De gemeentefondsen in Vlaanderen, Wallonië en Brussel: een onderlinge vergelijking

Faculteit Economie & Management Studiegebied Handelswetenschappen en Bedrijfskunde Opleiding Master of Science in de handelswetenschappen

Intern aangestuurde masterproef

De gemeentefondsen in Vlaanderen, Wallonië en Brussel: een onderlinge vergelijking

Masterproef aangeboden door Kristof DEVUYST tot het behalen van de graad van Master of Science in de handelswetenschappen Afstudeerrichting: Bedrijfsmanagement

Promotor: Prof. dr. Tom VAN PUYENBROECK 1.1.1.1

Academiejaar: 2011 – 2012 Verdedigd in: juni 2012

Hogeschool-Universiteit Brussel, Warmoesberg 26, 1000 Brussel Tel: 02-210 12 11, Fax: 02-217 64 64, www.hubrussel.be

Hogeschool - Universiteit Brussel Faculteit Economie & Management

Masterproef - samenvatting De gemeentefondsen in Vlaanderen, Wallonië en Brussel: een onderlinge vergelijking Kristof Devuyst Opleiding: Handelswetenschappen Afstudeerrrichting: Bedrijfsmanagement Type masterproef: intern aangestuurde masterproef Vertrouwelijk: neen

Samenvatting 1.

Probleemstelling en onderzoeksvraag

De gemeentefondsen behoren sinds 1989 volledig tot de gewestelijke bevoegdheden. Ze zijn een belangrijke inkomensbron voor alle Belgische gemeenten. In 2010 bestaat ongeveer 23% van de gewone inkomsten van de gemiddelde Belgische gemeente uit dotaties van het gemeentefonds. De gemeentefondsen samen vertegenwoordigen in 2010 ongeveer 3,2 miljard euro. Elk gewest heeft zijn verdeelcriteria regelgevend verankerd. De criteria zorgen ervoor dat de ene gemeente meer dotatie per capita ontvangt dan de andere gemeente. In onze masterproef onderzoeken en vergelijken we de regionale gemeentefondsen en de verdeelsleutel die zij hanteren. Daarbij zullen we bijzondere aandacht besteden aan de dotatie uit de gemeentefondsen die de Belgische grootsteden (Brussel, Antwerpen, Gent, Charleroi en Luik) ontvangen. In onze studie proberen we twee onderzoeksvragen te beantwoorden: -

Welke regionale verschillen stellen we vast in de verdeling van middelen uit de gemeentefondsen naar de gemeenten en hoe kunnen we die verschillen verklaren?

-

Hoe worden de grootsteden behandeld binnen de gewestelijke gemeentefondsen en kunnen we stellen dat Brussel benadeeld wordt? Zo ja, in welke mate?

2. We

Onderzoeksmethode hanteren

in

hoofdzaak

een

deductieve

onderzoeksbenadering.

Vanuit

een

kritische

literatuurstudie leiden we een conceptueel raamwerk af dat we verder in de studie verbinden met onze analyse van de gemeentefondsen (cf. Saunders et al., 2008, p. 78). Wat de analyse van de dotatieverdelingen betreft, voeren we een vergelijkend onderzoek. We vergelijken de ongelijkheid die de gemeentefondsen kenmerkt. We leiden uit de dotatieverdelingen een Lorenz-curve af. Als maatstaf van ongelijkheid gebruiken we de Gini-coëfficiënt die we verder ontbinden naar groepen van gemeenten en inkomensbronnen. Op basis van deze analyse verklaren we de verschillen in dotatie(verdeling). Op die manier vullen we ons vergelijkend onderzoek aan met een verklarend onderzoek (Saunders et al., 2008, pp. 124-125).

Hogeschool - Universiteit Brussel Faculteit Economie & Management

Masterproef - samenvatting We maken onze vergelijkingen op basis van de gegevens van 2010. In die zin is onze studie een doorsnedeonderzoek (Saunders et al., 2008, p. 139). a.

Verantwoording onderzoeksmethode

Aan de hand van onze onderzoeksmethode maken we een zinvolle vergelijking van de gewestelijke gemeentefondsen en hun verdeelcriteria. We verklaren de bestaande verschillen en koppelen terug naar onze literatuurstudie. Die manier van werken geeft ons de mogelijkheid om de bestaande systemen te evalueren. Bovendien kunnen we aanbevelingen opstellen die van nut zijn voor beleidsmakers. De instrumenten die we gebruiken in ons vergelijkend onderzoek, in het bijzonder de Lorenz-curve en de Gini-coëfficiënt, zijn algemeen aanvaard in de economische wetenschap. b.

Verzameling en verwerking van de gegevens

De secundaire gegevens die we gebruiken hebben een hoge validiteit en betrouwbaarheid (Saunders et al., 2008, p. 259). Ze zijn afkomstig van de gewestelijke administraties die over een grote autoriteit beschikken inzake bronnenmateriaal. Voor de verwerking van onze gegevens doen we beroep op methoden voor ongelijkheidsonderzoek die aanvaard worden in de economische wetenschappen. 3. Bevindingen en besluiten Uit onze literatuurstudie onthouden we dat het gemeentefonds een algemene dotatie is. We weerhouden drie bijzondere redenen waarom intergouvernementele transfers van centrale naar lokale overheden plaatsvinden: om budgettaire kloven tussen lokale overheden te overbruggen, omwille van horizontale billijkheid en wegens allocatieve efficiëntieredenen. Eén van die laatste beweegredenen bestaat uit het compenseren van centrumgemeenten die te kampen hebben met oversijpelingseffecten. Dergelijke effecten beschouwen we als externaliteitskosten die gemaakt worden door niet-inwoners – bijvoorbeeld pendelaars die gebruik maken van publieke diensten en goederen in een centrumgemeente. In onze analyse van de gemeentefondsen vinden we de drie genoemde redenen terug. De gemeentefondsen compenseren gemeenten met een beperkte fiscale draagkracht, beogen een gelijkwaardige gemeentelijke dienstverlening voor alle inwoners van het gewest en bevoordelen (voornamelijk het Vlaams gewest) gemeenten die te kampen hebben met oversijpelingseffecten. Dit is opmerkelijk aangezien de literatuur over het budgettair federalisme aangeeft dat oversijpelingseffecten idealiter vereffend worden op basis van een specifieke dotatie (een toelage) en niet op basis van een algemene dotatie (een fonds). In onze analyse van de ongelijkheid van de verschillende dotatieverdelingen (hoofdstuk 3) bekomen we de volgende resultaten. De Gini-coëfficiënt heeft een waarde van 0,3937 voor de Vlaamse, 0,2986 voor de Waalse en 0,2537 voor de Brusselse verdeling. De verschillen in dotatie per capita zijn bijgevolg het grootst tussen de Vlaamse gemeenten. Wanneer we de Gini-

Hogeschool - Universiteit Brussel Faculteit Economie & Management

Masterproef - samenvatting coëfficiënten ontbinden naar clusters van gemeenten (cf. Dexia, 2007) stellen we vast dat de centrumgemeenten in de Vlaamse dotatieverdeling sterk bevoordeeld worden ten aanzien van de andere typen van gemeenten. In Wallonië is dit veel minder het geval. Daar zien we dat de semistedelijke en landelijke gemeenten gemiddeld een hogere dotatie per capita ontvangen dan de centrumgemeenten. Niettemin ontvangen ook in de Waalse verdeling de grootsteden (Charleroi en Luik) de hoogste dotatie per capita. In de Brusselse dotatie merken we een dualiteit op, tussen de rijke woongemeenten in het zuidoosten en noordwesten van het gewest en de arme gemeenten van de eerste gordel en de industriële gemeenten in de kanaalzone. De eerste groep ontvangt een lage dotatie per capita, de tweede groep ontvangt een hogere dotatie per capita. Brussel-stad ligt, anders dan de grootsteden in de andere gewesten, precies in het midden tussen beide groepen van gemeenten. De ontbinding van de Gini-coëfficiënt naar inkomensbronnen herbevestigt de bijzondere positie van de centrumsteden binnen de verdelingen. Hoewel 48,8% van de Vlaamse dotatie verdeeld wordt op basis van “centrumfunctie”, draagt deze parameter wel voor 86,16% bij tot de ongelijkheid van de verdeling. In Brussel worden 26,40% van de middelen verdeeld aan de hand van variabelen die we onder centrumfunctie classificeren, maar deze variabelen dragen wel voor 35,72% bij aan de ongelijkheid van de dotatieverdeling. Desondanks ontvangt Brussel-stad slechts een gemiddelde dotatie. Dit zegt veel over de sterk verstedelijkte morfologie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in vergelijking met de andere Belgische grootstedelijke entiteiten. Wat de Waalse verdeling betreft moeten we de lezer er op wijzen dat de nieuwe verdeelsleutel uit het Waals decreet van 15 juli 2008 slechts gradueel wordt ingevoerd. Dit betekent dat de gemeenten voornamelijk gefinancierd worden aan de hand van een basisdotatie. In 2010 worden 83,30% van de Waalse middelen verdeeld op basis van de basisdotatie. Zij draagt voor 87,06% bij tot de ongelijkheid in de dotatieverdeling. Wanneer we abstractie maken van de basisdotatie merken we dat de parameter fiscale draagkracht bepalend is in de Waalse dotatieverdeling. Hoewel hij (mochten de nieuwe criteria volledige doorwerking hebben in 2010) slechts 30% van de dotatie verdeelt, draagt hij wel voor 50,74% bij aan de ongelijkheid. De nieuwe Waalse dotatieverdeling zal de gemeenten bevoordelen die minder op fiscale inkomsten kunnen teren. De Gini-coëfficiënt die we voor 2010 bekomen, op basis van de nieuwe Waalse verdeelcriteria, is de laagste van allemaal, met een waarde van 0,2438. In ons onderzoek uiten we kritiek op het grote aandeel dat centrumgemeenten innemen in de dotatieverdeling op basis van de oversijpelingseffecten die hen worden toegedicht. Voornamelijk in het Vlaams gewest is dit het geval. Daar ontvangen de centrumsteden voorafnames uit het gemeentefonds. Dergelijke voorafname vindt enerzijds plaats zonder er een argumentatie ten gronde

aan

voorafgaat,

anderzijds

argumenteren

we

dat

oversijpelingseffecten

beter

gecompenseerd worden op basis van een specifieke dotatie. Het Waals gewest toont politieke onbeslistheid door de nieuwe criteria gradueel – over een horizon van 20 jaar – in te voeren. Dergelijk construct doet vermoeden dat het decreet van 15 juli 2008 nooit tot de fase van volledige doorwerking zal geraken. In ons onderzoek plaatsen we ook enkele vraagtekens bij de formule waarop de externaliteitendotatie in het Waalse decreet gebaseerd is.

Hogeschool - Universiteit Brussel Faculteit Economie & Management

Masterproef - samenvatting

In hoofdstuk vier van ons onderzoek gaan we dieper in op de dotaties uit het gemeentefonds die naar de Belgische grootstedelijke entiteiten vloeien. Uitgangspunt hier is de studie van Verdonck et al.

(2010)

over

minderopbrengsten

de

onderfinanciering

van het

Brussels

van

Brussel.

Hoofdstedelijk

Zij

berekenen

Gewest

en

de

meerkosten

wegen die

af

tegen

en de

meeropbrengsten die Brussel heeft ten gevolge van zijn groot- en hoofdstedelijke rol. Zij stellen dat de onderfinanciering van Brussel oploopt tot 719.987.205 euro. In hun studie wijzen ze op een minderopbrengst van meer dan 437 miljoen euro ten gevolge van een “gebrek aan solidariteit vanuit het hinterland”. Dergelijke solidariteit kennen de andere grootsteden wel op basis van de dotatieverdeling van hun gemeentefondsen. De randgemeenten ontvangen er een veel lagere dotatie per capita dan de grootsteden zelf. De grootsteden Antwerpen en Gent ontvangen in 2010 samen

bijna

40%

van

de

totale

Vlaamse

dotatie

uit

het

gemeentefonds,

hoewel

hun

inwonersaandeel in de totale bevolking van het Vlaams gewest ongeveer 12% is. Voor de twee Waalse grootsteden liggen deze percentages op ongeveer 28% (dotatieaandeel) en 12% (inwonersaandeel).

De randgemeenten van Brussel behoren echter tot het Vlaams gewest, wat

dergelijke herverdeling onmogelijk maakt. Wij argumenteren, samen met Van Puyenbroeck (2010), dat er twee fouten ten gronde liggen aan de argumentatie van Verdonck et al. (2010). De werkwijze in laatstgenoemde studie is inconsistent. In hun studie berekenen Verdonck et al. (2010) afzonderlijk alle meerkosten die Brussel heeft als grootstad. Dit zijn voornamelijk externaliteitskosten zoals de openbare vervoersen algemene verkeerskosten van pendelaars en de kosten die school- en ziekenhuispendelaars veroorzaken. Het is net omwille van dergelijke meerkosten (oversijpelingseffecten) dat de grootsteden van de andere gewesten een hogere dotatie per capita ontvangen in vergelijking met omliggende gemeenten. Door de externaliteiten afzonderlijk als meerkosten aan te rekenen en tegelijkertijd een minderopbrengst toe te wijzen aan een gebrek aan solidariteit vanuit het hinterland, doet de studie Verdonck et al. (2010) een dubbeltelling. Ten tweede vergelijken Verdonck et al. (2010) het dotatiegemiddelde van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met de gemiddelde dotatie die de andere grootsteden ontvangen. Ons inziens moeten zij de vergelijking maken met de gemiddelde dotatie per capita die de grootstedelijke entiteiten ontvangen. Wanneer wij op die basis de berekening van Verdonck et al. (2010) opnieuw maken, bekomen wij een minderopbrengst van 131.177.696,46 euro voor 2010. Dit is een enorm verschil met het bedrag van meer dan 437 miljoen euro dat in de studie voor 2009 wordt berekend. Ondanks de kritiek op de studie oordelen we dat ze vertrekt van een juist uitgangspunt: de berekening van de meerkosten die een grootstad heeft. Het is net zulk een berekening die ontbreekt in de andere gewesten. Daar worden de grootsteden in de dotatieverdeling bevoordeeld op grond van onvoldoend beargumenteerde voorafnames (Vlaanderen) of hogere basisdotaties (Wallonië).

Inhoud

Lijst met tabellen Lijst met figuren Voorwoord Hoofdstuk 1: Inleiding en voorstelling van het onderzoek (pp. 1-3) Hoofdstuk 2: Het theoretisch kader. Het gemeentefonds en de uitgangspunten van het budgettair federalisme (pp. 4-13) 2.1.

2.2. 2.3.

Verantwoording van intergouvernementele transfers 2.1.1. Het overbruggen van een budgettaire kloof 2.1.2. Horizontale billijkheid 2.1.3. De Tiebout-hypothese en efficiëntie 2.1.4. Inefficiënties en externaliteiten De aard van de dotatie Besluit

4 4 5 7 9 10 13

Hoofdstuk 3: De regionale gemeentefondsen. Bespreking, vergelijking en analyse (pp. 14-57) 3.1.

3.2.

Een overzicht van de regionale gemeentefondsen, de gehanteerde verdeelcriteria en hun politieke appreciatie 3.1.1. Historische verklaring 3.1.2. Het Waalse gemeentefonds 3.1.3. Het Brusselse gemeentefonds 3.1.4. Het Vlaamse gemeentefonds 3.1.5. Deelconclusie De regionale gemeentefondsen en de ongelijkheid van hun dotatieverdelingen 3.2.1. Analyse van de Lorenz-curven 3.2.1.1. Vergelijking van de regionale gemeentefondsen op basis van reguliere Lorenz-curven 3.2.1.2. Vergelijking van de regionale gemeentefondsen op basis van gegeneraliseerde Lorenz-curves 3.2.2. De Gini-coëfficiënt en de ontbinding ervan op basis van groepen van gemeenten (population class) en inkomensbronnen (income sources) 3.2.2.1. De Gini-coëfficiënt: formule en bewijs

i

14 14 15 21 25 29 30 31 31 33 38 38

3.2.2.2.

3.3.

3.2.3. Besluit

De ontbinding van de Gini-coëfficiënt naar groepen van gemeenten 3.2.2.2.1. Algemeen en definiëring 3.2.2.2.2. De bepaling van groepen van gemeenten op basis van de Dexia classificatie 3.2.2.2.3. De ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van groepen van gemeenten 3.2.2.2.4. De ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt op basis van groepen van gemeenten 3.2.2.2.5 De ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt op basis van groepen van gemeenten 3.2.2.3. De ontbinding van de Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen 3.2.2.3.1. Algemeen en definiëring 3.2.2.3.2. De ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van inkomensbronnen 3.2.2.3.3. De ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt op basis van inkomensbronnen 3.2.2.3.4. De ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt op basis van inkomensbronnen Deelconclusie

41 41 43 44 46 47 48 48 49 51 53 55 56

Hoofdstuk 4: Vergelijking van de dotaties aan de grootstedelijke entiteiten in de regionale gemeentefondsen (pp. 58-73) 4.1. 4.2.

4.3. 4.4. 4.5.

De afwezigheid van solidariteit vanuit het Brusselse hinterland Vergelijking van de dotaties aan de Belgische grootstedelijke entiteiten 4.2.1. Bepaling van de grootstedelijke entiteiten 4.2.2. De entiteit Brussel 4.2.2.1. De algemene dotatie aan de gemeenten 4.2.2.2. Beliris 4.2.3. De entiteit Antwerpen 4.2.4. De entiteit Gent 4.2.5. De entiteit Luik 4.2.6. De entiteit Charleroi 4.2.7. Het overige stedenbeleid Herberekening van de onderfinanciering van Brussel te wijten aan de afwezigheid van solidariteit van het Brusselse hinterland De economische literatuur over dotaties aan grootsteden Besluit

Hoofdstuk 5: Algemeen besluit (pp. 74-76) Bibliografie (pp. 77-81) Bijlage: De relatie tussen de inkomensverdeling en de dotatieverdeling in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (pp. 82-84) ii

58 61 61 62 62 64 65 66 66 67 68 69 70 72

Lijst met tabellen Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel

1: Verdeelcriteria van het Waals gemeentefonds volgens decreet 1989 ...............16 2: Verdeelcriteria van het Waals gemeentefonds volgens decreet 2008 ...............18 3: Voorbeeld uitwerking fiscale perequatie ......................................................19 4: Verdeelcriteria van het Brusselse gemeentefonds volgens ordonnantie 1994 ...22 5: Verdeelcriteria van het Brusselse gemeentefonds volgens ordonnantie 1998 ...24 6: Verdeelcriteria van het Vlaams gemeentefonds volgens decreet 1990. ............27 7: Verdeelcriteria van het Vlaams gemeentefonds volgens decreet 2002 .............28 8: Aandeel Vlaamse grootsteden in populatie en in dotatie ................................32 9: Basisgegevens regionale gemeentefondsen .................................................33 10: Gegevens verdelingen Vlaams en Waals gewest uitgezonderd grootsteden ....37 11: Berekening Gini-coëfficiënt gemeentefonds Brussels Hoofdstedelijk Gewest ...40 12: Gini-coëfficiënten voor de drie gewesten ...................................................41 13: Factoren Dexia-studie Vlaams Gewest .......................................................43 14: Samenvatting 16 clusters van Vlaamse gemeenten uit de Dexia-studie .........44 15: Ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen Dexia ...45 16: Ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen decreet 46 17: Ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen Dexia ....47 18: Ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen Dexia .48 19: Ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen ..........50 20: Gini-coëfficiënten van de Vlaamse inkomensbronnen ..................................51 21: Ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen............52 22: Ontbinding Waalse Gini-coëfficiënt volgens nieuwe verdeelcriteria. ...............53 23: Ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen ........53 24: Ontbinding Brusselse Gini-coëfficiënt volgens aangepaste inkomensbronnen ..54 25: Gewicht van de verschillende criteria in de dotatie per gewest .....................56 26: Bijdrage inkomensbronnen aan G per gewest ............................................56 27: Basistabel Verdonck et al. (2010) ontvangsten gemeentefonds ....................59 28: Simulatie berekening Verdonck et al. (2010) op basis van cijfers 2010 .........60 29: Grootstedelijke entiteit Brussel: samenstelling en basisgegevens .................63 30: Samenvattende tabel grootstedelijke entiteit Brussel ..................................63 31: Grootstedelijke entiteit Antwerpen: samenstelling en basisgegevens ............65 32: Samenvattende tabel entiteit Antwerpen ...................................................66 33: Grootstedelijke entiteit Gent: samenstelling en basisgegevens .....................66 34: Samenvattende tabel entiteit Gent ...........................................................66 35: Samenstelling grootstedelijke entiteit Luik .................................................67 36: Samenvattende tabel entiteit Luik ............................................................67 37: Samenstelling grootstedelijke entiteit Charleroi ..........................................67 38: Samenvattende tabel entiteit Charleroi .....................................................68 39: Verdeling Vlaams Stedenfonds in 2010 .....................................................69 40: Bevolkingsgewogen gemiddelde dotatie grootstedelijke entiteiten ................70 41: Basisgegevens 5 Brusselse gemeenten met armste inwoners .......................83 42: Basisgegevens 5 Brusselse gemeenten met rijkste inwoners ........................84

iii

Lijst met figuren Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur

1: 2: 3: 4: 5: 6: 7: 8:

Het welvaartsverlies van centralisatie ......................................................... 8 Effect van specifieke vs. algemene dotaties ................................................11 Lorenz-curven van de regionale gemeentefondsen ......................................32 Gegeneraliseerde Lorenz-curven van de regionale gemeentefondsen .............34 Lorenz-curve Vlaams vs. Waals gewest excl. grootsteden. ...........................35 Gegeneraliseerde Lorenz-curve Vlaams vs. Waals gewest. ...........................36 Voorstelling Lorenz-curve en afleiding Gini-coëfficiënt. ................................39 Lorenz-curve en concentratiecurve inkomensverdeling Brusselse gemeenten .82

iv

Voorwoord De combinatie van werken en studeren heeft me veel bijgeleerd. Het studeren van handelswetenschappen heeft mijn identiteit verder gevormd. Die vorming vertrekt altijd vanuit een context. Het doctoraat van Mick Matthys (2010), “Doorzetters. Een onderzoek naar de betekenis van de arbeidersafkomst voor de levensloop en loopbaan van universitair afgestudeerden” was wat dat betreft een eyeopener. Het heeft een context, een patroon gegeven aan een aantal zaken waarvan ik dacht dat het individuele toevalligheden waren. In het verlengde hiervan wil ik een boodschap meegeven aan de HUB. In zijn “Hoe durven ze?” heeft Peter Mertens (2011) het over een debat over nationalisme aan de Universiteit Gent waaraan hij eind 2010 deelnam. Bart De Wever gaf twee weken voordien een veelbesproken lezing aan de universiteit en stelde in het kader van zijn discours over identiteit de volgende vraag aan de aanwezige studenten: “Wie voelt zich Belg?”. Het antwoord doet er hier weinig toe. Peter Mertens stelt op zijn beurt twee vragen aan de studenten: “Wie voelt zich in de eerste plaats vrouw? Bijna de helft van het auditorium steekt de vinger in de lucht. Wie komt er uit een arbeidersmilieu? Geen enkele vinger gaat omhoog” (p. 247). Ik hoop van harte dat dergelijk patroon ooit doorbroken wordt. Zelf heb ik geen mirakeloplossing. Wat de totstandkoming van dit werk betreft dank ik dhr. Van Puyenbroeck voor de uitgebreide hulp en de gerichte feedback. Dankzij zijn deskundigheid kan ik dit werk in zijn huidige vorm aan jullie voorleggen. Ik dank ook iedereen die ervoor gezorgd heeft dat ik over de nodige informatie beschik om zinvolle vergelijkingen te maken. Verder een bijzonder woord van dank voor mijn vriendin en mijn ouders die me altijd gesteund hebben.

