De Jonge Vlucht Condities en instrumenten ter beïnvloeding van de migratie van jongeren vanuit en naar de grote en middelgrote steden
Master Thesis Amsterdam School of Real Estate
René van Holland
WOORD VOORAF Voor u ligt een thesis waarin nagegaan wordt welke effecten beleidkeuzes en instrumenten hebben, die gericht zijn op het bestrijden van een permanent vertrekoverschot van jongeren in de leeftijd van 15 tot 29 jaar uit de grote steden. Een interessante vraag aangezien beleidsinstrumenten veelal worden ingezet om verandering tot stand te brengen. De inzet en de resultaten van dat beleidswerk wordt door Rekenkamers zo blijkt op verschillende wijze beoordeeld en geïnterpreteerd. Elke gemeente start met een referentiekader dat gevolgen heeft voor de manier waarop dit beleid uiteindelijk vorm krijgt. Voor dit onderzoek wil ik prof. dr. E. Nozeman bedanken voor zijn tomeloze inzet. Voor mij een buitengewoon leermoment en een toegevoegde waarde waarin de hoogleraar mij telkens weer helderheid verschafte in de informatiejungle. Tevens gaat mijn dank uit naar drs. F. de Vor voor zijn bijdrage in vorm van heldere op- en aanmerkingen waardoor ik de draad weer kon oppakken. Tot slot wil ik alle collega´s in het land bedanken voor het materiaal dat ik mocht ontvangen. Zonder deze bereidwilligheid zou een dergelijk onderzoek nagenoeg onwerkbaar zijn.
René van Holland Apeldoorn, augustus 2011
1
SAMENVATTING Voor u ligt een thesis waarin beïnvloeding van migratiestromen van jongeren in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar wordt bestudeerd. In dit onderzoek komt de volgende centrale vraag aan de orde: Welke effecten hebben beleidskeuzes en -instrumenten die gericht zijn op het bestrijden van het permanent vertrekoverschot van jongeren (15 tot 29 jaar) uit de grote en middelgrote steden? Beleidsinstrumenten zijn geschikt om oorzaak en gevolg met behulp van een beleidsuitvoeringsmodel in causaal verband te brengen teneinde veranderingen door te voeren. Dit beleid zal zo concreet mogelijk worden opgezet, aangezien een te breed geformuleerd beleid veelal leidt tot weinig effect door gebrek aan focus. Uit de hypotheses is komen vast te staan dat de beleidsinstrumenten monitor en regievoering effect sorteren temeer deze instrumenten door de Rekenkamers worden getoetst als controlemaatregel in relatie tot effectiviteit. Een belangrijk aspect bij het toetsen van beleid zijn indicatoren die kunnen vaststellen of de doelmatigheid van het gevoerde beleid overeenkomt met de verwachtingen. Ook tijdens de meerjarige uitvoering zullen nieuwe inzichten worden ingebed in (jaarlijkse) beleidscyclus zodat neveneffecten geen kans krijgen. Een belangrijke stap in het (effectief) evaluatiemodel is de reconstructie van de beleidstheorie: hoe en met welke achtergrond is gekozen voor die beleidsmaatregel, welke alternatieven zijn waarom niet gekozen, en welke uitwerking is ervan verwacht en welke doelen werden eraan gesteld? Tot slot kan met behulp van een ex-post evaluatie de outcome worden vastgesteld of het ontbreken ervan. Een aantrekkelijke stad wordt voor de helft verklaard door de beschikbaarheid aan werk en voor de helft verklaard door woonattracties. Jongeren laten zich binden door een stedelijk milieu waarin veiligheid, het aandeel (betaalbare) koop- of huurwoningen, de nabijheid van natuurgebieden, de kwaliteit van culturele evenementen en de aanwezigheid van hoger beroeps- of wetenschappelijk onderwijs. Deze ingrediënten zijn veelal een voedingsbodem voor een goed economisch klimaat, waarbij jongeren en alumni bovendien veel kansen op de arbeidsmarkt hebben, waardoor deze voor de stad blijven behouden. In een stad is de samenstelling van de bevolking een belangrijk gegeven. Er bestaat een causaal verband tussen het menselijk kapitaal en de groei ervan, zodat door toename van human capital de (kennis) economie kansen krijgt. Grote en middelgrote steden die migratiestromen van jongeren willen beïnvloeden kunnen met behulp van het hoger onderwijs meer jongeren aantrekken. Een hoger opgeleide bevolking kan dan toenemen mits zij kans maken op de regionale arbeidsmarkt anders vertrekken deze alumni weer na vier jaar. Vandaag de dag staan steden niet meer op zichzelf, zij vormen een regio. Deze regiofunctie kan worden versterkt door kwaliteiten van de steden op elkaar te laten aansluiten, door onder andere te zoeken naar samenhang van functies. De meeste gemeenten zien “De Jonge Vlucht” niet als een probleem of accepteren dit fenomeen, zodat het beïnvloeden van migratiestromen geen doelstelling is. Ook in de wetenschappelijke literatuur is hier weinig over bekend. De gemeenten moeten de kunst leren verstaan munt te slaan uit de unieke plaatselijke en regionale mogelijkheden die zij hebben om migratiestromen te beïnvloeden. Maar het beïnvloeden kan ook betekenen dat gemeenten jongeren laten vertrekken om deze na hun studie te verwelkomen met aantrekkelijke woonattracties. 2
INHOUDSOPGAVE Woord vooraf
1
Samenvatting
2
Inhoudsopgave
3
Hoofdstuk 1 Aanleiding, probleem- en doelstelling en onderzoeksopzet
6
1.1 De aanleiding voor het onderzoek
6
1.2 Probleemstelling
6
1.3 Doelstelling
7
1.4 Vraagstelling
8
1.5 Onderzoeksopzet
9
1.6 Conceptueel model
10
1.7 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
11
1.8 Leeswijzer
11
Hoofdstuk 2 Migratie: een theoretisch kader
12
2.1 Inleiding
12
2.2. Migratie van jongeren
12
2.3 Migratie rondom relatievorming en huishoudens
13
2.4 Binnenlandse migratie: leeftijdspecifiek of locatiespecifiek?
14
2.4.1 Economische aspecten van een stad
16
2.4.2 Attracties van een stad
17
2.4.3 De aantrekkelijke stad voor jongeren
18
2.5 Conclusie
21
3
Hoofdstuk 3 Beleid als instrument: een theoretisch kader
22
3.1 Inleiding
22
3.2 Beleid in de literatuur
22
3.3 Stappen in het beleidsproces 3.4 Het overwegen van mogelijke beleidsinstrumenten
25
3.4.1 Kenmerken van een beleidsprobleem
26
3.4.2 Causale relaties in het beleidsprobleem
26
3.4.3 Het ontwerpen van de beleidsuitvoering
27
3.4.4 De te verwachten effecten van de beleidsinstrumenten
27
3.4.5 Beleidseffectiviteit in relatie tot acceptatie
30
3.5 Conclusie
30
3.6 De hypotheses
31
Hoofdstuk 4 Empirisch onderzoek
33
4.1 Operationalisatie
33
4.1.1 Gemeenten met een positief migratiesaldo: de positivo’s
34
4.1.2 De ontwikkeling naar een positieve migratieontwikkeling: de trafo´s
40
4.1.3 Negatief migratiesaldo: de negativo´s
43
4.2 Conclusie: Beleid als sturingselement
48
4.3 Conclusie: Effectiviteit van het gevoerde beleid
48
4.4 De hypothese getoetst aan de theorie
50
Hoofdstuk 5 Conclusies, aanbevelingen en reflectie
53
5.1 Conclusie en aanbeveling
53
5.2 Reflectie
55
4
BIBLIOGRAFIE
56
GERAADPLEEGDE WEBSITES
60
BIJLAGEN
61
Bijlage I Migratiesaldo mannen en vrouwen naar leeftijd voor de jaren 2005 tot en met 2009
61
Bijlage II Stijgers en dalers van het migratiesaldo
62
Bijlage III Vragenlijst
63
Bijlage IV Contactadressen van de betrokken gemeenten
63
Bijlage V Uitvoeringsagenda New Towns
64
5
1
AANLEIDING, PROBLEEM- EN DOELSTELLING EN ONDERZOEKSOPZET
1.1
De aanleiding voor het onderzoek
Jaarlijks verhuist ongeveer 10 procent van de Nederlandse bevolking. Een derde van deze populatie verhuist naar een andere gemeente. Het aantal verhuizingen is groot omdat een verhuizing in het begin van de keten tot meer verhuizingen leidt. Bij demografische prognoses worden veronderstellingen gehanteerd ten aanzien van geboorte, sterfte, immigratie en emigratie. Impliciet liggen aan de binnenlandse prognoses ook opvattingen over migratieafstand en migratiemotieven ten grondslag (RIVM, 2006). Veel jonge mensen in de leeftijd tussen de 17 en 29 jaar verlaten op een zeker moment het ouderlijk huis voor een studie, voor een betaalde baan en/of om zelfstandig te gaan wonen. Tal van steden in Nederland worden geconfronteerd met een vertrekoverschot in deze leeftijdscategorie (CBS/GBA, 1995-2005). Deze steden hebben met deze uitwaartse migratiestroom te maken. Van de krimpregio Noord-Nederland is bekend dat jongeren na het afronden van hun studie veelal niet terugkeren naar de regio van herkomst. Het verloren kenniskapitaal wordt als een braindrain ervaren (Bevolkingstrends, CBS 2008). 1.2
Probleemstelling
Zowel grote als middelgrote steden (vanaf 65.000 inwoners) in Nederland hebben te maken met een negatief migratiesaldo van jongeren in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar. In 2010 is dit percentage 16 % (Van Woerkens, Marlet 2010). De New Towns zijn gemeenten die per 1 januari 2010 toegetreden zijn tot het samenwerkingsverband van de 27 grote steden. Deze New Towns zien de jonge vlucht als een bedreiging voor de stad. Het gaat om de steden Almere, Apeldoorn, Ede, Haarlemmermeer en Zoetermeer. Het doel van deze samenwerking is om gezamenlijk de problematiek het hoofd te bieden door een thematische invulling van het nieuwe stedenbeleid 2010 – 2014. Het bestuur van de grootste stad op de Veluwe, Apeldoorn ervaart het vertrek van jonge mensen als een verlies voor de stad. Steden als Apeldoorn, Ede, Zoetermeer en Haarlemmermeer kampen met een schoksgewijze demografische ontwikkeling. Zij trekken in een kort tijdsbestek grote groepen mensen aan met dezelfde kenmerken: lager of middelbaar opgeleid, gezinsinkomens gebaseerd op tweeverdienende partners en relatief weinig hoogopgeleiden. Voorts is er door het gebrek aan voorzieningen vaak sprake van een negatief migratiesaldo van jongeren. Dit leidt er toe dat de genoemde gemeenten zich voor specifieke leefbaarheidvraagstukken gesteld zien (Uitvoeringsagenda New Towns, 2009; Bijlage V). De leefbaarheid in de buurten, ambiance in de steden, het opleidings- en inkomensniveau van de bevolking en de economische perspectieven komen onder druk te staan onder invloed van de stagnerende evenwichtige bevolkingsgroei. Jonge mensen zijn nodig voor de bedrijven, zodat er ruimte ontstaat voor vernieuwing en innovatie. Tevens zijn jonge mensen voor bedrijven goedkoper en dat is weer goed voor de concurrentiepositie. Hierdoor heeft de jonge vlucht het karakter van een “braindrain” (Strategisch Kader Apeldoorn, 2008). Zo heeft de gemeenteraad van Apeldoorn in de zomer van 2008 een meerjarenplan gepresenteerd om de jonge vlucht uit de stad te stoppen.
6
De gemeente stelt daarbij voor dat twee lijnen zullen worden ontwikkeld: het op peil houden van het aantal jongeren en het aantrekken van jongvolwassenen. Apeldoorn zal moeten leren leven met het feit dat Apeldoornse jongeren zullen blijven vertrekken, omdat Apeldoorn niet alle opleidingen ter plaatse heeft. Om deze uitwaartse effecten van de jonge vlucht te compenseren moeten ook jongvolwassenen in de leeftijd tussen 25-39 jaar worden aangetrokken. Dit voornemen van de gemeente Apeldoorn staat niet op zichzelf. Ook in de uitvoeringsagenda van het samenwerkingsverband van de 27 grote steden wordt dit geformuleerd door beleid als instrument te gebruiken en de woonattracties van de steden te vergroten met als doel het negatief migratiesaldo onder jongeren tussen de 15 en 29 jaar om te buigen in een positief migratiesaldo. Quality of life wordt veelal bij het duiden van woongedrag van huishoudens geschaard onder de noemer amenities (S. Gabriel, S.S. Rosenthal, 2000). De residential amenities kunnen in het Nederlands worden vertaald met woonattracties (Marlet, 2009). Woonattracties omvatten voorzieningen en kenmerken van een stad die maken dat mensen er graag willen wonen. Vervolgens kan onderscheid worden gemaakt tussen stedelijke attracties en natuurlijke attracties. De kenmerken van een stad met stedelijke attracties appelleert aan grootstedelijke cultuur, horeca en voorzieningen die in de geschiedenis aan een stad zijn verbonden. Een mooier en groter huis kan een reden zijn om te verhuizen. Maar ook de eigendomssituatie of de esthetische kwaliteit van de woning kan een reden zijn om te verhuizen. Een koopwoning is niet alleen aantrekkelijk vanwege de mogelijke stijging van de vastgoedwaarde, maar de koopwoning kan ook makkelijker aansluiten op de lifestyle van haar bewoners (Marlet, 2009). Verschillen in aantrekkingskracht tussen steden in de Verenigde Staten van Amerika werden in het verleden toegeschreven aan natuurlijke attracties zoals klimaat, een natuurlijke ligging en een veilige groene omgeving (Marlet, 2009). Op het moment dat de stad meer aan populariteit won werd er meer aandacht geschonken aan stedelijke attracties. Toch zijn er gemeenten die van een negatief migratiesaldo onder jongeren tussen de 15 en 29 jaar, naar een positief migratiesaldo zijn “gepromoveerd”. Dit blijkt uit cijfers over het negatief migratiesaldo onder jongeren in Nederland, door de reeks van 1995-2005 (Marlet, 2009) te vergelijken met 2010 (Van Woerkens, Marlet 2010). Ook over de jaren 2005-2009 laten deze steden jaarlijks een positieve ontwikkeling zien (bijlage I). Want kennelijk kunnen steden zich “ontdoen” van een uitwaarts migratiesaldo (Van Woerkens, Marlet 2010). Het is Almelo, Zaanstad en Lelystad gelukt om het tij te keren. Dat roept de vraag op : welke beleidswijzigingen hebben aan dit positieve saldo ten grondslag gelegen of zijn andere oorzaken aan te wijzen? 1.3
Doelstelling
Het doel van deze studie is niet om de attractiewaarde van steden te beoordelen of deze te rangschikken. Het gaat om de vraag of gemeenten die in het verleden beleidsinstrumenten hebben ingezet om de negatieve migratiestroom onder jongeren te beïnvloeden, te toetsen op resultaat en effect. Wellicht is dit doel een onderdeel van het integraal jeugd- en jongerenbeleid van een stad. In dit gekozen beleid kunnen alle inspanningen worden geschaard die voor jongeren een quality of life inhouden op het gebied van onderwijs, welzijn, woonbeleid, zodat uiteindelijk het migratiesaldo onder jongeren in de leeftijd tussen 15 en 29 jaar positief kon worden beïnvloed. Het mogelijke resultaat kan dan worden afgezet tegen inspanningen en middelen die deze maatregelen hebben gekost of nog zullen gaan kosten. Tenslotte kunnen resultaat en het eventuele effect in dit onderzoek zodanig worden
7
beoordeeld zodat de gevolgen van beleidskeuze en instrumentarium vóór de uitvoering kunnen worden ingeschat. 1.4
Vraagstelling
In deze thesis zal worden ingegaan op de vraag wat de effecten -en de daarmee samenhangende- beleidskeuzes teweegbrengen. Het gaat dan om keuzes van beleidsmakers die het vertrekoverschot onder jongeren tussen de 15 en 29 jaar het hoofd willen bieden. Kunnen beleidsinstrumenten worden ingezet als bijdrage aan een positieve wending, zodat problemen die voortvloeien uit de migratieproblematiek met succes kunnen worden bestreden? De centrale vraag voor deze studie kan als volgt worden omschreven: “Welke effecten hebben beleidskeuzes en –instrumenten van gemeenten die gericht zijn op het bestrijden van het permanent vertrekoverschot van jongeren (15 en 29 jaar) uit grote en middelgrote steden?” Beleidsmakers kunnen de aantrekkelijkheid van een stad proberen te vergroten, al is de geografische ligging van een stad of het karakter van een historische binnenstad niet te veranderen door hier beleid op te maken. Maar andere aspecten zijn mogelijk wel beïnvloedbaar. Daarom zal in deze studie jeugd en jongerenbeleid van de grote en middelgrote steden onder de loep worden genomen om de effecten te toetsen aan de beleidsintenties. Dit beleid is er namelijk op gericht om de quality of life van jongeren te vergroten of jongeren kansen te bieden niet verder af te glijden richting criminaliteit. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zullen de volgende deelvragen aan de orde komen 1) Welke motieven liggen ten grondslag aan de migratie van jongeren uit de grote en middelgrote steden, welke type steden zijn voor jongeren aantrekkelijk en welke factoren zijn van belang? In de loop der eeuwen is de wens van de migrant om tot een verbetering in de leefomstandigheden te komen een belangrijke drijfveer geweest. Hoe aantrekkelijker een stad om in te wonen des te meer in-verhuizingen en minder uitverhuizingen. Maar indien de instroom bestaat uit kansarmen en de uitstroom uit kansrijken, dan zou dit anders kunnen liggen. Twee migratiestromen zijn voor een stad van belang. De migratiestromen van hoger opgeleiden en ten tweede de migratiestromen van de lagere tot midden- en hogere inkomensgroepen. De steden waar jongeren graag wonen doen het economisch ook beter. Een stad met veel woonattracties en een creatieve hoogopgeleide bevolking is in staat efficiënter te werken (Marlet, 2009). De traditionele studentensteden als Amsterdam, Groningen, Utrecht, Delft, Leiden en Nijmegen hebben een positief migratiesaldo. Ook HBO steden als Leeuwarden en Arnhem kunnen jongeren vasthouden (Van Woerkens, Marlet 2010). Als steden in de positie zijn om jongeren vast te houden dan blijken deze kwaliteiten te hebben die deze steden aantrekkelijk maken. Zijn er aanknopingspunten te vinden in de literatuur die aangeven welke steden voor jongeren het aantrekkelijkst zijn? Welke kwaliteiten worden gewaardeerd?
8
2) Welke beleidsinstrumenten zijn effectief om migratiestromen in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar te sturen? Het overwegen en kiezen van mogelijke beleidsinstrumenten is voor een overheid een onderwerp van gedragsbeïnvloeding. Welke beleidsinstrumenten zijn effectief en kunnen worden ingezet om migratiestromen van jongeren in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar te beïnvloeden? 3) Welke keuzes maakt een gemeente indien zij beleid als sturingselement gaat inzetten? Het gekozen beleidsinstrument kan erop gericht zijn jongeren voor de stad te behouden of jongeren uit andere steden aan te trekken. Voornoemd doel of neveneffect kan ook voortkomen uit een ander beleidsperspectief zoals bijvoorbeeld maatregelen die gericht zijn om de vergrijzing tegen te gaan of als onderdeel van het integraal jeugd- en jongerenbeleid. Steden kunnen migratiestromen ook als een natuurverschijnsel beschouwen, waarbij in beginsel beïnvloeding van migratiestromen niet beoogd wordt. 4) Wat kan vastgesteld worden over de effectiviteit van het gevoerde gemeentelijke beleid ten aanzien van jongerenmigratie, is het effect aan te wijzen, gaat het om bedoelde effecten en welke instrumenten hebben geen of nauwelijks effect gesorteerd? De effectiviteit moet meetbaar worden gemaakt. Daartoe zullen monitoren in het uitvoeringsbeleid worden gebouwd zodat de beleidsbepaler in staat wordt gesteld tijdens de uitvoering te kunnen bijsturen. Voorts dienen de uitgangspunten van het beleidsinstrument toetsbaar te zijn. 1.5
Onderzoeksopzet
Het onderzoek zal starten met een theoretisch deel dat gericht is op reeds verworven inzichten met betrekking tot het thema. In dit theoretisch deel zal worden onderzocht wat inmiddels bekend is op het gebied van migratiestromen en -motieven van jongeren in de leeftijd tussen 15 en 29 jaar. Met behulp van het literatuuronderzoek zullen de deelvragen 1 en 2 uit paragraaf 1.4 worden beantwoord. Het empirisch onderzoek van hoofdstuk 4 geeft antwoord op de deelvragen 3 en 4 van paragraaf 1.4, waarbij resultaten van Rekenkameronderzoeken in relatie tot het jeugd- en jongerenbeleid zullen worden betrokken. Voorts zullen interviews worden afgenomen met experts en beleidsbepalers bij gemeenten om resultaten van bestaand beleid bevestigend, ontkennend of corrigerend te toetsen. In hoofdstuk 5 zullen conclusies worden getrokken met betrekking tot de hoofdvraag zoals deze is verwoord in paragraaf 1.4. Het onderzoek is toetsend van aard en omvang (Baarda en De Goede, 1997). Dit houdt in dat duidelijk zal worden of geformuleerde hypotheses uit de theorie worden gesteund door de empirie.
9
1.6
Conceptueel model
Het conceptueel model zal aantonen welke grootheden voor het onderzoek relevant zijn. Voorts zal het beleidseffect worden gemeten dat ontstaat indien een stedelijke overheid instrumenten gebruikt om het negatief migratiesaldo onder jongeren te beïnvloeden. Er zijn een drietal zaken die voor dit model van belang zijn 1 de beleidinstrumenten 2 het vertrekoverschot 3 de migratie- en verhuismotieven In dit model wordt de interactie gezocht tussen de drie voornoemde grootheden. Indien een gemeente het negatief migratiesaldo van jongeren in de leeftijd tussen 15 en 29 jaar wil bestrijden, zullen beleidsinstrumenten worden ingezet die effect sorteren op het gebied van de migratie en verhuismotieven teneinde een positief migratiesaldo te realiseren. Door onderzoek naar de migratie- en verhuismotieven kan beleid als instrument worden ingezet zodat de maatregelen die als beleid worden opgenomen ook als sturend element kunnen fungeren (zie figuur 1.1).
