere gemeente wonen, hier niet voor in aanmerking komen. Voorts kunnen (te) grote verschillen ontstaan in de jeugdhulpvoorzieningen die worden aangeboden binnen de verschillende gemeenten. Hierdoor kan het ene gezin kwalitatief bezien betere jeugdzorg ontvangen in de ene gemeente dan in de andere gemeente. Ook de Nationale Kinderombudsman heeft zijn zorgen geuit omtrent de (relatief grote) kwaliteitsverschillen die kunnen ontstaan tussen gemeenten waardoor rechtsongelijkheid optreedt.117 Het voorgaande staat daardoor op gespannen voet met artikel 2 van het IVRK. Jeugdigen dienen te allen tijde een gelijke behandeling en daarmee samenhangend (kwalitatief bezien) gelijke zorg te ontvangen. Dit hoort niet af te hangen van de gemeente waarin een jeugdige zijn of haar gewoonlijke verblijfplaats heeft. Het belang van het kind dient ook hier altijd als eerste uitgangspunt te worden genomen. Reeds is reeds aangehaald dat er naast de jeugdzorg vele andere rijkstaken zullen worden overgeheveld naar gemeenten. Ook is hierbij naar voren gekomen dat de 115
Rapport Abvakabo FNV 2013, p. 14. <www.defenceforchildren.nl/images/20/2621.pdf> 117 <www.dekinderombudsman.nl/ul/cms/fck-uploaded/20131008BrieCieVWSdecentralisatie.pdf> 116
44
decentralisaties gepaard gaan met fikse bezuinigingen. Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (hierna: COELO), een onderzoeksinstituut verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen, vreest echter voor de problemen die hierdoor in de nabije toekomst kunnen ontstaan.118 Een recent onderzoek van het COELO laat immers zien dat in 2017 een gat van ruim 6 miljard euro te verwachten is tussen de verwachte inkomsten en uitgaven van gemeenten. Dit is problematisch omdat gemeenten, anders dan de Rijksoverheid, gehouden zijn aan het opstellen van een sluitende begroting.119 Gemeenten zullen hierdoor alles in het werk moeten stellen om het gat van ruim 6 miljard euro op te heffen. Met beperkte mogelijkheden op dit punt, de belastinginkomsten van gemeenten zijn immers erg gering, zijn gemeenten noodgedwongen om over te gaan op forse bezuinigingen op gemeentelijke voorzieningen, aldus het COELO. Hierdoor ontstaat het risico op (verdere) forse bezuinigingen op de jeugdzorg, met alle gevolgen van dien.120 Met het sociale domein is immers veel meer geld gemoeid dan met ‘traditionele’ gemeentelijke taken en voorzieningen 4.3
De decentralisatie van de jeugd-GGZ
Momenteel zijn zorgverzekeraars verantwoordelijk voor de inkoop van geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen.121 Deze verantwoordelijkheid inclusief het wettelijke recht op geestelijke gezondheidszorg van jeugdigen vindt zijn grondslag in de Zorgverzekeringswet. De decentralisatie van de jeugd-GGZ heeft echter tot gevolg dat gemeenten in de toekomst de verantwoordelijkheid zullen gaan dragen voor de inkoop van geestelijke gezondheidszorg. Met het oog op een ‘zachte landing’ van de jeugd-GGZ, bespreken Zorgverzekeraars Nederland en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten momenteel de mogelijkheden omtrent een tijdelijke inkoop (voor een periode van ongeveer drie jaar) van jeugd-GGZ door zorgverzekeraars.122 Ook deze vorm van zorg valt onder het begrip jeugdhulp en zal, (na het verstrijken van een periode van drie jaar na de inwerkingtreding van de Jeugdwet), verleend worden op basis van de jeugdhulpplicht van gemeenten. Hierbij zal ook de financiering plaatsvinden op gemeentelijk niveau. In de voorgaande paragraaf is reeds uitvoerig ingegaan op de bezwaren die zijn aangevoerd ten aanzien van de algemene strekking en contouren van de decentralisatie van het jeugdstelsel. Hierbij is ook ingegaan op risico’s die van invloed (kunnen) zijn op het gehele jeugdstelsel. 118
Rapport COELO 2013, p. 36. Rapport COELO 2013, p. 37. 120 Rapport COELO 2013, p. 42. 121 Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 12. 122 Kamerstukken II 2012/13, 31839, nr. 323, p. 2. 119
45
Vooral de financiële onzekerheden en risico’s die de transitie met zich meebrengt roepen veel tegenstand op. Er zijn daarnaast veel bezwaren aangevoerd ten aanzien van de decentralisatie van de jeugd-GGZ in het bijzonder.123 In november 2013 is bekendgemaakt dat het budget voor de jeugd-GGZ zal worden verhoogd van 700 naar 850 miljoen euro.124 In december 2013 is het voorgaande bevestigd.125 Staatssecretaris Fred Teeven kondigt een verhoging aan van 5 procent van het totale budget dat wordt overgeheveld naar gemeenten. De verhoging van het budget behelst echter niet noodzakelijkerwijs een ‘verruiming’ van het budget. Bij de berekening van het budget van 700 miljoen euro heeft men immers nagelaten om de kosten van de behandelingen van ouders mee te rekenen. De verhoging van dit budget komt in de eerste plaats voor een deel tegemoet aan die verborgen kosten. Bovendien is bekend gemaakt dat niet noodzakelijkerwijs alle gemeenten meer geldelijke middelen verkrijgen. Vooral de medische sector is nog altijd zeer kritisch ten aanzien van de voorgenomen decentralisatie. Daarom hebben vertegenwoordigers uit de voornoemde sector vòòr de behandeling van de Jeugdwet in de Tweede Kamer in oktober 2013, een petitie aangeboden aan de Commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport.126 