1

Inleiding en voorstelling van het onderzoek

Volgens Dexia (2011) halen de Belgische gemeenten in 2010 gemiddeld 37,3% van hun gewone inkomsten uit de fondsen en toelagen die ze vanuit een hogere overheid ontvangen. Dit is goed voor een totaalbedrag van 5.249 miljoen euro. 65,5% hiervan verwerven de gemeenten uit fondsen, d.i. ongeveer 317 euro per inwoner. Het overige is afkomstig uit diverse toelagen. De fondsen bestaan grotendeels uit de dotaties van de gemeentefondsen die in 2010 een bedrag van 3.186.134.977 euro vertegenwoordigden. Van dit laatste bedrag gaat 61,47% naar de Vlaamse gemeenten, 30,73% naar gemeenten van het Waalse gewest – inclusief de gemeenten uit de Duitstalige gemeenschap – en 7,80% naar de 19 Brusselse gemeenten (eigen berekeningen). De gemeentefondsen zijn goed voor ongeveer 22,66% van de gewone inkomsten van de Belgische gemeenten. De gewone inkomsten van 2010, exclusief het gesubsidieerd onderwijzend personeel, bedragen volgens Dexia (2011) 14.060,9 miljoen euro. Dit bondige cijferoverzicht leert ons dat de gewestelijke gemeentefondsen van groot belang zijn voor de gemeenten. Na de belastingsontvangsten – dit zijn de opcentiemen op de onroerende voorheffing, de aanvullende belasting op de personenbelasting, de andere aanvullende belastingen en de lokale belastingen – zijn de fondsen en toelagen de belangrijkste inkomensbronnen van de Belgische gemeenten. Een bondige, vergelijkende studie van de gemeentefondsen lijkt ons opportuun, gelet op hun belang voor de gemeenten. De gemeentefondsen vallen onder de gewestelijke bevoegdheden. Met de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten krijgen de gewesten de bevoegdheid over de verdeling van de middelen van het gemeentefonds. De verdeelsleutels worden uitgewerkt in decreten en ordonnanties. Elk gewest bepaalt een aantal criteria op basis waarvan de middelen uit het gemeentefonds verdeeld worden onder de gemeenten die tot zijn bevoegdheid behoren. Hieruit leiden we onze eerste onderzoeksvraag af. Welke regionale verschillen stellen we vast in de verdeling van middelen uit de gemeentefondsen naar de gemeenten en hoe kunnen we die verschillen verklaren? Op basis van onze onderzoeksvraag maken we in de eerste plaats een intergewestelijke vergelijking van de verdeelcriteria. We voeren in hoofdzaak een vergelijkend onderzoek. Daarnaast meten we in hoeverre de criteria “verdelen”. We zullen hiervoor beroep doen op maatstaven die de ongelijkheid van een verdeling meten. In die zin doen we een verklarend onderzoek (Saunders et al., 2008, pp. 124-125). De studie Verdonck et al. (2010) stelt dat Brussel in belangrijke mate ondergefinancierd wordt door de federale overheid. Een belangrijk aandeel van de onderfinanciering van Brussel is volgens hen te wijten aan een gebrek aan solidariteit uit het Brusselse hinterland. Die solidariteit wordt volgens de auteurs wel bewerkstelligd voor de Vlaamse (Antwerpen en Gent) en Waalse grootsteden (Charleroi en Luik). De grootsteden ontvangen immers een hogere dotatie per capita uit respectievelijk het Vlaamse en het Waalse gemeentefonds. De randgemeenten van de grootsteden ontvangen in ruil een lager dan gemiddelde dotatie per capita. Dergelijk compenserend element ontbreekt voor Brussel, omdat de randgemeenten tot een ander gewest behoren. Het brengt ons tot onze tweede onderzoeksvraag: hoe worden de grootsteden behandeld binnen de

1

gewestelijke gemeentefondsen en kunnen we met Verdonck et al. (2010) stellen dat Brussel benadeeld wordt? Zo ja, in welke mate? We kaderen de problematiek door in eerste instantie de bevindingen van Verdonck et al. (2010) voor te stellen en er enkele bedenkingen bij te maken. Verder vergelijken we de Brusselse dotaties uit het gemeentefonds met de dotaties die naar de grootstedelijke entiteiten Antwerpen, Gent, Charleroi en Luik vloeien. Op basis daarvan trachten we het tekort door “gebrek aan solidariteit vanuit het Brusselse hinterland” op een meer objectieve manier te berekenen dan Verdonck et al. (2010) het doen. Opnieuw combineren we een vergelijkende met een verklarende onderzoeksstrategie. De structuur van de meesterproef is opgebouwd rond onze onderzoeksvragen. In hoofdstuk twee doen we een literatuurstudie. We plaatsen ons onderwerp in de economische literatuur en streven ernaar enkele begrippen te verhelderen die in de overige hoofdstukken terugkomen. We zullen ten eerste (2.1.) argumenteren waarom intergouvernementele transfers plaatsvinden. Daarbij staan we stil bij drie overheersende redenen: het compenseren van een budgettaire kloof tussen de lokale overheden onderling, het corrigeren van horizontale onbillijkheden en van allocatieve inefficiënties. Ten tweede (2.2.) bespreken we de vorm die intergouvernementele transfers kunnen aannemen. In onze inleidende paragraaf spreken we al over fondsen en toelagen. Een fonds – wat we een algemene dotatie noemen – veroorzaakt andere effecten op het lokale beleid dan een toelage – dit noemen we een specifieke dotatie. Afhankelijk van de doelstellingen die zij nastreeft kiest de centrale overheid voor het toekennen van een toelage dan wel van een dotatie. In hoofdstuk 2.2. zullen we dit verduidelijken. De lezer merkt dat we op deze manier een eerder deductieve onderzoeksmethode hanteren: we vertrekken vanuit een conceptueel raamwerk dat we verder in de studie verbinden met onze analyse van de gemeentefondsen (cf. Saunders et al., 2008, p. 78). Hoofdstuk drie bestaat uit twee grote delen. In het eerste deel (3.1.) geven we een overzicht van de gemeentefondsen, hun voorgeschiedenis en hun politieke appreciatie. We doen dit door de criteria telkens in een overzichtelijke tabel weer te geven. Voor de samenstelling hiervan baseren we ons in hoofdzaak op de regelgevende teksten en de voorafgaande parlementaire discussies. In het tweede deel van hoofdstuk drie (3.2) gaan we de mate van ongelijkheid na van de verschillende verdelingen. Dit betekent dat we de verdelingen van de dotaties in de drie gewesten gaan vergelijken voor het begrotingsjaar 2010. In eerste instantie (3.2.1) maken we een Lorenz-curve voor elke verdeling. Op basis hiervan trachten we een uitspraak te doen over de sociale welvaart van een verdeling. We werken met gegeneraliseerde Lorenz-curves in die gevallen waar de reguliere Lorenz-curven elkaar paarsgewijs snijden. In tweede instantie (3.2.2.) berekenen we de Gini-coëfficiënt van elke verdeling. De drie Gini-coëfficiënten gaan we daarna verder ontbinden op basis van clusters van gemeenten (population class) en op basis van inkomensbronnen (income sources). Voor de clustering doen we beroep op een studie van Dexia (2007), waarin een typologie van de Belgische gemeenten wordt gemaakt. De inkomensbronnen leiden we af uit de gewestelijke regelgevingen aangaande het gemeentefonds. Vanuit deze specifieke invalshoek(en) trachten we een antwoord te formuleren op onze eerste onderzoeksvraag. In het vierde hoofdstuk vergelijken we de dotaties die de verschillende gewesten toekennen aan hun grootstedelijke entiteiten. Concreet spreken we dan over de entiteiten Brussel, Gent, Antwerpen, Charleroi en Luik. We benaderen dit thema vanuit de studie van Verdonck et al. (2010) die we hierboven al kort schetsen. Allereerst duiden 2

we de studie Verdonck et al. (2010) en formuleren we er een aantal bedenkingen bij (4.1.). Ten tweede vergelijken we de dotaties die in de verschillende gewesten aan de grootstedelijke entiteiten worden toegekend (4.2.). De samenstelling van de grootstedelijke entiteiten nemen we over uit de studie Verdonck et al. (2009). We duiden de andere fondsen en toelagen die de grootstedelijkheid ondersteunen: het samenwerkingsakkoord Beliris, het Vlaamse stedenfonds en het federale Grootstedenbeleid. Daarnaast maken we op basis van onze data van 2010 een (meer objectieve) berekening van het Brusselse “tekort” (4.3.). Vooraleer af te sluiten met een aantal kritische conclusies (4.5.) gaan we na hoe de economische literatuur ten aanzien van dotaties aan grootsteden staat (4.4.). Op basis van onze analyse in hoofdstuk vier formuleren we antwoord op onze tweede onderzoeksvraag. Zowel in hoofdstuk drie als in hoofdstuk vier combineren we een vergelijkend met een verklarend onderzoek. We baseren ons uitsluitend op de gegevens voor 2010. Dit maakt van onze studie een doorsnedeonderzoek (Saunders et al., 2008, p. 139). De bewerkingen en berekeningen in hoofdstuk drie en vier zijn gebaseerd op secundaire gegevens met een hoge validiteit en betrouwbaarheid (Saunders et al., 2008, p. 259). De gegevens worden immers ter beschikking gesteld door de gewestelijke administraties die een hoge autoriteit hebben als bron. Er is een bijzonderheid wat de Waalse gegevens betreft: wij hebben op vraag van het kabinet van de bevoegde minister, dhr. Paul Furlan, een gebruikersovereenkomst ondertekend. Hierin verklaren wij de (Waalse) gegevens uitsluitend in het kader van voorliggende studie te gebruiken en geen individuele dotaties aan Waalse gemeenten te vermelden. De lezer ziet op een aantal plaatsen dat de mate van detail die wij bij de Waalse gemeenten geven minder groot is – bijvoorbeeld in hoofdstuk 4.2. Hoewel de gemeentefondsen in 2010 meer dan 3 miljard euro verdelen onder de Belgische steden en gemeenten, is er voor zover wij kunnen nagaan nog geen diepgaand vergelijkend onderzoek gevoerd naar de verschillen en gelijkenissen van de gewestelijke dotatieverdelingen. Ons onderzoek is in die zin grotendeels uniek.

3

2

Het theoretisch kader: het gemeentefonds en de uitgangspunten van budgettair federalisme.

In dit hoofdstuk trachten we op basis van een literatuurstudie een theoretisch kader te scheppen waarin we onze studie kunnen plaatsen. Het bestaat uit twee delen. Ten eerste (2.1.) zoeken we naar een verantwoording voor intergouvernementele transfers. We verklaren waarom een centrale overheid dotaties toekent aan lokale overheden. Ten tweede gaan we dieper in op de kenmerken van dotaties (2.2.). Afhankelijk van de doelstellingen die zij nastreeft, kan de centrale overheid immers kiezen voor een ander type van dotatie. 2.1

Verantwoording van intergouvernementele transfers

Het gemeentefonds verdeelt middelen tussen overheden. Vanuit een centrale overheid – in dit geval de drie gewesten – worden middelen op basis van een aantal criteria verdeeld over lokale overheden, namelijk de gemeenten. In de literatuur vinden we een aantal verklaringen voor intergouvernementele transfers van een centrale overheid naar lokale overheden – cf. Boadway (2006; 2010), Slack (2010) Hindriks & Myles (2006, pp. 589-594), Cullis & Jones (1998, pp. 319-320). De belangrijkste redenen die wij uit deze literatuur weerhouden, zijn de volgende: -

het overbruggen van een verticale budgettaire kloof omwille van horizontale billijkheid omwille van inefficiënties en externaliteiten.

Deze drie motieven bespreken we achtereenvolgens van 2.1.1. tot en met 2.1.4. 2.1.1 Het overbruggen van een budgettaire kloof Sommige transfers tussen overheden hebben een herverdelend karakter. Het aanbod van lokale publieke goederen in gemeente A kan omwille van lagere fiscale inkomsten lager liggen dan in gemeente B. Wanneer de belastbare inkomsten per inwoner in gemeente B hoger liggen, kan deze gemeente bijvoorbeeld makkelijker teren op inkomsten uit de aanvullende personenbelasting om in een aanbod van publieke goederen te voorzien (we nemen aan dat het tarief hiervan in A en B identiek is en A bijgevolg een armere gemeente is in vergelijking met B). Afhankelijk van het waardeoordeel van de centrale overheid kan een (hogere) dotatie voor gemeente A deze situatie rechttrekken zodat de inwoners van A over een gelijkwaardig aanbod van publieke goederen kunnen beschikken. Op die manier bestrijdt de centrale overheid fiscale armoede en bewerkstelligt ze meer budgettaire gelijkheid. De overheid treedt op om verticale ongelijkheden tussen armere en rijkere gemeenten af te vlakken. Een budgettaire kloof (fiscal gap) ontstaat wanneer lokale overheden onvoldoende eigen inkomsten bezitten om de (verplichte) publieke diensten aan hun burgers te kunnen aanbieden. Een mogelijkheid voor de centrale overheid om deze kloof te overbruggen is het toekennen van een dotatie aan de lokale overheden. Op die manier kunnen zij de nodige publieke voorzieningen aanbieden aan hun inwoners. 4

Slack (2010) bespreekt de verschillende manieren waarop de centrale overheid dergelijke dotatie kan toekennen. Ten eerste kan de centrale overheid beslissen om een proportie van zijn inkomsten toe te kennen (de auteur spreekt over revenu sharing of tax sharing) aan lokale overheden op basis van een dotatie per capita. Op die manier verstrekken rijkere lokale overheden onrechtstreeks een deel van hun belastingsopbrengsten aan armere gemeenten. Een nadeel van deze vorm van herverdeling bestaat erin dat het de lokale autonomie, efficiëntie en accountability doet afnemen. De lokale overheden ontvangen namelijk een dotatie onafhankelijk van de inspanningen die ze zelf doen om meer fiscale inkomsten te innen. Een tweede manier waarop de centrale overheid kan optreden, is het jaarlijks toekennen van een ad hoc dotatie op basis van onderhandelingen. Dergelijke werkwijze leidt echter zelden tot een efficiënt, billijk of stabiel resultaat (Boex & Martinez-Vazquez, 2004). In een derde methode gaat de centrale overheid middelen herverdelen op basis van een welbepaalde formule. Dergelijke werkwijze is volgens Slack niet automatisch billijk, efficiënt of stabiel. Het is immers de centrale overheid die de variabelen selecteert en unilateraal oplegt. Het overbruggen van de budgettaire kloof op basis van een dotatie is bijgevolg zelden stabiel, billijk of efficiënt te noemen. De fiscale inkomsten verschillen immers van jaar tot jaar. Wanneer de dotatie afneemt, moet de lokale overheid op zoek naar andere inkomensbronnen. Ze kan bijvoorbeeld de lokale belastingen doen stijgen of (meer) gebruikersbijdragen heffen. Naast dergelijke herverdeling is een nationaal stelsel (national standard) op het vlak van de herverdeling van inkomen aanbevelenswaardig. Op nationaal niveau kan een stelsel van progressieve inkomsten- en vermogensbelastingen worden uitgebouwd en/of een systeem van regressieve inkomens- en vermogentransfers naar personen. Gegeven het nationaal stelsel kan een dotatie vanuit de centrale overheid aan lokale overheden de uitvoering van een beleid gericht tegen sociale uitsluiting en armoede stimuleren en optimaliseren (cf. Moesen et. al., 2006). In die zin treedt bijvoorbeeld het federale grootstedenbeleid op (cf. infra, hoofdstuk 3.2.7.). 2.1.2 Horizontale billijkheid We gebruiken Boadway (2006, 2010) om meer verduidelijking te geven bij het concept “horizontale billijkheid”. Stel dat in twee lokale overheden een gezin woont van “type j”. Deze gezinnen worden belast op basis van hun inkomsten. We geven dit weer als

. Het gemiddelde inkomen

van entiteit of gemeente i wordt in het verlengde hiervan weergegeven als inkomensbelastingen geven we weer als ( ), ten belope van

. De

Daarnaast is er een belasting op vermogen

. De publieke diensten per capita die de lokale overheid aanbiedt,

worden weergegeven door

. Zij financiert deze diensten louter op basis van eigen

fiscale inkomsten. Haar bestedingsbudget wordt begrensd door:

.

Het volledige inkomen van een gezin van het type j wordt beschreven door: (2.1)

5

De laatste term,

, geeft het netto fiscaal voordeel weer van een gezin van type j in i.

Concreet geeft dit de waarde weer van de publieke diensten verminderd met de belastingen die het gezin voor de financiering ervan betaalt. Horizontale billijkheid vereist volgens Boadway (2006) dat twee gezinnen met hetzelfde inkomen die echter in een andere staat of gemeente wonen ook na overheidsoptreden evenwaardig blijven. Dit betekent dat twee gezinnen met een zelfde marktinkomen volledig inkomen moeten beschikken,

ook over een gelijk

. Dit vereist op zijn beurt dat

.

Dit laatste kunnen we niet zomaar veronderstellen. De kost voor het aanbieden van dezelfde publieke dienst verschilt immers tussen de lokale overheden net zoals er ook een verschil in de nood aan deze dienst kan zijn en er tenslotte een verschil in de belastbare inkomsten per capita tussen twee lokale overheden kan optreden. Boadway (2010) geeft twee essentiële reden voor dit verschil in de publieke uitgaven. Ten eerste zal de nood aan publieke diensten tussen twee gemeenten verschillen omwille van een andere samenstelling van de bevolking (aantal werklozen, schoolgaande jeugd, gepensioneerden, zieken en personen met een handicap, etc.). Ten tweede zal de kost om de bevolking te voorzien van een bepaalde publieke dienst verschillen tussen twee overheden omwille van een verschil in transportkosten, loonkosten, bevolkingsdichtheid, e.a. Een lokale overheid waar het netto-belastbaar inkomen per capita kleiner is, zal moeten doen stijgen in vergelijking met de andere lokale overheid om hetzelfde aandeel aan publieke diensten te kunnen aanbieden aan zijn inwoners. Het gezin j met hetzelfde marktinkomen beschikt op die manier niet meer over het zelfde totaal inkomen. Boadway toont dit aan door het verschil in netto-fiscaal voordeel tussen twee lokale overheden te duiden. Hij vertrekt daarvoor van formule (2.1): (2.2) Op basis van deze formule zien we drie mogelijke bronnen van verschil tussen en -

-

: een verschil in inkomen per capita tussen de twee overheden: overheden waar het (gemiddelde) inkomen per capita hoger ligt, hebben het makkelijker om eigen fiscale inkomsten te innen. hetzelfde geldt voor de inkomsten uit vermogen. verschillen in het belastingstarief en geven aanleiding voor verschillende fiscale opbrengsten tussen lokale overheid 1 en 2.

Complete horizontale billijkheid is een moeilijk te bereiken doelstelling:

verschilt

niet enkel tussen lokale overheden, maar ook tussen types van gezinnen onderling. Toch kunnen we onze theoretische oefening verder zetten door het model te vereenvoudigen. Stel dat de centrale overheid een uniform belastingstarief oplegt aan de lokale overheden zodat en . Formule (2.2) wordt omgevormd tot: (2.3)

6

Een relatief eenvoudige equalizing transfer vanuit de centrale overheid kan de verschillen tussen alle gezinnen in verschillende lokale overheden uitvlakken. De betreffende transfer naar lokale overheid 1 ziet er dan als volgt uit: (2.4) Een concreet voorbeeld van het streven naar horizontale billijkheid vinden we in de memorie van toelichting van het Vlaamse decreet van 5 juli 2002: “Het kan niet dat de burger ten gevolge van een verschil in draagkracht en socio-economische omgeving van zijn bestuur voor een gelijkwaardig dienstverleningspakket bijzonder uiteenlopend fiscaal aangesproken wordt in functie van de gemeente waar hij woont” (p. 6). We besluiten dat een centrale overheid het aanreiken van een dotatie aan lokale overheden kan motiveren opdat zij een intervergelijkbaar pakket van publieke goederen en diensten aan hun burgers kunnen aanbieden, zonder deze burgers hiervoor uiteenlopend te moeten belasten. Een andere, derde soort van billijkheidsstreven op basis van intergouvernementele transfers is de “zekerheid” op lange termijn. De wettelijke regeling van een bepaalde transfer behoedt lokale overheden voor een te grote impact van een tijdelijke schok in hun fiscale inningen. In ruil voor hun deelname aan het centraal opgelegde overheidsbeleid voorziet het gemeentefonds in een (welvaartsvaste) basisfinanciering van de gemeenten. Elke gemeente wordt immers betrokken bij de verdeling van middelen uit het gemeentefonds. Deze stelling heeft echter een keerzijde: de gecreëerde zekerheid kan lokale overheden ervan weerhouden zelf de nodige buffers aan te leggen voor de toekomst – Gamkhar & Shah (2010) spreken in die zin over federal insurance and the moral hazard problem. 2.1.3 Tiebout-hypothese en efficiëntie Volgens Tiebout (1956) kiezen burgers de lokale overheid wiens aanbod van lokale publieke goederen en bijhorend belastingstarief het best aansluit bij hun voorkeuren. Deze stelling wordt ook wel voting with the feet genoemd: burgers verhuizen vrij naar de gemeente waarvan het aanbod het best bij hun fiscale voorkeuren aansluit. Zij onthullen hun voorkeuren op basis van hun woonplaats. De stelling van Tiebout staat in contrast met de analyse van Samuelson (1954). Die stelt dat de vrije markt faalt door vrijbuiters: wanneer de meerderheid – d.i. de mediaankiezer – beslist of een publiek goed al dan niet wordt aangeboden ontstaat er een incentive to lie. Kiezers verhullen hun voorkeuren; ze beschouwen enkel het privévoordeel dat ze kunnen halen uit het al dan niet voorzien van een publiek goed en niet het sociaal voordeel. Tiebout verwerpt echter deze “sluier van onwetendheid” door de stelling te poneren dat burgers hun voorkeur voor lokale publieke goederen sowieso onthullen door de keuze van hun woonplaats te maken op basis van het bijhorend fiscaal regime. Het decentralisatietheorema van Oates (1972) ligt in de lijn van de Tiebout-hypothese. Volgens Oates zal het altijd efficiënter zijn voor lokale overheden om Pareto-efficiënte niveaus van output te voorzien dan het voor de centrale overheid is om een uniform niveau van output te voorzien voor alle lokale overheden (cf. Cullis & Jones, 1998, pp. 293-294). 7

Stel dat we de populatie

kunnen verdelen in twee lokale overheden en er in beide

overheden een identiek, lokaal publiek goed moet voorzien worden – tegelijkertijd is er geen sprake van oversijpelingseffecten tussen beide overheden zoals verder in dit hoofdstuk wordt aangegeven. De kosten voor het aanbieden van het publiek goed worden door alle In Figuur 1 geeft

gedeeld. de vraag van inwoners van A weer en

de vraag naar het publieke

goed van de inwoners van B. De marginale kosten (MC) om het goed te voorzien zijn constant: alle betalen . Indien het publieke goed centraal voorzien wordt, zal dit leiden tot een output . Deze output beschouwen we als het compromis tussen de vraag van de inwoners van A en de vraag van de inwoners van B. Voor de inwoners van A is er bij te weinig aanbod voorzien, voor de inwoners van B is het aanbod van het publieke goed te groot. Beide lokale gemeenschappen ervaren bij centralisatie een welvaartsverlies. Het welvaartsverlies van A bedraagt abc terwijl het verlies van B oploopt tot de driehoek ade. Indien we de voorziening van het publieke goed decentraliseren zijn beide gemeenschappen beter af. A zal

aanbieden en B

.

Onafhankelijk bieden ze hun diensten efficiënter aan in vergelijking met de situatie waar de centrale overheid over het aanbod van publieke goederen beslist.

