De ladder voor duurzame verstedelijking:

De ladder voor duurzame verstedelijking: Een klim naar verbetering?

Masterscriptie Afstudeerrichting staats-‐ en bestuursrecht

Alexandra de Waard (10419861) Masterscriptie Universiteit van Amsterdam Afstudeerrichting staats-‐ en bestuursrecht Onder begeleiding van mr. M.N. Boeve en mr. F.A.G. Groothuijse

Inhoudsopgave 1. INLEIDING ............................................................................................................................... 5 1.1 AANLEIDING ................................................................................................................................. 5 1.2 PROBLEEMSTELLING EN DEELVRAGEN ................................................................................................ 7 1.2.1 Uitwerking van probleemstelling en afbakening ................................................................ 7 1.3 OPZET VAN HET ONDERZOEK ............................................................................................................ 8 2. INTRODUCTIE LADDER VOOR DUURZAME VERSTEDELIJKING .................................................. 9 2.1 INLEIDING ..................................................................................................................................... 9 2.2 ONTWIKKELINGEN VOORAFGAAND AAN INVOERING 3.1.6 LID 2 VAN HET BRO ......................................... 9 2.2.1 SER-‐advies en beleidsbrief bedrijventerrein ........................................................................ 9 2.2.2 Structuurvisie Infrastructuur en ruimte ............................................................................ 11 2.3 DOEL VAN DE LADDER VOOR DUURZAME VERSTEDELIJKING ................................................................. 12 2.4 DE LADDER VOOR DUURZAME VERSTEDELIJKING HET BRO ................................................................... 13 2.4.1 Motiveringseisen ............................................................................................................. 13 2.4.2 Nieuwe stedelijke ontwikkeling ........................................................................................ 14 2.4.3 De drie treden van de Ladder ........................................................................................... 18 2.4.3.1 2.4.2.2 2.4.2.3

Trede 1: Bepalen regionale vraag naar ruimte .......................................................................................... 18 Trede 2: Bouwen binnen bestaand stedelijk gebied ................................................................................. 21 Trede 3: Bouwen buiten bestaand stedelijk gebied .................................................................................. 22

2.5 MAXIMALE PLANOLOGISCHE MOGELIJKHEDEN EN FLEXIBILITEIT ............................................................ 23 2.6 CONCLUSIE ................................................................................................................................. 24 3. ANDERE EISEN AAN EEN GOEDE RUIMTELIJKE ORDENING ...................................................... 26 3.1 INLEIDING ................................................................................................................................... 26 3.3 ECONOMISCHE UITVOERBAARHEID ................................................................................................. 28 3.4 WONEN, WERKEN EN DETAILHANDEL .............................................................................................. 29 3.4.1 Behoefte in het kader van de economische uitvoerbaarheid ........................................... 29 3.5 DETAILHANDEL ............................................................................................................................ 33 3.5.1 Duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ..................................................... 33 3.5.2 Leegstand: onaanvaardbaar woon-‐ en leefklimaat en ondernemersklimaat ................... 35 3.6 CONCLUSIE ................................................................................................................................. 37 4. DE LADDER NADER BESCHOUWD MEERWAARDE, KNELPUNTEN, ONDUIDELIJKHEDEN EN MOGELIJKE OPLOSSINGEN ....................... 39 4.1 INLEIDING ................................................................................................................................... 39 4.3. KNELPUNTEN, ONDUIDELIJKHEDEN EN MOGELIJKE OPLOSSINGEN ......................................................... 41 4.3.1 Nieuwe stedelijke ontwikkeling ........................................................................................ 42 4.3.2 Actuele regionale behoefte ............................................................................................... 44 4.3.2.1 Actuele behoefte ......................................................................................................................................... 44 4.3.2.2 Regionaal schaalniveau ................................................................................................................................ 47

4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6

Relativiteitsvereiste .......................................................................................................... 49 De Ladder en flexibele bestemmingsplannen ................................................................... 51 De Ladder dwingt niet tot proactief handelen .................................................................. 52 Concurrentie tussen gemeenten ....................................................................................... 54 2

Masterscriptie

Alexandra de Waard (10419861)

4.4 CONCLUSIE ................................................................................................................................. 54 5. PROVINCIALE STURING: PROVINCIE ALS GEBIEDSREGISSEUR? ................................................ 56 5.2 PROVINCIAAL BELANG ................................................................................................................... 56 5.3 INSTRUMENTARIUM UIT DE WRO ................................................................................................... 58 5.3.1 Provinciale verordening .................................................................................................... 58 5.3.1.1 5.3.1.4

Ladder in huidige provinciale ruimtelijke verordeningen .......................................................................... 58 Trede 2 en 3: Aanwijzen bestaand stedelijk gebied .................................................................................. 62

5.3.2 Reactieve aanwijzing ........................................................................................................ 64 5.3.3 Inpassingsplan .................................................................................................................. 67 5.4 CONCLUSIE ................................................................................................................................. 69 6. CONCLUSIE ............................................................................................................................ 70 6.1 WELKE ONTWIKKELINGEN HEBBEN GELEID TOT INVOERING VAN DE LADDER IN HET BRO? ......................... 70 6.2 MET WELKE DOEL IS DE LADDER INGEVOERD? ................................................................................... 70 6.3 HOE MOET INVULLING WORDEN GEGEVEN AAN DE LADDER? ............................................................... 71 6.4 HOE WERD C.Q. WORDT OMGEGAAN MET ZORGVULDIG RUIMTEGEBRUIK ZONDER TOEPASSING VAN DE LADDER? ............................................................................................................................................. 72 6.5 WAT IS DE TOEVOEGDE WAARDE VAN DE LADDER TEN OPZICHTE VAN DE REEDS BESTAANDE TOETS AAN HET CRITERIUM ‘EEN GOEDE RUIMTELIJKE ORDENING’? ...................................................................................... 72 6.6 WELKE KNELPUNTEN EN ONDUIDELIJKHEDEN DOEN ZICH VOOR BIJ TOEPASSING VAN DE LADDER? .............. 73 6.7 AANBEVELINGEN ......................................................................................................................... 75 6.8 ALGEMENE CONCLUSIE ................................................................................................................. 76 7. LITERATUURLIJST ................................................................................................................... 77 7.1 LITERATUUR ................................................................................................................................ 77 7.2 ARTIKELEN IN TIJDSCHRIFTEN ......................................................................................................... 77 7.3 JURISPRUDENTIE .......................................................................................................................... 78 7.4 PARLEMENTAIRE STUKKEN ............................................................................................................. 81

3 Masterscriptie


Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie ter afronding van de masteropleiding staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam. De totstandkoming van deze scriptie is mede te danken aan een aantal personen om mij heen die mij -ieder op hun eigen manier- door dit proces hebben heen geholpen. Graag wil ik in dit voorwoord van de gelegenheid gebruik maken om een aantal mensen in het bijzonder te bedanken. In de eerste plaats gaat mijn dank uit naar mijn twee scriptiebegeleiders voor hun hulp en betrokkenheid gedurende het gehele proces. Bedankt Frank Groothuijse dat u -ondanks dat u officieel aan de Universiteit van Utrecht werkzaam bent- toch een actieve rol bent blijven vervullen in mijn begeleiding. Bedankt Marlon Boeve dat u de tweede helft van de begeleiding (mede) voor uw rekening heeft willen nemen. De gesprekken die ik met jullie gedurende het schrijven van deze scriptie heb gehad, waren vaak gevuld met discussies die mij telkens hielpen een stapje verder te denken. Op deze manier bleef ik tot het einde gemotiveerd, ondanks dat mijn diepe zuchten soms iets anders deden vermoeden. Een bijzondere dank ben ik verschuldigd aan Rachid Benhadi. Rachid, bedankt voor al je kritische commentaren. Je oprechte geïnteresseerd in mijn scriptieonderwerp en vertrouwen in mij, hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het afronden van deze scriptie!!

Alexandra de Waard Amsterdam, 16 juli 2014.

4 Masterscriptie


1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

Lege gebouwen en kantoren, Nederland staat er vol mee. Rijdend door ons land zien we bedrijfsgebouwen (voornamelijk kantoren) die voor miljoenen euro’s uit de grond zijn gestampt, maar waar vervolgens geen huurders voor te vinden zijn. De leegstand is overigens niet beperkt tot kantoren. Ook woningen en detailhandelsruimten kampen met leegstand. Hoewel het verschijnsel van leegstand zich al geruime tijd manifesteert, lijken gemeenten zich nu pas te gaan beseffen dat de bomen niet tot in de hemel reiken. Als oorzaak van de leegstand van kantoren en inefficiënt gebruik van bouwgrond, wordt vaak gewezen op de economische crisis. Deze toenemende leegstand is echter niet alleen te verklaren door de economische crisis, maar hangt ook samen met de wijze van stedenbouwkundige planvorming. Met name de veronderstelling dat er behoefte is aan ruimtelijke ontwikkelingen -welke veronderstelling niet zelden onvoldoende wordt onderzocht en getoetst- is daar debet aan.1 Om te waarborgen dat in het vervolg zorgvuldiger met de schaarse ruimte wordt omgegaan, heeft de wetgever op 1 oktober 2012 het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: ‘het Bro’) gewijzigd. Aan artikel 3.1.6 van het Bro zijn twee leden toegevoegd, op grond waarvan overheden verplicht zijn om in de toelichting op een ruimtelijk besluit de zogenaamde ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: ‘de Ladder’) op te nemen, wanneer een dergelijk besluit een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt.2 De Ladder behelst een drietal opeenvolgende treden -die met het oog op een zorgvuldig ruimtegebruik- voorwaarden stellen aan de inhoud van de toelichting bij het ruimtelijk besluit dat voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro luidt als volgt: “De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: a.

er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b.

indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c.

indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio

1 2

Nijmeijer (2013), p. 31. Stb. 2012, 388, p. 15.

5 Masterscriptie


kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.”. De ratio achter het gewijzigde artikel is dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling nadrukkelijk gemotiveerd en afgewogen moet worden, met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied, maar ook met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en voor de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt.3 Het belang van een zorgvuldige benutting van de (schaarse) ruimte wordt met de invoering van deze regeling door de wetgever onderstreept. Of de Ladder ook daadwerkelijk het door de wetgever beoogde effect zal sorteren, is nog maar de vraag. Bij de regeling kunnen namelijk kritische kanttekeningen worden geplaatst. Zo kan verschillend worden gedacht over hetgeen onder een ‘stedelijke ontwikkeling’ moet worden verstaan. De definitie opgenomen in artikel 1.1.1 lid 1, aanhef onder i, van het Bro tracht hierover duidelijkheid te verschaffen, maar toch blijven er vragen onbeantwoord. Voorts kunnen er vraagtekens worden geplaatst bij de precieze invulling van het criterium ‘actuele regionale behoefte’, de constitutieve voorwaarde om de stappen b en c uit de Ladder te mogen zetten. Dit criterium bestaat uit twee elementen: de actualiteit en de schaal van de aan te tonen behoefte.4 Wat is actueel en wat is regionaal in dit verband? Uit de hiervoor gestelde vragen omtrent de invulling van de criteria -die het hart van de regeling vormen- volgen reeds mogelijke knelpunten die het bereiken van het doel van de Ladder (kunnen) ondermijnen. Immers, hoe kan de Ladder een effectieve oplossing voor zorgvuldig ruimtegebruik bieden indien de begrippen alleen al niet eenduidig zijn? De introductie van de Ladder in het Bro en de mogelijke knelpunten en onduidelijkheden die het bereiken van de doelstelling van de Ladder (kunnen) ondermijnen, vormen de aanleiding tot het onderzoek in deze masterscriptie. In het navolgende zal worden toegelicht welke probleemstelling is gekozen en hoe het onderwerp verder is afgebakend.

3 4

Stb. 2012, 388, p. 34. Nijmeijer (2013), p. 34.

6

Masterscriptie


1.2

Probleemstelling en deelvragen

Naar aanleiding van het voorgaande is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: In hoeverre biedt de ladder voor duurzame verstedelijking zoals opgenomen in artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro een effectieve doorwerking van de doelstelling om in gemeentelijke bestemmingsplannen duurzaam om te gaan met de (schaarse) ruimte en hoe kunnen de eventueel geconstateerde knelpunten van de regeling worden ondervangen? 1.2.1 Uitwerking van probleemstelling en afbakening De Ladder is kaderstellend voor alle juridisch bindende ruimtelijke plannen van decentrale overheden. Hieronder vallen het bestemmingsplan, het inpassingsplan, de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan en de provinciale verordening die een locatie voor een stedelijke ontwikkeling aanwijst.5 In deze scriptie zal ik mij beperken tot de doorwerking van de Ladder in gemeentelijke bestemmingsplannen die nieuwe stedelijke ontwikkelingen mogelijk maken.6 Tegen de achtergrond van bovenstaande onderzoeksvraag onderscheid ik de volgende deelvragen: -

Welke ontwikkelingen hebben geleid tot invoering van de Ladder in het Bro?

-

Met welke doel is de Ladder ingevoerd?

-

Hoe moet invulling worden gegeven aan de Ladder?

-

Hoe werd c.q. wordt omgegaan met zorgvuldig ruimtegebruik zonder toepassing van de Ladder?

-

Wat is de toegevoegde waarde van de Ladder ten opzichte van de reeds bestaande toets aan het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ (ex artikel 3.1 lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening)?

-

Welke knelpunten en onduidelijkheden doen zich voor bij toepassing van de Ladder?

-

Op welke wijze kunnen deze knelpunten en onduidelijkheden worden ondervangen en welke rol kan de provincie -als gebiedsregisseur- hierin hebben?

5

De Handreiking ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’, p. 7. Daarnaast kan het verstandig zijn om de Ladder ook te gebruiken bij de opstelling van andere ruimtelijke plannen waaronder structuurvisies. 6 Ruimtelijke ontwikkelingen kunnen ook in andere juridisch verbindende ruimtelijke plannen worden gefaciliteerd. De ladder van duurzame verstedelijking is kaderstellend voor alle juridisch verbindende plannen hieronder vallen, buiten het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning tot afwijken van het bestemmingsplan, het inpassingsplan en de provinciale verordening die een locatie voor een stedelijke ontwikkeling aanwijst.

7 Masterscriptie


1.3

Opzet van het onderzoek

Voordat tot een antwoord op de onderzoeksvraag wordt gekomen, wordt in hoofdstuk 2 allereerst de Ladder en de relevante achtergronden toegelicht. Dit hoofdstuk gaat in de eerste plaats in op de ontwikkelingen voorafgaand aan invoering van de Ladder in het Bro. Ten tweede wordt aan de hand van de toepasselijke wettelijke bepaling, parlementaire geschiedenis, de Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: ‘de Handreiking’)7 en de (relevante) jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) het doel en inhoud van de nieuwe regeling beschreven. Hoofdstuk 3 behandelt een ander element dat –naast de Ladder- van belang is om tot een goede ruimtelijke ordening te komen. Ingevolge artikel 3.1.6 lid 1 van het Bro dient de planwetgever namelijk -gelet op het vereiste van een goede ruimtelijke ordening- inzichten te geven over de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. In dit hoofdstuk zal worden bezien hoe de Afdeling -in die gevallen waarin de Ladder niet van toepassing is- toetst of de planwetgever zorgvuldig omgaat met de beschikbare schaarse ruimte. Hoofdstuk 4 is in de eerste plaats bedoeld om de conclusies uit hoofdstuk 2 naast de conclusies uit hoofdstuk 3 te leggen en vervolgens te bezien in hoeverre de Ladder iets toevoegt aan de reeds bestaande (toetsings) mogelijkheden van de Afdeling. In de tweede plaats worden in dit hoofdstuk enkele knelpunten en onduidelijkheden van de Ladder uitgelicht die het behalen van de doelstelling van de regeling kunnen belemmeren. Met het oog op de knelpunten en onduidelijkheden die in hoofdstuk 4 zijn beschreven wordt in hoofdstuk 5 vervolgens bezien of de provincie -als gebiedsregisseur- een rol kan spelen in het ondervangen hiervan. Hoofdstuk 6 omvat de slotbeschouwing. Daarin wordt de onderzoeksvraag beantwoord en komen de diverse bevindingen uit de bovengenoemde hoofdstukken geïntegreerd aan de orde.

7

Ter ondersteuning bij het in praktijk brengen van de Ladder is de Handreiking beschikbaar gesteld door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. De Handreiking is geduid als groeidocument en bedoeld als hulpmiddel bij de toepassing van de Ladder.

8 Masterscriptie


2.

Introductie ladder voor duurzame verstedelijking

2.1

Inleiding

Met invoering van de Ladder (3.1.6 lid 2 van het Bro) is vanaf 1 oktober 2012 een nieuw hulpmiddel geïntroduceerd om tot een concretere invulling van het criterium van een goede ruimtelijke ordening ex artikel 3.1 lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: ‘Wro’) te komen In de praktijk wordt ook wel gesproken van de SER-ladder, maar dit is strikt genomen niet juist. De SER-ladder werd geïntroduceerd door de Sociaal Economische Raad (hierna: ‘SER’) in 1999 en betreft een vergelijkbaar instrument als de Ladder. De stappen in 3.1.6 lid 2 van het Bro zijn niet volledig uitwisselbaar met het proces dat de SER toentertijd voor ogen heeft gehad, de gedachte hierachter is echter wel onveranderd gebleven.8 Voor een goed begrip van de Ladder , is het dan ook van belang om de wetshistorie daarvan kort te schetsen. In paragraaf 2.2 van dit hoofdstuk zullen de ontwikkelingen voorafgaand aan de inwerkingtreding van de huidige Ladder op 1 oktober 2012 daartoe worden besproken. Voor een goed begrip van de hierop volgende hoofdstukken wordt vervolgens in paragraaf 2.3 en 2.4 ingegaan op het doel en inhoud van de nieuwe regeling zoals neergelegd in artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Een uitvoerige verhandeling over de invulling van deze stappen per stedelijke ontwikkeling gaat het bestek van deze scriptie te buiten.9 Gezien het onderwerp en de probleemstelling van deze scriptie beperk ik mij in dit hoofdstuk dan ook hoofdzakelijk tot een bespreking van de hoofdlijnen van de Ladder aan de hand van de toepasselijke wettelijke bepalingen, parlementaire geschiedenis, de Handreiking en de (relevante) jurisprudentie van de Afdeling.10 In paragraaf 2.6 van dit hoofdstuk sluit ik af met een aantal conclusies.

2.2 Ontwikkelingen voorafgaand aan invoering 3.1.6 lid 2 van het Bro 2.2.1 SER-‐advies en beleidsbrief bedrijventerrein Het begrip SER-ladder werd voor het eerst geïntroduceerd in het SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijke Beleid van december 1999.11 In de Nota Ruimtelijk Economisch beleid (hierna: ‘Nota REB’) werd aandacht gevraagd voor het scheppen van voldoende ruimte voor economische activiteiten in steden en corridors en voor het verbeteren van de bereikbaarheid van deze activiteiten.12 De SER heeft de adviesaanvraag aangegrepen om aanbevelingen te doen over de manier waarop met 8

Stb. 2012, 388, p. 34. In de Handreiking ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ wordt bij het in kaart brengen van de treden vier verschillende functies onderscheiden, te weten wonen, werken, detailhandel en overige voorzieningen. Voor een volledige bespreking van de invulling van de Ladder per stedelijke functie verwijs ik aldus naar de Handreiking (versie2: 2 november 2013) 10 Bijgewerkt tot 3 juli 2014. 11 SER advies 99/17. 12 SER advies 99/17, p. 47. 9

9 Masterscriptie


rivaliserende claims op de beschikbare ruimte zou moeten worden omgegaan.13 Het uitgangspunt dat rivaliserende claims op schaarse ruimte vragen om selectief en doelmatig ruimtegebruik “heeft de SER willen vertalen in een ladder voor het inpassen van de ruimtebehoeften voor de functies wonen, bedrijvigheid en verkeers- en vervoersinfrastructuur die maatschappelijk wenselijk worden geacht”.14 Het denkmodel voor de toewijzing van schaarse ruimte gaat uit van de volgende stappen of overwegingen die dienen te worden doorlopen bij de vaststelling van een juridisch bindend plan: “1. gebruik de ruimte die reeds beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie en/of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden; 2. maak optimaal gebruik van de mogelijkheden om de ruimteproductiviteit te verhogen;15 3. indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is de optie van uitbreiding van het ruimtegebruik voor de desbetreffende functie aan de orde. Daarbij dienen de verschillende relevante waarden en belangen goed te worden afgewogen in een gebiedsgerichte aanpak.”.16 Dat de SER-ladder destijds als een wezenlijk onderdeel van een zorgvuldige en evenwichtige afweging van ruimteclaims werd gezien, bleek uit de SER-adviezen die volgden. In die adviezen wordt namelijk aan het instrument gerefereerd.17 Ook de Nota Ruimte 2006 reikte de toepassing van de SER-ladder aan als bruikbare werkwijzer voor ruimtelijke ontwikkelingen.18 De door de SER geïntroduceerde ladder kan op één lijn gesteld worden met de treden 2 en 3 van de huidige Ladder, zoals opgenomen in artikel 3.1.6 lid 2 onder b en c van het Bro. De verwijzing naar trede 1 -de raming van de actuele regionale behoefte- ontbreekt in deze fase nog. Dit verandert als in reactie op de aanhoudende discussie omtrent planning van de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen en het overaanbod en de verpaupering van de bestaande terreinen, de beleidsbrief Bedrijventerreinen, afkomstig van de Ministers van EZ en VROM, in 2007 verschijnt.19 De ministers zijn van oordeel dat een consequente toepassing van de SER-ladder voor zorgvuldige planning van de te herstructureren

13

SER advies 99/17, p. 29. SER advies 99/17, p. 30. 15 Dit kan op verschillende wijze, bijvoorbeeld door benutting van de ‘derde dimensie (ondergronds bouwen en hoogbouw), door technische vernieuwingen en door multifunctioneel ruimtegebruik. Wet- en regelgeving en het daarbij behorende beleidsinstrumentarium dienen een verhoging van de ruimteproductiviteit te bevorderen. 16 SER, Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, Advies 99/17, p. 30. 17 SER advies 01/07, p. 11, 15, 27, 48, 84 en 90 en SER advies 04/08,p. 9, 27 en 35. 18 Nota Ruimte 2006, p. 60. De ladder wordt beschouwd als bruikbaar hulpmiddel, omdat het de mogelijkheid geeft om tegelijk aandacht te besteden aan het gebruik van de beschikbare of door herstructurering beschikbaar te maken ruimte, meervoudig ruimtegebruik en uitbreiding van ruimtegebruik buiten bestaand bebouwd gebied. 19 Kamerstukken II 2007-2008, 31200 XI, nr. 73. Brief van de ministers van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer en van economische zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. 14

10 Masterscriptie


en nieuw te ontwikkelen bedrijfsterreinen wenselijk is.20 De SER-ladder wordt door de ministers vormgegeven op een manier die al meer lijkt op de huidige Ladder, namelijk: “1. Nut en noodzaak bepalen. Iedere provincie dient een behoefteraming op te stellen, uitgesplitst per regio voor de komende 4 à 5 jaar. Hierbij worden beleidsmatige ambities van de provincie betrokken, en de vraag van de markt. Het geheel wordt vervolgens vertaald in de ruimtebehoefte, rekening houden met de mogelijkheden van herstructurering en intensief ruimtegebruik; 2. In behoefte wordt voorzien door herstructurering en door intensivering in bestaand bebouwd gebied; 3. Is herstructurering en intensivering niet mogelijk, dan wordt in de behoefte voorzien door nieuwe uitleg.”.21 De ministers pasten de oorspronkelijke SER-ladder uit 1999 dus aan door in trede 1 de behoefteraming te introduceren. In datzelfde jaar werd in een tweede brief over het bedrijventerreinbeleid voorgesteld om aan de SER-ladder een meer normerende werking toe te kennen door deze te borgen in een Algemene Maatregel van Bestuur (hierna: ‘AMvB’), namelijk het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: ‘Barro’). Ter nuancering van de dwingende werking die de SER-ladder op die manier zou krijgen, merk ik op dat deze op dat moment nog niet meer is dan een denkmodel en alleen dient te worden toegepast bij de planning van bedrijventerreinen. 2.2.2 Structuurvisie Infrastructuur en ruimte Eerst had de SER-ladder dus een beperkt toepassingsbereik. Het was eerst immers alleen een denkmodel dat alleen van toepassing was op de planning van bedrijventerreinen. Aan dit beperkte bereik komt een einde als bij de voorbereiding van het Barro ervoor wordt gepleit om de SER-ladder ook voor andere stedelijke functies zoals woningen, winkels, kantoren en andere voorzieningen te verankeren.22 Als in december 2011 de eerste versie van het Barro in werking treedt, maakt de Ladder hiervan nog geen onderdeel uit, maar is deze wel opgenomen in de ontwerpwijziging.23 Vervolgens wordt in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (hierna: ‘SVIR’) aangekondigd dat het

20

Kamerstukken II 2007-2008, 31200 XI, nr. 73, p. 8. Kamerstukken II 2007-2008, 31200 XI, nr. 73, p. 8. 22 Kamerstukken II 2008-2009, 31500, nr. 3, p. 9-10. Mevrouw Wiegman-van Meppelen Scheppink (ChristenUnie) pleit hiervoor wegens het gegeven dat de Monitor Nota Ruimte aangeeft dat het met de bundeling van de verstedelijking nog niet goed gaat. 23 Kamerstukken II 2010-2011, 31500, nr. 35: De totstandkoming van het Barro loopt via een tweetal formele bestluiten namelijk: het Barro en een wijziging van het Barro. Het Barro bevat een deel van de beleidsregels uit het eerdere ontwerpbesluit (verwezen wordt naar Kamerstuk 31500, nr. 15), die met de Kamer is besproken (Kamerstuk 29435, nr. 248). Het betreft alleen regels uit het eerdere ontwerp, die als nationaal belang in de SVIR worden herbevestigd. De overige in de SVIR opgenomen nationale belangen die juridische borging vragen, worden neergelegd in een ontwerpwijziging van het Barro (Kamerstuk 31500, nr. 26). 21

11 Masterscriptie


roer bij de bestuurlijke afweging voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen nu echt om moet.24 Om zorgvuldig gebruik van de schaarse ruimte te bevorderen, dient daarom een ladder voor duurzame verstedelijking te worden geïntroduceerd in het Bro.25 In de SVIR wordt daarover het volgende opgemerkt: “Dat betekent: eerst kijken of er vraag is naar een bepaalde nieuwe ontwikkeling, vervolgens kijken of het bestaande stedelijk gebied of bestaande bebouwing kan worden hergebruikt en, mocht nieuwbouw echt nodig zijn, altijd zorgen voor een optimale (multimodale) bereikbaarheid.”26 Naar aanleiding van de aangenomen motie van De Rouwe -die de reikwijdte van de SER-ladder wilde uitbreiden met detailhandel- wordt de ladder voor duurzame verstedelijking nogmaals gewijzigd.27 Als gevolg hiervan moeten gemeenten bij iedere ontwikkeling van winkelmeters met lokale en interlokale effecten beschrijven op welke wijze rekening is gehouden met het tegengaan van winkelleegstand en waarom de voorkeur niet is gegeven aan herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden.28 Na deze laatste aanpassing wordt de ladder voor duurzame verstedelijking uiteindelijk met ingang van 1 oktober 2012 vastgelegd in artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro.29

2.3

Doel van de ladder voor duurzame verstedelijking

Het doel van de Ladder is vergelijkbaar met die van de SER-ladder, namelijk een goede ruimtelijke ordening door optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden.30 Het verschil met de SERladder is dat de Ladder niet is vormgegeven als vrijblijvend beleidsinstrument, maar als procesvereiste is opgenomen in het Bro. Dit betekent dat de Ladder ook geen vastomlijnd eindresultaat voorschrijft. Blijkens de memorie van toelichting bij het wijzigingsbesluit vraagt een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor de verschillende functies om een goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ruimtevraag en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van die nieuwe 24

SVIR Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 13-03-2012, p. 6. SVIR, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 13 maart 2012, p. 11. 26 SVIR, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 13 maart 2012, p. 6. 27 Kamerstukken II 2008-2009, 31500, nr. 3, p. 9-10. Mevrouw Wiegman van Meppelen Scheppink (ChristenUnie) pleit hiervoor wegens het gegeven dat de Monitor Nota Ruimte aangeeft dat het de bundeling van de verstedelijking nog niet goed gaat. 28 Kamerstukken II 2011-2012, 32660, nr. 37 (Motie van het lid De Rouwe). 29 Besluit van 28 augustus 2012, houdende wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de toevoeging van enkele onderwerpen van nationaal ruimtelijk belang (Stb. 2012, 388). De Ladder zal worden gewijzigd. Dit blijkt uit het besluit van 16 mei 2014 (Stb. 2014/174). Er zal een nieuw vierde lid aan artikel 3.1.6 van het Bro worden toegevoegd. Het vierde lid houdt (kort gezegd) in dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte aan de vestiging van een dienst in de zin van artikel 1 Dienstenwet dat betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, mag slechts tot doel hebben na te gaan of de vestiging van die dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. 30 De Handreiking p. 4. 25