Hiermee werd beoogd om de jeugd-GGZ niet uit de Zorgverzekeringswet te laten verdwijnen. De decentralisatie van de jeugd-GGZ naar gemeenten wordt derhalve nog altijd beschouwd als een heet hangijzer. Men heeft grote twijfels omtrent de vraag in hoeverre de overheveling van de jeugd-GGZ naar gemeenten zou kunnen bijdragen aan een verbetering van de huidige rechtspositie van jeugdigen en ouders. Jeugdigen die zijn aangewezen op geestelijke gezondheidszorg kunnen worden beschouwd als een zeer kwetsbare groep jeugdigen. Zij zullen in de toekomst in grote mate afhankelijk geraken van gemeenten. Men heeft grote bezwaren geuit op deze afhankelijkheidsrelatie van jeugdigen ten opzichte van gemeenten.127 Het gegeven dat het wettelijke recht op geestelijke gezondheidszorg waar jeugdigen in het kader van het huidige jeugdstelsel een beroep op kunnen doen zal plaatsmaken voor een jeugdhulpplicht van gemeenten, speelt hierbij een belangrijke rol. Men vreest dat jeugdigen en ouders hierdoor immers onvoldoende de garantie wordt geboden dat zij ook in de toekomst (op tijd) de zorg krijgen die zij nodig hebben.128 Ook de mate van onafhankelijkheid van artsen in het nieuwe stelsel creëert nieuwe zorgen aangaande de afhankelijkheidsrelatie van jeugdigen en ouders 123
124 Kamerstukken II 2012/13, 31839, nr. 323, p. 1. 125 <www.rijksoverheid.nl/ministeries/vws/nieuws/2013/12/05/update-jeugdbudgetten-gemeenten.html> 126 <www.petitiejeugdggz.nl/> 127 <www.petitiejeugdggz.nl/wp-content/uploads/2013/09/Feiten-en-zorgen-over-de-transitie_1-1.pdf> 128 Dörenberg 2013, p. 621.
46
ten opzichte van gemeenten.129 Artsen hebben enerzijds een sterke positie waar het gaat om de doorverwijzing van jeugdigen naar voorzieningen van specialistische hulp, waarbij tevens het type behandeling en de duur daarvan ter beoordeling liggen aan de artsen. Anderzijds kunnen gemeenten echter een slot zetten op de omvang en de duur van bepaalde jeugdhulpvoorzieningen. Dit kan in het licht van het volgende problemen opleveren: in de voorgaande paragraaf zijn enkele (financiële) risico’s besproken die de transitie met zich meebrengt door het (krappe) beschikbare budget voor de jeugdzorg en de mate van vrijheid die gemeenten hebben bij de verdeling hiervan. Voorgaande kan als motivatie gaan dienen voor het vroegtijdig stoppen van een bepaalde voorziening van jeugdhulp. DCI Nederland heeft laten weten bezorgd te zijn over de (rechts)ongelijkheid die wordt gecreëerd tussen jeugdigen met lichamelijke problemen enerzijds, en jeugdigen met psychische problemen anderzijds.130 ‘Enkel’ de jeugd-GGZ wordt uit de Zorgverzekeringswet gehaald en ondergebracht onder de Jeugdwet, waardoor voor jeugdigen met psychische problemen het wettelijk verankerde recht op zorg komt te vervallen. Jeugdigen die kampen met somatische problemen vallen buiten de werking van de Jeugdwet en behouden een wettelijk recht op zorg. Dit maakt hun positie, in het bijzonder daar waar het gaat om de toegang tot zorg, sterker dan de positie van jeugdigen die kampen met psychische problemen. Het creëren van een onderscheid tussen psychische en somatische zorg is ook opvallend gezien het gegeven dat beide typen zorg onder de sector van de medische zorg vallen, en men deze als onlosmakelijk met elkaar verbonden acht.131 De scheiding van de typen zorg impliceert hierdoor, uitgaande van de doelstellingen van de Jeugdwet, dat psychische problemen vermijdbaar en te voorkomen zijn door preventie en goed ouderschap. Het stigma en onbegrip dat momenteel heerst rondom jeugdigen die kampen met psychische problemen wordt door het voorgaande versterkt. Het scheiden van de somatische en psychische zorg heeft echter nog een ander kwalijk gevolg.132 Een belangrijk uitgangspunt van de Jeugdwet is het bewerkstelligen van integrale zorg voor jeugdigen. De beoogde integrale zorg voor jeugdigen kan met de scheiding van somatische en psychische zorg echter niet altijd even succesvol tot stand komen. Meer dan de helft van de jeugdigen die zijn aangewezen op jeugd-GGZ ontvangt momenteel ook 129
Maassen 2013 p. 2138. <www.defenceforchildren.nl/p/48/3251/mo233-m80/%7Bpersbericht%7D-nieuwe-jeugdwet-werktdiscriminatie-en-ongelijke-behandeling-van-kinderen-in-de-hand> 131 <www.platformggz.nl/lpggz/download/lpggz-reacties-persberichten-rapporten-etc/brf-tk-wetsbehandelingjeugd-04-10-2013.pdf> 132 130
47
somatische zorg.133 Het is daarom van groot belang dat zowel de huisarts als de medische specialist jeugdigen op een adequate manier kunnen blijven doorverwijzen. Verscheidene vertegenwoordigers uit de zorg vrezen echter dat de financiering van voornoemde zorg op twee verschillende niveaus, namelijk op gemeentelijk niveau en in de Zorgverzekeringswet, zal leiden tot afstemmingsvraagstukken. Voorgaande heeft tot gevolg dat het bieden van integrale zorg aan jeugdigen wordt bemoeilijkt. 4.4
Conclusie
