'De markt en de toezichthouder: wie stuurt wie?'
1. De laatste tijd doet een gerucht de rondte. Dit gerucht betreft u. De toezichthouder zou uit zijn op een consolidatie in de verzekeringssector. Hierbij wordt een parallel getrokken met de consolidatieslag in de bankensector in de jaren ´90. Met dit doel voor ogen zouden wij de toezichtseisen willen aanscherpen. Welnu, uw ledenvergadering biedt mij een uitgelezen mogelijkheid om dit gerucht uit de wereld te helpen. De Nederlandsche Bank is niet uit op consolidatie in de verzekeringssector en ook niet op een onnodige aanscherping van het toezicht.
2. Dat gezegd zijnde, wil ik, mede gezien het thema van uw vergadering: Ontwikkelingen in het toezicht en de weerslag daarvan op de marktverhoudingen en de positie van kleinere maatschappijen, dieper met u op de materie ingaan. En gezien het feit dat uw thema alleen al door zijn omvang niet op één beelddia past, stel ik voor om het in tweeën te hakken.
3. Daarbij heb ik de vrijheid genomen om het eerste deel van uw thema als vraag neer te leggen: stuurt het toezicht de markt of stuurt de markt het toezicht? In het tweede deel van mijn betoog ga ik in op de positie van kleinere verzekeraars.
4. De kernboodschappen van mijn betoog zijn: 1. De markt stuurt het toezicht en het toezicht stuurt de markt. Dit maakt het mogelijk dat markt en toezicht goed op elkaar toegesneden zijn en de baten van het toezicht gemaximaliseerd kunnen worden. 2. Ik geloof persoonlijk als toezichthouder niet in een ‘beetje toezicht’. Toezicht is in principe voor alle instellingen gelijk. Als gevolg van maatschappelijkpolitieke wensen en de risicokenmerken van instellingen kan de toezichtintensiteit echter verschillend voor u uitpakken.
5. Stuurt het toezicht de markt of stuurt de markt het toezicht? Ik wil beginnen met het laatste deel van de vraag: stuurt de markt het toezicht? Mijn antwoord luidt: ja en dat is maar goed ook. Laat ik dit kort toelichten. Het toezicht van De Nederlandsche Bank op financiële instellingen is niet langer sectoraal
ingericht, maar functioneel en cross-sectoraal. Hier ligt een drietal marktontwikkelingen aan ten grondslag, waarvan ik me realiseer dat die wellicht voor u kenmerken van een ver van mijn bed show hebben. Maar gezien het feit dat zij een grote impact hebben gehad op het toezicht waar u vandaag de dag mee te maken hebt, wil ik ze hier toch noemen.
6. Allereerst vervagen de verschillen tussen financiële sectoren, producten en marktpartijen. Dit is het beste zichtbaar in de opkomst van financiële conglomeraten, de zogeheten fico´s, die uiteenlopende activiteiten ontplooien en een groot aantal verschillende financiële producten in de markt zetten.
Tevens is de concentratiegraad in met name de bancaire sector geleidelijk gegroeid. Een laatste marktontwikkeling, maar daarom zeker niet het minste, is de toenemende nadruk op efficiëntie en administratieve lastenbeperking. Uw administratieve lasten dienen niet onnodig zwaar te worden.
7. Hieraan is een drietal ontwikkelingen in het toezicht te koppelen. Ten eerste worden de toezichtkrachten in navolging van de markt gebundeld. Het beste bewijs daarvan is de fusie tussen De Nederlandsche Bank en de Pensioen & Verzekeringskamer. Het prudentiële toezicht op banken, verzekeraars en pensioenfondsen zit nu onder één dak. Ten tweede is het toezicht bij de centrale bank verankerd omdat Fico´s en grootbanken systeemrelevante instellingen zijn. Ten derde legt De Nederlandsche Bank nog meer nadruk op efficiëntie. Zo levert de fusie in 2006 een besparing op van ruim 300 arbeidsplaatsen. Dit terwijl de taken van de organisatie gelijk zijn gebleven. De efficiëntie van de organisatie is dus duidelijk toegenomen. Ik constateer dan ook dat het toezicht steeds meer marktgericht is.