Figuur 1.1 BELEIDSINSTRUMENTEN
MIGRATIEEN VERHUISMOTIEVEN
VERTREKOVERSCHOT JONGEREN 15-29 JAAR
10
1.7
Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
Bestuurders en beleidsmakers zijn voortdurend op zoek naar instrumenten om aan het geformuleerde beleid uitvoering te geven. Deze leiders willen de concurrentiepositie van hun stad ten opzichte van anderen graag behouden of versterken. Hierbij hoort ook kennis en kunde die wordt ingezet om jongeren voor de betreffende gemeente te behouden. In de loop der jaren is al veel onderzoek verricht naar de woonattracties van diverse landsdelen of steden. Het ontbreekt echter aan inzicht in effectiviteit van maatregelen op locaal niveau, waar deze studie een bijdrage aan wil leveren. Regeren is vooruitzien. Als beleid wordt getoetst op effectiviteit kunnen in de toekomst middelen efficiënter worden ingezet. Het onderzoek is wetenschappelijk van belang omdat het empirische kennis oplevert over de wijze waarop bestuurders beleidsinstrumenten inzetten om de negatieve migratiestromen onder jongeren te beïnvloeden. Het kan op die manier bijdragen aan een betere fundering van bepaalde beleidstheorieën. 1.8
Leeswijzer
Dit onderzoek is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 1 is de aanleiding, doel- en probleemstelling gedefinieerd. De centrale vraag en de deelvragen vormen de kern van het onderzoek. De onderzoeksopzet en het conceptueel model worden in de paragrafen 1.5 en 1.6 beschreven. De maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie vormen de laatste twee paragrafen van hoofdstuk 1. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de factoren die migratie in het verleden en heden hebben bepaald, in relatie tot studie, werk of gezin. Tevens wordt aandacht gevraagd voor deelvraag 1. Voorts worden inzichten uit de literatuur over de beleidsmatige beïnvloedbaarheid van migratie voor het voetlicht gebracht. Beleid als instrument zal in hoofdstuk 3 aan de orde komen. In dit hoofdstuk zal antwoord worden gegeven op deelvraag 2. Aangezien het onderzoek toetsend van aard is zullen hypotheses uit het theoretisch deel geconfronteerd worden met de empirie. In hoofdstuk 4, dat het empirisch deel beschrijft zal worden onderzocht welke effecten ontstaan na invoering van het jeugd- of jongerenbeleid. Daartoe zal dit deel antwoord geven op de deelvragen 3 en 4. Welke gemeenten hebben succes bij het invoeren van beleid en bij welke gemeenten hebben deze beleidswijzigingen niet gewerkt of hebben een averechts effect gehad. Voorts zal worden onderzocht of er inmiddels evaluaties gereed of bekend zijn op grond waarvan er andere keuzes zijn gemaakt. Tot slot zullen de geformuleerde hypotheses worden getoetst aan de empirie. In hoofdstuk 5 zal worden teruggekoppeld naar de centrale vraag van dit onderzoek. Tot slot zullen de conclusies en aanbevelingen worden gepresenteerd naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek.
11
2
MIGRATIE: EEN THEORETISCH KADER
2.1
Inleiding
In het vorige hoofdstuk is de aanleiding, probleemstelling, doelstelling, vraagstelling en onderzoekopzet aan de orde geweest. Dit hoofdstuk beschrijft de migratie en plaatst deze in een theoretisch kader. Daartoe zal met behulp van een literatuuronderzoek worden geïnventariseerd wat inmiddels is gepubliceerd of onderzocht op het gebied van migratiestromen. Vervolgens zullen de migratiestromen in Nederland worden beschreven. De oorzaken en factoren die ten grondslag liggen aan de selectieve migratie van en naar de grote en middelgrote steden in Nederland. Tot slot komt het effect van het beleid aan de orde dat erop is gericht om de negatieve migratiestromen onder jongeren te beïnvloeden door quality of life te vergroten. Welke motieven liggen ten grondslag aan de migratie van jongeren uit de grote en middelgrote steden, welke type steden zijn voor jongeren aantrekkelijk en welke factoren zijn van belang? 2.2
Migratie van jongeren
Onder invloed van het industriële tijdperk in de tweede helft van de negentiende eeuw raakten mensen ontworteld en verlieten hun traditionele omgeving op zoek naar een beter leven. Samen met de factoren vruchtbaarheid en sterfte is migratie een belangrijk aspect bij de samenstelling van de bevolking. De grondlegger van de migratie-“theorie” is E.G. Ravenstein. De artikelen van Ravenstein benoemen een aantal verschijnselen die door de houdbaarheid ook wel “wetten” worden genoemd. De afstand en richting spelen daarbij een belangrijke rol. Voorts geven zij antwoord op de vraag welke mensen het meest migreren. Een belangrijke ontdekking in de studie van Ravenstein is dat migratiestromen een tegenbeweging uitlokken. Tevens heeft Ravenstein erop gewezen dat de migratiestromen richting industrie- en handelscentra verliepen. Eind 19e eeuw wordt het idee van de getrapte migratie gelanceerd (Weber, 1899). Dit idee houdt in dat de migratie zich getrapt richt op de top van de stedenhiërarchie. De migratie verloopt via de boerderij naar het dorp, via het dorp naar een kleine stad en via deze kleine stad naar een grote, om uiteindelijk bij een metropool uit te komen. Voornoemde theorie is door Ter Heide verder onderbouwd door het begrip geografische afstand te vervangen door sociale afstand (Ter Heide, 1965). Ter Heide is van mening dat de stap naar de grote stad ten aanzien van de sociale afstand stapsgewijs verloopt zodat bij elke fase slechts een geringe sociale afstand hoeft te worden overbrugd. Deze vorm van migratie kan op zowel individueel als op collectief niveau voorkomen. In de wetenschappelijke literatuur van Ter Heide komen een drietal migratiefactoren naar voren: -de wens van de migrant om tot een verbetering in de leefomstandigheden te komen -de communicatie tussen vestigings- en vertrekgebied -de sociale controle, die de samenleving in het vertrekgebied op de potentiële migrant uitoefent Indien onzekerheid binnen het leefgebied een rol speelt kan een individu migreren naar een gebied waar deze onzekerheid niet aanwezig is. Rond 1985 stonden twee stromen tegenover elkaar. Aan de ene kant de micro-economische evenwichtstheorie, de zogenaamde
12
“pull”(aantrekkingskracht van een bepaalde locatie) en “push”-theorie (overwegingen om een bepaalde plaats te verlaten). Bij de pull en push theorie spelen de volgende factoren een belangrijke rol: ►Economische factoren; waarbij migranten economische voordelen zien in de nieuwe leefomgeving. Zoals bijvoorbeeld een betere arbeidsmarkt. ►Sociale factoren; vanwege slechte woonomstandigheden of voorzieningen. ►Ecologische factoren; die betrekking hebben op het mislukken van oogsten, langdurige droogte etc. ►Gedragsmatige factoren; zoals individuele omstandigheden zoals perceptie als gedrag van een individu (Geoclopedie, 2011). Voorts gaat bij het migratieonderzoek om drie belangrijke vragen: “wie verhuizen er, waarom verhuist men en waarheen verhuist men”? (Simmons, 1968). Toch staat migratieonderzoek niet meer op zichzelf maar wordt het in verband gebracht met andere ruimtelijke vraagstukken zoals die van de woning- en arbeidsmarkt. De wens om tot verbetering van de leefomstandigheden te komen is niet alleen een kwestie van een hoger inkomen of meer werkgelegenheid. Ook niet-economische motieven zoals behoefte aan solidariteit of identificatie met de samenleving kunnen hierbij een rol spelen. Bell beschreef drie levensstijlen: de “familism”, “careerism” en de “consumerism”. “Familism” past bij een leefwijze die is gericht op het gezin. Daarbij past een verhuizing naar bijvoorbeeld de suburbs. Bij de leefwijze “careerism” past een stijl waar het vinden van een betere werkkring van belang is. Bij voornoemde leefwijze horen verplaatsingen en worden veelal langere afstanden afgelegd. Bij de laatste categorie “consumerism” past een grootstedelijke leefwijze waarin maatschappelijke activiteiten een belangrijke plaats innemen. Toch past niet elk mens in één specifieke categorie zodat onderzoek op basis van deze theorie niet houdbaar is (Bell, 1968). In het verleden hebben diverse studies aangetoond dat verhuizingen omwille van woonredenen talrijker zijn dan verhuizingen voor werk en studie (Pritchard 1976). In de literatuur konden geen relevante wetenschappelijke studies worden gevonden over de inzet van beleidsinstrumenten om migratiestromen van jongeren te beïnvloeden. Dit is geconcludeerd nadat op internet is gezocht op kernwoorden als “migratiestromen”, “migratiestromen jongeren” en “binnenlandse migratie jongeren”. 2.3
Migratie rondom relatievorming en huishoudens
Zoals al aan de orde is geweest starten jongeren op een zeker moment zelfstandig een huishouden. Dit kan een éénpersoons- of een meerpersoons- huishouden zijn. De leeftijd waarin voor het eerst een relatie wordt aangaan is de afgelopen decennia nauwelijks veranderd. De laatste decennia wordt het als volstrekt normaal beschouwd een periode samen te wonen voordat men in het huwelijksbootje stapt. In 2005 zijn vrouwen gemiddeld 29 jaar als zij gaan trouwen. Het percentage dat ooit trouwt daalt langzaam. Het huwelijk is veelal weggelegd voor relaties met een kinderwens. Ongehuwde relaties eindigen vaak kinderloos. De helft van de
13
echtscheidingen eindigt kinderloos. Gevolg van deze ontwikkelingen is dat het aantal gehuwde paren is gedaald. In 1995 werd een maximum van 7,1 miljoen gehuwden vastgesteld, inmiddels is dat gedaald naar 6,9 miljoen. Dat betekent dat nu 43 % van de bevolking getrouwd is. Het aantal ongehuwden (nooit-gehuwden) is sterk gestegen en passeerde in 2001 het aantal gehuwden (Beets, 2006). In 2006 waren 7,5 miljoen personen ongehuwd (46% van de totale bevolking). Het aantal mensen dat van hun partner is gescheiden steeg tot 996 duizend (6% van de totale bevolking). Huishoudens hebben de laatste jaren te maken met “verdunning”. 2.4
Binnenlandse migratie: leeftijdspecifiek of locatiespecifiek?
De binnenlandse migratie heeft betrekking op personen die binnen Nederland van de ene gemeente naar de andere gemeente verhuizen. Jaarlijks verhuist ruim 10 procent van de Nederlandse bevolking. Dit komt overeen met zo'n 1,8 miljoen mensen. Zo'n 57% verhuist binnen de eigen woonplaats, terwijl 36% verhuist naar een andere gemeente binnen Nederland. De overige 7% verhuist naar het buitenland (RIVM, 2006). Door de binnenlandse migratie verandert de bevolking van Nederland als geheel niet, maar de ruimtelijke verdeling van die bevolking natuurlijk wèl. De hoofdmoot van de binnenlandse migratie vormt de migratie vanwege woonmotieven. Dit zijn de verhuizingen over een korte afstand. In de literatuur worden deze verhuizingen aangeduid als residentiële mobiliteit. Bij deze mobiliteit vormen de gedragsveranderingen binnen het huishouden de basis voor het verhuisproces (Bourne, 1981). Een klein deel hiervan vormt de migratie op langere afstand. Het betreft hier veelal scholieren en studenten die voor een studie de keuze maken te verhuizen naar de stad waar de hogeschool of de universiteit is gevestigd. Ook indien men een betrekking accepteert die voor de dagelijkse pendel te groot is kan dit aanleiding zijn te verhuizen richting de nieuwe werkplek. In totaal 77 % van de categorie die tot de lange afstandsmigranten kan worden gerekend heeft een leeftijd tussen de 25 en 44 jaar (RIVM, 2006). Veelal zullen werkenden die de leeftijd van 45 jaar zijn gepasseerd niet meer zo snel stappen ondernemen die voor hun carrière noodzakelijk kunnen worden geacht. Ook wat opleidingsniveau betreft zijn er verschillen. Hierdoor heeft binnenlandse migratie niet alleen invloed op de ruimtelijke spreiding van de bevolking, maar ook op de leeftijdsverdeling per gemeente. Een heel duidelijk voorbeeld zijn de grote steden: een groot vestigingsoverschot voor jongvolwassenen (leeftijdsgroep 15-24), een groot vertrekoverschot voor de leeftijdsgroep waarin de gezinsvorming plaatsvindt. De steden die in het verleden zijn gegroeid hebben onder invloed van de krimp de komende jaren geen claim op die groei. Als de groei afvlakt en Nederland gaat werkelijk de 340.000 eenheden nieuwbouw realiseren dan heeft de woonconsument het voor het kiezen aldus het artikel “340 duizend woningen teveel in de pijplijn” in het Binnenlands Bestuur van 19 februari 2010. Welke gemeenten door deze toenemende concurrentie last zullen krijgen valt moeilijk te voorspellen. De combinatie tussen de locale bevolkingsontwikkeling en de mate waarin de gemeenten de woonattracties positief weten te beïnvloeden zullen uiteindelijk de doorslag geven. Uit analyses van de aantrekkelijke stad komt vast te staan dat de basis voor een aantrekkelijke stad voor de helft wordt verklaard door de beschikbaarheid van werk en voor de helft door de woonattracties (Marlet, 2009). De mate waarin een stad een positieve migratiebalans heeft kan voor een groot deel worden verklaard door aanwezigheid van een universiteit of HBO-instelling en anderzijds door de woonaantrekkelijksindex en het niveau van de woningprijs en woonattracties.
14
Uit figuur 2.4 kan worden opgemaakt dat de jongeren op de langere verhuisafstand voor studie of werk hoog scoren. Figuur 2.4 Aantal verhuizers (aantal * 1000) naar verhuisafstand 2004-2005
Bron: VROM 2011
Van de categorie die tot de lange-afstandsverhuizers worden gerekend heeft 66 % een HBOof universitair diploma. Voor de korteafstandsverhuizers ligt dat percentage op 33%. Bij de lange afstandsmigratie overheerst het werk- of studiemotief (figuur 2.4). Bovendien neemt het belang van het werk- of studiemotief toe naarmate de verhuisafstand toeneemt. Op de middellange afstand (10-20 kilometer) komt de persoonlijke motivatie meer naar voren. Hier kan dan worden gedacht aan huwelijk en samenwonen. In de 20e eeuw nam de bevolking van Nederland en met name in de Randstad fors toe ten koste van andere delen in Nederland. Deze toenemende concentratie deed de regering besluiten beleid te ontwikkelen om bevolkingsgroei in het noorden en oosten van het land te stimuleren. Echter de suburbanisatiegolf ging in de jaren zestig van de vorige eeuw toch door. Door de toenemende welvaart en het bezit van de auto kwam in het begin van de jaren ’70 de suburbanisatie echt goed op gang. De Nederlanders verlieten de verouderde stad voor een comfortabele nieuwbouw eengezinswoning buiten de stad. In de Derde nota voor de ruimtelijke ordening werd de gebundelde deconcentratie concreet gemaakt door groeikernen aan te wijzen (E. de Bruijne, F. Knol, 2001). De milieuproblematiek op het gebied van ruimtelijk beleid deed in jaren 80 van de vorige eeuw haar intrede. De toegenomen mobiliteit en de milieuproblematiek werden gekoppeld in de Vierde nota voor de ruimtelijke ordening die in 1994 verscheen. Ook het fenomeen de “compacte stad” kreeg betekenis.
15
Bedrijven en huishoudens dienden zich op het bestaand stedelijk gebied te concentreren. Geen enkele gemeente mocht ongebreideld groeien. Met provincies en regio’s werden afspraken gemaakt over de nieuwe bouwopgave. Binnen de contouren van de zogenaamde “Vinex-gebieden” mocht Nederland werken aan deze groei. In de nota werd niet alleen een enorm bouwplan gedefinieerd maar ook mobiliteitsdoelstellingen speelden hierbij een rol. Het beleid was gericht op verbetering van leefomstandigheden en op vermindering van autogebruik in de stedelijke gebieden. Nieuwbouwbewoners reizen meer dan de gemiddelde Nederlander, dit heeft te maken met de leeftijd van de (jonge) bewoners, opleiding, arbeidsparticipatie en de gezinsvormende fase waarin de bewoners zich bevinden (Ruimtelijk Planbureau, 2005; Planbureau voor de Leefomgeving, 2010). Uit cijfers van dit bureau blijkt dat de nieuwgebouwde Vinexwoningen tussen 1995 en 2004 voor de vijftig grootste gemeenten in Nederland causaal verband heeft met de bevolkingsgroei. Zelfs 91% van de groeiverschillen tussen steden kunnen worden verklaard door het gevoerde Vinex-beleid aldus de cijfers van het Planbureau voor de Leefomgeving. 2.4.1 Economische aspecten van een stad Uit onderzoek is komen vast te staan dat de basis voor een aantrekkelijke stad voor de helft wordt verklaard door de beschikbaarheid van werk en voor de helft wordt verklaard door de woonattracties (Marlet, 2009). Woonattracties zijn volgens Marlet voorzieningen en kenmerken van een stad die bepalen of mensen er graag willen wonen en die tevens gebonden zijn aan die stad. Het kenmerk van een woonattractie is dat ze niet kunnen worden meegenomen bij een individuele verhuizing. Alvorens de relatie tussen migratie en woonattracties wordt verklaard komt eerst het economisch aspect van de stad aan de orde. Woonattracties zijn van betekenis voor migratiestromen, niet alleen in kwantitatieve maar ook in kwalitatieve zin. Veel gemeenten in het westen van Nederland worden geconfronteerd met een binnenlands vertrekoverschot. Empirische studies geven aan dat steden met een diverse sectorale structuur harder groeien dan meer gespecialiseerde economieën (van Oort, 2002). Kennisuitwisseling tussen bedrijven uit verschillende sectoren is daardoor van essentieel belang. Deze mix tussen bedrijven en werknemers levert gevarieerde kennis en informatie op. Steden waar mensen graag willen wonen doen het economisch ook beter. Hierdoor blijft de veronderstelling bestaan dat –werken volgt wonen- juist is (Marlet, 2009). De bevolkingssamenstelling speelt ook een rol bij werkgelegenheidsgroei. Feit blijft dat hoogopgeleiden niet wonen waar zij werken. De concentratie van creatieve, hoogopgeleide mensen in de steden zorgt theoretisch gezien voor meer productieve medewerkers omdat kennis en creativiteit de procesinnovatie bevorderen waardoor zij in staat zijn efficiënter te werken (Klepper, 1996). Voor de transport- en communicatiesector en publieke sector werd ook -wonen volgt werken- gevonden. Mensen met een functie binnen de ICT hebben meer dan eens laten zien dat innovatie tot meer werkgelegenheid kan leiden zoals het sprekende voorbeeld van Silicon Valley. Nu het aantrekken van hoogopgeleide creatieve huishoudens economische voorspoed met zich meebrengt is het van cruciaal belang om het weten waar, waarom en hoe mensen willen wonen.