Figuur 1: Het welvaartsverlies van centralisatie (bron: Cullis & Jones, 1998, p. 293)

In de wereld van Tiebout en Oates verdwijnt het billijkheidsprobleem van fiscale decentralisatie zoals we dat in 2.1. schetsten. Welvaarts- en efficiëntiewinsten worden geboekt op basis van de vrije keuze van woonplaats – althans wanneer we geen mobiliteitsproblemen in rekening brengen. Burgers trekken naar de lokale overheid die hun fiscale voorkeur uitdraagt; op grond daarvan voert de lokale overheid een beleid afgestemd op de voorkeuren van zijn burgers. Op basis van het subsidiariteitsbeginsel weerhouden de auteurs de centrale overheid tevens van ingrijpen, tenzij er duidelijke

8

oversijpelingseffecten (infra, 2.1.4.) tussen de lokale overheden worden aangetoond waarbij zij onderling niet tot een compromis komen. Cullis & Jones (1998) en Musgrave & Musgrave (1989) maken enkele kanttekeningen bij de Tiebout-hypothese. Het onderliggende mechanisme geldt enkel wanneer fiscale overwegingen beslissend zijn voor de keuze van woonplaats, onafhankelijk van bijvoorbeeld werkgelegenheid en vestigingsmogelijkheden. Ook mobiliteit is niet kosteloos; werkgelegenheid, familie- en vriendschapsbanden hebben hun prijs, waardoor mensen niet zomaar verhuizen tussen lokale overheden. De Tiebout-hypothese vertrekt eveneens van het uitgangspunt dat burgers volledige kennis hebben van alle kenmerken van de lokale overheid – d.i. de wijze waarop zij belastingen heft en haar middelen aanwendt. In realiteit ontbreekt deze kennis waardoor we inefficiënte keuzes niet kunnen uitsluiten. De Tiebout-hypothese veronderstelt bovendien dat de individuele voorkeuren voor lokale publieke goederen statisch zijn. In de realiteit is dit niet het geval: met het vorderen van de leeftijd en met het veranderen van de oorspronkelijke gezinssamenstelling evolueert ook de fiscale voorkeur van burgers. De Tiebout-hypothese leidt er ook toe dat er veel kleine lokale overheden naast elkaar ontstaan waardoor zij mogelijke schaalvoordelen mislopen. Hindriks & Myles (2006, pp. 167-168) geven aan dat de empirische resultaten met betrekking tot de Tiebout-hypothese uit elkaar lopen. De stelling lijkt voornamelijk op te gaan in situaties waar mensen tewerkgesteld worden in de binnenstad en tussen een groot aantal buitenwijken/randgemeenten kunnen kiezen om zich te vestigen. 2.1.4

Inefficiënties en externaliteiten

Het lokale fiscale beleid dreigt inefficiënt te worden op basis van de mobiliteit van burgers. De vrije, kosteloze migratie volgend uit het model van Tiebout en Oates kan inefficiënties impliceren. Boadway (2006) benadrukt het volgende: “(…) there will typically be a fiscal externality arising from migration that potential migrants do not take into account” (p. 372). Hindriks & Myles (2006) stellen in dezelfde zin: “(…) that there is no reason why flows of population between localities will achieve efficiency” (p. 163). Wanneer we het in onze studie over inefficiënties hebben, bedoelen we in de eerste plaats oversijpelingseffecten (spillovers). Deze oversijpelingseffecten worden ook externaliteitskosten genoemd. Een externaliteit kunnen we definiëren als een handeling van de ene economische agent (consument of producent) die rechtstreeks raakt aan de welvaart of aan het nut van een andere economische agent. Met oversijpelingseffecten bedoelen we de mechanismes waarbij de publieke voorzieningen van een bepaalde lokale overheid ook de omliggende overheden en hun inwoners dienen, hoewel deze laatsten niet bijdragen aan de totstandkoming ervan. Het gemeentefonds houdt in belangrijke mate rekening met oversijpelingseffecten. Met name de centrumsteden kunnen op basis van de commerciële en administratieve invloed op hun hinterland (in het Waals gewest bijvoorbeeld wanneer de stad het centrum van een gerechtelijk arrondissement is) rekenen op een hogere dotatie vanuit het gemeentefonds. We verduidelijken dit verder in hoofdstuk drie, waar we de gewestelijke gemeentefondsen bestuderen. Een dotatie kan in bepaalde gevallen noodzakelijk zijn ter ondersteuning en stimulans van de activiteiten die externaliteiten veroorzaken (bijvoorbeeld het lokale ziekenhuis). Eigenlijk is dit paradoxaal. Hoewel centrumsteden welvaartsgeneratoren zijn – en in se een groter potentieel hebben voor het genereren van eigen fiscale inkomsten –, is er tegelijkertijd een reden om deze steden een dotatie toe te kennen omwille van mogelijke 9

oversijpelingseffecten (Slack, 2010). Wanneer er oversijpelingseffecten in het spel zijn, zullen we de marktuitkomst niet Pareto-efficiënt kunnen noemen omdat de betrokken economische agenten de externaliteit niet in overweging nemen. In dit geval kan de centrale overheid overwegen om een dotatie toe te kennen. Pigouvian taxation is een alternatief om het externaliteitenprobleem te benaderen. Deze belasting vertrekt van het principe dat degene die de externaliteit – d.i. de inefficiënte marktuitkomst – veroorzaakt, compenseert door het betalen van een belasting wanneer het gaat om een negatieve externaliteit (bijv. milieuschade die X in Y veroorzaakt) of door het betalen van een “gebruikersbijdrage” wanneer het een positieve externaliteit betreft (bijv. voor de gezondheidszorg die bewoners van X in Y krijgen). Pigouvian taxation corrigeert op die manier een inefficiënte marktuitkomst, maar is moeilijk te realiseren. Gebruikersbijdragen moeten dan worden uitgewerkt voor elke handeling die externaliteiten creëert. Oversijpelingseffecten kunnen ook worden uitgevlakt op basis van een dotatie tussen overheden. We moeten ons echter de vraag stellen welke soort van dotatie in dergelijke gevallen aangewezen is. De economische theorie stelt duidelijk dat een specifieke dotatie meer aangewezen is dan een algemene dotatie in het uitvlakken van oversijpelingseffecten – we lopen hier even vooruit, het onderscheid tussen een specifieke en algemene dotatie duiden we hieronder in 2.2. Niettemin kiezen de gewesten in ons onderzoek voor een algemene dotatie, met name het gemeentefonds. Verder duiden we de motieven die zij hiervoor hanteren (hoofdstuk 3). Hieronder geven we eerst verder duiding bij de verschillende vormen die een dotatie kan aannemen. 2.2

De aard van de dotatie

Cullis & Jones (1998, pp. 316-319) bespreken verschillende soorten intergouvernementele dotaties op grond van drie distincties. Ten eerste kan een dotatie voorwaardelijk of onvoorwaardelijk zijn. Voorwaardelijk betekent dat de dotatie aan een bepaald beleidsthema (bijvoorbeeld gezondheidszorg of onderwijs) gekoppeld wordt. Voorwaardelijke dotaties kunnen we matching of non-matching noemen. Bij matching of “gebonden” dotaties verbindt de centrale overheid zich tot het uitbetalen van een bepaalde proportie van de totale kost van het lokale publieke goed. Ten derde kunnen dotaties open-ended of closed-ended zijn. In het laatste geval bepaalt de centrale overheid een bovenlimiet waartoe de dotatie beperkt wordt. Musgrave & Musgrave (1989, pp. 461-469) houden het op twee distincties: matching vs. non-matching en algemene vs. specifieke dotaties. Het laatste onderscheid is hetzelfde als wat we hierboven het onderscheid onvoorwaardelijk vs. voorwaardelijk noemden. Het gemeentefonds typeren we als een onvoorwaardelijke, non-matching, closed-ended dotatie. We noemen het ook een algemene dotatie of een lump-sum dotatie. De budgettaire respons op de diverse dotaties verschilt. In het toekennen van een welbepaalde dotatie streeft de centrale overheid een bepaald doel na. Afhankelijk van dat doel is de ene dan wel de andere soort van dotatie meer aangewezen.

10

Figuur 2: effect van specifieke vs. algemene dotaties (bron: Moesen et.al., 2006, p. 360)

We verduidelijken dit met een grafische voorstelling. In figuur 2 wordt het verschillend effect geschetst van een algemene non-matching, closed-ended dotatie in vergelijking met een specifieke matching, open-ended dotatie. Figuur 2, samen met onderstaande verklaringen erbij, is hoofdzakelijk gebaseerd op Moesen et. al. (2006, pp. 358-360) en, in mindere mate, Cullis & Jones (pp. 316-319). Op de y-as van de grafiek bevinden zich de hoeveelheden aan private goederen (die ook als inkomen kunnen geïnterpreteerd worden), op de x-as de hoeveelheid aan publieke goederen. ICC is de income consumption curve terwijl PCC de price consumption curve is. De oorspronkelijke budgetbeperking is XY, met een evenwicht dat bereikt wordt in E1. In dat evenwicht worden 0X1 publieke goederen aangeboden; de inwoners van de betreffende lokale overheid beschikken over 0Y1 private goederen; de belastingen bedragen YY1. Stel dat de centrale overheid beslist om een “specifieke dotatie” (een toelage) toe te kennen. In figuur 2 roteert de budgetbeperking van XY naar X’’Y. We bereiken een nieuw “prijsconsumptief” evenwicht in E2. De voorziening van publieke goederen neemt op dat moment toe met X1X2. Daarnaast wordt er een belastingsreductie toegekend van Y1Y2. De belastingen bedragen nog YY2. We stellen vast dat een toelage enerzijds een inkomenseffect heeft. De hoeveelheid private goederen neemt namelijk toe. Anderzijds is er prijseffect waar te nemen: de toelage fungeert als een prijssubsidie voor het publieke goed X; X kan door de lokale overheid worden aangeboden aan een goedkopere prijs. De 11

matching ratio geeft weer hoeveel de centrale overheid (de donor van de dotatie) bijdraagt aan de kostprijs van de publieke goederen. Hier is die ratio XX’’/0X’’. Stel nu dat de centrale overheid beslist om een “algemene dotatie” (een fonds) toe te kennen aan de lokale overheden. In dat geval verschuift de budgetlijn van XY naar X’Y’. Rekening houdend met de “inkomensconsumptiecurve” (ICC) wordt een nieuw evenwicht bereikt in E3. We zien dat de toename aan publieke goederen, X1X3, kleiner is in vergelijking met een specifieke dotatie (X1X2). We verklaren dit als volgt. Waar we bij een toelage te maken hebben met een inkomens- en een prijseffect, blijven de relatieve prijzen bij een algemene dotatie ongewijzigd. In het geval van een algemene dotatie is er met andere woorden enkel sprake van een inkomenseffect. Tegelijkertijd vindt er bij een algemene dotatie een grotere belastingsreductie plaats (Y1Y3) in vergelijking met een specifieke dotatie (Y1Y2). We stellen vast dat wanneer we dezelfde output publieke goederen willen bewerkstelligen, een veel grotere algemene dotatie nodig is dan wanneer we een specifieke dotatie zouden toekennen. We besluiten dat het gemeentefonds een algemene dotatie is die toegekend wordt op basis van een aantal verdeelcriteria. Deze dotatie kunnen de gemeenten vrij aanwenden. Naast het gemeentefonds worden er ook specifieke dotaties aan de gemeenten toegekend van het matching type, bijvoorbeeld voor de politiewerking (vanuit de federale overheid) en het onderwijs (vanuit de gemeenschappen). Uit de analyse bij figuur 2 kunnen we bovendien afleiden dat het ontvangen van een algemene dotatie equivalent is aan het innen van belastingsontvangsten. In beide gevallen staat het de lokale overheid vrij om de budgetten naar eigen goeddunken aan te wenden en verschuift de budgetlijn op vergelijkbare wijze. De publieke uitgaven zullen in beide gevallen toenemen conform de inkomenselasticiteit van de vraag. Verschillende studies hebben deze gelijktrekking ontkracht – bijvoorbeeld de recente studie van Kalb (2010) over de impact van dotaties aan Duitse gemeenten. Een algemene dotatie vanuit de centrale overheid stimuleert de publieke uitgaven van een lokale overheid meer dan belastingsontvangsten. Deze vaststelling wordt binnen de public choice school het flypaper effect genoemd. Het geld “vliegt” sneller buiten wanneer het ontvangen wordt op basis van een dotatie in vergelijking met de belastingsontvangsten die een gemeente zelf heeft moeten innen. In onze studie gaan we niet dieper in op het flypaper effect, maar we houden het in ons achterhoofd. Voor centrale overheden is het immers een neveneffect dat van belang is bij het toekennen van dotaties. In het bijzonder voor het vinden van de ideale mix tussen de toekenning van dotaties enerzijds en het verlenen van fiscale autonomie aan lokale overheden anderzijds. 2.3

Besluit

Met dit hoofdstuk trachten we de theoretische achtergrond van intergouvernementele transfers te verhelderen. We beklemtonen daarbij de volgende zaken. Ten eerste legitimeren we het bestaan van deze transfers. De centrale overheid kan op basis van een dotatie proberen om budgettaire kloven tussen gemeenten te overbruggen. Zij kan vanuit dit oogpunt beslissen om armere gemeenten een hogere dotatie toe te kennen dan rijkere gemeenten. Wanneer we verderop (hoofdstuk 3) bijvoorbeeld kijken naar de dotatie uit het gemeentefonds in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, zullen we merken dat de armere gemeenten van de eerste gordel een hogere 12

dotatie per capita ontvangen dan de rijkere woongemeenten in het zuidoosten en noordwesten van het gewest. Tegelijkertijd wordt de dotatie uit het gemeentefonds ook verantwoord vanuit het standpunt van horizontale billijkheid. Zo lezen we in de memorie van toelichting bij het Vlaamse decreet van 5 juli 2002 bijvoorbeeld: “Het kan niet dat een burger ten gevolge van een verschil in draagkracht en socio-economische omgeving van zijn bestuur voor een gelijkwaardig dienstverleningspakket bijzonder uiteenlopend fiscaal aangesproken wordt in functie van de gemeente waar hij woont.” (p.6). Ten derde bespreken we in dit hoofdstuk externaliteiten, in het bijzonder oversijpelingseffecten. In zowel het Vlaamse als het Waalse gemeentefonds wordt een belangrijke rol toegekend aan de parameter “centrumfunctie”. Zo krijgen bijvoorbeeld de Vlaamse centrumsteden een voorafname van 40,8% uit het Vlaamse gemeentefonds. We kunnen dus concluderen dat de theoretische concepten die we in dit tweede hoofdstuk toelichten elk hun doorwerking hebben in de verschillende gemeentefondsen en de verdeelsleutels die zij hanteren. In de volgende hoofdstukken zullen we waar nodig terugkoppelen naar deze theoretische concepten. Ten tweede hebben we de aard van dotaties uiteengezet. Het gemeentefonds, voor elk van de drie gewesten, typeren we als een algemene, non-matching, closed-end dotatie. Volgens de centrale overheden wordt op die manier de bestuurlijke autonomie van de gemeenten maximaal in rekening gebracht. Gemeenten kunnen de middelen vrij inzetten om in een (verplicht) aanbod van publieke goederen te voorzien. Vanuit theoretisch oogpunt kunnen we kritische bedenking bij de aard van de dotatie maken: wanneer een centrale overheid oversijpelingseffecten tussen gemeenten wil wegwerken, is eerder een specifieke dan een algemene dotatie aangewezen. Hierop komen we nog terug in de volgende hoofdstukken.

13

3

De regionale gemeentefondsen. Bespreking, vergelijking en analyse

Voorliggend hoofdstuk bestaat uit twee grote delen. Ten eerste geven we een overzicht van de drie gewestelijke gemeentefondsen (3.1). We focussen daarbij op de achterliggende verdeelcriteria en hun respectievelijke belang. Tevens duiden we de evolutie van de fondsen in historisch perspectief en gaan we in op hun politieke appreciatie. Op basis van deze profielschets sluiten we dit deel af met een korte vergelijking van de beleidskeuzen in de drie gewesten. Ten tweede gaan we de verdeling ontleden op grond van enkele maatstaven van ongelijkheid (3.2). In het bijzonder maken we een reguliere en gegeneraliseerde Lorenzcurve van de gewestelijke dotatieverdelingen. We berekenen ook de achterliggende Ginicoëfficiënten en ontbinden die naar de verschillende klassen van gemeenten en naar de verschillende inkomensfactoren waaruit de dotatie bestaat. We eindigen met een vergelijking van de ongelijkheid in dotatie tussen de gemeenten van de drie gewesten. We zoeken en benoemen enkele patronen. We maken een kritische analyse van de achterliggende verdeelcriteria en besluiten met enkele opmerkingen en suggesties waarmee beleidsmakers aan de slag kunnen (3.3). 3.1

Een overzicht van de regionale gemeentefondsen, de gehanteerde verdeelcriteria en hun politieke appreciatie

3.1.1 Historische verklaring Een fonds voor de gemeenten wordt door de nationale staat opgericht in 1860 als compensatie voor de afschaffing van de gemeentelijke octrooien. Deze octrooirechten, geïnd aan de toegangspoorten van de steden en gemeenten op de invoer van goederen, beschouwt de wetgever als een belemmering voor de economische groei. In ruil voor de opheffing van deze rechten kent de nationale staat een krediet toe aan de gemeenten. Tegelijkertijd wordt de egalisatie van de gemeentelijke belastingen beoogd en wil men de gemeenten waar meer fiscale armoede bestaat compenseren (Vaesen, 2008). Binnen het nationale stelsel wordt in 1964 één fonds opgericht dat het (eigenlijke) Gemeentefonds wordt gedoopt. Het wordt opgedeeld in een A en een B-Fonds. Het AFonds bestaat uit ongeveer 37% van het totale budget en wordt verdeeld onder vier grote steden: Antwerpen, Brussel-Stad, Gent en Luik. Charleroi sluit hier pas later bij aan. In onderling akkoord, d.i. zonder tussenkomst van de nationale staat, worden de middelen van het A-Fonds onder de vier grootsteden verdeeld. “Daardoor werd niet alleen een symbolische en feitelijke erkenning van de bijzondere positie van de grootsteden ten opzichte van de rest van de lokale bestuurslaag gerealiseerd, maar werd ook de locus van de besluitvorming op het stedelijk niveau zelf ingeplant” (Vaesen, 2008, p. 535). Van in het begin houdt het gemeentefonds rekening met de unieke aard die centrumsteden, in het bijzonder de Belgische grootsteden, spelen in het economische landschap. De oversijpelingseffecten die we in hoofdstuk 2.1.4. schetsen, worden in rekening gebracht door de toekenning van een hogere dotatie per capita in vergelijking met kleinere gemeenten. In 1976 wordt het gemeentefonds gedeeltelijk geregionaliseerd. De jaarlijkse dotatie staat nog ingeschreven op het federaal budget van het ministerie van binnenlandse zaken, maar de regionale regeringen krijgen beslissingsbevoegdheid over de verdeling van het budget binnen hun gewest. Husson (2008) stelt dat er drie redenen aan de basis 14

liggen van deze partiële regionalisering van het gemeentefonds. Ten eerste wil men eind jaren zeventig het hele dotatiemechanisme herbekijken. Ten tweede blijkt het gemeentefonds een belangrijk instrument in het streven naar regionalisering. Ten derde leiden de talrijke gemeentelijke fusiebewegingen ertoe dat de verdelingscriteria aan herziening toe zijn. Die herziening gebeurt best op een regionaal niveau. De regionalisering van het gemeentefonds sluit in die zin aan bij wat we in het eerste hoofdstuk (2.1.3.) begrijpen onder het decentralisatietheorema en het subsidiariteitsprincipe. De middelen uit het federale fonds worden in 1976 op basis van drie gelijkwaardige criteria herverdeeld over de gewesten (Vaesen, persoonlijke communicatie, 13 april 2012): -

Het bevolkingscijfer, d.i. duidelijk in het voordeel van Vlaanderen. De oppervlakte van het gewest, d.i. dan weer in het voordeel van Wallonië. De opbrengst van de personenbelasting. Op dat moment is dit criterium nog in het voordeel van Brussel.

Na 1976 kunnen de drie regio’s hun eigen verdeelcriteria hanteren. We kunnen de regelgevende teksten die de criteria benoemen echter moeilijk terugvinden. Wat Brussel betreft weten we dat de criteria drieledig zijn. Ten eerste krijgt elk van de 19 gemeenten na 1976 minstens zijn aandeel van 1976. Van het restbedrag wordt 8% gereserveerd voor het “Fonds voor hulpverlening en fiscale armoede”. Het resterende saldo wordt verdeeld op basis van een aantal parameters – het aantal inwoners, de bevolkingsdichtheid, de tewerkstelling, het aantal leerlingen, het aantal senioren, etc. (Paragraaf gebaseerd op Vaesen, persoonlijke communicatie, 13 april 2012). De bijzondere wet van 16 januari 1989 tot hervorming van de instellingen realiseert de integrale regionalisering van het gemeentefonds. De gewestregeringen scheppen een eigen regelgevend kader. In 1989 komt het Waals gewest met een eerste decreet. Vlaanderen volgt in 1990; het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in 1994. Vanaf 2005 komt er – hoewel het in se een gewestelijke materie betreft – een apart regelgevend kader voor de gemeenten die tot de Duitstalige gemeenschap behoren. 3.1.2 Het Waalse gemeentefonds Regelgevend kader en verdeelcriteria Het decreet van 20 juli 1989, ook het “decreet Cools” genoemd, is het eerste autonome kader voor het gemeentefonds in Wallonië. Het regelgevende initiatief vertrekt van een aantal belangrijke uitgangspunten: het creëren van een stabiel kader voor de gemeentefinanciën; het bewerkstelligen van meer solidariteit met fiscaal armere gemeenten; het financieren van bepaalde structurele kenmerken van gemeenten; het financieel ondersteunen van de kerntaken van gemeenten. De verdeling van de middelen gaat uit van een onderverdeling van de steden en gemeenten in drie grote categorieën. De eerste categorie omvat Charleroi en Luik, die een gezamenlijke voorafname van 32,5% nemen uit het Waalse gemeentefonds. 85% van het resterende saldo wordt verdeeld via de “dotation principale” en de overige 15% volgens een specifieke dotatie. Hieronder geven we een overzicht van de verdeling van het gemeentefonds, zoals beschreven door het decreet van 20 juli 1989. 15

Eerste categorie van gemeenten: 32,5%. Dit percentage wordt verdeeld onder Charleroi en Luik volgens hun aandeel in het gemeentefonds in 1988. 14,85% volgens bevolkingscijfer van de gemeente. 0,15% voor de gemeenten met een speciaal linguïstisch statuut (gemeenten Duitstalige gemeenschap)

Algemene dotatie: 85%

26% wordt verdeeld onder de gemeenten van de tweede categorie volgens de formule: bevolkingscijfer x fiscaal quotiënt. Wat onder het fiscaal quotiënt begrepen wordt, werken we onder de tabel uit. 44% wordt verdeeld onder de gemeenten van derde categorie volgens de formule: bevolking x fiscaal coëfficiënt x correctiefactor volgens bevolkingsdichtheid (factor is hoog bij zeer lage of zeer hoge dichtheid). Wat de fiscale coëfficiënt inhoudt, werken we onder de tabel uit. Namen als Waalse hoofdstad: 0,24% Wegbeheer (basis: aantal kilometer): 1,06% Tak A: 4,5%

Tweede en derde categorie: 67,5%

Brandweerdiensten: 1,4% Gemeenten die gecategoriseerd zijn als gemeenten met zware schuldenlast (finances obérées): 1,8% Veiligheidsdiensten: 1% Implantaties van het gemeentelijk basisonderwijs: 0,5%

Specifieke dotatie: 15%

Tak B: 3,5%

Tak C: 7%

Onderwijs en Jeugd: 2,5%

Armoede: 5,72%

Klassen van het gemeentelijk basisonderwijs: 0,5% Leerlingen in het basis- en secundair onderwijs (alle netten): 1% Uitkeringsgerechtigde werklozen: 3/8 Bestaansminimumtrekkers: 2/8 Kleine inkomens: 1/8 Sociale woningen: 2/8

Werkloosheid: 1,28% Tabel 1: verdeelcriteria van het Waals gemeentefonds volgens het decreet van 20 juli 1989 (bron: decreet van 20 juli 1989; Husson, 2008, p. 20, eigen bewerkingen)

De algemene dotatie wordt voornamelijk verdeeld op basis van twee complexe formules. Ten eerste hebben we het fiscaal quotiënt. Dit is een breuk met in de teller de som van de gemeentelijke fiscale inkomsten verminderd met de inkomsten uit de aanvullende personenbelasting (APB) en de inkomsten uit belastingen op kerncentrales, telkens per inwoner. In de noemer staat de opbrengst van de APB per inwoner gerekend met de APB aan een vast tarief van 1% – en dus niet aan de reële gemeentelijke belastingsgraad op de PB. Ten tweede hebben we de fiscale coëfficiënt. D.i. opnieuw een complexe breuk met in de teller het fiscaal quotiënt van de gemeente verminderd met het gemiddelde quotiënt van 16

de gemeenten van de derde categorie en vermeerderd met 1. In de noemer staat de standaardafwijking van het gemiddelde quotiënt van de gemeenten van de derde categorie gedeeld door 5. Beide formules vatten wat we verder de parameter fiscale draagkracht noemen. De formules begunstigen de gemeenten met minder eigen fiscale inkomsten. Verdere interpretatie is moeilijk, omdat we geen verdere toelichting hierover kunnen terugvinden in de literatuur. Het decreet van 15 juli 2008 wijzigt de verdeling van het Waalse gemeentefonds gevoelig. Voogdijminister Philippe Courard stelt in de toelichting bij het decreet de volgende krachtlijnen voor een nieuwe verdeling voorop: - Het afschaffen van de classificatie van gemeenten in categorieën. Men wil komen tot meer objectiviteit en transparantie in de verdeelsleutel. De verdeling van de middelen zal voor alle gemeenten verlopen volgens de bestemde indicatoren. In concreto verdwijnt de voorafname van Charleroi en Luik zoals hierboven beschreven. - Het verdelen van de middelen over alle gemeenten aan de hand van vijf principes: o De fiscale perequatie van de aanvullende personenbelasting en de gemeentelijke opcentiemen bij de onroerende voorheffing. o Het in rekening brengen van externaliteiten. o De verdeling van middelen op basis van het aantal openbare en sociale woningen op het grondgebied van de gemeente. o De verdeling volgens bevolkingsdichtheid. o De verdeling naar de provinciehoofdsteden en de arrondissementshoofdsteden. - De uitbreiding van de financiële middelen van de gemeenten. Een jaarlijkse indexering van de middelen op basis van de consumptie-index, vermeerderd met een inflatiecomponent van 1%.