De Jeugdwet zou in de praktijk tot een verbeterd jeugdstelsel moeten leiden. Het is de bedoeling dat de rechtspositie van zowel jeugdigen als ouders wordt versterkt. In dit hoofdstuk zijn echter enkele knelpunten en mogelijke veronachtzamingen van enkele belangrijke wettelijke bepalingen aan bod gekomen, welke twijfels doen ontstaan met betrekking tot de haalbaarheid van dit doel. Veel belangrijke stakeholders hebben daarom hun zorgen geuit omtrent de nieuwe Jeugdwet. Het feit dat jeugdhulp in beginsel wordt onthouden aan ongedocumenteerde jeugdigen lijkt niet te stroken met het IVRK. Voorts lijkt de bureaucratie, een grote indicator voor de problematiek in het huidige jeugdstelsel, niet te verdwijnen in het nieuwe jeugdstelsel. Voor een goede uitoefening van haar taken is het van belang dat enige beleidsvrijheid wordt overgelaten aan gemeenten. Ook hier lijkt vooralsnog niet helemaal aan voldaan te gaan worden. Gemeenten hebben voorts als financieel verantwoordelijken een grote machtspositie. De financiële verantwoordelijkheden van gemeenten gaan, mede dankzij de fikse bezuinigingen op de jeugdzorg, echter gepaard met grote risico’s voor de rechtspositie van jeugdigen en ouders. De kwaliteit van de jeugdhulp dreigt in het gedrang te komen, er dreigt rechtsongelijkheid te ontstaan en er dreigt een gat van ruim 6 miljard euro te ontstaan in de verwachte inkomsten en uitgaven van gemeenten in 2017. Ook omtrent de decentralisatie van de jeugd-GGZ heerst nog altijd veel kritiek. Niet alleen bestaan grote zorgen omtrent de toegang tot de jeugd-GGZ, ook maken enkele belangrijke stakeholders zich grote zorgen omtrent de scheiding tussen jeugdigen met psychische problemen enerzijds, en jeugdigen met somatische problemen anderzijds, welke kan leiden tot stigmatisering en rechtsongelijkheid. Ondanks de stevige discussies die hebben plaatsgevonden gedurende de behandeling van de Jeugdwet in de Tweede Kamer, is de wet met een meerderheid aangenomen. De nieuwe wet bevat echter zoals blijkt nog enkele fundamentele breekpunten. In het navolgende 133
Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3, p. 31.
48
hoofdstuk zal getoetst worden in hoeverre de nieuwe wet daadwerkelijk bijdraagt aan een verbetering van de rechtspositie van jeugdigen en ouders. Hiervoor zal een vergelijking worden getrokken met de wijze waarop de rechtspositie van jeugdigen en ouders in het kader van de Wet op de jeugdzorg gestalte heeft gekregen. Naar aanleiding van de toets zullen tot slot enkele aanbevelingen worden gedaan. Hoofdstuk 5: Conclusie en aanbevelingen 5.1
Vergelijkende toets & conclusie
De bescherming van jeugdigen neemt vandaag de dag een belangrijke positie in binnen de Nederlandse rechtsorde. Op gemeentelijk niveau wordt advies, ondersteuning en hulp geboden aan jeugdigen en ouders die daar op enig moment behoefte aan hebben. In gevallen waarin het voorgaande niet afdoende blijkt en hulp van hogerhand geboden is, is de Wjz in het leven geroepen. In het kader van de Wjz kunnen jeugdigen en ouders aanspraak maken op (specialistische) jeugdzorg. Het is aan Bjz als indicatiesteller om hen hier door middel van een indicatiebesluit naar door te verwijzen en hen hierbij bij te staan. Gedurende het hulptraject kunnen jeugdigen en ouders terugvallen op verschillende voorzieningen van rechtsbescherming die zijn gewaarborgd in het kader van de Wjz. Allereerst wordt er de mogelijk geboden om op te komen tegen een indicatiebesluit. Voorts wordt de mogelijkheid geboden om een vertrouwenspersoon werkzaam bij Bjz of een zorgaanbieder in te schakelen. De mogelijkheid tot het instellen van een cliëntenraad zorgt er voor dat jeugdigen en ouders enige medezeggenschap en inspraak genieten. Indien jeugdigen en/of ouders gedurende het hulptraject onjuist worden behandeld door een medewerker van de betrokken instantie, is gewaarborgd dat er de mogelijkheid moet bestaand tot het indienen van een klacht. Voorts dient opgemerkt te worden dat ook indien jeugdigen en ouders andere zorg nodig hebben dan waarop in het kader van de Wjz aanspraak op kan worden gemaakt, denk hierbij aan zorg in het kader van de Awbz of de Zvw, men voor een indicatiestelling bij Bjz terecht kan. De bescherming van jeugdigen (en ouders) lijkt op het eerste gezicht goed geregeld. Niettemin blijkt het toch wenselijk om (enkele) wijzigingen aan te brengen in de wijze waarop het jeugdstelsel momenteel is vormgegeven. Een eerste belangrijke reden hiervoor is dat er (nog altijd) geen sprake is van een uniforme toegang tot de jeugdzorg. Het voorgaande is grotendeels te wijten aan het gegeven dat de wetgeving op het gebied van de jeugdzorg nog teveel versnipperd is. Er zijn veel verschillende voorzieningen, waarop verschillende wettelijke regimes van toepassing zijn. De verantwoordelijkheid en financiering van deze 49