16
2.4.2 Attracties van een stad Er zijn grote en middelgrote steden die jongeren weten vast te houden of zelf jongeren “onttrekken” aan andere steden. Hierbij komt de kwaliteit van een stad om de hoek kijken. Kwaliteit van leven wordt op diverse manieren gedefinieerd, beleefd en op verschillende wijze geïnterpreteerd. Attracties worden veelal uitgelegd als uitingen van welzijn zoals tevredenheid en gevoel van geluk over de woonsituatie. Naast de beschikbaarheid van woningen zijn ook de aantrekkelijkheid van de woning zelf en van de woonomgeving daarbij belangrijke factoren geworden. Andere definities van kwaliteit van leven hebben veelal een relatie met de locatiespecifieke factoren tussen steden. Kwaliteit kan dan betrekking hebben op het persoonlijk welzijn of kwaliteit dat als collectief voorhanden is, zoals gezondheidszorg. Deze woonattracties vormen een containerbegrip voor alle kwaliteiten waar bewoners van een stad bij hun woonbeslissing rekening mee hebben gehouden. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen natuurlijke attracties zoals natuur, luchtkwaliteit en landschap enerzijds en de geconstrueerde –alle maakbare- attracties anderzijds (Marlet, 2009). De woonattracties kunnen op verschillende schaalniveaus worden onderverdeeld te weten: woninggebonden attracties, directe woonomgevingattracties, stedelijke attracties en omgeving van de stad. Voor jonge creatieve hoogopgeleide mensen zijn de georganiseerde culturele evenementen echter niet van doorslaggevende betekenis. Deze jongeren willen graag authentieke ervaringen opdoen zoals kleinschalige, alternatieve muziekscene in cafés, jazzclubs in kelders de zogenaamde street-level-culture (Gotham, 2001). Jonge stedelingen zouden volgens Duitse stadsociologen hun identiteit ontlenen aan de historische gebouwen in de stad (Haussermann, 1996). Voor steden met achterstandswijken ontstonden als gevolg van de suburbanisatie in de jaren zestig, zeventig en tachtig leegstand die door jonge creatieve types tegen lage kosten werden ingenomen. Dit gentrification proces wekte de interesse van jonge creatievelingen en studenten. Dit proces van gentrification als instrument om jonge mensen te verleiden, is niet makkelijk te organiseren. Indien –werk volgt wonen- regel is dan is de kwaliteit van de stad een indicatie in welke mate deze stad aantrekkelijk wordt gevonden door jongeren om in te wonen. Dit geldt dan niet alleen voor jongeren die nog studeren maar zeker ook voor jongeren die reeds werkzaam zijn op de arbeidsmarkt. Een aantrekkelijke stad heeft niet alleen een hoge woonattractie maar ook een kwalitatief cultureel aanbod, dat creatieve hoogopgeleide bevolking aantrekt. Dit heeft tot gevolg dat human capital kan toenemen waardoor de (kennis) economie kansen krijgt. De top vijf van de aantrekkelijkste steden in Nederland wordt aangevoerd door Amsterdam gevolgd door Utrecht, Haarlem, Den Bosch en Den Haag. Deze steden hebben niet alleen een positief migratiesaldo van jongeren in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar maar zien ook kans het migratiesaldo positief te houden. De laatste plaats wordt ingenomen door Schiedam gevolgd door Ede en Hilversum. De top vijf van de aantrekkelijke steden geeft de attracties weer die door de gemiddelde bevolking wordt gewaardeerd. Jongeren maken echter als groep geen specifiek onderdeel uit van dit onderzoek (Marlet, 2006). In 2008 heeft de gemeente Apeldoorn een onderzoek gestart naar de relatie tussen de bevolkingsaanwas van de gemeente en de woningmarkt. Aanleiding voor dit onderzoek was het feit dat in de periode 2000-2007 de gemeente Apeldoorn tot de slotsom kwam dat zij
17
relatief weinig inwoners had in de leeftijd tussen de 18 en 34 jaar in vergelijking tot andere grote steden. Over het jaar 2001 kon een relatie gelegd worden tussen woningproductie en een vestigingsoverschot. Alle leeftijdscategorieën hadden een vestigingsoverschot behalve de leeftijdscategorie 18-24 jaar (licht negatief). Deze positieve trend heeft Apeldoorn na 2001 niet kunnen vasthouden. Reden is onder andere dat de nieuwbouwproductie tot 2007 elk jaar is gedaald tot zelfs nihil in 2006. Apeldoorn kon in het jaar 2001 jonge mensen in leeftijd tussen 25 en 34 jaar vasthouden door de juiste woningen in het lagere segment te bouwen. 2.4.3 De aantrekkelijke stad voor jongeren Behoudens het onderzoek in Apeldoorn zoals beschreven in paragraaf 2.4.2 is er weinig bekend of steden beleid voeren om jongeren vast te houden of aan te trekken. In de literatuur is niet veel te vinden over de inzet van beleidsinstrumenten om de migratie van jongeren te beïnvloeden. Beleidsinstrumenten worden wel ingezet om jongeren ontwikkelingskansen te bieden. In de beleidsdocumenten worden randvoorwaarden geschetst waarbinnen dit jongerenbeleid dient te worden uitgevoerd. Wel is bekend wat jongeren beweegt als het gaat om de keuze voor een stad. De groei van de stad is niet zondermeer een goede indicatie. In een stad is de samenstelling van de bevolking een belangrijk gegeven. Edward Glaeser heeft kunnen aantonen dat er een relatie bestaat tussen de voorraad aan menselijk kapitaal in de stad en de groei ervan (Glaeser en Saiz, 2003). De creatieve klasse van een stad wordt niet alleen bepaald door mensen die hun school hebben afgemaakt, maar door mensen die werken. Daardoor kan worden gesteld dat “werkend menselijk kapitaal” beter voor een stad is dan “niet werkend menselijk kapitaal”. In de Amerikaanse literatuur heeft Richard Florida in The Rise of the Creative Class de creatieve klasse als volgt willen duiden. Creativiteit kent verschillende verschijningsvormen. Zo kan de technologische creativiteit nieuwe producten en processen introduceren. De economische creativiteit heeft mensen nodig die de technologie weten om te zetten in commerciële innovaties. En zo bestaat volgens Richard Florida de esthetische, stilistische, artistieke en muzikale creativiteit. Creativiteit heeft een speciale plaats onder de productiefactoren. Het zijn mensen die de creativiteit aan deze productiefactoren kunnen toevoegen. Deze creativiteit is niet voor het toptalent weggelegd. Alle medewerkers in een fabriek worden in dit proces ingeschakeld. De mate van creativiteit en dus de mate van economisch succes is onder andere samengevat in de “Global Creativity Index” waarin de Verenigde Staten, 14 landen uit de EU, Scandinavië en Noord Europa zijn gerangschikt met de variabelen Technologie, Talent en Tolerantie. Het gaat om de maatstaf innovatie, de creatieve beroepen en de mate van tolerantie tegenover nieuwe ideeën en nieuwe mensen. Hierbij gaat het ook om de manier van denken en de wijze waarop een stad problemen en mogelijkheden benadert. De creatieve stad heeft opgeleide en een flexibele beroepsbevolking nodig met dynamische denkers en scheppers die creatieve ideeën kunnen voortbrengen aldus Richard Florida. In de Creatieve klasse in Nederland uit de Atlas voor gemeenten 2004 zijn deze criteria specifiek voor Nederland gedefinieerd. Volgens deze Atlas bestaat de Nederlandse creatieve klasse allereerst uit bedenkers van creatieve ideeën zoals wetenschappers en onderzoekers, innovatieve ICTers, ingenieurs, architecten, tv makers, journalisten en bohemians zoals musici, vormgevers, schrijvers en
18
kunstenaars. Maar ook uitvoerders van creatieve ideeën in de kennisintensieve economische sectoren zijn tot de klasse gerekend zoals managers, specialisten, assistenten en verkopers van creatieve ideeën in de wetenschap, de geneeskunde, de high tec en ICT, financiële, organisatorische, bedrijfskundige en juridische dienstverlening en creatieve sectoren zoals design en kunst zo meldt de toelichting. Door deze selectie behoort 19% van de Nederlandse beroepsbevolking tot de creatieve klasse. In de Randstad bevindt zich een duidelijke concentratie creatievelingen. In Amerika geldt hetzelfde als in Nederland namelijk dat de creatieve klasse de voorkeur heeft voor het stedelijk woonmilieu. Utrecht is daarin koploper. Maar liefst 35% van de beroepsbevolking behoort tot de creatieve klasse gevolgd door Amsterdam en Leiden. De kleinste creatieve klasse huisvesten de plaatsen Emmen, Almelo, en Venlo. De afwezigheid van een universiteit in een stad hoeft niet per definitie te betekenen dat er geen creatieve klasse aanwezig is. Dat bewijzen Arnhem, Amersfoort en Haarlem. In de Atlas voor gemeenten 2010 staan diverse ranglijsten die voor jongeren van belang zijn als het gaat om een keuze voor een stad. Als de kansen op de arbeidsmarkt nader bekeken worden dan zien we dat jongeren de meeste kansen hebben in de gemeenten Utrecht, Haarlemmermeer, Amstelveen en Delft. Voor de ranking zijn alle banen voor de laagopgeleiden, middelbaar opgeleiden, hoogopgeleiden en jongeren in beeld gebracht. Vervolgens is de beschikbaarheid van de banen weer verdeeld over de voornoemde groepen opgeleiden. De jeugdwerkloosheid bijvoorbeeld is een indicatie voor jongeren en zegt weer iets over de kansen op de arbeidsmarkt. De jeugdwerkloosheid in deze ranking is het aantal jongeren tussen de 15 en 24 jaar dat werk zoekt. In de ranglijst grote en middelgrote steden staat Amstelveen bovenaan gevolgd door Haarlemmermeer, Ede en Velsen. Amsterdam zien we op plaats 34 op deze lijst terug. Tenslotte komt in de Atlas voor gemeenten 2010 de woonaantrekkelijkheidsindex aan de orde, die de mate van aantrekkelijkheid meet. Deze index is in volgorde van gewicht de bereikbaarheid van banen, het cultureel aanbod,veiligheid, het aandeel koopwoningen in de woningvoorraad, de nabijheid van natuurgebieden, de kwaliteit van het culinaire aanbod, de aanwezigheid van een universiteit en het historische karakter van een stad (het percentage woningen gebouwd voor 1945). Dit zijn wel factoren die een aantrekkingskracht op jongeren uitoefenen. De selectie van de factoren die deel uitmaken van de woonaantrekkelijkheidsindex en de bijbehorende wegingsfactoren zijn de uitkomst van een objectieve econometrische analyse. De voornoemde woonaantrekkelijkheidsindex is niet leeftijdsgebonden. Deze is dan ook niet direct representatief voor jongeren. Toch staat Amsterdam op nummer één van deze index, gevolgd door Utrecht en Amstelveen. Plaats 48 tot en met 50 worden ingenomen door Heerlen, Emmen en Spijkenisse. Er zijn een tiental steden (o.a. Almelo, Lelystad en Zaanstad) die in de periode 1995-2005 (Marlet, 2009) ten opzichte van 2010 vanuit een negatief migratiesaldo onder jongeren in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar (Van Woerkens, Marlet, 2010) naar een positief saldo zijn gepromoveerd. In bijlage II zijn een aantal indicatoren uit de Atlas voor gemeenten onder elkaar gezet en met elkaar vergeleken. Deze geselecteerde indicatoren zijn items die voor jongeren van belang zijn. De stad Enschede is als stijger en Almere is als opvallende daler weergegeven. Almelo en Enschede scoren hoog, waar het gaat om het aandeel nerds. De nerds zijn daarentegen in Lelystad redelijk vertegenwoordigd. Zaanstad kan zich verheugen op een goede plaats voor kansen op de arbeidsmarkt. De woningmarkt van de steden Almelo, Lelystad en Zaanstad daarentegen heeft zich in de periode 1995-2005 (Marlet, 2009) en 2010 (Van Woerkens, Marlet, 2010) gunstig kunnen ontwikkelen. De relatief lage woningprijs per vierkante meter (onder het landelijk
19
gemiddelde) maakt deze steden aantrekkelijk voor jongeren die dit feit belangrijker vinden dan het populaire west stedelijk woonmilieu met haar attracties en hoge woningprijzen. De relatief lage mediane verkoopprijs heeft mogelijk een positieve bijdrage geleverd aan de positieve ontwikkeling van het migratiesaldo onder jongeren tussen de 15-29 jaar. Tabel 2.5 geeft per categorie de beste stad weer. De lijst is tot stand gekomen door categorieën te selecteren die jongeren van belang vinden indien zij zich willen gaan vestigen in een andere stad. Op het gebied van hoogopgeleiden, het aandeel human capital en de kansen op de arbeidsmarkt scoort de gemeente Utrecht het best. Amsterdam daarentegen scoort als beste in de woonaantrekkelijksheidsindex, het aandeel popconcerten en de aanwezigheid van monumenten. Opvallend is de gemeente Zwolle met landelijk het meeste aantal evenementen per 100.000 inwoners. Op basis van de items uit tabel 2.5 blijkt dat Utrecht een aantrekkelijke stad is. Ze vormt een belangrijke economische basis zoals aandeel hoogopgeleiden, human capital en de kansen op de arbeidsmarkt dat voor jongeren aantrekkelijk is.
Tabel 2.5 Aantrekkelijke stad voor jongeren Ranglijst Woonaantrekkelijkheidsindex Sociaal economische index Hoogopgeleiden Human capital (creatieve klasse) Vergroening Kansen op de arbeidsmarkt Jeugdwerkloosheid Huizenprijzen Popconcerten Sociale huurwoningen Armoede Evenementen Monumenten
Stad Amsterdam Amstelveen Utrecht Utrecht Groningen Utrecht Amstelveen Heerlen Amsterdam Ede Haarlemmermeer Zwolle Amsterdam
Bron: Atlas voor gemeenten 2010
20
2.5
Conclusie
Aangezien de eerste deelvraag uit drie delen bestaat, zullen deze drie onderdelen afzonderlijk worden beantwoord. Welke motieven liggen ten grondslag aan de migratie van jongeren uit de grote en middelgrote steden? Jongeren verlaten het ouderlijk huis om te gaan studeren, voor een betaalde baan of om zelfstandig te gaan wonen. De motivatie om te verhuizen ligt in de aantrekking tot een bepaald gebied of in de wens om de huidige woonomgeving te verlaten. De motieven kunnen hierdoor economische, sociale, ecologisch of gedragsmatig van aard zijn. Deze migratiemotieven zijn in de loop der jaren zeer divers van aard geworden, omdat nu ook kansen op de woning- en arbeidsmarkt een rol spelen. Migratie beweegt zich veelal richting industrie en handelscentra waarbij de sociale afstand stapsgewijs verloopt zodat een geringe sociale afstand hoeft te worden overbrugd. Jaarlijks verhuist 10% van de Nederlandse bevolking. De hoofdmoot van de binnenlandse migratie wordt gedomineerd door verhuizingen over een korte afstand vanwege woonmotieven. Bij 57% van de migratie op korte afstand gaat het verhuizingen binnen de eigen woonplaats. Deze migratie is dus locatiespecifiek. Bij een klein deel van de migratie gaat het om een langere afstand. Van deze categorie heeft 77 % een leeftijd tussen de 25 en 44 jaar en is het motief werk of studie. Van deze groep gaat de migratie uit vanwege werk en heeft 66% inmiddels een HBO of universitair diploma. Welke typen steden zijn voor jongeren aantrekkelijk? Een aantrekkelijke stad wordt voor de helft verklaard door de beschikbaarheid aan werk en voor de helft verklaard door woonattracties. Attracties kunnen worden verdeeld in stedelijkeen natuurlijke attracties. De groei van de stad is niet zondermeer een goede indicatie. In een stad is de samenstelling van de bevolking een belangrijk gegeven. Er bestaat een causaal verband tussen de voorraad aan menselijk kapitaal en de groei ervan. Een aantrekkelijke stad heeft niet alleen een hoge woonattractie maar ook een kwalitatief cultureel aanbod, een streetlevel-culture dat de creatieve hoogopgeleide bevolking aantrekt. Dit heeft tot gevolg dat human capital kan toenemen waardoor de (kennis) economie kansen krijgt. Het Vinex beleid van de overheid heeft de afgelopen decennia bijgedragen aan de attractie van de steden als gevolg van de groei van de steden die overeenkomstig dit beleid mochten groeien. Behoudens de gemeente Apeldoorn die voornemens is beleidsinstrumenten in te zetten om jongeren vast te houden of aan te trekken is in de literatuur weinig bekend over de inzet van (beleids)instrumenten om migratiestromen van jongeren te beïnvloeden. Welke factoren zijn van belang? Jongeren laten zich binden door een stedelijk milieu met een historisch karakter, veiligheid, het aandeel (betaalbare) koop- of huurwoningen, de nabijheid van natuurgebieden, de kwaliteit van culturele evenementen, culinair aanbod en de aanwezigheid van hoger beroepsof wetenschappelijk onderwijs. Deze stedelijke- en natuurlijke attracties zijn veelal een voedingsbodem voor een goed economisch klimaat, waarbij jongeren bovendien veel kansen op de arbeidsmarkt hebben.
21
3
BELEID ALS INSTRUMENT: EEN THEORETISH KADER
3.1
Inleiding
In het vorige hoofdstuk is een theoretisch beeld geschetst van de migratiemotieven van jongeren. De aantrekkelijke stad wordt voor de helft bepaald door werk en voor de helft door woonattracties. Zo blijkt een aantrekkelijke stad voor jongeren over een aantal typische natuurlijke en stedelijke attracties te beschikken, zoals een stedelijk milieu met een historisch karakter, veiligheid, het aandeel (betaalbare) koop- of huurwoningen, de nabijheid van natuurgebieden, de kwaliteit van culturele evenementen, culinair aanbod en de aanwezigheid van hoger beroeps- of wetenschappelijk onderwijs. De vraag is nu of het mogelijk is met behulp van beleidsinstrumenten de migratiestromen en dus het gedrag te beïnvloeden van jongeren in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar. Heeft het zin om beleidsinstrumenten in te zetten om migratiestromen te beïnvloeden ook indien gemeenten niet beschikken over de vereiste woonattracties? Dit hoofdstuk zal ingaan op deelvraag twee: Welke beleidsinstrumenten zijn effectief om migratiestromen in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar te sturen? Beleid is een instrument dat wordt gebruikt om verandering te bewerkstelligen. In dit hoofdstuk zal dan ook het beleid als veranderingsinstrument worden uiteengezet. 3.2
Beleid in de literatuur
Volgens Hoogerwerf (1998) kan beleid worden omschreven als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Het woordenboek Van Dale beschrijft beleid zelfs als `wijze van behandeling van een zaak met betrekking tot het gevolgde of te volgen beginselen of gedragslijn`. Volgens Hogwood Gunn (1984) kan beleid worden omschreven als wijsheid, tact, omzichtigheid en bedachtzaamheid. Etzioni (1968) beschrijft beleid als “een vorm van generaliseerde besluitvorming, waarin hele verzamelingen van beslissingen tegelijkertijd beschouwd worden en de context van beslissingen wordt beschouwd”. Deze definitie, net als de definities van onder andere Dunn (1981), Becker (1972) en Faludi (1978), is een definitie waarin beleid beschouwd wordt als een proces waarin keuzes, beslissingen of ideeën worden omgezet in concrete handelingen. Het is een proces waarin enerzijds allerlei ideeën in concrete doelen omgezet worden en anderzijds de consequenties van bestaande maatschappelijke situaties en ontwikkelingen beschouwd worden. Via voornoemd proces wordt getracht een betere situatie te realiseren. Die verbeterde situatie is daarbij geen vooraf aangegeven uitgangspunt, maar wordt gaandeweg het proces duidelijker gekaderd. Het mag duidelijk zijn dat er veel definities zijn van het begrip beleid. “Hèt” beleid is voorbehouden aan diegene die de beleidsvraag wil duiden (Heclo, 1972). In dit onderzoek wordt uitgegaan van beleid dat een gemeente heeft vastgelegd en dat wellicht door de gemeenteraad is bekrachtigd en gepubliceerd, zodat alle burgers kennis kunnen nemen van de plannen en acties die het gevolg zijn van dit voorgenomen beleid en doelstellingen. Indien dit beleid reeds enige tijd operationeel is, kan dit beleid worden getoetst op effectiviteit door analyse van beleidsinstrumenten hierop te toetsen.
22
3.3
Stappen in het beleidsproces
Beleid is een instrument dat behoedzaam dient te worden toegepast. Beleidsonderzoek is toepassingsgericht onderzoek van veelal gammawetenschappelijke aard ten behoeve van instanties die beleid voor de samenleving ontwikkelen, uitvoeren en evalueren (Van Hoesel, Leeuw, Mevissen, 2005). Voordat beleid tot uitvoering komt zullen verschillende deelprocessen de revue passeren. In de beleidswetenschap wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds empirische indelingen, die aangeven hoe het in de praktijk feitelijk eraan toegaat en anderzijds de normatieve of prescriptieve indelingen, die zeggen hoe het zou moeten zijn uitgewerkt (Hoogerwerf, 1998). De klassieke indelingen in de beleidsvorming inclusief het ontwerpproces zijn die van de synoptische benadering (overzicht gevende), de incrementele benadering en de mixed scanning. De synoptische benadering kan met de volgende stappen onder woorden worden gebracht. Indien een bepaald probleem zich voordoet zal de rationele mens eerst zijn doeleinden verhelderen om vervolgens deze te rangschikken. Voorts zal deze alle mogelijke manieren of vormen van beleid om de doelstellingen te bereiken op een rijtje zetten en alle belangrijke gevolgen onderzoeken die uit de alternatieven naar voren komen. Tenslotte kunnen de gevolgen van elk beleidsonderdeel met de doeleinden worden vergeleken en zal het beleid worden gekozen dat de meeste overeenkomsten vertoont met de doeleinden (Lindblom, 1968). De strategie volgens het incrementalisme bevat de volgende elementen. Beslissingen worden genomen op marginaal niveau, uitgaande van een bestaande situatie, vervolgens worden een aantal alternatieven beschouwd die maar weinig verschillen van de bestaande situatie. Van elk alternatief neemt men kennis van een beperkt aantal effecten. Voorts past men de doeleinden bij de gegeven middelen aan en herformuleert men de doeleinden tijdens de beleidsuitvoering. De stappenanalyse en evaluatie worden stap voor stap genomen. Deze step by step benadering is van belang om ongewenst ervaren situaties weg te nemen (Braybrooke en Lindblom, 1963). Etzioni (1967) heeft een poging gedaan om tot verzoening te komen van voornoemde twee benaderingen, die de naam “mixed scanning” heeft meegekregen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen fundamentele en minder fundamentele beslissingen. De fundamentele beslissingen komen tot stand na onderzoek van de belangrijkste alternatieven, waarbij de beslisser niet ingaat op de details. De minder ingrijpende beslissingen komen tot stand middels de incrementele methode. Een sprekend voorbeeld voor deze werkwijze is de manier waarop parachutisten te werk gaan indien zij worden gedropt boven vijandelijk gebied. Eerst wordt het terrein globaal onderzocht. Indien er geen directe dreiging bestaat zullen zij meer in detail onderzoeken. Deze werkwijze wordt vervolgens herhaaldelijk toegepast. Naast voornoemde onderzoeksmethoden wordt in de literatuur ook melding gemaakt van modellen. De drie gangbare modellen zijn Fasenmodel, Stromenmodel en Rondenmodel. Het Fasenmodel kenmerkt zich als model doordat het beleidsproces in fasen verloopt. Hierin wordt het beleidsproces beschreven als “de opeenvolging van verschillende toestanden in het voorbereiden, bepalen, uitvoeren, evalueren en bijsturen van beleid” (Hoogerwerf, 1982). In dit model wordt ervan uitgegaan dat verschillende experts en adviseurs zijn betrokken bij de totstandkoming van het beleid, echter de beleidsbepaler neemt het besluit.
23
Het Fasenmodel kwam op veel kritiek te staan; de beleidsprocessen zouden niet gefaseerd genoeg verlopen, zoals het Fasenmodel aangeeft en ook de rol van beleidsbepaler is niet duidelijk aanwijsbaar (Teisman, 1992). Het Stromenmodel is in 1972 ontwikkeld door Cohen, March en Olsen. Het Stromenmodel is gebaseerd op de grondgedachte dat de fasen van de beleidsprocessen zijn opgebouwd uit de volgende drie stromen namelijk problemen, oplossingen en participanten (Heffen en Twist 1993). De drie stromen ontwikkelen zich tegelijkertijd, los en onafhankelijk van elkaar. Op het moment dat de drie stromen bij elkaar komen is de oplossing voorhanden. Dit stromenmodel is in 1984 verder uitgewerkt door Kingdon. Het Stromenmodel volgens Kingdon gaat ook uit van algemene logica evenals Cohen, March en Olsen. Ook dit model bestaat uit verschillende stromen en de koppelingen daartussen. Kingdon verschilt echter in het aantal stromen. Hij maakt onderscheid tussen participanten en processen. Kingdon onderscheidt drie processtromen: het herkennen en erkennen van problemen (problemenstroom), de formulering van beleidsalternatieven (beleidsalternatievenstroom) en politieke ontwikkelingen (politiek-bestuurlijke stroom). De participanten zijn niet gekoppeld aan een bepaald proces, maar zouden betrokken kunnen zijn bij elk van de drie stromen en in sommige gevallen bij twee stromen tegelijk. Verder geeft Kingdon speciale aandacht aan de momenten waarop alle stromen samenkomen en de tijd doorbraak in het beleid vereist. Hiervoor introduceert Kingdon het concept policy window. Dat betekent dat als de politieke omstandigheden gunstig zijn, zogenaamde pleitbezorgers erkende problemen koppelen aan beschikbare beleidsalternatieven. In het Rondenmodel wordt beleid gedefinieerd als ‘het resultaat van een reeks van beslissingen genomen door verschillende actoren’ (Teisman, 1992). Dit model maakt een indeling aan de hand van de beslissingen. Volgens Hoogerwerf (1998) kan beleid worden omschreven als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Deze omschrijving past goed binnen de kaders van dit onderzoek. De definities van Van Hoesel en Hoogwood en Gunn bijvoorbeeld worden als ideeën geformuleerd en houden een zeker abstractieniveau in zonder echt concreet te worden Bij het model van Hoogerwerf staat het doel voorop waarbij bovendien realisatie wordt beoogd zonder de componenten middelen en tijd als randvoorwaarden uit het oog te verliezen. Met name de effectiviteit (evalueren) van beleid zal een belangrijk onderdeel vormen van dit onderzoek. Tevens zal de vraag hoe beleidsinstrumenten het best kunnen worden ingezet om migratiestromen te beïnvloeden een plaats krijgen in dit onderzoek. Het ontwerpen van beleid vereist verbeeldingskracht, het vermogen te analyseren en empirisch te denken. Hoogerwerf (1992) onderscheidt acht stappen: 1) de analyse van de opdracht tot het ontwerpen van een beleid 2) de analyse van het beleidsprobleem 3) de analyse van oorzaken van de problematische situatie (een causaal veldmodel) 4) de formulering van het einddoel en de bijbehorende evaluatiecriteria 5) het overwegen van mogelijke beleidsinstrumenten met hun te verwachten effecten in de richting van het einddoel (instrumentenmodel) 6) het ontwerpen van de uitvoeringsorganisatie en het uitvoeringsproces 7) de afweging van kosten en baten 8) de formulering van het beleidsonderwerp, met inbegrip van een beleidsmodel
24
Doelmatigheid of efficiency van beleid kan worden omschreven als de mate waarin bepaalde baten worden bereikt met minder kosten of de mate waarin bepaalde kosten meer baten opleveren (Hoogerwerf, 1993). Het beleid is het resultaat van verschillende rollenspellen. Vooraf wordt structurering in de vorm van regels en verdeling van middelen aangebracht, maar alle betrokkenen kunnen vrijuit initiatieven nemen of voorstellen van anderen aanpassen. Interactie tussen de diverse actoren bepaalt het resultaat van het beleidsproces. Teneinde een verantwoorde keus te maken is het zaak dat de beleidsbepaler de beleidsinstrumenten in de eerste plaats zorgvuldig afweegt zodat kosten en baten kunnen worden geïnventariseerd. Dit kan in de vorm van zogenaamde effectrapportages (Klaassen en Van Nispen, 1996). In deze rapportages wordt geïnventariseerd, ingeschat en gewaardeerd wat de (neven) effecten kunnen zijn. 3.4
Het overwegen van mogelijke beleidsinstrumenten
Beleidsinstrumenten zijn er in alle soorten en maten. De beleidsbepaler kan in principe kiezen uit oneindig veel beleidsinstrumenten. Door een indeling te maken in verschillende typen kan er meer overzicht worden gecreëerd. Het is ten eerste van belang te weten of de toepassing van het instrument leidt tot de beoogde situatie in het beleidsveld of dat de beoogde situatie wordt gerealiseerd via de beïnvloeding van het gedrag van de actoren in het beleidsveld (Hoogerwerf, 1998). In dit onderzoek zullen beleidsinstrumenten die door gemeenten zijn ingezet worden getoetst op de mate van beïnvloeding. Heeft de beleidsbepaler dát instrument gekozen waar het effect -namelijk om negatieve migratiestromen onder jongeren tussen de 15 en 29 jaar te beïnvloeden- positief is gebleken ? De overheid draagt niet als enige bij aan het bereiken van de doelen, maar wil haar doeleinden bereiken door het gedrag van anderen indirect te beïnvloeden. De instrumenten die veelal tot haar beschikking staan worden vaak onderverdeeld in juridische, economische en communicatieve beleidsinstrumenten (Van der Doelen, 1989). Het juridische sturingsmodel geeft bijvoorbeeld gemeenten de mogelijkheid om door middel van wettelijke voorschriften auto’s te weren door middel van een parkeerverbod. Een voorbeeld van een economische sturing is dat bepaalde voor- en nadelen aan betreffende keuzemogelijkheden worden verbonden door gebruik te maken van financiële prikkels. Een overheid kan ook door middel van communicatieve middelen burgers bewegen tot keuzes door bijvoorbeeld gebruik te maken van folders of televisiespotjes (tabel 3.2). Tabel 3.2 Toepassing indirecte beleidsinstrumenten
Bron: A. Hoogerwerf, 1998
De drie voornoemde beleidsinstrumenten kunnen zowel in algemene zin als individueel worden ingezet (Bressers en Klok, 1987a). In het algemeen kan worden gesteld dat het bij individuele instrumenten beter mogelijk is de inhoud van het instrument af te stemmen op de verschillende situaties van de doelgroep. Dit wordt in deze context ook wel “fine tuning” genoemd (De Bruijn en Ten Heuvelhof 1991). Een volgend onderscheid dat kan worden 25
gemaakt is dat van de verruimende en de beperkende beleidsinstrumenten (Honigh, 1985). Als dit instrument juridisch wordt toegepast kan er onderscheid gemaakt worden tussen rechten en plichten. In economische zin verwijst deze tweedeling naar het onderscheid tussen subsidieregelingen en heffingsstelsels. Naast de bovengenoemde indelingen van beleidsinstrumenten heeft ook het begrip netwerkmanagement aan terrein gewonnen (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1995). De actor bevindt zich bij het ontwerpen van beleid niet in de geïsoleerde positie, maar is afhankelijk van een tal van andere actoren. Het is geen nieuw type maar levert meer perspectief bij het functioneren van bestaande typen instrumenten. Naast de directe en indirecte beleidsinstrumenten kan de overheid ook kiezen voor een laissez faire beleid. Deze vorm kent een beperkte mate van staatsinterventie in het economische, culturele en sociale leven. De overheid handelt in feite achteraf om het falen van particulier initiatief te vervangen. Bij de keuze voor de instrumenten zal het karakter van de keuze bij elke stap weer anders zijn, aangezien de keuze voor bepaalde beleidsinstrumentaria veel creativiteit vereist. Het gaat hierbij om een beleidsinstrumentenmix die als een `best fit model` kan worden aangemerkt.