12 Masterscriptie


ontwikkeling.31 De treden van de Ladder borgen de zorgvuldige ruimtelijke afweging en inpassing van die nieuwe ontwikkelingen zorgvuldig gebeurd. Hiermee wordt een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming nagestreefd bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten die voorzien in een stedelijke ontwikkeling.32 Toch heeft de wetgever met de stappen niet een vooraf bepaald resultaat willen voorschrijven.33 De stappen zijn zoals gezegd geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van nieuwe ontwikkelingen, omdat dit voorbij zou gaan aan de specifieke lokale omstandigheden die van invloed zijn op de inpassing van ruimtevragende functies.34 Het bevoegde gezag, dat de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over een voorgenomen ontwikkeling, moet immers in staat worden gesteld maatwerk te leveren.35

2.4

De ladder voor duurzame verstedelijking het Bro

2.4.1 Motiveringseisen Als het gaat om de inhoud van een bestemmingsplan geldt dat de gemeenteraad een (zeer) grote mate van beleidsvrijheid toekomt. Die beleidsvrijheid wordt ingekaderd door het (ruime) begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’ ex artikel 3.1 lid 1 van de Wro waaraan de met een bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling wordt getoetst.36 De Ladder is geïntroduceerd als hulpmiddel, om tot een concretere invulling van dat (ruime) begrip te komen. Uit artikel 3.1.6 van het Bro volgt dat een (ontwerp) bestemmingsplan vergezeld gaat van een toelichting.37 De Ladder, die is neergelegd in het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro, stelt eisen aan die toelichting. Hetgeen in de plantoelichting staat maakt echter geen onderdeel uit van het bestemmingsplan. De toelichting kan daarom niet een (zelfstandige) normerende functie hebben.38 De belangenafweging die de Ladder eist krijgt enkel normerende werking door een vertaling in de bestemmingsplanregels.39 De wetgever heeft met de nieuwe regeling dus niet zo ver willen gaan dat hij eisen stelt aan de inhoud van het bestemmingsplan, doch ‘slechts’ aan de motivering. Daarmee verschilt de Ladder niet van de andere eisen die in artikel 3.1.6 lid 1 van het Bro aan de toelichting worden gesteld.40

31

Stb. 2012, 388, p.34. De Handreiking p. 4. 33 De Handreiking, p. 6. 34 Stb. 2012, 388, p.34. 35 De Handreiking, p. 6 en Stb. 2012, 388, p.34. 36 Zie ook Nijmeijer (2009), p. 17. 37 Zie voor een nadere beschouwing hoofdstuk 3, paragraaf 3.2 van deze scriptie. 38 Van Buuren e.a.(2010), p. 28. 39 Van Buuren e.a.(2010),p. 33. 40 Nijmeijer (2013), p. 33. 32

13 Masterscriptie


Als het gaat om zorgvuldig ruimtegebruik zijn er dus altijd, naast de Ladder, andere elementen aan de orde om tot een goede ruimtelijke onderbouwing te komen.41 In dit hoofdstuk staat de Ladder centraal en in hoofdstuk 3 zal ik terugkomen op een ander element dat -naast de Ladder- van belang is voor een goede ruimtelijke onderbouwing, namelijk de uitvoerbaarheid van het plan, ex artikel 3.1.6 lid 1 sub f van het Bro. 2.4.2 Nieuwe stedelijke ontwikkeling De planwetgever die een stedelijke ontwikkeling mogelijk wil maken, dient al vroeg in het proces42 een aantal stappen die zijn omgeschreven in artikel 3.1.6 lid 2 onder a, b en c van het Bro te doorlopen en hierover in de plantoelichting verantwoording af te leggen. Blijkens de aanhef van het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro hoeven deze stappen alleen te worden doorlopen indien er sprake is van een voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling. Om discussies over de invulling van het begrip stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk te voorkomen is in artikel 1.1.1 lid 1, aanhef onder i, van het Bro de volgende definitie opgenomen: “stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.” Door ‘andere stedelijke voorzieningen’ toe te voegen geldt de ladder dus voor alle stedelijke ontwikkelingen. Niet alleen woningbouwlocaties, maar ook detailhandel, horeca, sport- en culturele voorzieningen worden ingevolge artikel 1.1.1, lid 1 aanhef onder i, van het Bro als stedelijke functies aangemerkt.43 Hierdoor ontstaat een breed toepassingsbereik. Hoe breed dit toepassingsbereik daadwerkelijk is, zal moeten worden afgewacht. Het oprichten van een melkrundveehouderij44 wordt door de Afdeling niet aangemerkt als zijnde een nieuwe stedelijke ontwikkeling, een long stay parkeerplaats dan weer wel.45 Brede of strikte leer? De eerste vraag die na het lezen van de definitie onbeantwoord blijft, is of de regeling uitsluitend bij nieuwe stedelijke ontwikkeling van toepassing is (= strikte leer) of bij alle vormen van stedelijke ontwikkeling, uitbreiding en functiewijziging van bestaand stedelijk gebied daaronder begrepen (= brede leer). Met andere woorden: dient bij het hergebruiken en transformeren van -bijvoorbeeld- een 41

De Handreiking, p. 8. Blijkens de Handreiking kan het denkraam van de Ladder al vanaf de eerste fase (start- of verkenningsfase) worden toegepast. 43 Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker, r.o. 9.4. 44 ABRvS 3 februari 2014, nr. 201310376/2/R1, r.o. 11.2. 45 ABRvS 28 mei 2014, nr. 201112232/1/A2, r.o. 7.5. De Voorzitter overweegt dat gelet op de voorziene wijziging van de agrarische functie van de gronden naar een long stay parkeerplaats ten behoeve van een goederenvervoerbedrijf alsmede de aanzienlijke omvang van die parkeerplaats, het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. 42

14 Masterscriptie


verouderd bedrijventerrein toepassing te worden gegeven aan de Ladder, of hoeft dit alleen als een stedelijke ontwikkeling (ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro) is voorzien op gronden die ten tijde van de besluitvorming niet vallen onder de definitie van bestaand stedelijke gebied (ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder h, van het Bro)? De wettekst duidt op toepassing van de strikte leer. Blijkens het wetsartikel moet het namelijk gaan om ontwikkelingen die nieuw zijn, immers de aanhef van het tweede lid van artikel 3.1.6 van Bro spreekt over nieuwe stedelijke ontwikkeling.46 Er ontbreekt in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling47 een toelichting op de definitiebepaling van het begrip stedelijke ontwikkeling. Blijkens de Handreiking, die op zichzelf geen juridische status heeft48, is in het geval van verplaatsen van stedelijke ontwikkelingen toepassing van de Ladder niet nodig.49 Tenminste, indien er sprake is van een stedelijke ontwikkeling in het kader van de ‘ruimte voor ruimte-regeling’. In de Handreiking staat namelijk dat toepassing van de Ladder bij de meeste ‘ruimte voor ruimte’ regelingen niet nodig is omdat deze geen extra stedelijke ontwikkeling mogelijk maken, maar bebouwing reduceren of verplaatsen.50 Door de uitspraken van de Afdeling wordt aan het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ steeds meer invulling gegeven. In de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014 stelde de raad van de gemeente Waterland zich op het standpunt dat de voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein ‘De Dollard’ (hierna: ‘het bedrijventerrein’) niet als een nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, omdat de oppervlakte aan bedrijventerrein binnen de gemeente per saldo niet zal toenemen. Volgens de raad zal de herstructurering van het bedrijventerrein ‘Hellingweg’ binnen de planperiode plaatsvinden en zullen de bedrijven op dat terrein naar het bedrijventerrein verplaatsen. Het bedrijventerrein ‘Hellingweg’ heeft volgens de raad een vergelijkbare omvang als de voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein en daarom behoeft de Ladder niet te worden doorlopen.51 De Afdeling is het met deze redenering niet eens en overweegt: “De Afdeling is voorts van oordeel dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mogelijk maakt, nu het plan in een uitbreiding van het bedrijventerrein voorziet. De stelling van de raad dat per saldo de oppervlakte aan bedrijventerreinen niet zal toenemen vanwege de herstructurering van het 46

Stb 2012, 388, p. 15, 34, 49 Stb 2012, 388. 48 De Handreiking is opgesteld door het Ministerie van IenM en is een zogenaamd groeidocument. Dat betekent dat suggesties ter verbetering, commentaar, tips en voorbeelden die bij kunnen dragen aan de verbetering van de toepassing van de Ladder in de praktijk, kunnen worden opgestuurd naar het Ministerie. De Handreiking is niet meer dan een hulpmiddel om met de Ladder aan de slag te gaan. 49 De Handreiking, p. 9. 50 Zie de Handreiking, p.9 getiteld ‘Veelgestelde vragen’ ter beantwoording van de vraag of de ladder ook moet worden toegepast bij ‘ruimte voor ruimte’ regelingen. 51 ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306647/1/R1, r.o. 3.1. 47

15 Masterscriptie


bedrijventerrein "Hellingweg" binnen de planperiode, daargelaten of deze stelling juist is, doet daaraan niet af. Deze omstandigheid neemt immers niet weg dat de voorziene uitbreiding van het bedrijventerrein op een perceel dat onder het voorheen geldende plan was bestemd als "Natuurgebied II" een planologisch nieuwe ontwikkeling betreft.”52. Of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is dus van belang of het gaat om een nieuwe planologische ontwikkeling. Daarbij is het niet van belang of per saldo de omvang van de betreffende functie zal toenemen of niet. Van een nieuwe planologische ontwikkeling is geen sprake bij een continuering van bestaande planologische mogelijkheden waarbij geen uitbreiding van de bebouwing wordt voorzien. Dit oordeelt de Afdeling op 16 april 2014. 53 In deze zaak gaat het om een conserverend bestemmingsplan waarin in navolging op het daarvoor geldende bestemmingsplan, opnieuw een supermarkt wordt mogelijk gemaakt.54 De Afdeling is van oordeel dat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, maar in een continuering van de bestaande planologische mogelijkheden voor een supermarkt in een reeds bestaand winkelcentrum, waarbij niet in aanvullende bebouwing wordt voorzien.55 De Ladder is dan ook niet van toepassing.56 Gezien de jurisprudentie van de Afdeling is het, terugkomend op het gestelde in de Handreiking, naar mijn oordeel wel degelijk mogelijk dat ook bij het verplaatsen van stedelijke ontwikkeling in het kader van de ‘ruimte voor ruimte’ regeling de Ladder dient te worden toegepast, ingeval het een nieuwe planologische ontwikkeling betreft. In de uitspraak van 5 maart 2014 komt eveneens de vraag aan de orde of het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt.57 De Afdeling oordeelt van wel en neemt hierbij in aanmerking dat het plangebied weliswaar voorheen bebouwd is geweest, maar dat deze bebouwing is gesloopt en dat het plan voorziet in een functieverandering en nieuwbouw van een zekere omvang.58 De jurisprudentie overziend lijkt de Afdeling zich op het standpunt te stellen dat bij elke nieuwe planologische ontwikkeling, ook binnen bestaand stedelijk gebied, de treden van de Ladder moeten worden doorlopen (= brede leer).

52

ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306647/1/R1, r.o. 3.4. ABRvS 16 april 2014, nr. 201308833/1/R3. 54 Let wel, het enkele feit dat een conserverend bestemmingsplan is beoogd, sluit niet uit dat er mogelijkheden tot nieuwe stedelijke ontwikkelingen worden geboden. Zie ABRvS 5 februari 2014, 201305293/1/R1, r.o. 6.5. 55 ABRvS 16 april 2014, 201308833/1/R3, r.o. 2.4. 56 Dat de Ladder niet van toepassing is, laat onverlet dat het plan dient te strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. 57 ABRvS 5 maart 2014, nr. 201303469/1/R3, r.o. 11.2.4. 58 ABRvS 5 maart 2014, nr. 201303469/1/R3, r.o. 11.2.4. 53

16 Masterscriptie


Ondergrens nieuwe stedelijke ontwikkeling De volgende vraag die kan worden gesteld, heeft betrekking op de omvang dan wel ondergrens van de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Voor alle functies waarop de Ladder betrekking heeft, wordt in het Bro geen ondergrens gesteld. Daaruit kan worden afgeleid dat de Ladder op elke nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden toegepast, hoe kleinschalig deze ontwikkeling ook is. De Afdeling is echter van oordeel dat sommige ontwikkelingen dermate kleinschalig van aard zijn dat de Ladder daarop niet hoeft te worden toegepast, omdat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro. In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014 oordeelt de Afdeling over een bestemmingsplan dat voorziet in de verplaatsing van een installatietechniekbedrijf naar een perceel buiten de kern.59 De Afdeling oordeelt dat gelet op de kleinschalige bedrijfsbebouwing die mogelijk wordt gemaakt (oppervlakte van maximaal 400m2), de beperkte omvang van het terrein als geheel (oppervlakte van maximaal 2.360m2) en de beperkte gebruiksmogelijkheden binnen de bestemming (bedrijven van categorie 1 tot en met 3.1) er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.60 Ook andere uitspraken van de Afdeling bevestigen dat kleinschalige ontwikkeling niet onder het regime van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro vallen. De Afdeling overweegt in de uitspraak van 18 december 2013 namelijk het volgende: “In het plan zijn drie woningen rechtstreeks en drie woningen door middel van een wijzigingsbevoegdheid mogelijk gemaakt. Voorts is aan het voormalig agrarisch bedrijf een woonbestemming toegekend. Ter Idzard bestaat voornamelijk uit lintbebouwing langs de Idzardaweg. De voorziene woningbouw wordt, behoudens de woning aan de [locatie A], mogelijk gemaakt langs de Hamersweg die haaks op de Idzardaweg staat. Gelet op de kleinschalige woningbouw die het plan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat de raad er terecht van is uitgegaan dat het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De in het plan voorziene ontwikkeling kan dan ook niet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende plan dient te zijn onderbouwd.”61.

59

ABRvS 23 april 2014, nr. 201306183/1/R3. ABRvS 23 april 2014, nr. 201306183/1/R3, r.o. 5.5.1. 61 ABRvS 18 december 2013, nr. 201302867/1/R4, r.o. 3.4 60

17 Masterscriptie


Onder verwijzing naar deze uitspraak overweegt de Afdeling een maand later dat één nieuwbouwwoning geen stedelijke ontwikkeling betreft waarop de Ladder van toepassing is.62 Uit een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 11 februari 2014 volgt dat voorshands niet kan worden uitgesloten dat er bij een ontwikkeling van drieëndertig nieuwe woningen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.63 In Elsloo wordt met een nieuw bestemmingsplan voorzien in de realisatie van maximaal veertien woningen.64 Door de Afdeling wordt het plan getoetst aan de criteria van de Ladder. Dit bestemmingsplan in Elsloo is – tot dusver – de meest kleinschalige woningbouwlocatie waarop de Afdeling de Ladder van toepassing acht. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de grens om te kunnen spreken van een ‘woningbouwlocatie’ en dus van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, ergens tussen de drie en veertien woningen ligt. Waarbij -zo blijkt uit de hiervoor geciteerde uitspraak van 18 december 2013- de structuur van de omgeving mede bepalend is voor de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling ex. artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro. Het voorgaande betekent overigens niet dat alleen een ontwikkeling van grote omvang als nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt namelijk dat in beginsel ook bij ontwikkelingen van minimale omvang sprake kan zijn van een stedelijke ontwikkeling, bijvoorbeeld het eerder genoemde bedrijventerrein in de gemeente Waterland, waarin het een uitbreiding van slechts 1,5 ha betreft.65 2.4.3 De drie treden van de Ladder Indien is vastgesteld dat het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, schrijft artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro een dwingende volgorde voor die moet worden gevolgd. Deze stappen zullen hierna de revue passeren. 2.4.3.1 Trede 1: Bepalen regionale vraag naar ruimte Onderdeel a van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro vergt dat de planwetgever nieuwe stedelijke ontwikkelingen afstemt op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien tevens regionaal afstemt.66 Door deze afstemming dient over- en ondercapaciteit

62

ABRvS 14 januari 2014, nr. 201308263/2/R4, r.o. 4.3. Vz. ABRvS 11 februari 2014, nr. 201310957/2/R6, r.o. 10.2. 64 ABRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4. Er wordt (door de raad) weliswaar niet aangevoerd dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Dit is echter ook niet het geval bij de hiervoor genoemde uitspraak van Vz. ABRvS 11 februari 2014 (201310957/2/R6), waarmee het lijkt of door de Afdeling ambtshalve wordt getoetst of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro. 65 ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306647/1/R1. 66 Stb. 2012, 388, p. 49. 63

18 Masterscriptie


zoveel mogelijk te worden voorkomen.67 Het gaat hierbij niet alleen om de kwantitatieve behoefte,68 maar ook om de kwalitatieve behoefte.69 Deze eerste trede bewerkstelligt dat de planwetgever om te beginnen moet beoordelen of er concreet behoefte bestaat aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling van de betreffende kwaliteit.70 Of de behoefte actueel is, wordt mede bepaald aan de hand van de vraag of reeds elders in de regio een stedelijke ontwikkeling plaatsvindt of is gepland71 die in die behoefte kan voorzien.72 De regionale ruimtevraag kan immers al (deels) worden gedekt door andere initiatieven in de regio zoals geplande woningbouwlocaties of binnen stedelijke herstructurering.73 De vraag is gelijk aan de behoefte minus het bestaande aanbod.74 Dat aanbod omvat mede de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijven. Voor detailhandel betekent deze stap dat gemotiveerd wordt dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand .75 Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2014 volgt dat in de toelichting inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.76 Wat het passende regionale schaalniveau is, wordt volgens de toelichting in zijn algemeenheid voornamelijk bepaald door het woon-werkverkeer.77 Uit de uitspraak van 19 februari 2014 blijkt dat deze trede in ieder geval tot een onderzoek buiten de gemeentegrenzen verplicht.78 Hoewel de ladder ervan uitgaat dat de invulling van de ruimtebehoefte in het algemeen het beste op het niveau van de regio kan worden afgewogen, kan een regio echter aanleiding zien om ook een lokale behoefte als regionale behoefte aan te merken.79 Indien de regionale ruimtevraag in kaart is gebracht, kan worden beoordeeld of een voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Indien de regionale behoefte niet kan worden aangetoond stopt de procedure of dient het plan zodanig te worden 67

Stb. 2012, 388, p. 49. Aantal hectares of aantal woningen. 69 Bijvoorbeeld een bedrijventerrein waar zware milieuhinder mogelijk is of een specifiek woonmilieu. 70 Stb. 2012, 388, p. 49. 71 Nog niet benutte plancapaciteit speelt een rol bij de vraag naar stedelijke ontwikkeling in de regio, zie Handreiking p. 20. 72 Stb. 2012, 388, p. 49. 73 De Handreiking, p. 11. 74 Onder aanbod wordt verstaan het aanbod in plannen én in bestaande voorraad met eenzelfde kwaliteit als de gevraagde kwaliteit, zie de Handreiking, p. 11. 75 Stb. 2012, 388, p. 50. 76 ABRvS 26 maart 2014, nr. 201309006/1/R6, r.o. 7.4-7.5. 77 Zie Stb. 2012, 388, p. 50. Uitzonderingen kunnen voorkomen voor detailhandel functies, die een veel groter verzorgingsgebied hebben en een bovenregionale of landsdelige markt bestrijden, zie de Handreiking p. 17. Voor de functie wonen zijn er soms afspraken gemaakt over verschillende regio’s, zie de Handreiking p. 13. Ook voor de functie werken kan er sprake zijn van een andere afbakening, bijvoorbeeld voor bijzondere terreinen die een (inter)nationale of bovenregionale functie vervullen, zie de Handreiking p. 15. 78 ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306647/1/R1, r.o. 3.4. 79 De Handreiking, p. 20. 68

19 Masterscriptie


aangepast dat er wel sprake is van een regionale behoefte.80 Alleen dan kan de motivering worden voortgezet onder trede 2 van de Ladder. De eerste trede is aldus van groot belang, het vormt de basis van de motivering die met de Ladder is voorgeschreven. Onderbouwing en motivering actuele regionale behoefte Hoe dient door planwetgever in de praktijk te worden aangetoond dat sprake is van een actuele regionale behoefte? Met andere woorden: hoe ver rijkt zijn verantwoordingsplicht? In de Handreiking worden per functie prognosemodellen als hulpmiddel aangereikt voor de bepaling van de regionale vraag naar een bepaalde stedelijke ontwikkeling.81 In de jurisprudentie van de Afdeling is hierover het volgende overwogen. In de uitspraak van 25 september 2013 bleek dat de deelraad de actuele regionale behoefte aan de ter plaatse voorziene uitbreiding van kantoren in de beroepsprocedure voldoende inzichtelijk had gemaakt, maar had verzuimd deze motivering in de plantoelichting op te nemen.82 Dat de actuele regionale behoefte aan kantoren aan de hand van een behoefteraming83 ter zitting alsnog inzichtelijk is gemaakt, laat volgens de Afdeling onverlet dat niet is voldaan aan artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro.84 Voor de overige functies die het bestemmingsplan mogelijk maakt (voor wonen, consumentverzorgende dienstverlening, horeca en sport- en culturele voorzieningen) voldoet de onderbouwing niet aan de inhoudelijke eisen die voortvloeien uit de eerste trede van de Ladder. De Afdeling overweegt namelijk: “De deelraad heeft evenwel niet met concrete gegevens inzichtelijk gemaakt in hoeverre wordt voorzien in de leniging van een actuele regionale behoefte. Het lag op de weg van de deelraad om met concrete gegevens de actuele regionale behoefte aan de voormelde ruimtelijke ontwikkelingen te onderbouwen”.85 Aan de hand van concrete gegevens dient de actuele regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling dus te worden aangetoond. Sec verwijzen naar opgesteld beleid, bijvoorbeeld een structuurvisie, waarin ook geen concrete onderbouwing is opgenomen van de betreffende stedelijke ontwikkeling en de actuele regionale behoefteraming die daaraan ten grondslag ligt, is onvoldoende. Indien de behoefteraming geïncorporeerd in een actueel beleidsdocument, kan echter wel naar dit 80

De Handreiking, p. 11. Zie bijvoorbeeld de Handreiking, p. 13, 15 en 18. 82 ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker (Amstelstation). 83 Er is een kwantitatieve behoefteraming opgesteld en vervolgens een regionale uitvoeringsstrategie voor kantoren en bedrijven. Voorts is er een kantorenstrategie opgesteld waarin is verwezen naar de regionale uitvoeringsstrategie. (zie ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker, r.o.8.4-8.7). 84 ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker, r.o.8.7-8.8. Zie ook ABRvS 29 januari 2014, nr. 201306557/1/R6, r.o. 17.4, waarin de Afdeling eveneens wordt geoordeeld dat het enkel ter zitting toelichten dat er sprake is van een actuele regionale behoefte onvoldoende is. 85 ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker, r.o.9.4. 81

20 Masterscriptie


document worden verwezen.86 Ter onderbouwing van de actuele regionale behoefte naar woningen kan door de planwetgever worden verwezen naar regionale woningmarktonderzoeken en woonvisies.87 Het is daarbij (vanzelfsprekend) wel vereist dat de toelichting overeenstemt met de resultaten van het onderzoek waarna wordt verwezen. Indien in de plantoelichting toch wordt uitgegaan van een grotere woningbehoefte, dient dit aan de hand van concrete gegevens te worden onderbouwd.88 Dat er een concrete gegadigde aanwezig is voor de voorgenomen stedelijke ontwikkeling is op zichzelf niet voldoende om daarmee de actuele regionale behoefte aan te tonen.89 2.4.2.2 Trede 2: Bouwen binnen bestaand stedelijk gebied Op grond van onderdeel b van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro dient te worden beoordeeld of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied in de betreffende regio kan worden gerealiseerd, door middel van herstructurering90, transformatie91 of anderszins.92 Hierbij dient te worden bekeken of leegstaande verstedelijkingsruimte door het treffen van kwalitatieve maatregelen in de behoefte kan voorzien.93 De ruimtevraag moet dus bij voorkeur opgevangen worden in het bestaand stedelijk gebied. Bestaand stedelijk gebied wordt in artikel 1 .1.1 lid 1 onder h als volgt gedefinieerd: “bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve dan wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.” Blijkens de Handreiking kan bestaand stedelijk gebied in zijn algemeenheid op de hiervoor geciteerde wijze gedefinieerd worden. Er is de mogelijkheid voor provincies om in een provinciale verordening ruimte de afbakening van het bestaand stedelijk gebied in woord en/of kaartbeeld vast te leggen.94 In hoofdstuk 5 zal op deze mogelijkheid voor provincies worden teruggekomen. 86

ABRvS 6 november 2013, nr. 201306573/1/R6, r.o. 5-5.9. Zie bijvoorbeeld ABRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4, r.o. 5.4; ABRvS 4 september 2013, nr. 201301966/1/R4, r.o. 4.3; ABRvS 10 januari 2014, nr. 201306647/1/R1, r.o. 14.5; ABRvS 24 december 2013, nr. 201307665/1/R6, r.o. 8.3. 88 ABRvS 4 september 2013, nr. 201304485/1/R6, r.o. 8.2. 89 ABRvS 4 november 2013, nr. 201307597/2/R6, r.o. 5.2. Om tot dit oordeel te komen neemt de Voorzitter eveneens in aanmerking dat in het rapport Stand van zaken hotelmarkt Tilburg 2009, waarvan de conclusies door het college van burgemeester en wethouders van Tilburg zijn overgenomen, is geconcludeerd dat de ontwikkeling van het hotelaanbod in de stad en regio de komende Jaren groter is dan de groei van de vraag. 90 Het vernieuwen van verouderde en verloederde gebieden zodanig dat zij voldoen aan huidige eisen op het gebied van wonen, werken, recreëren en mobiliteit. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door sloop, renovatie en/of herbestemming. Stb. 2012, 388, p. 50. 91 Verandering van de functie of bebouwing van het stedelijk gebied 92 Stb. 2012, 388, p. 50. 93 Voor wat betreft de detailhandel houdt deze trede in dat wordt gemotiveerd in hoeverre de voorkeur is gegeven aan herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden. Stb. 2012, 388, p. 50. 94 De Handreiking p. 22. Als voorbeelden worden genoemd de verordening ruimte van de provincie Friesland en Brabant. In de praktijk zal tevens moeten worden beoordeeld in hoeverre lineaire bebouwing langs wegen, waterwegen of dijken als bestand stedelijk gebied moet worden aangemerkt, zie Stb. 2012, 388, p. 50. 87

21 Masterscriptie


Uit trede 2 van de Ladder volgt niet dat eerste alle (mogelijke) inbreidings- en transformatielocaties moeten zijn bebouwd voordat tot uitbreiding kan worden besloten. De planwetgever kan, mits deugdelijk gemotiveerd, ervoor kiezen om uitbreiding mogelijk te maken voordat alle inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, indien de actuele regionale behoefte groter is dan waaraan kan worden voldaan binnen het bestaand stedelijk gebied. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien binnen bestaand stedelijk gebied de gewenste ‘ruime opzet’ van de voorgenomen woningbouw niet mogelijk maakt. 95 Dit wil zeggen dat gemeenten dus kunnen uitbreiden, voordat alle inbreidingslocaties zijn benut mits de regionale behoefte aan die ontwikkeling is aangetoond en een dergelijk besluit tot uitbreiding deugdelijk wordt gemotiveerd. Indien een plan voorziet in nieuwe detailhandel, volgt uit deze trede ook niet dat bestaande winkelpanden moeten worden hergebruikt, indien (andere) beschikbare gronden in bestaand stedelijk gebied worden benut door herstructurering.96 De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het plangebied voorziet in de herstructurering van een voormalige school- en bedrijfslocatie binnen bestaand stedelijk gebied.97 Daarnaast is het niet zo dat in het kader van beantwoording van de vraag of niet elders in de regio in de voorgenomen ontwikkeling kan worden voorzien, geen enkele betekenis mag worden toegekend aan de voorkeur van bijvoorbeeld het bedrijf voor een bepaalde locatie in verband met specifieke behoeften.98 2.4.2.3 Trede 3: Bouwen buiten bestaand stedelijk gebied Ten slotte bepaalt onderdeel c van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro wat de volgende stap is indien inpassing van de beoogde stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied van de regio niet mogelijk is. Beoordeeld dient te worden in hoeverre de ontwikkeling mogelijk is op locaties die al ontsloten zijn of ontsloten worden door verschillende modaliteiten99 op een schaal die passend is bij de beoogde ontwikkeling.100 Het is bijvoorbeeld passend dat een grootschalige locatieontwikkeling wordt ontsloten door weg én spoor, daar waar een fietsverbinding bij een kleinschalige 95

ABRvS 5 februari 2014, JM 2014/55, m.nt. J.S. Haakmeester, r.o. 10.4. Het plangebied betreft een voormalig school- en bedrijfslocatie. Voor de supermarkt en de woningen die het plan mogelijk maakt, worden derhalve beschikbare gronden in bestaand stedelijk gebied benut door herstructurering. Het betoog van appellanten dat de raad onvoldoende heeft bezien of voor de nieuwe supermarkt herstructurering of transformatie van bestaande winkel mogelijk was geweest, treft dan ook geen doel. Zie ABRvS 19 februari 2014, 201306688/1/R6, r.o. 10 – 10.3. 97 ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306688/1/R6, r.o. 10.3. Appellanten betogen namelijk dat het plan in strijd is met de Ladder, omdat de raad onvoldoende heeft bezien of voor de nieuwe supermarkt herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden mogelijk was. 98 ABRvS (Vzr) 4 april 2014, nr. 201401019/2/R3, r.o.7). Zie ook de eerder genoemde uitspraak inzake Zuivelhoeve (ABRvS 23 april 2014, 201304503/1/R1) waarin door de Afdeling van belang wordt geacht dat het hier gaat om uitbreiding van een bestaand bedrijf dat reeds van oudsher op die locatie gevestigd is. 99 Dit is het zogenaamd multimodaal ontsloten, dat wil zeggen dat een locatie op de schaal waarop deze functioneert door meerdere vervoerwijzen is ontsloten of in de nabije toekomst wordt ontsloten, zie de Handreiking p. 34. 100 Stb. 2012, 388, p. 50. 96

22 Masterscriptie


locatieontwikkeling voldoende passend kan zijn. In de plantoelichting dient dus beschreven te worden in hoeverre de voorziene stedelijke ontwikkeling, gebruik makend van verschillende middelen van vervoer, passend wordt ontsloten.101 Tot dusverre is er nog geen (relevante) jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot deze trede van de Ladder.

