De mens achter de cijfers De effecten van instroombeperkend en uitstroombevorderend WWB-beleid
De mens achter de cijfers De effecten van instroombeperkend en uitstroombevorderend WWB-beleid
Juni 2009
Deze publicatie is een samenvatting en bewerking van het onderzoek ‘De mens achter de cijfers’, verricht door de Sociaal Wetenschappelijke afdeling van SoZaWe. Het complete onderzoeksrapport is beschikbaar op www.sozawe.rotterdam.nl/swa
© 2009 dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid [SoZaWe], Sociaal-wetenschappelijke Afdeling, Rotterdam Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de uitgever
Inhoudsopgave 1
Inleiding
5
2
Het onderzoek
7
3
Beschrijving klantgroepen
9
4
De uitkomsten
13
5
Interpretatie
19
6
Conclusies en aanbevelingen
21
Bijlage
23
1
Inleiding Net als andere Nederlandse gemeenten spant Rotterdam zich sinds enige jaren enorm in om het aantal mensen in de bijstand te verminderen. Katalysator is de Wet Werk en Bijstand (WWB, 2004). Gemeenten hebben met deze wet de financiële verantwoordelijkheid gekregen voor de uitvoering van de bijstand. De Rotterdamse inspanningen zijn succesvol. Tussen begin 2004 en oktober 2008 is het aantal Rotterdammers in de bijstand gedaald van 38.600 tot 28.500, een afname van 26 procent; dat is iets meer dan het landelijke gemiddelde. Deze op zich verheugende daling zegt echter niet alles. Het uiteindelijke doel is niet alleen het verminderen van het aantal uitkeringen maar ook een duurzame en perspectiefvolle participatie van mensen. Het motto van het beleid is: ‘Iedereen werkt mee’, tevens de titel van het beleidskader (2007-2010) van het college waarin visie en instrumenten zijn vastgelegd. De achterliggende gedachte is dat mensen moeten leren op eigen benen te staan door eigen inkomensverwerving, of als dat niet lukt, door het leveren van een maatschappelijke bijdrage in ruil voor een uitkering. SoZaWe spant zich in om mensen aan betaald werk of vrijwilligerwerk te helpen. Om te weten of dát is gelukt, is er meer kennis nodig dan instroom- en uitstroomcijfers. Wat gebeurt er met mensen die uitstromen? Hebben ze werk en zo ja wat voor werk? Is het vast, is het zwart, biedt het enig perspectief of vallen ze snel weer terug op een uitkering? Als ze uit de bijstand verdwijnen, maar geen werk hebben, hoe komen ze dan aan inkomen? Verruilen ze de ene afhankelijkheid in voor de ander? En wat komt er terecht van het activeren van niet-arbeidsplichtige bijstandsgerechtigden: gaan ze inderdaad vrijwilligerswerk doen? Kortom, wat is het verhaal achter de cijfers? Andere gemeenten hebben zich die vraag ook gesteld. Uit een steekproef in Den Haag onder 300 afgewezen bijstandaanvragers bleek dat negen maanden na de afwijzing de helft werk had, meestal tijdelijk, 30 procent in een uitkering zat en van 15 procent de inkomstenbron onduidelijk was. Het ministerie van SZW inventariseerde de onderzoeken van een tiental gemeenten naar mensen die hun bijstandsaanvraag niet doorzetten, meestal na een werkaanbod. 60 tot 80 procent had werk, uitkering of studiefinanciering, van de rest was dat onbekend. Het zijn beperkte onderzoeken omdat alleen is gekeken naar beperking van de instroom en niet naar wat er gebeurt met de uitstromers. Bovendien is het niet zeker of deze uitkomsten doorgetrokken kunnen worden naar Rotterdam. Op verzoek van de verantwoordelijk wethouder heeft de Sociaal-wetenschappelijke afdeling van SoZaWe een eigen onderzoek verricht. Het complete verslag daarvan is beschikbaar op www.sozawe.rotterdam.nl/swa. Dit is een samenvatting en bewerking.
5
2
Het onderzoek Doel van het onderzoek is het achterhalen van het duurzame effect van het Rotterdamse beleid om bijstandsklanten te activeren. De onderzoeksvraag is dan: zijn de bijstandsklanten door de activering werkelijk geholpen, is hun situatie na activering verbeterd? De verbetering zal worden afgemeten aan de arbeidsmarktpositie van betrokkenen (is men aan het werk en wat voor werk is dat?) en aan hun financiële situatie (loon, uitkering, schulden). Behalve naar de objectieve gegevens, wordt ook gekeken hoe de betrokkenen hun nieuwe situatie en de geboden hulp zelf ervaren. Aanvullend probeert het onderzoek antwoord te geven op de vraag of SoZaWe uitstromers misschien langer moet blijven begeleiden. Moeten er nieuwe diensten worden aangeboden om de duurzaamheid van de uitstroom te bevorderen? Het onderzoek richt zich op drie soorten klanten: - gepoortwachten: mensen die een uitkering aanvroegen maar die niet kregen; - uitstromers: mensen die een bijstandsuitkering hadden en een traject aangeboden kregen en vervolgens zijn uitgestroomd (al dan niet naar een baan); - niet-uitstromers: de bijstandsklanten die na activering niet uit de uitkering verdwenen. Van deze drie soorten klanten zijn alle betrokkenen uit een bepaalde periode (een kwartaal of een half jaar) van 2007 benaderd met een schriftelijke enquête. Ter aanvulling hierop is een beperkt aantal respondenten geïnterviewd. In totaal zijn ruim tweeduizend (2.047) mensen aangeschreven, daarvan hebben er 661 gereageerd. De respons van de gepoortwachten en de uitstromers op de enquête was matig tot laag, waardoor de uitkomsten voor deze groepen beperkt generaliseerbaar zijn; ze zijn te beschouwen als een indicatie van de werkelijkheid. De enquête vond plaats in de zomer van 2008, dat is een jaar tot anderhalf jaar nadat de betrokkenen waren uitgestroomd of gepoortwacht. De uitkomsten laten dus een ontwikkeling zien: hoe staan de betrokkenen ervoor een jaar na de beleidsinterventie van SoZaWe? Dit onderzoek houdt niet het hele bijstandsbestand tegen het licht, maar de genoemde specifieke groepen. De percentages die worden genoemd gaan dus steeds over die categorieën klanten. In paragraaf 3 gaat we nader in op deze klanten. Vervolgens worden in paragraaf 4 de uitkomsten van de enquête gepresenteerd, en paragraaf 5 geeft een interpretatie van die uitkomsten. Tot slot zijn er conclusies en aanbevelingen. De interviews zorgen voor een kwalitatieve inkleuring. Ze tonen de variatie in en de complexiteit van de individuele gevallen die verdwijnen achter de percentages. Daarom wisselen we cijfermatige uitkomsten af met passages uit de interviews.