3.4.1 Kenmerken van een beleidsprobleem Het is van belang de kenmerken van het beleidsprobleem te analyseren. Er bestaat namelijk een causaal verband tussen het beleidsprobleem en de verhoudingen tussen de actoren die bij het beleid zijn betrokken. Beleidsproblemen kunnen namelijk worden onderscheiden naar de mate van consensus over de morele maatstaven in relatie tot de politieke en bestuurlijke niveaus. Deze consensus kan hoog of laag zijn. Vervolgens kan er onderscheid worden gemaakt naar de mate van zekerheid over de kennis van situaties (Van der Graaf en Hoppe, 1989). Bij problemen die te beïnvloeden zijn is er een hoge mate van overeenstemming over relevante maatstaven, wat tot uitdrukking komt in gedragen doelstellingen in combinatie met een grote zekerheid. Bij ethische problemen die buiten de invloedsfeer liggen is er weinig of geen overeenstemming over de maatstaven. Dit kan leiden tot conflicten tussen de actoren als het gaat om keuzes voor beleidsinstrumenten. Bij impasses kan de beleidsmaker terugkeren naar de fase van beleidsdefinities (Van der Graaf en Hoppe, 1989) of anderzijds staat de beleidsmaker voor de keuze om te kiezen voor combinaties van beleidsinstrumenten die de weerstand van de actoren doen verminderen. Veel onzekerheid bestaat bij (on)tembare wetenschappelijke problemen over bijvoorbeeld het feit welke factoren als de oorzaken van het probleem kunnen worden gezien. Hierbij kan het nuttig zijn terug te keren naar het begin van elke fase in het ontwerpproces. Hierdoor kan worden herleid of het probleem wordt veroorzaakt door de gegevensverzamelingen. Deze methode wordt ook wel “lerende” ontwerpbenadering genoemd (Van Heffen, 1993). Bij de variant van de ongetemde problemen is er weinig tot geen consensus en weinig zekerheid over de inzet van de voorgestelde beleidsinstrumenten. 3.4.2 Causale relaties in het beleidsprobleem Bij de beschrijving van het beleidsprobleem kunnen in het beleidsveld causale relaties ontstaan. De oorzaken en gevolgen van een probleemsituatie kunnen met behulp van een causaal model worden weergegeven. Een causaal model is van hoge kwaliteit indien de beleidsbepaler erin slaagt veel oorzaken en gevolgen van een problematische situatie te
26
verwerken zodat er meer inzicht ontstaat over de manier waarop bepaalde elementen van de problematische situatie kunnen worden gemanipuleerd. Een model dient de beleidsbepaler te steunen in de keuzes die deze te maken heeft. Het is zeker niet de bedoeling om het model tot in detail in te richten zodat het model niet meer te corrigeren is. Het is te verdedigen dat een model gaandeweg kan worden getoetst. Deze methode van “trial and error” kan de beleidsbepaler dan meer vrijheid bieden. 3.4.3 Het ontwerpen van de beleidsuitvoering Anticiperen op de beleidsuitvoering tijdens de ontwerpfase van het beleid is geen gemakkelijke opgave. Bij het ontwerpen van de beleidsuitvoering heeft de organisatie te maken met allerlei onzekerheden. Op basis van wetenschappelijke literatuur, traditie en ervaring kan in het ontwerpproces worden gestreefd naar een zo adequaat mogelijke uitvoering. Beleid kan worden beoordeeld naar effectiviteit, doelmatigheid en acceptatie (Hoogerwerf, 1993; zie tabel 3.4). Beleid dat aan deze criteria voldoet maakt grote kans dat aan de beoogde doelstellingen kan worden voldaan. Ten tweede kan dit beleid rekenen op maatschappelijke acceptatie en ten derde zullen de maatschappelijke kosten tot een minimum worden beperkt. Verder zijn de beleidsinstrumenten, beleidsorganisatie en het beleidsproces onderling verbonden en hangen deze samen waar het gaat om de doeltreffendheid, doelmatigheid en effectiviteit van het gekozen beleid. Het model is een hulpmiddel bij het ontwikkelen van de beleidsuitvoering (Hoogerwerf, 1993).
Tabel 3.4 Criteria voor de beoordeling van beleid Ontwerpaspecten Effectiviteit Doelmatigheid Acceptatie Beleidsinstrument Beleidsorganisatie Beleidsproces Bron: A. Hoogerwerf, 1998
3.4.4 De te verwachten effecten van de beleidsinstrumenten Het uiteindelijke resultaat van een geregisseerd beleidsinstrument kent een weg van ups en downs. De beleidstheorie is het vertrekpunt voor effecten die mogen worden verwacht. In dit deel zal antwoord worden gezocht op de vraag: “Welke beleidsinstrumenten zijn effectief om migratiestromen in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar te sturen”? In de oratie van Hoogerwerf uit 1977 “Heeft beleid effect” werd geconstateerd dat er nagenoeg geen effectonderzoek wordt uitgevoerd. In 1986 komt Nozeman tot de conclusie dat lange termijn effecten van overheidsbeleid zelden aan bod komt te meer omdat dit beleid voortdurend onderhevig is aan verandering (Nozeman, 1986). Zelfs in 1992 was deze conclusie dat nauwelijks effectenonderzoek wordt gerealiseerd nog actueel (Leeuw, 1992). De beleidsbepaler en ontwerper van beleid willen ernaar streven dat het beoogde beleid ook daadwerkelijk kan en zal worden uitgevoerd. Uit onderzoek blijkt dat als het op beleidsuitvoering aankomt onvoldoende prioriteit en hulpbronnen aanwezig blijken te zijn. Een klassieke studie van Pressman en Wildavsky (1973) heeft eens en te meer aangegeven dat 27
beleidsprocessen aandacht moeten hebben voor beleidsuitvoering. Inmiddels is er wel het een en ander veranderd. Het Evaluatie Overzicht Rijksoverheid (EOR) registreert inmiddels 250 evaluaties per jaar. Sinds 1992 is het wettelijk geregeld dat beleid eens in de vijf jaar dient te worden geëvalueerd. Daarmee ligt ook de definitie van de ex-post evaluaties vast, zodat deze kan worden getoetst aan vastgestelde criteria. In Nederland zijn er tal van studies bekend die de uitvoering en de effecten van beleid evalueren en bestuderen (Bressers en Hoogerwerf, 1995). Ook uit evaluatiestudies op het gebied van milieubeheer blijkt onder meer dat de uitvoering van milieuwetgeving ernstig werd belemmerd door een lacune aan capaciteit en hulpbronnen bij de lagere overheden (Schuddeboom, 1994). Deze studie is het startsein geworden van een meer interactieve beleidsvoering (Klok en Kuks, 1994). Een sprekend voorbeeld is de publicatie van de tijdelijke commissie integratiebeleid van “Commissie Blok”. Deze Commissie onderzocht het beleid dat was gericht op de integratie van minderheden in Nederland sinds de jaren zeventig van de 20e eeuw. Eén van de conclusies was dat het beleid jarenlang was gebaseerd op de gedachte dat gastarbeiders die naar Nederland kwamen na een aantal jaren weer zouden terugkeren naar hun land van herkomst. Dit was niet het geval waardoor kan worden vastgesteld dat er een fout zat in de beleidstheorie die aan de basis lag van dit integratie- en minderhedenbeleid. Een belangrijk aspect bij het toetsen van beleid zijn indicatoren die kunnen vaststellen of de doelmatigheid van het gevoerde beleid overeenkomt met de verwachtingen. Die indicatoren dienen te monitoren wat voor de beleidsbepaler van cruciaal belang wordt geacht. Indien de indicatoren correct de voortgang van het gevoerde beleid weergeven kan dit ook de acceptatie bevorderen. Acceptatie van beleid verwijst naar de mate waarin beleid door de samenleving als juist wordt beschouwd en wordt aanvaard (Potman, 1989). De acceptatie ligt in het feit dat de beleidsbepaler over de legitimiteit beschikt dit beleid uit te voeren. Deze legitimiteit is in de basis verankerd in onze parlementaire democratische rechtstaat. Een duidelijk effect van gevoerd overheidsbeleid op het gebied van groei zijn zoals eerder genoemd de Vinex gebieden. Zelfs 91% van de groeiverschillen tussen steden kunnen worden verklaard door het gevoerde Vinex-beleid. In het eindrapport van de VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) in 2004 kon worden geconcludeerd dat het niet goed gesteld is met de doelmatigheid van het rijksoverheidsbeleid. Conclusie van het rapport geeft het volgende beeld. Effecten van het gevoerde beleid laten zich moeilijk vastleggen. Daar kunnen de volgende problemen aan ten grondslag liggen. 1) 2) 3) 4) 5) 6)
geen of vage beleidsdoelstellingen het effect is moeilijk af te zonderen van autonome maatschappelijke ontwikkelingen evaluaties volgen te snel na implementatie bij opdrachtverstrekking wordt niet om effectevaluatie verzocht doorgaans betreft het beleidsonderzoek een instrumenten- of een procesevaluatie het inventariseren van effecten gaat verder en brengt extra kosten met zich mee (in dit onderzoek wordt namelijk tevens onderzocht wat zou zijn gebeurd zonder het gevoerde beleid: de zogenaamde “counterfactual”).
De kern voor beleidsevaluaties is de plausibiliteit van de effecten. Zijn de geconstateerde effecten gerealiseerd dankzij het gevoerde beleid (Panteia B.V., Van der Aalst, Van Dijken).
28
Kortom, een belangrijke eerste stap in het (effectief) evaluatiemodel is derhalve de reconstructie van de volgende beleidstheorie: hoe en met welke achtergrond is gekozen voor die beleidsmaatregel, welke alternatieven zijn waarom niet gekozen, en welke uitwerking werd ervan verwacht en welke doelen werden eraan gesteld? Ten slotte dient in de evaluatie te worden onderzocht of de uitwerking is verlopen zoals men had verwacht (figuur 3.4).
Figuur 3.4 De effectiviteit van beleid: doelmatigheid en doeltreffendheid
Bron: Ministerie van Financiën, 2002
29
3.4.5 Beleidseffectiviteit in relatie tot acceptatie De acceptatie van beleid kan worden versterkt of verzwakt door de manier waarop beleid in de praktijk wordt uitgevoerd. De ontwerper van het beleid is er alles aan gelegen om indicatoren in te bouwen ter verantwoording. Indien de kosten van het beleid toenemen, zal de acceptatie voor dit beleid afnemen zeker indien de baten achterblijven. Als de beleidsbepaler erin slaagt om het effect tegen minimale kosten aan te tonen dan zal acceptatie van zijn gevoerde beleid ook groter zijn. Beleidsuitvoeringsprocessen zijn vrijwel altijd interactieprocessen tussen beleidsbepalers en doelgroepen. De effecten van het beleid kunnen zowel beoogd als niet beoogd zijn. Neveneffecten van het gevoerde beleid worden wel onder de baten geschaard. Het Ministerie van Sociale Zaken heeft als bestrijding van de hoge werkloosheid de financiering van de realisatie van aanvullende werken (culturele- en sportvoorzieningen) gerealiseerd. Naast de bestrijding van de werkloosheid in de bouw had dit als positief neveneffect dat sociaaleconomisch zwakke gebieden werden geholpen (Maarse,1983). 3.5
Conclusie
Welke beleidsinstrumenten zijn effectief om migratiestromen in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar te sturen? Ten aanzien van deelvraag twee kan het volgende worden geconcludeerd. Beleid is het instrument om verandering gestructureerd door te voeren. De beleidsbepaler verwoordt datgene wat het bestuur tot uitvoering wil brengen. Dit (veranderings) proces moet met veel moed, wijsheid, tact en omzichtigheid tegemoet worden getreden. Het model van Hoogerwerf (1992) bestaat uit de volgende acht stappen: de analyse van de opdracht tot het ontwerpen van beleid, analyse van het beleidsprobleem, analyse van de problematische situatie, formulering van het einddoel, het overwegen van beleidsinstrumenten, het ontwerpen van de uitvoeringsorganisatie en het uitvoeringsproces, het afwegen van kosten en baten en ten slotte de formulering van het beleidsonderwerp met het beleidsmodel. Het is van belang dat er een causaal verband bestaat tussen het beleidsprobleem en de verhoudingen tussen de actoren die bij het beleid zijn betrokken. Een goed ontwerp kan beleidsuitvoering doen versnellen, zodat naast doelmatigheid acceptatie een gevolg is van dit succesvolle besluit. Ten slotte kan niet alleen het resultaat worden geanalyseerd maar kan naderhand ook (neven)effecten worden waargenomen. Een beleidsuitvoeringmodel is een basis om te toetsen of de doelmatigheid van het uitgevoerde beleid overeenkomt met de verwachtingen zoals het bereiken van de beoogde effecten, de acceptatie van beleid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid. Vanaf de start tot de realisatie van de uitvoering zal duidelijk worden welke actoren een rol gaan spelen, daarbij dient ook de vraag worden gesteld wie in dit proces het overzicht gaat bewaken en dus de regie zal voeren. Zonder regievoering zullen actoren delen van de uitvoering ter hand nemen zonder een overzicht te hebben van de totale voortgang. Voorts zullen indicatoren in het uitvoeringsmodel moeten zijn toegevoegd om de resultaten (output) tijdens de uitvoering te kunnen monitoren. De indicatoren kunnen monetair van aard zijn, als toetskader voor het uitvoeringsbudget. Ten slotte zal het beleid dat conform het uitvoeringsmodel is geëffectueerd leiden tot het gewenste effect (outcome) en acceptatie
30
indien het beleid tussentijds kan worden bijgestuurd op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten. De beleidsuitvoering dient tot slot ex post te worden geëvalueerd. Bij deze beleidsevaluatie gaat het om de plausibiliteit van de effecten. Zijn de geconstateerde effecten gerealiseerd ondanks of dankzij het gevoerde beleid. Om de migratie van jongeren in de leeftijd van 15 en 29 jaar te beïnvloeden staat de beleidsbepaler een mix aan beleidsinstrumenten ter zijde. Het jeugd en jongerenbeleid waarin programma´s worden ontwikkeld voor thema´s als gezondheid, welzijn en onderwijs kan met behulp van direct beleidsinstrumenten tot een resultaat komen. Een stedelijk milieu met een historisch karakter kan niet worden georganiseerd. Het aandeel betaalbare huur of koopwoningen kan middels een indirect beleidsinstrument wel worden bereikt. Hierbij kan worden gedacht aan economisch en juridische prikkels om woningbouw te realiseren speciaal voor deze bevolkingsgroep. De kwaliteit van culturele evenementen en culinair aanbod kan met behulp van een economische prikkel worden beïnvloed met een positief vestigingsbeleid als uitgangspunt. Indien bedrijven worden aangetrokken kan dit voor het hoger en wetenschappelijk onderwijs een reden zijn een nieuwe opleiding te starten. Stedelijke en natuurlijke attracties die jongeren aanspreken zijn veelal een voedingsbodem voor een goed (creatief) economisch klimaat waar kansen zich voordoen op de arbeidsmarkt. Migratiestromen beïnvloeden met hoger onderwijs alleen is niet voldoende. Hiervoor is tevens een gunstig economisch klimaat essentieel om de alumni kansen op de arbeidsmarkt te bieden. De optimale mix van woonattracties maken een stedelijk milieu aantrekkelijk. De resultaten van het gevoerde Vinex-beleid van de afgelopen jaren heeft laten zien dat nieuwbouwbewoners meer reizen dan de gemiddelde Nederlander. De migratie naar de nieuwbouwwijken zijn voor een groot gerealiseerd door jonge mensen, en jongeren in de gezinsvormende fase. Zelfs 91% van de groeiverschillen tussen steden kunnen worden verklaard door het gevoerde Vinex-beleid. Vinex-locaties zijn een goed instrument gebleken om migratiestromen van jongeren te beïnvloeden. 3.6
De hypotheses
In de conclusie komen een tweetal thema´s naar voren die in de beleidsuitvoering een belangrijke rol spelen. Het gaat om het monitoren van processen zodat voortgang permanent kan worden getoetst. Ook de regievoering speelt een cruciale rol als het gaat om de vraag wie de voortgang bewaakt en wie de uitvoering van de deelprocessen voor haar rekening neemt. De keuze voor beleidsinstrumenten ter bestrijding van het negatieve migratiesaldo van jongeren kan zowel direct als indirect van aard zijn. “Het” beleid bestaat echter niet. Derhalve wordt het best fit model datgene wat moet leiden tot de meest optimale beleidsinstrumentenmix. Echter, nieuwe wetenschappelijke feiten kunnen een ander licht werpen op het bestaande beleid dat veelal voor een minimale periode van vier jaar wordt vastgesteld. Daarom dient het beleid over een beleidsuitvoeringsmodel te beschikken zodat kan worden getoetst of de doelmatigheid van het gevoerde beleid overeenkomt met de verwachtingen. De hypothese kan als volgt worden geformuleerd: Het monitoren van het jeugd- en jongerenbeleid geeft inzicht in de uitvoering van het voorgenomen beleid
31
Beleidsuitvoeringsprocessen zijn zoals verwoord vrijwel altijd interactieprocessen tussen beleidsbepalers en doelgroepen. De overheid heeft dus de mogelijkheid partijen in te schakelen om delen van het beleid tot uitvoering te brengen. Zonder regievoering is de gemeente niet in staat de uitvoering te toetsen op voortgang. Indien de gemeente in de beleidsnota niet vastlegt wie en op welk moment participeert, zal de gemeente problemen ondervinden in de uitvoering op het gebied van zowel middelen als tijd. De hypothese kan als volgt worden geformuleerd: De kwaliteit van het gevoerde beleid is terug te voeren op de mate van regievoering De twee hypotheses zullen in de praktijk worden getoetst aan de hand van Beleidsevaluatie´s en Rekenkamernota´s van de steden Almelo, Lelystad, Zaanstad, Breda, Den Haag, Groningen en Zwolle over het gevoerde jeugd- en jongerenbeleid. In het volgende hoofdstuk zullen deze evaluaties kwalitatief worden getoetst op de beleidsinstrumenten regievoering en monitoring. Indien minimaal 70% (vijf van de zeven steden) het uitgevoerde beleid toetst op de beleidsinstrumenten regievoering en monitoring kunnen aan de hand van de resultaten de hypotheses worden bevestigd of verworpen.
32
4
EMPIRSCH ONDERZOEK
4.1 Operationalisatie In dit hoofdstuk zal het empirisch deel van het onderzoek zijn beslag krijgen. Daarbij zal met behulp van empirisch materiaal antwoorden worden gevonden op de deelvragen drie en vier. Beleid is een instrument om verandering te verwezenlijken. Het beleidsprobleem en de oplossing zullen in causaal verband dienen te staan, om tot realisatie van de doelen te kunnen komen. Is uit het te voeren of gevoerde beleid te achterhalen welke keuzes een gemeente heeft gemaakt. Deelvraag drie kan als volgt worden omschreven: Welke keuzes maakt een gemeente indien zij beleid als sturingselement gaat inzetten? Voorts zal het beleid inzicht geven op de wijze waarop de instrumenten zijn gebruikt. Is het beleid erop gericht om jongeren vast te houden of aan te trekken. Of speelt dit helemaal geen rol en accepteert de gemeente de jongerenmigratie en wil ze enkel haar huidige jonge bewoners dienen? Zijn er controlemomenten in het beleid gebouwd die het mogelijk maken om tijdens de uitvoering beleid te corrigeren. Heeft de inzet van deze instrumenten effect op de uitvoering van het beleid en hoe groot is het effect. Indien het effect niet wordt aangetroffen zal moeten worden onderzocht of er een fout zit in de beleidstheorie. Deelvraag vier luidt als volgt: Wat kan vastgesteld worden over de effectiviteit van het gevoerde gemeentelijke beleid ten aanzien van jongerenmigratie, is het effect aan te wijzen, gaat het om bedoelde effecten en welke instrumenten hebben geen of nauwelijks effect gesorteerd? Het uitgangspunt voor de beantwoording van de voornoemde deelvragen en de toetsing van de hypotheses is de migratiebalans van jongeren tussen de 15 en 29 jaar uit de Atlas voor gemeenten 2010 (Van Woerkens, Marlet, 2010). Vier van de tweeënveertig gemeenten heeft een positief migratiesaldo; hierna aangeduid als de positivo´s (Van Woerkens, Marlet, 2010). Is dit resultaat te danken aan het gevoerde beleid of is de migratie onder jongeren geen item voor deze gemeenten. Met behulp van de beschikbare evaluatierapporten van de Gemeenten en Rekenkamers wordt het gevoerde beleid beoordeeld en worden conclusies ingezet voor het onderzoek. Het gaat hierbij om de steden Groningen, Den Haag en Breda. Bovendien is het migratiesaldo van de gemeente Zwolle tussen 1995-2005 (Marlet, 2009) en 2010 (Van Woerkens, Marlet, 2010) alleen maar positiever geworden. Met de vier positivo´s is de vragenlijst doorgenomen. De beleidsmedewerkers van de gemeenten hebben de vragen mondeling toegelicht, dit ter bevestiging, ter correctie of ontkenning van de bevindingen van de Rekenkamer (zie bijlage III). Voorts zijn er gemeenten die tussen 1995-2005 (Marlet, 2009) en 2010 (Van Woerkens, Marlet, 2010) vanuit een negatief migratiesaldo op een positief saldo zijn uitgekomen, de trafo´s. De steden Almelo, Lelystad en Zaanstad zijn in deze ranking het sterkst gestegen. Wat is de rol van de beleidsbepaler geweest. Met andere woorden is dit het resultaat van beleid, of is dit zonder ingrijpen van beleidsbepalers tot stand gekomen. Daartoe zal de vragenlijst met de beleidsmedewerkers van deze gemeenten worden besproken (bijlage III) ter bevestiging, ter correctie of ontkenning van de bevindingen.