17

In tabel 2 vindt de lezer een overzicht van de nieuwe criteria.

Fiscale perequatie: 30%

Externaliteiten: 53%

Openbare en gesubsidieerde woningen: 7%

22% perequatie van de aanvullende personenbelasting (APB), volgens de formule: (“inkomsten APB” van het gewest – “inkomsten APB” gemeente) x APB-tarief van de gemeente x inwonersaantal. Onder de inkomsten APB van de gemeente/het gewest wordt begrepen: de waarde per inwoner van 1% van de globale opbrengst van de personenbelasting, behalve de APB van de gemeente, ingekohierd tijdens een aanslagjaar op het grondgebied van de gemeente/het gewest. (We verduidelijken dit in voorbeeld onder de tabel.) 8% perequatie van de gemeentelijke opcentiemen op de onroerende voorheffing (OOV), volgens de formule: (inkomsten OOV gewest – inkomsten OOV gemeente) x (OOV gemeente/100) x inwonersaantal gemeente. De inkomsten OOV van de gemeente/het gewest is de waarde per inwoner van 100 opcentiemen van het totaal belastbaar kadastraal inkomen van de bebouwde of onbebouwde onroerende goederen gelegen op het gemeentelijk grondgebied. Verdeling volgens het aandeel van de gemeente in de volgende formule, de “formule Pagano” genaamd: Genormeerde uitgaven = [-243.985,90 + (794,5123 x inwonersaantal) + (0,005604 x inwonersaantal²)] x (tarief APB gemeente/gemiddeld tarief APB gewest) x (OOV tarief gemeente/ gemiddelde OOV tarief gewest). Onder de tabel geven we meer duiding bij de oorsprong van deze formule. Schijf stock: 3,5% in 2008-2009, daarna toenemend tot 6% in 2018. De tak stock is voorbehouden voor gemeenten waar minimum 10% van de gezinnen in een sociale woning wonen. Schijf bonus: 3,5% in 2008-2009, daarna afnemend tot 1% in 2018. Uitsluitend voor gemeenten waar minder dan 10% van de gezinnen een sociale woning betrekt. De verdeling gebeurt op basis van de voorziene woningen.

Bevolkingsdichtheid: 5,5%

Verdeling onder de gemeenten die een lagere bevolkingsdichtheid hebben dan het gewestelijk gemiddelde. De verdeling gebeurt volgens de formule: (bevolkingsdichtheid gewest – bevolkingsdichtheid gemeente)/som van de verschillen. De noemer is de som van de verschillen tussen de bevolkingsdichtheid van de gemeenten die deze dotatie krijgen en de bevolkingsdichtheid van het Gewest.

Arrondissement- en provinciehoofdsteden: 4,5%

De dotatie wordt toegekend volgens de formule: (inwonersaantal arrondissement + inwonersaantal van de provincie)/ (inwonersaantal van het gewest x 2). Indien een stad enkel de hoofdplaats van een arrondissement is, maar niet van een provincie scoort hij enkel op dit element van de formule.

Tabel 2: verdeelcriteria van het Waals gemeentefonds volgens het decreet van 15 juli 2008 (bron: decreet van 15 juli 2008; Husson, 2008 en 2009, eigen bewerkingen)

18

Een belangrijk aspect van het nieuwe decreet is de minimale dotatie. Het decreet voorziet elke gemeente van een gegarandeerd minimumaandeel in het gemeentefonds. Dit aandeel is de geïndexeerde dotatie van het gemeentefonds die de gemeenten in 2006 ontvingen. Deze minimumdotatie wordt jaarlijks met 5% verminderd om in 2018 te verdwijnen. Voor alle duidelijkheid: de totale dotatie neemt niet af (ze wordt zelfs geïndexeerd), maar het aandeel van de nieuwe criteria in de totale dotatie neemt stelselmatig toe . We lichten een aantal criteria verder toe omwille van hun belang en complexiteit: - Ten eerste de fiscale perequatie van de APB. Hiervoor baseren we ons op het voorbeeld in tabel 3 (overgenomen uit Husson, 2009, p. 40). Voor gemeente X is de opbrengst van 1% van de PB gelijk aan 30 euro. Voor gemeente Y is dat 20 euro. Het gewestelijke gemiddelde bedraagt 25,80 euro. Enkel gemeente Y zit onder dit gemiddelde en zal een dotatie ontvangen. Deze wordt als volgt berekend:

euro.

Hoewel

beide

gemeenten

evenveel inwoners tellen en hetzelfde tarief hanteren, ontvangt enkel gemeente Y een dotatie omdat de fiscale inkomsten van de gemeente onder het gewestelijk gemiddelde liggen. Gemeente Y heeft met andere woorden een lagere fiscale draagkracht die gecompenseerd wordt op basis van de dotatie. We noteren dat de berekening van de fiscale perequatie OOV op een gelijkaardige wijze gebeurt. Fiscale inkomsten (Inkomsten APB gewest)

Inwoners

1% van inkomsten per inwoner

Spreiding gewestelijk gemiddelde

Tarief APB

Dotatie

Gemeente X

22.500.000

7.500

30,00

-4,20

7

-

Gemeente Y

15.000.000

7.500

20,00

5,80

7

304.500

Gewest 8.514.000.000 3.300.000 25,80 Tabel 3: Voorbeeld uitwerking fiscale perequatie (bron: Husson, 2009, p. 40)

-

Ten tweede de “formule Pagano”. Op basis hiervan wordt 53% van de dotatie verdeeld. De formule is een maat om rekening te houden met de externaliteiten – wat we in hoofdstuk 2.1.4. oversijpelingseffecten noemen – waarmee centrumgemeenten te maken hebben. We geraken echter niet aan de statistische achtergrond van de formule. Giuseppo Pagano, hoogleraar aan de universiteit van Bergen is de bedenker van het model. We hebben professor Pagano gecontacteerd, maar hij meldt ons dat hij de achtergrond van de formule niet kan vrijgeven (persoonlijke communicatie, 14/04/2012). Een samenvatting van zijn onderzoek vinden we evenwel als bijlage bij de parlementaire documenten bij het ontwerp van decreet van 2008 (Parl. St. Waals Parlement, 2007-2008, 810). De studie Pagano tracht oversijpelingseffecten vanuit een “impliciete” benadering in te schatten. Een impliciete manier die zich concretiseert in een formule. Een “expliciete” benadering zou bestaan uit een concrete aanduiding en opsomming van externaliteitskosten – cf. hoofdstuk 4, wat de studie Verdonck et al. (2010) doet. Wanneer we stilstaan bij de formule, dan valt onmiddellijk op dat de externaliteiten uitsluitend worden afgemeten aan het inwonersaantal van de gemeenten. De studie Pagano stelt immers vast dat de gemeentelijke uitgaven per capita enerzijds hoger liggen in kleine gemeenten met weinig inwoners, en 19

anderzijds toenemen naarmate een gemeente een bepaalde grenswaarde van aantal inwoners overschrijdt: “Jusqu’à un certain niveau de population, il est possible de réaliser des économies d’échelle en augmentant la population des communes. Cependant, ce niveau dépassé, les économies d’échelles peuvent se transformer en déséconomies d’échelle lorsque la taille des communes augmente (…)” (p. 85). Deze benadering verschilt van de andere regio’s, waar de externaliteiten (naast de voorafnames in Vlaanderen) gewogen worden aan de bevolkingsdichtheid, de werkgelegenheid die de gemeenten bieden en/of het leerlingenaantal van de scholen op het grondgebied van de gemeente. Ten tweede valt het tarief APB en OOV op in de formule. D.i. bijzonder gezien dit tarief eenvoudig wijzigbaar is door gemeenten. Meer zelfs, op basis van de formule kan men stellen dat de gemeenten er baat bij hebben op hun tarief te doen stijgen. Een belangrijke kritiek op de formule is dat ze een opbod van de tarieven tussen gemeenten in de hand kan werken. Ten slotte, wat de term “genormeerde uitgaven” betreft. De formule Pagano is in essentie een statistische benadering van de gewone uitgaven van de gemeenten (regressiemodel). In Husson (2009, p. 44) lezen we dat de formule 93,63% van de variantie in de gewone uitgaven van de Waalse gemeenten verklaart. Ondanks de bovenstaande kritiek op de sterke, uitsluitende afhankelijkheid van het inwonersaantal van gemeenten en de manipuleerbaarheid door wijzigingen van de gemeentelijke tarieven, kunnen we dit een sterk resultaat noemen. Tegelijkertijd willen we erop wijzen dat de studie Pagano uitsluitend gebaseerd is op de gemeentelijke uitgaven van het jaar 2003. Politieke appreciatie en budgettaire impact Het gemeentefonds vertegenwoordigt ongeveer 20% van het gewestelijke budget. Het is bijgevolg een politiek geladen item. Het decreet van 15 juli 2008 stapt af van de classificatie van de gemeenten in drie grote groepen. Tegelijkertijd bestrijkt de externaliteitendotatie 53% van de totale dotatie. De achterliggende “formule Pagano” is het belangrijkste onderwerp van de discussie. Het decreet wordt aangenomen met een meerderheid van PS en CDH tegen de minderheid MR en FN en onthoudingen van Ecolo. Husson (2009) somt de belangrijkste, voornamelijk liberale kritiek op. Tegelijkertijd duidt hij enkele politieke appreciaties: - MR geeft aan dat vooral gemeenten bestuurd door PS en CDH baat hebben bij de nieuwe verdeling. Niet toevallig vallen deze gemeenten samen met een fiscaal armere bevolking. - Op gemeenteniveau komt er hoofdzakelijk kritiek vanuit de rijke, liberaalbestuurde, Waals-Brabantse gemeenten. Hun aandeel in het gemeentefonds neemt af. Zo stelt Charles Michel (verhinderd burgemeester van Wavre) over de nieuwe regelgeving: “Le paroxysme de la mauvaise volonté à l’égard de notre ville” (Le Soir, 19 maart 2008, geciteerd door Husson, 2009, p.30). Burgemeester Kubla van Waterloo vindt het verontrustend dat het aandeel van het gemeentefonds in de gemeentelijke inkomsten onder de 10% daalt. - De “formule Pagano” krijgt veel kritiek te verduren. Zoals gezegd is een gevolg ervan dat de gemeenten met een hoog tarief voor de additionele belastingen munt slaan uit de nieuwe verdeling van het gemeentefonds. Het kan een sneeuwbaleffect van verhoogde gemeentebelastingen veroorzaken. 20

-

Vanuit de armere, Henegouwse gemeenten volgt een positieve appreciatie. Zo vergroot het aandeel van Farciennes met 50% in het nieuwe gemeentefonds. Ook komen er positieve reacties vanuit Luxemburgse gemeenten, die voordeel halen uit het criterium “bevolkingsdichtheid”.

De impact van het decreet verloopt gradueel. De nieuwe criteria werken pas voor 100% door in 2028. Dit is een zwak punt: “(…) il est d’ailleurs probable que le système instauré (…) soit modifié ou remplacé avant d’avoir été mis en œuvre à 100%” (Husson, 2009, p.35). Ongetwijfeld zullen er nog vele politieke aanpassingen volgen vooraleer het decreet volledige doorwerking krijgt. Sterker nog, de kans is groot dat het decreet nooit aan het punt van volledige doorwerking geraakt. 3.1.3 Het Brusselse gemeentefonds Regelgevend kader en verdeelcriteria Met de ordonnantie van 10 maart 1994 neemt het Brussels Hoofdstedelijk Gewest afstand van het kader dat de federale wetgever schept met het koninklijk besluit van 10 november 1982. De memorie van toelichting vertrekt van drie kernpunten: het waarborgen van een basisfinanciering voor elke gemeente, het verstrekken van een intergemeentelijk solidariteitsmechanisme en het opnemen van de lokale specificiteit van de Brusselse gemeenten. Deze krachtlijnen krijgen vorm door de driedelige basisclassificatie van het gemeentefonds, zoals die in tabel 4 gaat. Aan deze verdeling gaat een voorafname van tweemaal 5% vooraf: een eerste voor Brussel-stad en een tweede voor de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie. De resterende dotatie wordt verdeeld onder de 19 Brusselse gemeenten volgens de verdeelsleutel in tabel 4. Brussel-stad wordt in zijn hoofdstedelijke functie dus (beperkt) bijkomend ondersteund binnen het Brusselse gemeentefonds.

21

Basisdotatie: 20%

16% te verdelen naar rata van het inwonersaantal van de gemeente 4% te verdelen naar rata van de totale bebouwde oppervlakte in de gemeente

35%

10,5% te verdelen onder de gemeenten waarvoor de gemiddelde opbrengst per inwoner van de aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting (APB) lager is dan degene van het geheel van de gemeenten 24,5% te verdelen onder de gemeenten waarvan het gemiddelde kadastraal inkomen per woning lager is dan het geheel van de gemeenten

Perequatiedotatie: 50%

4,5% te verdelen onder de gemeenten waarvan de APB hoger of gelijk is aan 6,8%, naar rata van de verhouding van de percentages 15%

10,5% te verdelen onder de gemeenten waarvan de gemeentelijke opcentiemen op de onroerende voorheffing minstens gelijk zijn aan 2.411, naar mate van de verhouding tussen de getallen

5% te verdelen naar rata van de gemeentelijke uitgaven op het vlak van onderwijs, met uitzondering van de weddesubsidies 5% te verdelen onder de gemeenten waarvan de gemiddelde OCMW-dotatie per inwoner groter is dan het gewestelijk gemiddelde, naar rata van de verhouding tussen beide gemiddelden Compensatiedotatie: 30%

5% te verdelen naar rata van het aantal inwoners met een buitenlandse nationaliteit 5% in gelijke delen te verdelen onder de gemeenten die een veiligheidscontract hebben gesloten 5% te verdelen op basis van een wegingscoëfficiënt onder de gemeenten waar minstens 60% van de gebouwen is opgetrokken voor 1946 5% te verdelen op basis van een wegingscoëfficiënt onder de gemeenten waarvan de bevolkingsdichtheid groter dan het gemiddelde van het geheel van de gemeenten

Tabel 4: verdeelcriteria van het Brusselse gemeentefonds volgens de ordonnantie van 10 maart 1994 (bron: ordonnantie van 10 maart 1994)

In 1998 worden de verdeelcriteria van 1994 herzien. In de toelichting bij het ontwerp van ordonnantie licht de minister-president Charles Piqué de krijtlijnen van de wijziging toe. De nieuwe criteria vertrekken van de vaststelling dat de socio-economische situatie van de gemeenten van de eerste gordel (Sint-Gillis, Sint-Joost-ten-Node, Etterbeek en Elsene) negatief evolueert. De gemiddelde opbrengst per inwoner van de gemeentebelastingen, in het bijzonder de APB, ligt er gevoelig lager dan in de gemeenten van de tweede gordel. “Met de algemene dotatie moet worden gepoogd deze grote ongelijkheid weg te werken” (Brusselse Hoofdstedelijke Raad, 1998, p. 3). Het Brusselse

22

gemeentefonds streeft op die manier voornamelijk sociale doelstellingen na. De bestrijding van fiscale armoede wordt het speerpunt van een nieuwe verdeling. De voornaamste aandachtspunten van de nieuwe ordonnantie zijn de volgende. Ten eerste een vereenvoudigde indexering van het totaalbedrag met minstens 2% per jaar. Ten tweede het behoud van drie soorten dotaties, maar met een andere verdeling. De basisdotatie wordt van 20% teruggebracht tot 8%. De perequatiedotatie wordt omgedoopt tot ontvangstendotatie en daalt van 50% naar 42%. De verdeling hiervan gebeurt voor twee derde op basis van de APB – de PB geeft immers een goed beeld van de relatieve rijkdom van de inwoners van een gemeente. Ten aanzien van de ordonnantie van 1994 beoogt de nieuwe verdeling een grotere stabiliteit van de gemeentelijke aandelen. Door een tariefwijziging van de personenbelasting (van 6,5% naar 7%) en van de OOV vergrootte een gemeente (Sint-Agatha-Berchem) zijn aandeel tussen 1996 en 1997 immers met bijna 100 miljoen BEF (cf. Vaesen, 2008, p. 552). Dergelijke toestanden wil men met de nieuwe regelgeving vermijden. De derde dotatie is de ontvangstendotatie die een aandeel van 50% inneemt. Deze houdt rekening met het leerlingenaantal en de bevolkingsdichtheid – zuivere parameters voor het meten van de externaliteit die we “centrumfunctie” noemen. Daarnaast wordt ze verdeeld in functie van sociale parameters: het aantal uitkeringsgerechtigde werklozen en de trekkers van een bestaansminimum. De nieuwe verdeling zorgt ook voor een waarborgmechanisme om de stabiliteit te garanderen van het gemeentelijke aandeel: dit laatste kan maximaal 5% toe- of afnemen op jaarbasis, en geen enkele gemeente mag minder dan 59,49 euro per inwoner ontvangen. We onthouden dat het Brusselse gemeentefonds in de eerste plaats de budgettaire verschillen tussen de armere (eerste gordel rond Brussel) en de rijkere gemeenten (tweede gordel) wil uitvlakken. Er wordt naar meer intergemeentelijke solidariteit gestreefd, zonder de algemene dotatie als een wondermiddel te beschouwen. Een detail van de verdeling gaat in tabel 5 (over twee pagina’s gespreid).

Basisdotatie: 8%

Ontvangstendotatie: 42%

6,4% te verdelen op basis van het inwonersaantal 1,6% op basis van de oppervlakte van de gemeente 28% te verdelen onder de gemeenten waarvan de gemiddelde ontvangst per inwoner voortvloeiend uit de APB, berekend tegen het gemiddelde tarief van alle gemeenten samen, kleiner is dan een referentiebedrag van 150% van de gemiddelde ontvangsten per inwoner voor alle gemeenten samen (dit laatste bedrag = de gemiddelde ontvangst van de APB berekend tegen het gemiddeld percentage, in de loop van de 5 jaar die aan de verdeling voorafgaan, gedeeld door het aantal inwoners van de gemeente). De verdeling gebeurt op basis van het verschil tussen de gemiddelde ontvangst per inwoner van de gemeente en het referentiebedrag vermenigvuldigd met het aantal inwoners. 14% te verdelen onder de gemeenten waarvan de gemiddelde ontvangst per inwoner van de gemeentelijke OOV, berekend aan het gemiddelde aantal OOV voor alle gemeenten samen, kleiner is dan een referentiebedrag van 150% van de gemiddelde ontvangst per inwoner voor alle gemeenten samen. De verdeling gebeurt zoals hierboven met de APB.

23

2,5% te verdelen op basis van het aantal leerlingen ingeschreven in het kleuter-, basis-, secundair en hoger niet-universitair onderwijs georganiseerd door de gemeenten, m.u.v. het onderwijs voor sociale promotie en van het kunstonderwijs met beperkt leerplan

5%

Uitgavendotatie: 50%

1,25% te verdelen op basis van het aantal leerlingen ingeschreven in het onderwijs voor sociale promotie in het kunstonderwijs met beperkt leerplan georganiseerd door de gemeenten 0,625% te verdelen naar rata van het aantal leerlingen ingeschreven in het kleuter-, basis-, secundair en hoger niet-universitair onderwijs georganiseerd door andere inrichtende machten en gevestigd op het grondgebied van de gemeente, m.u.v. het onderwijs voor sociale promotie en het kunstonderwijs met beperkt leerplan. 0,625% te verdelen naar rata van de opvangcapaciteit van de gemeentelijke crèches.