7
3
Beschrijving klantgroepen Voor een goede beoordeling van de effecten van het SoZaWe-beleid worden zoals gezegd drie soorten klanten onderscheiden. De eerste groep zijn de gepoortwachten.
Gepoortwachten Degenen die bij de gemeente aankloppen voor een uitkering krijgen te maken met een aanvraagprocedure. Een toetsing is er natuurlijk altijd geweest, maar die is sinds de WWB strenger geworden en heet nu ‘poortwachten’. Zo worden de aanvragers onmiddellijk doorverwezen naar de vacaturebank van het CWI. Bijstandsgerechtigden moeten vanwege de afschaffing van het begrip ‘passende arbeid’ alle werk dat voorhanden is accepteren. Verder werkt de eis dat de noodzakelijke formulieren binnen twee dagen ingevuld moeten worden, op straffe van opschorting van de aanvraag, in de praktijk als een drempel. A. (24 jaar) heeft baantjes gehad in de schoonmaak en thuiszorg maar zit al een tijdje zonder werk. Haar man werkt via een uitzendbureau in de tuinbouw. Het is zwaar en ongeschoold werk met een wisselend aantal uren per week. Zodoende varieert ook het inkomen, gemiddeld is het zo’n 800-1000 euro per maand. Met z’n drieën, het echtpaar heeft een zoon van één jaar, is dat krap. A. vraagt een aanvullende uitkering aan, maar de klantmanager berekent op basis van de gegevens van één maand dat het gezin boven het minimum zit. Het gezin maakt schulden en een paar maanden later probeert A. het nog eens. Opnieuw, nu op basis van twee maanden, wordt de aanvraag afgewezen wegens een te hoog inkomen. A. snapt niets van de berekeningen want in haar portemonnee ziet ze heel andere bedragen. Een jaar later ziet het er voor A. anders uit: ze heeft werk gevonden bij een bakker voor 20 uur per week. Nu zit echter haar man in de ziektewet met een kapotte knie. Hij moet geopereerd worden. Terugkeer naar zijn werk is onzeker. In het eerste kwartaal van 2007 waren er 2600 WWB-aanvragen, waarvan 42 procent werd geaccepteerd en 58 procent geweigerd of ingetrokken. Jongeren worden naar verhouding vaker gepoortwacht. Dat is niet onverwacht omdat iedereen onder de 27 jaar automatisch scholing of werk (bij de Roteb) krijgen aangeboden. Uiteindelijk kregen voor dit onderzoek 920 gepoortwachten een enquête toegestuurd, de bruikbare respons was 132, ofwel 14 procent. Een dergelijk responspercentage brengt het gevaar van selectieve respons met zich mee. De uitkomsten zijn dan ook niet goed generaliseerbaar, waardoor
9
de uitkomsten slechts een indicatie van de werkelijkheid vormen. Onderzoekstechnisch een wankel resultaat, maar vooralsnog het hoogst haalbare. Gevraagd naar de reden van de afwijzing van de uitkering blijkt 30 procent van de respondenten de aanvraag zelf ingetrokken te hebben, omdat men alsnog werk vond of toch een opleiding ging volgen, 15 procent bleek recht te hebben op een andere uitkering en ruim 10 procent kreeg geen uitkering vanwege een werkende partner of teveel eigen geld. Andere door enkele respondenten genoemde redenen voor het niet verkrijgen van een uitkering zijn: onenigheid met SoZaWe, angst voor verlies van verblijfsvergunning, het afslaan van een werkaanbod bij de Roteb in het kader van de work first-aanpak (jongeren) en detentie. Aan degenen die zelf hun aanvraag introkken, is gevraagd welke aspecten van het poortwachten bij die intrekking een rol hebben gespeeld. Controle op fraude, huisbezoek, de verplichting om een re-integratietraject te volgen en controle van bankafschriften speelden voor de meeste aanvraagintrekkers geen rol. De verplichting om te solliciteren (genoemd door een kwart) en de verplichte acceptatie van werk (eenderde) is wel van enige invloed. Meest genoemd (door bijna 40 procent) is de papieren rompslomp die de aanvraag met zich meebrengt. Het buurtwinkeltje van M., een 64-jarige alleenstaande vrouw, draait aardig. Ze heeft wel moeite met de administratie, maar familieleden helpen haar. Dan begint de klandizie terug te lopen als de straat langdurig wordt opgebroken. Ze maakt schulden en uiteindelijk moet ze de winkel sluiten. Pas later hoort ze dat ze een beroep had kunnen doen op een calamiteitenfonds. Ze wordt verwezen naar het CWI en daar wordt haar vertelt dat ze bijstand kan aanvragen. Met de formulieren die zij meekrijgt weet ze echter geen raad: hoe in te vullen, waar al die gevraagde gegevens te vinden in haar gebrekkige administratie? Ook de familie kan haar niet helpen. Uiteindelijke ziet ze af van de aanvraag. Zij leeft van geleend geld van familie en van wat inkomsten van CD-verkoop op de zaterdagmarkt. Een jaar tot anderhalf jaar nadat men is gepoortwacht. heeft 45 procent werk, iets minder dan een kwart heeft een uitkering en een derde heeft geen werk of een uitkering. Voor de groep met een uitkering geldt dat niet iedereen een beroep op de WWB doet. Een kwart van de uikeringsgerechtigden heeft gewerkt en ontvangt een WW-uitkering. Voor de groep zonder werk of uitkering geldt dat dit lang niet altijd betekent dat men niet kan rondkomen. Het gaat dan bijvoorbeeld om mensen met een verdienende partner of jongeren die nog bij hun ouders wonen. In de volgende paragraaf gaan we hier dieper op in, samen met de uitkomsten van de twee hierna volgende groepen.