33
Acht gemeenten daarentegen hebben een negatief migratiesaldo zo blijkt uit de migratiebalans van jongeren tussen de 15 en 29 jaar uit de Atlas voor gemeenten 2010 (Woerkens, Marlet 2010). Deze gemeenten hebben dit saldo niet kunnen ombuigen en hadden in de periode 1995 tot 2005 ook een negatief saldo; hierna aangeduid als de negativo’s. Zien deze steden dit negatieve saldo als een probleem of beschouwen ze dit als een natuurverschijnsel en heeft dit plaatsgevonden ondanks de inzet van beleidsinstrumenten. Het gaat om de steden Apeldoorn, Bergen op Zoom, Ede, Emmen, Sittard-Geleen, Spijkenisse, Roosendaal en Zoetermeer. Ook met deze gemeenten zijn de onderzoeksvragen besproken (bijlage III). Nadat de voornoemde analyse is uitgevoerd en de antwoorden op de deelvragen vijf en zes zijn geformuleerd, zal in hoofdstuk vijf de centrale vraag worden beantwoord. Uit het theoretisch kader zijn een tweetal hypotheses naar voren gekomen die in dit hoofdstuk zullen worden getoetst met behulp van evaluaties van de Gemeenten en de Rekenkamers, zodat de hypotheses kunnen worden bevestigd of worden verworpen. Tot slot zal met behulp van de vier deelvragen en hypotheses antwoord worden geformuleerd op de centrale vraag waaruit een conclusie en aanbevelingen zullen volgen. 4.1.1 Gemeenten met een positief migratiesaldo: de positivo’s Zwolle voert het jeugdbeleid voor de leeftijdscategorie tussen de 0 en 23 jaar. Binnen het jeugdbeleid wordt veel aandacht besteed aan de goede ontwikkeling van het kind, een veilige buurt of goed onderwijs. Ook algemene termen als “kansen creëren voor jeugdigen” en “mogelijkheden scheppen voor participatie van de jeugd” worden in de beleidsdocumenten opgenomen. Voor de categorie tussen de 15 en 29 jaar spelen weer andere facetten een belangrijke rol. Jongeren uit deze leeftijdscategorie hebben inmiddels het basisonderwijs verlaten en gaan zich via het voortgezet onderwijs voorbereiden op studie of werk. Indien de jongeren werk hebben gevonden binnen de woonplaats, dan zal de fase zich aandienen dat zij een huur- of koopwoning willen betrekken. Zoals voornoemd ontwikkelen gemeenten beleid om de jongeren te verleiden te blijven, terug te keren of jongeren te stimuleren in hun ontwikkeling uit oogpunt van gezondheidszorg of welzijn. Echter er zijn ook gemeenten waaronder Lelystad die zich verzoend hebben met het feit dat deze jongeren de gemeente voor een periode zullen verlaten. Het beleid is er dan op gericht om deze jongeren tot op het moment dat zij vertrekken “fijne jeugdjaren” mee te geven. Naast de analyse van de beleidsnota’s worden tevens de conclusies van de Rekenkamers over het gevoerde beleid in het onderzoek betrokken. In dit empirisch deel wordt de vraag gesteld of hier een heldere probleemanalyse aan ten grondslag ligt. Welke instrumenten heeft de gemeente gekozen om uitvoering te geven aan dit beleid. Het is van belang te onderzoeken of gemeenten nieuw beleidsonderzoek inzetten om het bestaande beleid te monitoren. Ten slotte zal het beoogde of bereikte effect aan de orde komen. In de Atlas voor gemeenten 2010 (Van Woerkens, Marlet, 2010) hebben tweeënveertig gemeenten een positief migratiesaldo onder jongeren tussen de 15-29 jaar. Utrecht heeft de grootste toestroom van jongeren en Oss de kleinste (Van Woerkens, Marlet, 2010). Alle vier de onderzochte positivo´s voeren in meer of mindere mate een jeugd- of jongerenbeleid of een welzijnsbeleid waarin jongeren als doelgroep zijn opgenomen. Deze gemeenten maken veelal een onderverdeling om de uitvoerbaarheid te borgen. Er worden ook wel “speerpunten” opgenomen. De grote gemeenten hebben als speerpunt een veiligheidsbeleid ontwikkeld om problematiek rondom criminaliteit, vandalisme en spijbelen aan te pakken. Van deze positivo´s hebben Groningen,
34
Den Haag en Breda een evaluatie laten schrijven over de voortgang of resultaat van het gevoerde beleid. Zwolle heeft daarentegen een uitvoerig jeugd- en jongerenbeleid dat nog niet door de Rekenkamercommissie van de stad is onderzocht. Omdat Zwolle een opvallende stijger is zal deze worden onderworpen aan de vraag of het beleid bijgedragen heeft aan deze ontwikkeling. Groningen In maart 2010 is er een onderzoek verschenen van de Groningse Rekenkamercommissie naar het functioneren van het gevoerde jeugdbeleid. Het jeugdbeleid dat wordt gevoerd in Groningen is voornamelijk vastgelegd in de jeugdnota 2005-2010 “Opgroeien in Balans” dat door de raad is vastgesteld in het jaar 2005 (Groningen maakt geen onderscheid tussen jeugden jongerenbeleid). Maar ook het collegeprogramma 2006-2010, de programma’s uit de begroting over jongeren (Leefomgeving, Gezondheid, Onderwijs en Welzijn) is hier een onderdeel van. Om voornoemde beleidsnota gerealiseerd te krijgen is een Uitvoeringsprogramma 2006-2010 vastgesteld dat de activiteiten en plannen heeft omschreven. Groningen maakt gebruik van zowel directe als indirecte beleidsinstrumenten. De directe beleidsinstrumenten worden uitgevoerd als onderdeel van het Onderwijsbeleid, Sport- en Cultuurbeleid en Integraal veiligheidsbeleid. Voorts wordt met gebruikmaking van maatregelen door participatie met partijen invulling gegeven aan indirecte beleidsinstrumenten. Tot slot heeft de nota ruimte gemaakt voor een financiële paragraaf. De Rekenkamercommissie heeft drie elementen onderzocht. Ten eerste “de mate waarin jongerenwerk zich toespitst op de eigen lokale omstandigheden en problemen en beleid dat zich toespitst op de behoefte van jongeren” (tabel 4.1). Ten tweede de integrale aanpak (samenhang tussen beleidsvelden o.a. cultuur, sport, onderwijs, openbare ruimte etc). En ten derde de slagvaardigheid van het gevoerde beleid. Dit laatste gaat om de mate waarin de beleidsactoren “tijdig nieuwe ontwikkelingen signaleren en daarop inspelen.” De Rekenkamercommissie oordeelde positief over het maatwerk van het gevoerde beleid. De grondslag voor deze conclusie is gelegen in de heldere probleemanalyse en de daaraan gekoppelde zes kernproblemen. De integrale aanpak was niet duidelijk omschreven, aangezien er geen duidelijke definitie is van het jongerenwerk. De slagvaardigheid van het gevoerde beleid had beter gekund is het oordeel van de Rekenkamercommissie aangezien de resultaten van het beleid wel werden verzameld, maar niet als indicatoren voor het uitvoeringsprogramma werden gebruikt zodat ongewenste neveneffecten een kans kregen. Het is evident dat het achteraf ombuigen tijd en middelen kost.
35
Tabel 4.1 Beoordelingsmatrix
In de tabel weergegeven scores zijn als volgt: Niet voldaan (--), beperkt voldaan (-), deels voldaan (0), grotendeels voldaan (+) Bron: Rekenkamercommissie Groningen 2010
Den Haag De gemeenteraad van Den Haag heeft in 2006 een Actieprogramma Jeugd vastgesteld. Door de stad en haar partners zijn 43 actiepunten opgepakt. Den Haag heeft deze beleidsnota vastgesteld omdat zij van mening is dat jongeren kansen moeten krijgen en kansen moeten pakken. Volgens de beleidsnota zijn de jongeren -tot 26 jaar die 1/3 deel van de bevolking uitmaken- een vitaal deel van de samenleving en zijn zij menselijk kapitaal dat gekoesterd moet worden. De gemeente Den Haag heeft gekozen voor een vijftal domeinen: -Opvoeding en bescherming (voorkomen en tegengaan van problemen rond opvoeden) -Iedereen aan de slag: op school of een baan (versterken van arbeidsmarktkansen) -Jeugd in de stad: vrije tijd en leefomgeving (jeugdvriendelijk stedelijk klimaat) -Jeugd en gezondheid (leefstijlgerelateerde problemen voorkomen) -Iedereen binnenboord (afglijden van risicojongeren naar crimineel gedrag voorkomen) De Voortgangsrapportage Jeugd 2009 maakt melding van het feit dat “40 acties van de 43 inmiddels zijn uitgevoerd en dat de gestelde doelen op het gebied van de jeugdbeleid vrijwel allemaal zijn gehaald.” Den Haag richt zich specifiek op een 43 tal acties die tot stand gekomen zijn naar aanleiding van een probleemanalyse. De instrumenten voor de uitvoering zijn gelet op de doelen alle zaken die door actoren worden gebruikt om de doelstellingen te bereiken. Het monitoren van de acties wordt in de voortgangsrapportage minutieus doorgenomen in de evaluatie. Met het voltooien van de acties lijkt het gewenste resultaat te zijn bereikt. In een gesprek met de beleidsambtenaar van de gemeente Den Haag wordt aangegeven dat men met de beleidsuitvoering van de 43 acties zeer praktisch te werk is gegaan. Een belangrijk effect dat kan worden genoemd is het verminderde schoolverzuim aldus de medewerker. Het nieuwe programma zal in het voorjaar van 2011 worden vastgesteld.
36
Breda De gemeente Breda heeft de aandacht voor de jeugd hoog in het vaandel staan. In het coalitieakkoord “Kiezen voor elkaar” 2006-2010 heeft het jeugdbeleid een unieke plaats gekregen. Breda acht de participatie van jongeren in de samenleving van essentieel belang voor de toekomst van de stad. De preventie en vroegsignalering waarbij ook naar een goede afstemming met de jeugdgezondheidszorg wordt gezocht is een belangrijk item in de nota. In oktober 2006 verscheen tevens de nota “Jeugdtafels in Breda”. Deze nota geeft op hoofdpunten een overzicht van het bestaande Bredase jeugdbeleid, waarin de achterliggende visie wordt weergeven. Tevens geeft deze nota handvatten om de samenwerking tussen instellingen die betrokken zijn bij de uitvoering van het bestaande beleid te versterken. De “Jeugdtafels in Breda” (figuur 4.2) geeft antwoord op de vraag waar verschillende instanties met de uitvoering van beleid mee worstelen zoals: • wat is de oorzaak van niet ingrijpen, dubbel ingrijpen of te laat ingrijpen in de uitvoering binnen de keten van voorzieningen; • op welke manier kan niet-geïndiceerde zorg en geïndiceerde zorg met elkaar worden verbonden; • hoe kunnen verschillende casuïstiekoverleggen goed op elkaar afgestemd worden Voornoemde vragen kunnen een bijdrage leveren aan de probleemanalyse. Breda ziet problemen ontstaan door het te laat of niet ingrijpen. Dit kan duiden op het repareren van een “laissez fair” beleid. Het jeugdbeleid van Breda kan worden verdeeld in twee groepen. Een algemeen preventief jeugdbeleid dat gericht is op ontwikkelingskansen van jongeren en het verkleinen van risico’s en het zogenaamde specifiek preventief jeugdbeleid dat zich richt op een groep van 15% van de populatie dat door geringe ontwikkelingskansen in een sociaal isolement dreigt te raken. De Raadscommissie is van mening dat er weinig samenhang is tussen de verschillende onderdelen van het jeugdbeleid. Tevens worstelt de gemeente met haar regierol. Dit naar aanleiding van een werkconferentie Jeugdbeleid waarin een aantal praktische zaken aan het licht zijn gekomen die een efficiënte uitvoering van het beleid in de weg staan. Geconcludeerd kan worden dat de probleemanalyse niet heeft geleid tot een keuze van efficiënte beleidsinstrumenten. De gemeente wordt geadviseerd de regierol op te pakken en vorm en inhoud te geven aan de uitvoering van beleid. Vanuit een gestructureerd overleg kan de gemeente informatie uitwisselen met actoren binnen het beleidsveld zodat meer samenhang in de uitvoering komt. De Raadscommissie is van mening dat er een betere afstemming moet komen tussen de activiteiten en handelingen van het voorzieningenniveau voor de jongeren tussen de 0-23 jaar. Tevens adviseert de commissie dat er meer samenhang komt door centraal het beleid aan te sturen. Daartoe dient een senior beleidfunctionaris te worden aangesteld met voldoende inhoudelijke kennis. De gemeente Breda heeft aangegeven dat de deelname van de jeugdtafels voor eigen rekening komt. De commissie is van mening dat uitgangspunten voor de uitvoering duidelijk in één hand dient te liggen, zodat de regisseur het centrale beleid dan ook kan volgen zodat ongewenste (neven)effecten geen kans krijgen. De actoren dienen als hulpmiddel te worden gezien om te komen tot een gestructureerde uitvoering van de doelen. Tot slot zullen nieuwe wetenschappelijke inzichten in het beleid een kans moeten krijgen aangezien er anders geen causaal verband meer zal bestaan tussen problemen en oplossing.
37
De gemeente Breda heeft in januari 2011 het nieuwe jeugd- en jongerenbeleid vastgesteld “Jong@Breda”. Daarmee is de stad ook gestopt met de uitvoering van de Jeugdtafels. “Daarbij zijn alle ervaringen die we hebben opgedaan bij de Jeugdtafels verwerkt in dit nieuwe beleidsdocument” aldus de beleidsmedewerker van de gemeente Breda.
Figuur 4.2 Jeugdtafels
Bron: Gemeente Breda, 2006
Zwolle De gemeente Zwolle heeft sinds 1995 een positief migratiesaldo van jongeren in de leeftijd tussen 15 en 29 jaar (Marlet, 2009). Afgelopen jaren is dit positieve saldo toegenomen (Van Woerkens, Marlet, 2009) . Welke instrumenten hebben geleid tot dit positieve saldo. De gemeente Zwolle heeft het jeugdbeleid verwoord in de nota “Jong in Zwolle, vet mazzel”. Het jeugd- en jongerenbeleid van de stad is gericht op vijf leeftijdsgroepen. Te weten van 0 tot 2 jaar, 2 tot 4 jaar, 4 tot 12 jaar, 12 tot 18 jaar en van 18 tot 23 jaar. De beleidsmakers willen dat jongeren in vrijheid opgroeien en volwaardige leden van de samenleving worden. De jongeren moeten kansen krijgen en hun talenten gebruiken voor zichzelf en voor de samenleving aldus de nota. Daarbij heeft de gemeente de wens om onderwijs aan te bieden dat past bij de ontwikkeling van elke jongere zodat zij in staat worden gesteld passende arbeid te kunnen verrichten. De nota heeft drie prioriteiten gekregen. Ten eerste het binden en activeren van jongeren. Ten tweede iedere jongere doet mee! En ten slotte het integraal veiligheidsbeleid. Zwolle geeft aan dat zij in deze nota een jongerenmonitor wil inbouwen om te kunnen inspelen op de ontwikkelingen. Tot op heden is er onvoldoende gebruik gemaakt van beleidsinformatie. Daarom zullen voortaan de resultaten van onderzoeken worden gepresenteerd in het beleidsnetwerk “Jeugd” zodat deze kunnen worden ingebed in de cyclus jeugdbeleid.
38
In het interview met een beleidsmedewerker van de gemeente Zwolle wordt aangegeven dat de gemeente vanaf 2003/2004 een actiever beleid heeft gevoerd als het gaat om studentenhuisvesting. Zij voegen door nieuw- en verbouw jaarlijks gemiddeld 75 tot 80 wooneenheden voor studenten toe aan de woningvoorraad. Ook de Hogescholen blijven gestaag groeien. Het aantal studenten is in 2010 ongeveer 20.000 en dat aantal groeit naar ruim 25.000 in 2015. Toch is de gemeente Zwolle van mening dat er eigenlijk nog te weinig studenten in Zwolle komen wonen. Nu woont nog geen 20% van het aantal studenten in Zwolle. “We streven naar 35%. Het binden van studenten en jongeren aan onze stad is één van de speerpunten van ons beleid. Daarom zullen meer culturele evenementen een rol gaan spelen om deze binding gestalte te geven. Om het probleemgedrag onder jongeren zoals geweld, jeugddelinquentie, problematisch gebruik van alcohol en drugs het hoofd te bieden is de strategie Community that Care (CTC) in het leven geroepen. Het gevoerde jeugd- en jongerenbeleid heeft mogelijk een bijdrage geleverd aan het verbeterde positieve migratiesaldo onder jongeren.” aldus een beleidsmedewerker van gemeente Zwolle.
Tabel 4.3 Samenvatting evaluaties Jeugd-
Vasthouden/
Heldere
jongeren Aantrekken
Probleem
Beleid
Analyse
Instrumenten
Uitvoering
Monitoren
Meting effect
Groningen Ja
Vasthouden Jongeren
Ja, volgens Zowel directe als Rekenkamer- Indirecte beleidsCommissie instrumenten
Geen heldere definitie van het jongerenbeleid
Resultaten worden Gemeente geeft verzameld echter niet alleen teruggekoppeld richting/geen verband tussen doelen en resultaat met ongewenste neven effecten tot gevolg
Den Haag
Ja
Vasthouden Jongeren en preventie tegen overlast. Prettig woonmilieu creëren
Met behulp van jaarlijkse jeugdmonitor
Alle middelen worden ingezet om doelen te bereiken
40 van de 43 programma’s. zijn afgerond
“Staat van de jeugd” is jaarlijkse stand van zaken
Meetbaar effect: sterk lager schoolverzuim
Breda
Ja
Ontwikkeling en verkleinen risico´s door specifiek en preventief jeugd beleid
Ja
Brede inzet maatschappelijke organisaties
Gemeente worstelt met regierol (weinig samenhang tussen verschillende onderdelen jeugdbeleid)
Meer centrale regierol gemeente
Door gebrek aan regie kans op ongewenste neveneffecten
Zwolle
Ja
Vasthouden
Ja
Jeugdonderzoeken Onderwijsmonitor Netwerken Jeugdparticipatie Jaarlijks jeugdactieplan
Thema’s: ” Jongeren binden”, ”Iedere jongere doet mee”, “Integraal veiligheidbeleid”
Resultaten van beleidsinformatie wordt ingebed in beleidscyclus
Hebben de resultaten het gewenste effect? Anders bijstellen in de beleidscyclus. Uiteindelijk hebben resultaten een pos. migratiesaldo tot gevolg. Toetsing door Rekenkamer volgt nog
39
Het beeld van tabel 4.3 kan als volgt worden weergegeven. Er zijn een aantal belangrijke zaken die voor het welslagen van de beleidsuitvoering essentieel zijn. Indien er geen heldere definitie van het jongerenbeleid is vastgesteld zoals in dit geval bij de gemeente Groningen kan dit een fout in de lerende ontwerpfase inhouden. De probleemanalyse kan geen oorzaak en gevolg aangeven zodat vervolgens de inzet van beleidsinstrumenten geen zin heeft. Door dit gebrek aan een heldere definitie is de kans op impasses later in de uitvoeringsfase groot. Het causale verband tussen de beleidsproblemen en de verhoudingen tussen de actoren binnen het beleid, moet helder zijn. Indien deze regierol niet duidelijk is kan dit een bedreiging vormen voor de samenhang tussen verschillende onderdelen in het jeugdbeleid zoals dit in het rapport van de gemeente Breda is verwoord. Voorts is de kans op ongewenste neveneffecten erg groot. De gemeente Den Haag wekt door te sturen op gerichte beleidsprogramma´s wel de indruk dat zij hierdoor op koers liggen. Een nader onderzoek na uitvoering van alle programma´s zal moeten uitwijzen of resultaten ook het gewenste effect hebben. Het is de vraag of na de voltooiing van de actieprogramma´s het effect bevredigend is. De gemeente Zwolle heeft door een relatief hoog positief migratiesaldo een integraal jeugden jongerenbeleid dat is opgebouwd door een drietal thema’s te weten het binden van jongeren, integrale veiligheid en participatie. De resultaten van de beleidsinformatie worden ingebed in de beleidscyclus. Dit komt de kwaliteit van het gevoerde beleid ten goede. Met name het binden van studenten en jongeren aan de stad met behulp van een goed huisvestingsbeleid is een belangrijk speerpunt van Zwolle. In het beleidnota’s van de positivo´s kan geen aanwijzing worden gevonden dat deze gemeenten beleid gebruiken om migratiestromen te beïnvloeden. 4.1.2 De ontwikkeling naar een positieve migratieontwikkeling: de trafo’s De steden Almelo, Lelystad en Zaanstad zijn in de periode 1995-2005 (Marlet, 2009) en 2010 (Van Woerkens, Marlet 2010) vanuit een negatief migratiesaldo op een positief saldo uitgekomen. Wat is de rol van de beleidsbepaler geweest. Met andere woorden, is dit het resultaat van beleid, of is dit zonder beleidskaders tot stand gekomen. Lelystad De gemeente Lelystad heeft de ambitie om te groeien naar 80.000 inwoners. Jaarlijks kiezen 3.750 inwoners voor Lelystad als woonstad. Om vestigingsmotieven nader te bestuderen is in 2008 een onderzoek gestart “Vestigingsmotievenonderzoek 2008” genaamd. Eén op de drie van de ondervraagden geeft aan dat verhuizen voor het werk een belangrijke reden is. Voor 59% van deze groep betekent verhuizen naar Lelystad een verkorting van de woon-werk reisduur. Waarom hebben de nieuwe inwoners gekozen voor Lelystad als vestigingsstad? Zoals blijkt uit figuur 4.4. kiest het overgrote deel voor de stad vanwege de woning. Een goede tweede is de keuze vanwege de relationele sfeer en de derde voor de ligging ten opzichte van werk. Respondenten zijn overwegend positief gestemd over Lelystad.
40
Figuur 4.4
Bron: gemeente Lelystad, 2008
De leeftijdscategorie tussen de 20 en 30 jaar baart de gemeente Lelystad zorgen. Jongeren trekken weg voor studie of werk. Lelystad heeft onvoldoende onderwijsmogelijkheden en uitgaansmogelijkheden voor jongeren. Uit het jongerenprofiel (kwantitatieve analyse) is komen vast te staan dat Lelystad een bijzondere jongerenpopulatie heeft. De stad kent een groot aantal jeugdige veelplegers en hangjongeren en heeft bovendien te kampen met hoge jeugdwerkeloosheid. Lelystad heeft relatief veel kansarme jongeren. De woonvisie van Lelystad geeft aan dat zij alles in het werk zullen stellen om de (kansrijke) jongeren te helpen met goede huisvesting zodat deze groep kan worden behouden voor de stad. De Rekenkamer van Lelystad heeft door middel van het onderzoek “Jongerenwerk in Lelystad” in december 2009 advies uitgebracht over het jeugdbeleid. Het onderzoek geeft inzicht in hoeverre de gemeente afdoende randvoorwaarden heeft vastgesteld voor effectief jongerenbeleid in Lelystad. De wil om een effectief jongerenbeleid te voeren waarbij ruimte is voor beleidsvelden als sport, recreatie, wijkgericht werken en integrale veiligheid lijkt aanwezig. Volgens de Rekenkamer wordt de doelgroep waarop het jongerenbeleid zich richt (0 – 23 jaar) te ruim gedefinieerd, aangezien de focus voor het beleid ligt bij de zogenaamde risicojongeren. Over het daadwerkelijke bereik van jongeren zijn onvoldoende gegevens uit de praktijk beschikbaar. De Rekenkamer constateert dat er focus is in de relatie tussen gemeenten en instellingen op producten en instellingen maar dat er te weinig gekeken wordt naar de resultaten van de prestaties. Voorts zijn de onderzoekers van mening dat er beleidsmatig te beperkt sprake is van een logisch oorzakelijk verband tussen gewenste (maatschappelijke) effecten, doelen, prestaties en producten. De gemeente als opdrachtgever geeft niet duidelijk genoeg aan wat zij verwacht van de uitvoerders van het beleid. Tenslotte geeft de Rekenkamer aan dat er op een goede wijze gebruik wordt gemaakt van onderzoeken en evaluaties, echter het zou wenselijk zijn
41
indien deze onderzoeken en evaluaties deel uitmaken van de reguliere beleidscyclus. Het lijkt dat Lelystad niet dankzij maar ondanks het jongerenbeleid het heeft gebracht tot een trafo.