15% te verdelen op basis van een wegingscoëfficient onder de gemeenten waarvan de bevolkingsdichtheid groter is dan het gemiddelde van de bevolkingsdichtheid voor alle gemeenten samen. 10% te verdelen op basis van het aantal werklozen die langer dan één jaar werkloos zijn 10% te verdelen naar rata van het aantal trekkers van een bestaansminimum en de begunstigden van de verplichte maatschappelijke bijstand ten laste van het OCMW 10% op basis van het gemeentelijk grondgebied gelegen in de ruimte voor verhoogde ontwikkeling van de huisvesting zoals afgebakend in het Gewestelijk Ontwikkelingsplan Tabel 5: verdeelcriteria van het Brusselse gemeentefonds volgens de ordonnantie van 21 december 1998

Politieke appreciatie en budgettaire impact De regionalisering van het gemeentefonds in 1976 (zie supra) heeft een negatieve impact op het Brussels aandeel (cf. Vaesen, 2008, p. 523 e.v.). In deze communautair geladen periode leeft onder de Vlaamse en Waalse beleidsmakers de overtuiging dat de Brusselse instellingen bevoordeeld worden met een dotatie van ongeveer 20% van het nationale gemeentefonds. Het is pas in 1986 dat Brussel-stad onder impuls van Paul Vanden Boeynants de Beliris-dotatie binnenrijft. De stad ontvangt deze bijkomende dotatie om tegemoet te komen aan zijn hoofdstedelijke taken, niet enkel in functie van België, maar ook omwille van haar Europese opdracht. Brusselse politici keren zich tegen de implicaties die de verdere regionalisering van het gemeentefonds met zich mee brengt. Vaesen (2008, p. 523) citeert Guy Cudell, voormalig burgemeester van Sint-Joost-ten-Node: “Tant au Nord qu’au Sud du pays, l’opinion estime que, précédemment, Bruxelles avec une part de 20% était traitée trop généreusement. C’est une vision simpliste des choses mais c’est un fait.” Deze uitspraak raakt aan één van de kernpunten van onze meesterproef, met name aan de waarde die

24

binnen de interregionale verdeling van het gemeentefonds wordt toegekend aan de externaliteit die we “centrumfunctie” noemen. De interregionale verdeling, met haar nefaste impact op de Brusselse gemeenten, wordt verankerd in het koninklijk besluit van 1976. Dit besluit initieert de regionale opsplitsing van het gemeentefonds in functie van drie criteria: één derde op basis van het inwonersaantal, één derde op basis van de oppervlakte van de gewesten en één derde gebaseerd op basis van het belastbaar inkomen. De twee eerste criteria zorgen voor een daling van het algemene aandeel van de Brusselse gemeenten in het gemeentefonds (Vaesen, 2008, p. 525). Het noopt de Brusselse gemeenten tot het zoeken naar alternatieve financieringsbronnen: de gemeentebelastingen en de schuldopbouw nemen toe in de late jaren zeventig. Vaesen (2008) toont aan dat de hoofdstad benadeeld wordt in vergelijking met de Vlaamse en Waalse grootsteden in de periode na de regionalisering. Die achterstelling van Brussel-stad ten aanzien van de andere grootsteden “(…) vloeide voort uit de herverdeling die er op het respectievelijk Vlaams en Waals Gewestelijk niveau werd doorgevoerd vanuit de periferie” (Vaesen, 2008, p. 529). Die stelling zullen we verder onderzoeken in hoofdstuk 4. Politieke tegenwind tegen de ordonnantie van 1998 komt voornamelijk van het FDF, bij monde van Bernard Clerfayt en de MR. Willem Draps (MR, Sint-Pieters Woluwe) wijst op het grote belang (10%) van de ruimten voor gewestelijke ontwikkeling. Zeven van de 19 gemeenten komen voor dit criterium immers niet in aanmerking. Marc Cools (MR, Ukkel) plaatst zijn kritiek op de solidaire verdeling in een breder perspectief. Door de progressie in de personenbelasting dragen de inwoners van de rijkere gemeenten meer bij tot de financiering van het gewest, wat al een eerste solidariteitsmechanisme is. Het gemeentefonds noopt volgens hem minder tot een herverdeling van middelen. Dhr. Cools stelt immers dat het gemeentefonds zijn oorsprong vindt in de gederfde ontvangsten van de gemeentelijke octrooirechten. Het solidaire aspect is pas later ingevoerd. In onze historische schets geven wijzelf aan dat het solidair aspect van bij de oprichting van het gemeentefonds een rol speelt. Het solidariteitsmechanisme vindt hij bovendien onvoldoende uitgewerkt. Op basis van de cijfers per inwoner merkt hij op dat een inwoner van Watermaal-Bosvoorde, een gemeente met bovengemiddeld bemiddelde inwoners, in 1997 ongeveer evenveel ontving als een gemiddeld armere inwoner van Vorst. 3.1.4 Het Vlaamse gemeentefonds Het decreet van 7 november 1990 vertrekt van drie groepen van gemeenten. Ten eerste zijn er de grootsteden Antwerpen en Gent die 42,90% van het budget innemen. Daarnaast ontvangen de centrumsteden met 50.000 tot 150.000 inwoners 15,75% van het totale budget. Het resterende bedrag, 41,35% van het totaal, gaat naar de overige gemeenten. De parameter “centrumfunctie” wordt op die manier de spil van de verdeling van de middelen. De Vlaamse Raad stelt dat de opheffing van dergelijke categorieën enkel tot nefaste gevolgen leidt: “(…) dat de opheffing van de indeling in deze groepen stelselmatig tot resultaat heeft dat de steden van meer dan 50.000 inwoners een zeer belangrijk deel van hun aandeel zouden verliezen ten voordele van de kleinere gemeenten (…). Zulks zou de financiële toestand van die gemeenten ontwrichten en zou

25

bovendien de invoering van een nieuw verdelingsstelsel door de Vlaamse Raad wellicht onmogelijk maken.” (p. 2). De toelichting maakt duidelijk hoe de verdeling tussen Antwerpen en Gent verloopt. 45,73% van de 42,90% van het totaal is bestemd voor Antwerpen; 32,37% voor Gent; de overige 21,9% wordt tussen beide steden verdeeld naar rato van de tonnenmaat van de in- en uitvarende schepen. De Raad acht het echter wenselijk om de 21,9% variabiliteit weg te werken en beide steden een volledig vastgelegd percentage toe te kennen gezien ze beiden het verdelingscriterium “tonnenmaat” betwisten. Tabel 6 (zie volgende pagina) geeft de verdeelsleutel weer van het decreet van 7 november 1990. Het decreet van 5 juli 2002 wijzigt het decreet van 7 november 1990 op belangrijke vlakken. De nieuwe regelgeving stelt de volgende krachtlijnen voorop. De regering beoogt het versterken van de subsidiariteit en de lokale bestuurskracht door het bundelen van middelen. Op die manier wordt ook de regelgeving verder vereenvoudigd. Concreet worden zowel het Investeringsfonds als het Sociaal Impulsfonds geïntegreerd in het Gemeentefonds. Gemeenten krijgen de autonomie om met deze middelen zowel reguliere (de gewone uitgaven) als investeringsuitgaven te financieren. Tegelijkertijd streeft de Vlaamse Regering goede bestuursverhoudingen na door het inbouwen van zekerheid over de dotatie. De algemene financiering en herverdeling van middelen wordt de werkelijke hoofddoelstelling van het nieuwe gemeentefonds. Met de dotatie vanuit het gemeentefonds groeit de gemeentelijke autonomie en wordt er rekening gehouden met het principe van de subsidiariteit. Daarnaast is er een belangrijk intergemeentelijk herverdelingseffect. Het gemeentefonds is “(…) een krachtig instrument voor de herverdeling van overheidsmiddelen om zo de bestuurskracht van elke gemeente maximaal te ondersteunen, rekening houdende met de specifieke omstandigheden van de afzonderlijke gemeenten: hun mogelijkheden om zelf inkomsten te verwerven, hun sociaal-economische omgeving, hun ontwikkelingsmogelijkheden, de centrumfunctie die zij vervullen, de landelijke omgeving” (Decreet van 5 juli 2002, Memorie van Toelichting, p. 5). Met het gemeentefonds streeft men wat we in het eerste hoofdstuk horizontale billijkheid noemen, na. “Het kan niet dat een burger ten gevolge van een verschil in draagkracht en socio-economische omgeving van zijn bestuur voor een gelijkwaardig dienstverleningspakket bijzonder uiteenlopend fiscaal aangesproken wordt in functie van de gemeente waar hij woont (Memorie van Toelichting, p.6). De gemeentelijke dotatie moet een al te grote intergemeentelijke ongelijkheid op het vlak van fiscale aanslagvoeten in toom houden. Een al te groot verschil genereert, zo stelt de Vlaamse regering in haar memorie van toelichting, immers een neveneffect: gemeenten met een fiscale aantrekkingskracht zullen meer inwoners lokken van andere gemeenten. Deze argumentatie beschrijven we in hoofdstuk 2.1.3 als de voting with the feet hypothese.

26

42,90% voor de gemeenten met meer dan 150.000 inwoners (Antwerpen en Gent)

Te verdelen onder de gemeenten op basis van de onderlinge verhoudingen van hun aandelen in het gemeentefonds in 1990

a) 15,55% voor de gemeenten met 50.000 tot 150.000 inwoners b) 0,2% bijkomend bestemd voor gemeenten met 100.000 tot 150.000 inwoners (op voorwaarde dat er een zeehaven ligt waar minimum 40 miljoen ton wordt verscheept. Uitsluitend Brugge komt hiervoor in aanmerking) c) 41,35% voor de gemeenten met minder dan 50.000 inwoners

40% op basis van het bevolkingsaantal (+30% op reële aandeel voor kustgemeenten) 10% op basis van de oppervlakte van de gemeente (+30% voor kustgemeenten) 5% op basis van de bevolkingsdichtheid (+30% voor kustgemeenten) 10% op basis van de actieve bevolking werkzaam in de gemeente (+30% voor kustgemeenten) 15% volgens de omgekeerd evenredige opbrengst per inwoner van één percent aanvullende belasting op de personenbelasting (-30% op het reële aandeel van de kustgemeenten). Dit betekent dat op basis van de inkohiering van de PB de waarde bepaald wordt van 1% van de APB per inwoner van de gemeente. Dit wordt vergeleken met de som van alle gemeentelijke opbrengsten. De gemeente ontvangt haar omgekeerd evenredig aandeel, de gemeente met inwoners met hoge fiscale draagkracht krijgt een klein aandeel en vice versa. 15% volgens de omgekeerd evenredige opbrengst per inwoner van 100 opcentiemen op de onroerende voorheffing (-30% voor kustgemeenten) 5% uitsluitend voor de gemeenten met meer dan 10.000 inwoners volgens het aantal leerlingen en studenten die onderwijs volgen op het grondgebied van de gemeente met uitzondering van kleuter- en lager onderwijs (+30% voor kustgemeenten)

Tabel 6: verdeelcriteria van het Vlaams gemeentefonds volgens het decreet van 7 november 1990.

Vanuit sociaal oogpunt geldt het gemeentefonds tevens als een algemene basisfinanciering voor de OCMW’s. Gemeenten kunnen autonoom beslissen welk part van het gemeentelijk aandeel in het gemeentefonds aan het OCMW wordt gestort. Bij gebrek aan beslissing wordt 8% van het gemeentelijk aandeel rechtstreeks aan het OCMW toegekend. Op basis van een evolutiemechanisme tracht men de algemene financiering van de gemeenten ook welvaartvast te maken. De dotatie wordt jaarlijks aangepast aan de inflatie – berekend aan de hand van het consumptiecijfer van de maand maart – en aan de geraamde reële groei van het bruto nationaal inkomen. Tussen 1990 en 2000 blijkt het aandeel eigen fiscale inkomsten in de totale gemeentelijke ontvangsten te zijn gegroeid. Door middel van een welvaartvaste dotatie wil men die trend een halt toe roepen. Een detail van de verdeelsleutel gaat in tabel 7.

27

30% te verdelen onder de steden met minstens 200.000 inwoners (Antwerpen en Gent) op basis van het aantal inwoners. 1,6% voor de steden met 100.000 tot 200.000 inwoners (Brugge) Centrumsteden en kustgemeenten: 40,8%

6,2% volgens het aantal inwoners in de volgende steden: Turnhout, Roeselare, Genk, Oostende, Hasselt, Sint-Niklaas, Kortrijk, Mechelen, Aalst en Leuven 2% volgens het aantal inwoners in de volgende steden: Aarschot, Deinze, Dendermonde, Diest, Eeklo, Geel, Halle, Herentals, Ieper, Knokke-Heist, Lier, Lokeren, Mol, Oudenaarde, Ronse, Sint-Truiden, Tielt, Tienen, Tongeren, Vilvoorde en Waragem

4% volgens de actieve bevolking, tewerkgesteld in de gemeente Centrumfunctie: 4% volgens het aantal leerlingen en studenten dat onderwijs volgt op 8% het grondgebied van de gemeente 19% te verdelen op basis van de omgekeerde evenredigheid van de totale opbrengst van de personenbelasting van de inwoners in de gemeente, exclusief de aanvullende belasting op de personenbelasting. Fiscale armoede: Meer uitleg over deze formule vindt de lezer in tabel 6. 30,2% 11,2% te verdelen op basis van de omgekeerde evenredigheid van het totale belastbare kadastrale inkomen op het grondgebied van de gemeente 6% voor open ruimten op basis van de oppervlakte bos, tuinen en parken, woeste gronden, gekadastreerde wateren, akkerland, recreatiegebieden en boomgaarden

Sociale maatstaven: 15%

1% volgens het aantal personen met een WIGW-statuut, met uitzondering van de trekkers van een bestaanminimum 4% volgens het aantal werklozen met een lage scholingsgraad 3% volgens het aantal geboorten in kansarme gezinnen 3% volgens het aantal bewoners van sociale huurappartementen 4% volgens het aantal trekkers van een bestaansminimum

Tabel 7: verdeelcriteria van het Vlaams gemeentefonds volgens het decreet van 5 juli 2002

Politieke appreciatie en budgettaire impact In de parlementaire documenten ter voorbereiding van het decreet van 5 juli 2002 vinden we weinig kernachtige politieke discussiepunten terug. Het “Manifest plattelandsgemeenten” van de Vlaamse Vereniging Steden en Gemeenten (2010) geeft wel een interessant perspectief weer. In dit document stelt men dat de huidige financiering van de gemeenten “(…) onvoldoende corrigerend [werkt] voor gemeenten die beschikken over veel open ruimte die niets of nauwelijks iets opbrengt voor de gemeentekas” (p. 2). Het gemeentefonds wordt rechtstreeks geviseerd als onvoldoende bestuurskrachtig. Als alternatief stelt men voor dat er in het gemeentefonds meer aandacht moet gaan naar de parameters fiscale draagkracht en open ruimte. Dit standpunt is een geschenk voor onze analyse in 3.2.2.2.3. In dit hoofdstuk onderzoeken we de ongelijkheid in de verdeling van de dotatie tussen clusters van gemeenten. In één van die clusters worden de plattelandsgemeenten gebundeld. PWC (2009) maakt in haar overheidsopdracht over het Vlaamse gemeentefonds een analyse van de verdelingsregels. Zij besluiten dat er voornamelijk sprake is van een herverdeling van middelen tussen kleinere gemeenten. De groot- en centrumsteden 28

worden namelijk grotendeels op basis van een voorafname gefinancierd. PWC stelt een grote tegenstrijdigheid in de parameters vast: kleine gemeenten scoren sterk waar de grote gemeenten minder sterk scoren. Ze plaatsen ook vraagtekens bij de sociale maatstaven. Zij herverdelen te sterk op basis van indicatoren met een relatief beperkte populatie – zoals het aantal leefloners en het aantal geboorten in kansarme gezinnen in een gemeente. PWC bekijkt het gemeentefonds vanuit de gemeente-uitgaven. Wanneer de Vlaamse overheid beslist om de steden te bevoordelen in de toekenning van middelen, moet die bevoordeling gestaafd worden door het bestedingspatroon van de lokale besturen. Ze concluderen echter “(…) dat de parameters die worden gehanteerd voor de herverdeling van het gemeentefonds op basis van socio-economische karakteristieken niet noodzakelijk correleren met een verhoogd bestedingspatroon” (p. 13). 3.1.5 Deelconclusie We concluderen dat er sterke gelijkenissen zijn tussen de gewestelijke dotaties. Een sterk herverdelend streven treffen we in Wallonië, Brussel en Vlaanderen in respectievelijk de fiscale perequatie, de ontvangstendotatie en de parameter fiscale armoede. In Vlaanderen en Wallonië wordt vooral de centrumfunctie van grote gemeenten gevaloriseerd. In Vlaanderen gebeurt dit op grond van een voorafname voor de groot- en centrumsteden. In Wallonië vindt er een sterke herverdeling naar de centrumsteden plaats op basis van de externaliteitendotatie, die een gewicht van 53% van het totaal krijgt. Beide gelijkenissen hebben we theoretisch geduid in hoofdstuk 2. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest merken we dat de parameter centrumfunctie minder gevaloriseerd wordt dan in Vlaanderen en Wallonië. Binnen het hoofdstedelijk gewest is de herverdeling naar Brussel-stad kleiner in vergelijking met de verdeling naar de andere grootsteden in het Vlaamse en het Waalse gemeentefonds. Niettemin moeten we deze stelling nuanceren. De morfologie van de 19 Brusselse gemeenten is niet vergelijkbaar met de andere grootstedelijke entiteiten; de Brusselse gemeenten zijn sterker verstedelijkt. Een verdere verklaring hiervan vindt de lezer in hoofdstuk vier. Het Waalse gemeentefonds stapt met het decreet van 15 juli 2008 af van de verdeling van gemeenten in specifieke groepen. Toch speelt de oude verdeling nog sterk. De nieuwe regelgeving wordt immers gradueel ingevoerd – dit wil zeggen, met een stijging van 5% per jaar. De oude verdeling, op basis van categorieën van gemeenten, zal nog een aantal jaren de gemeentelijke dotaties bepalen. De onderverdeling van gemeenten in categorieën die Vlaanderen hanteert, wordt bekritiseerd. Zo stelt de Hoge Raad voor Binnenlands advies in zijn advies bij het ontwerp van decreet, aangenomen op 5 juli 2002, het volgende:

29

In het voorontwerp wordt er voor gekozen om te werken met categorieën van gemeenten en voorafnames waarbij eigenlijk geen objectieve maatstaven worden gehanteerd: het is een mix van inwonersaantallen, centrumfunctie en andere – praktische en historische – argumenten. In één categorie is maar één gemeente terug te vinden. De Raad vindt dat het werken met bijzondere categorieën van gemeenten steeds wrevels oproept bij andere gemeenten. Elke gemeente heeft immers argumenten om op de eigen bijzondere situatie te wijzen. Het meest objectieve systeem is in principe de toepassing van dezelfde set criteria op alle gemeenten. De Raad beseft dat het ontwikkelen van zo’n systeem, rekening houdende met de voorgeschiedenis, bijzonder moeilijk is. Toch vraagt de Raad zich af of er niet meer objectieve mogelijkheden bestaan om de midden te herverdelen die zoveel mogelijk op alle gemeenten gebaseerd zijn. (Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, advies 1-2001, p. 13).

De Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur kan er vandaag aan toevoegen dat een dergelijk systeem in de andere gewesten al gehanteerd wordt en Vlaanderen achterop hinkt. Tegelijkertijd nuanceren we die kritiek: het Waalse gewest toont zich niet gedecideerd door het deels, gradueel invoeren van dergelijke werkwijze. In haar advies bij de minieme decreetswijziging van 2011 stelt Vlabest – d.i. de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, vanaf 2006 de opvolger van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur – dat “(…) de herijking van het Vlaams Gemeentefonds één van de belangrijkste strategische dossiers binnen het Vlaamse bestuurlijke beleid van de komende jaren [wordt].” (p. 4). Vlabest meet het belang van het Vlaamse gemeentefonds af aan de relatieve grootte ervan: - in de Vlaamse uitgavenbegroting neemt het fonds een aandeel van 8% in. - abstractie gemaakt van Onderwijs is die 8% zelfs 13%. - op de totale inkomsten van de Vlaamse lokale besturen neemt het Gemeentefonds 12% van de totale inkomsten in. - voor Antwerpen en Gent is die 12% zelfs 30%.

3.2

De regionale gemeentefondsen en de ongelijkheid van hun dotatieverdelingen

In dit deelhoofdstuk behandelen we de ongelijkheid van de dotatie tussen de gemeenten. We baseren ons hiervoor op maatstaven van ongelijkheid. In het bijzonder zullen we een reguliere en gegeneraliseerde Lorenz-curve maken van de dotatieverdeling van elk van de drie gewesten (3.2.1). We gaan na in hoeverre we een uitspraak kunnen doen over de sociale welvaart die zij creëren. Vervolgens onderzoeken we de ongelijkheid aan de hand van de Gini-coëfficiënt (3.2.2). We berekenen de Gini-coëfficiënten voor elk van de drie verdelingen en ontbinden hem op twee manieren. Enerzijds gaan we hem ontbinden op basis van een aantal groepen of klassen van gemeenten (population classes). Anderzijds gaan we hem ontbinden op basis van de inkomensbronnen of de factorinkomens (income sources) waaruit de dotatie bestaat. In onze bespreking besteden we bijzondere aandacht aan de interregionale verschillen. We interpreteren de cijfers die we bekomen en we maken waar mogelijk een vergelijking tussen de verschillende gewesten. Waar nodig wijzen we op de verbanden tussen onze resultaten en de bevindingen uit de andere hoofdstukken van ons werk.

30

Nog een methodologische verduidelijking: de bevolkingscijfers die we in dit hoofdstuk (3.2) gebruiken om de dotaties per capita te berekenen zijn gebaseerd op de officiële cijfers van de FOD Economie op 1 januari 2010. We hebben ze opgehaald van: http://statbel.fgov.be/nl/modules/publications/statistiques/bevolking/population_chiffres _population_1990-2011.jsp. Wanneer we hieronder in de context van de dotaties over het Waals gewest spreken, bedoelen we de gemeenten die dotaties ontvangen uit het Waalse gemeentefonds. De gemeenten van de Duitstalige gemeenschap maken hier geen deel (meer) van uit. Het bevolkingscijfer dat we gebruiken voor het Waals gewest is daardoor 3.423.162 en niet 3.498.384 inwoners. In de gemeenten van de Duitstalige gemeenschap wonen op 1 januari 2010 immers 75.222 burgers. 3.2.1 Analyse van de Lorenz-curven 3.2.1.1 Vergelijking van de regionale gemeentefondsen op basis van reguliere Lorenz-curven Op basis van een Lorenz-curve meten we de mate van ongelijkheid tussen verschillende entiteiten, in ons geval de mate van ongelijkheid in de dotaties per capita van de verschillende gewestelijke gemeentefondsen. Een belangrijke reden waarom we een Lorenz-curve – en een Gini-coëfficiënt die een ongelijkheidsmaat is gebaseerd op de oppervlakte tussen de Lorenz-curve en de eerste bissectrice – gebruiken om de mate van ongelijkheid van een inkomensverdeling na te gaan, is haar compatibiliteit met het Pigou-Dalton principle of transfers. Dit principe benadrukt dat een maatstaf voor het meten van ongelijkheid moet afnemen wanneer er een transfer van een rijke naar een arme entiteit, hier zijn dit de gemeenten, plaatsvindt die tegelijkertijd de rangschikking van beide entiteiten in de inkomensverdeling handhaaft (Hindriks & Myles, 2006, p. 416). De Lorenz-curve kunnen we niet als een maat voor het meten van ongelijkheid als dusdanig beschouwen. De maat van ongelijkheid, gebaseerd op de Lorenz-curve, is de Gini-coëfficiënt. De Lorenz-curve zelf is wel een instrument om de ongelijkheid van een verdeling grafisch weer te geven. We bouwen de Lorenz-curve op door de populatie te rangschikken op basis van hun inkomen, d.i. de rangschikking van de gemeenten op basis van hun dotatie per capita uit het gemeentefonds. Vervolgens gieten we de proportie van het inkomen van elke gemeente op de proportie van de populatie van deze gemeenten in een grafiek. Op de horizontale as vinden we de proportie van de populatie van elke gemeente in zijn respectievelijke gewest en op de verticale as plaatsen we de proportie van de gewestelijke dotatie die deze gemeenten ontvangen. Tegelijkertijd schetsen we met de eerste bissectrice de perfecte inkomensgelijkheid (equidistribution line): mocht elke inwoner van om het even welke gemeente van het gewest in termen van het gemeentefonds dezelfde dotatie per capita ontvangen, dan zouden we dit grafisch weergeven door middel van de eerste bissectrice. Indien er een bepaalde ongelijkheid is in de verdeling, hoe klein ook, dan zal de Lorenz-curve die de inkomensverdeling beschrijft zich onder de eerste bissectrice bevinden (paragraaf gebaseerd op Hindriks & Myles, 2006, p. 417). De Lorenz-curven van de drie gewestelijke dotatieverdelingen gaan in figuur 4. Atkinson (1970) zoekt een manier om de ongelijkheid van inkomensverdelingen te gaan vergelijken en het verschil in ongelijkheid tussen verdelingen meetbaar te maken. Hij wenst op basis van de Lorenz-curven van verschillende verdelingen een rangschikking te 31

maken van de welvaart die deze verdelingen genereren. Hij komt tot de conclusie dat indien twee Lorenz-curven hetzelfde gemiddelde µ hebben en de curven elkaar niet kruisen, de bovenliggende inkomensverdeling een hogere sociale welvaartsstatus heeft dan de lager liggende curve. D.i. eveneens het geval wanneer het gemiddelde µ van de dominante verdeling groter is dan de onderliggende verdeling. We noemen dit het theorema van Atkinson. 1 0,9 0,8 0,7 Vlaanderen

0,6

Brussel

0,5

Wallonië

0,4

Bissectrice

0,3 0,2 0,1 0 0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

Figuur 3: Lorenz-curven van de regionale gemeentefondsen

Zonder onmiddellijk een vergelijking te maken van de Lorenz-curven in hun geheel, vallen in figuur 3 een aantal zaken op. Zowel in Vlaanderen als in Wallonië merken we aan de rechterkant van de curven een sterke knik op. Die knik wordt veroorzaakt door de grootsteden: respectievelijk Antwerpen en Gent, Charleroi en Luik. Het aandeel van de grootsteden in de totale dotatie is enkele malen groter dan hun aandeel in de gewestelijke populatie. Voor de Vlaamse grootsteden vindt de lezer meer verduidelijking in tabel 8. Voor Wallonië stellen we gelijkaardige resultaten vast, zij het minder afgetekend. Het inwonersaandeel van de Waalse grootsteden is 11,54% terwijl hun inkomensaandeel 27,83% is. De positie van de Belgische grootsteden in de verschillende dotaties behandelen we uitvoerig in hoofdstuk 4. Aandeel populatie