Uitstromers Onder uitstromers verstaan we hier de bijstandsklanten die na aanbod van een traject of na afronding daarvan uit de uitkering zijn verdwenen. Dat is maar een klein deel van de totale uitstroom (totaal in het eerste kwartaal van 2007: 5.800); de meeste mensen vinden hun weg uit de uitkering zonder hulp. De trajecten zijn een belangrijk onderdeel van het activeringsbeleid van 10
SoZaWe. Een traject is een of andere vorm van hulp (gesprekken, training, cursus, werkervaringsplaats, etc.) die moet leiden tot het vinden van regulier betaald werk. Voor dit onderzoek zijn drie soorten uitstromers aangeschreven: -
zij die een traject volgden en na afronding regulier betaald werk vonden; zij die een WerkDirect aanbod kregen bij Roteb en dat aanbod weigerden, waarop de uitkering werd stopgezet of door betrokkene zelf werd opgezegd; zij die een aangeboden traject (anders dan WerkDirect) weigerden, waarna de uitkering werd beëindigd of door betrokkene zelf opgezegd. J. (46 jaar) voltooide hbo-pedagogie en werkte als docente handel en administratie. Voor de opleiding van haar dochter van 16 jaar is ze recent naar Nederland gekomen. Sollicitaties leveren in eerste instantie niets op. Als na een tijd haar spaargeld op is, vraagt en krijgt ze een bijstandsuitkering. Ze wordt onmiddellijk op een traject gezet. Het re-integratiebedrijf gaat haar leren solliciteren en leren gebruik maken van het internet, vaardigheden die zij al beheerst. Na twee lessen houdt J. het voor gezien. Kort daarop vindt ze zelf een baan als docente op een school, eerst tijdelijk, later fulltime.
In totaal krijgen 461 uitstromers een enquête toegestuurd, de respons is 129, ofwel 28 procent. Ook hier geldt dat er sprake is van een lage respons, waardoor de uitkomsten niet goed generaliseerbaar zijn. Ook in dit geval betekent de lage respons dat we moeten volstaan met een ‘best guess’. De uitstromers zijn – en dat geldt voor alle drie de soorten – in meerderheid man (van de gehele WWB-populatie is de meerderheid vrouw), naar verhouding vaker allochtoon en relatief jong (een ruime meerderheid is onder de veertig). Een jaar tot anderhalf jaar na het uitstroommoment heeft bijna 60 procent van deze groep werk, ruim een kwart heeft een uitkering en 16 procent heeft geen werk of uitkering. Van de uitkeringsgerechtigden doet niet iedereen een beroep op de WWB, eenderde van deze groep blijkt een WW-uitkering te hebben.
Niet-uitstromers De derde en laatste groep die is onderzocht, betreft bijstandsklanten die gedurende de tweede helft van 2007 een traject hebben afgerond, maar op de peildatum 1 maart 2008 nog een uitkering hadden. Ook hier zijn drie soorten klanten aangeschreven: - zij die een traject volgden gericht op uitstroom naar werk, maar dat werk op de peildatum niet hadden gevonden; - zij die minimaal een half jaar een gemeenschapstakentraject (niet gericht op onmiddellijke uitstroom) volgden en op de peildatum niet waren uitgestroomd; - bijstandsgerechtigden die vrijgesteld zijn van de arbeidsverplichting en een OK-traject (Onbenutte Kwaliteiten) volgden dat niet gericht is op uitstroom naar betaald werk, maar op maatschappelijke participatie.
11
Opgemerkt wordt het op voorhand dus logisch is dat het aantal personen dat ten tijde van het onderzoek werkt laag zal zijn, omdat voor twee van de drie groepen geldt dat het traject niet gericht is op directe uitstroom naar betaald werk. H. is 22 jaar oud en woont sinds zijn komst in 2006 uit Suriname (met Nederlands paspoort) bij zijn oom. Aan opleiding heeft H. niet meer dan een afgebroken lbo. Als hij een bijstandsuitkering aanvraagt wordt hij meteen in een traject gezet, Young Stars, waar hij les krijgt in solliciteren en sociale vaardigheden. Als zijn sollicitaties niets opleveren komt H. in Back on Track terecht, een traject met vergelijkbare inhoud. Daarna volgt verwijzing naar MEE en wordt er een Wajong aangevraagd, maar die aanvraag wordt afgewezen. Vier weken stage in een kledingzaak is geen succes, omdat er te hoge eisen worden gesteld. In Suriname werkte H. 3 jaar als magazijnmedewerker, zoiets zoekt hij hier ook. In totaal zijn 666 niet-uitstromers aangeschreven, de respons is 369, ofwel 55 procent. Dit hoge responspercentage betekent dat de onderzoeksuitkomsten goed generaliseerbaar zijn. Anders dan de gepoortwachten en de uitstromers zijn de niet-uitstromers in meerderheid vrouw. Voorts bestaat de groep met een OK-traject vooral uit 50-plussers, de andere twee groepen niet-uitstromers kennen een oververtegenwoordiging van veertigers. Omdat de drie groepen wezenlijk van elkaar verschillen gelet op de trajectdoelstellingen, splitsen we de onderzoeksresultaten voor de drie groepen uit. Voor degenen met een op uitstroom gericht traject blijkt dat 22 procent een klein jaar na afronding van het traject alsnog werk heeft gevonden. De eerlijkheid gebiedt te vermelden dat ruim de helft hiervan dat werk combineert met een WWBuitkering. Van de groep met een Gemeenschapstakentraject, waar uitstroom naar werk geen primaire doelstelling is, heeft 13 procent betaald werk gevonden. Van deze groep, combineert 85 procent werken met een aanvullende WWB-uitkering. Voor de groep met een OK-traject, die zoals gezegd zijn vrijgesteld zijn van de arbeidsverplichting, geldt dat 1 procent werk heeft gevonden ten tijde van het onderzoek.