voorzieningen berusten daarnaast vaak bij verschillende overheidslagen. Het één en ander leidt ertoe dat er geen integrale, en dus geen efficiënte aanpak van de problematiek binnen een gezin kan plaatsvinden. Voorts leidt de versnippering tot meer bureaucratie. Hierdoor ontstaat een zogeheten doorschuifmechanisme, waardoor jeugdigen en ouders niet, of niet op tijd de hulp krijgen die zij nodig hebben. Alle besproken knelpunten hebben een belangrijke, gemeenschappelijke oorzaak: er blijkt namelijk teveel druk te heersen op gespecialiseerde vormen van zorg. Problemen worden te snel gemedicaliseerd, waardoor de wachtlijsten in de zorg over het algemeen oplopen en de kosten van de (jeugd)zorg stijgen. Ook in de politiek is men van mening dat het jeugdstelsel aanpassingen behoeft. Na een lang voortraject is het parlement tot een concept wetsvoorstel gekomen. De nieuwe Jeugdwet is in oktober 2013 aangenomen door een meerderheid in de Tweede Kamer. De nieuwe wet behelst een complete verandering ten aanzien van de wijze waarop het jeugdstelsel momenteel is ingericht. Er wordt een omslag gemaakt naar meer preventie, de inzet van de eigen kracht van jeugdigen, ouders en hun sociale omgeving, demedicaliseren, eerder de juiste hulp bieden, integrale hulpverlening en het verminderen van de regeldruk. Teneinde het voorgaande te bewerkstelligen zal het gehele jeugdstelsel, (de provinciaal geïndiceerde jeugdzorg, de jeugd-GGZ en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering), zowel beleidsmatig als financieel bezien, worden gedecentraliseerd naar gemeenten. Gemeenten zullen hierbij moeten investeren in vroeghulp en preventie. Als dit ontoereikend blijkt zal een beroep kunnen worden gedaan op de jeugdhulpplicht van gemeenten. Concreet bezien houdt dit in dat wettelijke aanspraken op (jeugd)zorg komen te vervallen en dat er een zorgplicht ontstaat voor gemeenten in de vorm van een jeugdhulpplicht. Gemeenten verkrijgen hiermee een grote ‘machtspositie’. In het kader van de nieuwe wet zijn, evenals in de Wjz, enkele waarborgen opgenomen ten aanzien van de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders. Zo bestaat ook in de nieuwe wet de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te dienen tegen een besluit van de gemeente. Voorts kan men een beroep doen op het inschakelen van een vertrouwenspersoon, krijgt men de mogelijkheid tot inspraak en medezeggenschap en bestaat de mogelijkheid tot het indienen van een klacht tegen personen die werkzaam zijn bij de betrokken instanties. Verschillende belangrijke stakeholders zijn om verschillende redenen kritisch over de Jeugdwet in de huidige vorm, en zijn dan ook van mening dat het merendeel van de doelstellingen van de Jeugdwet uiteindelijk niet bereikt zal worden indien de Jeugdwet niet wordt aangepast. Allereerst heeft men grote bezwaren geuit op het gegeven dat zogenoemde ‘ongedocumenteerde’ jeugdigen zijn uitgesloten van het verkrijgen van jeugdhulp. Voorts is 50
veel kritiek geuit op de machtspositie van gemeenten in de zogeheten vrijwillige fase en de ontbrekende toetsingskaders in de fase, waardoor gemeenten teveel beleidsvrijheid hebben. Ook lijkt de regeldruk niet te zijn opgelost in de nieuwe wet. De opeenstapeling van regelgeving leidt ertoe dat de bureaucratie in het jeugdstelsel in stand wordt gehouden. Hierdoor ontstaat het risico dat jeugdigen niet, of niet tijdig geschikte jeugdhulp krijgen. De bureaucratie leidt er ook toe dat de beleidsvrijheid van gemeenten, (behalve in de vrijwillige fase), in het gedrang komt. De beoogde regiefunctie van gemeenten lijkt door de regeldruk immers niet zonder meer gegarandeerd. Het feit dat artsen en medisch specialisten een sterke positie hebben ten aanzien van het doorverwijzen van jeugdigen en ouders naar gespecialiseerde voorzieningen van jeugdhulp, zet ook de nodige vraagtekens achter de haalbaarheid van de beoogde regiefunctie (in het bijzonder in het licht van de volume- en kostenbeheersing) van gemeenten. Het voorgaande kan nadelig worden geacht in het licht van de mogelijkheden tot het demedicaliseren van problemen van jeugdigen en ouders. De grote financiële verantwoordelijkheden die gemeenten krijgen toebedeeld leiden verder ook tot ernstige zorgen. De decentralisaties die gemeenten moeten verwerken, vormen in samenhang met de bezuinigingen die zullen worden doorgevoerd in de jeugdzorg grote risico’s voor het jeugdstelsel. Het ontbreken van toezicht op het handelen van gemeenten draagt hier voor een groot gedeelte aan bij. Men vreest niet alleen voor de negatieve gevolgen voor de kwaliteit van de jeugdzorg, maar ook voor het ontstaan van rechtsongelijkheid ten aanzien van het aanbod van voorzieningen van jeugdhulp per gemeente. Voorts heeft de voorgenomen decentralisatie van de jeugd-GGZ in het bijzonder tot veel onrust geleidt. Men vreest dat de toegang tot de jeugd-GGZ onvoldoende wordt gegarandeerd. Het onderscheid dat door de decentralisatie van de jeugd-GGZ wordt veroorzaakt tussen jeugdigen met psychische problemen enerzijds, en jeugdigen met somatische problemen anderzijds, leidt ook tot de nodige zorgen. Niet alleen wordt hierdoor een rechtsongelijkheid gecreëerd tussen beide groepen jeugdigen, maar ook wordt een integrale aanpak van de problematiek van jeugdigen die zijn aangewezen op zowel psychische als somatische zorg bemoeilijkt. Er bestaat de nodige kritiek op de Jeugdwet in zijn huidige vorm. De wijze waarop de rechtsbescherming is vormgegeven in zowel de Wjz als de Jeugdwet vormt een essentieel onderdeel van de rechtspositie van jeugdigen en ouders. Alvorens over kan worden gegaan tot de beantwoording van de onderzoeksvraag, is het van belang om samen te vatten op welke punten de rechtsbescherming (zoals dit is vormgegeven in de Wjz en de Jeugdwet) gaat veranderen. Ook na de transitie zal, ondanks het vervallen van ‘het recht op jeugdzorg’, de mogelijkheid bestaan om in beroep en bezwaar te gaan tegen een besluit van de gemeente met 51