8. Maar hoe zit het met de omgekeerde relatie? Stuurt het toezicht de markt? Het antwoord luidt wederom: ja. Maar de invloed van bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank op de markt is een indirect gevolg van het beleid gericht op prudentiële zekerheid en het bevorderen van marktwerking. Het is geen op zichzelf staand doel, maar hooguit het gevolg van de kerntaken van de toezichthouder. Hier wil ik wat uitgebreider bij stilstaan.
9. Het toezicht stuurt op verschillende manieren de markt. U moet bijvoorbeeld een vergunning krijgen van de toezichthouder. Zonder vergunning mag u over het algemeen niet toetreden tot de markt. U moet ook een bedrijfsvoering hebben die aan bepaalde eisen voldoet, anders wordt uw vergunning ingetrokken. In die zin belemmert het toezicht weliswaar uw opereren, maar u zult met mij eens zijn dat dit zonder meer wenselijk is. Is het primaire doel van dit soort maatregelen om een bepaalde marktstructuur na te streven? Op die vraag luidt mijn antwoord overtuigd: neen.
10. Wat zijn dan wel de primaire doelen van uw prudentiële toezichthouder? Hier kan ik kort over zijn. De Nederlandsche Bank heeft drie expliciete doelen, namelijk: -
een stabiel en integer financieel systeem;
-
het veiligstellen van financiële aanspraken van depositohouders, polishouders, pensioengerechtigden en beleggers;
-
en een efficiënt en betrouwbaar betalingsverkeer.
Het toezicht heeft met u hierin een gemeenschappelijk belang en deze doelen worden expliciet door de wetgever verankerd in de aankomende Wet financieel toezicht.
11. Hebben we toezicht nodig om die doelen te bereiken? Ja, vanwege marktfalen, is mijn antwoord. Een stabiel en integer financieel systeem met veilige aanspraken en een betrouwbaar betalingsverkeer komt niet zomaar vanzelf in de markt tot stand: de markt faalt. En ik zie verscheidene redenen waarom de markt faalt en waarom toezicht derhalve nodig is. Als belangrijkste beschouw ik: •
Marktimperfecties als gevolg van informatieongelijkheden tussen verzekeraar en verzekerde. Wanneer niet sprake is van een gelijk speelveld kunnen de financiële belangen van het individu makkelijk worden geschaad. Toezicht dient ter bescherming van individuele belangen. Daarbij bent ook u gebaat: verantwoordelijk gedrag bestendigt het imago van de gehele sector.
•
Externaliteiten, waarbij u kunt denken aan problemen bij de ene verzekeraar die doorwerken bij andere verzekeraars. Zo kan het risico van verlies aan vertrouwen in de branche als geheel door problemen bij één verzekeraar groot zijn. Dit soort externaliteiten vormt een bedreiging voor de stabiliteit van ons financiële systeem. Goed toezicht bestendigt het vertrouwen in financiële dienstverleners.
•
En ten slotte het feit dat het individu moeilijk een financiële dienstverlener kan monitoren. Dit vereist specifieke kennis en brengt hoge informatiekosten met zich
mee. Toezicht zal dan ook niet uit zichzelf in de markt tot stand komen. Door deze functie te beleggen bij een onafhankelijke toezichthouder kan beter en efficiënter toezicht worden geleverd tegen een lagere prijs.
12. Kortom, toezicht is nodig. Maar het toezicht van De Nederlandsche Bank dient niet alleen bij te dragen aan de ontwikkeling van de financiële sector, maar ook verantwoording af te leggen: zowel over de maatschappelijke baten die met het toezicht verband houden, als over de maatschappelijke kosten. Het beoogt markten beter te laten werken, maar tegelijkertijd kan toezicht ook een belemmering zijn.