12
4
De uitkomsten De onderzoeksgroepen zijn geënquêteerd gedurende de zomer en het najaar van 2008. De interventie van SoZaWe, bestaande uit poortwachten, de inzet van een traject of een trajectaanbod, vond plaats in de loop van 2007. De enquêteresultaten laten dus zien hoe de betrokkenen er een jaar tot anderhalf jaar later voor staan. Onderstaande tabel vat een deel van de uitkomsten samen: hoeveel van de betrokkenen zijn aan het werk, hoeveel hebben er (weer) een uitkering en hoeveel hebben er geen werk of uitkering. De een-na-laatste kolom geeft de profielen van de betreffende groepen weer. Ter vergelijking is in de laatste kolom het profiel van de totale bijstandspopulatie opgenomen.
Tabel 1
1
Positie één tot anderhalf jaar na de interventie Werk
Uitkering
Geen werk, geen uitkering
Respons (Totaal aangeschreven)
Profiel
Gepoortwachten
45%
20%
33%
100% = 132 • jonger dan 25 jr: 33% (920) • m/v: 50/50%
Uitstromers
58%
23%
16%
100% = 129 • 25-40jr: 58% (461) • m/v: 65/35%
Niet-uitstromers
11%
89%
0%
100% = 369 • 40-60 jr: 63% (666) • m/v: 35/65%
Profiel WWB
• < 25 jr: 4% • 25-40 jr: 32% • 40-60 jr: 53% • m/v: 42/58%
1
Zie voor een tabel met de uitsplitsingen van de verschillende soorten uitstromers en niet-uitstromers de bijlage. Die tabel bevat ook een extra kolom voor degenen die én werk én een aanvullende uitkering hebben; dat zijn kleine aantallen die ten behoeve van de overzichtelijkheid in bovenstaande tabel zijn opgelteld bij de werkenden.
Ruwweg de helft van de gepoortwachten en de uitstromers heeft een jaar na activering werk. De andere helft dus niet. In het oog springt dat eenderde van de gepoortwachten geen werk en geen uitkering heeft. De uitkomsten komen globaal overeen met de onderzoeken in andere gemeenten (zie inleiding). Dat zijn de kale cijfers. Aan de betrokkenen zijn aanvullende vragen gesteld. Hieronder gaan we dieper in op het soort werk, over het waarom van geen werk, over (geen) inkomen, over schulden en de waardering van de activering.
Aan het werk We hebben gezien dat van de gepoortwachten 45 procent werkt. Bij de uitstromers komt dat percentage uit op 58 procent. Poortwachten, de inzet van op uitstroomgerichte trajecten en het doen van een trajectaanbod leidt grofweg bij de helft dus tot betaald werk. Daarnaast is er een groep die een op uitstroomgericht traject heeft gevolgd, maar op de korte termijn geen werk heeft 13
gevonden. Zij maken deel uit van de niet-uitstromers. Een jaar tot anderhalf jaar later, blijkt echter dat van deze groep ruim 20 procent alsnog werk heeft gevonden. Echter, gedurende het afgelopen jaar hebben meer mensen een baan gehad. Sommigen zijn het werk kwijt geraakt, een deel heeft meerdere baantjes gehad. Om wat voor werk gaat het hier? De meerderheid van de werkenden heeft een flexibele arbeidsrelatie: een tijdelijk contract, een nuluren- of afroepcontract of uitzendwerk. Een vaste aanstelling heeft 17 procent; het aantal zelfstandigen is heel klein. Veel banen zijn parttime, ongeveer eenderde werkt 3 dagen of minder. Ongeveer 40 procent werkt fulltime (4 dagen of meer). D. (34) is sinds 2002 in Nederland. Hij komt uit Tunesië en heeft een afgebroken universitaire studie rechten. In Nederland scharrelt hij een inkomen bij elkaar met baantjes via uitzendbureaus: schilderwerk, puinruimen op bouwplaatsen, sjouwwerk. Het is laaggeschoold werk, onder zijn niveau, maar daar heeft D. geen probleem mee. Als hij begin 2007 een tijdje werkloos is, hoort hij via via van het CWI. Daar wordt hij verwezen naar de vacaturebank en naar SoZaWe. Een uitkering krijgt hij niet want het inkomen van zijn vriendin is te hoog, zijn schulden beginnen echter op te lopen. Over heel 2007 heeft D. zo’n 4 tot 5 maanden gewerkt, steeds kleine baantjes. Een jaar later is de situatie van D. veranderd. Hij heeft met succes gesolliciteerd op een vaste baan bij een beveiligingsbedrijf. Hij kan binnenkort beginnen. Van het bedrijf krijgt hij een interne opleiding tot beveiliger De inkomens liggen laag, niet verwonderlijk met zoveel parttimers. Ongeveer 30 procent verdient met het werk minder dan het minimum (minder dan 800 euro p/m). Een deel van hen heeft een aanvullende uitkering (bijstand), een kleiner deel heeft nog een verdienende partner en dan zijn er nog jongeren die bij hun ouders inwonen. Als we deze groepen buiten beschouwing laten, moet ongeveer 10 procent van de mensen die werk hebben, rondkomen van minder dan het sociaal minimum. Daar staat tegenover dat de helft van de werkenden nu een inkomen boven het sociaal minimum heeft en er dus op vooruit is gegaan. Ongeveer eenderde van de werkenden zegt tevreden te zijn met het huidige loon. Tweederde is