Zaanstad Zaanstad is een voorbeeld van een stad die in de periode 1995-2005 en 2010 vanuit een negatief migratiesaldo onder jongeren tussen de 15-29 jaar naar een positief saldo is gepromoveerd. De stad wil zich “manifesteren binnen de metropoolregio Amsterdam als een sociale stad, waar iedereen gestimuleerd wordt om zich te ontwikkelen en mee kan doen, waar bewoners goed met elkaar omgaan en waar voor iedereen wat te doen is”. Dit staat geschreven in het “Sociaal perspectief Zaanstad”, een sociale structuurvisie voor de jaren 2009-2020. De nota concludeert dat de sociale kwaliteit van Zaanstad redelijk te noemen is. Echter, de grootstedelijke problemen nemen verder toe. Ook zijn de verschillen per wijk groot. Extra aandacht voor jongeren is een absolute noodzaak. De regio Amsterdam is voor Zaanstad een belangrijke economische regio. Woningbouwprogramma’s worden in de regio afgestemd met onder andere Amsterdam. De woningbehoefte in de regio blijft groot. Steeds meer Amsterdammers zien de (goedkope) woonmogelijkheden in Zaanstad. De helft van de werkende bevolking van Zaanstad werkt in Amsterdam. De nota zal in 2012 worden geëvalueerd. Beleidsmedewerkers van de gemeente Zaanstad geven aan dat niet veel jongeren vertrekken uit Zaanstad vanwege de nabijheid van Amsterdam. De noodzaak om naar Amsterdam te verhuizen is minder groot. Dit zou een autonome demografische ontwikkeling zijn, geen maatregel dat door beleid is of kan worden afgedwongen. Tevens geven zij aan dat Zaanstad niet in een krimpregio ligt. Een (klein) deel van het positieve saldo kan naar oordeel van de ambtenaren worden toegeschreven aan het feit dat steeds meer jongeren vanuit elders in de regio naar Zaanstad verhuizen vanwege de gunstige woonmogelijkheden. Almelo Ook Almelo is een stad met een bescheiden migratieoverschot onder jongeren in de leeftijd tussen de 15-29 jaar. Echter, de jeugdmonitor laat zien dat een groep jongeren liever wegtrekt uit de stad. De jongeren ervaren de stad als niet leuk of gezellig. In Almelo woont een relatief lage creatieve klasse, echter een bovengemiddeld aandeel nerds (Van Woerkens, Marlet 2010). Dit kan worden verklaard door het feit dat oud-studenten van de universiteit van Enschede kiezen voor een goedkope woning in Almelo. De stad heeft een integraal jeugd- en jongerenbeleid met als doel jongeren te binden aan de stad. Binden aan een stad doe je door aan de lokale samenleving deel te nemen. De sterkste binding is volgens de gemeente Almelo werken of wonen. De insteek van het beleid is dat Almelo jongeren een plezierige tijd wil bezorgen. Indien jongeren dan vertrekken zullen zij de stad verlaten als ambassadeurs is de redenering. Almelo moet beter de jeugd aan zich weten te binden, dit kan worden geconcludeerd naar aanleiding van een studiemiddag in februari van het jaar 2008. Binding met de stad in de vorm van het er blijven wonen is daarbij een welkom neveneffect, maar geen doel op zich aldus de nota “Een leuke jeugd in Almelo”. Beleidsmedewerkers die instrumenten inzetten zullen zich bewust moeten zijn van het feit of de maatregelen wel passen in de belevingswereld van de jongeren. Jongeren verwachten namelijk snelle en concrete maatregelen.
42
Volgens de beleidsmedewerkers van de gemeente Almelo is de stad nooit het negatieve migratiesaldo te boven gekomen zodat aan de cijfers die in de Atlas voor gemeenten 2010 staan vermeld wordt getwijfeld. De trafo´s zetten niet in op het beïnvloeden van migratiestromen van jongeren. De steden Almelo en Lelystad leggen zich neer bij het feit dat jongeren op een gegeven moment de stad zullen verlaten. Zaanstad profiteert als stad van de regio Amsterdam dat als een autonome ontwikkeling wordt beschouwd. Tabel 4.5 Samenvatting evaluatie Jeugd/
Vasthouden/
Heldere
Jongeren
Aantrekken
Analyse
Instrumenten
Uitvoering
Monitoren
Meting effect
Wil kansrijke jongeren behouden voor de stad
Geen verband tussen gewenste maatschappelijke effecten, doelen, prestaties en producten
Focus ligt op risicojongeren, echter het jongerenbeleid is te ruim gedefinieerd
Er wordt getwijfeld of de uitvoering wel aansluit bij de belevingswereld van jongeren
Wel evaluatie maar Inzichten worden niet ingebed in een beleidscyclus
Er wordt te weinig gekeken naar de resultaten van de prestaties
Zaanstad Neen, wel Focus ligt op onderdeel jeugdproblematiek van sociale en huisvesting structuurvisie
Ja, door keuze voor sociale structuurvisie waarin jongerenbeleid een plaats krijgt
Zoekt samenwerking met Amsterdam als metropool om invulling te geven aan instrumenten
Sociale structuurvisie geeft meer stand van zaken en speelt daar op in
Evaluatie volgt in 2012
Almelo
Welke acties zijn nodig voor een pos. jeugdbeleid
Voorkomen van jeugd-problematiek Drie sociale opgaven t.w. Vitale stad, Aantrekkelijk woon en leefklimaat en sociale stad Positief jeugdbeleid. Van binden naar binding
Participatie door jongeren
Door contact met jongeren te houden (jeugdmonitor)
Binding met Almelo is een mooi neveneffect; geen doel op zichzelf
Beleid Lelystad
Ja
Ja, positief jeugdbeleid
Gericht op een leuke jeugd in Almelo
4.1.3 Negatief migratiesaldo: de negativo’s Acht gemeenten in Nederland hebben volgens de Atlas voor gemeenten 2010 een negatief migratiesaldo onder jongeren in de leeftijd tussen 15 en 29 jaar (Van Woerkens, Marlet 2010). Deze steden zijn Roosendaal, Spijkenisse, Bergen op Zoom, Emmen, Ede, Sittard-Geleen, Apeldoorn en Zoetermeer. Roosendaal heeft het integraal jeugdbeleid vastgesteld onder de naam “Ruimte voor Jeugd”. De gemeente wil jongeren kansen bieden. Om dat doel te bereiken wordt onderzocht hoe de stad het geld zo efficiënt mogelijk kan inzetten. Roosendaal communiceerd met de doelgroep. De verdunning van de huishoudens speelt een rol. De gemeente heeft te maken met een allochtone vergroening en autochtone ontgroening en vergrijzing. In juli 2010 heeft de afdeling beleid van de gemeente Roosendaal het jeugdbeleid “Ruimte voor Jeugd” (20042009) en & Actieplan Jeugd 2007 geëvalueerd. Roosendaal heeft te maken met de krimp van jongeren. De beleidsuitvoerders merken op dat de jongeren sterk consumptief gericht zijn in hun gedrag. Daarom adviseert de afdeling beleid deze constatering om te buigen tot een mentaliteit van actief burgerschap. De centrale doelstelling van het jeugdbeleid kan als volgt worden omschreven “Het Roosendaalse jeugdbeleid streeft naar de optimale ontplooiing en ontwikkeling van jeugd naar maatschappelijke zelfstandigheid en deelname aan het maatschappelijk leven”.
43
Het beleid is verdeeld in vier speerpunten namelijk Onderwijsvoorzieningen, Sportvoorzieningen, Speelvoorzieningen en Jongerenactiviteiten. Positief is dat de jeugd op de agenda staat. Professionals beoordelen projecten veelal als positief terwijl jongeren er een andere mening op na houden. Er is veel geïnvesteerd in de ketenbenadering, echter dit heeft tot onvoldoende concrete actiepunten gevolg gehad. Daartoe dient de gemeente meer haar regierol uit te bouwen aldus het advies van de afdeling beleid, Voorts is er te weinig samenhang tussen informele en formele organisaties. De participatie van de jeugd op het gebied van meedoen is goed, maar op het gebied van meeweten, meedenken en meebeslissen minder. Ten slotte is het advies dat de focus meer zal komen te liggen op de out-come dan op de output. Het jongerenbeleid van Spijkenisse bevordert kansen van kinderen en jongeren in de leeftijd tussen 0 en 23 jaar zodat zij zelfstandig op een positieve manier kunnen functioneren in de maatschappij. Daartoe organiseert het jongerenwerk activiteiten en geeft zij gerichte ondersteuning aan kinderen en jongeren. Het jongerenwerk bevordert hiermee de sociale binding en participatie van jeugdigen aldus de uitvoeringsnota. Naast het jongerenwerk is onder andere nieuwbouw het instrument om jongeren te verleiden te blijven. Dit woonbeleid voor deze starters is echter niet integraal van aard en opzet maar een uitvoering die niet gestructureerd wordt uitgevoerd en erg ad hoc van aard is aldus een beleidsmedewerker. Het jongerenbeleid staat los van het woonbeleid voor deze doelgroep. Bergen op Zoom heeft een kadernota Jeugd 2008-2012 vastgesteld waarin de stad jeugd en jongeren kansen wil bieden (-9 maanden tot en met 23 jaar), “zodat zij vanuit hun individuele mogelijkheden, passend bij leeftijd en levensfase, op kunnen groeien en zich kunnen ontplooien tot volwassenen die meedoen in de samenleving”. De gemeente geeft aan sterker te willen monitoren, tevens zal de gemeente de opdrachten scherper gaan formuleren. De gemeente wil in de jongste nota een jeugdbeleid ten uitvoer brengen in de breedste zin van het woord. Dit is een koerswijziging ten opzichte van de vorige nota waarin preventief jeugdbeleid, de gemeentelijke rol daarin en het versterken van de aanpak van jeugdoverlast de koers bepaalde. Om de doelen te bereiken wil de gemeente de regie voeren over het te voeren beleid. Hiertoe worden twee regiefunctionarissen aangesteld die de volgende taken zullen uitvoeren zoals bijvoorbeeld monitoring, rapporteren aan de gemeente, controleren, coachen, bewaken van verschillende processen, vraag en aanbod op elkaar afstemmen. De nieuwe aanpak dient bij te dragen aan een slimmer, effectiever, efficiënter en het transparanter maken van het jeugdbeleid. In het recente verleden heeft de stad de HBO lobby verloren en heeft zich verzoend met dit lot. Het college van Emmen heeft in haar vergadering van 20 maart 2010 ingestemd met de beleidsnota “Actualisering Woonplan Emmen 2020”. Deze nota legt een relatie tussen jongeren en wonen. Een prominente plaats in de nota krijgen de thema’s: versterken van de woonkwaliteit, inzetten op groei van de bevolking, betaalbaarheid van het wonen, wonen, zorg en welzijn, jongeren op de woningmarkt, bijzondere doelgroepen en woonvormen (zoals woonschepen en woonwagens). Emmen wil de woonkwaliteit versterken door meer en een beter aanbod voor starters, gezinnen en ouderen. Door deze aantrekkelijke woningmarkt wil Emmen groeien tot 120.000 inwoners in 2020.
44
Voor jongeren heeft Emmen een deel van de beleidsnota ingericht door het aanbod voor starters op de woningmarkt af te stemmen door: -de doorstroming te bevorderen -in gesprek te gaan met woningcorporaties om het aanbod voor jongeren te vergroten -leningen op te stellen voor starters van buiten de gemeente Opvallend is het feit dat in de nota een causaal verband wordt verondersteld tussen een goede woningmarkt waar starters kansen krijgen en de groei van de stad. Naast de woonvisie heeft de gemeente Emmen een jeugdbeleid vastgesteld. De doelgroep heeft de leeftijd tussen de 0 en 23 jaar. Emmen heeft haar doelstellingen als volgt geformuleerd “Emmen wil hoogwaardige en voldoende ontwikkelingskansen bieden aan jeugdigen. Alle kinderen en jongeren moeten de kans krijgen zich te ontplooien tot vrije en verantwoordelijke burgers, die een bijdrage leveren aan een open democratische samenleving”. De gemeente geeft aan dat zij ervaringen willen gebruiken als input voor het nieuw te ontwikkelen beleid. Nieuw beleid start nooit vanuit een blanco situatie. De conclusie is dat er in het verleden veel is bereikt maar dat er ook zaken voor verbetering vatbaar zijn. In een evaluatie is geconcludeerd dat op het gebied van de aansluiting, sturing, het resultaat en de effectiviteit van het jeugdbeleid verbetering mogelijk is. Bestaande technieken zoals ketenvorming en programmamanagement krijgen een prominente plaats. Tot slot zal monitoring als een belangrijk controlemiddel worden ingezet. Sittard-Geleen heeft een kadernota 2008-2011 vastgesteld waarin de 5- B’s van boeien , binden, behouden, bouwen en bieden een plek krijgen. Het integrale jeugdbeleid is voor de leeftijdscategorie 0-23 jaar. Sittard-Geleen wil een stad worden waar jongeren zich thuis voelen en waar het leuk is om uit te gaan. De stad heeft het voornemen om meer de regie in eigen hand te nemen. Investeren in het voorzieningenniveau, woon-werk en leefklimaat moet ertoe leiden dat jongeren kiezen voor de stad. De wens van het stadsbestuur is dat jonge mensen zich ontwikkelen en ontplooien tot zelfstandige en mondige burgers, dat zal worden uitgewerkt in de domeinen Educatie, Opvoeding en Vrije tijd. Om dit bereiken zal er een betere samenhang moeten komen tussen gemeente en professionele partners. Het negatieve migratiesaldo onder jongeren wordt voor kennisgeving aangenomen. Ede, Apeldoorn en Zoetermeer hebben als New Towns een analyse gemaakt van de kansen en problemen die dreigen te ontstaan als gevolg van de groei die de steden de afgelopen jaren hebben doorgemaakt. De New Towns richten zich op het voorkomen van achterstanden in plaats van wegwerken ervan. De steden hebben geen grootstedelijke problematiek en dat wil men graag zo houden. Wat de steden bindt is de zogenaamde jonge vlucht. Veel ouders zien hun kinderen de steden verlaten omdat de mogelijkheid voor het volgen van een hoger onderwijs nagenoeg nihil is. Kansen voor de nieuwe generatie dient te worden gecreëerd door werk en opleiding. De New Towns willen zich meer richten op stedelijke vernieuwing en beheer. De steden willen meer diversiteit in het aanbod aangezien de eenvormigheid troef is in deze steden. Met de andere twee steden Almere en Haarlemmermeer hebben zij besloten dat de volgende vier oplossingsrichtingen (thema’s) bepalend zijn voor het plan van aanpak van de New Towns:
45
Bruisende centrumvoorzieningen De New Towns willen meer en betere centrumvoorzieningen die horen bij de ontwikkeling van een grote stad, zoals cultuur, onderwijs, etc.
Wijken van waarde De New Towns willen de grootschalige éénvormige woonwijken hun waarde laten behouden door preventief aan de slag te gaan, dus van groei naar beheer.
Stad van kansen voor de volgende generatie De eenzijdige bevolkingssamenstelling en de negatieve migratiesaldo’s leiden tot een proces van sociale daling. Door betere kansen voor jongeren te bieden op het gebied van onderwijs en te investeren in woon-werk-leerplekken in de stad zal de aantrekkingskracht van de New Towns doen toenemen, dat vervolgens een positief effect heeft op de lokale en regionale economie.
Schoksgewijze demografische ontwikkeling De steden trekken in een beperkte tijdsperiode grote groepen mensen aan met dezelfde kenmerken: lager of middelbaar opgeleid, gezinsinkomens gebaseerd op tweeverdienende partners en relatief weinig hoogopgeleiden. Bovendien is er door het gebrek aan voorzieningen vaak sprake van een negatief migratiesaldo voor jongeren. Dit leidt er toe dat de gemeenten zich voor specifieke leefbaarheid vraagstukken gesteld zien.
Met name Apeldoorn ziet het negatieve migratiesaldo onder jongeren tussen de 15 en 29 jaar als een echte braindrain. Daarom heeft de Raad van de gemeente Apeldoorn in de beleidsnota “Strategisch Kader 2010 – 2020” de bouw van betaalbare woningen voor jongeren opgenomen. Deze maatregel is tot stand gekomen nadat een causaal verband is aangetoond tussen de bouw van betaalbare woningen voor jongeren en het vasthouden van deze groep. Ook meer hoger onderwijs en meer (hoogwaardige) werkgelegenheid zijn speerpunten die ook in de uitgangspunten van de New Towns zijn opgenomen. Ook Emmen legt het verband tussen de groei van de stad en (betaalbare) kwaliteit van nieuwbouw voor o.a. jongeren. Kortom, Apeldoorn (hierdoor ook de New Towns) en Emmen willen het negatieve migratiesaldo onder jongeren aanpakken door onder andere het woonklimaat voor jongeren sterk te verbeteren. De maatregelen die Apeldoorn en Emmen nemen zijn een begin. Met de keuze voor goede woningbouw voor jongeren is de optimale beleidsinstrumentenmix nog niet gevonden.
46
Tabel 4.6 Samenvatting evaluatie
Jeugd/ Vasthouden/
Heldere
jong.
probleem
aantrekken
beleid
Instrumenten
Uitvoering
Monitoren
Meting effect
analyse
Apeldoorn Ede Zoetermeer
ja, als new towns
Jongeren behouden voor de stad
Grootstedelijke problemen voorkomen
Uitwerking van business-case
Regievoering ligt bij gemeente Apeldoorn
Eind 2011 zal door het rijk de uitvoering worden doorgelicht
Volgt
Bergen op Zoom
ja
Vasthouden
Uitvoering jongerenbeleid is meer integraal geworden
Monitoring coaching bewaken vraag en aanbod afstemmen
De uitvoering moet efficienter ten opzichte van het vorige beleid
Jaarlijks wordt er een monitor gehouden
Volgt in 2012
Emmen
ja
Emmen wil met name jongeren binden met sturing op de woningmarkt
Hoogwaardige ontwikkelings kansen voor jongeren woonkwaliteit verbeteren
Instrumenten om betaalbaarheid en toegankelijkheid van de woningmarkt te vergroten
Specifiek woning bouw voor jongeren Integraal/jongerenbeleid
Monitor op gebied van onderwijs, voor en vroeg schoolse educatie, voortijdig school verlaten Jaarlijks wordt er een jeugdmonitor gehouden
Groei van bevolking en name van jongeren. Effectiviteit door ketenvorming en programma management Participatie op het gebied van meedoen is goed echter op het gebied van meeweten, meedenken, meebeslissen is minder
Jaarlijkse monitor
Evaluatie volgt
Roosendaal ja
Vasthouden van Kan niet worden jongeren en waargenomen jongeren kansen bieden
Jeugd- en jongeren beleid is verdeeld over vier speerpunten: onderwijs, sport- en speelvoorzieningen en jongerenactiviteiten
Ketenbenadering leidt tot onvoldoende concrete punten
SittardGeleen
ja
Vasthouden jongeren moeten zich thuisvoelen
Speerpunten: educatie opvoeding vrije tijd
Meer regie door gemeente
Spijkenisse
ja
Positief laten functioneren in de maatschappij
Instrumenten op het gebied van onderhoud, preventie en interventie
Contact met jongeren Jaarliks worden is een onderdeel van delen van het van de uitvoering beleid getoetst
Beleid moet jongeren steunen problemen vroegtijdig signaleren
47
Weinig samenhang tussen informele en formele organisaties
4.2
Conclusie: Beleid als sturingselement
Welke keuzes maakt een gemeente indien zij beleid als instrument gaat inzetten? Ten aanzien van deze derde deelvraag kan het volgende beeld worden geschetst van de positivo´s, trafo´s en negativo´s. Het vastgestelde jeugd- en jongerenbeleid van de onderzochte gemeenten is een proces dat een start maakt met de opdrachtanalyse. Via de probleemanalyse wordt naar een einddoel gewerkt met als laatste tussenstap de overweging van de beleidsinstrumenten. In een aantal gevallen wordt naast het beleidsdocument tevens gebruikgemaakt van een uitvoeringsprogramma waarin concreet de uitvoeringorganisatie en het uitvoeringsproces een plaats krijgt. In veel gevallen resulteert de probleemanalyse in een aantal categorieën waarin concreet invulling wordt geven aan de uitvoering dat zal leiden tot de gewenste output en outcome. In de uitvoeringsorganisatie kiezen de onderzochte gemeenten ervoor om de regie zelf ter hand te nemen. Echter als het aankomt op de uitvoering zijn de gemeenten niet altijd in staat om de uitvoering van het beleid geheel alleen te volbrengen. In dit proces worden zij ondersteund door professionele partners uit de markt die de opdrachtgever rapporteren over de voortgang van de (deel)uitvoering. Dit instrument geeft de gemeente de mogelijkheid om voortdurend de status van de uitvoering te monitoren. Gemeenten hebben beleidsinstrumenten tot hun beschikking die specifiek zijn voorbehouden aan de overheden. De gemeente beschikt over beleidsinstrumenten die onder de noemer direct beleid vallen. Echter, de gemeente kan tevens een keuze maken uit diverse indirecte beleidsinstrumenten. Zoals een economische maatregel die het mogelijk maakt om jongeren subsidie te verstrekken om de koop van een eerste woning te steunen. Een heldere definitie van het beleid is van belang om het beleid te toetsen op voortgang. Dit monitoren worden door gemeenten gebruikt om de resultaten van het beleid te toetsen op output en mogelijk outcome. Deze resultaten worden in meer en mindere mate ingebed in de beleidscyclus zodat het bestaande beleid kan worden bijgestuurd. Een belangrijke laatste stap in dit proces is uiteindelijk de implementatie van een ex post evaluatie. Deze evaluatie kan na uitvoering de outcome vaststellen of het ontbreken ervan. Deze resultaten zijn tot slot weer input voor het nieuw vast te stellen jeugdbeleid. 4.3
Conclusie: Effectiviteit van het gevoerde beleid
Wat kan vastgesteld worden over de effectiviteit van het gevoerde gemeentelijke beleid ten aanzien van jongerenmigratie, is het effect aan te wijzen, gaat het om bedoelde effecten en welke instrumenten hebben geen of nauwelijks effect gesorteerd? Ten aanzien van deze vierde deelvraag kan het volgende worden geconcludeerd. Een opvallende conclusie is dat in zeer weinig gevallen het jeugd- en jongerenbeleid onderdeel uitmaakt van het woonbeleid. De gemeentelijke afdelingen trekken niet gezamenlijk op om het woonbeleid op te nemen in het integrale jeugd- en jongerenbeleid waardoor de effectiviteit niet wordt bevorderd. De positivo´s geven een wisselend beeld als het gaat om de toetsing van het beleid op effectiviteit. Door een heldere probleemanalyse en de formulering van zes kernproblemen is Groningen voortvarend gestart. Echter, de integrale aanpak was niet duidelijk genoeg door de onjuiste definitie van het jongerenwerk. De resultaten van nieuwe inzichten werden wel verzameld maar niet ingebed in
48
de beleidscyclus, zodat neveneffecten een kans krijgen. Voor een effectief beleid mag een probleemanalyse niet ontbreken. Dit is een middel om een causaal verband te leggen tussen probleem en oplossing. Zonder een goede definitie krijgt de beleidsuitvoering een verrassende wending door de discrepantie tussen uitkomsten van het beleid en de definitie die meervoudig uitlegbaar is. Gemeente Den Haag heeft met de vaststelling van haar beleid voor een praktisch beleidsinstrument gekozen door 43 acties te selecteren naar aanleiding van de probleemanalyse. Door te kiezen voor deze 43 praktische acties zijn de resultaten makkelijk te toetsen, en ligt de effectiviteit in de praktische uitvoering die transparant is. Door onvoldoende samenhang in de verschillende onderdelen van het jeugdbeleid ondervond Breda problemen met de uitvoering. Voorts worstelde de gemeente met haar regierol. Tot slot heeft de probleemanalyse niet geleid tot de keuze van beleidsinstrumenten die de gewenste effecten tot gevolg hadden. In Zwolle dat al jaren een positivo is, heeft het gevoerde beleid de stad tot de zestiende plaats gebracht in de migratiebalans van jongeren in de leeftijd 15 en 29 jaar (Van Woerkens, Marlet, 2010). Zwolle heeft meer Hogescholen weten te trekken en staat op de eerste plaats als het gaat om de aantal evenementen per 100.000 inwoners (Van Woerkens, Marlet, 2010). Dit culturele aanbod wordt door jongeren als een aantrekkelijk element van het stedelijk milieu beschouwd. De stad heeft een reeks monitoren ingezet zoals jeugdonderzoeken, onderwijsmonitor, netwerken, jeugdparticipatie, jaarlijks jeugdactieplan. Deze instrumenten zijn nuttige functies om de uitvoering van probleemanalyse tot uitvoering te toetsen op output en outcome. Met name door contact te houden met jongeren wordt heel tastbaar wat het effect is geweest volgens de doelgroep zelf. De trafo Lelystad heeft volgens de Rekenkamer het jongerenbeleid te ruim gedefinieerd, want de focus had moeten liggen bij de risicojongeren. Voorts is te weinig gekeken naar de resultaten van de prestaties. De resultaten uit onderzoeken werden onvoldoende ingebed in de beleidscyclus. De gemeente Almelo heeft ingezet op binding met de stad. Volgens de stad kan binding in de vorm van werken en wonen gestalte krijgen. Wat de trafo´s gemeen hebben is een relatief goedkope woningmarkt en het aandeel nerds. Waarbij de jongeren het ontbreken van een stedelijk milieu zoals Amsterdam en Utrecht die hebben voor lief nemen. De negativo´s hebben niet objectief kunnen aantonen dat het gevoerde jeugd en jongerenbeleid resultaat heeft gehad, want zover is het nog niet gekomen. De gemeente Apeldoorn is echter overtuigd van het feit dat een aantrekkelijke woningmarkt voor jongeren een gunstige invloed heeft op het migratiesaldo van de doelgroep tussen 15 en 29 jaar. De toekomst zal uitwijzen of de maatregelen van `Strategisch Kader` en het uitvoeringsplan van de New Towns een optimale instrumentenmix heeft voortgebracht dat effect sorteert. Deze uitvoeringsagenda zal in het najaar van 2011 worden geëvalueerd door het rijk. De aantrekkelijk stad voor jongeren heeft niet alleen een gunstig stedelijk milieu, waarin creatievelingen een kans krijgen zich te ontplooien maar ook waar alumni van het hoger onderwijs kansen op de arbeidsmarkt hebben. Het Vinex-beleid van de centrale overheid in de afgelopen jaar laat zien dat deze gebieden veel jongeren en jonge gezinnen hebben aangetrokken naar deze zogenaamde Vinex-wijken. Het Vinex-beleid is succesvol gebleken als het gaat om de beïnvloeding van de migratiestromen van jongeren. Een belangrijk aspect bij het toetsen van beleid zijn indicatoren die kunnen vaststellen of de doelmatigheid van het gevoerde beleid overeenkomt met de verwachtingen. Die indicatoren dienen te monitoren wat voor de beleidsbepaler van cruciaal belang is. Hierbij kan aan ex post evaluaties worden gedacht. De kern voor beleidsevaluaties is de plausibiliteit van de effecten. Zijn de geconstateerde effecten gerealiseerd dankzij het gevoerde beleid?