2.5

Maximale planologische mogelijkheden en flexibiliteit

Bij het toepassen van de Ladder moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemmingsplan.102 Indien een bestemmingsplan geen directe grondslag biedt voor een stedelijke ontwikkeling, maar een wijzigingsbevoegdheid dan wel uitwerkingsplicht bevat op grond waarvan een stedelijke ontwikkeling mogelijk kan worden gemaakt, heeft het volgende te gelden. Indien B&W overgaan tot het vaststellen van een wijzigingsplan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro, zal bij de vaststelling van dit wijzigingsplan moeten worden voldaan aan de Ladder. De Afdeling is van oordeel dat de gemeenteraad reeds bij het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid inzicht moet geven in de vraag of binnen de planperiode met een regionale behoefte rekening moet worden gehouden en of deze ontwikkelingen in het licht van de overige in artikel 3.1.6, tweede lid, geformuleerde voorwaarden binnen het plangebied zullen kunnen worden gerealiseerd. 103 Dit oordeel van de Afdeling ligt in lijn met de jurisprudentie van vóór de Ladder waarbij de Afdeling als uitgangspunt hanteerde dat met de opname van een wijzigingsbevoegdheid de mogelijke gemaakte ontwikkeling in beginsel in overeenstemming moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. De motiveringseis die voortvloeit uit de Ladder kan dus niet worden doorgeschoven naar een wijzigings- of uitwerkingsplan als dergelijke constructie in het globaal plan ziet op het mogelijk maken van een stedelijke ontwikkeling.104 Dat bovengenoemde toepassing van de Ladder kan wringen met de wens om voldoende flexibiliteit in bestemmingsplannen te scheppen, zal in hoofdstuk 4 nader worden bezien.105

101

ABRvS 23 april 2014, nr. 201304503/1/R1, r.o. 11.3. Zie onder andere ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Backer, r.o. 9 ev. De voor “Gemend- Uit te werken” aangewezen gronden zijn bestemd voor: wonen, kantoren, consumentverzorgende dienstverlening, horeca, culturele voorzieningen, sportvoorzieningen. Voor alle stedelijke functies dient te actuele regionale behoefte in de toelichting te worden aangetoond. 103 ABRvS 26 februari 2014, BR 2014,54, m.nt. C.N.J. Kortmann en P.M.J.J. Swagemakers, r.o. 9.6 en ABRvS 5 maart 2014, BR 2014/55, m.nt. C.N.J. Kortmann en P.M.J.J. Swagemakers, r.o. 6.4. 104 Zie ook P.C.M. Heinen en J.M.H.F. Teunissen bij ABRvS 6 november 2013, GST. 2014/41. 105 Zie hoofdstuk 4, paragraaf 4.3.4. 102

23

Masterscriptie


2.6

Conclusie

In dit hoofdstuk heb ik een beeld geschetst van de ontstaansgeschiedenis, doel en inhoud van de Ladder. Uit het voorgaande is naar voren gekomen dat de SER-ladder werd geïntroduceerd door de SER in 1999 en dat verscheidende ontwikkelingen hebben geleid tot introductie van de Ladder in het Bro. In feite bouwt de Ladder op de al langer gehanteerde SER-ladder. Deze hoefde echter destijds niet verplicht te worden toegepast, is pas later uitgebreid tot alle stedelijke functies en omvatte in eerste instantie geen behoefteraming. De Ladder is vormgegeven als procesvereiste in het Bro. Dit betekent dat de Ladder geen vastomlijnd eindresultaat voorschrijft. De wetgever heeft met de regeling niet zo ver willen gaan dat hij eisen stelt aan de inhoud van het bestemmingsplan, doch aan de motivering. Als het gaat om zorgvuldig ruimtegebruik zijn er dus altijd -naast de Ladder- andere elementen aan de orde om tot een goede ruimtelijke onderbouwing te komen. Hierop wordt in het volgende hoofdstuk ingegaan. Het doel van de Ladder is -vergelijkbaar met die van de SER-ladder- een goede ruimtelijke ordening bereiken door middel van een optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden. De treden borgen dat tot een zorgvuldige ruimtelijke afweging en inpassing van die nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt gekomen. Volgens de Afdeling gaat het bij een nieuwe stedelijke ontwikkeling om een nieuwe planologische ontwikkeling. In de definitiebepaling van stedelijke ontwikkeling (ex artikel 1.1.1 lid 1, aanhef en onder i, van het Bro) is geen ondergrens opgenomen. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat de Ladder op elke nieuwe stedelijke ontwikkeling van toepassing is, hoe kleinschalig die ontwikkeling ook is. De Afdeling lijkt daarentegen voor sommige ontwikkelingen wel een ondergrens aan te nemen. Indien het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling moeten de drie treden van de Ladder worden doorlopen. Trede 1, het onderbouwen van de actuele regionale behoefte, levert daarbij voor de planwetgevers de meeste hoofdbrekers op. De jurisprudentie van de Afdeling ziet dan ook veelal op de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en de bepaling van de actuele regionale behoefte. In vergelijking met de motivering onder trede 1 van de Ladder is aan de motvering ter onderbouwing van trede 2 en 3 -relatief- snel voldaan. De planwetgever kan, mits deugdelijk gemotiveerd, ervoor kiezen om uitbreiding buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk te maken voor dat alle inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, indien de actuele regionale behoefte groter is dan waaraan kan worden voldaan binnen bestaand stedelijk gebied. In een dergelijk geval is nog voldaan aan trede 2 van de Ladder. Daarnaast mag ter motivering van trede 3 betekenis worden toegekend aan de voorkeur van een bedrijf om zich op een bepaalde locatie te vestigen. Ondanks dat er door de Afdeling steeds meer duidelijkheid wordt verschaft in hoe de Ladder moet worden toegepast, blijven er ook na deze bespreking van de Ladder aan de hand van de parlementaire geschiedenis, Handreiking en jurisprudentie nog steeds vragen onbeantwoord. Hierop zal ik in 24 Masterscriptie


hoofdstuk 4 terugkomen.

25 Masterscriptie


3.

Andere eisen aan een goede ruimtelijke ordening

3.1

Inleiding

Uit artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro volgt dat de planwetgever de drie treden van de Ladder moet doorlopen en hierover in de plantoelichting verantwoording van moet afleggen. Zoals reeds in hoofdstuk 2 opgemerkt, zijn er naast de Ladder andere elementen aan de orde om tot een goede ruimtelijke onderbouwing te komen. Ingevolge artikel 3.1.6 lid 1 van het Bro dient de planwetgever, gelet op het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, in de toelichting inzichten te geven over de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. De behoefte aan de voorziene ontwikkelingen dienen door de planwetgever dus tevens (naast de Ladder) in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende plan te worden onderbouwd. Tegenstanders van nieuwe planologische ontwikkelingen bedienen zich dan ook niet zelden van het ‘behoefte-argument’ om deze ontwikkelingen tegen te houden. Waarom toestaan van nieuwe winkelmogelijkheden, als er zoveel winkelruimte leeg dreigt te komen of zelfs al leeg staat? Waarom dat specifieke gebied voor kantoren of woningbouw bestemmen, wanneer er nog zoveel woningen te koop staan of kantoorruimte niet verhuurd is?106 Dergelijke argumenten worden door de Afdeling in de regel getoetst over de band van de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Indien namelijk niet is voorzien dat de betreffende nieuwe ontwikkeling binnen de planperiode van tien jaar daadwerkelijk zal worden benut, is er geen sprake van een goede ruimtelijke ordening.107 Nieuwvestiging van detailhandel kan tevens worden tegengehouden door te stellen dat de nieuwe ontwikkeling zou leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. In dit hoofdstuk zal worden bezien hoe de Afdeling bovengenoemde argumenten in een bestemmingsplanprocedure toetst. Voor een goed begrip van de toetsing door de Afdeling zal in dit hoofdstuk eerst worden aangegeven wat onder een ‘goede ruimtelijke ordening’ en onder de economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan moet worden verstaan. Vervolgens zal aan de hand van de jurisprudentie van de Afdeling inzichtelijk worden gemaakte op welke wijze de Afdeling bovengenoemde argumenten toetst. Ik eindig dit hoofdstuk met de conclusie.

106

Zie vergelijkbaar voorbeeld Jan Coen Binnerts, SDU Nieuwsbrief Omgevingsrecht, bij ABRvS 26 maart 2014, 201309006/1/R6. 107 Artikel 3.1 lid 2 van de Wro schrijft voor dat een bestemmingsplan in ieder geval eens in de tien jaren wordt geactualiseerd. Onder de Wro is, mede onder invloed van de jurisprudentieontwikkeling (zie bijvoorbeeld ABRvS 9 oktober 2013, TBR 2013/164, m.nt. H.J. de Vries), de eis ontwikkeld dat een bestemmingsplan uitvoerbaar moet zijn. In de praktijk leidt dat ertoe, dat een (nieuwe) bestemming alleen aan gronden kan worden gegeven als aannemelijk kan worden gemaakt dat deze ook daadwerkelijk binnen een termijn van tien jaar zal worden verwezenlijkt. In de Omgevingswet wordt deze lijn niet voortgezet. Dit komt tegemoet aan veel reacties waarin die realisatietermijn en de toepassing van het uitvoerbaarheidsvereiste als ongewenst keurslijf wordt beschreven (zie Kamerstukken II 2013-2014, 33962, nr. 3, p. 148 ev.).

26 Masterscriptie


3.2

Goede ruimtelijke ordening

Om tot een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare grond in een gemeente te komen, stelt de gemeenteraad voor het gehele gemeentelijke grondgebied één of meerdere bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven (artikel 3.1 lid 1 van de Wro). Zoals gezegd komt aan de gemeenteraad in beginsel een (zeer) grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de bestemmingen en begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid sterkt echter niet zo ver dat de raad een bestemming of begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.108 Essentieel is dus wat onder het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ moet worden verstaan. Dit kan echter niet in algemene zin worden aangegeven.109 Blijkens de memorie van toelichting gaat het om de belangen van een goede leefomgeving en een duurzame ruimtelijke ordening, waartoe vanuit verschillende beleidsterreinen kwaliteitseisen moeten worden vertaald naar concrete ruimtelijke situatie.110 Het is dan ook de taak van de overheid voor de oplossing van soms tegenstelde ruimteclaims goede voorwaarden te scheppen en zo tot een verdeling van de schaarse ruimte te komen. Wat een goede ruimtelijke ordening is, zal uiteindelijk zijn beslag moeten krijgen in het centrale normstellende document voor de ruimtelijke ordening, het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan heeft blijkens de memorie van toelichting bij het Wro tot doel om zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het gebruik en ontwikkeling van een bepaald gebied.111 Vast staat dat de norm van een goede ruimtelijke ordening inhoudt dat de gemeenteraad een veel omvattende belangenafweging dient te maken die moet resulteren in het leggen van bestemmingen en met het oog op die bestemmingen vaststellen van regels omtrent gebruik, met inbegrip van mogelijkheden voor bebouwing, van de in het plan begrepen gronden.112 Alleen ruimtelijk relevante belangen spelen in die belangenafweging een rol.113 Uiteindelijk moet deze belangenafweging leiden tot de vaststelling van een bestemmingsplan dat in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.114 In de plantoelichting zal van deze belangenafweging verantwoording worden gedaan. 115 108

Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 augustus 2011, nr. 201101484/1, r.o. 2.5.1. Nijmeijer (2009), p. 18. 110 Kamerstukken II 2002-2003, 28916, nr. 3, p. 9. 111 Kamerstukken II 2002-2003, 28916, nr. 3, p. 19. 112 ABRvS 19 januari 2011, BR 2011,37, m.nt. T.D. Rijs, r.o. 2.4.3. 113 Zie bijvoorbeeld ABRvS 3 april 2014, BR 2014/36, m.nt. H.J. Breeman en L.M. Muetstege, r.o. 4.14 en ABRvS 28 maart 2012, nr. 201105451/1, r.o. 2.2.5. Dat een overleg tussen betrokkene en de raad geen resultaat heeft opgeleverd, is niet ruimtelijk relevant en kan derhalve in de belangenafweging geen rol spelen. 114 ABRvS 28 september 2011, nr. 200907547/1, r.o. 2.3.4. 115 Van Zundert, in: Tekst & Commentaar Ruimtelijk Bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2013, art. 3.1 Wro (online, laatst bijgewerkt op 1 november 2012). 109

27 Masterscriptie


De enige wettelijke doelstelling en derhalve dus ook het enige toetsingscriterium, bij de vaststelling van een bestemmingsplan is het bewerkstellingen van een goede ruimtelijke ordening.116 Het is aan appellanten om, aan de hand van ruimtelijk relevante argumenten, aannemelijk te maken, dat de in het plan toegekende bestemmingen in strijd zijn met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening.117 Gezien de zojuist genoemde mate van beleidsvrijheid en de daaruit voortvloeiende terughoudende toetsing van deze afweging door de Afdeling, valt het in zijn algemeenheid niet mee om de door de gemeenteraad gemaakte planologische keuzes die in een bestemmingsplan worden geformaliseerd, in rechte met succes te bestrijden. 118 De Afdeling zal aan de hand van de beroepsgronden die worden aangevoerd, moeten beoordelen of er aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.119

3.3 Economische uitvoerbaarheid De planwetgever dient, gelet op het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de plantoelichting aan te tonen. Deze verplichting volgt uit artikel 3.1.6, lid 1 sub f van het Bro, waarin is bepaald dat een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld dient te gaan van een toelichting, waarin de inzichten over (onder andere) de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd. De planwetgever moet inzicht geven in de financieeleconomische en de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan.120 De economische crisis heeft gevolgen voor – met name – de economische uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen. De crisis laat zich immers onder meer kenmerken door een verminderde vraag naar ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw en kantoorpanden. Uit het oogpunt van een zorgvuldig ruimtegebruik dient in het kader van een goede ruimtelijke ordening door de planwetgever dus tevens aandacht te worden besteed aan de behoeftevraag. De gemeenteraad zal bij vaststelling van een bestemmingsplan dus voldoende moeten motiveren waarom dat plan voorziet in een behoefte en daarmee uitvoerbaar is. Indien deze motivering de toets van de Afdeling niet doorstaat, kan dat tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan leiden. Dat de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in beroepsprocedures bij de Afdeling vaak punt van geschil is, zal hierna blijken.

116

Kamerstukken II 2002-2003, 298916, nr. 3, p. 93. ABRvS 16 februari 2011, nr. 200909318/1. 118 Zie hierover A.G.A. Nijmeijer in zijn noot bij ABRvS 10 november 2010,StAB 2011/1. 119 Zie bijvoorbeeld ABRvS 14 augustus 2013, nr. 201110192/R2, r.o. 1. Tevens beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit is voorbereid of genomen, naast strijd met de goede ruimtelijke ordening, in strijd met het recht. 120 Kamphuis en Blomaard, GST. 2010/94, p. 472. Voor wat betreft de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan, zal aannemelijk moeten zijn dat er een zeker draagvlak is voor het nieuwe plan. De enkele omstandigheid dat dit draagvlak niet bij iedereen bestaat brengt volgens de Afdeling niet mee dat de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan in gevaar zou zijn (zie hierover ABRvS 23 februari 2005, Gst. 2005/188, m.nt. J.M.H.F. Teunissen, r.o. 2.5.6). 117

28 Masterscriptie


3.4

Wonen, werken en detailhandel

3.4.1 Behoefte in het kader van de economische uitvoerbaarheid Woningbouwbehoefte Als gevolg van de economische recessie wordt steeds vaker met goed gevolg betoogd dat de behoefte aan woningen, kantoren of winkels, die door het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt, niet is aangetoond. Zo zag de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland haar bestemmingsplan bij de Afdeling vernietigd worden.121 Het bestemmingsplan ‘Tochmalaan Kollum’ voorzag in de realisatie van 43 woningen. Appellanten stelden dat het plan economisch niet uitvoerbaar zou zijn, vanwege de in de nabije omgeving stopgezette woningbouwprojecten, de bevolkingskrimp en het hoge aantal te koop staande en leegstaande woningen.122 De Afdeling overweegt het volgende: “[..] dat een krimp van de bevolking in een gemeente niet per definitie met zich hoeft te brengen dat in een gemeente geen behoefte aan nieuwe woningen is of kan ontstaan. Dit ontslaat de raad evenwel niet van de verplichting inzichtelijk te maken in hoeverre met een krimpende bevolking rekening is gehouden bij de vaststelling van het plan en in hoeverre onder ogen is gezien of het plan binnen een termijn van tien jaar kan worden uitgevoerd.”.123 De raad heeft onvoldoende gemotiveerd dat het plan economisch uitvoerbaar is en een goede ruimtelijke ordening dient. Aan de hand van een actueel behoefteonderzoek dient door de raad inzichtelijk te worden gemaakt dat bij het bepalen van de behoefte rekening is gehouden met de krimp van de bevolking.124 Wordt de woningbouwbehoefte -in het kader van de economische uitvoerbaarheid- niet of onvoldoende onderbouwd, dan is kans groot dat het bestemmingsplan, uiteraard voor zover daar beroep tegen wordt ingesteld, de eindstreep niet haalt. Een illustratie vormt een uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2010 inzake een bestemmingsplan van de gemeente Montferland dat voorzag in ongeveer 21 woningen. 125 De bestaande planvoorraad van ruim 100 woningen overschreed reeds de uit het beschikbare onderzoek volgende behoefte van 80 woningen. Hiermee kwam het aantal geplande woningen reeds ‘belangrijk hoger’126 te liggen dan de berekende behoefte. 127 121

ABRvS 1 september 2010, nr. 200905415/1/R3, r.o. 2.3.2. ABRvS 1 september 2010, nr. 200905415/1/R3, r.o. 2.3. 123 ABRvS 1 september 2010, nr. 200905415/1/R3, r.o. 2.3.2. 124 ABRvS 28 december 2011, BR 2012/54 m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Backer, r.o. 2.5.4. De constatering dat met het plan wordt gebleven binnen de provinciaal contingentering van woningen en voorzien is in fasering, maakt op zichzelf nog niet aannemelijk dat daadwerkelijk behoefte bestaat aan deze woningen. 125 ABRvS 6 oktober 2010, BR 2010, 187, m.nt. M. Fokkema en E.J. van Baardewijk. 126 Procentueel gezien ging het over een ‘belangrijk hoger’ percentage van 27,5%. 127 ABRvS 6 oktober 2010, BR 2010, 187, m.nt. M. Fokkema en E.J. van Baardewijk, r.o. 2.19. Dat door de raad ter zitting is gesteld dat het geplande woningbouwproject gefaseerd zal worden gebouwd, maakt dit niet anders. Zie in vergelijkbare zin 122

29 Masterscriptie


Bij het motiveren van de woningbouwbehoefte zal ook rekening moeten worden gehouden met de woningbouwcapaciteit die andere bestemmingsplannen binnen een gemeente mogelijk maken. Zo volgt (onder meer) uit de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 inzake het bestemmingsplan ’t Slath’ van de gemeente Epe.128 De Afdeling overweegt: “Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voorts de behoefte aan 418 woningen in het plangebied, ongeveer 118 woningen meer dan de raad heeft beoogd, en 168 meer dan de ambitie in de Woonvisie, niet aannemelijk gemaakt. De raad heeft geen onderzoeksrapport of andere stukken overgelegd ter onderbouwing van zijn standpunt dat binnen de planperiode voldoende behoefte bestaat aan de bouw van het aantal nieuwe woningen dat het bestemmingsplan mogelijk maakt. Weliswaar valt dit aantal binnen de in de Woonvisie geraamde totale bouwopgave, maar dit neemt niet weg dat, zoals ter zitting onweersproken is gesteld, ook andere bestemmingplannen van de gemeente Epe in procedure zijn die ook voorzien in de bouw van nieuwe woningen. Overigens volgt uit het onderzoek “Behoefte en plannen, 2010-2019” van Companen van 29 april 2009 dat het aantal geplande woningen fors hoger ligt dan de berekende behoefte.”.129 Een laatste voorbeeld waarin de Afdeling ten dele het bestemmingsplan vernietigd vanwege het ontbreken van behoefte aan woningen, is in de gemeente Tynaarlo.130 Het bestemmingsplan ‘Zuidoevers Broekveldt’ voorziet onder meer in de bouw van 17 nieuwe woningen in de kern van het dorp De Groeve. De gemeenteraad had op basis van een taakstelling voor woningbouwbehoefte voor de regio Groningen-Assen vastgesteld dat de behoefte aan 17 woningen bestond. Tijdens de zitting wordt echter door de raad aangeven dat vanwege de huidige economische omstandigheden niet zeker is dat de desbetreffende taakstelling gerealiseerd zal worden. De Afdeling stelt vast dat de financiële crisis bij de vaststelling van het plan al in volle gang was, zodat hiervan ten tijde van de vaststelling al kon worden uitgegaan. Uit de plantoelichting bleek dat op een andere locatie 25 woonkavels waren gerealiseerd, waarvan er slechts 5 waren verkocht. Daarnaast bleek dat er in een aangrenzend gebied nog 22 vergelijkbare kavels te koop stonden. De Afdeling ziet hierin voldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat het niet aannemelijk was dat de woningen binnen de planperiode konden worden gerealiseerd.131 ABRvS 1 september 2010, nr. 200907564/1/R2. Het plan had betrekking op 418 woningen, terwijl de Woonvisie een streeftal van 250 woningen noemde. De gemeenteraad heeft geen onderzoeksrapport of andere stukken overlegd ter onderbouwing van het standpunt dat binnen de planperiode voldoende behoefte bestaat aan de bouw van het aantal woningen. Bovendien is uit een behoefte en plannenonderzoek gebleken dat het aantal woningen ‘fors hoger’ (percentage van 67%) ligt dan de berekende behoefte. 128 ABRvS 1 september 2010, 200907564/1/R2. 129 ABRvS 1 september 2010, 200907564/1/R2. 130 ABRvS 10 november 2010, StAB 2011/1, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 131 ABRvS 10 november 2010, StAB 2011/1, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, r.o. 2.6.

30

Masterscriptie


Uit bovenstaande uitspraken wordt duidelijk dat gemeenteraden bij het vaststellen van bestemmingsplannen zich in het kader van de (economische) uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, de vraag moeten stellen of behoefte bestaat aan de voorgenomen woningbouw. Deze behoefte dient dan ook deugdelijk onderbouwd te zijn. Behoefte aan kantoren en detailhandel Met betrekking tot de behoefte-vraag aan kantoren en winkels redeneert de Afdeling op vergelijkbare wijze als in voornoemde uitspraken. Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013 over de bouw van een nieuw gemeentehuis en kantoren rondom het station van Elst.132 Appellanten stellen dat er geen behoefte bestaat aan de kantoren die het plan mogelijk maakt. In verband daarmee wijzen zij op bestaande leegstand in de gemeente Overbetuwe en aangrenzende gemeenten.133 Onder verwijzing naar een rapport en notitie wijzen appellanten op reeds bestaande plancapaciteit, alsmede de vrijkomende kantoren. Voorts sluit volgens de aangedragen gegevens een grootschalig kantoorgebouw niet aan op de kantorenmarkt in Els, omdat de vraag daar vooral gericht is op kleinschalige kantoorpanden. Ten slotte wordt door appellanten gewezen op de perifere ligging van Elst ten opzichte van de kantorenmarkt in de regio Arnhem-Nijmegen en op de landelijke krimp in de vraag naar kantoren. De Afdeling komt tot het oordeel dat op grond van deze gegevens gerede twijfel bestaat over de onderbouwing door de raad van de behoefte aan kantoren van die oppervlakte.134 Nu de raad omtrent de behoefte aan het voorziene kantoorgebouw geen concrete gegevens heeft overgelegd, bijvoorbeeld een onderzoek naar de feitelijke behoefte aan kantoren of concrete gegadigden voor kantoorruimte op deze locatie, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat deze behoefte niet afdoende is gemotiveerd.135 De Afdeling gaat om die reden over tot (gedeeltelijke) vernietiging van het bestemmingsplan. In vergelijkbare zin overweegt de Afdeling een jaar eerder, op 11 januari 2012, ten aanzien van het bestemmingsplan ‘Bedrijvenpark A1’.136 Naar het oordeel van de Afdeling had de raad ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan, moeten voorzien dat binnen de planperiode onvoldoende behoefte bestaat aan de in het plan voorziene kantoorlocatie. Ondanks de reeds op dat moment onderkende economische crisis en de mogelijke gevolgen daarvan voor de vraag, is de raad niettemin uitgegaan van een te gunstig scenario omtrent die vraag.137

132

ABRvS 10 juli 2013, nr. 201208101/1/R2. ABRvS 10 juli 2013, nr. 201208101/1/R2, r.o. 18. 134 Het ging hier om een oppervlakte van 7.700m2 aan kantoren. 135 ABRvS 10 juli 2013, nr. 201208101/1/R2, r.o. 18.3. 136 ABRvS 11 januari 2012, nr. 201000661/1/R3. 137 ABRvS 11 januari 2012,nr. 201000661/1/R3, r.o. 2.6.3.1. 133

31 Masterscriptie


Niet automatisch vernietiging Dat de soep niet altijd zo heet gegeten wordt als uit de tot nu toe aangehaalde jurisprudentie misschien lijkt, blijkt (onder meer) uit de uitspraak van 2 maart 2011 over het bestemmingsplan ‘Kerkdriel Noord’, dat voorzag in de realisatie van 230 woningen.138 De Afdeling overweegt in de zaak Maasdriel het volgende: “De Afdeling heeft geen tegenstrijdigheden kunnen vaststellen in de onderbouwing van het plan voor wat betreft de behoefte aan nieuwe woningen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de behoefte aan 230 woningen in het plangebied aannemelijk gemaakt. Dat naast de lokale vraag naar enkele honderden woningen tevens rekening is gehouden met de ambitie om woningzoekenden van buiten Maasdriel in de periode 2010-2019 naar de gemeente te trekken, acht de Afdeling mede gelet op de uitkomsten van het marktonderzoek van Companen niet onredelijk. Weliswaar is met het potentiële aanbod aan woningen in Kerkdriel voor de periode van 2010-2019 inclusief 230 woningen in het plangebied Kerkdriel Noord voorzien in enig surplus, maar niet kan worden geoordeeld dat op basis van dit surplus de raad tot de conclusie had moeten komen dat het plan niet voorziet in een reëel bestaande behoefte aan nieuwe woningen. Dit betoog faalt.”139. Opmerkelijk is dat de Afdeling in deze uitspraak ten eerste geen bezwaren heeft indien het bestemmingsplan in enig surplus wordt voorzien ten opzichte van de daadwerkelijke woningbouwbehoefte, mits dit surplus is voorzien van een deugdelijke motivering. Daarnaast mag volgens de Afdeling rekening worden gehouden met de ambitie van de raad om woningzoekenden van buiten Maasdriel naar de gemeente te trekken. Dat alles staat of valt met de motivering die gegeven wordt aan de mogelijk gemaakte woningbouwcapaciteit blijkt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013. 140 Het bestemmingsplan voorzag in de bouw van 8 woningen. Appellanten betogen dat er geen vraag is naar deze woningen. De Afdeling overweegt dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat behoefte bestaat aan de voorziene woningen, gelet op het feit dat er zich thans zes geïnteresseerden hebben gemeld en het aantal huishoudens ondanks de bevolkingskrimp stijgt.141 In een ander geval in de krimpgemeente Winschoten achtte de Afdeling het van belang dat door de 138

ABRvS 2 maart 2011, nr. 201006859/1/R2. ABRvS 2 maart 2011, nr. 201006859/1/R2, r.o. 2.7.4. 140 ABRvS 17 april 2013, nr. 201207814/1/R1. 141 ABRvS 17 april 2013, nr. 201207814/1/R1, r.o. 3.4. Zie in vergelijkbare zin ABRvS 9 september 2010, nr. 201007809/2/H2, r.o. 2.8.2 waarin de Afdeling van belang acht dat er voor de voorziene huurwoningen reeds 35 reacties en 15 kandidaat-kopers voor de koopwoningen. Daarnaast wijst het college op een brief van Alliance Makelaars waarin de verwachting wordt uitgesproken dat de woningen binnen twee jaar zullen zijn verkocht. 139

32

Masterscriptie


raad ter zitting is gesteld dat de afgelopen jaren reeds een groot aantal woningen is afgebroken. Dit punt op zichzelf is naar mijn oordeel onvoldoende om de behoefte aan de woningen aannemelijk te maken. Dat er de afgelopen jaren woningen gesloopt zijn betekent niet automatisch dat daarmee vraag en aanbod naadloos op elkaar aansluiten.142 Tevens hechtte de Afdeling betekenis aan het gegeven dat over de geplande woningbouw afstemming had plaatsgevonden met het provinciebestuur.143 Dat de Afdeling waarde hecht aan deze afstemming komt mij -met het oog op het feit dat het hier ging om woningbouwlocatie in een krimpgemeente- minder vreemd voor. De provincie kan namelijk een belangrijke rol spelen in de aanpak van de krimp door te bezien welke woningbouwlocaties in welke gemeenten nog wel doorgang kunnen vinden en -belangrijker nogwelke juist niet.144 De provincie kan daarbij (tevens) sturend optreden door te maken van het instrumentarium uit de Wro.