Aandeel dotatie

Antwerpen

7,73%

26,20%

Gent

3,89%

13,50%

11,63%

39,71%

Tabel 8: aandeel Vlaamse grootsteden in populatie en in dotatie

Figuur 3 stelt ons voor problemen. Alle paarsgewijze combinaties snijden elkaar – ook Vlaanderen en Wallonië kruisen: uiterst links domineert de Vlaamse curve de Waalse. Daarom kunnen we niet eenduidig op basis van de Lorenz-curven besluiten welke verdeling het meest (on)gelijk is. Door deze kruising is een blik op de gemiddelden van de verdeling niet meer nodig. 32

We kunnen onze oefening niettemin verder zetten door middel van gegeneraliseerde Lorenz-curves. Op basis hiervan trachten we toch een uitspraak te doen over de welvaartsaanspraken van de verschillende inkomensverdelingen. 3.2.1.2 Vergelijking van de regionale gemeentefondsen op basis van gegeneraliseerde Lorenz-curves Op basis van een gegeneraliseerde Lorenz-curve (“GL” vanaf nu) kunnen we verschillende inkomensverdelingen vergelijken op grond van sociale welvaartsoverwegingen. We kunnen de GL m.a.w. gebruiken om verschillende inkomensverdelingen te rangschikken op basis van welvaartsoverwegingen (Bellù & Liberati, 2005a). Het gebruik van een GL is aangewezen omdat een reguliere Lorenz-curve een dergelijke rangschikking niet kan bewerkstelligen wanneer: -

De Lorenz-curven elkaar snijden. Dit is hierboven het geval in alle paarsgewijze combinaties. De dominante Lorenz verdeling een lager gemiddelde heeft. Gezien de curven elkaar snijden kunnen we niet spreken van een dominante verdeling. Ter illustratie gaan de gemiddelden in tabel 9. Totale dotatie

Vlaams gewest

Aantal inwoners

Dotatie/inwoner

1.958.552.000,00

6.251.983

313,27

Waals gewest (excl. Duitstalige gememeenschap)

962.516.000,00

3.423.162

281,18

Brussels Hoofdstedelijk Gewest

248.463.450,00

1.089.538

228,04

3.169.531.450,00 Tabel 9: basisgegevens regionale gemeentefondsen

10.764.683

294,44

Mochten ze niet snijden, dan zouden we op basis van de Lorenz-curven een uitspraak kunnen doen over de welvaartsaanspraken van de verschillende inkomensverdelingen. We hopen nu op basis van de GL een oordeel te kunnen vormen over de verdeling van sociale welvaart in de verschillende regio’s. We werken de GL voor de gewestelijke dotaties van het gemeentefonds uit, rekening houdend met Shorrocks’ theorema. Shorrocks (1983) werkt een aantal theorema’s uit vertrekkende van de respectievelijke inkomensverdelingen. De verdelingen vertalen we

. Als

in welvaartsfuncties:

nemen we hier de dotatie per

capita in gemeente i. Shorrocks’ theorema’s, die van verder belang zijn in onze oefening, zijn de volgende: Theorema 1: Dit theorema stelt dat de welvaart gegenereerd in de dotatieverdeling van gewest X groter is dan gewest Y wanneer de gemiddelde dotatie per capita in gewest X hoger is dan in gewest Y en bovendien alle punten op de Lorenz-curve van X boven de punten van de Lorenz-curve van Y liggen. We kunnen met andere woorden stellen dat zolang de Lorenz-curven elkaar niet snijden of zolang de dominante verdeling geen lager gemiddelde heeft, de welvaartsaanspraken

33

van gewest X groter zijn dan deze van gewest Y. Een probleem stelt zich wanneer één of beide van bovenstaande voorwaarden niet vervuld zijn. Theorema 2:

. Indien aan bovenstaande voorwaarden niet voldaan is, kunnen we een GL opstellen om alsnog een uitspraak te doen over de welvaartsaanspraken van inkomensverdelingen. We bekomen GL door de reguliere Lorenz-curven te vermenigvuldigen met het gemiddelde van de verdeling. Shorrocks geeft aan dat we op basis van een GL makkelijker uitspraak kunnen doen over de welvaartdominantie van de ene verdeling in vergelijking met de andere: “(…) scaling up the Lorenz-curves to form the generalized Lorenz-curves will often reveal a dominance relationship that is not apparent from an examination of means and Lorenz-curves on their own” (Shorrocks, 1983, p. 6). Het tweede theorema van Shorrocks stelt dat de welvaartsgeneratie door de dotatieverdeling in gewest X (in termen van dotatie per capita) groter is dan de welvaartsgeneratie in gewest Y als en slechts als alle punten op de GL van X boven de punten van Y liggen – d.i. dat de GL van beide gewesten elkaar niet snijden. 350 300 250 200

Vlaanderen Brussel

150

Wallonië

100 50 0 0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

Figuur 4: gegeneraliseerde Lorenz-curven van de regionale gemeentefondsen

We maken de grafische weergave van de GL voor de regionale gemeentefondsen in figuur 4. We bekomen de GL door de Lorenz-curve te vermenigvuldigen met het gemiddelde van de inkomensverdeling – voor Brussel 228,04 euro, voor Wallonië 281,18 euro en voor Vlaanderen 313,27 euro. We merken dat de ligging van de ene verdeling ten opzichte van de andere wijzigt in vergelijking met de reguliere Lorenz-curves. Niettemin kunnen we op basis van Shorrocks’ theorema geen sluitende uitspraken doen over de sociale welvaartsrelaties tussen alle verdelingen. Dit is onmogelijk omdat in de meeste paarsgewijze combinaties de GL curven elkaar snijden. 34

De enige paarsgewijze combinatie waar de curven elkaar niet snijden is het paar BrusselWallonië. We kunnen ondubbelzinnig stellen dat ongeacht onze opvatting over sociale (on)gelijkheid, we Wallonië verkiezen boven Brussel. In termen van het tweede theorema van Shorrocks besluiten we:

aangezien alle

punten op de GL van Wallonië boven alle punten van de GL van Brussel liggen. Voor de andere paarsgewijze combinaties kunnen we geen onambigue – d.i. niet ideologisch geïnspireerde – uitspraken doen over de welvaartsrelaties tussen de inkomensverdelingen omdat de GL elkaar paarsgewijs kruisen. Op basis van Bellù & Liberati (2005b) kunnen we proberen om een ondubbelzinnige welvaartsuitspraak te doen voor de gevallen waar de GL elkaar slechts één keer kruisen. Dit is hier echter niet het geval. In beide andere paarsgewijze combinaties – BrusselVlaanderen en Vlaanderen-Wallonië – kruisen de GL curven elkaar immers twee keer. Om onze oefening hier niet te hoeven stopzetten, kunnen we een aanpassing doen aan onze gegevens en de grootsteden weglaten. Zij geven zowel in Vlaanderen als in Wallonië aanleiding tot een plotse knik in zowel de reguliere Lorenz-curven als in de GL. Wanneer we Antwerpen en Gent, Charleroi en Luik weglaten, krijgen we in figuur 5 het resultaat voor de paarsgewijze vergelijking Vlaanderen-Wallonië. 1 0,9 0,8 0,7 0,6

Vlaanderen

0,5

Wallonië

0,4

Bissectrice

0,3 0,2 0,1 0 0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

Figuur 5: Lorenz-curve Vlaams vs. Waals gewest excl. de grootsteden Antwerpen en Gent, Charleroi en Luik.

We stellen vast dat de Lorenz-curven van de verdelingen elkaar snijden. Bijgevolg is het aangewezen om de GL te berekenen om een uitspraak te kunnen doen over de sociale welvaart van de verdelingen. Die laatste geven we grafisch weer in figuur 6.

35

250

200

150 Vlaanderen Wallonië

100

50

0 0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

Figuur 6: Gegeneraliseerde Lorenz-curve Vlaams vs. Waals gewest excl. de grootsteden Antwerpen en Gent, Charleroi en Luik.

Vanuit een utilitaristisch perspectief domineert de aangepaste Waalse inkomensverdeling de Vlaamse. Vanuit dit uitgangspunt is immers het gemiddeld inkomen – hier de gemiddelde dotatie per capita – van belang. Vanuit de utilitaristische opvatting is het met andere woorden enkel nodig om naar het uiteinde van de verdeling te kijken, de gemiddelde dotatie per capita in de verschillende gewesten. Vanuit de Rawlsiaanse ideologie ligt de zaak anders. Rawlsianen kijken naar het begin van de inkomensverdeling; zij beschouwen de zaak vanuit het perspectief van de armsten. De linkerkant van de verdeling wordt gedomineerd door Vlaanderen. Wanneer we het “perspectief van de armsten” beschouwen, moet de lezer er rekening mee houden dat het om de armste gemeenten in termen van de dotatie per capita uit het gemeentefonds gaat. De “armsten” zijn veelal de gemeenten waarvan de burgers de grootste fiscale draagkracht hebben. De gemeenten waarvan de inwoners over een bovengemiddeld inkomen beschikken, ontvangen in de drie gewesten meestal een lagere dotatie per capita uit het gemeentefonds. In bijlage 1 werken we die vaststelling voor alle duidelijkheid verder uit. Op basis van figuur 6 kunnen we geen ondubbelzinnig, ideologisch neutraal besluit nemen over de welvaartsaanspraken van beide verdelingen: “(…) i.e. where distributions have different means, it is not possible to achieve a unanimous consensus about the “best” distribution, because Rawlsians will always oppose Utilitarians” (Bellù & Liberati, 2005b, 5). Met the principle of diminishing transfers doet men in de literatuur toch een poging om meer eenduidigheid te bekomen in de welvaartsaanspraken van elkaar snijdende GLcurven. De meeste ideologische uitgangspunten, met uitzondering van extreme utilitaristen, kunnen zich met dit principe verzoenen. Met dit principe in het achterhoofd gaan we ervan uit dat de beslissers, ceteris paribus, income-seekers zijn. Dit wil zeggen dat ze een hoger inkomen verkiezen en een aversie hebben voor ongelijkheid – daarmee bedoelen we dat ze transfers van rijk naar arm ondersteunen en niet houden van een tegenovergestelde transfer. De beslisser zal 36

telkens een trade-off tussen beide maken. Meer bepaald, “(…) indien de beslisser meer houdt van het verminderen van ongelijkheid in hoofde van de arme dan hij een afkeer heeft van het verhogen van ongelijkheid in het voordeel van de rijke (…)” (Bellù & Liberati, 2005b, p.6), dan zal hij in ons voorbeeld een voorkeur hebben voor de Vlaamse inkomensverdeling. Het principle of diminishing transfers stelt dat de toename aan sociale welvaart die gegenereerd wordt door een transfer van een rijke entiteit naar een armere die zich beiden in het lager gedeelte van de inkomensverdeling bevinden, groter is dan de toename aan sociale welvaart bij een gelijke transfer van rijk naar arm in het hoger gedeelte van de inkomensverdeling (Bellù & Liberati, 2005b, p.6). De scheiding tussen het lagere en het hogere gedeelte van de inkomensverdeling wordt weergegeven door het snijpunt van de curves. Om aan het principe van diminishing transfers te voldoen, moeten de inkomensverdelingen (d.i. verdelingen met een ongelijk gemiddelde) volgens Bellù & Liberati (2005b) aan een aantal voorwaarden voldoen. Vanuit overwegingen van sociale welvaart kunnen we enkel verdeling Y boven verdeling X prefereren, wanneer: i) ii)

de GL van inkomensverdeling Y de GL van inkomensverdeling X snijdt het gemiddeld inkomen van Y lager is dan het gemiddeld inkomen van X (

)

iii)

met z het maximum inkomen van de twee verdelingen en

de variantie van inkomensverdeling Y.

Aan de eerste voorwaarde is voldaan. Inkomensverdeling Y (Vlaanderen) snijdt inkomensverdeling X (Wallonië). Het gemiddelde van Vlaanderen bedraagt 188,27 euro en het gemiddelde van de Waalse inkomensverdeling bedraagt 225,38 euro. Let op: we werken nog steeds met de data zonder grootsteden, de werkelijke gemiddelde waarden van de verdeling gaan in tabel 9. Ook aan de tweede voorwaarde is voldaan: het gemiddelde van verdeling Y is kleiner dan het gemiddelde van inkomensverdeling X. Vlaams gewest (Y)

Waals gewest (X)

Gemiddelde

188,27

225,38

Variantie

3.802,19

8.173,41

Maximum inkomen 504,12 648,11 Tabel 10: gegevens verdelingen Vlaams en Waals gewest uitgezonderd grootsteden

De

derde

voorwaarde

leert

ons

het

volgende:

. De tweede term is negatief. Aan de derde voorwaarde is met andere woorden niet voldaan. We kunnen niet onambigu zeggen welke verdeling de grootste welvaart oplevert. In andere woorden kunnen we stellen dat de welvaartswinst door een transfer van rijke naar arme gemeenten in het lager gedeelte van de inkomensverdeling niet groter is dan de welvaartswinst door de transfer van inkomen van rijke naar arme gemeenten in het hoger gedeelte van de inkomensverdeling. We kunnen uit deze oefening met gegeneraliseerde Lorenz-curven twee zaken concluderen. Ten eerste verkiezen we vanuit welvaartsoverwegingen de Waalse verdeling boven de Brusselse. Dit tonen we aan op basis van de theorema’s van Shorrocks. Ten 37

tweede kunnen we geen ondubbelzinnige uitspraken doen over de andere paarsgewijze vergelijkingen van inkomensverdelingen. Het principle of diminishing transfers biedt geen uitkomst wanneer we een vergelijking van de Vlaamse met de Waalse inkomensverdeling (excl. de vier grootsteden) maken: “If the (…) mean-variance condition do not hold, the case of crossing GL curves can not be solved, and [unambiguous] welfare rankings are simply not possible” (Bellù & Liberati, 2005b, p.10). Wanneer we teruggrijpen naar figuur 4 (de grafiek met de GL voor de drie gewesten) kunnen we enkel ideologisch gekleurde uitspraken doen over de inkomensverdelingen. Vanuit utilitaristisch perspectief zal men de Vlaamse boven de Waalse en de Brusselse verdeling verkiezen. Een utilitarist kijkt immers naar het uiteinde van de curve, in dit geval de gemiddelde dotatie per capita van de drie regionale gemeentefondsen. Een Rawlsiaan daarentegen zal eerder het perspectief van de armsten in rekening brengen. Hij kijkt niet naar de rechterkant van de curven, maar verkiest de verdeling die de linkerkant van de respectievelijke GL domineert. In andere termen (ontleend aan Shorrocks, 1983) stelt een utilitarist efficiency preference voorop, waar voor een Rawlsiaan equity preference overheerst. De lezer moet echter alert en intuïtief denken: de armste – d.i. de gemeenten die de laagste dotatie per inwoner ontvangen – zijn hier veelal de gemeenten met de meest bemiddelde burgers. De drie armste gemeenten op basis van hun dotatie per capita uit het gemeentefonds zijn: voor Brussel Sint-Pieters Woluwe, voor Wallonië een residentiële gemeente in de Brusselse rand (zoals gezegd is het ons niet toegestaan om individuele waarden van het Waals gewest weer te geven) en voor Vlaanderen Sint-Martens-Latem. Telkens gaat het om residentiële woongemeenten met bovengemiddeld bemiddelde inwoners. In bijlage 1 geven we meer duiding over de relatie tussen de inkomens- en dotatieverdeling met een toepassing voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. 3.2.2 De Gini-coëfficiënt en de ontbinding ervan op basis van groepen van gemeenten (population class) en inkomensbronnen (income sources) 3.2.2.1 De Gini-coëfficiënt: formule en bewijs De Gini-coëfficiënt is de meest gekende maat om inkomensongelijkheid te meten. Het gebruik ervan is algemeen aanvaard in de economische wetenschap. Het meest intuïtieve begrip van de Gini-coëfficiënt krijgen we op basis van de Lorenz-curve. Nemen we onderstaande figuur 8, waar we onder de eerste bissectrice een convexe Lorenz-curve weergeven. A is het oppervlak tussen de bissectrice en de Lorenz-curve. B is de oppervlakte onder de Lorenz-curve. Het totale oppervlak is gelijk aan 1 (d.i. ook gelijk aan 2A + 2B). De oppervlakte onder de bissectrice is gelijk aan 0,5. De Gini-coëfficiënt kunnen we met behulp van deze grafiek op twee eenvoudige manieren definiëren:

-

38

Figuur 7: voorstelling Lorenz-curve en afleiding Gini-coëfficiënt (bron: Yao, 1999, p. 1251).

Vooraleer verder te gaan, hebben we nood aan een degelijke definiëring van G. We nemen hiervoor de formule over van Yao (1999). De voordelen van deze formule zijn drieledig. Ten eerste is ze gemakkelijk te berekenen in een spreadsheet. Ten tweede kunnen we uit de formule makkelijk de intergroepencomponent van de Gini-coëfficiënt afleiden, waarover later meer. Ten derde kunnen we de Gini op basis hiervan relatief eenvoudig ontbinden naar verschillende populatiegroepen enerzijds en naar inkomensbronnen anderzijds (Yao, 1999, p. 1251). Hieronder beschrijven en bewijzen we deze formule: (3.1) Waarbij, (3.2) En, -

het inkomensaandeel van de i-de groep of het i-de individu is

-

de relatieve bevolking van de i-de groep in vergelijking met de totale bevolking

-

het per capita gemiddeld inkomen van de i-de groep.

Vooraleer de vergelijking van G te gebruiken, is het nodig om de data te rangschikken in oplopende volgorde van . In onze oefening is dit de dotatie per capita per gemeente. Hoewel deze term niet expliciet genoemd wordt in de formule is hij niettemin essentieel bij het bepalen van

en

.

Voor het bewijs zelf hebben we nog één gegeven nodig. Stel dat gemiddelde inkomen is voor de hele populatie, dan kunnen we afleiden dat:

39

het gewogen

(3.3) Wanneer we teruggrijpen naar figuur 7 en naar de formule voor G, kunnen we 2B als volgt gaan definiëren (Yao, 1999, 1261):

Bijgevolg, (3.4) Op basis van bovenstaande formule kunnen we in een spreadsheet de Gini-coëfficiënt voor de regionale gemeentefondsen berekenen. Ter illustratie voegen we onze berekening van G toe voor de dotatieverdeling in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in tabel 11. We komen aan een coëfficiënt van 0,2537. (De Gini-coëfficiënten hebben we in het programma Matlab® nagerekend met behulp van het Inequality Package, http://www.mathworks.com/ matlabcentral/fileexchange/19968.)

cum. Sint-PietersWoluwe

39.077

65,17

0,0359

2,34

0,04

0,0102

0,0102

0,0004

Ukkel

77.589

76,33

0,0712

5,44

0,11

0,0238

0,0341

0,0032

St-LambrechtsWoluwe

50.749

83,14

0,0466

3,87

0,15

0,0170

0,0511

0,0040

WatermaalBosvoorde

24.260

84,93

0,0223

1,89

0,18

0,0083

0,0594

0,0025

Ouderghem

30.811

87,70

0,0283

2,48

0,20

0,0109

0,0702

0,0037

St-AgathaBerchem

22.185

142,71

0,0204

2,91

0,22

0,0127

0,0830

0,0031

Ganshoren

22.589

145,03

0,0207

3,01

0,25

0,0132

0,0962

0,0037

Evere

35.803

166,90

0,0329

5,48

0,28

0,0240

0,1202

0,0071

Jette

46.818

184,63

0,0430

7,93

0,32

0,0348

0,1550

0,0118

Vorst

50.258

199,64

0,0461

9,21

0,37

0,0404

0,1954

0,0162

Brussel

157.673

215,11

0,1447

31,13

0,51

0,1365

0,3319

0,0763

Elsene

80.183

235,28

0,0736

17,31

0,59

0,0759

0,4078

0,0544

Anderlecht

104.647

254,00

0,0960

24,40

0,68

0,1070

0,5148

0,0886

Etterbeek

44.352

290,31

0,0407

11,82

0,72

0,0518

0,5666

0,0440

Schaarbeek

121.232

309,00

0,1113

34,38

0,83

0,1508

0,7174

0,1429

Sint-Jans Molenbeek

88.181

371,44

0,0809

30,06

0,91

0,1318

0,8492

0,1268

Sint-Gillis

46.981

384,55

0,0431

16,58

0,96

0,0727

0,9219

0,0764

Koekelberg

19.812

393,59

0,0182

7,16

0,98

0,0314

0,9533

0,0341

Sint-Joost-tenNode

26.338

440,41

0,0242

10,65

1,00

0,0467

1,0000

0,0472

Totaal

1.089.538

1

228,04

1,00

0,7463 GINI

Tabel 11: Berekening Gini-coëfficiënt gemeentefonds Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Illustratief)

40

0,2537

De Gini-waarden voor het Vlaamse en het Waalse Gewest hebben we op dezelfde wijze in een spreadsheet berekend. We bekomen volgende resultaten: Gewest

Gini-coëfficiënt

Vlaams Gewest

0,3979

Waals Gewest

0,2986

Brussels Hoofdstedelijk Gewest Tabel 12: Gini-coëfficiënten voor de drie gewesten

0,2537

Op basis van deze coëfficiënten kunnen we besluiten dat de intergemeentelijke verdeling van het gemeentefonds in Vlaanderen het meest ongelijk is. Daarna volgt Wallonië en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Op basis van dit naakte cijfer voor de berekening van G kunnen we echter enkel gissen naar de oorzaak ervan. We moeten met andere woorden een verbinding maken met onze bevindingen uit het eerste deel van hoofdstuk 3 door de Gini-coëfficiënten te gaan ontbinden naar inkomensbronnen enerzijds en populatiegroepen anderzijds. Wat de inkomensbronnen betreft grijpen we terug naar de decretale bepalingen die we in 3.1 beschrijven. Wat de populatiegroepen van gemeenten aangaat, baseren we ons enerzijds op hoofdstuk 3.1 en steunen we in belangrijke mate op de Dexia-studie (2007). In die “Sociaaleconomische typologie van gemeenten” worden de Belgische gemeenten per gewest in clusters geclassificeerd. 3.2.2.2 De ontbinding van de Gini-coëfficiënt naar groepen van gemeenten 3.2.2.2.1 Algemeen en definiëring Yao (1999) ontbindt de Gini-coëfficiënt zoals weergegeven in formule (3.1) in drie componenten: (3.5) en

zijn

het

makkelijkst

te

interpreteren.

inkomensongelijkheid binnen een bepaalde groep; “intraklasse” ongelijkheid bijdraagt aan

.

is

een

maat

voor

geeft de mate weer waarop

is de “interklasse” component van

beschrijft de mate waarin de inkomensongelijkheid tussen groepen bijdraagt aan is moeilijker om te vatten.

de en

.

is niet zomaar een residuwaarde, maar wel een

overlappende component die de mate beschrijft waarin de minst bemiddelden van een hogere inkomensgroep een lager inkomen hebben dan de best bemiddelden van een lagere inkomensgroep. beschrijft met andere woorden reranking effects (cf. Aronson & Lambert, 2005). Economische wetenschappers zelf worstelen met deze term. Zo geven bijvoorbeeld Lambert & Decoster (2005) de volgende commentaar op Milanovic (2002): “Indeed, for both the between-group and the within-group contributions to total inequality as measured by the Gini, Milanovic explicitly relies on the analytical expression for these terms, and is able to interpret the changes between 1988 and 1993 in terms of the change in the factors making up these expressions. But not so for the overlap term, simply because so little is known about it” (p. 3). Zij verwijzen ook naar Shorrocks & Wan (2004): “[they] call

a poorly specified element of the Gini decomposition”. In onze 41

toepassingen zullen we telkens stilstaan bij de drie termen en er trachten een zo goed mogelijke interpretatie aan te geven. Op basis van Yao (1999) werken we hieronder de formules van de drie termen uit, achtereenvolgens