49
4.4 De hypotheses getoetst aan de theorie Nu de twee deelvragen aan de orde zijn geweest, zal de behandeling van de twee hypotheses zijn beslag krijgen. De eerste hypothese zal worden getoetst op het gebied van het beleidsinstrument monitoring. Deze toets vindt plaats aan de hand van Beleids- en Rekenkamernota’s van de drie trafo’s Almelo, Lelystad en Zaanstad en de positivo’s Breda, Den Haag, Groningen en Zwolle en aan de hand van gesprekken met beleidsmedewerkers van de betrokken gemeenten. De hypothese uit hoofdstuk 3 kan als volgt worden omschreven: Het monitoren van beleid is een verplichte indicator voor een juiste en tijdige uitvoering Indien 5 van de 7 Beleids en Rekenkamernota´s van de trafo’s en positivo’s het monitoren van het beleid aan de orde stellen zal de uitkomst worden betrokken bij de boordeling of de hypothese kan worden bevestigd of verworpen. Een belangrijk onderdeel bij de uitvoering van het beleid is het vaststellen of het gevoerde beleid in de praktijk op een manier tot uitdrukking komt die overeenstemt met de verwachtingen. Daartoe zal een beleidsbepaler gebruik moeten maken van indicatoren die de uitvoering kunnen monitoren. Beleidsbepalers van de gemeenten zullen als opdrachtgever uit dien hoofde de uitvoering van het beleid willen volgen. Dit is een permanent proces van afstemming en overleg. Indien de voortgang van de uitvoering van het beleid op koers ligt wordt hierdoor de acceptatie bevorderd. In de beleidstheorie wordt het toetsen of monitoren van beleid als een essentieel element van een verantwoorde beleidsuitvoering bestempeld. In de toets van de Rekenkamers van Groningen wordt melding gemaakt van het feit dat “resultaten wel worden verzameld echter niet worden teruggekoppeld”. In deze casus wordt de intentie wel afgegeven, maar loopt het vast bij de inbedding van dit instrument waardoor het mis gaat bij de overdrachtsmomenten. De gemeente Almelo maakt melding van het gebruik van de jeugdmonitor. De gemeente Lelystad maakt gebruik van een periodieke monitor. Echter, deze zou meer onderdeel moeten uitmaken van de reguliere beleidscyclus aldus de Rekenkamer van de stad. Ook Zwolle en de gemeente Den Haag zijn bekend met het beleidsmiddel evaluatie en monitoring. Breda gebruikt een monitor voor een deel van het jeugdbeleid. Dit valt op te maken uit de nieuwste jeugdnota “Jong@Breda” dat recent is vastgesteld. De monitor is een hulpmiddel om de actoren te dwingen verantwoording af te leggen over hun aandeel in de beleidsuitvoering. Het is evident dat de mate waarin effectief met dit beleidsinstrument is omgesprongen de uiteindelijke kans op succes vergroot. Enkel het feit dat een monitor gebruikt wordt, wil niet zeggen dat het jeugdbeleid “in control” is. De kwaliteit en intensiteit van dit beleidsinstrument is een belangrijk onderdeel voor het uiteindelijk resultaat en een permanente zorg van de beleidsbepaler en de actoren in het veld. De gemeenten Zaanstad en Den Haag spreken meer van een “stand van zaken” in plaats van het instrument monitoring expliciet te noemen. Vijf van de zeven gemeenten namelijk Groningen, Almelo, Lelystad, Zwolle en Den Haag achten het gebruik van het beleidsinstrument monitor als een belangrijk sturingselement. De hypothese kan derhalve op basis van voornoemde samenvatting worden bevestigd.
50
Beleidsuitvoeringsprocessen zijn zoals verwoord vrijwel altijd interactieprocessen tussen beleidsbepalers en doelgroepen. De overheid heeft dus de mogelijkheid partijen in te schakelen om (delen van) het beleid tot uitvoering te brengen. Zonder een regievoering is de gemeente niet in staat de uitvoering te toetsen op voortgang. Indien de gemeente in de beleidsnota niet vastlegt wie op welk moment participeert komt de uitvoering in gevaar op het gebied van zowel middelen als tijd. Het monitoren van het bestaande beleid is eveneens van belang om de voortgang te toetsen en zo waar nodig dit beleid te corrigeren, zodat de oplossing in causaal verband staat met het probleem. De hypothese kan als volgt worden gedefinieerd: De kwaliteit van het gevoerde beleid is terug te voeren op de mate van regievoering Elke nota dient aandacht te hebben voor een adequate regievoering. Indien minimaal 5 van de 7 gemeenten van de trafo´s en positivo’s te weten Groningen, Almelo, Lelystad, Zwolle en Den Haag de regievoering als beleidsinstrument hebben laten toetsen in de Beleids en Rekenkamernota´s kan de hypothese hieraan worden onderworpen. Tijdens de ontwerpfase dient de beleidsbepaler reeds oog te hebben voor de uitvoering. Bij het ontwerpen heeft de beleidsbepaler te maken met onzekerheden die de uitvoering kunnen bemoeilijken. Echter, bij het formuleren van het beleidsprobleem en de start van het causaal verband tussen “probleem en oplossing” begint de regievoering. Met name de expertise die nodig is om het beleid tot een goede uitvoering te brengen wordt ten dele door de lokale overheid zelf geleverd. Het vergt veel inspanning om de betreffende afdelingen en diensten tot betrokkenheid te bewegen. Naast de inspanningen van de gemeentelijke afdelingen zullen experts uit de markt worden ingeschakeld om het beleid vorm en inhoud te geven. Daarbij is een goede regievoering essentieel. Zonder een efficiënte regievoering kan de effectiviteit, doelmatigheid en uiteindelijk de acceptatie moeizaam worden gehaald. Voorts zullen de kosten van dien aard zijn dat deze acceptatie niet of nauwelijks zal worden verkregen. Het beleidsproces, de beleidsorganisatie en de beleidsinstrumenten zijn van een complexe samenhang dat de kwaliteit van regievoering het geheel tot een succes kan maken of gaat leiden tot een moeizame exercitie. De Rekenkamercommissie van de gemeente Groningen oordeelt positief over het maatwerk en de integrale aanpak van de beleidsuitvoering “Groeien in Balans”. Maar de Rekenkamer is kritisch over de beleidsdoelen. “De gemeente stelt kortom wel doelen, maar deze zijn erg algemeen van aard. Dat biedt enerzijds voordelen, maar anderzijds geeft het de gemeente minder ruimte om inhoudelijk te sturen” aldus de Rekenkamer. Dit inhoudelijk sturen heeft alles met regievoering te maken, waardoor met behulp van een goede regie de gemeente meer had kunnen bereiken. Breda maakt in haar jongste beleidsnota “Jong@Breda” melding van meerdere soorten van regie. Waarbij de rol van de gemeente verschilt per beleidsterrein en doel. Uiteindelijk legt de wethouder verantwoording af aan de raad. De gemeente Zwolle voert sinds begin 2003 het jongerenbeleid aan. De jongeren krijgen de kans te reageren op het beleid. Dit geeft aan dat de gemeente verantwoordelijk is voor de uitvoering. De beleidsinstrumenten die de gemeente gebruikt zijn jeugdonderzoeken, onderwijsmonitor, netwerken, jeugdparticipatie en het jaarlijkse jeugdactieplan. “Sinds 2003 wordt huisvesting voor jongeren betrokken bij het integrale jeugdbeleid zodat inmiddels 75 tot 80 wooneenheden per jaar konden worden toegevoegd” aldus de beleidsmedewerker van de gemeente. “Het aantal studenten zal van 20.000 tot 25.000 toenemen tot 2015 is de verwachting”. De regievoering over het totale beleid op het gebied van gezondheid tot en met huisvesting voor jongeren is niet zonder resultaat gebleven.
51
De gemeente Almelo richt zich in het jeugd en jongerenbeleid aan bouwstenen voor het beleidsatelier. In de nota geeft de gemeente aan dat de aandacht tevens moet blijven uitgaan naar 85% van de jeugd waar het goed mee gaat. In de beleidsnota worden tevens de actoren opgesomd die een rol kunnen spelen bij de uitvoering van het beleid. De gemeente vraagt zich af wat de overheid kan betekenen in de uitvoerende fase. Maar de regievoering als zodanig komt niet voor in het rapport over jeugd en jongerenbeleid “Een leuke jeugd in Almelo”. Lelystad geeft in de evaluatie “Jongerenwerk in Lelystad” uit 2009 van de Rekenkamer aan dat de ketensamenwerking als één van de belangrijkste pijlers van het jeugdbeleid kan worden beschouwd. “Het opnemen van die samenwerking als programmalijn laat zien dat Lelystad veel belang hecht aan een goede samenwerking en afstemming tussen verschillende ketenpartners die betrokken zijn bij jeugd en jongeren” aldus het rapport. Voorts wordt de actieve participatie van jeugdigen en gemeentelijke regie op de samenwerking tussen ketenpartners genoemd waarbij deze actoren wel eindverantwoordelijk dienen te blijven voor haar aandeel in de beleidsuitvoering. In de Sociale Structuurvisie 2009-2020 besteedt de gemeente Zaanstad nadrukkelijk aandacht aan de regierol van de gemeente. “Het is de rol van de gemeente om maatschappelijke partijen bij elkaar te brengen, samen doelstellingen voor de stad te formuleren en vervolgens de overallregie te bewaken. Daarnaast kunnen we vanuit onze wettelijke taken en bevoegdheden kaders stellen en ontwikkelingen in de gewenste richting sturen die van invloed kunnen zijn op de sociale kwaliteit van de stad” aldus de structuurvisie van de stad. De gemeente Den Haag heeft haar regierol beschreven in de beleidsnota en hoeverre deze reikt. Op grond van voornoemde bevindingen kan de hypothese worden bevestigd.
52
5
CONCLUSIES, AANBEVELING EN REFLECTIE
5.1
Conclusies en aanbeveling
In de voorgaande hoofdstukken zijn de vier deelvragen aan de orde geweest. Ook de hypotheses zijn in het vorige hoofdstuk behandeld. Tot slot zal worden ingegaan op de centrale vraag. Aanvullend zullen aanbevelingen worden beschreven voor gemeenten die migratie van jongeren in de leeftijd tussen de 15 tot 29 jaar willen beïnvloeden. De centrale vraag is als volgt geformuleerd: Welke effecten hebben beleidskeuzes en -instrumenten die gericht zijn op het bestrijden van het permanent vertrekoverschot van jongeren (15 tot 29 jaar) uit de grote en middelgrote steden? . Beleidsinstrumenten zijn geschikt om oorzaak en gevolg met behulp van een beleidsuitvoeringsmodel in causaal verband te brengen teneinde veranderingen door te voeren. Dit beleid zal zo concreet mogelijk worden opgezet, aangezien een te breed geformuleerd beleid veelal leidt tot weinig effect door gebrek aan focus. Uit de hypotheses is komen vast te staan dat de beleidsinstrumenten monitor en regievoering effect sorteren temeer deze instrumenten door de Rekenkamers worden getoetst als controlemaatregel in relatie tot effectiviteit. Een belangrijk aspect bij het toetsen van beleid zijn indicatoren die kunnen vaststellen of de doelmatigheid van het gevoerde beleid overeenkomt met de verwachtingen. Ook tijdens de meerjarige uitvoering zullen nieuwe inzichten worden ingebed in de (jaarlijkse) beleidscyclus zodat neveneffecten geen kans krijgen. Een belangrijke stap in het (effectief) evaluatiemodel is de reconstructie van de beleidstheorie: hoe en met welke achtergrond is gekozen voor die beleidsmaatregel, welke alternatieven zijn waarom niet gekozen, en welke uitwerking is ervan verwacht en welke doelen werden eraan gesteld? Tot slot kan met behulp van een ex post evaluatie de outcome worden vastgesteld of het ontbreken ervan. Een aantrekkelijke stad wordt voor de helft verklaard door de beschikbaarheid aan werk en voor de helft verklaard door woonattracties. Jongeren laten zich binden door een stedelijk milieu waarin veiligheid, het aandeel (betaalbare) koop- of huurwoningen, de nabijheid van natuurgebieden, de kwaliteit van culturele evenementen en de aanwezigheid van hoger beroeps- of wetenschappelijk onderwijs. Deze ingrediënten zijn veelal een voedingsbodem voor een goed economisch klimaat, waarbij jongeren en alumni bovendien veel kansen op de arbeidsmarkt hebben, waardoor deze voor de stad blijven behouden. In een stad is de samenstelling van de bevolking een belangrijk gegeven. Er bestaat namelijk een causaal verband tussen het menselijk kapitaal en de groei ervan, zodat door toename van human capital de (kennis) economie kansen krijgt. De positivo´s behoren tot de steden die traditioneel veel jongeren aantrekken door het aantrekkelijke stedelijke milieu en de aanwezigheid van het hoger onderwijs. De status van trafo Zaanstad lijkt een autonome ontwikkeling te zijn doordat de stad profiteert van de regio Amsterdam.
53
De steden van de negativo´s behoren niet tot een sterke studentenregio. Apeldoorn en Emmen zijn van mening dat het vertrekoverschot van jongeren kan worden bestreden door een aantrekkelijk en dus betaalbaar woonbeleid te voeren. Apeldoorn wil naast betaalbare woningen ook het hoger onderwijs naar de stad halen. Echter, de grote en middelgrote steden met een negatief migratiesaldo zullen de voorsprong die de grote steden met een historische binnenstad hebben niet snel kunnen evenaren. Deze steden uit veelal de Randstad beschikken over specifieke grootstedelijke kwaliteiten die op zichzelf (historisch) uniek zijn. Grote en middelgrote steden die migratiestromen van jongeren willen beïnvloeden kunnen met behulp van het hoger onderwijs meer jongeren aantrekken. Een hoger opgeleide bevolking kan dan toenemen mits zij kans maken op de regionale arbeidsmarkt anders vertrekken deze alumni weer na vier jaar. In het verleden hebben de Vinex-locaties laten zien dat deze (groei)steden in staat zijn jongeren aan te trekken. De lokale overheid heeft door gebruik te maken van economische en juridische prikkels de mogelijkheid om de effectiviteit van voornoemd beleid te vergroten. Hierdoor kunnen onder andere culturele evenementen, huisvesting voor jonge starters en studenten, een gunstig vestigingsbeleid voor bedrijven beter op elkaar te worden afgestemd. Hiertoe dienen wel alle actoren binnen de gemeente en de gemeentelijke organisaties in de beleidsuitvoering te worden betrokken. Vandaag de dag staan steden niet meer op zichzelf, zij vormen een regio. Deze regiofunctie kan worden versterkt door kwaliteiten van de steden op elkaar te laten aansluiten, door onder andere te zoeken naar samenhang van functies op het gebied van onderwijs, stedenbouw, infrastructuur, openbaar vervoer, cultuur en vestigingsbeleid voor bedrijven. Of er inmiddels succesvolle regio´s bestaan buiten de Randstad zou onderwerp van aanvullend onderzoek kunnen zijn. De vraag kan dan worden gesteld in hoeverre deze regio´s het doen op het gebied van economie en wonen. De meeste gemeenten zien “De Jonge Vlucht” niet als een probleem of accepteren dit fenomeen, zodat het beïnvloeden van migratiestromen geen doelstelling is. Ook in de wetenschappelijke literatuur is hier weinig over bekend. De gemeenten moeten de kunst leren verstaan munt te slaan uit de unieke plaatselijke en regionale mogelijkheden die zij hebben om migratiestromen te beïnvloeden. Maar het beïnvloeden kan ook betekenen dat gemeenten jongeren laten vertrekken om deze na hun studie te verwelkomen met aantrekkelijke woonattracties.
54
5.2
Reflectie
De Jonge Vlucht is een thema dat enige jaren geleden een issue is geworden in de gemeente Apeldoorn. Een stedelijke samenleving zonder jongeren zou de leefbaarheid aantasten. Maar de vraag is dan of hier iets aan te doen is. Is het mogelijk om migratiestromen van jongeren te beïnvloeden? Om tot beantwoording van deze vraag te komen ben ik gestart met een theoretische kader dat bestaat uit een literatuurstudie van de thema’s beleidsinstrumenten en migratiestromen. Met behulp van beleidsinstrumenten is het mogelijk om verandering tot stand te brengen, zo blijkt. In de bestudering van de migratiestromen van jongeren in de leeftijd tussen de 15 en 29 jaar valt op maken dat enkele gemeenten erin geslaagd zijn om vanuit een negatief migratiesaldo te komen tot een positief saldo. De vraag in de fase van operationalisatie is dan of dit te danken is aan het gevoerde beleid of dit een autonome ontwikkeling is. Hiertoe zijn de onderzoeksrapporten van de Rekenkamers gebruikt van betrokken gemeenten naar aanleiding van het gevoerde jeugd- en jongerenbeleid. Uit de evaluaties is komen vast te staan welke beleidsinstrumenten succesvol zijn en welke geen effect sorteren. De aansluiting vanuit het theoretisch kader naar hypothese en operationalisatie bleek een ware uitdaging te zijn. Dit systeemdenken heeft mij veel hoofdbrekers gekost. Echter, de uitkomsten na inzet van beleid bij de onderzochte gemeenten heeft ook veel overeenkomsten opgeleverd. Deze uitkomsten zijn vervolgens besproken met de betrokken beleidsambtenaren teneinde deze de kans de geven te reageren op de uitkomsten. Een thesis concreet houden zonder de verdieping te missen is geen sinecure. De begeleiding heb ik als zakelijk, prettig en uiterst zinvol ervaren. Na elke bespreking werden toch weer voldoende openingen en lichtpuntjes geboden om verder te kunnen. Alles overziende ben ik blij dat ik dit proces heb mogen meemaken.
55
BIBLIOGRAFIE Arentsen, M.J., Kuneke, R.W. (1996). Artikel in Economic organisation and liberalization of the electricity industry, Energy Policy. Vol. 24, No 6, 1996, pp.541-552. Artikel in Binnenlands Bestuur, 19 februari 2010 No. 7. 340 duizend woningen teveel in de pijlijn, Alphen aan de Rijn. Baarda, D.B., M.P.M. de Goede (1997). Methoden en technieken. Leiden, Stenfert Kroese. Becker, H.A. (1972). Over sociologen en beleid, in Hoppe en Van de Graaf, 1996. Muiderberg: Coutinho. Beets, G. (2006). Demografische ontwikkelingen, NIDI, Den Haag. Bell, W. (1968). The city, suburbs, and a theory of social choice in: S. Greer (Ed). The New Urbanization, pp. 132-168. New York: St. Martin’s Press. Bourne, L.S. (1981). Geography of housing. Edward Arnold: London. Braybrooke, D. en C. Lindblom, (1963). A Strategy of Decision; policy evaluation as social process. New York. Bressers, J.Th.A., en Klok, P.J. (1998). Overheidsbeleid. Alphen aan de Rijn: Samson. Bruijn, J.A. de, Heuvelhof E.F. ten (1991). Sturingselementen voor de overheid- over complexe netwerken en een tweede generatie sturingselementen. Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese Uitgevers. Bruijne, E. de, Knol, F. (2001). Gewenste groei. Bevolkingsgroei en sociaal-ruimtelijke ontwikkelingen in ex-groeikernen. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Doelen, F.C.J., van der (1989). Beleidsinstrumenten en energiebesparing. Proefschrift. Enschede: Universiteit Twente. Dunn, W.N. (1981). Public policy analysis: An introduction. Prentice-Hall: Englewood Cliffs. Etzioni, A. (1968). The active Society, New York. Faludi, A., & Hamnett, S. (1978). Bouwen en plannen in onzekerheid. Hoppe en Van de Graaf, 1996. Florida, R. (2002a) The Rise of the Creative Class. ... and how it's transforming work, leisure, community, & everyday life. New York, Basic Books. Gabriel, S., Rosenthal, S.S., (2000). Quality of the business environment versus quality of life in a dynamic model of urban composition and growth. Do firms and households like the same cities?, Working Paper 01-23, Department of Finance and Business Economics. 56
Glaeser, E.L. (1998). Are cities dying?; Journal of Economic Perspectives, 12 2, pp. 139-160. Glaeser, E.L., Saiz, A. (2003). The Rise off the Skilled City, Nber Working Paper 10191. Gotham, E. (2001). Critical perspectives on urban development. Research in urban sociology, No. 6 pp. 357-378. Gemeente Almelo, (2009). Nota: Een leuke jeugd in Almelo. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Apeldoorn, (2008). Nota: Strategisch Kader 2010-2020. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Bergen op Zoom (2008). Kadernota Jeugd 2008 2012. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Breda (2006). Nota: Jeugdtafels in Breda. (uitgave in eigen beheer). (2010). Nota: Raadscommissie Evaluatie. (uitgave in eigen beheer). (2011). Nota: Jong Breda. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Den Haag (2006). Nota: Actieprogramma Jeugd. (uitgave in eigen beheer). (2009). Nota: Voortgangsrapportage jeugd 2009. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Emmen (2010). Nota: Actualisering Woonplan Emmen 2020. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Groningen (2005). Nota: Opgroeien in Balans. (uitgave in eigen beheer). (2010). Nota: Rekenkamernota. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Lelystad (2008). Nota: Vestigingsmotievenonderzoek 2008. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Roosendaal (2010). Nota: Ruimte voor Jeugd (2004-2009). (uitgave in eigen beheer). (2010). Nota: Evaluatienota. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Zaanstad (2009). Nota: Sociaal Perspectief Zaanstad 2009 2020. (uitgave in eigen beheer). Gemeente Zwolle (2010). Nota: Jong in Zwolle, vet mazzel. (uitgave in eigen beheer). Graaf, H., van der, Hoppe, R. (1989). Beleid en Politiek: Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Muidenberg: Coutinho. Haussermann, H., Siebel, W. (1996). Soziologie des Wohnens, Weinheim Juventa. (Kapitel 15 „Ökologischer Umbau: Wohnen neu lernen“), S. 300 – 312. Heclo, H.H. (1972). ‘Review Article: Policy analysis’, in: British Journal of Political Science, 2, p. 83-108. In Hoppe en Van der Graaf, 1996. Heffen, O., van, (1993). Beleidsontwerp, resultaat en omgeving. De problematiek van randgroepjongeren in zeven Nederlandse gemeenten, (diss., UT,) Enschede.