3.5

Detailhandel

3.5.1 Duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau Door appellanten kan worden aangevoerd dat de nieuwvestiging van detailhandel in strijd is met een goede ruimtelijk ordening, omdat de vestiging ‘duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau’ tot gevolg heeft. Voorop staat dat bij de regulering bij bestemmingsplan van detailhandel niet de bescherming van (bestaande) detailhandel, maar bescherming van de consument van belang is.145 Toch wordt er door zittende winkeliers/beleggers van winkelpanden dikwijls gesteld -ingegeven door concurrentievrees- dat er geen marktruimte meer is voor de voorgenomen nieuwe detailhandelsvestiging. Dit betoog wordt dan ondersteund door een distributieplanologisch onderzoek (hierna: ‘DPO’), waarin kort gezegd de marktruimte voor de desbetreffende detailhandelsontwikkeling wordt onderzocht. Uitgangspunt bij de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van nieuwvestiging van detailhandel is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, dat ruimtelijke ordeningsinstrumenten niet dienen ter regulering van concurrentieverhoudingen. Concurrentieverhoudingen zijn immers niet ruimtelijk relevant en vormen bij een planologische belangenafwegingen in beginsel dan ook geen in aanmerking te nemen belang.146 Indien echter de komst van de concurrerende voorziening duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau binnen de gemeente tot gevolg heeft, is dat wel ruimtelijk relevant en dient dit aspect door de planwetgever te worden meegenomen bij de besluitvorming. 142

Zie in dit verband ook de annotatie van T.E.P.A. Lam bij ABRvS 22 juni 2011, StAB 4/2011. ABRvS 22 juni 2011, StAB 4/2011, m.nt. T.E.P.A. Lam, r.o. 2.11.3. 144 Zie in dit verband ook de annotatie van T.E.P.A. Lam bij ABRvS 22 juni 2011, StAB 4/2011. 145 ABRvS 9 februari 2011, nr. 200907541/1/R2 , r.o. 2.3.4. 146 Zie onder andere ABRvS 18 september 2013, BR 2013/153, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker, r.o. 7.3 en ABRvS 10 juni 2009, AB 2009, 252, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, r.o. 2.8. en 2.8.2. 143

33 Masterscriptie


In de loop van de tijd is de Afdeling anders gaan oordelen over de vraag wanneer sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Vóór 2009 werd door de Afdeling gekeken naar omzetdaling en overaanbod in een branche en werd verondersteld dat bij een bepaalde mate van overaanbod gevreesd moest worden voor een duurzame ontwrichting.147 In de uitspraak van 10 juni 2009 wordt door de Afdeling het aanbodcriterium verlaten en oordeelt zij dat voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van voorzieningenniveau in een bepaalde sector geen doorslaggevende betekenis toekomt aan de vraag of sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelvestiging, maar aan de vraag of voor inwoners van de gemeente voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse inkopen kunnen doen.148 Detailhandel in eerste levensbehoeften In haar uitspraak van 18 september 2013 perkt de Afdeling het criterium van ‘duurzame ontwrichting’ verder in door het ontwrichtingscriterium te koppelen aan voorzieningen in eerste levensbehoeften. De Afdeling ziet aanleiding om, anders dan in de voornoemde uitspraken, voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.149 Dat betekent dat alleen een mogelijke ontwrichting van de voorzieningen die gericht zijn op eerste levensbehoeften als ruimtelijk relevant worden geacht.150 Voorts voegt de Afdeling daaraan toe dat duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon alleen ruimtelijk relevant is, indien die niet door dwingende redenen151 wordt gerechtvaardigd.152

147

Zie bijvoorbeeld ABRvS 3 december 2012, 200800052/1, r.o. 2.7.3 waarin door de Afdeling werd geoordeeld dat enige omzetdaling en overaanbod in een branche als zodanig geen duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur met zich brengen. 148 ABRvS 10 juni 2009, AB 2009, 252, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, r.o. 2.8. Deze lijn wordt doorgetrokken naar de nietdagelijkse inkopen, waarvoor dient te worden beoordeeld of de inwoners van het verzorgingsgebied op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun ‘geregelde inkopen’ kunnen doen, zie bijvoorbeeld ABRvS 2 december 2009, AB 2010, 2, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, r.o. 2.5.3 . 149 ABRvS 18 september 2013, BR 2013/153, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker, r.o. 7.4. 150 Dit heeft tot gevolg dat anders dan tot dan toe het geval, in de markt voor bijvoorbeeld speelgoedwinkels (zie ABRvS 18 september 2013, BR 2013/153, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker, r.o. 7.5), tuincentra (ABRvS 30 oktober 2013, nr. 201301888/1/R2, r.o. 4.3), bouwmarkten (ABRvS 11 december 2013, nr. 201210815/1/A1, r.o. 9.4) en golbanen (ABRvS 12 maart 2014, nr. 201300546/1/R3) duurzame ontwrichting zich niet kan voordoen. Een supermarkt kan naar zijn aard wel bijdragen aan de mogelijkheid te voorzien in de eerste levensbehoeften (zie ABRvS 22 januari 2014, 201303531/1/R1, r.o. 6.2). 151 Zie voor wat onder dwingende redenen moet worden verstaan ABRvS 18 september 2013, TBR 2013/161, m.nt. G.H.J. Heutink, paragraaf 6 van de noot. Vanuit omgevingsrechtelijke perspectief worden tot die dwingende redenen gerekend: ‘Redenen die als zodanig zijn erkend door het Hof van Justitie, waaronder bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ (vgl. HvJ EG 10 maart 2009, C-169/07 (Hartlauer), r.o. 36 en HvJ EG 4 juni 2002, C-367/98 (commissie vs. Portugal). 152 ABRvS 18 september 2013, BR 2013/153, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker, r.o. 7.3.

34 Masterscriptie


Met deze laatste inperking is het criterium duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau tot een academisch begrip verworden waaraan niet snel zal worden voldaan.153 De beoordeling van de planwetgever van de planologische aanvaardbaarheid door toetsing aan dit criterium, lijkt daarmee betrekkelijk eenvoudig. Echter, onder invloed van de negatieve economische ontwikkelingen spitst de discussie over planologische mogelijkheden van nieuwvestiging van detailhandel zich niet enkel meer toe op de vrees voor een duurzame ontwrichting. Blijkens de hierna te bespreken jurisprudentie moet de gemeente zich rekenschap geven van de gevolgen van de voorgenomen ontwikkeling voor efficiënt ruimtegebruik (leegstand) en de gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van bestaande winkelgebieden (verpaupering).154 3.5.2 Leegstand: onaanvaardbaar woon-‐ en leefklimaat en ondernemersklimaat In de (tussen)uitspraak inzake Emmeloord oordeelt de Afdeling dat van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau geen sprake is. Toch winnen appellaten hun slag door te betogen dat in afwijking van de bestaande jurisprudentie over duurzame ontwrichting ook ruimte zou moeten zijn voor het toetsen van de behoeftekant van detailhandel, nu grootschalige leegstand en verpaupering zeker ruimtelijke gevolgen kunnen hebben.155 De Afdeling overweegt het volgende: “Niet is uitgesloten dat deze overcapaciteit156 kan leiden tot een toename van de leegstand in het centrum van Emmeloord, hetgeen tot de negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat kan leiden waarvoor[..] vrezen. Niet is gebleken dat de raad zich hiervan bij het nemen van het bestreden besluit rekenschap heeft gegeven.”157. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarmee bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende zorgvuldigheid betracht bij de in het kader van een goede ruimtelijke ordening af te wegen belangen.158 Toch vernietigt de Afdeling het voorliggende bestemmingsplan niet, maar geeft de raad de mogelijkheid om alsnog onderzoek te verrichten naar de behoefte aan uitbreidingsruimte voor detailhandel en te bezien of het bestemmingsplan in het licht van de uitkomsten van dit onderzoek in stand kan blijven.159 Eveneens moet op basis van dat onderzoek toereikend worden gemotiveerd dat de te verwachten leegstand in het kader van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is, ofwel

153 Er is tot nu toe nog geen uitspraak bekend waarin een rechtbank of de Afdeling heeft aangenomen dat sprake is van duurzame ontwrichting (zie hierover ook noot van J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann bij ABRvS 5 december 2012, GST. 2013/13). Wel komt zo nu en dan voor dat het DPO incompleet of anderszins gebrekkig is (zie bijvoorbeeld ABRvS 11 april 2007, nr. 200600801/1, r.o. 2.8). 154 Zie hierover ook noot van H.J. Breeman en G. Koop bij ABRvS 5 september 2012, BR 2013/6, paragraaf 6. 155 ABRvS 5 december 2012, GST. 2013/13, m.nt. J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann, r.o. 17. 156 Een overcapaciteit van bijna 3000 m2 wvo detailhandel ofwel bijna 9%. 157 ABRvS 5 december 2012, GST. 2013/13, m.nt. J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann, r.o. 17.8. 158 ABRvS 5 december 2012, GST. 2013/13, m.nt. J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann, r.o. 17.9. 159 De Afdeling past de zogenoemde bestuurlijke lus ex. 8:51a Awb toe. De gemeenteraad wordt in de gelegenheid gesteld het gebrek binnen 16 weken te herstellen. In geval van toepassing van de bestuurlijke lus doet de Afdeling eerst een tussenuitspraak (8:80a Awb) voordat zij einduitspraak doet.

35 Masterscriptie


een gewijzigde planregeling worden vastgesteld.160 Met een aangepaste motivering van de raad heeft het plan alsnog de eindstreep gehaald. Van belang acht de Afdeling dat de raad heeft aangegeven flankerend beleid te zullen gaan voeren om negatieve effecten op het woon- leef- en ondernemersklimaat te mitigeren.161 Ook na deze uitspraak wordt nog dikwijls gesteld dat een mogelijk gemaakte ontwikkeling leidt tot toename van leegstand en verpaupering, maar niet altijd met goed gevolg. Zo voeren appellanten in de uitspraak van 31 juli 2013 aan dat de nieuwvestiging van de AH XL-supermarkt zal leiden tot een dusdanige toename van de bestaande leegstand dat de winkelstructuur hierdoor zodanig zal worden aangetast waardoor in Parkstad een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zal ontstaan.162 De Afdeling onderkent dat er in Parkstad sprake is van een relatief hoge leegstand. Toch is zij van oordeel dat de aan de besluitvorming ten grondslag liggende onderzoeksrapporten geen aanknopingspunten bieden voor de opvatting dat de vestiging van de supermarkt zal leiden tot een dusdanige toename van de bestaande leegstand dat de winkelstructuur hierdoor zodanig zal worden aangetast dat in Parkstad een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zal ontstaan.163 Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat aantasting van het woon- en leefklimaat vanwege toename van leegstand op zichzelf niet altijd onaanvaardbaar is, mits de raad dit in zijn belangenafweging heeft betrokken. Een voorbeeld ter illustratie biedt de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2012. 164 De gemeenteraad van Heerlen heeft de voor- en nadelen van de uitbreiding van detailhandel, die onderdeel vormt van een renovatie van het centrum, bewust tegen elkaar afgewogen waarbij de gevolgen van het plan voor leegstand onder ogen zijn gezien.165 De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad in redelijkheid de politiek-bestuurlijke afweging kunnen maken dat, in

160

ABRvS 5 december 2012, GST. 2013/13, m.nt. J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann, paragraaf 3 dictum. ABRvS 11 september 2013, nr. 201200385/1/R2, r.o. 11.4. Zie ABRvS 7 november 2011, nr. 201203450/1/R1, r.o. 6.3, waarin door de Afdeling eveneens waarde wordt gehecht aan het feit dat gemeenteraad voornemens is flankerend beleid te gaan voeren. 162 ABRvS 31 juli 2013, BR 2013, 143, m.nt. H.J. Breeman, r.o. 16. 163 ABRvS 31 juli 2013, BR 2013, 143, m.nt. H.J. Breeman, r.o. 16.1. 164 ABRvS 7 november 2012, nr. 201203450/1/R1. 165 ABRvS 7 november 2012, nr. 201203450/1/R1, r.o. 6.2. De Afdeling acht het van belang dat de raad zegt faciliterend op te gaan treden ten aanzien van particuliere initiatieven voor het verminderen van leegstand. Voorts is niet gebleken van bijzondere stedenbouwkundige waarden als gevolg waarvan uit een oogpunt van aantasting van de omgeving een bijzonder gewicht toekomt aan het voorkomen van leegstand in overige delen van het centrum. Bovendien doet zich geen duurzame ontwrichting voor. 161

36 Masterscriptie


aanmerking genomen de mogelijke gevolgen voor het plan voor de leegstand van bestaande panden, een doorslaggevend gewicht toekomt aan de transformatie van het stationsgebied. 166 Uit het voorgaande blijkt dat door de Afdeling in het kader van de mogelijk optredende overcapaciteit/leegstand dus rechtstreeks wordt verwezen naar het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ als bedoeld in artikel 3.1 lid 1 van de Wro. Er dient door de gemeenteraad te worden onderzocht of de te verwachten leegstand als gevolg van de nieuwvestiging van detailhandel in het kader van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Indien de voorgenomen detailhandelontwikkeling leidt tot leegstand elders in de gemeente, dient dit door de gemeenteraad te worden onderkend en afgewogen te worden tegen het belang van nieuwe detailhandel. Alleen indien leegstand tot onaanvaardbare gevolgen kan leiden voor het woon- en leefklimaat en/of het ondernemersklimaat dient van de nieuwe ontwikkeling te worden afgezien.

3.6

Conclusie

In dit hoofdstuk is aan de hand van de jurisprudentie van de Afdeling inzichtelijk gemaakt op welke wijze de Afdeling behoefte aan de met een bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling toetst. Uit de behandelde jurisprudentie volgt dat ook zonder de wettelijke ladder voor duurzame verstedelijking de Afdeling toetst of de gemeente zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de behoefte aan de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen. Via de band van de economische uitvoerbaarheid wordt door de Afdeling getoetst of door de planwetgever aannemelijk is gemaakt dat betreffende ontwikkeling binnen de planperiode daadwerkelijk zal worden gerealiseerd. Als dit niet het geval is dan is het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Verwijzing naar het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’, gelezen tegen de achtergrond van de voornoemde jurisprudentie over de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen, laat zien dat de bestuursrechter tot vernietiging kan overgaan indien de behoefte aan een nieuwe ontwikkeling onvoldoende is aangetoond. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat door middel van een actueel behoefteonderzoek in kaart moet worden gebracht hoe groot die behoefte is en dat de reeds bestaande planvoorraad dient te worden afgezet tegen de behoefte die volgt uit het onderzoek. Indien door de planwetgever aan de hand van dergelijke onderzoeken aannemelijk wordt gemaakt dat de beoogde plancapaciteit aansluit op de behoefte aan de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen, dan doorstaat het bestemmingsplan op dit punt de rechterlijke toets. Ingeval de beoogde plancapaciteit de onderzochte behoefte overstijgt, volgt echter niet automatisch vernietiging van het vastgestelde bestemmingsplan. De Afdeling vind in deze gevallen de motivering 166

ABRvS 7 november 2012, nr. 201203450/1/R1, r.o. 6.4.

37

Masterscriptie


van de gemeenteraad van doorslaggevende betekenis. Gemeentelijke ambities om woningzoekenden van buiten de gemeente aan te trekken of het feit dat zich reeds geïnteresseerden hebben gemeld voor bijvoorbeeld de geplande woningbouw, zijn argumenten die door de Afdeling worden meegenomen in haar uiteindelijke oordeel over de aanvaardbaarheid van de voorgenomen ontwikkeling. Tegenstanders van winkelruimte die (tevens) in stelling brengen dat de nieuwe ontwikkeling zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau hebben blijkens de aangehaalde jurisprudentie weinig kans van slagen. De reikwijdte van dit criterium is inmiddels zo sterk teruggedrongen dat regulering van de nieuwvestiging aan de hand van criterium nog maar weinig om het lijf heeft. Onder invloed van de negatieve economische ontwikkelingen dient de gemeenteraad zich echter wel rekenschap te geven van de gevolgen van de voorgenomen ontwikkeling voor efficiënt ruimtegebruik (leegstand) en de gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van bestaande winkelgebieden (verpaupering). Ook bij de toetsing in het kader van de mogelijk optredende overcapaciteit/leegstand wordt rechtstreeks verwezen naar het criterium van ‘ een goede ruimtelijke ordening’. Er dient door de gemeenteraad te worden onderzocht of de te verwachten leegstand als gevolg van de nieuwvestiging van detailhandel in het kader van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Indien de voorgenomen detailhandelsontwikkeling leidt tot leegstand elders in de gemeente, dient dit door de gemeenteraad te worden onderkend en afgewogen te worden tegen het belang van nieuwe detailhandel. Alleen indien leegstand tot onaanvaardbare gevolgen kan leiden voor het woon- en leefklimaat en/of het ondernemersklimaat dient van de nieuwe ontwikkeling te worden afgezien. Flankerend beleid om aantasting van het woon- leef- en ondernemersklimaat te mitigeren acht de Afdeling van belang bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de nieuwvestiging van detailhandel.167

167

Een voorbeeld van een dergelijk flankerend beleid is het beleid dat de raad in de gemeente Heerlen voert (zie ABRvS 7 november 2011, nr. 201203450/1/R1, r.o. 6.3). Om leegstand ten gevolge van het bestemmingsplan te voorkomen voert de raad een beleid om faciliterend op te treden ten aanzien van particuliere initiatieven voor het verminderen van de leegstand door (planologische medewerking aan) functiewijziging of sloop.

38 Masterscriptie


4. De Ladder nader beschouwd Meerwaarde, knelpunten, onduidelijkheden en mogelijke oplossingen 4.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat ook zonder de Ladder, de Afdeling toetst of de planwetgever zich rekenschap heeft gegeven van de gevolgen die de voorgenomen ontwikkeling voor efficiënt ruimtegebruik heeft. Deze beoordeling vindt plaats in het kader van de toets aan de ‘goede ruimtelijke ordening’ (artikel 3.1 lid 1 van de Wro). Indien de behoefte aan een mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van uitvoerbaarheid niet voldoende is onderbouwd, kan de Afdeling tot vernietiging overgaan. Ook van andere ruimtelijke relevante belangen -zoals een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau en leegstand- moet de planwetgever zich voldoende rekenschap geven. Wanneer leegstand onaanvaardbare gevolgen kan hebben voor het woon- leef- en ondernemersklimaat, kan dit door de Afdeling namelijk worden beschouwd als ruimtelijk relevante reden om van de voorgenomen ontwikkeling af te zien. Dit hoofdstuk is in de eerste plaats bedoeld om deze conclusies uit hoofdstuk 3 naast de conclusies uit hoofdstuk 2 te leggen. Voegt de Ladder iets toe aan de reeds bestaande (toetsings)mogelijkheden van de Afdeling het bestemmingsplan op bovengenoemde argumenten te vernietigen? In de tweede plaats zal ik in dit hoofdstuk terugkomen op de vragen en onduidelijkheden met betrekking tot de toepassing van de Ladder die resteren na het lezen van hoofdstuk 2. Aan de hand van een aantal dragende elementen voor de werking van de Ladder, wordt bezien in hoeverre de regeling voor onduidelijkheden en knelpunten kan zorgen.

4.2

Welke meerwaarde heeft de Ladder?

In het licht van de discussie over ‘vereenvoudiging en deregulering’ van het omgevingsrecht wordt door Heinen en Teunissen betoogd dat het weinig consistent is het criterium van ‘een goede ruimtelijke ordening’ op Rijksniveau steeds verder te concretiseren en verfijnen in een bepaling als artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro.168 Dit is een onnodige juridisering, omdat artikel 3.1 lid 1 van de Wro tegen de achtergrond van de jurisprudentie zoals beschreven in hoofdstuk 3 over de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan - de Afdeling reeds voldoende grondslag biedt om bestemmingsplannen die voorzien in een stedelijke ontwikkeling waarvan de behoefte onvoldoende is aangetoond, te vernietigen.169 Voor een dergelijk rechterlijk oordeel is derhalve geen Ladder vereist. In het kader van een goede ruimtelijke ordening moet immers zorgvuldig worden omgegaan met de schaarse ruimte.170

168

Zie annotatie P.C.M. Heinen en J.M.H.F. Teunissen bij ABRvS 6 november 2013, GST 2014,41. Nijmeijer (2013), p. 36. 170 Nijmeijer (2013), p. 38. 169

39 Masterscriptie


Bovendien heeft het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ als voordeel dat het eisen stelt aan de inhoud van het bestemmingsplan en niet ‘slechts’ aan de motivering in de toelichting.171 Hiertegen kan worden ingebracht dat de leegstandscijfers aantonen dat vóór invoering van de Ladder de gemeentelijke planwetgever niet in alle gevallen tot een zorgvuldige ruimtelijke afweging kwam. Natuurlijk heeft -de niet te voorspellen- economische crisis ook zijn steentje bijgedragen aan het ontwikkelen en versterken van deze problematiek. De oorzaak van de (toenemende) leegstand in Nederland gaat echter niet alleen schuil in de crisis. De behoefte aan een ruimtelijke ontwikkeling werd kennelijk toch niet altijd voldoende onderzocht door de gemeenteraad en/of getoetst door de Afdeling.172 Dit heeft -zoals gezegd- geleid tot leegstand en inefficiënt gebruik van de grond. Door invoering van de Ladder wordt zowel voor de planwetgever als voor de rechter een hulpmiddel geïntroduceerd om te bepalen of er voldoende behoefte bestaat aan de voorgenomen ontwikkeling (trede 1 van de Ladder). Door de hierop volgende trede 2 en 3 van de Ladder wordt de planwetgever vervolgens verplicht te onderzoeken of de ruimtevraag niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen. Voorop moet worden gesteld dat bezien vanuit de praktijk, het positief valt te waarderen dat de Ladder een stappenschema biedt om tot een concretere invulling van het (ruime) criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ te komen. Bovendien kan uit de vergelijking van de in hoofdstuk 2 en 3 besproken jurisprudentie worden geconcludeerd dat de Afdeling bij toepassing van de Ladder een strenge toets hanteert bij de vraag of de actuele regionale behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling voldoende is gemotiveerd (trede 1 van de Ladder). Zo concludeerde ik in hoofdstuk 3 dat niet automatisch vernietiging van het vastgestelde bestemmingsplan volgt, wanneer de beoogde plancapaciteit de onderzochte behoefte -in het kader van de economische uitvoerbaarheid- overstijgt. Voor wat betreft het aantonen van de regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling onder trede 1 van de Ladder, moet in dat kader worden benadrukt dat de Afdeling -tot dusver- een redelijk scherpe lijn hanteert. Indien deze behoefte niet of onvoldoende aan de hand van concrete gegevens is aangetoond vernietigt zij zonder pardon het bestemmingsplan173 of voorziet de raad van huiswerk door middel van een tussenuitspraak.174 In dat laatste geval zal de gemeenteraad ofwel beter moeten motiveren dat er behoefte bestaat aan de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen ofwel een andere planregeling moeten vaststellen. De Afdeling heeft zich inmiddels in een aantal zaken ook inhoudelijk uitgelaten over de actuele regionale behoefte.175 171

Nijmeijer (2013), p. 36. Nijmeijer (2013), p. 31. 173 ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker. 174 ABRvS 29 januari 2014, nr. 201306557/1/R6. 175 Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 november 2013, nr. 201306573/1/R6. 172

40 Masterscriptie


Gemeentelijke ambities -zoals in Maasdriel- om woningzoekenden van buiten de gemeente aan te trekken zijn prima, maar ze moeten wel in de toelichting aan de hand van concrete gegevens zijn onderbouwd. Is dit niet het geval, dan mag het bestemmingsplan niet voorzien in enig surplus ten opzichte van de daadwerkelijke behoefte. Waar behoefte in het kader van de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan (mede) kan worden aangetoond met de aanwezigheid van reële gegadigden, acht de Afdeling dit onvoldoende voor het aantonen van de actuele regionale behoefte onder trede 1 van de Ladder.176Het is natuurlijk afwachten of deze -strenge- lijn door de Afdeling wordt voortgezet in haar jurisprudentie. Voorts kan erop worden gewezen dat onder de Ladder de scope van het onderzoek nadrukkelijk verruimd wordt tot buiten de gemeentegrenzen. Dat ook de onderbouwing in het kader van uitvoerbaarheid hiertoe in sommige gevallen verplicht, laat onverlet dat deze verplichting onder de Ladder altijd geldt voor elke nieuwe stedelijke ontwikkeling.177 Deze verruimde verantwoordingsplicht van de planwetgever en de strengere toets van de Afdeling die daarmee samenhangt, is vanuit het oogpunt van zorgvuldig ruimtegebruik mijns inziens toe te juichen. Voor appellant wordt het wel een zware dobber om de aanwezigheid van de -met concrete gegevens onderbouwde- behoefte aan een voorgenomen stedelijke ontwikkeling in procedure te bestrijden. Dit zal namelijk aan de hand van een (kostbaar) deskundig tegenonderzoek moeten gebeuren. Met behulp van dit tegenonderzoek zal dan moeten worden onderbouwd dat het onderzoek waarop de planwetgever zich beroept onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daarnaast moet dit tegenonderzoek voldoende grond bieden voor het oordeel dat het plan in strijd met trede 1 van de Ladder is, omdat er geen actuele behoefte bestaat. De Ladder brengt in die zin niet alleen een verzwaring van de verantwoordings- en onderzoeksplicht van de planwetgever mee, maar ook van de appellant die de beslissing van de planwetgever wenst te bestrijden.

4.3. Knelpunten, onduidelijkheden en mogelijke oplossingen Voordat hieronder wordt overgaan tot een bespreking van de onduidelijkheden en knelpunten van de Ladder, acht ik het van belang op dit punt nogmaals de aard van dit ruimtelijke ordeningsinstrument te benadrukken. De Ladder is namelijk -zoals gezegd- bedacht als motiveringseis in het Bro en niet als materiele norm waar een bestemmingsplan inhoudelijk aan moet voldoen. De Ladder schrijft dan ook geen vast omlijnd resultaat voor, maar stelt slechts eisen aan de ruimtelijke onderbouwing bij het bestemmingsplan. Dit met als doel tot een zorgvuldig gebruik van de ruimte te komen. De Ladder moet in evenredigheid met deze juridische status en met het oog op dit doel door de planwetgever worden gebruikt. Eveneens moet worden benadrukt dat de jurisprudentie zoals in hoofdstuk 3 176 177

ABRvS 4 november 2013, nr. 201307597/2/R6 Bijvoorbeeld ABRvS 10 juli 2013, nr. 201208101/1/R2.