13. Zoals u maar al te goed weet, worden de directe kosten van het verzekeringstoezicht, zoals operationele kosten en salarissen, grotendeels doorbelast aan de sector. Toezicht grijpt daarmee aan bij de efficiëntie van instellingen. Toezicht creëert ook indirecte kosten zoals administratieve lasten en andere nalevingskosten. Zoals gezegd, moeten deze zo laag mogelijk worden gehouden. En ze dalen. Overigens wil ik hier benadrukken dat u veel van de nalevingskosten ook zelf gemaakt zou hebben wanneer u - bij afwezigheid van de toezichtverplichtingen van De Nederlandsche Bank - een degelijke risicobeheer-sing wilt nastreven.
14. Door de kosten die u maakt, is het heilzame effect van toezicht, zoals het wegnemen van marktimperfecties en het beter laten werken van markten, onderhevig aan afnemende meeropbrengsten. In gewone mensen taal betekent dit dat een teveel aan toezicht niet goed is voor marktwerking en marktefficiëntie. Te weinig toezicht is ook weer niet goed. Te weinig toezicht leidt tot een financieel systeem waarin risico´s ongeremd kunnen toenemen en waaruit vertrouwen verdwijnt.
15. Hoeveel toezicht is dan optimaal? Het antwoord op deze vraag wordt bepaald door twee tegenstrijdige krachten. Enerzijds is een roep vanuit de maatschappij te horen om meer zekerheid en dus meer toezicht. Anderzijds klinkt het geluid om minder toezicht en meer ruimte voor marktwerking. Deze geluiden uit de maatschappij zijn tegenstrijdig. Dit komt mijns inziens voort uit de voortdurende spanning tussen overen onderregulering. Te veel toezicht resulteert in verstikkende regelgeving, terwijl te weinig toezicht, ik heb het al gezegd, leidt tot een financieel systeem met ongeremd
toenemende risico´s en een gebrek aan vertrouwen. Beide uitersten zijn niet goed voor de marktwerking.
16. De grafiek laat zien wat ik bedoel. Er is een marktoptimum voor de intensiteit van toezicht, punt A. En er is een maatschappelijk optimum voor deze intensiteit, waarbij de waarde van extra zekerheid is meegenomen, punt B. Het extra toezicht voorbij punt A heeft maatschappelijk toegevoegde waarde, terwijl de ruimte voor marktwerking nochthans kleiner wordt. Neemt de intensiteit van het toezicht toe tot voorbij punt B dan daalt de marktefficiëntie steeds sneller. Het toegevoegde nut van het extra toezicht wordt voorbij punt B zelfs negatief en de ruimte voor marktwerking minimaal.
Grafiek 1. Het marginale nut van toezicht
Totaal nut
Maatschappelijk nut
Marktwerking
Totaal maatschappelijk nut
Zekerheid
Consument nut
Markt nut
A
B
Toezicht intensiteit
17. Verder met de relatie tussen toezicht en markt. Deze loopt dus in twee richtingen en dit is een goede zaak. Hierdoor zijn de twee goed op elkaar toegesneden en worden de baten van het toezicht gemaximaliseerd. En niet te vergeten, de kosten geminimaliseerd.
18. Dan wil ik nu ingaan op de manier hoe de relatie tussen toezicht en markt uitwerkt op de positie van kleinere verzekeraars. Ik ben daarmee bij het tweede gedeelte van mijn betoog aanbeland. Twee zaken hebben mijns inziens een beslissende invloed op hoe de wisselwerking tussen toezicht en markt uitpakt op de positie van kleinere verzekeraars. Dit zijn ten eerste de kenmerken van de verzekeringssector zelf en ten tweede de betekenis van die kenmerken voor het toezicht.
19. In de tabel ziet u de verschillen in concentratie tussen banken en verzekeraars. In de Nederlandse bankensector is de concentratie de laatste twintig jaar enorm gestegen. Als gevolg van fusies en overnames beheerst vandaag de dag een bekend handje grootbanken het overgrote deel van de Nederlandse markt. Bij Nederlandse verzekeraars bestaat een minder sterke concentratie en kleine verzekeraars zijn er volop. Welke verklaring is hier voor aan te dragen?