betrekking tot het toewijzen van een voorziening van jeugdhulp. De mogelijkheid tot het inschakelen van een vertrouwenspersoon blijft overigens onder dezelfde regels en omstandigheden gewaarborgd. Met betrekking tot de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de mogelijkheden van inspraak en medezeggenschap, kunnen echter de nodige verschillen worden geconstateerd. Allereerst zijn instanties waarbinnen minder dan tien personen belast zijn met de taakuitoefening niet verplicht tot het instellen van een cliëntenraad. Ook verdwijnt de verplichting dat de cliëntenraad plaats moet bieden aan minimaal twee jeugdigen. In deze opzichten kan in eerste instantie een verslechtering worden waargenomen met betrekking de mogelijkheden van inspraak en medezeggenschap. In het kader van de Jeugdwet wordt het ten aanzien van bepaalde onderwerpen echter wel moeilijker om af te wijken van de advisering van de cliëntenraad. Van de advisering van bepaalde onderwerpen mag immers niet meer zonder meer worden afgeweken. Indien men toch wil afwijken van de advisering, dient de aangestelde vertrouwenscommissie te worden ingeschakeld voor het doen van een bindende uitspraak. De commissie krijgt in het algemeen in vergelijking tot het huidige jeugdstelsel een belangrijkere functie. Niet alleen heeft de vertrouwenscommissie een bemiddelende taak, ook kan bij onenigheid omtrent bepaalde onderwerpen om een bindende uitspraak worden gevraagd aan de aanwezige commissie. Ook met betrekking tot het klachtrecht zullen zich enkele veranderingen gaan voordoen. Het eerste wat opvalt is dat de Wjz voorschrijft dat de leden van de klachtencommissie op geen enkele wijze gerelateerd mogen zijn aan de betrokken instantie. De jeugdwet schrijft echter voor dat enkel de voorzitter van de commissie niet gerelateerd mag zijn aan de betrokken instantie. Voorts dient een klacht in het kader van de Jeugdwet niet meer binnen de huidige 6 weken te worden behandeld, maar binnen een nader door de instantie te bepalen ‘redelijke’ termijn. Een nieuw aspect van het klachtrecht is voorts dat indien blijkt dat een klacht betrekking heeft op een ernstige situatie met een structureel karakter, de betrokken instantie direct moet worden gesommeerd om maatregelen te plannen of te treffen om de situatie te verbeteren. Aan de hand van hetgeen hier boven is besproken, kan een antwoord worden gegeven op de onderzoeksvraag: Hoe verhoudt de rechtspositie van jeugdigen en ouders in de nieuwe Jeugdwet zich tot die in de Wet op de jeugdzorg en op welke wijze kunnen deze rechtsposities, indien nodig, nader worden versterkt? Het is duidelijk dat de rechtspositie van jeugdigen en ouders in de Wjz niet optimaal wordt behartigd en dat een verandering van het jeugdstelsel noodzakelijk is. De Jeugdwet biedt hiertoe goede aanknopingspunten. Het jeugdstelsel an sich 52
op een laagdrempelige manier vormgeven, preventiemogelijkheden beter benutten en het versterken van de eigen kracht van gezinnen, zijn uitgelezen mogelijkheden om verbeteringen aan te brengen in de wijze waarop momenteel hulp wordt verleend aan gezinnen. De Jeugdwet bevat in zijn huidige vorm over het algemeen genomen echter nog te veel knelpunten en onzekerheden die een directe weerslag (kunnen) hebben op de rechtspositie van jeugdigen en ouders om te kunnen spreken van een (optimale) verbetering ten opzichte van het huidige jeugdstelsel. De financiële zijde van de transitie leidt in het bijzonder tot veel risico’s. Ook op het gebied van de rechtsbescherming bestaan de nodige twijfels. Ondanks het feit dat op sommige punten gesproken kan worden van een verbetering van de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders in de nieuwe Jeugdwet, denk hierbij aan het klachtrecht en aan de mogelijkheden op het gebied van inspraak en medezeggenschap, worden op sommige essentiële punten (onnodig) wijzigingen aangebracht. Instanties waarbinnen minder dan tien personen belast zijn met de taakuitoefening zijn niet verplicht tot het instellen van een cliëntenraad en daarnaast is afstand genomen van het bepaalde dat binnen een cliëntenraad plaats moet worden geboden aan minimaal twee jeugdigen. Voorts leidt het nieuwe klachtrecht tot de nodige vraagtekens waar het gaat om de onafhankelijkheid van de klachtencommissie en ontstaat (rechts)onzekerheid omtrent het termijn waarbinnen een klacht behandeld moet worden. Alles bij elkaar genomen kan ik niet anders dan tot de conclusie komen dat de Jeugdwet zeer zeker mogelijkheden biedt om te komen tot een verbetering van de rechtspositie van jeugdigen en ouders. Deze kansen worden door gebreken in de nieuwe wet echter niet optimaal benut, waardoor onmogelijk gesproken kan worden van een optimale verbetering ten aanzien van de Wjz. Teneinde de rechtspositie van jeugdigen en ouders zo optimaal mogelijk te behartigen, dienen de nodige wijzigingen te worden aangebracht. In de volgende subparagraaf zal ik trachten om daartoe enkele aanbevelingen te doen. 5.2
Aanbevelingen