optimistisch en verwacht over een jaar meer te verdienen. Wellicht door dit vooruitzicht is tweederde tevreden met zijn werk (twee keer zoveel als de tevredenheid over het inkomen). Tegelijk zoekt men naar beter: een baan met meer zekerheid of een baan die beter aansluit bij opleiding en talenten. Een ‘betere’ baan is niet per se een baan met meer uren, dat geldt slechts voor iets minder dan de helft. Een ruime meerderheid wil graag een opleiding volgen, dat is een vereiste om hogerop te komen, zo geeft men aan. Hulp bij vinden van opleidingen en beter werk zou welkom zijn, zegt de helft van de werkenden. Tot slot zegt een paar procent wel eens zwart te werken, en dat zijn allen mannen. Vermeldenswaard is nog dat vooral de positie van de verlate uitstromers (de mensen die een traject volgden en pas maanden daarna een baan vonden) zwak is. In deze groep zitten de meeste 14
flexibele contracten, de kleinste banen (in uren) en de laagste inkomens. De overige verschillen tussen de werkenden naar de soort activering (gepoortwacht, traject, etc.) is klein of niet relevant.
In de uitkering Van de gepoortwachten en de uitstromers zit een vijfde tot een kwart een jaar later alsnog cq. wederom in de WW of bijstand (zie tabel 1). Als belemmering voor het vinden van werk worden het meest genoemd: lichamelijke problemen, onvoldoende opleiding, schulden, leeftijd en de zorg voor kinderen. Daarnaast wijst men op het ontbreken van passende banen. Men mist voldoende ondersteuning bij het vinden van werk. Van de niet-uitstromers zit een jaar later ruim 90 procent nog in de uitkering. Dat is min of meer ook logisch, omdat het gaat om moeilijk bemiddelbaren en voor een deel om niet-arbeidsplichtigen; voor laatst genoemden lag het doel van het traject niet direct bij het vinden van een baan, maar was maatschappelijke participatie een doel. Als obstakel naar werk staan de lichamelijke en psychische problemen bovenaan. Verder worden genoemd: onvoldoende scholing, onvoldoende werkervaring en de leeftijd. Ook door deze groep wordt gewezen op het ontbreken van passend werk. Van de gepoortwachten heeft 20 procent een jaar later alsnog een uitkering (WWB en WW). Van de uitstromers heeft 23 procent wederom een uitkering. Ook hier gaat het om WWB én WW). Opvallende antwoorden komen er op de vraag op welke termijn men aan de slag zou kunnen. Driekwart van de gepoortwachten zegt niet per direct aan het werk te kunnen (pas over een half jaar of nog langer of kan zelfs helemaal niet werken), van de uitstromers is dat de helft (van hen zegt eenvijfde helemaal niet te kunnen werken). Dit strookt met het hoge aantal klachten over lichamelijke problemen. Zo te zien is er een flinke discrepantie tussen de door SoZaWe veronderstelde en vaak door arbeidsmedische toetsen bevestigde arbeidsgeschiktheid en de door de betrokkenen zelf ervaren mogelijkheden om te werken. Van de niet-uitstromers heeft 89 procent een jaar later nog steeds een uitkering. Ook hier zeggen velen niet direct aan de slag te kunnen, maar dat is minder onverwacht aangezien hierin een grote groep niet-arbeidsplichtigen zit. Echter, ook van de wel-arbeidsplichtigen in deze categorie zegt ruim dan de helft niet onmiddellijk aan het werk te kunnen. P. ( 48 jr) is gescheiden en heeft 2 kinderen van verschillende vaders. Na een verloren geschil met de vader van het oudste kind over de toewijzing, krijgt ze gezondheidsproblemen die tot heden doorlopen: chronische hoofdpijn, rugklachten en veel last van spanning en stress. Vanaf 1999 wordt ze afhankelijk van de bijstand. Een paar jaar later doet ze met succes een cursus schoonheidspecialiste en manicure, maar SoZaWe wil die weg niet op omdat zij voor een eigen onderneming niet geschikt geacht wordt. In 2006 wordt P. door SoZaWe verwezen naar een cursus Gemeenschapstaken, van zo’n 6-8 maanden. Zij heeft er plezier in. Daarop volgt een stage bij een bejaardentehuis van Humanitas, als activiteitenbegeleidster. Ze kan het goed vinden met de oudjes en kan haar bekwaamheden in de manicure in de praktijk brengen. In 2007 eindigt het traject en de stage. Er is geen vervolg. 15
Vergeefs gaat P. voor (vrijwilligers)werk langs bij verzorgingstehuizen in haar buurt. Recent is vastgesteld dat haar beide knieën versleten zijn. De oude klachten zijn gebleven. Van de niet-arbeidsplichtigen zegt ruim eenderde dat het OK-traject – dat niet hoeft te leiden tot werk maar tot sociale activiteiten – er toe geleid heeft dat ze actiever naar vrijwilligerswerk zijn gaan zoeken; 30 procent besteed een jaar later meer tijd aan vrijwilligerswerk en 10 procent doet meer mantelzorg. Een kleine 15 procent besteedt meer tijd aan scholing en cursussen.