Verzekeringssector → Toezicht Tabel 1. Concentratie per sector Aantal instellingen in NL
Banken Verzekeraars
De markt en de toezichthouder: wie stuurt wie?
(BRON: DNB)
Concentratie in NL
-
85
Top 3: 80%
371
Top 3: 39%
-
20. Niet uitputtend, zie ik drie belangrijke oorzaken voor het verschil in concentratie tussen de bancaire sector en uw sector. Ten eerste is het verzekeringsproduct veel minder homogeen dan het bancaire product. Ik weet dat iemand in Oost-Nederland zelfs de tandartskosten voor uw poedel verzekert. En daar een aardig belegde boterham mee verdient! Kleine verzekeraars kunnen dus prima winstgevend zijn in een niche markt vanwege de heterogeniteit van verzekeringsproducten. Ten tweede brengt de verzekeringssector niet de systeemrisico´s met zich mee die in het bankwezen spelen. De noodzaak voor de toezichthouder om kleine en zwakkere instellingen te doen opgaan in grotere instellingen is in de verzekeringssector dan ook minder aanwezig. Het rechtvaardigt eerder zelfs een wat minder zwaar toezicht. Ten derde zijn de toetredingsdrempels tot uw sector minder hoog dan die voor de bancaire sector. De benodigde middelen om een verzekeraar te beginnen, zijn aanzienlijk lager dan wat nodig is om een bank te openen. Wat we dan ook zien is een verzekeringsmarkt bestaande uit een groot aantal kleinere regionale en locale maatschappijen. Dit heeft weer zijn weerslag op het toezicht. Zoals ik in het eerste deel van mijn betoog al heb geduid, is het toezicht mede door de ontwikkelingen in de financiële markten cross-sectoraal georganiseerd. Gezien de onderlinge verschillen tussen financiële spelers dient het toezicht echter ruimte te laten voor en recht te doen aan sectorale verschillen.
21. De verzekeraars onder u die meer homogene producten in de markt zetten, wil ik hier wel wijzen op mogelijke consolidatie in de toekomst. Het is immers voorspelbaar dat deze qua consolidatie nog een slag zullen maken. Naast de spreekwoordelijke wortel in de vorm van schaalvoordelen, wordt hen ook een stok voorgehouden in de vorm van voortschrijdende internationalisering en vervaging van sectorale grenzen. Ook neemt de behoefte aan een grotere financiële slagkracht om te kunnen groeien bij Nederlandse verzekeraars toe. Fusies en overnames zijn daartoe in een volwassen verzekeringsmarkt als de Nederlandse een middel bij uitstek.
22. Hoe slaat de relatie tussen markt en toezicht neer op de positie van kleinere maatschappijen? Ik zal u daar een eerlijk antwoord op geven. Aan de ene kant geloof ik persoonlijk als toezichthouder niet in een ‘beetje toezicht’: je staat onder toezicht of je staat het niet. Staat u onder toezicht dan betekent dit dat u aan een aantal eisen
moet voldoen en wordt gemonitord. Niet alle eisen komen daarbij van nationale toezichthouders. Zo gelden ook voor Nederlandse verzekeraars de internationale minimum kapitaalvereisten van het u welbekende Solvency-I. Iedere onder toezicht staande instelling wordt daarbij in principe op dezelfde manier behandeld, uiteraard wel met inachtneming van de risicokenmerken van de betreffende maatschappij. Aan de andere kant zie ik het ook als taak van het toezicht om de toegankelijkheid van de verzekeringsmarkt te waarborgen en te koesteren. Hiermee blijft een verjongende potentie in de verzekeringsmarkt in stand.