,

en

. (3.6)

wijst op het aantal populatieklassen.

en

geven respectievelijk het inkomens- en

het populatieaandeel van klasse I weer in de totale populatie.

is de Gini-coëfficiënt van

de I-de klasse, de I-de subpopulatie. De berekening van de verschillende

gebeurt

gelijkaardig aan de berekeningen die we in tabel 11 uitvoeren, zij het dat de berekening beperkt wordt tot een bepaalde subpopulatie, een bepaalde klasse van gemeenten. Op basis van Aronson & Lambert (1994) kunnen we de koppeling maken tussen hetgeen we in hoofdstuk 2 beschrijven en de berekening van

. Zoals gezegd geeft deze

component de ongelijkheid binnen een bepaalde klasse of groep weer. In andere termen kunnen we dit ook beschrijven als een maat van “horizontale billijkheid” (horizontal equity). In hoofdstuk 2.2 hebben we het over twee gelijkaardige gezinnen j die niettemin over een verschillend eindinkomen beschikken door een ongelijk overheidsoptreden. Hier behandelen we twee morfologisch gelijkaardige gemeenten, en , bijvoorbeeld twee gelijkaardige woongemeenten die ondanks deze gelijkheid een verschillende dotatie uit het gemeentefonds ontvangen. (De interpretatie van de interklasseongelijkheid is weliswaar niet volledig gelijk te stellen met wat we in hoofdstuk 2.2 onder horizontale onbillijkheid beschouwen. Naast de clusters van gemeenten hebben we eveneens te maken met verdeelcriteria. Strikt genomen is er pas sprake van horizontale ongelijkheid indien er met betrekking tot de criteria onjuiste toewijzingen ontstaan.) (3.7) Waarbij,

De formule voor en

is quasi identiek aan formule (3.1). Het enige verschil zit hem in

die zoals bij de formule voor

weergeven. Om

het inkomens- en populatieaandeel van klasse I

te kunnen berekenen rangschikken we eerst alle elementen

elementen uit de formule op basis van het gemiddelde klasse-inkomen

zodat

. Opnieuw kunnen met het artikel van Aronson & Lambert (2005) een verbinding maken met onze bevindingen uit hoofdstuk 1.

kunnen we immers beschouwen als een maat

voor “verticale (on)billijkheid” (vertical equity).

is met andere woorden een maat voor

de ongelijkheid tussen verschillende klassen of groepen van gemeenten. Tenslotte is er

, die we bepalen op basis van de vorige twee termen: (3.8)

42

3.2.2.2.2 De bepaling van groepen van gemeenten op basis van de Dexia classificatie Om een zinvolle ontbinding van de G-waarden naar groepen van gemeenten te maken, hebben we nood aan een degelijke en eenduidige studie die liefst van al betrekking heeft op alle Belgische gemeenten en niet louter op de gemeenten van een bepaald gewest. De Dexia-studie van 2007, “Sociaaleconomische typologie van gemeenten” voldoet aan deze verwachtingen. Hieronder geven we een korte uitleg bij de totstandkoming van deze studie. De Dexia-studie voorziet ons van een zekere eenduidigheid in de benadering van de Belgische gemeenten. Toch moeten we de lezer wijzen op de sterke gewestelijke verschillen. Er zijn intergewestelijke verschillen in zowel de organisatie als de werking van de gemeenten. De Dexia-studie wordt bijgevolg op gewestelijk niveau ondernomen. Elk gewest zal door de studie worden onderverdeeld in x aantal clusters van gemeenten. Het doel van de studie “bestaat erin gemeenten met een vergelijkbare sociaaleconomische omgeving onder te brengen in zo homogeen mogelijke klassen” (Dexia, 2007, p. 6). De lezer merkt onmiddellijk dat de centrale doelstelling van deze studie perfect aansluit bij onze noden. De gehanteerde analyse van de resultaten en de statistische verwerking van de studie gebeurt voor de drie gewesten op een analoge manier. Hieronder duiden we de resultaten van de studie voor het Vlaams gewest om de lezer meer inzicht te geven in de achtergrond van de studie. De studie doet hetzelfde voor het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ze verloopt in twee stappen. Stap 1: de factoranalyse. De factoranalyse die wordt toegepast op de meer dan 150 beginvariabelen – d.i. variabelen met betrekking tot de bestemming van bodem en gebouwen, inkomensniveau, economische activiteit en structuur van de actieve bevolking, demografische structuur, externe factoren en aantrekkingskracht – resulteert in 10 relevante factoren die meer dan 75% van de oorspronkelijke informatie verklaren. De weerhouden factoren gaan in tabel 13. Verklaring

Verklarend vermogen

Factor 1

Vergrijzing van de bevolking

36,2%

Factor 2

Sociaaleconomische positie – woonkarakter

25,2%

Factor 3

Verstedelijking (+) / Landelijkheid (-)

16,5%

Factor 4

Centrumfunctie – externe aantrekkingskracht

13,6%

Factor 5

Toeristische activiteit – dynamische vastgoedmarkt

7,8%

Factor 6

Niveau tertiaire activiteit – werkgelegenheidscentrum

7,3%

Factor 7

Niveau economische activiteit – industrieel karakter

6,5%

Factor 8

Demografische evolutie – natuurlijke component

5,1%

Factor 9

Demografische evolutie – migratiecomponent

4,7%

Factor 10 Grensfactoren – buitenlandse bevolking (EU) Tabel 13: Factoren Dexia-studie Vlaams Gewest (2007, pp. 15-19)

3,2%

Stap 2: de clusteranalyse. Op basis van hun factorscores worden de gemeenten in clusters onderverdeeld. De clusteranalyse resulteert in de classificatie van de Vlaamse gemeenten in 16 clusters. 43

Deze 16 clusters worden door de auteurs teruggebracht tot 6 subgroepen van gemeenten “(…) volgens hun dominante kenmerken en gelijkenissen” (Dexia, 2007, p. 20). Een detail gaat hieronder in tabel 14. 1.

Woongemeenten

Inkomens > regionaal gemiddelde

1.1.

Cluster V2

In landelijke zones

1.2.

Cluster V1

In de stadsrand

1.3.

Cluster V10

Agglomeratiegemeenten met tertiaire activiteit

1.4.

Cluster V11

Residentiële randgemeenten met hoge inkomens

2.

Landelijke gemeenten (of verstedelijkeplattelandsgemeenten

Verstedelijking < regionaal gemiddelde

2.1.

Cluster V9

Kleine landbouwgemeenten

2.2.

Cluster V3

Erg landelijke gemeenten met sterke vergrijzing

2.3.

Cluster V12

Plattelandsgemeenten met sterke demografische groei

3.

Gemeenten met concentratie van economische activiteit

Industriële tertiaire activiteit > regionaal gemiddelde

3.1.

Cluster V4

Industrieel actieve landelijke en landbouwgemeenten

3.2.

Cluster V13

Verstedelijkte plattelandsgemeenten met industriële activiteit en demografische groei

3.3.

Cluster V8

Steden en agglomeratiegemeenten met industriële aard

4.

Semistedelijke of agglomeratiegemeenten

Inkomsten < regionaal gemiddelde

4.1.

Cluster V6

Weinig verstedelijkte gemeenten met demografische achteruitgang

4.2.

Cluster V7

Sterk verstedelijkte gemeenten met lage inkomens

5.

Centrumgemeenten

Centrumfunctie > regionaal gemiddelde

5.1.

Cluster V5

Middelgrote steden

5.2.

Cluster V14

Regionale steden

5.3.

Cluster V15

Grote en regionale steden

6.

Toeristische gemeenten

Toeristische activiteit > regionaal gemiddelde

6.1. Cluster V16 Kustgemeenten Tabel 14: Samenvatting van de 16 clusters van Vlaamse gemeenten uit de Dexia-studie (2007, p. 19)

De auteurs van de studie doen een gelijkaardige oefening voor het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ook voor deze gewesten wordt er typologie van de gemeenten opgesteld. Wijzelf zullen voor de ontbinding van de gewestelijke Gini-coëfficiënt verder werken op basis van de subgroepen. Zoals de lezer hierboven ziet worden er voor Vlaanderen zes subgroepen vastgesteld. Voor Wallonië zijn dat er vijf. Wat Brussel betreft kunnen we, door het beperkt aantal gemeenten in dit gewest, verder werken met de vijf effectieve clusters. 3.2.2.2.3 De ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van groepen van gemeenten De formules uit 3.2.2.1. passen we toe op de subgroepen die we in 3.2.2.2. beschrijven. We doen dit door de spreadsheet waarmee we de Gini-coëfficiënt berekenen, aan te vullen met de subgroepgegevens.

44

Subgroep Woongemeenten

1.309.744

0,2095 135,72 28,43

0,1249 0,1249 0,0262

0,0739

0,0019

Gemeenten met een concentratie van economische activiteit

653.846

0,1046 169,13 17,69

0,0777 0,2026 0,0342

0,0854

0,0007

Agglomeratiegemeenten

841.650

0,1346 183,74 24,73

0,1086 0,3112 0,0692

0,1112

0,0016

Landelijke gemeenten

1.042.141

0,1667 206,00 34,34

0,1508 0,4620 0,1289

0,0849

0,0021

Toeristische gemeenten

143.684

0,0230 207,41 4,77

0,0209 0,4829 0,0217

0,1138

0,0001

Centrumgemeenten

2.260.918

0,3616 325,57 117,74 0,5171 1,0000 0,5363

0,3318

0,0620

6.251.983

1

227,70 1

Tabel 15: ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen Dexia

0,8164

0,0685 0,1836 0,3979 0,1458

Uit tabel 15 leren we dat

17% verklaart van de ongelijkheid

binnen de Vlaamse

verdeling. Dit betekent dat er relatief weinig inkomensongelijkheid is binnen elk van de subgroepen. De horizontale onbillijkheden blijven beperkt. daarentegen verklaart met 46% het grootste deel van de ongelijkheid . Er is voornamelijk sprake van verticale ongelijkheid in de dotatieverdeling. Dit komt door de bijzondere positie die centrumsteden innemen binnen het Vlaamse gemeentefonds. Die positie blijkt al uit onze bespreking van de decretale verdeelsleutel in hoofdstuk 3.1. We vermoeden dat de ontbinding naar de verschillende inkomensbronnen de bijzondere positie van de centrumsteden zal uitlichten. verklaart ongeveer 37% van G. Er vindt heel wat reranking plaats binnen de Vlaamse verdeling. Hiermee bedoelen we gemeenten uit een klasse met een lagere gemiddelde dotatie die niettemin hoger gerangschikt staan dan gemeenten uit een bepaalde klasse met een hoger gemiddelde dotatie. De reranking situeert zich niet zozeer op het niveau van de centrumgemeenten maar wel tussen de lagere categorieën onderling. Er zijn immers weinig gemeenten uit een lagere categorie die een hogere dotatie per capita ontvangen dan de centrumgemeenten. De laatste stelling kunnen we staven. De Vlaamse regelgevende verdeelcriteria voorzien immers in verschillende klassen van gemeenten. Die klassen lijken geenszins op de Dexia-typologie, maar maken voornamelijk een onderscheid tussen verschillende soorten van steden. Uit het decreet van 5 juli 2002 leiden wij de volgende classificatie af (cf. infra 3.1.4): -

-

De grootsteden Antwerpen en Gent. De provinciale centrumsteden Brugge, Turnhout, Roeselare, Genk, Oostende, Hasselt, Sint-Niklaas, Kortrijk, Mechelen, Aalst en Leuven. De regionale centrumsteden Aarschot, Deinze, Dendermonde, Diest, Eeklo, Geel, Halle, Herentals, Ieper, Knokke-Heist, Lier, Lokeren, Mol, Oudenaarde, Ronse, Sint-Truiden, Tielt, Tienen, Tongeren, Vilvoorde en Waregem. De kustgemeenten (met uitzondering van Oostende en Knokke-Heist die al onder een hogere categorie gevat worden). Alle overige gemeenten.

45

Het valt op dat de classificatie voornamelijk een onderscheid maakt tussen soorten van steden en de andere gemeenten als “overige” beschouwt in tegenstelling tot de Dexiatypologie. We bekomen de resultaten voor de ontbinding van G die in tabel 16 gaan.

Subgroep Overige

3.917.291 0,6266 174,58

109,39 0,3454 0,3454 0,2164 0,1205

0,0261

Kustgemeente

109.859

0,0176 211,98

3,72

0,0118 0,3572 0,0123 0,1129

0,0000

Regionale stad

672.975

0,1076 245,55

26,43

0,0835 0,4406 0,0859 0,0562

0,0005

Centrumstad

824.987

0,1320 396,14

52,27

0,1651 0,6057 0,1381 0,0591

0,0013

Grootstad

726.871

0,1163 1074,09

124,88 0,3943 1,0000 0,1867 0,0053

0,0002

316,69 1

0,0281

6.251.983 1

0,6394

Tabel 16: ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen decreet

0,3606 0,3979 0,0091

De resultaten liggen in de lijn van onze verwachtingen. De ongelijkheid binnen de verschillende klassen is bijzonder miniem;

verklaart slechts 7% van de ongelijkheid G.

De reranking effecten worden zeer marginaal.

draagt voor amper 2% bij aan G.

Gemeenten uit een lagere klasse hebben quasi geen kans om een hogere dotatie per capita te ontvangen dan gemeenten uit een hogere klasse. Het is duidelijk dat de ongelijkheid G hoofdzakelijk verklaard wordt op basis van

. Die draagt voor 91% bij

aan G. We concluderen hieruit dat het Vlaamse gemeentefonds een bijzondere positie toekent aan de centrumgemeenten. Uit onze analyse blijkt dat de Vlaamse regelgever bijna uitsluitend vertrekt van de stedelijke aard van gemeenten om een hogere dotatie te rechtvaardigen. Andere verschillen, bijvoorbeeld landelijke gemeenten vs. woongemeenten, leiden veel minder snel tot een significant verschil in de dotatie. De oversijpelingseffecten waarmee centrumsteden te maken krijgen, zijn sterk bepalend in de verdeling van de Vlaamse middelen. Dit besluit zal verderop ondersteund worden wanneer we de Gini-coëfficiënt ontbinden naar inkomensbronnen. 3.2.2.2.4 De ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt op basis van groepen van gemeenten In tegenstelling tot het Vlaamse kent het Waalse gemeentefonds geen bevoorrechte positie toe aan bepaalde gemeenten. Het Waalse gewest onderscheidt geen categorieën van gemeenten in zijn regelgeving over het gemeentefonds. We doen de ontbinding van de Waalse G-waarde, die 0,2986 bedraagt (infra, tabel 12) uitsluitend op basis van de Dexia typologie. Het resultaat gaat in tabel 17.

46

Subgroep Communes résidentielles

623.487

0,1821 157,22

28,64

0,1208 0,1208 0,0220 0,1632

0,0036

Communes avec concentration d'activités économiques

506.398

0,1479 230,43

34,09

0,1438 0,2647 0,0570 0,1418

0,0030

Communes centre

1.534.690 0,4483 252,05

113,00 0,4769 0,7416 0,4511 0,2967

0,0634

Communes rurales

310.205

0,0906 274,79

24,90

0,1051 0,8466 0,1439 0,1613

0,0015

Communes semiurbaines ou d'agglomération

448.382

0,1310 277,45

36,34

0,1534 1,0000 0,2419 0,1434

0,0029

3.423.162 1

236,97 1

0,9160

0,0745 0,0840

Tabel 17: ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen Dexia

0,2986 0,1401

Onmiddellijk valt ons de rangschikking van de subgroepen in tabel 17 op. Die rangschikking, van klein naar groot op basis van de klassengemiddelden

, wordt niet

gedomineerd door de centrumgemeenten. De semi-stedelijke en de agglomeratiegemeenten ontvangen de hoogste gemiddelde dotatie per capita. Ook de landelijke gemeenten ontvangen gemiddeld een hogere dotatie per capita dan de centrumgemeenten. Dit staat sterk in contrast met de Vlaamse verdeling, waar de centrumgemeenten een significant hogere dotatie per capita ontvangen. Tegelijkertijd is er een gelijkenis met de Vlaamse verdeling. Zoals hoger blijkt bij de bespreking van de Lorenz-curven, ontvangen de twee Waalse grootsteden de hoogste dotatie per capita van het Gewest net zoals dat bij Antwerpen en Gent het geval is. Wat de ontbinding van G betreft, merken we dat 47% van de ongelijkheid gebaseerd is op reranking effecten. Wanneer we zoeken naar een verklaring hiervoor valt het volgende op. In vergelijking met de Vlaamse verdeling (Dexia typologie) merken we dat de gemiddelde waarden van de subgroepen dichter bij elkaar aanleunen, waardoor reranking gefaciliteerd wordt. Zo ontvangt de laagste Waalse subgroep, de residentiële gemeenten, gemiddeld 1,8 keer minder dotatie per capita dan de gemeenten uit de hoogste subgroep, de semi-stedelijke en agglomeratiegemeenten. In Vlaanderen bedraagt dit cijfer 2,4 – gemeten tussen de woon- en de centrumgemeenten. Daarnaast wordt 25% van de ongelijkheid verklaard op basis van horizontale onbillijkheden en 28% op basis van verticale onbillijkheden.

en

zijn met andere

woorden ongeveer even groot. 3.2.2.2.5 De ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt op basis van groepen van gemeenten De 19 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest worden in de Dexia-studie onderverdeeld in 5 clusters. De eerste twee bestaan uit de rijkere woongemeenten die gekenmerkt worden door een bevolking met een bovengemiddeld inkomen en een hogere levensstandaard. De laatste twee clusters bestaan uit de armere industriële gemeenten en de gemeenten van de eerste gordel met hun hogere graad van verstedelijking en lagere levensstandaard. Daartussenin zit onze hoofdstad, Brussel-stad, met zijn specifiek sociaaleconomisch profiel. Het meest opvallendste kenmerk is de rol

47

van de hoofdstad binnen het Hoofdstedelijk gewest als werkgelegenheidscentrum (Dexia, 2007, pp. 38-45). In tabel 18 gaat een detail van de ontbinding.

Subgroep Woongemeenten zuidoosten Woongemeenten noordwesten

222.486

0,2042

79,45

16,22 0,0701 0,0701 0,0143

0,0507

0,0007

147.207

0,1351

206,57

27,91 0,1206 0,1907 0,0352

0,1717

0,0028

157.673

0,1447

215,11

31,13 0,1345 0,3253 0,0747

0,0000

0,0000

364.318

0,3344

283,52

94,80 0,4097 0,7350 0,3545

0,1070

0,0147

Gemeenten eerste gordel 197.854

0,1816

337,64

61,31 0,2650 1,0000 0,3151

0,1343

0,0065

1,0000

228,04 231,38 1,0000

Stad Brussel Industriële gemeenten kanaalzone

1.089.538

0,7939

0,0246 0,2061

Tabel 18: ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt op basis van subgroepen Dexia

0,2537 0,0229

In de Brusselse verdeling domineren verticale onbillijkheden.

verklaart ongeveer 81%

van de ongelijkheid G. We merken op dat de spread tussen de subgroep met de laagste en deze met de hoogste dotatie per capita relatief groot is. De inwoners van de woongemeenten in het zuidoosten van het gewest ontvangen gemiddeld ongeveer 4,2 keer minder dotatie uit het gemeentefonds dan de inwoners van de gemeenten van de eerste gordel. De ongelijkheid G kunnen we bijgevolg grotendeels terugbrengen op de verschillen in dotatie tussen de subgroepen. en

zijn in vergelijking met

bijzonder klein.

is voornamelijk toe te wijzen aan

de positie van Koekelberg binnen de verdeling. Hoewel deze gemeente tot de woongemeenten uit het noordwesten behoort, ontvangt ze met 393,59 euro de tweede hoogste dotatie per capita van het gewest. Opmerkelijk is de positie van Brussel-stad in de verdeling. Onze hoofdstad krijgt geen bijzondere positie toegekend bij de dotatieverdeling in zijn eigen gewest. In de andere twee gewesten wordt daarentegen een bijzonder hoge dotatie toegekend aan de respectievelijke grootsteden. 3.2.2.3 De ontbinding van de Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen 3.2.2.3.1 Algemeen en definiëring Voor de ontbinding van G gebruiken we opnieuw onze basisformule (3.1). In plaats van groepen van gemeenten vertrekken we hier echter van aantal inkomensbronnen (income sources). Formule (3.1) wordt ontbonden in

componenten. Voor de uitwerking

baseren we ons niet enkel op dezelfde dataset, maar ook op de bevindingen van Yao (1999). Voor we onze bevindingen weergeven, hebben we nood aan enkele definities (overgenomen uit Yao, 1999, pp. 1252-53). We voegen de volgende termen in: -

is de Gini-coëfficiënt van de inkomensbron

-

is de concentratieratio van inkomensbron 48

. .

en

-

zijn respectievelijk het gemiddelde van inkomensbron

en het totaal

inkomen. is het inkomensaandeel van

-

in het totaal inkomen.

Aan de hand van deze gegevens bekomen we de volgende formule voor

en

,

toepasbaar voor alle : (3.9) Waarbij,

Formule (3.9) geldt zowel voor

als

, hoewel beide op basis van verschillende

ordeningscriteria berekend worden. Respectievelijk in oplopende vorm van per capita totaal inkomen voor en in oplopende volgorde van het betreffende factorinkomen voor

.

De lezer kan in Yao (1999, pp. 1263-64) het bewijs vinden dat wanneer we de concentratiecoëfficiënten

vermenigvuldigen met hun respectievelijke inkomensaandeel

en hiervan de som maken, we de Gini-coëfficiënt van de verdeling bekomen. “In other words, the Gini coefficient that measures total income inequality is the weighted average of the concentration coefficients of all source incomes” (Yao, 1999, p. 1253). Meer bepaald, (3.10) In wat volgt zullen we stilstaan bij de concentratiecoëfficiënten van de belangrijkste inkomensbronnen van de regionale gemeentefondsen. Voor de lezer zal het onderscheid en de betekenis van en duidelijker worden aan de hand van de verdere uitwerking. (Een concentratiecoëfficiënt is uiteraard gebonden aan een concentratiecurve – net zoals de Gini-coëfficiënt gelieerd is aan de Lorenz-curve. Een grafische voorstelling van een concentratiecurve kan de lezer vinden in bijlage 1.) 3.2.2.3.2 De ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt op basis van inkomensbronnen In een eerste fase gaan we de Vlaamse verdeelcriteria en hun achterliggende berekeningen zoals we die in hoofdstuk 3.1.4. schetsen tot vier herleiden. We behouden de volgende vier factorinkomens voor het Vlaamse gemeentefonds: i)

Het factorinkomen “centrumfunctie”. Dit bestaat ten eerste uit de voorafnames ten bate van de centrumsteden, goed voor een totaal van 40,8% van het gemeentefonds. Daarnaast tellen we hier de dotatie op die de steden en gemeenten ontvangen uit het verdeelcriterium centrumfunctie. Dit laatste zorgt voor de verdeling van 8% van de totale middelen onder de gemeenten – 49

ii)

iii)

iv)

waarvan 4% op basis van de bevolking die tewerkgesteld wordt binnen de gemeente en 4% op basis van het aantal leerlingen en studenten. Ten slotte, en deze keuze is meer arbitrair van onze kant, voegen we aan dit factorinkomen ook het waarborggedeelte toe. Dit waarborggedeelte zorgt ervoor dat gemeenten ten gevolge van de regelgeving van 2002 geen lagere dotatie uit het gemeentefonds ontvangen dan zij op basis van de vorige regelgeving ontvingen. Het factorinkomen “fiscale draagkracht”. Zoals we beschrijven in hoofdstuk 3.1. wordt 30,2% van het gemeentefonds verdeeld op basis van dit criterium. Bij dit inkomen tellen we de “fiscale penalisatie” op. Gemeenten worden gepenaliseerd wanneer zij hun APB onder de 5% en/of hun OOV onder de 700 opcentiemen vastleggen. Het factorinkomen “sociale criteria”. 15% van het Vlaamse gemeentefonds wordt verdeeld op basis van sociale criteria. Zoals we zien in hoofdstuk 3.1. behelzen zij ondermeer het aantal geboorten in kansarme gezinnen en het aantal werklozen met een lage scholingsgraad. Het factorinkomen “open ruimte”. Zoals we zien in 3.1.4. wordt 6% van de middelen op basis van dit criterium aan de gemeenten toegekend.