Geen werk, geen uitkering Van de gepoortwachten heeft 33 procent een jaar na dato geen werk en geen uitkering. Bij de uitstromers komt dit percentage uit op 16 procent. Onder de niet-uitstromers komt dit fenomeen niet voor. Het ontbreken van werk of een uitkering betekent niet per se dat men zonder inkomsten moet rondkomen of dat men een jaar lang geen inkomen had. Sommigen hebben werk gehad, maar verloren dat weer. Mannen zijn in deze groep oververtegenwoordigd en dat geldt ook voor de 20-25 jarigen. Dit laatste houdt deels verband met de work first-aanpak voor jongeren tot 23 jaar. Zij weigeren om bij de Roteb aan de slag te gaan, wonen nog bij hun ouders en vallen voor hun levensonderhoud op hen terug. El Z. vindt enige maanden nadat hij uit de uitkering is gezet zelf een baan bij het distributiecentrum van AH. Als hij na 3 maanden overgeplaatst wordt naar de ‘koude afdeling’ weigert hij dat om gezondheidsredenen. Dat kost hem zijn baan. El Z. heeft sindsdien geen werk en geen uitkering. Zijn broer, bij wie hij inwoont, betaalde hij 200 euro per maand aan woonlasten toen hij werkte of een uitkering had, maar nu betaalt hij niets meer. Sinds zijn vertrek bij AH zit hij zonder werk en uitkering. Hij wil graag op een traject naar werk, maar hij wil geen uitkering meer aanvragen, omdat hij geen vertrouwen meer heeft in SoZaWe.. Hoe overleven zij zonder inkomen? Een flink deel woont nog thuis en leeft van hun ouders, anderen hebben een verdienende partner, sommigen hebben spaargeld, een paar hebben studiefinanciering en velen lenen van familie en vrienden. Ongeveer een kwart geeft toe (wel eens) zwart te werken. Tweederde komt niet rond, raakt achter met betalingen en bouwt zo schulden op bij instanties. Als eerst stopt de betaling van de ziektekostenpremie, daarna de huur en de energierekening. Waarom hebben deze – vaak jonge – mensen geen werk? Het hebben van schulden worden het vaakst genoemd als obstakel bij het vinden van een baan. Daarnaast wijst men op het ontbreken van passende banen en vooral ook wijt men het aan onvoldoende opleiding en onvoldoende ondersteuning bij het vinden van werk. Tweederde wil graag hulp bij het vinden van werk en opleiding. Vergeleken met andere werklozen in dit onderzoek worden lichamelijke en psychische problemen veel minder genoemd. 16
Schulden Schulden zijn er niet alleen bij degenen die geen werk en geen uitkering hebben, integendeel. Tweederde van alle gepoortwachten en uitstromers heeft schulden. Een jaar later is dat nog een tikje erger geworden: het aantal mensen met schulden is iets toegenomen, en de schulden zelf zijn gegroeid. Dit geldt ook voor mensen die werk vonden, al is het in iets mindere mate. Een ruime meerderheid van de mensen met schulden maakt zich hierover ernstig zorgen; bij werkenden ligt dat iets lager maar nog altijd de helft zegt zich ongerust te maken. Autochtonen zeggen vaker een beroep te kunnen doen op spaargeld, wat een verklaring zou kunnen zijn voor het feit dat allochtonen eerder schulden maken. Jongeren bezuinigen vaker dan ouderen op de ziektekostenverzekering, allochtonen doen dit meer dan autochtonen. Er is geen verband tussen schuld hebben en geslacht.
Waardering activering SoZaWe Van degenen die een traject gericht op uitstroom doorliepen, zegt ongeveer eenderde er ‘heel veel’ aan te hebben gehad. Als opbrengst wordt genoemd: beter weten wat men wil en wat passend werk is, leren sollicitatiebrieven schrijven en sollicitatiegesprekken voeren. 30 procent zegt actiever naar werk te zijn gaan zoeken. Het OK-traject dat niet gericht is op uitstroom maar op sociale activering, wordt positiever gewaardeerd: daar is tweederde tevreden. Ook hier noemt men ‘beter weten wat men wil’ en beter weten wat passend vrijwilligerswerk is en hoe dat vrijwilligerswerk te vinden. Eenderde is actiever naar vrijwilligerswerk gaan zoeken. De helft van degenen bij wie de uitkering is gestopt na aanbod van een traject vindt achteraf dat dat goed is geweest. Bij hen die een WerkDirect-aanbod weigerden (Roteb) ligt dit een stuk lager op een kwart (terwijl de helft van deze groep snel aan werk was na het stoppen van de uitkering). Op de vraag of men goed geholpen is door SoZaWe zegt de helft ‘ja’; de waardering is bij de nietuitstromers groter dan bij de uitstromers. Met name diegenen die een WerkDirect-aanbod kregen zijn niet zo positief. In grote lijn neemt de waardering toe naarmate het traject minder dwingt tot uitstroom naar werk. Uit de enquêtes en de interviews blijkt dat de aanvraagprocedure waarbij veel (financiële) gegevens en documenten geleverd moeten worden – en vaak op korte termijn – een struikelblok is voor de aanvragers. Dit is vooral ook een probleem vanwege de wisselende, kleine en onregelmatige banen die betrokkenen hebben (gehad). Tijdelijk en parttime werk aannemen wordt op deze manier ontmoedigd want dat zorgt voor veel rompslomp die bovendien fout kan aflopen (terugbetaling of intrekking (aanvullende) uitkering). In 1999 vlucht M. uit Birma, vrouw en kind moet hij achterlaten. In 2002 krijgt hij een status en snel daarna een uitkering. Hij volgt enige trajecten die voor hem echter veel te talig zijn. Op eigen houtje slaagt hij er in los-vast werk te vinden, in restaurants (afwas) en op de markt. Uiteindelijk wint hij het vertrouwen van een groenteverkoper die hem ondanks zijn gebrekkige Nederlands, maar dankzij de paar woorden Hindi 17
die hij spreekt, steeds vaker in de kraam zet. Zijn verdiensten zijn laag en onregelmatig en daarom behoudt hij recht op aanvullende uitkering, maar het levert enorm veel gedoe op. Voordurend moet hij nieuwe papieren, documenten en afschriften tonen, soms van jaren terug. Op enig moment wordt zelfs de uitkering stopgezet wegens niet voldoen aan de inlichtingenplicht, ten onrechte zo blijkt na bezwaar. Verzuchting van M: “Hoofdpijn van uitkering”. Groot is zijn opluchting als hij begin 2008 een contract krijgt van 30-36 uur per week en hij zijn uitkering kan beëindigen. Het is tot nu toe niet gelukt zijn vrouw en dochter uit Birma te krijgen. Wel heeft hij ze enige keren via Bangladesh kunnen bezoeken.