Alvorens tot enkele concrete (inhoudelijke) aanbevelingen over te gaan, volgt een algemene aanbeveling. Het is de bedoeling dat de Jeugdwet op 1 januari 2015 in werking treedt. Er heerst daarom grote druk op het wetgevingstraject dat ten grondslag ligt aan de nieuwe wet. De decentralisatie van de jeugdzorg is echter een zeer omvangrijk en ingewikkeld proces. In het licht van het gegeven dat veel onzekerheid heerst omtrent de wet, dient het risico van onzorgvuldigheid ten gevolge van de hoge tijdsdruk zoveel mogelijk voorkomen te worden. De behandeling van de Jeugdwet in de Eerste Kamer is inmiddels uitgesteld naar eind januari. 53
Dit is een gunstige ontwikkeling. Er moet echter ook voldoende voorbereidingstijd worden overgelaten aan gemeenten om zich op een goede manier voor te bereiden en om afspraken te maken. Het is daarom aan te raden om ook de inwerkingtreding van de nieuwe wet uit te stellen. Het alom bekende gezegde ‘voorkomen is beter dan genezen’, gaat immers ook in deze situatie op. Het is beter om eerst alle onzekerheden en alle onzorgvuldigheden zoveel mogelijk uit de weg te ruimen, waarna voldoende voorbereidingstijd aan gemeenten moet worden overgelaten, alvorens de wet in werking te laten treden. Een eerste, belangrijke (inhoudelijke) aanbeveling is om ongedocumenteerde jeugdigen niet langer uit te sluiten van het verkrijgen van jeugdhulp. De jeugdwet biedt de uitgelezen mogelijkheid om een einde te maken aan de ongelijkheid die jarenlang wordt gecreëerd tussen gedocumenteerde jeugdigen en niet gedocumenteerde jeugdigen. Alle kinderen in Nederland dienen een zekere bescherming te genieten. Niet alleen levert de ongelijkheid strijd op met verscheidene bepalingen van het IVRK, ook moet niet vergeten worden dat ongedocumenteerde jeugdigen, zeker in verhouding tot gedocumenteerde jeugdigen, een zeer zwakke sociaal-maatschappelijke en sociaaleconomische positie hebben. Zij verdienen daarom juist extra bescherming van de staat. Een volgende aanbeveling is om toetsingskaders te creëren voor de zogeheten vrijwillige fase (een fase waarin de nodige drang kan worden uitgeoefend op ouders). De mogelijkheden die de vrijwillige fase creëert ten aanzien van het voorkomen van het ingrijpen in het ouderlijke gezag, worden immers overschaduwd door het gegeven dat men geen toetsingskaders heeft gecreëerd. Het creëren van dergelijke kaders waarin het handelen van gemeenten rechtsgrond krijgt, zorgt er niet alleen voor dat de rechtspositie van ouders wordt versterkt, maar ook dat wordt voorkomen dat gemeenten zich schuldig maken aan willekeur. Voorts is het noodzakelijk om actief naar een oplossing te zoeken voor de (dreigende) bureaucratie die de Jeugdwet in het leven roept. Er is momenteel nog teveel sprake van een uitdijend toezicht- en verantwoordingssysteem. Beter is het om dubbele regelgeving te voorkomen. Men moet zich actiever richten op het voorkomen van de regeldruk. De bureaucratie leidt immers al jarenlang tot grote problemen binnen de jeugdzorg. De zeer vergaande financiële verantwoordelijkheden van gemeenten baren veel stakeholders ernstige zorgen. De combinatie met de fikse bezuinigingen maken het geheel tot een ‘bijzondere’ situatie, waarin ontzettend veel risico’s worden gecreëerd ten aanzien van de rechtspositie van jeugdigen en ouders. Het is dan ook in eerste instantie van belang om ervoor te zorgen dat zo spoedig mogelijk duidelijkheid wordt geboden omtrent de precieze omvang van de noodzakelijk geachte bezuinigingen. Deze dienen vervolgens pas in een later stadium, 54
of beter ‘gespreid’, doorgevoerd te worden. Het is immers van groot belang om te bekijken hoe de transitie zich in de praktijk ontwikkelt. Er moet daarnaast voldoende ruimte worden geboden aan gemeenten om zich de nieuwe taken op het gebied van de jeugdzorg voldoende eigen te kunnen maken. Een verantwoorde taakuitoefening wordt immers haast onmogelijk gemaakt indien de uiterst vergaande bezuinigingen, in samenhang met de overige geplande decentralisaties, zich vanaf het beginstadium als een hete adem in nek van gemeenten voordoen. In het verlengde van het voorgaande is het tevens van groot belang dat het toezicht op gemeenten, in het licht van de jeugdhulpplicht, wordt gewaarborgd. Teneinde het voorgaande te bewerkstelligen dient zo spoedig mogelijk duidelijkheid te worden geboden omtrent de plaatsbepaling van de gemeenteraad en de (eventuele) lokale Rekenraad. Indien bijvoorbeeld de lokale Rekenraad wordt aangewezen als toezichthouder kan beter toezicht worden gehouden op een effectieve en verantwoorde vervulling van de jeugdhulpplicht. Hiermee wordt de rechtspositie van jeugdigen en ouders versterkt. Een volgende aanbeveling is dat voldoende wordt gestuurd op het maken van afspraken tussen gemeenten enerzijds, en artsen en medisch specialisten anderzijds. Ook hierbij kan een eventuele nader aan te wijzen ‘toezichthouder’ een belangrijke rol spelen. Het is een goede zaak dat artsen en medisch specialisten een sterke positie hebben ten aanzien van de doorverwijsmogelijkheden van jeugdigen naar jeugdhulpvoorzieningen. De professionaliteit en kennis van artsen en specialisten op dit gebied mogen immers niet in twijfel worden getrokken. Dit kan echter niet zo ver strekken dat hierdoor de regiefunctie en daarmee samenhangend de sturingsmogelijkheden van gemeenten, zowel beleidsmatig in het licht van de volumebeheersing als financieel in het licht