41 Masterscriptie


besproken, zijn gelding blijft houden naast de Ladder en -meer van belang- als de Ladder niet van toepassing is. 4.3.1 Nieuwe stedelijke ontwikkeling Nieuwe planologische ontwikkeling Uit hoofdstuk 2178 volgt dat het begrip ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’, zoals genoemd in de aanhef van het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro, door de jurisprudentie van de Afdeling steeds verder wordt ingevuld. Zoals gezegd heeft de Afdeling zich inmiddels inhoudelijk uitgelaten over de vraag of bij alle vormen van stedelijke ontwikkeling, uitbreiding en herstructurering van bestaand stedelijk gebied daaronder begrepen, de Ladder moet worden toegepast. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat bij elke nieuwe planologische ontwikkeling, ook binnen bestaand stedelijk gebied, de treden van de Ladder moeten worden doorlopen. Zoals reeds in hoofdstuk 2 opgemerkt hoeft, de Ladder volgens de Afdeling derhalve niet te worden toegepast, indien een conserverend bestemmingsplan wordt vastgesteld dat enkel voorziet in een continuering van bestaande planologische mogelijkheden, zonder aanvullende bebouwing. Er dan is immers geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.179 In mijn optiek moet de Afdeling ook in dergelijke gevallen oordelen dat de Afdeling van toepassing is. Dit oordeel is niet alleen essentieel voor het behalen van de doelstelling van de Ladder, maar is ook in overeenstemming met hetgeen voor conserverende bestemmingsplannen reeds geldt. Immers, uitgangspunt in de jurisprudentie van de Afdeling is dat nog niet benutte bouwen gebruiksmogelijkheden die opnieuw worden bestemd, in overeenstemming moeten zijn met het criterium van een goede ruimtelijke ordening.180 De raad dient zelfstandig af te wegen of het voortzetten van de gebruiksmogelijkheden uit het vorige plan in het nieuwe plan nog wel aanvaardbaar is. Waarom bij deze conserverende bestemmingsplannen dan wel toetsen aan dit algemene criterium van een goede ruimtelijke ordening en niet aan de Ladder ter invulling daarvan? Ondergrens nieuwe stedelijke ontwikkeling Zoals reeds opgemerkt, is voor de stedelijke functies zoals genoemd in de omschrijving van het begrip stedelijke ontwikkeling (artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro) geen ondergrens opgenomen. Daaruit kan worden afgeleid dat de wetgever voor elke nieuwe stedelijke ontwikkeling, hoe kleinschalig ook, motivering onder de Ladder vereist. Uit de nota van toelichting volgt dat ook een lokale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling door de regio onderdeel kan worden gemaakt van de regionale behoefte.181 Formeel moet in dat geval dus ook de regionale behoefte aan de bakker op

178

Hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.2. ABRvS 16 april 2014, 201308833/1/R3. Reeds genoemd in hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.2. 180 Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 januari 2013, AB 2013, 134, m.nt. D. Krosse. 181 Stb 2012, 388, p.50. 179

42 Masterscriptie


de hoek, het buurt- of wijkcentrum en kleinschalige woningbouw worden aangetoond.182 Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt -zoals gezegd- enerzijds dat niet alleen ontwikkelingen van grote omvang als nieuwe stedelijke ontwikkeling zijn aan te merken.183 Anderzijds is de Afdeling van oordeel dat sommige ontwikkelingen dermate kleinschalig van aard zijn dat zij niet kunnen vallen onder de omschrijving van het begrip stedelijke ontwikkeling en de Ladder daarom niet hoeft te worden toegepast.184 De jurisprudentie is nog niet uitgekristalliseerd. Dit maakt dat het niet mogelijk is om op dit punt eenduidige uitspraken te doen over wanneer een stedelijke ontwikkeling te kleinschalig is om de Ladder daarop van toepassing te achten. Voor de praktijk kan dit tot rechtsonzekerheid leiden. Teneinde deze onduidelijkheid weg te nemen, kan een ondergrens voor alle stedelijke functies (zoals genoemd in artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro) worden geformuleerd. Deze ondergrens kan worden geformuleerd in de jurisprudentie of wellicht in het Bro. Een voorbeeld ter illustratie van hoe een dergelijke ondergrens in het Bro zou kunnen worden vormgegeven, biedt artikel 1.1, lid 1 aanhef en onder a juncto artikel 3.1 bijlage I van de Crisis- en herstelwet waarin wordt bepaald dat een deel van de wet enkel van toepassing is bij ‘de bouw van meer dan 11 woningen in een aaneengesloten gebied’. De vraag is of een dergelijke harde ondergrens in de praktijk wel (altijd) hanteerbaar is. Of een nieuwe stedelijke ontwikkeling dusdanig kleinschalig is dat het doorlopen van de Ladder niet is vereist, hangt namelijk niet alleen af van de vraag wat de absolute omvang (in aantallen hectares of aantal woningen) van de voorgenomen ontwikkeling is. Denkbaar is dat ook andere factoren, zoals bijvoorbeeld de structuur van de omgeving,185 de aard van de ontwikkeling en de uitstraling van het plan op de omgeving een rol kunnen spelen. Naast dat het begrip niet meer hanteerbaar zal zijn door al deze factoren op te nemen in het Bro, is het niet mogelijk om op voorhand een inschatting te maken van welke aspecten in elke afzonderlijke beoordeling moeten worden betrokken. Het zal namelijk in de praktijk veelal afhangen van de omstandigheden van het geval of een ontwikkeling moet worden aangemerkt als nieuwe stedelijke ontwikkeling ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro. Daarnaast is het praktisch onmogelijk om voor de ‘andere stedelijke voorzieningen’ waarop de Ladder ziet een ondergrens te creëren, omdat niet vaststaat welke ontwikkelingen hieronder vallen. Voorts moet worden benadrukt dat het bieden van een harde ondergrens voor de planwetgever ook juist een schijnzekerheid kan creëren. Het risico bestaat namelijk dat indien blijkt dat de voorgenomen 182

Voorbeelden ontleend aan: Stb 2012, 388, p. 50. Zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.2. 184 Zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.3. 185 Dat dit door de Afdeling van belang wordt geacht, blijkt uit de uitspraak van ABRvS 18 december 2013, nr. 201302867/1/R4, reeds genoemd in hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.2 van deze scriptie. 183

43 Masterscriptie


ontwikkeling zodanig kleinschalig is dat deze niet is onderworpen aan de Ladder, de planwetgever meent dat het plan (zondermeer) doorgang kan vinden. Dit is een misvatting. Immers, ook al kan de voorziene ontwikkeling niet worden aangemerkt als stedelijke ontwikkeling (ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro), dan neemt dit niet weg dat de behoefte aan de mogelijk gemaakt ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende plan dient te zijn onderbouwd.186 4.3.2 Actuele regionale behoefte Zoals eerder genoemd, vormt de eerste trede van de Ladder de basis van de motivering die met de regeling is voorgeschreven, de constitutieve voorwaarde om de stappen b en c te mogen zetten. De vraag of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte, vormt daarmee het hart van de regeling. De mate van effectiviteit van de Ladder hangt dus (mede) af van de manier waarop de begrippen ‘actueel’ en ‘regionaal’ worden ingevuld en getoetst door de Afdeling. Dat ook dit criterium de nodige vragen en onduidelijkheden oproept zal hierna, opgedeeld in twee elementen, worden besproken. 4.3.2.1 Actuele behoefte Actueel Bij het element ‘actuele behoefte’ rijst de vraag of enkel het moment van de planvaststelling bepalend is of dat ook moet worden gekeken naar de behoefte voor de gehele planperiode van tien jaar. Dit is van wezenlijk verschil voor de rechterlijke toetsing. Immers, indien de behoefte over een langere tijdspanne mag worden bezien, zal er in beginsel minder reden zijn om aan die behoefte in rechte te twijfelen.187 Consequentie hiervan is dat een appellant van goeden huize zal moeten komen om in een bestemmingsplanprocedure aannemelijk te maken dat er binnen de planperiode geen behoefte zal ontstaan aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Het enkel bloot bestrijden van deze behoefte zal onvoldoende zijn. Appellant zal zelf onderzoeksrapporten moeten overleggen, waaruit blijkt dat deze behoefte er op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan er niet is en ook niet binnen de planperiode zal ontstaan. Nijmeijer sprak de verwachting uit dat ook na invoering van de Ladder de planperiode in de rechtspraak maatgevend zal blijven, met name omdat de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan evenzeer een te toetsen aspect is en de planperiode daarbij leidend is.188 Deze uitgesproken 186

Zie hoofdstuk 3 van deze scriptie en ABRvS 18 december 2013, nr. 20130286/1/R4, r.o. 3.4. De Afdeling oordeelt dat de Ladder niet van toepassing is vanwege de kleinschaligheid van de voorgenomen ontwikkeling. Dit neemt volgens de Afdeling niet weg dat de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende plan dient te zijn onderbouwd. 187 ABRvS 7 augustus 2013, TBR 2013/143, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, punt 5. 188 ABRvS 7 augustus 2013, TBR 2013/143, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, punt 5 en tevens Nijmeijer (2013), p. 34.

44 Masterscriptie


verwachting wordt inmiddels door de Afdeling in verscheidene uitspraken onderschreven.189 Het actualiteitsaspect in de Ladder moet dus volgens de Afdeling worden uitgelegd als behoefte aan een stedelijke ontwikkeling die kan worden uitgestreken over de gehele planperiode van tien jaar.190 Door aansluiting te zoeken bij de toetsing van de uitvoerbaarheid, waarbij zoals gezegd de planperiode maatgevend is, wordt het actualiteitsaspect sterk genuanceerd.191 De vraag is of dit in overeenstemming is en moet zijn met de gedachte die de wetgever had bij opname van het actualiteitsaspect in de eerste trede van de Ladder. Blijkens de nota van toelichting moet het gaan om een ‘geconstateerde’ en ‘concrete’ actuele behoefte.192 Uit het gegeven dat het moet gaan om een geconstateerde behoefte zou volgens Nijmeijer kunnen worden afgeleid dat een in de toekomst te verwachten behoefte niet voldoende is.193 De wetgever maakt ons verder geen deelgenoot van de gedachten die ten grondslag hebben gelegen aan het opnemen van het actualiteitsaspect in trede 1. Wel werd in de SVIR, bij introduceren van de Ladder, aangekondigd dat het roer bij de bestuurlijke afweging voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen nu echt om moet.194 Om zorgvuldig gebruik van de schaarse ruimte te bevorderen, zou ik willen bepleiten dat voor de gevallen waarin de regionale behoefte op het moment dat het plan wordt vastgesteld ontbreekt, maar volgens concrete onderzoeksgegevens wel binnen de planperiode zal ontstaan, een wijzingsbevoegdheid op te nemen en de stedelijke ontwikkeling(en) dus niet bij recht te bestemmen.195 Gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in die wijzigingsbepaling wel in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Uitgangspunt bij een wijzigingsbevoegdheid is namelijk dat deze door objectieve normen moet worden begrensd.196 In dit verband zal door de gemeenteraad dus moeten worden geregeld wat na wijziging minimaal of maximaal kan worden verwezenlijkt en dienen er feiten en omstandigheden naar voren te worden gebracht waaruit kan worden afgeleid dat aannemelijk is dat binnen de planperiode alsnog behoefte zal ontstaan aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Hieraan is voldaan, omdat er al bij toetsing aan de Ladder concrete onderzoeksgegevens zijn overlegd

189 Zie ABRvS 5 februari 2014, BR 2014/52, m.nt. P.J. Bouterse, r.o. 6.6 en eveneens ABRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4, r.o. 5.3. 190 In de Omgevingswet (wetsvoorstel) wordt de lijn, dat aannemelijk moet worden gemaakt dat de bestemming binnen een periode van tien jaar zal worden verwezenlijkt, niet voortgezet. Zie hierover Kamerstukken II 2013-2014, 33962, nr. 3, p. 148. Dat deze verplichting wordt losgelaten, kan voor toepassing van de Ladder betekenen dat de ‘actuele’ behoefte over een nog langere tijdspanne mag worden uitgestreken dan nu reeds het geval is. 191 Zie ook Nijmeijer (2013), p. 34. 192 Stb. 2012, 388, p. 49 (en paragraaf 2.4.2.1 van deze scriptie). 193 Nijmeijer (2013), p. 34. 194 Hoofdstuk 2, paragraaf 2.2.2 van deze scriptie. 195 Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan gegeven regels het plan kan wijzigen binnen de bij het plan te bepalen grenzen. 196 De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid zie ABRvS 18 januari 2012, Kluwer Omgevingsrecht 2012, 15068, m.nt. R. Sieben, r.o. 2.6.5.

45 Masterscriptie


waaruit blijkt dat binnen de planperiode behoefte zal ontstaan aan de ontwikkeling. Op deze manier wordt er mijns inziens meer recht gedaan aan het doel van de Ladder en krijgt het actualiteitsaspect meer om het lijf. Kwalitatieve behoefte Zoals in hoofdstuk 2 beschreven, kan de behoefte onder trede 1 van de Ladder ook kwalitatief van aard zijn.197 In de Handreiking wordt bijvoorbeeld ten aanzien van de stedelijke functie ‘wonen’ opgemerkt dat in een kwalitatieve benadering, de kwaliteiten van de woonomgeving centraal staan. 198 Deze kwaliteiten kunnen worden vertaald naar woonmilieus.199 Voor de functie ‘werken’ volgt uit de Handreiking dat voor de bepaling van de (toekomstige) regionale vraag de grootte en de samenstelling van de economische groei een dominante factor is. Eveneens is de ontwikkeling van de beroepsbevolking (kwantitatief en kwalitatief) daarop mede van invloed. Ook spelen trends in het ruimtegebruik van bedrijven en in hun vestigingsvoorkeur een rol.200 Een concrete invulling van hetgeen over de functie ‘werken’ in de Handreiking wordt opgemerkt, vormt de uitspraak inzake ‘De Zuivelhoeve’ van 23 april 2014. 201 Het door de gemeenteraad van Hengelo vastgestelde bestemmingsplan ‘De Zuivelhoeve’ voorziet in een juridisch-planologisch kader voor de uitbreiding van het bekende zuivelbedrijf De Zuivelhoeve. Ter onderbouwing van de actuele regionale behoefte betoogt de raad ter zitting dat De Zuivelhoeve haar bedrijfsactiviteiten wenst te concentreren op één locatie. Voor de bedrijfsvoering van De Zuivelhoeve (het bedrijf heeft zich toegespitst op de niche ‘boerderijzuivel’ binnen de nationale zuivelmarkt) is de landelijke uitstraling van de in het bestemmingsplan begrepen locatie van belang. Voorts wordt de benodigde melk, blijkens de plantoelichting, grotendeels betrokken van lokale/regionale boerderijen en brengt de aanwezigheid van De Zuivelhoeve volgens de raad de nodige werkgelegenheid met zich. De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad dat vanwege het voorgaande, met de voorziene uitbreiding van een bestaand bedrijf in een landelijke groene omgeving wordt geacht te zijn voorzien in een actuele regionale behoefte. De Afdeling acht dit standpunt in het onderhavige geval niet onredelijk. Hierbij wordt door de Afdeling in aanmerking genomen dat de raad te

197

Hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.3.1. De Handreiking, p. 13. In de kwantitatieve benadering staan aantallen woningen centraal. 199 De Handreiking, p. 13-14. Er wordt een voorbeeld gegeven van veel gebruikte woonmilieutypologieën zoals bijvoorbeeld, centrum-stedelijk en landelijk perifeer. 200 De Handreiking, p. 15. 201 ABRvS 23 april 2014, nr. 201304503/1/R1. Gelet op het feit dat het gaat om een uitbreiding van het bedrijventerrein van ongeveer 4.700m2 aan extra bouwmogelijkheden, voorziet het plan in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. 198

46 Masterscriptie


kennen heeft gegeven dat het bestemmingsplan in overleg met de provincie en gemeente Enschede tot stand is gekomen.202 De Afdeling laat de kwalitatieve elementen -de wens om de bedrijfsactiviteiten te concentreren op één locatie, het belang van de landelijke uitstraling en het voortbrengen van de nodige werkgelegenheid- meewegen in de vraag of er sprake is van een actuele regionale behoefte aan de voorgenomen uitbreiding van de bedrijfslocatie. Op dit oordeel van de Afdeling valt -gezien het voorgaande- niets op te merken, immers de wetgever is van mening dat een behoefte ook kwalitatief van aard kan zijn. De kwalitatieve invulling van de behoeftevraag onder trede 1 van de Ladder, is mijns inziens toch niet geheel van alle discussie ontheven. In de Handreiking worden slechts (enkele) simpele voorbeelden gegeven van factoren die de omvang van de kwalitatieve vraag kunnen bepalen. Dat ook andere factoren een rol kunnen spelen in deze bepaling hoeft op zichzelf geen belemmering te zijn voor de effectiviteit van de Ladder. Immers, er kan binnen een regio wel degelijk behoefte bestaan aan ruim opgezette moderne gezinswoningen, terwijl een oude volkswijk in dezelfde regio leeg staat. Indien deze kwalitatieve behoefte aan de hand van concrete gegevens is aangetoond, wordt zorgvuldig omgegaan met de ruimte en wordt geen afbreuk gedaan aan de doelstelling van de Ladder. Het gevaar dat achter deze ‘kwalitatieve invulling’ van de actuele regionale behoefte schuil kan gaan, is dat aan de motivering van trede 1 van de Ladder betrekkelijk eenvoudig kan worden voldaan. Kwalitatieve elementen die een nieuwe stedelijke ontwikkeling onderscheiden van het reeds bestaande of geplande aanbod zijn immers een veel gevallen te construeren. De effectiviteit van de Ladder zal hiermee (mede) afhangen van hoe de motivering van de kwalitatieve behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling door de Afdeling zal worden getoetst. 4.3.2.2 Regionaal schaalniveau De actuele behoefte dient te worden afgezet tegen de vraag of elders in de regio een stedelijke ontwikkeling plaatsvindt of is gepland die in die behoefte kan voorzien.203 Het is dus van belang te bepalen wat de regionale schaal is waarop deze beoordeling moet plaatsvinden. Naarmate een groter geografisch gebied moet worden beschouwd, zal het eerder voorkomen dat een stedelijke ontwikkeling in gemeente A plaatsvindt of is gepland waardoor gemeente B onvoldoende kan aantonen dat sprake is van een actuele regionale behoefte.204 ‘Een regio’ is een juridisch niet bestaande entiteit. In de nota van toelichting wordt hierover vermeld dat de passende regionale schaal in het algemeen voornamelijk wordt bepaald door het woon 202

ABRvS 23 april 2014, nr. 201304503/1/R1, r.o. 11.2.1. Stb. 2012, 388, p. 49 (en paragraaf 2.4.2.1 van deze scriptie). 204 Nijmeijer (2013), p. 35. 203

47 Masterscriptie


werkverkeer’.205 Uit de woorden ‘in het algemeen’ en ‘voornamelijk’ volgt dat dit niet altijd het geval is en dat ook andere aspecten een rol kunnen spelen in de bepaling van deze regionale focus, dit blijkt eveneens uit de Handreiking. Hierin wordt namelijk voor de functies gewezen op uitzonderingen, zoals bijvoorbeeld voor wonen indien afspraken zijn gemaakt206 en voor bedrijventerreinen indien daar zwaar milieubelastende activiteiten worden verricht.207 Veel concreter dan dit wordt het ook in de Handreiking echter niet. Wat de passende regionale schaal is, blijft hiermee nog steeds rijkelijk vaag. Ik onderken het gegeven dat de regionale schaal (mede) afhangt van de aard en omvang van de stedelijke ontwikkeling en dat het daarom voor de wetgever wellicht moeilijk is om op voorhand meer duidelijkheid te verschaffen. Dit laat onverlet dat het criterium meer werkbaar zou zijn, indien er gewerkt werd met bijvoorbeeld parameters aan de hand waarvan de regionale schaal in het betreffende geval kan worden bepaald. Naast het feit dat op voorhand niet vaststaat welke regionale focus voor de verschillende stedelijke functies moet worden gehanteerd, kan het eveneens zo zijn dat de verschillende regionale schaalniveaus met elkaar conflicteren. Meer concreet: wat is de passende regionale schaal indien door de gemeenteraad een bestemmingsplan wordt vastgesteld dat (onder meer) voorziet in een woningbouwlocatie, kantoren en een bedrijventerrein (voor de vestiging van bedrijven in milieucategorie 5)? Voor het bedrijventerrein waarop zich zware industrie gaat vestigen, zal de behoefte op een grotere regionale schaal moeten worden bezien als voor kantoren binnen het plan. De regionale schaal van de woningbehoefte kan eveneens niet gelijkgesteld worden met die van het bedrijventerrein. De concrete uitwerking hiervan is dat de planwetgever voor de vaststelling van één bestemmingsplan de verschillende stedelijke functies op verschillende regionale schaalniveaus moet beoordelen.208 Geconstateerd kan worden dat dit leidt tot een verzwaring van de onderzoeks- en verantwoordingsplicht van de gemeenteraad. Met deze constatering hangt samen de vraag of in hoeverre van gemeenten kan worden verlangd dat zij inzicht hebben en aantonen wat de actuele behoefte aan een voorgenomen stedelijke ontwikkeling binnen de regio is en welke mogelijkheden er elders binnen de regio bestaan om de ontwikkeling te realiseren.209 Is dit een taak die door de gemeenten kan worden overzien, of is hier veeleer een rol voor de provincie weggelegd? Op deze vraag zal ik in het volgende hoofdstuk terugkomen.

205

Stb. 2012, 388, p. 50 (en paragraaf 2.4.2.1 van deze scriptie). In de Handreiking, p. 13, worden de volgende voorbeelden genoemd: in Brabant wordt gesproken over regionaal ruimtelijk overleg-gebied; de stadsregio Rotterdam verdeelt de woningmarktgebieden in subregio’s; de indeling in zogenoemde COROP-gebieden kan eveneens goed hanteerbaar zijn. 207 De Handreiking, p. 13 en 15. 208 Zie ook Van Bommel en Van Velsen, Vastgoedrecht 2014, nr. 3, p, 78. 209 Nijmeijer (2013), p. 36. 206

48

Masterscriptie


4.3.3 Relativiteitsvereiste Het relativiteitsvereiste ex artikel 8:69a van de Awb houdt in dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten. Het artikel verbiedt de bestuursrechter om ondanks een rechtmatigheidsgebrek tot vernietiging van een besluit over te gaan als de geschonden rechtsnorm evident niet strekt tot bescherming van de belangen die de norm inroept.210 Het relativiteitsvereiste beperkt dus niet de kring van belanghebbende, maar enkel de argumenten op grond waarvan bestuursrechter een besluit kan vernietigen. 211 In het kader van dit hoofdstuk is het van belang te bezien in hoeverre het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen aan partijen die zich beroepen op schending van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro. De effectiviteit van de regeling wordt namelijk mede bepaald door in hoeverre partijen bij de bestuursrechter de toepassing van de Ladder door de planwetgever ter discussie kunnen stellen. Indien het relativiteitsvereiste hen kan worden tegengeworpen, kan dit gezien worden als knelpunt die de effectiviteit van de regeling belemmert. Beroep van omwonenden en stichting op de Ladder In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014 deed een aantal omwonenden een beroep op schending van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro.212 Het bestemmingsplan, wat voorzag in bedrijfsbebouwing in agrarisch gebied, voldeed volgens appellanten niet aan het principe van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik, aangezien elders op een bestaand bedrijventerrein nog voldoende ruimte beschikbaar was voor de ontwikkeling. De Afdeling overwoog dat artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro beoogt om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Volgens de Afdeling is het belang van omwonenden het behoud van een goed woon- en leefklimaat, nu het in hun belang is dat het perceel dat voorheen was bestemd voor agrarische doeleinden niet onnodig wordt bebouwd. De Afdeling is van oordeel dat de Ladder strekt tot bescherming daarvan. Artikel 8:69a van de Awb stond dus niet in de weg aan vernietiging van het bestemmingsplan wegens schending van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro.213 De Afdeling deed deze uitspraak onder verwijzing naar haar uitspraak van 19 februari 2014. 214 In de zaak van 19 februari 2014 oordeelde de Afdeling eveneens dat het relativiteitsbeginsel niet in de weg stond aan vernietiging van het bestemmingsplan, dat voorzag in een juridisch 210

Het relativiteitsvereiste geldt alleen in beroep bij de bestuursrechter en dus niet in zienswijze- en bezwaarprocedure. Kamerstukken II 2012-2013, 32450, nr. G, p. 4. Zie voor een uitgebreide uiteenzetting van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht: Poorter en Ettekoven, NTB 2013/20, p. 109-120. J.C.A. de Poorter en B.J. van Ettekoven, ‘Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht: de ene relativiteitseis is de andere niet’, NTB 2013/20, p. 109-120. 212 ABRvS 23 april 2014, JOM 2014, 456. 213 ABRvS 23 april 2014, JOM 2014, 456, r.o. 11.2. 214 ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306647/1/R1. 211

49 Masterscriptie


planologische regeling voor een bedrijventerrein. Omwonenden, maar ook Stichting Behoud Waterland, waarvan het belang blijkens de statuten was gelegen in het behoud en herstel van natuurlijk milieu en het landelijk karakter van Waterland, stelde beroep in. De overweging van de Afdeling is identiek aan die van de uitspraak van 23 april 2014. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro strekt tot bescherming van de belangen van appellanten, nu het in belang is van Stichting Behoud Waterland en omwonenden dat het perceel dat voorheen was bestemd als “Natuurgebied II” niet onnodig wordt bebouwd.215 Beroep van concurrenten op de Ladder In de voorlopige voorziening uitspraak van 17 februari 2014 heeft de Afdeling zich uitgelaten over het relativiteitsbeginsel bij een beroep op de Ladder door concurrenten.216 Het bestemmingsplan voorziet in bouwmogelijkheden voor detailhandel, dienstverlening, horeca, kantoor, leisure en wonen. Door partijen, NSI (winkels en kantoren) en Weller Wonen, wordt aangevoerd dat het plan een te grote toename van de oppervlakte voor detailhandel mogelijk maakt. Partijen vrezen voor leegstand en verpaupering en aantasting van het woon-, werken leefmilieu in de omgeving. De voorzitter overweegt dat uit artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro volgt dat daarmee wordt beoogd een nieuwe stedelijke ontwikkeling af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en om de wijze waarop in deze behoefte wordt voorzien, regionaal af te stemmen.217 Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit in stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk worden voorkomen. De voorzitter stelt dat beide concurrenten in de directe nabijheid van de te ontwikkelen locatie eigendommen hebben of ontwikkelen en om die reden aan hen artikel 8:69a van de Awb niet kan worden tegengeworpen.218 De Afdeling heeft hierover – tot dusver – nog niet geoordeeld in de bodemzaak. Na de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014 kan met nog meer zekerheid worden gezegd dat het relativiteitsbeginsel niet -snel- zal kunnen worden tegengeworpen aan een concurrent die zich beroept op de Ladder.219 In deze zaak betoogt Praxis dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro is verleend, nu daaruit volgt dat moet worden gemotiveerd dat sprake is van een actuele regionale behoefte en daarvan uit kwantitatief noch kwalitatief oogpunt sprake is. In verweer stelt de gemeenteraad zich op het standpunt dat het betoog van Praxis gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet kan leiden tot vernietiging van de omgevingsvergunning. De Afdeling overweegt aan de hand van de parlementaire geschiedenis dat de Ladder is opgenomen om zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Met betrekking tot trede 1 van de Ladder vermeldt de nota van toelichting dat het provinciale en gemeentelijke overheden verplicht om nieuwe 215

ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306647/1/R1, r.o. 3.7. ABRvS 17 februari 2014, nr. 201310222/2/R6. 217 ABRvS 17 februari 2014, nr. 201310222/2/R6, r.o. 4.6. 218 ABRvS 17 februari 2014, nr. 201310222/2/R6, r.o. 4.6. 219 ABRvS 25 juni 2014, nr. 201310004/1/A1. 216

50 Masterscriptie


stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in deze behoeft wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Deze behoefte dient vervolgens ook afgewogen te worden tegen het bestaande aanbod. Dit betekent voor detailhandel dat moet worden gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. De Afdeling oordeelt dat nu de Ladder mede beoogt leegstand te voorkomen, er geen grond bestaat voor het oordeel dat de Ladder kennelijk niet strekt ter bescherming van het belang waarvoor Praxis in deze procedure bescherming zoekt, te weten het voorkomen van onaanvaardbare leegstand van winkels in de stad Groningen.220 Beroep van (buur)gemeenten op de Ladder Het is nog wachten op een uitspraak van de Afdeling over het relativiteitsbeginsel bij een beroep op de Ladder door (buur)gemeenten. Dat gemeenten die onderdeel uitmaken van dezelfde regio een beroep kunnen doen op de Ladder zonder dat het relativiteitsbeginsel hen kan worden tegengeworpen, lijkt mij evident. Gemeenten die geen onderdeel uitmaken van de regio zullen, voor zover ze al belanghebbende zijn, hun belangen bij een beroep op de Ladder aannemelijk moeten maken. Uit bovenstaande jurisprudentie van de Afdeling kan worden geconcludeerd dat het relativiteitsvereiste niet snel aan vernietiging van een bestemmingsplan wegens schending van artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro in de weg zal staan. Het relativiteitsvereiste kan – tot dusver - dus niet worden gezien als knelpunt die de effectiviteit van de regeling belemmert. 4.3.4 De Ladder en flexibele bestemmingsplannen Zoals in hoofdstuk 2 reeds opgemerkt, kan de Ladder wringen met de wens om flexibiliteit in bestemmingsplannen te scheppen. Immers, wanneer de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststelt, moet voor alle functies -uitgaande van de maximale planologische mogelijkheden- de Ladder worden doorlopen.221 Met als gevolg dat een ruime manier van bestemmen - met gemengde bestemmingen of dubbelbestemmingen- alleen mogelijk is indien de uitkomst van het doorlopen van de Ladder, voor elke functie, positief is.222 Zoals eerder gezien moet de actuele regionale behoefte aan deze ontwikkelingen met behulp van concrete gegevens worden onderbouwd. Dit maakt het voor de planwetgever wellicht minder aantrekkelijk om een globaal of flexibele bestemmingsplan vast te stellen. Aangezien op hem dezelfde motiveringsplicht rust -ten aanzien van meerdere stedelijke functies- als in het geval hij een gedetailleerd bestemmingsplan vaststelt.223 Hier wringt de schoen. Dit zorgt namelijk voor een tweestrijd op het gebied van de ruimtelijke ordening. Enerzijds wordt in toenemende mate gepleit voor het creëren van plannen die uitgaan van organische ontwikkelingen of 220

ABRvS 25 juni 2014, nr. 201310004/1/A1, r.o. 6.1. Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker. 222 Zie ook Van Baardewijk, De Haand & Hijmans, BR 2013,74 (deel II). 223 Zie ook Van Bommel en Van Velsen, Vastgoedrecht 2014, nr. 3, p. 81. 221

51 Masterscriptie


uitnodigingsplanologie.224 Anderzijds wordt vanuit de Ladder zware motiveringseisen gesteld aan bestemmingsplannen die voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en wordt het daarmee moeilijker dergelijke plannen vast te stellen. 4.3.5 De Ladder dwingt niet tot proactief handelen Verschillende gemeenten kampen met planologische overcapaciteit aan bijvoorbeeld woningen en kantoren. 225 Het betreft ontwikkelingen die op grond van een vigerend bestemmingsplan mogen worden gebouwd, maar die nog niet zijn gebouwd of waarvoor nog geen omgevingsvergunning bouwen is verleend en evenmin vaststaat dat deze (op korte termijn) aangevraagd zal worden. Deze latente overcapaciteit kan verschillende negatieve effecten tot gevolg hebben -zoals bijvoorbeeld leegstand/verpaupering van bestaande voorraad en ongewenste concurrentie tussen locaties binnen gemeenten- en wordt daarom onwenselijk geacht. De Ladder dwingt gemeenten in principe niet tot het proactief optreden tegen deze bestaande overcapaciteit in reeds vastgestelde plannen. Pas indien de gemeenteraad besluit een nieuwe stedelijke ontwikkeling in een bestemmingsplan mogelijk te maken, wordt hij geconfronteerd met de Ladder. Doordat bij de eerste trede de behoefte moet worden afgezet tegen het bestaande aanbod, kan overaanbod in gebieden met geringe of teruglopende vraag worden voorkomen. Dit laat onverlet dat er nog wel sprake kan zijn van overcapaciteit in vastgestelde bestemmingsplannen. Met als gevolg dat er geen nieuwe bestemmingsplannen kunnen worden gerealiseerd, maar dat de overcapaciteit wel op tafel blijft liggen. Bestrijden van latente overcapaciteit in (bestaande) bestemmingsplannen Hoe moet deze overcapaciteit dan wel worden bestreden? De Ladder lijkt hiervoor niet het geschikte instrument te zijn. Derhalve zal mijns inziens een oplossing moeten worden gevonden in het schrappen van onbenutte bouwen gebruiksmogelijkheden. Dit weg bestemmen kan echter voor perceelseigenaren een bittere pil zijn en daarom aanleiding tot het indienen van een planschadeclaim. Uit angst voor dergelijke claims zullen gemeenten zich niet snel geneigd voelen planologische overcapaciteit in bestaande bestemmingsplannen (op deze wijze) te bestrijden. Om gemeenten wel tot proactief handelen te laten overgaan, zal deze financiële belemmering moeten worden ondervangen. Aansluiting kan naar mijn mening worden gezocht bij de wijze waarop de gemeenteraad van Kerkrade in het bestemmingsplan ‘Kerkrade Oost I’ overcapaciteit heeft willen bestrijden.226 Met het oog op de bevolkingskrimp in de gemeente, werd in de planregels van dit bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid opgenomen. Deze wijzigingsbevoegdheid komt er in de kern op neer dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn om na afloop van een periode van één jaar na het moment

224 Zie voor een uitgebreide uiteenzetting over wat organische ontwikkelingen of uitnodigingsplanologie moet worden verstaan: Van Baardewijk, De Haand & Hijmans, BR 2013/60 (deel I); BR 2013/74 (deel II) en BR 2013/88 (deel III). 225 Zie bijvoorbeeld de gemeente Buren (provincie Gelderland, regio Rivierenland), ABRvS 11 februari 2014, nr. 201310957/2/R6. 226 ABRvS 3 juli 2013, nr. 201210135/1/R1.