57
Hoesel, P.H.M. van, Leeuw, F.L. & Mevissen, J.W.M. (Eds.). (2005). Beleidsonderzoek in Nederland. Kennis voor beleid; ontwikkeling van een professie. Assen: Van Gorcum. Honigh, M. Doeltreffend beleid, (1985). Assen, Van Gorcum. Hood, Chr. C. (1983). The Tools of Government, London. Hoogerwerf, A. (1998). Het ontwerpen van beleid. Alphen aan de Rijn: Samson. Hufen, J.A.M., Ringeling, A.B. (red.) (1990). Beleidsnetwerken, ’s-Gravenhage. Huff J.O. & Clark W.A.V. , Cumulative stress and cumulative inertia: a behavioural model of the decision to move. Environment and Planning A, Vol. 10, 1101-1119. Hogwood, B.W., & Gunn L.A. (1984). Policy analysis for the real world, Oxford. In Hoppe en Van der Graaf, 1996. Klepper, S., (1996). Entry, exit, growth and innovation over the product life circle, American Economic Review LXXXVI, pp. 562-583 Klok, P.J. en Kuks, S.M.M. (1994). In Milieubeleid: Een beleidswetenschappelijke inleiding. ’s-Gravenhage: VUGA, pp. 79-96. Klaassen, H.L., Van Nispen, F.K.M. (1996). De wildgroei van effectrapportages Een rapportage in: Bestuurkunde, No.7 , pp. 308-317. Leeuw, F.L., (1992). Produktie en effectiviteit van overheidsbeleid, Utrecht. (uitgave in eigen beheer). Lindblom, C.H.E. (1968), The policy-making process, Englewood Cliffs: Prentice Hall. Maarse, J.A.M. (1983). Uitvoering en effecten van arbeidsmarktbeleid, VUGA ’sGravenhage. Marlet, G. (2009). De aantrekkelijke stad, VOC uitgevers, Nijmegen. Marlet, G. en Van Woerkens, C. (2006). Atlas voor gemeenten. Utrecht/Amsterdam, SEO. Marlet, G. en Van Woerkens, C. (2010). Atlas voor gemeenten. Nijmegen, VOC uitgevers. Ministerie van Financiën, (2002). Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid, Den Haag. Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie, (2010). De uitvoeringsagenda New Towns - van het wegwerken van achterstanden naar het voorkomen van achterstanden, Den Haag. Moch, L.P. (2003). Moving Europeans, Bloomington,Indiana University Press. Nozeman, E.F. (1986). Nieuwe bouwlocaties in het licht van enkele doelstellingen van ruimtelijke ordening. Proefschrift, Amsterdam, Planologisch Demografisch Instituut.
58
Oort, F.G. van (2002). Agglomeration, economic growth and innovation. Spatial analysis of growth- and R&D externalities in the Netherlands (Tinbergen Institute research series; no. 260 Amsterdam, Thela Thesis); K. Frenken, F.G. van Oort, T. Verburg, R.A. Boschma, 2004: Variety and regional economic growth in The Netherlands. Panteia B.V., (2008) Er is meer te zeggen over effectiviteit van beleid. http://www.basis-online.nl/index.cfm/1,123,453,0,html/Er-is-meer-te-zeggen-overeffectiviteit-van-beleid , 9 april 2011 Planbureau voor de Leefomgeving (2010). De staat van de ruimte 2010: de herschikking van stedelijk Nederland, Den Haag. Potman, H.P. (1989). Acceptatie van beleid. Onderzoek naar de Wet geluidhinder ter verkenning van een bestuurskundig begrip, (diss.), Nijmegen. Pressman, J., Wildavsky, A.B., (1973). Implementation, University of California Press, Berkely. Pritchard, R.M. (1976). Housing and the spatial structure of the city. Residential mobility and the housing market in an English city since the Industrial Revolution, Cambridge University Press, London, New York. Publicatie van de gemeente Apeldoorn (2010). “Herijking Strategisch Kader”. (uitgave in eigen beheer). RIVM. (2006). Binnenlandse Migratie per gemeente, RIVM Bilthoven (http://www.rivm.nl/vtv/object_map/o2243n21782.html), 4 oktober 2010. Ruimtelijk Planbureau. (2005). Nieuwbouw in beweging, Een analyse van het ruimtelijk mobiliteitsbeleid van Vinex, Den Haag. http://www.rivm.nl/bibliotheek/digitaaldepot/Nieuwbouw_in_beweging.pdf, 7 maart 2011. Schuddeboom, J. (1994). Milieubeleid in de praktijk. Alphen aan de Rijn: Samson. Simmons, J, (1968). Changing Residence in the city, a review of intraurban mobility Geographical Review 58, pp. 62-651. Teisman, G.R. (1992). Complexe besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. ’s-Gravenhage: Katholieke Universiteit Brabant. Ter Heide, H. (1965). Binnenlandse migratie in Nederland. (Diss.) ’s-Gravenhage, Staatsdrukkerij. Weber, M. (1920/1988), Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie I. Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus. Tübingen: Mohr/Siebeck.
59
GERAADPLEEGDE WEBSITES http://cf.uba.uva.nl http://www.vastgoedkennis.nl http://www.vastgoedmonitor.nl http://digitaal.uba.uva.nl http://www.cbs.nl http://www.apeldoorn.nl http://www.vrom.nl http://www.cpb.nl http://www.geoclopedie.nl http://groningen.nl http://www.breda.nl http://www.denhaag.nl http://www.zwolle.nl http://www.almelo.nl http://www.lelystad.nl http://www.zaanstad.nl http://www.apeldoorn.nl http://www.ede.nl http://www.zoetermeer.nl http://www.bergenopzoom.nl http://www.emmen.nl http://www.roosendaal.nl http://www.sittard-geleen.nl http://www.spijkenisse.nl
60
BIJLAGEN BIJLAGE I Migratiesaldo mannen en vrouwen naar leeftijd voor Almelo, Amere, Apeldoorn, Breda, Ede, Haarlemmermeer, Lelystad, Zaanstad en Zoetermeer
2005 totaal
Regio's Almelo
Almere
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
aantal aantal aantal som
-5 -19 -6 -30
aantal aantal aantal som
-13 -38 -19 -70
13258 -0,23
34607 -0,20
Apeldoorn
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
aantal aantal aantal som
-13 -32 -53 -98 26.015 -0,38
Breda
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
aantal aantal aantal som
-19 156 -27 110
aantal aantal aantal som
-13 -11 1 -23
aantal aantal aantal som
-4 93 68 157
aantal aantal aantal som
-11 -30 -23 -64
aantal aantal aantal som
-24 -4 -25 -53
aantal aantal aantal som
-19 -35 -11 -65
Ede
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
Haarlemmermeer
Lelystad
Zaanstad
Zoetermeer
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
15 tot 20 jaar 20 tot 25 jaar 25 tot 30 jaar
32562 0,34
20894 -0,11
21792 0,72
14356 -0,45
23492 -0,23
22231 -0,29
2006 totaal -4 -16 5 -15
2007 totaal 2008 totaal 2009 totaal GEM
13092 -0,11
7 7 2 16 13038 0,12
14 27 72 113 12990 0,87
9 41 57 107 12967 0,83
0,13
35605 -0,53
-42 -15 3 -54 36304 -0,15
13 59 140 212 36896 0,57
49 93 156 298 37637 0,79
0,10
-14 -36 -44 -94 25.865 -0,36
-14 -38 -12 -64 25634 -0,25
-7 5 17 15 25344 0,06
33386 -0,40
16 104 -24 96 33434 0,29
31 316 100 447 33675 1,33
114 241 -12 343 34138 1,00
0,51
21038 -0,15
12 10 16 38 21099 0,18
-7 23 9 25 21081 0,12
27 27 36 90 20999 0,43
0,09
16 10,00 37 55,00 62 128,00 115 22905 193 23286 0,50 0,83
12,00 76,00 81,00 169 23403 0,72
0,62
-37 -91 -60 -188
-10 -47 -75 -132 -15 -19 3 -31 0 40 38 78 11 15 28 54 -12 11 -28 -29 -15 -15 -23 -53
Bron CBS statline
61
22317 0,35
3 24 28 55 25406 0,22 -0,14
14188 0,38
17 24 -7 34 14114 0,24
8 65 43 116 14004 0,83
38 57 53 148 13947 1,06
0,41
23518 -0,12
-2 1 27 26 23826 0,11
-5 61 74 130 24363 0,53
1 35 58 94 24572 0,38
0,14
22612 -0,23
-8 2 -31 -37 22913 -0,16
27 19 21 67 23296 0,29
-1 49 41 89 23598 0,38
0,00
BIJLAGE II Stijgers en dalers van het migratiesaldo Gem Zaanstad G50 Stijger G50
Inwoner aantal Woonaantrekkelijkheidsindex Sociaal economische index Hoogopgeleiden 4) Human capital creatieve klasse Human capital nerds Vergroening 1) Kansen op de arbeidsmarkt Jeugdwerkloosheid Huizenprijzen 2) Theater (pop)muziek Sociale huurwoningen Armoede 3)
Gem Almelo G50 Stijger
Gem Lelystad G50 Stijger
5 pltsn
10 pltsn
11 pltsn
145.282
71.621
74.682
30 30
45 46
39 48
onder 42 gem onder 39 gem onder 36 gem onder 41 gem boven 21 gem onder 32 gem onder 16 gem onder 26 gem boven 45 gem onder 15 gem
onder 46 gem onder 45 gem boven 27 gem onder 33 gem onder 44 gem boven 43 gem onder 49 gem onder 42 gem onder 37 gem onder 47 gem
onder 33 gem onder 34 gem boven 14 gem onder 26 gem onder 34 gem
1)Het aantal mensen tussen de 15 en 29 jaar als percentage van de totale bevolking in de gemeente 2)Als indicator voor huizenprijzen is de mediane verkoopprijs in de gemeente 3)Percentage huishoudens met inkomen < 105% van het sociaal minimum 4)aantal personen met een universitaire of hbo-opleiding als percentage van de beroepsbevolking. 5)Stijger 1995-2005 tov 2010 migratiebalans onder jongeren 15-29 jarigen (plaats 23 naar 13) 6)Daler 1995-29005 tov 2010 migratiebalans onder jongeren 15-29 jarigen (plaats 12 naar 18)
Bron: Atlas voor gemeenten 2010
62
31 Gem onder 47 gem onder 29 gem onder 4 gem boven 41 gem
Enschede Almere 5) 6) Stijger Daler 10 pltsn
6 pltsn
157.321 188.209 44 47
42 26
32
37
38
30
32
7
8
16
39
20
49
44
46
40
21
49
41
6
44
22
BIJLAGE III Vragen met betrekking tot de inzet van het jeugd of jongerenbeleid van de vijftig grootste gemeenten in Nederland 1)Heeft uw gemeente een (integraal) jeugd en jongerenbeleid 2)Is dit beleid om de jongeren vast te houden of aan te trekken 3)Is er een heldere probleemanalyse van het beleidsprobleem 4)Welke beleidsinstrumenten worden ingezet 5)Geeft het beleid ruimte voor monitoring in de uitvoeringsfase 6)Is het effect of resultaat van het uitgevoerde beleid meetbaar
BIJLAGE IV
Contactadressen van de betrokken gemeenten Positivo´s Breda T 14 076 Contactpersoon: dhr. M. Delgijer Den Haag T 14 070 Contactpersoon: dhr. J. van Nierop Groningen T 050-3679111 Contactpersoon: dhr. P. Mulder Zwolle T 14 038 Concactpersoon: Gerard Huizing 038 4982597 Trafo´s Almelo T 0546 54 11 11 Contactpersoon: Mevr. Broeksma Lelystad T 0320-278396 Contactpersoon: Maike Ruiter Zaanstad T 14 075 Contactpersoon: dhr. Rijke Negativo´s Apeldoorn T 14 055 Contactpersoon: Ellen Luten
63
Ede T 0318-680911 Contactpersoon: Theo Neyenhuis Emmen T 14 0591 Contactpersoon: John Bakkers. Bergen op Zoom: T 0164-277782 Contactpersoon: Jacqueline van de Werfhorst Sittard Geleen: T 046 477 7736 / 046 477 7838 Contactpersoon: Susan Rosenke / May Jung Spijkenisse: T 0181 696969 Contactpersoon: Hannah Apell (0181-696257) Roosendaal : T 0165 579662165-579 111 0165-579 111 Contactpersoon: Mevr. Trimbos - Klijs Zoetermeer: T. 079-3469147 Contactpersoon: Peter van der Graaf
64
BIJLAGE V
Uitvoeringsagenda New Towns Inleiding Mede naar aanleiding van de motie van Tweede Kamerlid Ortega-Martijn (31200 XVIII, 30) is de positie en de (toekomstige) problematiek van de vijf 100.000+ steden Almere, Apeldoorn, Ede, Haarlemmermeer en Zoetermeer onderdeel van de thematische invulling van het nieuwe stedenbeleid 2010 – 2014. In september 2008 is met de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie afgesproken dat het Rijk en de vijf gemeenten een themagerichte aanpak rondom de vraagstukken van New Towns zullen gaan uitwerken. Bij deze themagerichte aanpak gaat het om het gezamenlijk –in partnership– verkennen en zoeken naar oplossingen van (toekomstige) knelpunten in de uitvoering die specifiek samenhangen met New Towns. Het resultaat moet een uitvoeringsagenda zijn die eveneens ter lering open gesteld kan worden voor andere New Towns. De vijf steden lopen tegen gemeenschappelijke vraagstukken aan, zoals: Een achterblijvend voorzieningenniveau Het betreft hier het (tijdig) beschikbaar hebben van centrumvoorzieningen die horen bij de ontwikkeling van een grote stad (zorg, cultuur, onderwijs, etc.) Grootschalige, eenvormige woonwijken Wijken die specifieke eisen stellen aan strategisch beheer om toekomstige verloedering van wijken en veiligheidsproblemen te voorkomen Geen duidelijke identiteit Door het ontbreken van een duidelijk imago en identiteit is er een gebrek aan sociale cohesie (binding met de stad) en de gewenste (wijk) economie (de ontwikkeling van lokale bedrijvigheid). Dit vertaalt zich soms in een gebrekkige sociale en economische participatie en stagnatie in de ontwikkeling en emancipatie van de inwoners. Schoksgewijze demografische ontwikkeling De steden trekken in een beperkte tijdperiode grote groepen mensen aan met dezelfde kenmerken: lager of middelbaar opgeleid, gezinsinkomens gebaseerd op tweeverdienende partners en relatief weinig hoogopgeleiden. Bovendien is er door het gebrek aan voorzieningen vaak sprake van een negatief migratiesaldo voor jongeren. Dit leidt er toe dat de gemeenten zich voor specifieke leefbaarheid vraagstukken gesteld zien. De steden krijgen in de komende jaren te maken met omvangrijke, en bovendien andersoortige, (vernieuwings-)opgaven die verschillen van die van de traditionele G50te en grote steden. Vooral het strategische beheer van de stad zal in de komende jaren handen en voeten moeten krijgen. Uiteraard moeten de aanwezige problemen worden opgelost, maar vooral is preventief beleid nodig om grote problemen in de toekomst te voorkomen. De uitvoeringsagenda New Towns De uitvoeringsagenda, die bestaat uit één gezamenlijke uitvoeringsagenda en daar onderliggend vijf gemeentelijke uitvoeringsagenda’s, is bedoeld als een themagerichte aanpak rondom de vraagstukken van de New Towns. Dit is een onderdeel van het nieuwe stedenbeleid 2010-2014. De met de uitvoeringsagenda beoogde werkwijze richt zich op het voorkomen van achterstanden, in plaats van op het wegwerken ervan. De nadruk ligt dus niet op repressie, maar op preventie en beheer.
64/1
In de gezamenlijke uitvoeringsagenda wordt de aanpak rond het thema New Towns belicht aan de hand van vier thema’s: 1. Bruisende centrumvoorzieningen; 2. Wijken van waarde; 3. Stad van nieuwe kansen voor de volgende generatie; 4. Vanzelfsprekende veiligheid. Binnen deze thema’s is in de Apeldoornse uitvoeringsagenda een aantal ‘business cases’ uitgewerkt. Deze business cases sluiten aan op de Herijking van het Strategisch Kader van de gemeente Apeldoorn. De business cases zijn bedoeld als voorbeeld hoe de problematiek van de New Towns aangepakt kan worden. De businesscases zijn tot stand gekomen in samenwerking met diverse maatschappelijke partners. In Apeldoorn betreft het de business cases: Bruisende centrumvoorzieningen (De Binnenstad) Het gaat hier met name om de binnenstad uit de zesjessfeer te halen en te verheffen tot een waardering die goed past bij een grote stad als Apeldoorn (Binnenstad Acht). Om dit te realiseren is gekozen voor twee aansprekende business cases, namelijk: o Het Marktplein: Huiskamer van de stad o Het Caterplein
Wijken van waarde (preventieve aanpak van De Maten en Orden) De afgelopen jaren heeft Apeldoorn de focus gelegd op de buurten Zuid en Zevenhuizen. Voor deze twee wijken zijn grote herstructureringsopgaven aan de gang. Voor de preventieve aanpak van wijken is gekozen voor de wijken De Maten en Orden. Als er niets wordt gedaan dan zullen deze wijken afglijden en steeds minder aantrekkelijk worden. Ook is de verwachting dat Apeldoorn over minder dan tien jaar gesteld zal staan voor grote herstructureringsopgaven als in Zuid en Zevenhuizen. Concreet zijn de business cases: o De Maten: Eigentijds de Velden o Orden
Stad van nieuwe kansen voor de volgende generatie (meer HBO en Village Veldhuis) Hier gaat het met name om het keren van de ‘jonge vlucht’. Om dat te bereiken wordt ingezet op o.a. het aantrekken van meer hoger onderwijs en het geschikt maken van de omgeving voor jongeren en creatieve bedrijvigheid. Er is gekozen voor de business cases: o Meer HBO-opleidingen; door onder andere aanpassing van wet- en regelgeving o Ruimte voor de creatieve klasse met het praktijkexperiment: Village Veldhuis
Vanzelfsprekende veiligheid (Het Woudhuis) Bij vanzelfsprekende veiligheid is gekozen voor de business case het Woudhuis. Dit is een mooie nieuwe woonwijk in Apeldoorn. De grote klacht is dat er in deze buurt onvoldoende (niet-fysieke) voorzieningen zijn voor jongeren. Recentelijk deed een aantal incidenten zich voor dat de aandacht op deze wijk vestigde. Om ervoor te zorgen dat de veiligheid in een nieuwe wijk als het Woudhuis gegarandeerd is, is gekozen voor de business case: o Het Woudhuis.
64/2 Resultaten van de uitwerking van het thema New Towns
1
Met de uitwerking van het thema New Towns brengt Apeldoorn de specifieke thema’s (strategisch kader) op de landelijke agenda. Dit heeft tot nu toe tot een aantal resultaten geleid, te weten:
Landelijke aandacht voor preventie en beheer Er is landelijke aandacht voor preventie en beheer in grote steden als Almere, Apeldoorn, Ede, Haarlemmermeer en Zoetermeer. Zo zal de uitvoeringsagenda New Towns een belangrijk onderdeel zijn van de Kennis en praktijkagenda van het Nicis Institute. Toetreding tot de G27 De vijf steden treden per 1 januari 2010 toe tot het netwerk van de G27. Door aan te sluiten is de ingang bij het rijk eenvoudiger, sneller en zal Apeldoorn eerder op de hoogte zijn van relevante ontwikkelingen van rijksbeleid. Apeldoorn is ook zichtbaar bij andere departementen Veel departementen gebruiken nog een lijstje als de G27. Langzamerhand is er ook oog voor steden als Apeldoorn. Zo heeft minister Van der Hoeven onlangs het convenant ‘Strategische Economische Samenwerkingsagenda’ afgesloten met de grote steden, waaronder ook Apeldoorn. Toekenning van financiële middelen Apeldoorn heeft voor de bestrijding van overlast en verloedering voor 2010 en 2011 de zogenaamde Montfransmiddelen (€ 2 mln) toegekend gekregen. Oorspronkelijk was dit bedrag bedoeld voor de G27 en de G4, maar nu kunnen ook de Ortega gemeenten hieraan deelnemen. Daarnaast hebben de Ortega gemeenten een bedrag gekregen voor vroegtijdige schooluitval in 2010 (€ 75.000,- voor Apeldoorn).
Een belangrijk beoogd resultaat is nog de aanpassing van wet- en regelgeving, zoals de aanpassing van wet- en regelgeving om meer HBO in Apeldoorn aan te trekken. Vervolg De uitvoeringsagenda wordt begin december 2009 besproken met minister Van der Laan van het ministerie voor WWI. Vervolgens zal de minister de agenda aanbieden aan de Tweede Kamer en zal ter afsluiting op 14 januari een congres New Towns georganiseerd worden. Zowel het college van B&W als de fracties worden voor dit congres uitgenodigd. De vijf betrokken steden hebben de intentie uitgesproken om de komende jaren de thema’s uit de uitvoeringsagenda verder uit te werken en de beschreven aanpak lokaal te implementeren. De uitvoeringsagenda staat ook open voor deelname van andere steden met vergelijkbare problematiek. Tevens wordt de uitvoeringsagenda New Towns betrokken op rijksniveau. Bij zich wijzigende omstandigheden en/of aanpassingen van het instrumentarium (bv. ISV na 2014) zal nadrukkelijk worden gekeken of, en zo ja in hoeverre de verdeling en de inzet van de Rijksmiddelen aansluiten bij preventie en beheer. Financiën De financiële dekking vindt plaats uit bestaande middelen. Daar waar een tekort ontstaat wordt sterk een beroep gedaan op provincie en rijk. Daarnaast moet opgemerkt worden dat de business cases in verschillende stadia van ontwikkeling bevinden, waardoor de ene business verder uitgewerkt is dan de andere.
64/3
Beslispunten en onderbouwing
2
1.
In te stemmen met de gezamenlijke uitvoeringsagenda van de vijf steden Almere, Apeldoorn, Ede, Haarlemmermeer en Zoetermeer: ‘De uitvoeringsagenda New Towns van het wegwerken van achterstanden naar het voorkomen van achterstanden’; 2. De Apeldoornse uitvoeringsagenda New Towns vast te stellen; 3. Beide documenten ter kennisname aan te bieden aan de gemeenteraad; De gemeenteraad extra te informeren tijdens de Politieke Markt over het proces en de inhoud van de Apeldoornse uitvoeringsagenda New Towns.
64/4
3