van de kostenbeheersing, op een onaanvaardbare wijze worden doorkruist. Met betrekking tot de jeugd-GGZ heb ik op dit moment geen concrete aanbevelingen. Het is mijns inziens een goede zaak dat zorgverzekeraars de eerste drie jaar de verantwoordelijkheid op zich nemen ten aanzien van de inkoop van jeugdhulpvoorzieningen op het gebied van de jeugd-GGZ. Het succesvol verlopen van het voorgaande is echter alleen mogelijk indien gevolg wordt gegeven aan hetgeen in de vorige alinea’s, (ten aanzien van de uitstel van de bezuinigingen en de concretisering van het toezicht op gemeenten), is besproken. Op deze manier wordt voorkomen dat de gevreesde consequenties ten aanzien van de decentralisatie van de jeugd-GGZ waarheid worden. De laatste aanbeveling(en) betreft de wijze waarop de rechtsbescherming heeft vorm gekregen in de Jeugdwet. Met betrekking tot de inspraak en medezeggenschap kan in beginsel gesproken worden van een verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Het feit dat een 55
‘neutrale derde’, de vertrouwenscommissie, meer bevoegdheden krijgt is een belangrijke verbetering. Het is echter van groot belang dat daar waar mogelijk wordt bijgedragen aan een verdere versterking van de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders. Zeker in een situatie als deze waarin de rechtspositie van jeugdigen en ouders aan grote veranderingen onderhevig is. In het kader van de kostenbeperking, wat gezien de negatieve financiële uitzichten voor gemeenten erg van belang is, kan het te verregaand worden geacht om ook instanties waarbinnen minder dan tien personen belast zijn met de taakuitoefening van de instantie de verplichting op te leggen een cliëntenraad in te stellen. Het is daarentegen niet sterk dat hiervoor geen alternatief wordt geboden. Een mogelijk alternatief, welke ik hierbij tevens aanbeveel, is om dergelijke instanties bij wet te verplichten om periodiek overleg te voeren met cliënten. Hiermee wordt enerzijds tegemoet gekomen aan gemeenten omdat de kosten voor een dergelijk plan aanzienlijk minder behelzen dan het verplicht instellen van een cliëntenraad. Anderzijds wordt tegemoet gekomen aan jeugdigen en ouders omdat zij op deze wijze toch enige medezeggenschap en inspraak genieten. Voorts zie ik absoluut geen noodzaak in het schrappen van de verplichting om plaats te bieden aan minimaal twee jeugdigen in een cliëntenraad. Binnen het jeugdstelsel is het immers de jeugdige die centraal staat. Mijn aanbeveling luidt dan ook: breng de verplichting om minimaal twee jeugdigen zitting te laten nemen in de cliëntenraad terug in de wet. Tot slot rest mij nog om enkele aanbevelingen te doen omtrent het klachtrecht. Objectiviteit dient te allen tijde voorop te staan. Het is daarom van belang om wettelijk vast te leggen dat niet alleen de voorzitter, maar alle leden van de klachtencommissie op geen enkele wijze gerelateerd mogen zijn aan de betrokken instantie. Voorts vereisen zowel de rechtszekerheid als rechtsgelijkheid dat het niet aan de instanties zelf moet worden overgelaten om te bepalen binnen welke termijn een klacht van een oordeel moet zijn voorzien. Mijn aanbeveling op dit gebied luidt dan ook dat in de Jeugdwet een termijn moet worden opgenomen waarbinnen een klacht dient te worden behandeld.
56
Geraadpleegde bronnen Literatuurlijst Actal-advies consultatieronde Jeugdwet 2012 Advies naar aanleiding van de consultatieronde inzake de Jeugdwet, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13 33684, nr. 3.
Actal-advies conceptwetsvoorstel Jeugdwet 2013 Advies inzake het conceptwetsvoorstel van de Jeugdwet (advies van 18 februari 2013), Den Haag: Actal 2013.
Van den Berg 2005 M. van den Berg, ‘Jeugdhulp of jeugdzorg: een wereld van verschil?’, Panopticon 2005, afl. 6, p. 9-24.
De Boer & Van Montfoort 2010 R. de Boer & A. van Montfoort, ‘Recht op jeugdzorg: betekenis en praktijk’, RDW 2010/31, afl. 3, p. 69-78.
DFC Nederland-advies consultatieronde Jeugdwet 2012 Advies naar aanleiding van de consultatieronde inzake de Jeugdwet, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13 33684, nr. 3.
Doek & Vlaardingerbroek 2009 J.E. Doek & P. Vlaardingerbroek, Jeugdrecht en jeugdzorg, Amsterdam: Elsevier Juridisch 2009. 57
Dörenberg 2013 V.E.T. Dörenberg, ‘Nieuwe Jeugdwet: bedreiging voor toegang tot zorg’, TvGR 2013, afl. 7, p. 621-621.
Forder & Vonk 2013 C.J. Forder & M.J. Vonk, ‘Kroniek van het personen- en familierecht’, NJB 2013/2115, afl. 35, p. 2444-2452. Gerritsen 2013 E. Gerritsen, ‘Recht op zorg versus jeugdhulpplicht’, Binnenlandsbestuur 8 juli 2013, binnenlandsbestuur.nl (zoek op: jeugdhulpplicht).
Gommans 2011 M. Gommans, ‘De cliënt in de jeugdzorg’, FJR 2011/38, afl. 4, p. 87-90.
Den Hollander & Willems-Dijkstra 2012 M.P. den Hollander & T.A. Willems-Dijkstra, ‘Indicatiebesluiten in de Wet op de jeugdzorg’, FJR 2012/70, afl. 9, p. 206-213.
Jorritsma 2013 E. Jorritsma, ‘Ouders slechter af onder Jeugdwet’, NRC 8 oktober 2013, nrc.nl (zoek op: ouders Jeugdwet).
Kinderrechtenmonitor 2013 Kinderrechtenmonitor. Feitelijke informatie omtrent de rechten van kinderen in Nederland (samengesteld door de Universiteit Leiden & het CBS in opdracht van de Kinderombudsman), Rijswijk: Vijfkeerblauw 2013.