Welbevinden De respondenten is gevraagd naar veranderingen in hun gezondheid, arbeidsmarktpositie, en inkomenspositie. De grote lijn is dat werkenden positiever gestemd zijn dan niet-werkenden. Er zijn iets meer werkenden die zeggen dat hun gezondheid is verbeterd en iets minder die klagen over verslechtering. De werkenden zijn in doorsnee ook iets optimistischer dan niet-werkenden over de kans op verbetering van de arbeidsmarktpositie en over de kans op inkomensverbetering.
18
5
Interpretatie De onderzoeksvraag is: zijn klanten er na activering op vooruit gegaan, afgemeten aan hun positie op de arbeidsmarkt en aan hun financiële positie. Welk antwoord kunnen we daar nu op geven?
De arbeidsmarktpositie We hebben gezien dat ongeveer de helft van de gepoortwachten en de uitstromers een jaar later aan het werk is. Onder de niet-uistromers ligt dit logischerwijs met ruim 10 procent veel lager. Deze percentages zijn een momentopname. Een meer dynamische blik laat zien dat een groter (onbekend) aantal tijdens dat jaar korter of langer aan het werk is geweest. Deze bijstandsklanten zijn dus met enig succes de arbeidsmarkt op geholpen, maar hebben niet meteen een solide 40urige baan met vast contract veroverd. Ze komen in een tussengebied waarin ze soms werk hebben en soms niet. De banen waar het om gaat zijn merendeels flexibel, tijdelijk en parttime, en lang niet iedereen gaat er met zo’n baan in inkomen op vooruit in vergelijking met de uitkering. Het onderscheid tussen werken en niet-werken is vloeiend; de percentages zijn niet zo hard. Toch toont het onderzoek ook verschillen: degenen die op het moment van het onderzoek werk hebben zijn optimistischer. Ze zien perspectief en hebben ambitie; ze willen beter en zien mogelijkheden; ze begrijpen dat opleiding een vereiste is en willen die volgen. Bij het vinden van beter werken en gepaste opleiding zouden ze graag hulp hebben. Hun positie is niet sterk. In slechtere economische tijden vallen zij waarschijnlijk als eerste uit de boot. Dit alles pleit voor het idee om de betrokkenheid van SoZaWe niet te stoppen na uitstroom. Het sluiten van het dossier volgt uit een bureaucratische logica (‘uit de uitkering’) maar past niet bij een werkelijkheid waar geen sprake is van een scherpe breuk tussen uitkering en baan. Blijvende betrokkenheid kan de duurzaamheid van de activering bevorderen. De betrokkenen vragen er om, niet alleen de werkenden maar ook diegenen die geen baan en geen uitkering hebben. Dit zijn veelal jonge mensen waarvan de meerderheid zelf aangeeft dat ze opleiding tekort komen en ondersteuning bij het vinden van opleiding en werk op prijs stellen. In vergelijking met de werkenden hebben de mensen in de uitkering in doorsnee geen hoge dunk van de eigen mogelijkheden. Lichamelijke en psychische problemen worden genoemd als belangrijkste belemmering naar werk. Meer dan de helft geeft aan niet per direct aan de slag te kunnen; de beleefde afstand tot de arbeidsmarkt is dus voor hen ook na activering groot. Bij gebrek aan een nulmeting is er geen bewijs dat de activeringstrajecten – die gericht zijn op het verkleinen of zelfs overbruggen van de afstand – voor deze groep niets heeft opgeleverd, het zou kunnen dat de uitgangssituatie nog slechter was. De waardering van de trajecten door betrokkenen houdt overigens niet over. 20 tot 40 procent noemt opbrengsten als zelfvertrouwen en beter solliciteren, 30 procent is meer gaan zoeken naar werk. 19
Een apart woord over de niet-arbeidsplichtigen. De meerderheid van deze groep heeft waardering voor het aangeboden (OK-)traject en voor de inspanningen van SoZaWe. Over het effect van de activering kan gezegd worden dat eenderde aangeeft dat ze meer is gaan zoeken naar vrijwilligerswerk en een iets lager percentage zegt ook daadwerkelijk meer vrijwilligerswerk te zijn gaan doen.