52 Masterscriptie


van inwerkingtreding van het bestemmingsplan de bouwvlakaanduiding ter plaatse van de aanduiding ‘wro-zone-wijzigingsgebied 1’ van de verbeelding te verwijderen. Aan deze wijzigingsbevoegdheid kan alleen toepassing worden gegeven indien na afloop van de hiervoor genoemde periode van één jaar ter plaatse van de aangeduide bouwvlakken geen woonbebouwing is opgericht, noch in oprichting is. Kortom, aan perceeleigenaren wordt vanaf het moment dat het bestemmingsplan in werking is getreden een jaar de tijd gegund om de nog openstaande, nog niet gerealiseerde woningbouwmogelijkheden alsnog te realiseren. De Afdeling acht deze systematiek aanvaardbaar. De Afdeling overweegt dat de wijzigingsbevoegdheid waarbij de bouwvlakaanduiding ter plaatse van de aanduiding ‘wro-zone- wijzigingsgebied 1’ van de verbeelding verwijderd kan worden, aangewend kan worden indien feitelijk geen woonbebouwing is of wordt opgericht en indien geen procedure tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in gang is gezet. Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling de wijzigingsbevoegdheid niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.227 Voor wat betreft de eventuele planschadeclaims bij het hanteren van deze systematiek in een bestemmingsplan kan het volgende worden opgemerkt. In de gemeente Kerkrade heeft de grondeigenaar na de vaststelling van het bestemmingsplan nog een termijn van één jaar om een omgevingsvergunning voor het bouwen aan te vragen. Ziet de eigenaar af van het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning (voor het bouwen) dan kan hij, bijzondere omstandigheden daargelaten, naar mijn mening geen aanspraak maken op een tegemoetkoming in de planschade. Immers, aan de perceeleigenaar kan worden tegengeworpen dat er sprake is van (passieve) risicoaanvaarding, hij heeft namelijk geen gebruik gemaakt van de bouwen/of gebruiksmogelijkheden die hij volgens een bestemmingsplan heeft, terwijl hij wist of behoorde te weten dat er voornemens zijn die mogelijkheden te beperken. Om risicoaanvaarding te mogen aannemen is het, zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen, voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor die eigenaar negatieve zin.228 Met het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in de planregels die voorziet in het vervallen van bouwblokken, moet de eigenaar er serieus rekening mee houden dat hij zijn bouwmogelijkheden verliest. Gelet op het feit dat op zijn vroegst pas na één jaar toepassing wordt gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid, hebben grondeigenaren ten minste nog een jaar de tijd om de bouwmogelijkheden op hun gronden te benutten.229 Wordt binnen deze termijn geen bouwaanvraag ingediend, dan is de kans groot dat als gevolg van passieve risicoaanvaarding geen aanspraak gemaakt 227

ABRvS 3 juli 2013, nr. 201210135/1/R1, r.o. 4.5 ABRvS 11 mei 2000, BR 2001,228. 229 De Afdeling heeft deze termijn van één jaar niet onredelijk geacht. Zie ABRvS 18 januari 2006, nr. 200502620/1. 228

53

Masterscriptie


kan worden op een tegemoetkoming in de planschade en verliest de grondeigenaar die bouwmogelijkheden ten gevolge van een vastgesteld wijzigingsplan. Door op deze manier planologische overcapaciteit weg te bestemmen, zal de gemeente zich naar mijn oordeel niet snel geconfronteerd zien met planschadeclaims van perceelseigenaren. Let wel; de grondeigenaar heeft tot voor de vaststelling van het wijzigingsplan nog de tijd om zijn bouwaanvraag in te dienen. Een nieuwe bouwaanvraag moet immers wordt getoetst aan het plan dat gold ten tijde van de indiening van de aanvraag. Een terinzagelegging van het ontwerp wijzigingsplan kan voor hem derhalve aanleiding zijn om nog snel een bouwaanvraag in te dienen om daarmee zijn bouwmogelijkheden te behouden. 4.3.6 Concurrentie tussen gemeenten De Ladder kan een functie hebben bij het voorkomen van concurrentie tussen gemeenten. Het als gevolg van een eigen ontwikkeling ‘leegtrekken’ van buurgemeenten, met leegstand en verpaupering tot gevolg, wordt voorkomen doordat op regionale schaal moet worden beoordeeld of er behoefte is aan de met het bestemmingsplan voorziene stedelijke ontwikkeling. Anderzijds kan men zich afvragen of je als gevolg van de Ladder niet een concurrentiestrijd krijgt tussen gemeenten over wie welke ontwikkelingen mag realiseren, aangezien uiteindelijk op regionale schaal beoordeeld wordt of er behoefte bestaat aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. De regionale ruimtevraag kan immers al (deels) worden gedekt door initiatieven in andere gemeente die deel uitmaken van de regio. Voorkomen dient te worden dat een gemeente zoveel bouwcapaciteit realiseert, dat er voor andere gemeenten niets meer overblijft. Hier is mijns inziens een taak voor de provincie weggelegd; bemiddelen als er concurrentie tussen gemeenten bestaat. Ik kom hier in het volgende hoofdstuk op terug.

4.4

Conclusie

In dit hoofdstuk is in de eerste plaats bezien in hoeverre de Ladder iets toevoegt aan de reeds bestaande jurisprudentie zoals besproken in hoofdstuk 3. Uit de vergelijking tussen hoofdstuk 2 en 3 kan worden geconcludeerd dat de Afdeling bij toepassing van de Ladder een strengere toets hanteert bij het aantonen van de actuele regionale behoefte, dan zij doet bij toetsing via de band van de uitvoerbaarheid. Veelvuldig wordt de behoefte onder trede 1 van de Ladder door de planwetgever niet of onvoldoende -aan de hand van concrete gegevens- aangetoond. Dit leidt tot vernietiging van het bestemmingsplan of toepassing van de bestuurlijke lus. De jurisprudentie is nog volop in ontwikkeling dus de toekomst zal moeten uitwijzen of deze lijn door de Afdeling zal worden voortgezet. In de tweede plaats had dit hoofdstuk tot doel een beeld te schetsen van de onduidelijkheden en 54 Masterscriptie


knelpunten die zich voordoen bij de toepassing van de Ladder. Het begrip ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ roept de nodige vragen op. Van een nieuwe stedelijke ontwikkeling is volgens de Afdeling geen sprake bij een continuering van de bestaande planologische mogelijkheden waarbij niet in een uitbreiding van de bebouwing wordt voorzien. Mij komt dit vreemd voor gezien de vaste jurisprudentie van de Afdeling over conserverende bestemmingsplannen. Daarnaast komt het de effectuering van de doelstelling van de Ladder ten goede, indien dergelijke gevallen aan de Ladder onderworpen zijn. In de definitiebepaling van stedelijke ontwikkeling (ex artikel 1.1.1 lid 1, aanhef en onder i, van het Bro) is voor de stedelijke functies geen ondergrens opgenomen, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de Ladder op iedere nieuwe stedelijke ontwikkeling, hoe kleinschalig ook, van toepassing is. De Afdeling is echter in sommige gevallen van oordeel dat een ontwikkeling te kleinschalig is om daarop de Ladder van toepassing te achten. Toch is het op dit moment niet verstandig te snel te concluderen dat de Ladder niet van toepassing is op bestemmingsplannen die voorzien in kleinschalige ontwikkelingen. aangezien de jurisprudentie nog (lang) niet is uitgekristalliseerd. Bovendien, de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient in het kader van de (economische) uitvoerbaarheid van het voorliggende plan altijd te worden aangetoond, ook indien geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro. Tevens kunnen er vraagtekens worden geplaatst bij de precieze invulling van het criterium ‘actuele regionale behoefte’. De mate van effectiviteit van de Ladder hangt (mede) af van de manier waarop de begrippen worden ingevuld en getoetst door de Afdeling. Naast de genoemde onduidelijkheden, kan de Ladder wringen met de wens om flexibiliteit in bestemmingsplannen te scheppen. Dit omdat bij toepassing van de Ladder moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan. Tot slot is geconcludeerd dat de Ladder gemeenten niet dwingt tot het proactief bestrijden van latente overcapaciteit in reeds vastgestelde bestemmingsplannen. De Ladder lijkt hiervoor niet het geschikte instrument te zijn. Een oplossing kan worden gevonden in het schrappen van onbenutte bouwen gebruiksmogelijkheden. Met het oog op deze knelpunten en onduidelijkheden -die mogelijk een belemmering kunnen vormen voor de effectieve doorwerking van de doelstelling van de Ladder- zal in het volgende hoofdstuk worden bezien welke rol de provincie kan spelen in het ondervangen hiervan.

55 Masterscriptie


5.

Provinciale sturing: provincie als gebiedsregisseur?

5.1

Inleiding

Door de Ladder op te nemen als motiveringseis in het Bro wordt het een aspect van nationaal ruimtelijk beleid. Aan de doelstelling om zorgvuldig om te gaan met ruimte wordt door het Rijk klaarblijkelijk dusdanig gewicht toegekend, dat de systematiek van de Ladder uiteindelijk moet doorwerken naar het gemeentelijke bestemmingsplanniveau. In hoofdstuk 4 hebben we gezien dat de effectieve doorwerking van die doelstelling belemmerd kan worden door een aantal zwakke punten die aan de huidige regeling kleven. In dit hoofdstuk zal daarom worden bezien of en hoe de provincie een regisserende rol kan uitoefenen bij toepassing van de Ladder en daarmee de knelpunten van de Ladder kan ondervangen. Hierna volgt een uiteenzetting over de juridische instrumenten die de provincie in dat kader ter beschikking staan. Ik begin met een verantwoording van waarom de provincie het geschikte bestuursniveau is om zich het belang van zorgvuldig ruimtegebruik aan te trekken. De focus zal daarna voornamelijk liggen op de mogelijkheden die de provinciale verordening (ex artikel 4.1 van de Wro) en de reactieve aanwijzing (ex 3.8 lid 6 van de Wro) aan provincies biedt. Zijdelings komt in de laatste paragraaf de bevoegdheid van de provincie om een inpassingsplan vast te stellen aan bod. De structuurvisie laat ik hier onbesproken, omdat dat instrument naar haar aard geen doorwerking heeft in het bestemmingsplan en daarom niet relevant is voor beantwoording van de hoofdvraag.230 Immers, een gemeenteraad mag gemotiveerd afwijken van de structuurvisie.231 In dit hoofdstuk zal de Ladder, zoals opgenomen in het Bro, ‘Rijksladder’ worden genoemd, om verwarring te voorkomen met ladders uit de provinciale verordening die hierop zijn gebaseerd.

5.2

Provinciaal belang

Uitgangspunt van de Wro is dat normstelling dient te geschieden door het meest geschikte overheidsorgaan, dat in beginsel het meeste nabije, en dus laagste, orgaan is. Dit geldt totdat is vastgesteld dat een adequate belangenbehartiging op dat schaalniveau niet langer verantwoord is, omdat belangen het lokale niveau overstijgen en een effectieve en evenwichtige afweging van de betrokken openbare belangen alleen op een hoger bestuurlijk schaalniveau kan plaatsvinden. Kernachtig verwoord: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’.232 Dat dit beginsel ook geldt op het terrein van het ruimtelijk ordeningsrecht, maakt dat voor zowel het gebruik van de proactieve weg als de reactieve weg vereist is dat sprake is van een ‘provinciaal belang’. Het is niet (goed) mogelijk om 230 Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een bestemmingsplan niet is gebonden aan het ruimtelijk beleid van de provincie dat is opgenomen in een structuurvisie (of in een ander beleidsdocument). Wel dient de gemeenteraad met dit provinciaal beleid rekening te houden, in die zin dat dit beleid in de belangenafweging moet worden betrokken. Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 juni 2012, AB 2012, 28, m.nt. A.A.J. de Gier. 231 Zie paragraaf 5.3.2 van dit hoofdstuk. Indien het provinciale beleid bij planvaststelling niet of onvoldoende in de belangenafweging wordt betrokken kan dit (in theorie) aanleiding zijn tot het geven van een reactieve aanwijzing. 232 Kamerstukken I, 2005-2006, 28916, nr. C, p. 3.

56 Masterscriptie


een heldere begrenzing te geven van wat – in het kader van de ruimtelijke ordening- provinciale belangen zijn.233 Door de Afdeling wordt (zeer) terughoudend (marginaal) getoetst of er sprake is van provinciale belangen.234 Vereist is dat er sprake is van een belang waarvan de provincie meent dat het zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.235 Het belang in kwestie moet het lokale (gemeentelijke) belang overstijgen.236 In het rapport ‘Vertrouwen en verantwoorden, voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht’ dat in 2008 is opgesteld door de Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten, staat dat de provincie bemiddelt, corrigeert of arbitreert waar provinciale belangen moeten worden geborgd of concurrentie tussen gemeenten tot ongewenste afwentelingseffecten leidt.237 Uit het Bestuursakkoord 2011-2015238, dat is gesloten tussen het Rijk, VNG, IPO en de Unie van Waterschappen, volgt dat de provincie een sterke positie heeft op het domein van de ruimtelijke ontwikkeling en de fysieke omgeving (‘omgevingsbeleid).239 De provincie fungeert als gebiedsregisseur op (o.a.) het gebied van ruimtelijke ordening.240 Zij voert de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van (boven) regionaal belang.241 Eveneens is door de wetgever zelf door introductie van het ‘regionale perspectief’ in trede 1 van de Ladder, de voorkeur uitgesproken voor een bovengemeentelijke aanpak. 242 Gelet hierop en op de hierboven geschetste visie van de taakopvatting van de provincie op het gebied van ruimtelijke ordening, meen ik dat zorgvuldig ruimtegebruik als een provinciaal belang kan worden aangemerkt. Het is namelijk ook in het belang van de provincie, als gebiedsregisseur, om onnodige bebouwing (in het buitengebied) tegen te gaan en ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen om zodoende zorgvuldig om te gaan met de ruimte. Het feit dat de Ladder door het Rijk is opgenomen in het Bro en zorgvuldig ruimtegebruik dus (mede) als nationaal belang kan worden aangemerkt, doet hier niet aan af. Mijns inziens behoort het belang wat met de Ladder wordt nagestreefd, niet exclusief tot het nationaal belang en evenmin exclusief tot het provinciaal belang. Ook belangen van de gemeente zijn immers bij zorgvuldig gebruik van de 233

ABRvS 21 april 2010, AB 2010,149, m.nt. A.A.J. de Gier. Zie onder andere: ABRvS 21 april 2010, AB 2010/149, m.nt. De Gier en ABRvS 19 oktober 2011, nr. 201004535/1/R1. 235 Van Buuren e.a. (2010), p. 384 en onder andere ABRvS 20 juni 2012, nr. 201009437/1/R2; ABRvS 16 februari 2011, AB 2011/119, m.nt. D. Korsse, r.o. 2.4.1. 236 Nijmeijer (2013), p. 37. 237 Rapport Commissie d’Hondt, Vertrouwen en verantwoorden. Voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht (rapport van 4 juni 2008), p. 19. In het rapport worden voorstellen gepresenteerd voor verdere decentralisatie van taken en bevoegdheden. 238 Bestuursakkoord 2011-2015. Gesloten op 21 april tussen Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg, Unie van Waterschappen en Rijk. Hierin staan afspraken over de hoofdlijnen waarlangs de verschillende decentralisaties uitgewerkt zullen worden. Deze afspraken hebben tot inzet om gezamenlijk tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid te komen. 239 Bestuursakkoord 2011-2015, p. 3-4. 240 Bestuursakkoord 2011-2015, p.4. 241 Bestuursakkoord 2011-2015, p. 42. 242 Zie eveneens Nijmeijer (2013), p. 38. 234

57 Masterscriptie


ruimte betrokken. De Afdeling is van oordeel dat het bestaan van dit soort ‘complementaire belangen’ onverlet laat dat provinciale staten (hierna: ‘PS’) bevoegd zijn tot het gebruiken van het instrumentarium uit de Wro.243

5.3

Instrumentarium uit de Wro

5.3.1 Provinciale verordening Artikel 4.1 lid 1 van de Wro geeft PS de bevoegdheid om bij of krachtens provinciale verordening algemene regels te stellen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Deze algemene regels, die gekwalificeerd moeten worden als algemene verbindende voorschriften, hebben als rechtsgevolg dat de inhoud van die regels door gemeenten moeten worden overgenomen in hun bestemmingsplannen.244 De provinciale ruimtelijke verordening is dus bij uitstek het geschikte instrument waarmee het provinciale beleid omtrent zorgvuldig gebruik van de ruimte kan worden vertaald in normstelling, waaraan gemeentebesturen zijn gehouden bij hun planologische besluitvorming.245 Anders dan de Rijksladder, kunnen de regels uit de provinciale verordening dus eisen stellen aan de inhoud (lees: planregels) van gemeentelijke bestemmingsplannen.246 5.3.1.1 Ladder in huidige provinciale ruimtelijke verordeningen De Rijksladder (of een uitwerking daarvan) maakt inmiddels onderdeel uit van de verordeningen van de provincies Utrecht, Noord-Holland, Zuid-Holland, Drenthe, Overijssel, Noord-Brabant, Zeeland en Groningen. In Limburg was ook al de SER-ladder opgenomen. Uit de verordeningen volgt veelal dat voor ontwikkelingen buiten bestaand bebouwd gebied door de gemeenten in de desbetreffende provincie in de plantoelichting nut en noodzaak moeten worden aangetoond (het doorlopen van de Rijksladder). Indien hieraan wordt voldaan, wordt een ontheffing verleend voor ontwikkelen buiten bestaand stedelijk gebied.247 De provincies Flevoland en Gelderland hebben de Ladder niet in hun verordening opgenomen. Volgens hen voldoet de Rijksladder uit het Bro al en behoeft deze geen verdere invulling door de provincies. Zo is de provincie Flevoland van oordeel dat de motiveringsplicht letterlijk een plicht is die bij de gemeenten ligt. De provincie zelf heeft alleen een provinciaal belang daar waar het 243

Zie in vergelijkbare zin: ABRvS 21 april 2010, AB 2010, 149, m.nt. A.A.J. de Gier. De Vries en Nijmeijer, TO juni 2008, p. 52. Volledigheidshalve merk ik op dat gemeenten ingevolge artikel 4.1 lid 1 van de Wro niet alleen gebonden zijn aan de algemene regels bij het opstellen van bestemmingsplannen, maar ook bij het verlenen van medewerking aan een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3, of tweede lid, van de Wabo, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken. 245 Ingevolge artikel 4.1 lid 2 van de Wro stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding, tenzij bij verordening een andere termijn wordt gesteld, een bestemmingsplan vast met inachtneming van de verordening. 246 De algemene regels in de provinciale verordening kunnen eveneens eisen stellen naar de toelichting bij gemeentelijke bestemmingsplannen. 247 Zie bijvoorbeeld artikel 13 van Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (vastgesteld door PS op 2 juli 2010, in werking getreden op 20 juli 2010). 244

58 Masterscriptie


‘Omgevingsplan Flevoland’ wordt geraakt (voor doorwerking van het provinciale beleid) en hebben zelf geen belang bij de Rijksladder als zodanig.248 De provincie ziet geen aanleiding om de Rijksladder te vertalen in hun provinciale verordening.249 Voor Gelderland geldt dat wordt aangegeven in de (concept) Omgevingsvisie250 dat de provincie een Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik wil maken bestaande uit zes stappen. Deze ladder moet dus een verbijzondering worden van de Rijksladder zoals neergelegd in het Bro.251 De Gelderse ladder zal volgens de (concept) Omgevingsvisie richtinggevend moeten worden en dus worden opgenomen in de provinciale verordening.252 Momenteel tendeert de discussie omtrent de Gelderse ladder in de richting van het niet dubbel regelen van wat het Rijk al heeft geregeld met de Rijksladder in het Bro.253 Ik sluit mij bij deze discussie aan in zoverre dat het één op één opnemen van de Rijksladder in een provinciale ruimtelijke verordening geen positieve bijdrage zal leveren aan een effectievere doorwerking van de doelstelling zoals dit met de Rijksladder is beoogd. Het is enkel een -derdemotiveringsplicht naast die van de Rijksladder en toetsing van de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Hieronder zal ik een voorstel doen van hoe de provincie mijns inziens haar verordende bevoegdheid kan inzetten ten behoeve van haar regisserende rol in het ruimtelijk beleid. Bezien zal worden hoe dit instrument op deze manier kan bijdragen aan een effectievere doorwerking van de doelstelling om zorgvuldig ruimtegebruik in gemeentelijke bestemmingsplannen te bereiken. 5.3.1.2 Trede 1: Afstemmen en inzichtelijk maken van actuele regionale behoefte Concrete behoefteraming in provinciale verordening In hoofdstuk 4 (paragraaf 4.3.2.2) heb ik mij reeds afgevraagd in hoeverre van gemeenten kan worden verlangd dat zij inzicht hebben en aantonen wat de actuele regionale behoefte aan een voorgenomen stedelijke ontwikkeling is en welke mogelijkheden er elders binnen de regio bestaan om de ontwikkeling te realiseren. Is dit niet een taak die opschaling behoeft naar provinciaal bestuursniveau en niet aan gemeenten onderling moet worden overgelaten? Met Nijmeijer ben ik van oordeel dat het wenselijk is om de provincie in haar rol als gebiedsregisseur 248

Memo provincie Friesland, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, mogelijke aanpassing (memo van 7 mei 2013), p 2. Doel van dit memo is verkennen of er na aanleiding van de SVIR noodzaak dan wel behoefte is om de provinciale kaders aan te passen. 249 Memo provincie Friesland, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, mogelijke aanpassing (memo van 7 mei 2013). In het provinciale verstedelijkingsbeleid is onderscheid gemaakt tussen drie thema’s: wonen, werklocaties en voorzieningen. Voor werklocaties en voorzieningen wordt de eventueel benodigde aanvullende kaderstelling meegenomen in de eerstvolgende visies. Tot dusver nog niets over bekend. 250 Concept Omgevingsvisie van de provincie Gelderland (vastgesteld door GS op 14 januari 2014, door PS vast te stellen medio 2014), p. 3. 251 Concept Omgevingsvisie van de provincie Gelderland (vastgesteld door GS op 14 januari 2014, door PS vast te stellen medio 2014), p.26 en Memo provincie Gelderland, Uitleg over de Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik, p. 2. 252 Concept Omgevingsvisie van de provincie Gelderland (vastgesteld door GS op 14 januari 2014, door PS vast te stellen medio 2014), p.119. 253 (Concept)Rapport RIGO Research en Advies BV, Provinciaal woningbouwbeleid. Doorwerking woningbouwbeleid Structuurvisie Infrastructuur Ruimte in het provinciale woningbouwbeleid (rapport oktober 2013), p. 21.

59 Masterscriptie


verantwoordelijk te maken voor het afstemmen en het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte aan stedelijke ontwikkeling. 254 Deze sturing kan de provincie het beste effectueren door middel van het vaststellen van algemene regels, gezien de -hierboven besproken- aard van het instrument.255 Denkbaar zou zijn dat de provincie voor haar grondgebied de concrete behoefteraming voor stedelijke ontwikkelingen in enigerlei vorm in de provinciale verordening zal vastleggen. Verschillende mogelijkheden, meer en minder stringent, zijn daarbij voorstelbaar. Zo zou er gewerkt kunnen worden met absolute aantallen hectares aan stedelijke ontwikkelingen per provincie.256 Nadeel is dat het werken met absolute getallen te star kan zijn en daarmee te weinig ruimte laat voor veranderde inzichten en omstandigheden.257 Een meer flexibele vorm zou zijn, indien in de verordening wordt uitgegaan van nader vast te stellen bandbreedtes per stedelijke ontwikkeling. Voor welke vorm er ook wordt gekozen, voordeel van deze (concrete)behoefteraming in de provinciale verordening is dat voor individuele gemeenten reeds inzichtelijk is gemaakt in hoeverre er in regionaal opzicht behoefte bestaat aan de voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling en of de desbetreffende ontwikkeling niet elders in de regio binnen bestaand stedelijk gebied is of kan worden gerealiseerd. Indien het Rijk de provincie wil verplichten om deze (concrete) behoefteraming op te nemen in haar provinciale verordening kan het daarvoor de figuur van de ‘getrapte AMvB’ gebruiken. Bij wijze van regulering kan dan in het Barro aan de provincie de opdracht worden gegeven de door het Rijk voorschreven behoefteraming op te nemen. Strikt genomen is op deze manier de Ladder in artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro overbodig. 258 Deze provinciale behoefteraming werkt dan op grond van artikel 4.1 lid 2 van de Wro door naar het gemeentelijke planniveau. Regionale (beleids)plannen De provincie kan ook op een andere wijze -dan zojuist besproken- aan het afstemmen en inzichtelijk maken van de actuele regionale bijdragen. Zoals in hoofdstuk 2259 reeds is opgemerkt, blijkt uit jurisprudentie van de Afdeling dat de actuele regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling aan de hand van concrete gegevens dient te worden aangetoond. Het uitsluitend verwijzen naar opgesteld beleid waaraan geen actuele regionale behoefteraming ten grondslag ligt, is derhalve onvoldoende. Indien de behoefteraming vastgelegd is in een actueel beleidsdocument, kan ter onderbouwing van trede 1 van de Ladder, wel naar dit document worden verwezen. De Afdeling heeft dit bevestigd in haar jurisprudentie.260 254

Nijmeijer (2013), p. 37. Zoals zojuist besproken is de provinciale verordening een doorwerkingsinstrument, bedoeld om het gemeentebestuur bij zijn planologische besluitvorming juridisch te binden aan het provinciale ruimtelijk beleid. 256 Zie vergelijkbare methodiek voor bedrijventerrein, Nijmeijer (2009), p. 34. 257 Zie ook Nijmeijer (2013), p. 34. 258 Zie ook Nijmeijer (2013), p. 37. 259 Hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.3.1. 260 Zie voor de jurisprudentie hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.3.1. 255

60

Masterscriptie


Regionale beleidsplannen261 kunnen bij toepassing van de Ladder dus van belang zijn ter onderbouwing van de actuele regionale behoefte aan een voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Voorwaarde is wel dat er een actuele regionale behoefteraming aan deze beleidsplannen ten grondslag ligt. Is dit niet het geval, dan kunnen zij niet zonder meer aan de vereiste onderbouwing van trede 1 van de Rijksladder ten grondslag worden gelegd. Aanvullend onderzoek -vanuit de individuele gemeente- naar de actuele behoefte is dan noodzakelijk. Zoals eerder opgemerkt schieten kennis en/of visie soms tekort en kan dit onderzoek van de individuele gemeente daarom niet worden verlangd. Daarom zou het de effectiviteit van de Ladder ten goede komen indien gemeenten zich bij onderbouwing van trede 1 van de Ladder kunnen beroepen op actuele regionale beleidsplannen. Veel van de huidige beleidsplannen zijn echter niet meer actueel en bovendien niet in regionaal verband afgestemd (maar bijvoorbeeld nog per gemeente). Naar mijn oordeel zou de provincie een belangrijke rol kunnen spelen bij de totstandkoming en actualisatie van deze regionale beleidsplannen. In samenspraak met de gemeenten (die tezamen de regio vormen) kan door de provincie -bijvoorbeeld voor de functie wonen- woonvisies worden ontwikkeld per regio, die gebaseerd zijn op de actuele woningbouwbehoefte. Deze woonvisies kunnen dan vervolgens weer van belang zijn bij toepassing van de Rijksladder door een gemeente. De actuele regionale behoefte (onder trede 1 van de Rijksladder) kan dan namelijk worden onderbouwd aan de hand van de actuele regionale woonvisie. Op deze manier kan tot bovenlokale afstemming worden gekomen en zal aanvullend onderzoek per individuele gemeente niet meer noodzakelijk zijn. Indien de provincie het van belang vindt dat deze regionale beleidsplannen (op korte termijn) tot stand komen, kan zij dit afdwingen door middel van haar provinciale verordening. Ik zal dit aan de hand van de Omgevingsverordening van de provincie Groningen toelichten. In de Omgevingsverordening Groningen is een uitwerking van de Rijksladder opgenomen. Voor woningbouw wordt bij het onderdeel behoefte een schakeling gemaakt met de gemeentelijke woonvisie waarover overeenstemming is bereikt met de provincie en met de regio (waar de betreffende gemeente deel van uitmaakt).262 In de omgevingsverordening worden een aantal inhoudelijke en procesmatige eisen gesteld aan de gemeentelijke woonvisies. Zo dient bijvoorbeeld een gemeentelijke woonvisie elke vijf jaar geactualiseerd te worden.263 Bestemmingsplannen kunnen ingevolge artikel 4.7 van de Omgevingsverordening

261 Denk daarbij bijvoorbeeld aan de verschillende regionale visies (zoals woonvisies, detailhandelvisies en kantorenvisies) en masterplannen. 262 Zie artikel 4.7 van de omgevingsverordening van de provincie Groningen (geconsolideerde versie juni 2013). Op 30 december 2014 worden alle gemeenten geacht over een woonvisie te beschikken. Bestemmingsplannen die na 30 december 2014 worden vastgesteld, zullen aan artikel 4.7 moeten voldoen. 263 Zie de toelichting bij artikel 4.7 van de omgevingsverordening van de provincie Groningen (geconsolideerde versie juni 2013).