Limburg 2013 M. Limburg, ‘Wethouders willen snelle behandeling Jeugdwet’, Binnenlandsbestuur 1 november 2013, binnenlandsbestuur.nl (zoek op: behandeling Jeugdwet).
Van der Linden 1992
58
A.P. Van der Linden, ‘Om wie het gaat in het jeugdbeschermingsrecht’, FJR 1992/2581, afl. 8, p. 174-179.
Maassen 2013 H. Maassen, ‘De keerzijden van de nieuwe Jeugdwet’, Medisch contact 2013, afl. 42, p. 21382139 (online publiek).
Rapport Abvakabo FNV 2013 Rapport van Abvakabo FNV inzake een onderzoek onder jeugdzorgmedewerkers omtrent de transitie jeugdzorg, Zoetermeer: Abvakabo FNV 2013.
Rapport BMC 2009 Rapport van het BMC voor het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en sport inzake de wetsevaluatie van de Wet op de jeugdzorg, bijlage bij Kamerstukken II 2009/10 32202, nr. 1.
Rapport COELO 2013 Rapport COELO voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten inzake de financiële verantwoordelijkheden en bevoegdheden van gemeenten in het kader van de voorgenomen decentralisaties, Groningen: COELO 2013.
Rapport SCP 2013 Rapport van het SCP voor het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport inzake de verdeling van de historische middelen voor de jeugdzorg, Den Haag/Amsterdam 2013.
Rapport Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd 2013 Rapport van de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd inzake de beoordeling van de transitiearrangementen, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13 31839, nr. 324.
Rapport UNICEF 2013 Rapport van het UNICEF onderzoekscentrum Innocenti inzake een vergelijkend onderzoek naar het welzijn van kinderen in ontwikkelde landen, Florence (IT): Innocenti 2013.
Ruitenberg & Kuiper 2010 O.J.W. Ruitenberg & W. Kuiper, ‘Wet op de jeugdzorg’, FJR 2010/6, afl. 1, p. 21-26. 59
Sarneel 2011 H.A.E. Sarneel, ‘Voorgenomen veranderingen in het stelsel van de jeugdzorg en het belang van de cliënt’, FJR 2011/39, afl. 4, p. 91-94.
Simons 2012 M. Simons, ‘Een bestuurlijke geitenkaas?’, Kluwerschulinck 24 juli 2013, kluwerschulinck.nl/opinie/jeugd/wetsvoorstel-jeugdwet.28184.lynkx.
Vlaardingerbroek 2012 P. Vlaardingerbroek, in: Tekst & Commentaar Personen- & familierecht, Deventer: Kluwer 2012, art. 10 Wjz, aant. 3 (online, laatst bijgewerkt op 1 april 2012).
Vriesema 2013 I. Vriesema 2013, ‘Fel verzet van gemeenten Zuid-Holland tegen plan jeugdzorg’, NRC 16 september 2013, nrc.nl (zoek op: verzet gemeenten jeugdzorg).
Walstra 2013 E. Walstra, ‘Verkiezingen deadline voor Jeugdwet’, Binnenlandsbestuur 30 oktober 2013, binnenlandsbestuur.nl (zoek op: deadline Jeugdwet). Weijers 2013 I. Weijers, ‘Jeugdwet biedt onvoldoende rechtsbescherming’, NJB 2013/2407, afl. 41, p. 2871-2873. Parlementaire stukken Kamerstukken I 2012/13, 33684, nr. A. Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr. 3. Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr. 10. Kamerstukken II 2008/09, 31831, nr. 7. Kamerstukken II 2009/10, 32296, nr. 7. Kamerstukken II 2010/11, 32417, nr. 15. Kamerstukken II 2011/12, 31839, nr. 142. Kamerstukken II, 2012/13, 31839, nr. 255. 60
Kamerstukken II 2012/13, 31839, nr. 323. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 2. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 4. Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 28. Websites -
www.nji.nl/Waarom-een-nieuw-stelsel
-
www.nji.nl/Wet--en-regelgeving-Wetsvoorstel-Jeugdwet
-
www.nji.nl/Huidig-stelsel
-
www.nji.nl/Centra-voor-Jeugd-en-Gezin
-
www.nji.nl/Ontwikkelingen?oldid=35251
-
www.nji.nl/Jeugdzorg-Praktijk-Voorzieningen
-
www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/jeugdzorg/jeugdzorg-in-de-wet
-
www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/decentralisatie-van-overheidstakennaar-gemeenten
-
www.rijksoverheid.nl/ministeries/vws/nieuws/2013/12/05/update-jeugdbudgettengemeenten.html
-
www.defenceforchildren.nl/images/20/2621.pdf
-
www.defenceforchildren.nl/p/48/3251/mo233-m80/%7Bpersbericht%7D-nieuwejeugdwet-werkt-discriminatie-en-ongelijke-behandeling-van-kinderen-in-de-hand
-
www.psynip.nl/website-openbaar-themas/sector-jeugd/geslotenjeugdzorg/knelpuntenanalyse-algemene-rekenkamer.pdf
-
www.internetconsultatie.nl/jeugdwet
-
www.dekinderombudsman.nl/ul/cms/fckuploaded/20131008BrieCieVWSdecentralisatie.pdf
-
www.eerstekamer.nl/korteaantekening/20131112?dossier=vjb1ji8b74yp
-
content1a.omroep.nl/urishieldv2/l27m333450605ba4daee00525a930e000000.b9b79 1be1718c01c77abfd4a00b0d003/nos/docs/050913_gezamenlijke_position_paper.pdf
-
www.petitiejeugdggz.nl/
-
www.petitiejeugdggz.nl/wp-content/uploads/2013/09/Feiten-en-zorgen-over-detransitie_1-1.pdf
-
www.platformggz.nl/lpggz/download/lpggz-reacties-persberichten-rapporten-etc/brftk-wetsbehandeling-jeugd-04-10-2013.pdf 61