De financiële positie Dan de veranderingen in de financiële situatie. De mensen met werk hebben nu loon, voor de helft van hen is dat meer dan de uitkering. Werken betekent dus niet altijd onmiddellijke financiële vooruitgang. Voor hen die nog of wederom in de uitkering zitten is er niet veel veranderd. Dat geldt wel voor diegenen die geen werk én geen uitkering hebben. Zij maken een inkomensval. Ze leven op kosten van ouders of partner en zijn daarmee van de ene afhankelijkheid in de andere gekomen. 10 procent van deze groep heeft zelfs dat niet en overleeft door te lenen van vrienden en familie. Absoluut gezien gaat dit om een klein aantal. De personen zonder werk en zonder uitkering maken schulden, maar toen ze nog in de uitkering zaten, hadden ze ook al schulden. Zij zijn niet de enigen, maar liefst tweederde van de ondervraagden heeft schulden en een jaar na activering zijn die toegenomen. Dat geldt ook voor de werkenden, al ligt het niveau daar iets lager. De schuldenontwikkeling staat zo te zien grotendeels los van het activeringsbeleid. Niettemin is ze relevant aangezien een deel van de betrokkenen aangeeft dat de schuldenlast voor hen het belangrijkste obstakel is naar werk. Opgemerkt moet worden dat bij schulden als eerste de betaling van de premie voor de zorgverzekering blijkt te sneuvelen. Het gevaar van niet-verzekerd zijn is dan groot, terwijl het gaat om een groep die kampt met gezondheidsproblemen.
20
6
Conclusies en aanbevelingen Op de onderzoeksvraag of klanten er na activering op vooruit gegaan, kan positief worden beantwoord met enkele duidelijke kanttekeningen. Het onderzoek was gericht op diverse klantgroepen. De verschillen tussen deze groepen qua afstand tot de arbeidsmarkt zijn groot. Dat zien we terug als we kijken naar de situatie waarin de diverse klantgroepen zich een jaar tot anderhalf jaar na de interventie (poortwachten, afronding traject, een trajectaanbod, etc.) bevinden. Zo heeft heeft 41 procent van de gepoortwachten werk. Nog eens vier procent combineert werk met een aanvullende WWB-uitkering. Van de uitstromers na een trajectaanbod of na afronding van een traject heeft 55 procent werk. Nog eens drie procent combineert werk met een WWB-uitkering. Van degenen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt (Gemeenschapstakentraject) of zonder arbeidsverplichting (OK-traject) vindt slechts een zeer klein percentage, ook op de langere termijn, werk. Een belangrijke bevinding van het onderzoek is dat er geen scherpe breuk is tussen werk en uitkering. Gepoortwachten en geactiveerden vinden veelal niet onmiddellijk een vaste baan, maar eerst kleine baantjes. De kans op terugval is, zeker in economisch magere jaren, reëel. Voor een duurzame verbetering van de arbeidsmarktpositie van de betrokken zou SoZaWe hier beter op kunnen inspelen. Dat leidt tot de volgende aanbevelingen: 1. SoZaWe zou de uitstromers naar werk niet onmiddellijk moeten loslaten. Aanbevolen wordt om uitstromers uit de bijstand gedurende een jaar de mogelijkheid te bieden om terug te vallen op ondersteuning van de gemeente. Deze nazorg zou ook van toepassing moeten zijn op de gepoortwachten. 2. De behoefte aan scholing bij de groep werkenden is groot. Aanbevolen wordt om werkenden zonder startkwalificatie de mogelijkheid te bieden tot het volgen van opleiding. 3. De uitgebreide aanvraagprocedure voor een aanvullende uitkering dient ter voorkoming van misbruik, maar frustreert het accepteren van tijdelijk werk of kleine deeltijdbanen. Aanbevolen wordt om de aanvraagprocedure te vereenvoudigen in het geval van een aanvullende uitkering (ter stimulering van deeltijdwerk) en voor instromers die pas een half jaar of minder uit de uitkering zijn (stimulering tijdelijk werk). Het onderzoek laat zien dat er een groep is die geen werk en geen uitkering (meer) heeft. Enkelen komen in de verdrukking en bouwen snel schulden op. Anderen hebben een partner met inkomen of worden onderhouden door ouders. Deze groep kent een oververtegenwoordiging van jeugdigen. Juist voor hen kan dit een tijdelijke situatie zijn. De omvang van de groep lijkt mee te vallen, met de kanttekening dat de lage respons van jongeren op de enquête dit kan hebben vertekend. Om te
21
voorkomen dat er toch personen zijn die blijvend tussen wal en schip vallen, en aansluitend bij de scholingswens die er leeft in deze groep, komen we tot de volgende aanbeveling: 4. Personen zonder werk en zonder uitkering die geen start-kwalificatie hebben, moeten ondersteund worden bij het vinden en voltooien van passende scholing. Het onderzoek brengt een omvangrijke schuldenproblematiek aan het licht. Tweederde van alle ondervraagden heeft schulden. Het idee dat werk leidt tot schuldvermindering lijkt niet altijd te kloppen. De rol van de Kredietbank is beperkt. De oorzaak lijkt te liggen in onbekendheid met de Kredietbank, de procedure en de aard van de schulden (informele schulden binnen het sociaal netwerk blijven buiten sanering). Voor velen vormen de schulden een belemmering bij het vinden van werk. 5. De schuldenproblematiek dient door de uitvoering van het plan van aanpak van de Kredietbank Rotterdam te verbeteren.
22
Bijlage Positie één jaar na activering, uitgesplitst naar categorieën (verfijning van tabel 1) Alleen werk
Werk + aanvullende uitkering
Alleen uitkering
Geen werk, geen uitkering)
41%
4%
20%
33%
Na afgerond traject
58%
5%
32%
5%
-
38
Na WerkDirect-aanbod
51%
4%
17%
23%
4%
47
Na traject-aanbod
57%
-
23%
18%
2%
44
55%
3%
23%
16%
2%
129
Na afgerond traject
9%
13%
77%
1%
-
107
Na Gemeenschaptaken
2%
11%
87%
0%
-
100
Na OK-klassiek
1%
0%
99%
0%
-
162
4%
7%
89%
0%
-
369
Gepoortwachten
Onbekend
Aantal respondenten
132
Uitstromers:
Totaal Niet-uitstromers
Totaal
23
Sociaal-wetenschappelijke afdeling Postbus 1024 3000 BA Rotterdam