61 Masterscriptie


alleen voorzien in de bouw van nieuwe woningen indien deze in overeenstemming zijn met deze gemeentelijke woonvisies (waarover overeenstemming is bereikt met de provincie). Een bestemmingsplan (dat voorziet in woningbouw) zal dus moeten worden getoetst aan de behoefteraming neergelegd in de woonvisie. In de toelichting bij de Omgevingsverordening wordt bovendien benadrukt dat betrokken gemeenten moeten voldoen aan de Rijksladder. Dit betekent dat gemeenten moeten aantonen dat de uitbreidingsplannen voor woningbouw niet binnen bestaand stedelijk gebied kunnen worden gerealiseerd (trede 2 van de Rijksladder).264 Met een dergelijke bepaling -als artikel 4.7 van de Omgevingsverordening Groningen- komt een actueel regionaal beleidsplan alleen tot stand, indien over de inhoud daarvan overeenstemming bestaat met GS van de provincie. Op die manier wordt aan de provincie een belangrijke rol toegedicht. Denkbaar is dat het enige tijd zal duren voordat de regionale beleidsplannen zijn opgesteld dan wel zijn geactualiseerd. Om te waarborgen dat de gemeentelijke planwetgever zich in de tussentijd niet op verouderde beleidsplannen baseert, kan de provincie voorzien in een overgangsregeling. Ook hierbij kan de Omgevingsverordening van de provincie Groningen als voorbeeld dienen. Artikel 4.7a van de Omgevingsverordening bepaalt dat zolang een gemeente nog niet over een woonvisie als bedoeld in artikel 4.7 beschikt, de bestaande bestuurlijke afspraken -in inhoudelijk opzicht- van kracht blijven, bij wijze van overgangsregeling. Van belang daarbij is dat deze afspraken thans niet meer op actueel te achten verwachtingen en berekeningen berusten. Aanvullend onderzoek ter onderbouwing van de woningbouwbehoefte blijft derhalve noodzakelijk. 5.3.1.4 Trede 2 en 3: Aanwijzen bestaand stedelijk gebied Over welke gebieden bij het ‘bestaand stedelijk gebied’ (trede 2 van de Rijksladder) horen, kan (gemakkelijk) verschil van inzicht bestaan.265 Door de provincie kan dit worden opgelost door in de verordening een actuele begrenzing van bestaand stedelijk gebied op te nemen. Dit kan bijvoorbeeld worden aangegeven op een kaart als bijlage bij de verordening of als omschrijving in de verordening zelf.266 Deze begrenzing kan dan gelden als uitgangspunt voor de verdere toepassing van de Rijksladder zoals opgenomen in het Bro.

264 Zie de toelichting bij artikel 4.7 van de omgevingsverordening van de provincie Groningen (geconsolideerde versie juni 2013). 265 Het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ is in artikel 1.1.1, lid 1,aanhef en onder h, van het Bro als volgt gedefinieerd: “bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.” 266 Zie bijvoorbeeld de Omgevingsverordening van de provincie Overijssel (in werking getreden op 10 september 2013) waarin de grens niet op een kaart in een verordening is vastgelegd maar wel omschreven in artikel 2.1, lid 2.1.1, onder f.

62 Masterscriptie


Vanuit deze begrenzing van bestaand stedelijk gebied in de verordening kan aan trede 2 van de Rijksladder door de provincie ook een nadere invulling worden gegeven. De Verordening Ruimte van Noord-Brabant biedt hiervan een passend voorbeeld, namelijk: Door deze provincie is er voor gekozen de ladder niet te laten gelden voor haar gehele grondgebied. Het bestaand stedelijk gebied (van de stedelijke structuur) bestaat uit : a) stedelijke concentratiegebied en; b) kernen in landelijk gebied, en is aangegeven op de structuurkaart.267 Hoofdregel van het provinciaal beleid is dat stedelijke ontwikkeling binnen het bestaand stedelijk gebied plaatsvindt.268 De gemeente is in het algemeen vrij om te voorzien in stedelijke ontwikkeling binnen dit bestaand stedelijk gebied.269 Alleen indien er geen mogelijkheden bestaan binnen bestaand stedelijk gebied, kan een stedelijke ontwikkeling buiten het bestaande stedelijk gebied plaatsvinden binnen de daarvoor in de Verordening aangeduide zoekgebieden.270 Binnen deze zoekgebieden liggen mogelijkheden voor verdere verstedelijking. Bij de begrenzing van de gebieden is aangesloten op bestaande, veelal historisch gegroeide, grote stedelijke concentraties alsmede de aanwezige natuur- en landschapswaarden. Daarnaast is de ligging aan belangrijke wegen, spoorwegen en vaarwater van belang omdat de stedelijke concentraties ook in de toekomst goed bereikbaar moeten zijn. De gebieden zijn dusdanig ruim dat ze de komende 20 à 25 jaar voorzien in de ruimtebehoefte.271 In deze zoekgebieden voor stedelijke ontwikkeling kan ontwikkeld worden met een verantwoording272 dat de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied mogelijk is. Deze verantwoording is gebaseerd op de Rijksladder. In het landelijk gebied, buiten de zoekgebieden, geldt dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling in beginsel niet mogelijk is. De ladder is in deze verordening dus alleen doorgevoerd op de aangegeven zoekgebieden. Door de provincie Noord-Brabant is op deze manier al onderzocht in welke gebieden buiten het bestaand stedelijk gebied nieuwe stedelijke ontwikkeling eventueel te overwegen is. Er is daarbij al Onder bestaand bebouwd gebied wordt verstaan: de gronden die benut kunnen worden voor stedelijke functies op grond van geldende bestemmingsplannen en op grond van voorontwerp-bestemmingsplannen voor zover de provinciale diensten daarover schriftelijk een positief advies hebben uitgebracht in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Bro. 267 Artikel 4.1 van de Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant (18 maart 2014). 268 Zie de toelichting bij de Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant (18 maart 2014), p. 24. 269 Uiteraard binnen de grenzen van wetgeving en de regionale woningbouwafspraken, zie de toelichting bij de Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant (18 maart 2014). Daarnaast is in artikel 3.1 van de Verordening Ruimte een zorgplicht opgenomen waaraan moet zijn voldaan. 270 Deze zoekgebieden zijn eveneens aangeduid op de structuurkaart bij de Verordening Ruimte van de provincie NoordBrabant (18 maart 2014). 271 Zie de toelichting bij de Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant (18 maart 2014), p. 24. 272 Deze verantwoording moet volgens de toelichting worden gebaseerd op onderzoek, dan wel op concreet beleid vastgesteld in een gemeentelijke structuurvisie, zie de toelichting bij de Verordening Ruimte van de provincie NoordBrabant (18 maart 2014), p. 24.

63 Masterscriptie


rekening gehouden met de groeiende behoefte in de komende jaren en passende ontsluiting door bijvoorbeeld wegen (trede 3 van de Rijksladder). Tot zover ben ik voorstander van de manier hoe door de provincie invulling is gegeven aan trede 2 en 3 van de Rijksladder. De Rijksladder geeft namelijk niet aan waar -buiten bestaand stedelijke gebied- in de stedelijke ontwikkeling moet worden voorzien, indien deze niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen. Alleen dient volgens trede 3 te worden gemotiveerd in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die passend ontsloten zijn. Door het hanteren van zoekgebieden wordt aan de Rijksladder een concretere invulling gegeven die kan bijdragen aan een effectievere doorwerking van de doelstelling zoals deze met de Rijksladder is beoogd, namelijk zorgvuldig ruimtegebruik in gemeentelijke bestemmingsplannen. Voorts zijn gemeenten volgens Verordening Ruimte van Noord-Brabant in beginsel vrij – zonder nadere verantwoording – te ontwikkelen binnen bestaand gebied. Dit laat echter onverlet dat ter voldoening aan de Rijksladder deze verantwoording in de toelichting bij het bestemmingsplan eveneens binnen bestaand stedelijk gebied moet worden gegeven. Daarom zou ik voorstellen een dergelijke regel niet op te nemen in een provinciale verordening, omdat dit alleen maar voor onduidelijkheden zorgt. 5.3.2 Reactieve aanwijzing In reactief opzicht beschikt de provincie over de reactieve aanwijzing zoals neergelegd in artikel 3.8 lid 6 van de Wro. Hierna zal worden bezien of het college van gedeputeerde staten (hierna: ‘GS’) door gebruik te maken van de reactieve aanwijzing de effectieve doorwerking van de Rijksladder in gemeentelijke bestemmingsplannen kan bevorderen. GS kunnen een reactieve aanwijzing geven als voldaan is aan twee wettelijke voorwaarden. De eerste voorwaarde is dat GS zienswijzen hebben ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan die vervolgens niet zijn overgenomen door de gemeenteraad.273 De tweede voorwaarde is dat de reactieve aanwijzing gebruikt wordt als ultimum remedium. Algemeen geldt dat voorafgaand aan de inzet van bestuurlijke instrumenten gepoogd zal moeten worden door bestuurlijk overleg tot een vergelijk te komen.274 Voorts geldt voor de reactieve aanwijzing dat hij een subsidiair karakter heeft ten opzichte van de provinciale verordening, het provinciale inpassingsplan en de proactieve aanwijzing.275 Tegen een reactieve aanwijzing kan een belanghebbende, in dit geval het gemeentebestuur, rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling.276 Het rechtsgevolg van een (onherroepelijke) reactieve aanwijzing is

273

Artikel 3.8 lid 4 jo. lid 6 van de Wro. Artikel 3.1.1 van het Bro. 275 Gazendam, De Graaf en Winter, TBR 2013/138, p. 933. 276 Artikel 3.8 lid 1 aanhef en onder d van de Wro. 274

64 Masterscriptie


dat het vastgestelde planologische onderdeel, waarop de aanwijzing betrekking heeft, vervalt zodat het oude bestemmingsplan op dat punt herleeft.277 Indien een reactieve aanwijzing wordt gegeven geldt een dubbele motiveringsplicht. In de eerste plaats moet worden gemotiveerd welke feiten, omstandigheden en overwegingen aan de aanwijzing ten grondslag liggen die de provincie beletten het betrokken belang met andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen. De provincie zal in het geval van schending van de Ladder door de gemeenteraad bijvoorbeeld kunnen betogen dat aanwending van andere bevoegdheden niet meer mogelijk is, omdat de besluitvorming in de bestemmingsplanprocedure zich in een vergevorderd stadium bevindt. Gelet op het bepaalde in artikel 3.8 lid 6 van de Wro gelezen in samenhang met artikel 4.2 lid 1 van de Wro, zullen GS in de tweede plaats moeten motiveren dat er sprake is van provinciale belangen die, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, het noodzakelijk maken dat een reactieve aanwijzing wordt gegeven. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat van een provinciaal belang in ieder geval sprake is als de provincie ten aanzien van het aspect waarop de reactieve aanwijzing betrekking heeft, bestendig beleid voert dat ongewijzigd wordt voorgestaan. 278 Uit de parlementaire geschiedenis en inmiddels ook jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een reactieve aanwijzing ook kan worden ingezet voor gevallen waarin het stellen van algemene regels overwogen wordt of voorbereid wordt.279 Echter, indien vervolgens de provinciale verordening wordt vastgesteld, moet deze wel specifieke regels bevatten met betrekking tot het onderdeel waarop de reactieve aanwijzing ziet.280 Indien dit niet het geval is, is de reactieve aanwijzing op dit onderdeel strijdig met het motiveringsvereiste van artikel 3:46 van de Awb.281 Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2011 volgt dat een reactieve aanwijzing tevens zijn grondslag kan vinden in provinciaal beleid dat niet is vastgelegd in een (ontwerp)provinciale ruimtelijke verordening.282 Het provinciale belang kan dus ook zijn neergelegd in een structuurvisie of ander beleidsdocument. Een provinciaal ruimtelijk belang neergelegd in een overeenkomst tussen provincie en gemeente kan 277

Artikel 3.8 lid 6 laatste volzin van de Wro. ABRvS 2 februari 2011, AB 2011/81, m.nt. A.G.A Nijmeijer, r.o. 2.7. 279 Kamerstukken I, 2007-2008, 30938, nr. C, p. 19-20. Zie tevens ABRvS 20 oktober 2010, nr. 200910210/1/R1. 280 Een bepaling uit de verordening moet wel voldoende concreet zijn om een verband met de reactieve aanwijzing aan te kunnen nemen. Een algemeen geformuleerde zorgplichtbepaling in de verordening kwalificeert in ieder geval niet als voldoende concreet om een gegeven reactieve aanwijzing te kunnen dragen. Zie ABRvS 18 november 2011, nr. 200908600/6/R4, r.o. 2.62.2. 281 ABRvS 14 maart 2012, AB 2012, 212, m.nt. De Gier, r.o. 2.3.6 en 2.3.7. Letterlijk oordeelt de Afdeling dat ‘onvoldoende gemotiveerd (is) dat provinciale belangen door desbetreffende (bestemmings)plandelen onvoldoende worden gewaarborgd en het geven van een reactieve aanwijzing met betrekking tot deze plandelen noodzakelijk maken’. 282 ABRvS 29 juni 2011, AB 2011/347, m.nt. De Gier. 278

65 Masterscriptie


daarentegen weer geen (directe) aanleiding zijn voor het geven van een reactieve aanwijzing.283 Bestuurlijke afspraken kunnen in het systeem van de Wro namelijk niet meer inhouden dan inspanningsverplichtingen.284 Er is dan geen sprake van een juridische binding van het gemeentebestuur aan het provinciale beleid, in die zin dat het beleid ‘in acht’ had moeten worden genomen. Dit laat onverlet dat door de Afdeling wel wordt getoetst of de gemeenteraad bij de planvaststelling ‘rekening heeft gehouden met’ dit provinciale beleid.285 Indien het gemeentebestuur het provinciale ruimtelijk beleid (ten aanzien van duurzame verstedelijking) niet of niet voldoende bij de belangenafweging heeft betrokken, kunnen GS in dat geval wel weer met succes een reactieve aanwijzing geven.286 Zoals reeds in dit hoofdstuk (paragraaf 5.2) is opgemerkt kan het provinciebestuur zich mijns inziens in redelijkheid het belang van zorgvuldig ruimtegebruik als provinciaal belang aantrekken en daarmee ten grondslag leggen aan de reactieve aanwijzing. Uit bovengenoemde jurisprudentie volgt dat er ‘in ieder geval’ sprake is van een dergelijk belang, indien voor het geven van een reactieve aanwijzing een argument kan worden gevonden in de inhoud van een (op handen zijnde) provinciale verordening of andere provinciaal beleid neergelegd in een structuurvisie of ander beleidsdocument, noodzakelijk is dit dus niet.287 Voor het geven van een reactieve aanwijzing is derhalve niet vereist dat de Rijksladder is opgenomen in eigen beleid of dat daaraan in eigen beleid wordt gerefereerd.288 Reactieve aanwijzing provincie Zuid-Holland Dat er door de provincies in de praktijk gebruik wordt gemaakt van dit instrument om toepassing van de (Rijks)ladder af te dwingen, blijkt uit de reactieve aanwijzing die is gegeven door de provincie Zuid-Holland op 30 juli 2013. Artikel 2 van de Verordening Ruimte ziet op: regionale afstemming (lid 1) en de ladder voor duurzame verstedelijking (lid 2). In de toelichting bij het bestemmingsplan, dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen, moet worden beschreven op welke wijze rekening is gehouden met de navolgende voorkeursvolgorde: a. het benutten van locaties voor herstructurering, intensivering of transformatie binnen bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 (als aangegeven op kaart 4a); 283

ABRvS 27 juni 2012, AB 2012/287, m.nt. De Gier, r.o. 2.10.3. ABRvS 27 juni 2012, AB 2012/287, m.nt. De Gier, r.o. 2.10.2. 285 ABRvS 27 juni 2012, TBR 2013, 11, m.nt. H.J. Vries en A.G.A. Nijmeijer. 286 ABRvS 29 juni 2011, AB 2011/347, m.nt. A.A.J. de Gier. In de praktijk zal een reactieve aanwijzing in een beroepsprocedure de rechterlijke toets niet (snel) doorstaan, wanneer het gemeentebestuur adequaat heeft gemotiveerd dat het bij de belangenafweging in het kader van de bestemmingsplanvaststelling voldoende rekening heeft gehouden met het provinciale ruimtelijk beleid. Zie ook ABRvS 27 juni 2012, TBR 2013, 11, m.nt. H.J. Vries en A.G.A. Nijmeijer. 287 Nijmeijer (2013), p. 37. 288 Bijvoorbeeld door op te nemen dat door de provincie wordt toegezien op naleving van de Rijksladder. 284

66 Masterscriptie


b. het benutten van locaties aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 (als aangegeven op kaart 4a).289 Onder verwijzing naar het provinciaal beleid290 constateren GS dat het bestemmingsplan “HoefwegNoord” een verantwoording als bedoeld in artikel 2 van de Verordening Ruimte ontbreekt. In dit geval werd de reactieve aanwijzing door GS van provincie Zuid-Holland dus ingezet om een effectieve doorwerking van haar eigen ladder, zoals opgenomen in de provinciale verordening, af te dwingen. 5.3.3 Inpassingsplan In hoofdstuk 4 (paragraaf 4.3.5) heb ik er op gewezen dat de Ladder gemeenten in beginsel niet dwingt tot proactief optreden tegen bestaande overcapaciteit in reeds vastgestelde bestemmingsplannen. Pas indien de gemeenteraad besluit een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken, zal de voorgenomen ontwikkeling aan de toets van de Ladder worden onderworpen. Dit laat onverlet dat er nog wel sprake kan zijn van latente overcapaciteit in vastgestelde bestemmingsplannen. In hoofdstuk 4 heb ik daarom voorgesteld onbenutte bouwen gebruiksmogelijkheden weg te bestemmen. Daar dit aanleiding kan zijn voor perceeleigenaren een planschadeclaim in te dienen, zal de gemeenteraad niet snel overgaan tot het op deze manier bestrijden van leegstand. Zoals in hoofdstuk 4 reeds opgemerkt zijn er echter wel manieren om planologische overcapaciteit weg te bestemmen, zonder dat de gemeenteraad zich snel geconfronteerd zal zien met planschadeclaims. In het kader van dit -vijfde- hoofdstuk is het interessant te bezien of hier (eveneens) een rol voor de provincie is weggelegd. Actief ingrijpen provincie Utrecht in kantorenmarkt De provincie Utrecht heeft begin dit jaar als eerste provincie in Nederland aangekondigd leegstand op haar grondgebied actief te zullen gaan bestrijden. Dit gaat zij doen door de herbestemming en transformatie van kantoorlocaties te versnellen en nieuwe plannen voor kantoren voor de helft te schrappen.291 Utrecht wil haar regisserende rol invullen middels het vaststellen van inpassingsplannen. Dit instrument (ex artikel 3.26 van de Wro) is, anders dan de provinciale verordening, niet een doorwerkingsinstrument dat bedoeld is om het gemeentebestuur juridisch bij zijn eigen planologische besluitvorming te binden aan het provinciaal beleid. In het geval de provincie een inpassingsplan vaststelt, is het gemeentebestuur onbevoegd om planologische besluiten te nemen ten aanzien van de 289

Artikel 2 lid 2 van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (vastgesteld door PS op 2 juli 2010, in werking getreden op 20 juli 2010). 290 Visie op Zuid-Holland (structuurvisie vastgesteld op 2 juli 2010) en Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (vastgesteld door PS op 2 juli 2010, in werking getreden op 20 juli 201). 291 Kato Marijs, Nieuwe oplossing voor leegstand kantoren, (nieuwsbericht provincie Utrecht), https://www.provincieutrecht.nl/actueel/nieuwsberichten/@274249/nieuwe-oplossing/ .

67 Masterscriptie


gronden die zijn opgenomen in het inpassingsplan.292 Het inpassingsplan vervangt daarmee het ter plaatste geldende bestemmingsplan. De provincie kan middels het inpassingsplan tot op perceelsniveau beslissen welke bestemming hierop komt te liggen. Meer concreet: zij kan bepalen of de aangewezen (leegstaande) kantoorlocatie op dat perceel blijft rusten. Indien een kantoorlocatie wordt wegbestemd door het inpassingsplan van de provincie kan dezelfde vraag worden gesteld als in hoofdstuk 4 reeds aan de orde: wat betekent dit voor eventuele planschadeclaims? Voor het antwoord op die vraag kan eveneens aansluiting worden gezocht bij hetgeen in hoofdstuk 4 hierover is opgemerkt. Op 14 januari jl. is door de provincie aangekondigd leegstand van kantoorlocaties op haar grondgebied op deze wijze te gaan bestrijden. De hoofdregel bij planschade is dat de schade die voorzienbaar is op het moment van aankoop van het onroerend goed, niet voor vergoeding in aanmerking komt.293 Voorzienbaarheid kan volgens vaste jurisprudentie worden afgeleid uit een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt, waarbij niet is vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.294 Bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende koper van bouwgrond waarop een kantoorbestemming rust, bestond er ná januari 2014 aanleiding om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor de koper negatieve zin. Mijns inziens kan het openbaar bekendgemaakte nieuwsbericht van de provincie Utrecht worden aangemerkt als concreet beleidsvoornemen. Indien de eigenaar al in bezit was van de grond voordat de provincie het gewijzigde beleid aankondigde, kan eveneens op goede gronden worden betoogd dat de planschade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Bepleit zou kunnen worden dat door bestaande gebruiks- en bouwmogelijkheden niet te benutten, terwijl duidelijk is dat de provincie voornemens is meer dan de helft van de plannen voor kantoren weg te bestemmen, de eigenaar het risico heeft aanvaard dat de planologische situatie in zijn nadeel wordt veranderd.295 Als gevolg van passieve risicoaanvaarding zou dan geen aansprak kunnen worden gemaakt op planschadevergoeding. Dit alles overziend draag ik het voornemen van provincie Utrecht om het voortouw te nemen in het bestrijden van de leegstaande kantoorlocaties op haar grondgebied een warm hart toe. Wat mij beterft een voorbeeld voor andere provincies die kampen met planologische overcapaciteit op hun grondgebied.

292 De Vries en Nijmeijer, TO juni 2008, p. 52. Dit volgt uit artikel 3.26 lid 5 van de Wro. PS moet namelijk in het vaststellingsbesluit bepalen tot welk tijdstip de bevoegdheid van de gemeenteraad is uitgesloten om een bestemmingsplan voor de betrokken gronden vast te stellen. 293 ABRvS 28 november 2012, nr. 201202309/1/A2. 294 ABRvS 28 november 2012, nr. 201202309/1/A2. In de jurisprudentie is eveneens geaccepteerd dat een ruimtelijke ontwikkeling gedeeltelijk voorzienbaar is. 295 Wouter van Galen, Ingrijpen provincie Utrecht in kantorenmarkt: Wat zijn de juridische gevolgen?, Vastgoedjournaal van 3 maart 2014, http://www.vastgoedjournaal.nl/news/13585/136/Ingrijpen-provincie-Utrecht-in-kantorenmarkt-Wat-zijn-de-juridischegevolgen/.

68 Masterscriptie


5.4

Conclusie

In dit hoofdstuk is onderzocht of en hoe de provincie -als gebiedsregisseur- een bijdrage kan leveren aan het ondervangen van de knelpunten die in hoofdstuk 4 zijn besproken. Op die manier kan wellicht een effectievere doorwerking worden bereikt van de doelstelling om in gemeentelijke bestemmingsplannen duurzaam om te gaan met de (schaarse) ruimte. Daarbij werden drie instrumenten uit de Wro besproken die de provincie in dit kader ter beschikking staan, te weten de provinciale verordening, de reactieve aanwijzing en het inpassingsplan. Constateert is dat Rijksladder (of eigenlijk een uitwerking daarvan) inmiddels onderdeel uitmaakt van bijna alle provinciale (omgevings)verordeningen. De provinciale verordening is bij uitstek het geschikte instrument waarmee het provinciale beleid omtrent zorgvuldig ruimtegebruik kan worden vertaald in normstelling. Voorop moet worden gesteld dat het één op één opnemen van de Rijksladder in een provinciale verordening enkel als dubbelop wordt ervaren en daarmee geen positieve bijdrage levert aan een effectievere doorwerking van de doelstelling zoals deze met de Rijksladder is beoogd. De provincie kan haar verordende bevoegdheid echter wel degelijk op bruikbare wijze inzetten. Aanbeveling verdient het mijns inziens om de provincie (mede) verantwoordelijk te maken voor het afstemmen en inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling. Daarnaast kunnen trede 2 en 3 van de Rijksladder door de provincie beter worden geëffectueerd door in hun provinciale verordening een actuele begrenzing van bestaand stedelijk gebied op te nemen en gebruik te maken van zoekgebieden. Door deze concretere invulling van de Rijksladder worden de in hoofdstuk 4 besproken knelpunten en onduidelijkheden (voor een groot deel) ondervangen. Het Rijk kan middels de figuur van de ‘getrapte AMvB’ de provincie in het Barro de opdracht geven om in de provinciale verordening deze algemene regels over duurzaam ruimtegebruik op te nemen. Deze algemene regels werken dan op grond van artikel 4.1 lid 2 van de Wro door naar het gemeentelijk planniveau. Strikt genomen is de Rijksladder in artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro dan overbodig. In reactief opzicht kan de provincie gebruik maken van de reactieve aanwijzing. Het provinciebestuur kan in redelijkheid het belang van zorgvuldig ruimtegebruik als provinciaal belang aantrekken en daarmee ten grondslag leggen aan de reactieve aanwijzing. Opname van de Rijksladder in provinciaal (bestendig) beleid is daarbij geen noodzakelijke voorwaarde. Tenslotte kan de provincie ter bestrijding van latente overcapaciteit in bestaande bestemmingsplannen haar bevoegdheid tot het vast stellen van een inpassingsplan benutten.

69 Masterscriptie


6.

Conclusie

De onderzoeksvraag die in deze masterscriptie centraal staat is de volgende: in hoeverre biedt de ladder voor duurzame verstedelijking -zoals vastgelegd in artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro- een effectieve doorwerking van de doelstelling om in gemeentelijke bestemmingsplannen duurzaam om te gaan met de (schaarse) ruimte en hoe kunnen de eventueel geconstateerde knelpunten van de regeling worden ondervangen? Ter beantwoording van deze hoofdvraag zijn verschillende deelvragen geformuleerd, die hieronder in afzonderlijke paragrafen worden besproken. Ter afsluiting zal ik een aantal aanbevelingen doen met betrekking tot de wijze waarop de mogelijke knelpunten en onduidelijkheden toepassing van de Ladder met zich brengt, wellicht kunnen worden ondervangen en welke rol de provincie -als gebiedsregisseur- hierin kan spelen.