23. Voor het toezicht geldt dat sprake is van een verschil tussen verzekeraars. Er zijn namelijk verzekeraars die feitelijk wél onder toezicht staan en verzekeraars die niet onder toezicht staan. Het onderscheid tussen de twee groepen wordt gebaseerd op een minimumgrens. En mijn persoonlijke voorkeur daargelaten, constateer ik dat de vaststelling van deze grens een maatschappelijk-politieke keuze is die verschillend uitpakt al naar gelang u onder het WTN-regime valt of onder het WTV-regime. Onder het WTN-regime heeft een verzekeraar onder een bepaalde minimumgrens inderdaad geen toezicht: u bent dan te klein. Zodra het u echter voor de wind gaat en u door de minimumgrens heen het toezicht ingroeit, gaat De Nederlandsche Bank toezicht op u houden en dan niet slechts ‘een beetje’. Onder het WTV-regime geldt een ander verhaal. Daar is de maatschappelijk-politieke grens de afgelopen jaren opgeschoven naar beneden. De kleineren onder u hebben nu ook te maken met toetsing van bestuurders en controle van de administratieve organisatie. Voor u is feitelijk niet langer sprake van 'geen toezicht'. De algehele toezichtintensiteit valt voor u echter in het niet vergeleken met de grotere instellingen.
24. Ik heb u vanmiddag verteld over de wisselwerking tussen de markt en het toezicht. Die maakt het mogelijk dat markt en toezicht goed op elkaar toegesneden zijn en de baten van het toezicht gemaximaliseerd kunnen worden. Daar is iedereen bij gebaat. In het eerste deel van mijn betoog heb ik achtereenvolgens beargumenteerd dat marktfalen het toezicht legitimeert; dat kosten en regeldruk voor marktpartijen echter moeten worden geminimaliseerd om te voorkomen dat toezicht zelf een bron van marktfalen wordt;
en dat sprake is van een afruil tussen meer zekerheid enerzijds en meer ruimte voor marktwerking anderzijds. De hoeveelheid toezicht is daarmee primair een maatschappelijke en politieke keuze.
25. Daarbij is helder dat het toezicht zich niet alleen laat beïnvloeden door de markt, maar de markt zelf ook beïnvloedt als het de inschatting heeft dat ontwikkelingen onevenwichtig zijn, onverantwoorde risico´s worden genomen, of individuele financiële belanghebbenden worden geschaad. Er is sprake van een wisselwerking. De invloed die De Nederlandsche Bank door haar toezicht uitoefent op de markt is echter een bijproduct van haar beleid gericht op prudentiële zekerheid enerzijds en het bevorderen van marktwerking anderzijds; en niet een op zichzelf staand doel.
26. Voor wat betreft de manier waarop de wisselwerking neerslaat op kleinere verzekeraars is de conclusie dat het toezicht tegenwoordig weliswaar cross-sectoraal is, maar voldoende ruimte dient te laten voor sectorale verschillen. Want de verzekeringssector verschilt aanzienlijk van de bancaire sector: haar producten zijn meer heterogeen en niches bieden een goede winstgevendheid, systeemrisico´s zijn kleiner en de toetredingsdrempels laag. Dit zie je terug in de sector. Die is meer gefragmenteerd en bestaat uit een groot aantal kleinere maatschappijen. Dit heeft zijn weerslag op het toezicht en vice versa.
27. Persoonlijk geloof ik als toezichthouder niet in een ‘beetje toezicht’. Sta je onder toezicht dan betekent dit dat je gemonitord wordt. Iedere onder toezicht staande instelling wordt daarbij in principe identiek behandeld. Als gevolg van maatschappelijkpolitieke wensen en de risicokenmerken van instellingen kan de toezichtintensiteit echter verschillend voor u uitpakken. Als u te klein bent, staat u in het geval van de WTN niet onder toezicht. Waar de grens ligt, is wederom een maatschappelijkpolitieke keuze. Groeit u over de grens heen, dan is er niet zoiets als ‘een beetje’ toezicht. In het geval van de WTV geldt een andere grens en is uw toezicht beperkt te noemen. Daarbij is het niet de regel of het beleid het de kleintjes moeilijk te maken. Mocht u het echter zo ervaren dan nodig ik u graag uit voor een goed gesprek!