6.1

Welke ontwikkelingen hebben geleid tot invoering van de Ladder in

het Bro? In feite bouwt de Ladder voort op de al langer gehanteerde SER-ladder. Het uitgangspunt dat rivaliserende claims op schaarse ruimte vragen om selectief en doelmatig ruimtegebruik heeft de SER willen vertalen in een ladder voor het inpassen van ruimtelijke ontwikkelingen. De SER-ladder is een denkmodel en kan op één lijn worden gesteld met trede 2 en 3 van de huidige Ladder. Door de ministers van EZ en VROM wordt -in reactie op de aanhoudende discussie omtrent planning van de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen en het overaanbod en de verpaupering van de bestaande bedrijventerreinen- de oorspronkelijke SER-ladder aangepast en verfijnd. De behoefteraming (trede 1) wordt geïntroduceerd. De SER-ladder is op dat moment niet meer dan een denkmodel dat moet worden gehanteerd bij de behoefteraming van nieuwe bedrijventerreinen. Aan dit beperkte toepassingsbereik komt een eind als bij de voorbereiding van het Barro ervoor wordt gepleit om de SER-ladder ook voor andere stedelijke functies te verankeren. Vervolgens wordt in de SVIR aangekondigd dat het roer bij de bestuurlijke afweging voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen nu echt om moet. Om zorgvuldig gebruik van de schaarse ruimte te bevorderen, dient daarom de Ladder te worden geborgd in het Bro. Na deze lange voorbereidingstijd -13 jaar na introductie van de SERladder- wordt de huidige Ladder als procesvereiste opgenomen in artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro via een wijziging van het Barro.

6.2

Met welke doel is de Ladder ingevoerd?

Het doel van de Ladder is vergelijkbaar met die van de SER-ladder, namelijk een goede ruimtelijke ordening bereiken door middel van een optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden. Met 70 Masterscriptie


de Ladder wordt een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke besluiten nagestreefd. De ratio achter de nieuwe regeling is dat iedere nieuwe stedelijke ontwikkeling nadrukkelijk gemotiveerd en afgewogen moet worden, met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied, maar ook met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en voor de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Door de wetgever is met de Ladder derhalve beoogd in de toekomst zorgvuldig(er) om te gaan met de schaarse ruimte.

6.3

Hoe moet invulling worden gegeven aan de Ladder?

De Ladder is in het Bro geïntroduceerd als motiveringsvereiste en niet als materiele norm waar een bestemmingsplan inhoudelijk aan moet voldoen. Dit betekent dat de Ladder geen vastomlijnd resultaat voorschrijft, maar ‘slechts’ eisen stelt aan de ruimtelijke onderbouwing bij het bestemmingsplan. Het dient als hulpmiddel om tot een concretere invulling van het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ (ex artikel 3.1 lid 1 van de Wro) te komen. Om het doel van de Ladder te bereiken, dient de planwetgever die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wil maken -al vroeg in het proces- de drie opeenvolgende treden van artikel 3.1.6 lid 2 onder a, b en c van het Bro te doorlopen en hierover een verantwoording op te nemen in de plantoelichting. In artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro is het begrip nieuwe stedelijke ontwikkeling gedefinieerd. Door de toevoeging ‘andere stedelijke voorzieningen’ in de definitie, ontstaat een breed toepassingsbereik van de Ladder. Volgens de Afdeling gaat het bij een stedelijke ontwikkeling om elke nieuwe planologische ontwikkeling. In de definitiebepaling is geen ondergrens opgenomen, zodat iedere stedelijke ontwikkeling, hoe kleinschalig ook, in beginsel aan de Ladder is onderworpen. De Afdeling is echter van oordeel dat sommige ontwikkelingen dermate kleinschalig van aard zijn dat daarop de Ladder niet van toepassing is.296 Indien is vastgesteld dat het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling moeten de treden van de Ladder worden doorlopen. Die treden houden -kort gezegd- het volgende in. Bij trede 1(onderdeel a) moet de planwetgever beoordelen of de ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Het gaat daarbij om zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve behoefte. De uitspraken van de Afdeling zien veelal op de vraag hoever de verantwoordingsplicht in het licht van deze eerste trede reikt. De actuele regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling moet aan de hand van concrete gegevens worden aangetoond. Het uitsluitend verwijzen naar opgesteld beleid, waaraan geen actuele regionale behoefteraming ten grondslag ligt, is derhalve onvoldoende. Indien de behoefteraming vastgelegd is in een actueel beleidsdocument, kan ter onderbouwing van trede 1 van de Ladder, wel naar dit document worden verwezen. 296

Zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van drie woningen rechtstreeks plus drie door middel van een wijzigingsbevoegdheid binnen lintbebouwing. Zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.2.

71 Masterscriptie


Bij trede 2 (onderdeel b) moet door de planwetgever worden beoordeeld of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied in de betreffende regio kan worden gerealiseerd, middels herstructurering, transformatie of anderszins. Wat onder bestaand stedelijk gebied moet worden verstaan is gedefinieerd in artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder h van het Bro. In de Handreiking wordt voor provincies de mogelijkheid geopperd om in een provinciale verordening de afbakening van bestaand stedelijk gebied in woord en/of kaartbeeld vast te leggen. Indien inpassing van de beoogde stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied niet mogelijk is, dient ten slotte onder trede 3 (onderdeel c) te worden beoordeeld in hoeverre de ontwikkeling mogelijk is op locaties die al ontsloten zijn of ontsloten worden door verschillende modaliteiten op een schaal die passend is bij de beoogde ontwikkeling.

6.4

Hoe werd c.q. wordt omgegaan met zorgvuldig ruimtegebruik zonder

toepassing van de Ladder? Dat de motiveringsplicht -zoals deze met de Ladder is voorgeschreven- niet zo nieuw is als wellicht lijkt, blijk uit de analyse van de jurisprudentie in hoofdstuk 3. Ook zonder de Ladder werd en wordt door de Afdeling getoetst of de planwetgever zich rekenschap heeft gegeven van de gevolgen die de voorgenomen ontwikkeling voor efficiënt ruimtegebruik (leegstand) heeft. Deze beoordeling vindt plaats in het kader van de toets aan het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ (ex artikel 3.1 lid 1 van de Wro). Indien de behoefte aan een mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van uitvoerbaarheid door de planwetgever niet voldoende is aangetoond, kan de Afdeling tot vernietiging van het bestemmingsplan overgaan. Doorgaans wordt het bestemmingsplan dan in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Ook van andere ruimtelijke relevante belangen -zoals een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau en leegstand- moet de planwetgever zich, alvorens het bestemmingsplan vast te stellen, voldoende rekenschap geven. Wanneer leegstand onaanvaardbare gevolgen kan hebben voor het woon-, leef- en/of ondernemersklimaat, kan dit door de Afdeling namelijk worden beschouwd als ruimtelijk relevante reden om van de voorgenomen ontwikkeling af te zien. Voor een dergelijk rechterlijk oordeel is geen Ladder vereist.

6.5

Wat is de toevoegde waarde van de Ladder ten opzichte van de reeds

bestaande toets aan het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’? Uit het voorgaande (paragraaf 6.4) zou kunnen worden geconcludeerd dat de Ladder niets toevoegt aan de mogelijkheden die de Afdeling voorhanden heeft om bestemmingsplannen wegens onzorgvuldig gebruik van de ruimte te vernietigen. Als reactie op deze conclusie en in het licht van de discussie over ‘vereenvoudiging en deregulering’ van het omgevingsrecht, kan worden betoogd dat het op Rijksniveau steeds verder concretiseren en verfijnen van het criterium ‘een goede ruimtelijke 72 Masterscriptie


ordening’ onwenselijk is en zelfs leidt tot onnodige juridisering. Een juridisering die naast het feit dat zij onnodig is, ook nog -zoals in hoofdstuk 2 en 4 uitgelicht–, de nodige vragen en onduidelijkheden oproept waar de praktijk bij toepassing van de Ladder mee worstelt. Dit op het eerste gezicht sterke betoog -juridisering wordt namelijk in de regel als iets negatiefs ervaren en moet daarom zoveel mogelijk worden vermeden-297 verliest ten eerste (een deel van) haar overtuigingskracht na een beschouwing van de in hoofdstuk 2 en 3 geanalyseerde jurisprudentie van de Afdeling. Uit de vergelijking tussen beide hoofdstukken kan worden geconcludeerd dat de Afdeling bij toepassing van de Ladder een strenge toets hanteert bij de vraag of de actuele regionale behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling voldoende is aangetoond (trede 1 van de Ladder). Deze toets is strenger dan wanneer (enkel) getoetst zou worden aan het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ (ex artikel 3.1 lid 1 van de Wro). Daarnaast kan erop worden gewezen dat onder de Ladder de scope van het onderzoek nadrukkelijk wordt verruimd tot buiten de gemeentegrenzen. Daar waar de onderbouwing van de behoefte in het kader van de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in sommige gevallen tot onderzoek buiten de gemeentegrenzen verplicht, dwingt de Ladder tot een regionale afstemming bij iedere nieuwe stedelijke ontwikkeling.

6.6

Welke knelpunten en onduidelijkheden doen zich voor bij toepassing

van de Ladder? De mate waarin de Ladder daadwerkelijk tot een zorgvuldig(er) ruimtegebruik zal leiden, hangt onder meer af van hoe in de (rechts)praktijk invulling wordt gegeven aan de verschillende begrippen waaruit de regeling bestaat.298 Discussie blijft bestaan over wat er onder het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ moet worden verstaan, dit is immers bepalend voor het antwoord op de vraag of de Ladder van toepassing is. De jurisprudentie is nog onvoldoende uitgekristalliseerd om eenduidige uitspraken te doen over in welke gevallen -vanwege de kleinschaligheid van de ontwikkeling- moeten worden geoordeeld dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro. Naast de absolute omvang van de ontwikkeling (in aantallen hectares of woningen) spelen ook andere factoren als bijvoorbeeld de structuur van de omgeving een rol. Dit kan voor de praktijk tot onduidelijkheid zorgen en daarmee tot rechtsonzekerheid leiden. Raadzaam is om als planwetgever niet te snel te concluderen dat de Ladder niet van toepassing is op bestemmingsplannen die voorzien in kleinschalige ontwikkelingen, aangezien dit in de praktijk veelal zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Daarnaast -en wellicht belangrijker- dient de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling in het kader van de (economische) uitvoerbaarheid van het voorliggende plan altijd te worden aangetoond, ook indien geen sprake is van een stedelijke 297 298

Nijmeijer (2008), p. 44-45. Nijmeijer (2013), p. 38.

73 Masterscriptie


ontwikkeling (ex artikel 1.1.1, lid 1, aanhef en onder i, van het Bro). Tevens kunnen kritische kanttekeningen worden geplaatst bij het criterium ‘actuele regionale behoefte’. Het actualiteitsaspect in de Ladder moet volgens de Afdeling worden uitgelegd als behoefte aan een stedelijke ontwikkeling die kan worden uitgestreken over de gehele planperiode. Hierdoor wordt het actualiteitsaspect in de Ladder sterk genuanceerd. Voorts introduceert de Ladder een juridisch niet bestaande entiteit ‘de regio’. Op regionale schaal dient beoordeelt te worden of er een actuele behoefte is aan een bepaalde stedelijke ontwikkeling. Naast het feit dat op voorhand niet vaststaat welke regionale focus voor de verschillende stedelijke functies moet worden gehanteerd, kan het eveneens zo zijn dat de verschillende regionale schaalniveaus met elkaar conflicteren. De concrete uitwerking hiervan is dat de planwetgever voor de vaststelling van één bestemmingsplan de verschillende stedelijke functies op verschillende regionale schaalniveaus moet beoordelen. De vraag is of gemeenten hiertoe wel in staat zijn. Naast het feit dat de gehanteerde begrippen voor de nodige onduidelijkheden en knelpunten zorgen, kan de Ladder ook conflicteren met de wens om flexibiliteit in bestemmingsplannen te scheppen. Immers, bij toepassing van de Ladder moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemmingsplan. Dit heeft als gevolg dat een ruime manier van bestemmen alleen mogelijk is indien de uitkomst van het doorlopen van de Ladder, voor elke functie, positief is. Dit maakt het voor de planwetgever wellicht minder aantrekkelijk om globaal of flexibel bestemmingsplan vast te stellen. Voorts lijkt de Ladder zich minder goed te verhouden met bestemmingsplannen die uitgaan van uitnodigingsplanologie. Dit terwijl in deze (crisis)tijd in toenemende mate gepleit wordt voor het vaststellen van dergelijke bestemmingsplannen. Ten slotte kan worden geconcludeerd dat de Ladder geenszins dwingt tot proactief optreden tegen latente overcapaciteit in bestaande bestemmingsplannen. Deze latente overcapaciteit -waar tal van gemeenten mee te kampen hebben- kan verschillende negatieve effecten tot gevolg hebben, zoals bijvoorbeeld leegstand en/of verpaupering van bestaande voorraad. De Ladder lijkt niet het geschikte instrument om deze bestaande overcapaciteit proactief mee te bestrijden. Het uitgangspunt van de Ladder -zorgvuldig ruimtegebruik- komt pas in beeld indien de gemeenteraad besluit een nieuwe stedelijke ontwikkeling in een bestemmingsplan mogelijk te maken. Het actief bestrijden van leegstand op gemeentelijke grondgebied kan de gemeente zelf doen door middel van het weg bestemmen van onbenutte bouwen gebruiksmogelijkheden in haar bestemmingsplannen. Ook de provincie kan hier een rol in hebben door gebruik te maken van haar bevoegdheid om inpassingsplannen vast te stellen. In zoverre is derhalve duidelijk dat zich bij de huidige opzet van de Ladder in artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro problemen voordoen die effectieve doorwerking van de doelstelling -om duurzaam om te 74 Masterscriptie


gaan met de (schaarse) ruimte in bestemmingsplan- kunnen belemmeren. In deze scriptie zijn daarom enkele aanbevelingen opgenomen die een aantal van deze knelpunten en onduidelijkheden kunnen ondervangen. De belangrijkste zullen hierna -puntsgewijs- worden besproken.

6.7

Aanbevelingen

In hoofdstuk 5 zijn de mogelijkheden verkend om de provincie -als gebiedsregisseur- een rol te laten spelen in het ondervangen van een aantal knelpunten die hoofdstuk 4 zijn geconstateerd. In mijn optiek kan met het omarmen van de doelstelling om duurzaam om te gaan met de (schaarse) ruimte door provincies, de Rijksladder299 verder worden geoptimaliseerd. Naar mijn oordeel is de provinciale verordening bij uitstek het geschikte instrument om een nadere invulling aan de Rijksladder te geven.300 Let wel, voor zover de provinciale verordening een nadere uitwerking biedt van de Rijksladder en niet enkel wordt ingezet om dubbel te regelen van wat het Rijk al heeft geregeld (met de Rijksladder). De belangrijkste aanbevelingen in dit verband zijn -in het kort- de volgende: - De provincie (mede) verantwoordelijk maken voor het afstemmen en inzichtelijk maken van actuele regionale behoefte Het is wenselijk om de provincie in haar rol als gebiedsregisseur verantwoordelijk te maken voor het afstemmen en het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte aan stedelijke ontwikkeling. Dit kan zij doen door voor haar grondgebied de concrete behoefteraming voor stedelijke ontwikkelingen in enigerlei vorm in de provinciale verordening vast te leggen. Voordeel hiervan is dat voor de individuele gemeenten reeds inzichtelijk is gemaakt in hoeverre er in regionaal opzicht behoefte bestaat aan de voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling en of de desbetreffende ontwikkeling niet elders in de regio -binnen bestaand stedelijk gebied- is of kan worden gerealiseerd. De provincie kan ook op andere manier haar bijdrage leveren aan het afstemmen en inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte. Zij zou een belangrijke rol kunnen spelen bij de totstandkoming en actualisatie van de regionale beleidsplannen waarna kan worden verwezen ter onderbouwing van trede 1 van de Rijksladder. Zij kan haar rol in de totstandkoming of actualisatie van deze regionale beleidsplannen afdwingen door middel van (een bepaling in) haar provinciale verordening.301

299 In deze paragraaf (6.7) zal de Ladder zoals opgenomen in het Bro weer Rijksladder worden genoemd (net zoals dit in hoofdstuk 5 het geval was). 300 In reactief opzicht beschikt de provincie nog over de reactieve aanwijzing die zij kan inzetten om naleving van haar eigen ladder of de Rijksladder bij gemeenten af te dwingen. Zie hoofdstuk 5, paragraaf 5.3.2. 301 Zie hoofdstuk 5, paragraaf 5.3.1.2.

75 Masterscriptie


- Aanwijzen bestaand stedelijk gebied in provinciale verordening Ingevolge trede 2 van de Rijksladder dient te worden beoordeeld of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling kan worden ondervangen in bestaand stedelijk gebied. Over welke gebieden bij het bestaand stedelijk gebied horen, kan (gemakkelijk) verschil van inzicht bestaan. Door de provincie kan deze onduidelijkheid worden ondervangen door in haar provinciale verordening een actuele begrenzing van bestaand stedelijk gebied op te nemen. Deze begrenzing kan dan gelden als uitgangspunt voor de verdere toepassing van de Rijksladder. Vanuit deze begrenzing van bestaand stedelijk gebied kan aan trede 2 van de Rijksladder door de provincie vervolgens ook een nadere invulling worden gegeven. Aanbevelingswaardig is dat de provincie gaat werken met zoekgebieden buiten bestaand stedelijk gebied. In deze zoekgebieden is stedelijke ontwikkeling eventueel te overwegen, indien er geen mogelijkheden meer zijn om de stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied te ondervangen. Bij de begrenzing van die zoekgebieden kan door de provincie al rekening worden gehouden met aanwezige natuur- en landschapswaarden, groeiende behoefte in de komende jaren en passende ontsluiting door bijvoorbeeld wegen.302

6.8

Algemene conclusie

Het geheel overziende, slaat de balans in mijn optiek door naar een positieve waardering voor de Ladder als hulpmiddel om te komen tot een goede ruimtelijke ordening, waarin (als vanzelfsprekend) zorgvuldig om wordt gegaan met de ruimte. Door de provincie -als gebiedsregisseur- kan de huidige regeling zoals opgenomen in het Bro, beter worden geëffectueerd doordat zij een belangrijke rol kan spelen in het ondervangen van belangrijke knelpunten en onduidelijkheden. Of de Ladder in de praktijk daadwerkelijk zal leiden tot het zorgvuldiger omgaan met schaarse ruimte, dan wel een zorgvuldige(re) afweging en transparantie in de besluitvorming tot gevolg heeft, zal moeten worden afgewacht. De Ladder is relatief jong en veel vragen zijn nog onbeantwoord. De jurisprudentie zal zich verder moeten uitkristalliseren alvorens geconcludeerd kan worden of de Ladder een toegevoegde waarde heeft. Voor nu volsta ik met het uitspreken van de hoopvolle verwachting dat de ladder voor duurzame verstedelijking –met behulp van de regisserende rol van de provincie- een stap op de trap naar verbetering zal opleveren.

302

Zie hoofdstuk 5, paragraaf 5.3.1.4

76 Masterscriptie


7.

Literatuurlijst

7.1

Literatuur

Van Buuren e.a. (2010) P.J.J. van Buuren, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer en J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Kluwer, Deventer 2010. Nijmeijer e.a. (red.) 2013 A.G.A. Nijmeijer e.a. (red.), Toonbeelden. Gedachten over provinciaal omgevingsrecht ter herinnering aan Toon de Gier, Deventer: Kluwer 2013, p. 31-38. Nijmeijer 2009 A.G.A Nijmeijer, Afspraken van belang. Over sturing en regie in het omgevingsrecht (oratie Nijmegen), Den Haag: IBR 2009. Van Zundert 2013 Van Zundert, in: Tekst & Commentaar Ruimtelijk Bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2013, art. 3.1 Wro (online, laatst bijgewerkt op 1 november 2012).

7.2

Artikelen in tijdschriften

De Vries & Nijmeijer H.J. de Vries en A.G.A. Nijmeijer, ‘De reactieve aanwijzing in de Wet ruimtelijke ordening: ook bedoeld voor de handhaving van bestuurlijke afspraken?’, TO juni 2008, p. 49-57. Gazendam, De Graaf en Winter J.C.W. Gazendam, K.J. de Graaf en H.B. Winter, ‘Van reactieve aanwijzing naar corrigerend instructiebesluit’, TBR 2013/138, p. 931-940. Heutink & Franken Van Bloemendaal 2013 G.H.J. Heutink & A. Franken van Bloemendaal, ‘Art. 3.1.6 lid 2 Bro: de ladder voor duurzame verstedelijking nader beschouwd’, TBR 2013/137, p. 918-930. Kamphuis & Blomaard 2010 A. Kamphuis en M.F. Blomaard, ‘Vastgoedcrisis bereikt bestuursrechtspraak, Gst. 2010/ 94, p. 471473.

77 Masterscriptie


Poorter & Ettekoven 2013 J.C.A. de Poorter en B.J. van Ettekoven, ‘Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht: de ene relativiteitseis is de andere niet’, NTB 2013/20, p. 109-120. Van Baardewijk, De Haan en Hijmans 2013 E.J. van Baardewijk, M.J. de Haan & E.R. Hijmans, ‘Nieuwe stijlen gebiedsontwikkeling (deel I-III): Enkele aspecten van organische ontwikkeling’, BR 2013/60 (deel I); BR 2013/74 (deel II) en BR 2013/88 (deel III). Van Bommel & Van Velsen 2014 R. van Bommel & S. van Velsen, ‘De ladder voor duurzame verstedelijking: door een te strikte uitleg kan hij averechts werken!’, Vastgoedrecht 2014, nr. 3, p. 74-82.

7.3

Jurisprudentie

Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen HvJ EG 10 maart 2009, C-169/07 (Hartlauer) HvJ EG 4 juni 2002, C-367/98 (commissie vs. Portugal) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2014 ABRvS 25 juni 2014, nr. 201310004/1/A1. ABRvS 28 mei 2014, nr. 201112232/1/A2, ABRvS 23 april 2014, nr. 201306183/1/R3 ABRvS 23 april 2014, nr. 201304503/1/R1 ABRvS 16 april 2014, nr. 201308833/1/R3 ABRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4 ABRvS 4 april 2014 (Vzr), nr. 201401019/2/R3 ABRvS 3 april 2014, BR 2014/36, m.nt. H.J. Breeman en L.M. Muetstege ABRvS 26 maart 2014, nr. 201309006/1/R6 ABRvS 23 april 2014, JOM 2014, 456 ABRvS 23 april 2014, nr. 201306183/1/R3 ABRvS 12 maart 2014, nr. 201300546/1/R3 ABRvS 5 maart 2014, BR 2014/55, m.nt. C.N.J. Kortmann en P.M.J.J. Swagemakers ABRvS 26 februari 2014, BR 2014,54, m.nt. C.N.J. Kortmann en P.M.J.J. Swagemakers ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306688/1/R6 ABRvS 19 februari 2014, nr. 201306647/1/R1 ABRvS 17 februari 2014, nr. 201310222/2/R6 78 Masterscriptie


ABRvS 11 februari 2014, nr. 201310957/2/R6 ABRvS 5 februari 2014, BR 2014/52, m.nt. P.J. Bouterse ABRvS 5 februari 2014, JM 2014/55, m.nt. J.S. Haakmeester ABRvS 3 februari 2014, nr. 201310376/2/R1 ABRvS 29 januari 2014, nr. 201306557/1/R6 ABRvS 22 januari 2014, nr. 201303531/1/R1 ABRvS 14 januari 2014, nr. 201308263/2/R4 ABRvS 10 januari 2014, nr. 201306647/1/R1 2013 ABRvS 24 december 2013, nr. 201307665/1/R6 ABRvS 18 december 2013, nr. 201302867/1/R4 ABRvS 11 december 2013, nr. 201210815/1/A1 ABRvS 6 november 2013, GST. 2014/41, m.nt. P.C.M. Heinen en J.M.H.F. Teunissen ABRvS 4 november 2013, nr. 201307597/2/R6 ABRvS 30 oktober 2013, nr. 201301888/1/R2 ABRvS 18 september 2013, TBR 2013/161, m.nt. G.H.J. Heutink ABRvS 9 oktober 2013, TBR 2013/164, m.nt. H.J. de Vries. ABRvS 25 september 2013, BR 2013/152, m.nt. Breeman & Bäcker ABRvS 11 september 2013, nr. 201200385/1/R2 ABRvS 4 september 2013, nr. 201301966/1/R4 ABRvS 14 augustus 2013, nr. 201110192/R2 ABRvS 7 augustus 2013, TBR 2013/143, m.nt. A.G.A. Nijmeijer ABRvS 31 juli 2013, BR 2013, 143, m.nt. H.J. Breeman ABRvS 10 juli 2013, nr. 201208101/1/R2 ABRvS 3 juli 2013, nr. 201210135/1/R1. ABRvS 17 april 2013, nr. 201207814/1/R1 ABRvS 16 april 2013, nr. 201306762/1/R3 ABRvS 16 januari 2013, AB 2013,134, m.nt. D. Krosse. 2012 ABRvS 5 december 2012, GST. 2013/13, m.nt. J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann ABRvS 7 november 2012, nr. 201203450/1/R1 ABRvS 27 juni 2012, AB 2012/287, m.nt. A.A.J. de Gier ABRvS 20 juni 2012, nr. 201009437/1/R2 79 Masterscriptie


ABRvS 4 april 2012, nr. 201005764/1/R4 ABRvS 28 maart 2012, nr. 201105451/1 ABRvS 14 maart 2012, AB 2012, 212, m.nt. De Gier ABRvS 18 januari 2012, Kluwer Omgevingsrecht 2012, 15068, m.nt. R. Sieben ABRvS 11 januari 2012, nr. 201000661/1/R3 2011 ABRvS 28 december 2011, BR 2012,54 m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Backer ABRvS 18 november 2011, nr. 200908600/6/R4 ABRvS 7 november 2011, nr. 201203450/1/R1 ABRvS 19 oktober 2011, nr. 201004535/1/R1 ABRvS 28 september 2011, nr. 200907547/1 ABRvS 24 augustus 2011, nr. 201101484/1 ABRvS 29 juni 2011, AB 2011/347, m.nt. De Gier. ABRvS 22 juni 2011, StAB 4/2011, m.nt. T.E.P.A. Lam ABRvS 2 maart 2011, nr. 201006859/1/R2 ABRvS 16 februari 2011, AB 2011/119, m.nt. D. Korsse ABRvS 16 februari 2011, nr. 200909318/1 ABRvS 9 februari 2011, nr. 200907541/1/R2 ABRvS 2 februari 2011, AB 2011/81, m.nt. A.G.A Nijmeijer ABRvS 19 januari 2011, BR 2011,37, m.nt. T.D. Rijs 2010 ABRvS 10 november 2010,StAB 2011/1, m.nt. A.G.A. Nijmeijer ABRvS 20 oktober 2010, nr. 200910210/1/R1 ABRvS 6 oktober 2010, BR 2010, 187, m.nt. M. Fokkema en E.J. van Baardewijk ABRvS 9 september 2010, nr. 201007809/2/H2 ABRvS 1 september 2010, nr. 200905415/1/R3 ABRvS 1 september 2010, nr. 200907564/1/R2. ABRvS 21 april 2010, AB 2010/149, m.nt. De Gier 2009-2000 ABRvS 2 december 2009, AB 2010, 2, m.nt. A.G.A. Nijmeijer ABRvS 10 juni 2009, AB 2009, 252, m.nt. A.G.A. Nijmeijer ABRvS 11 april 2007, nr. 200600801/1 80 Masterscriptie


ABRvS 18 januari 2006, nr. 200502620/1 ABRvS 23 februari 2005, Gst. 2005, 188, m.nt. J.M.H.F. Teunissen ABRvS 11 mei 2000, BR 2001,228.

7.4

Parlementaire stukken

Kamerstukken Kamerstukken II 2002-2003, 28916, nr. 3. Kamerstukken II 2013-2014, 33962, nr. 3. Kamerstukken II 2012-2013, 32450, nr. G. Kamerstukken II 2011-2012, 32660, nr. 37. Kamerstukken II 2010-2011, 31500, nr. 35. Kamerstukken II 2010-2011, 31500, nr. 15. Kamerstukken II 2010-2011, 31500, nr. 26. Kamerstukken I, 2007-2008, 30938, nr. C. Kamerstukken II 2007-2008, 31200 XI, nr. 73. Kamerstukken II 2008-2009, 31500, nr. 3. Kamerstukken I, 2005-2006, 28916, nr. C. Kamerstukken II 2002-2003, 298916, nr. 3. Stb. 2012, 388.

7.5

Overig

Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking 2013 Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking. Versie 2: 2 november 2013, raadpleegbaar via: http://ladderverstedelijking.minienm.nl/#ladder SER-advies Commentaar op Nota Ruimtelijke Economisch Beleid 1999 Advies over de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid (advies van 17 december 1999, SER 99/17), Den Haag: SER 1999. SER-advies Commentaar op de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening 2001 Advies over de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020 (advies van 21 september 2001, SER 01/07), Den Haag: SER 2001. SER-advies Commentaar op Nota Ruimte 2004 Advies over de Commentaar op de Nota Ruimte (advies van 18 juni 2004, SER 04/08), Den Haag: SER 2004.

81 Masterscriptie


Nota Ruimte 2006 Ministerie van Vrom, ‘Ruimte voor ontwikkeling’, Ministerie van Vrom, 2006. Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte 2012 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 13 maart 2012. Rapport Commissie d’Hondt 2008 Vertrouwen en verantwoorden. Voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht, Commissie d’Hondt, 4 juni 2008. (Concept)Rapport RIGO Research en Advies BV 2013 Provinciaal woningbouwbeleid. Doorwerking woningbouwbeleid Structuurvisie Infrastructuur Ruimte in het provinciale woningbouwbeleid, RIGO Research en Advies BV, oktober 2013. Verslag NEPROM bijeenkomst 2014 Verslag NEPROM bijeenkomst ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ Getrapte ordening of dubieuze opgang?, 6 mei 2014.

82 Masterscriptie


De ladder voor duurzame verstedelijking:

Recommend Documents