Met behulp van deze gegevens kunnen we onze ontbinding starten. We vertrekken daarvoor opnieuw van onze spreadsheet met de verdeling van de dotatie over de gemeenten van het Vlaams gewest. We bekomen resultaten in tabel 19.

Totale dotatie Centrumfunctie

Fiscale Draagkracht

Sociale criteria

Open ruimte

0,3979

0,7024

0,0322

0,3255

-0,0580

313,27

152,88

94,61

46,99

18,80

1

0,488

0,302

0,15

0,06

0,3979

0,3428

0,0097

0,0488

-0,0035

0,1227

-0,0088

Aandeel in G 1 0,8616 0,0245 Tabel 19: ontbinding van de Vlaamse Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen

berekenen we op basis van de formule (3.9). Strikt genomen doen we hetzelfde als wat we in tabel 11, bij de berekening van de Gini-coëfficiënt voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest laten zien. Zij het dat we deze keer nog altijd de gegevens oplopend rangschikken op basis van de totale dotatie per capita, maar de overige kolommen uitbreiden met de berekeningen op basis van de factorinkomens. Onze spreadsheet wordt met andere woorden aangevuld met kolommen

,

,

Zoals we zien in tabel 12 bedraagt de Gini-coëfficiënt 0,3970. Merk op dat de

, etc. van de

totale dotatie in tabel 19 hetzelfde is als G. Wat verder opvalt in deze tabel is de parameter centrumfunctie. Hoewel 48,8% van de totale dotatie verdeeld wordt op basis van dit verdeelcriterium, draagt het voor 86,16% bij aan de ongelijkheid G. De verschillen in dotatie tussen gemeenten onderling worden grotendeels verklaard op basis van hun rol als “centrumgemeente”. In vergelijking met de andere gewesten speelt deze factor een zeer sterke rol. De factor fiscale draagkracht heeft heel wat minder onderscheidend vermogen. Op basis van deze factor wordt 30,2% van de middelen verdeeld, maar wordt slechts 2,45% van 50

de ongelijkheid verklaard. De sociale criteria op hun beurt verdelen 15% van de middelen en verklaren 12,27% van G. Bij de factor open ruimte vallen de negatieve waarden op. Anders dan G en is het immers zo dat de concentratiecoëfficiënten negatief kunnen bijdragen aan G. Intuïtief voelt dit logisch aan: de gemeenten die een hoge dotatie ontvangen op basis van deze factor zijn vaak gemeenten die een sterk landelijk karakter hebben en net weinig dotatie ontvangen op basis van de sterk dominerende factor centrumfunctie. De factor open ruimte is een beetje de antipode van de factor centrumfunctie. Meer informatie over een negatieve concentratiecoëfficiënt vindt de lezer in bijlage 1. Sommige lezers zullen zich wellicht nog afvragen wat nu de praktische betekenis van is, aangezien de ontbinding van G gebeurt aan de hand van de concentratiecoëfficiënten . Voor de ontbinding van G hebben we de verschillende

niet nodig. Ter

verduidelijking hebben we voor de Vlaamse factorinkomens de verschillende Ginicoëfficiënten berekend – gezien de toegevoegde waarde hiervan niet beslissend is, doen we dit niet voor de andere gewesten. We komen aan deze cijfers door onze data telkens oplopend te rangschikken op basis van de respectievelijke

. In tabel 20 gaan onze

resultaten. Centrumfunctie

Totaal

Fiscale draagkracht

Sociale criteria

Open ruimte

0,3979

0,7024

0,0322

0,3255

-0,0580

-

0,7218

-

-

-

-

-

0,1171

-

-

-

-

-

0,3778

-

-

-

-

0,4735

Tabel 20: Gini-coëfficiënten van de Vlaamse inkomensbronnen

Op de diagonaal vinden we de respectievelijke waarden voor

. De eerste rij van tabel

20 geeft de Vlaamse Gini-coëfficiënt weer, samen met de ontbinding die we hierboven beschrijven. De tweede rij geeft weer wat we verwachten: de ongelijkheid tussen gemeenten op basis van de parameter centrumfunctie is zeer groot. Er wordt in de Vlaamse verdeling een sterk onderscheid gemaakt tussen de (centrum)steden en de andere gemeenten. De factor fiscale draagkracht zorgt voor maar weinig ongelijkheid tussen de gemeenten. De dotatie per capita van deze factor is nagenoeg gelijk voor de meeste gemeenten. Daarnaast is de G-waarde voor de factor open ruimte redelijk hoog met 0,4735. Zoals eerder gezegd ontvangen voornamelijk de landelijke gemeenten, die weinig dotatie per capita op basis van de parameter centrumfunctie, een hoge dotatie op basis van de open ruimten op hun grondgebied. Merk op: de concentratiecoëfficiënt kan in bepaalde gevallen een negatieve waarde aannemen, maar een Gini-coëfficiënt kan nooit negatief zijn. 3.2.2.3.3 De ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt op basis van inkomensbronnen Op basis van een analyse van de Waalse verdeelcriteria die we uiteenzetten in hoofdstuk 3.1.2 weerhouden we de volgende factorinkomens: 51

i)

ii)

iii)

iv)

v)

Het factorinkomen “minimumdotatie”. Zoals we eerder stellen, worden de verdeelcriteria bepaald door het decreet van 15 juli 2008 slechts gradueel ingevoerd. Het gegarandeerde minimumaandeel neemt af met 5% per jaar. Het factorinkomen “fiscale draagkracht”. Het bestaat uit de fiscale perequatie, waarvan het grootste deel op basis van de APB verdeeld wordt en het overige gedeelte gebaseerd op de OOV. Het factorinkomen “centrumfunctie”. Hieronder begrijpen we de externaliteitendotatie samengevoegd met de dotatie voor arrondissement- en provinciehoofdsteden. Het factorinkomen “sociale criteria”. We bedoelen hiermee de 7% (althans indien we enkel de nieuwe criteria beschouwen) van de middelen die verdeeld worden op basis van de openbare en sociale woningen waarover de gemeenten beschikken. Het factorinkomen “landelijkheid”. Hieronder valt de dotatie die naar de gemeenten met een lager dan gemiddelde bevolkingsdichtheid gaat.

Op basis van onze analyse bekomen we de resultaten die in tabel 21 gaan. Totaal inkomen

Minimumdotatie

Fiscale draagkracht

Centrumfunctie

Sociale criteria

Landelijkheid

0,2986

0,3121

0,3625

0,1894

0,1434

0,0662

281,18

234,21

14,09

27,00

3,29

2,58

1

0,8330

0,0501

0,0960

0,0117

0,0092

0,2986

0,2600

0,0182

0,0182

0,0017

0,0006

Aandeel G 1 0,8706 0,0608 0,0609 Tabel 21: ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen

0,0056

0,0020

De gewogen gemiddelde dotatie per capita in het gewest (

) bedraagt 281,18 euro.

83,30% van de totale dotatie wordt verdeeld op basis van de minimumdotatie. Tegelijkertijd verklaart die laatste 87,06% van de dotatieongelijkheid in het gewest. Hoewel slechts 14,09% van de middelen verdeeld worden op basis van de parameter fiscale draagkracht, draagt hij voor ongeveer evenveel percent bij aan G (6,08% vs. 6,09%) als de parameter centrumfunctie die 27% van de middelen verdeelt. De twee andere factorinkomens zijn marginaal. We kunnen niet anders dan besluiten dat de huidige dotatieverdeling en de ongelijkheid ervan voor het overgrote deel teruggaat op de minimumdotatie, die voortkomt uit de oude regelgeving ter zake. Het kan een interessante beleidsoefening zijn om uitsluitend de verdeling van de middelen onder de nieuwe regelgeving te bekijken. Stel dat de nieuwe Waalse criteria vandaag volledig doorwerken, hoe ziet de dotatieverdeling er dan uit? In tabel 22 proberen we dit te verduidelijken.

52

Totaal inkomen Fiscale draagkracht Centrumfunctie Sociale criteria Landelijkheid 0,2438

0,4124

0,1741

0,1355

0,1915

46,97

14,09

27,00

3,29

2,58

1

0,3

0,575

0,07

0,055

0,2438

0,1237

0,1001

0,0095

0,0105

1 0,5074 0,4105 0,0389 Tabel 22: ontbinding van de Waalse Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen nieuwe verdeelcriteria.

0,0432

Aandeel in G

Ten eerste valt op dat de Gini-coëfficiënt zelf terugloopt van 0,2986 tot 0,2438. Op basis van de nieuwe criteria is er minder ongelijkheid in de dotatie tussen de verschillende gemeenten. Wat onmiddellijk opvalt in onze rangschikking op basis van is dat de twee grootsteden niet langer de hoogste dotatie per capita ontvangen. Beide steden scoren wel nog het hoogst op de factor centrumfunctie. Hoewel 57,5% van de dotatie in deze oefening verdeeld wordt op basis van de centrumfunctie van gemeenten, verklaart deze factor slechts 41,05% van de dotatieongelijkheid G. Het tegenovergestelde effect heeft de parameter fiscale draagkracht. Hoewel slechts 30% van de middelen verdeeld worden op basis hiervan, draagt hij voor 50,74% bij aan de dotatieongelijkheid tussen de gemeenten. De inbreng van de twee andere parameters blijft gering. Wanneer we de Waalse met de Vlaamse verdeling vergelijken, zien we een ander patroon. Het belang van de centrumfunctie – anders gezegd, de oversijpelingseffecten waarmee steden te maken hebben – neemt af. Dit in tegenstelling tot de Vlaamse verdeling waar aan het belang van dit criterium niet getornd wordt. 3.2.2.3.4 De ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt op basis van inkomensbronnen De Brusselse dotatieverdeling bestaat uit drie grote parameters: de basisdotatie, de ontvangstendotatie en de uitgavendotatie (infra, 3.1.3.). Wanneer we de Gini-coëfficiënt ontbinden op basis van deze driedeling, bekomen we het resultaat in tabel 23. Totaal inkomen

Basisdotatie

Ontvangstendotatie Uitgavendotatie

0,2537

-0,0509

0,2363

0,3190

228,04

18,24

95,78

114,02

1

0,08

0,42

0,5

0,2537

-0,0041

0,0992

0,1595

0,3911

0,6287

Aandeel in G 1 -0,0161 Tabel 23: ontbinding van de Brusselse Gini-coëfficiënt volgens inkomensbronnen

Vooral de uitgavendotatie valt op. 50% van de totale middelen worden op basis hiervan verdeeld, maar deze factor verklaart wel 62,87% van de ongelijkheid G. De ontvangstendotatie draagt voor 39,11% bij aan G, wat minder is dan zijn aandeel in de dotatie dat 42% bedraagt. Na de parameter open ruimte in het Vlaamse gemeentefonds hebben we ook hier te maken met een negatieve waarde voor een concentratiecoëfficiënt, met name voor de basisdotatie.

53

Door te werken met deze driedeling verdwijnt voor een stuk de inter-vergelijkbaarheid met de andere gewesten. Daarom gaan we de samenstelling van de Brusselse factorinkomens als volgt aanpassen: i)

ii)

iii)

iv)

Het factorinkomen “centrumfunctie”. We nemen hiervoor de 6,4% van de basisdotatie die verdeeld wordt op basis van het aantal inwoners. Hierbij voegen we de 5% uit de uitgavendotatie die verdeeld wordt op basis van het leerlingenaantal en de 15% uit de uitgavendotatie die betrekking heeft op de bevolkingsdichtheid. Het factorinkomen “fiscale draagkracht”. Het betreft hier de ontvangstendotatie uit het Brusselse gemeentefonds. Op basis hiervan wordt 42% van de middelen verdeeld – 28% gebaseerd op de APB en 24% afgeleid uit de OOV. Het factorinkomen “sociale criteria”. Dit bestaat uit het restpercentage van 30% van de uitgavendotatie, bestaande uit drie criteria die elk aan 10% worden gewogen: het aantal langdurig werklozen, de trekkers van een bestaansminimum en het gemeentelijk grondgebied in de ruimte voor verhoogde ontwikkeling van de huisvesting. Het factorinkomen “oppervlakte”. Eén vijfde van de basisdotatie, 1,6% van de totale dotatie, wordt verdeeld op basis van de gemeentelijke oppervlakte. Dit doet in vergelijking met de andere gewesten denken aan het criterium landelijkheid/open ruimten. Gezien de grootstedelijke context kunnen we het criterium oppervlakte niet zomaar in dit rijtje plaatsen. Het is niettemin zo dat dit criterium voornamelijk de “groenere” Brusselse gemeenten ten goede komt. In het bijzonder valt het aandeel van Oudergem, Ukkel en WatermaalBosvoorde op, zeker in vergelijking met hun inwonersaandeel. We weerhouden het daarom als een afzonderlijk factorinkomen. Totaal inkomen Centrumfunctie Fiscale draagkracht Sociale criteria

Aandeel in G

Oppervlakte

0,2537

0,3492

0,2363

0,2244

-0,2546

228,04

60,20

95,78

68,41

3,65

1

0,264

0,42

0,3

0,016

0,2537

0,0922

0,0992

0,0673

-0,0041

1

0,3633

0,3911

0,2653

-0,0161

Tabel 24: ontbinding Brusselse Gini-coëfficiënt volgens aangepaste inkomensbronnen

In tabel 24 vinden we het resultaat van deze oefening. 26,4% van de middelen worden verdeeld op basis van de parameter centrumfunctie, terwijl deze voor 36,33% van de ongelijkheid G in staat. Opmerkelijk is dat deze parameter niet in het voordeel van Brussel-stad uitdraait, in tegenstelling tot de andere gewesten, waar deze parameter ten goede komt van de respectievelijke grootsteden. Dit is merkwaardig en duidt op de specifieke grootstedelijke morfologie die ook de andere gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kenmerkt; een morfologie die we niet in dezelfde mate terugvinden bij de andere Belgische grootsteden. Concreet ontvangen de volgende gemeenten een hogere dotatie per capita dan Brussel-stad op basis van de parameter centrumfunctie: Sint-Joost-ten-Node, Koekelberg, Sint-Gillis, Etterbeek, Molenbeek, Elsene en Schaarbeek. 54

De parameters fiscale draagkracht en sociale criteria dragen iets minder bij tot G – respectievelijk 39,11% en 26,53% – dan hun aandeel in de dotatie – 42% en 30%. Ten slotte vinden we een negatieve concentratiecoëfficiënt voor de inkomensbron oppervlakte. Intuïtief kunnen we dit begrijpen: deze parameter komt voornamelijk de gemeenten ten goede die op andere parameters laag scoren. De grote, groene gemeenten (Audergem, Ukkel, Watermaal-Bosvoorde) hebben een lager dan gemiddelde centrumfunctie en hebben een grotere fiscale draagkracht. 3.2.3 Deelconclusie In dit deelhoofdstuk staan we in de eerste plaats stil bij het verloop van de reguliere en de gegeneraliseerde Lorenz-curven. Omwille van het snijden van alle paarsgewijze combinaties maken we een GL op om een welvaartsuitspraak te kunnen doen. Op basis van onze analyse moeten we echter besluiten dat een ideologisch neutrale welvaartsuitspraak onmogelijk is met uitzondering van het paar Wallonië-Brussel, waarbij de GL elkaar niet snijden. In onze analyse van de Lorenz-curven valt onmiddellijk de rol van de grootsteden op, die nog geprononceerder naar voren komt in de ontbinding van de Gini-coëfficiënten. Zowel in Vlaanderen als in Wallonië zien we dat de grootsteden verantwoordelijk zijn voor een knik in de Lorenz-curven. De grootsteden in Vlaanderen en Wallonië ontvangen een dotatie die vele malen het gemiddelde van de verdeling overstijgt. De Gini-coëfficiënt leert ons dat de ongelijkheid van de dotatieverdeling in Vlaanderen het grootst is, gevolgd door Wallonië en Brussel. Om de oorsprong van deze ongelijkheid te vinden moeten we de Gini-coëfficiënten gaan ontbinden. Wat de ontbinding van de Gini-coëfficiënten naar groepen van gemeenten betreft, zien we in Vlaanderen vooral de centrumsteden sterk bevoordeeld worden. De ongelijkheid van de Vlaamse dotatieverdeling verklaren we voornamelijk op basis van verticale onbillijkheden tussen de verschillende klassen. In Wallonië is dit veel minder uitgesproken en merken we zelfs dat niet de centrumgemeenten gemiddeld de hoogste dotatie per inwoner ontvangen, maar wel de semi-stedelijke gemeenten gevolgd door de landelijke gemeenten. Bij de Brusselse verdeling valt op dat de hoofdstad zich in het midden van de inkomensverdeling bevindt, wat contrasteert met de grootsteden in de andere gewesten. De ongelijkheid G in het hoofdstedelijk gewest verklaren we in de eerste plaats op basis van . We zien dat de kloof tussen de dotatie per inwoner in de rijkere clusters (de woongemeenten in het zuidoosten en het noordwesten) en de dotatie per inwoner in de armere clusters (de industriële gemeenten in de kanaalzone en de gemeenten van de eerste gordel) groot is. De ontbinding van de Gini-coëfficiënten naar inkomensbronnen herbevestigt de voorgaande vermoedens. Wat Vlaanderen betreft wordt 48,8% van de middelen verdeeld op basis van het factorinkomen centrumfunctie, maar deze factor verklaart wel 86,16% van de ongelijkheid in dotatie tussen gemeenten. In Vlaanderen speelt voornamelijk de perceptie van oversijpelingseffecten een grote rol. In Wallonië daarentegen valt eerder het factorinkomen fiscale draagkracht op dat sterk bijdraagt aan de ongelijkheid G. In Brussel valt eveneens het factorinkomen centrumfunctie op door zijn sterke bijdrage aan G. Vreemd genoeg heeft Brussel-stad geen voordeel bij het factorinkomen centrumfunctie, hoewel dit inkomen wel een duidelijke rol heeft in de verdeling van middelen. 55

3.3

Besluit

Ondanks vele gelijkenissen hebben we op basis van onze analyse ook sterke regionale verschillen ontdekt. Uit de twee deelhoofdstukken halen we een aantal gemeenschappelijke verdeelcriteria. In het bijzonder de criteria centrumfunctie, fiscale draagkracht, sociale criteria en landelijkheid. In tabel 25 geven we het gewicht weer van deze criteria in de verschillende regionale gemeentefondsen. Parameter

Vlaanderen

Wallonië as is

Brussel to be

Centrumfunctie

48,80%

9,60%

57,50%

26,40%

Fiscale draagkracht

30,20%

5,01%

30,00%

42,00%

Sociale criteria

15,00%

1,17%

7,00%

30,00%

6,00%

0,92%

5,50%

1,60%

Andere (min. Dotatie Waals Gewest) / 83,30% Tabel 25: gewicht van de verschillende criteria in de dotatie per gewest

/

/

Landelijkheid/open ruimte/ oppervlakte

Het gewicht in de dotatie zegt niets over het gewicht in de ongelijkheid van de verschillende inkomensbronnen. De bijdrage van de verschillende inkomensbronnen in de gewestelijke ongelijkheid G, kunnen we aflezen uit tabel 26. Parameter

Vlaanderen

Wallonië as is

Brussel to be

Gini-coëfficiënt

0,3979

0,2986

0,2438

0,2537

Centrumfunctie

86,16%

6,09%

41,05%

36,33%

2,45%

6,08%

50,74%

39,11%

Sociale criteria

12,27%

0,56%

3,89%

26,53%

Landelijkheid/open ruimte/oppervlakte

-0,88%

0,20%

4,32%

-1,61%

Andere (min. Dotatie Waals Gewest) / Tabel 26: bijdrage inkomensbronnen aan G per gewest

87,06%

/

/

Fiscale draagkracht

Op basis van deze tabellen, gekoppeld aan de tabellen waar we de Gini-coëfficiënten ontbinden naar clusters van gemeenten en onze bevindingen uit 3.1, onthouden we de volgende bemerkingen. Binnen het Vlaamse gemeentefonds bepaalt het belang van de centrumfunctie in grote mate het verschil in dotatie tussen gemeenten. De externaliteit “oversijpelingseffecten” speelt een dermate grote rol dat de decreetgever ervoor kiest om de centrumsteden een voorafname uit het gemeentefonds toe te bedelen. We willen hier een aantal kanttekeningen bij maken. Indien de oversijpelingseffecten een dermate bijkomende kost zijn voor de Vlaamse centrumsteden moet dit ten eerste zijn uitdrukking krijgen in verdeelcriteria die op alle gemeenten van toepassing zijn. Ten tweede hoort dit ook zijn uitdrukking te hebben in het uitgavenpatroon van de centrumsteden. In deze studie nemen we de gemeentebegrotingen niet onder de loep, maar de PWC (2009) heeft dit wel gedaan. Zij komen tot de volgende stelling: “Uit de vergelijking van het 56

bestedingspatroon van gemeenten met een sterke afwijking ten opzichte van het gemiddelde met de dotatie uit het gemeentefonds voor diezelfde gemeenten blijkt duidelijk dat het gemeentefonds niet herverdeelt volgens uitgavenpatroon” (p. 13). Er valt enkel een verschil in bestedingspatroon tussen de centrumsteden en de overige gemeenten waar te nemen wat de buitengewone dienst betreft. Met een derde punt van kritiek richten we ons op de aard van de dotatie. In hoofdstuk 2 schrijven we, gebaseerd op de literatuur ter zake, dat een algemene dotatie niet het meest aangewezen is om oversijpelingseffecten uit te vlakken. Omwille van het prijseffect stimuleert een specifieke dotatie het aanbod van publieke goederen aan een lagere prijs voor de donerende overheid dan een algemene dotatie dat kan. We kunnen niet anders dan besluiten dat de centrumfunctie zeer bepalend in de toekenning van de dotaties. Een afdoende motivering hiervoor van de Vlaamse decreetgever blijft achterwege. Een eerste stap naar een nieuw verdeelinstrument moet de afschaffing van de categorieën van gemeenten zijn – en derhalve ook de afschaffing van de voorafnames. Wat de Waalse verdeling betreft, hebben we de indruk dat er politieke moed ontbreekt. De kans is namelijk groot dat de nieuwe Waalse regelgeving nooit de volwassenheid haalt. Daarnaast bevragen we het grote belang van de formule Pagano, die de gemeenten met hogere externaliteitskosten bevoordeelt. Als benadering van de genormeerde uitgaven is ze slechts een momentopname van het uitgavenpatroon van de gemeenten. Bovendien baseert ze zich uitsluitend op het inwonersaantal als meetfactor voor de externaliteiten waarmee gemeenten te kampen hebben. Tenslotte is de formule manipuleerbaar, aangezien ze stoelt op de fiscale tarieven die de gemeenten hanteren. De Brusselse verdeling profileert zich anders: ze hecht een groter belang aan de intergemeentelijke solidariteit. De distinctie tussen de rijkere gemeenten van de tweede gordel en de armere gemeenten van de eerste gordel is opmerkelijk. In bijlage 1 geven we meer duiding over de relatie tussen de inkomens- en dotatieverdeling met een toepassing voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Wat ook opvalt, is dat de specifiek hoofdstedelijke context van Brussel-stad niet echt in rekening wordt gebracht bij de Brusselse dotatieverdeling.

57

4

Vergelijking van de dotaties aan de grootstedelijke entiteiten in de regionale gemeentefondsen

In dit hoofdstuk trachten we een vergelijking te maken van de gewestelijke dotaties uit het gemeentefonds die naar de grootsteden vloeien. Het uitgangspunt is de studie van Verdonck et al. (2010) over de onderfinanciering van Brussel. Deze studie is het eindverslag van een onderzoek in opdracht van de (toenmalige) Brusselse minister van Financiën, Begroting en Externe betrekkingen, de heer Jean-Luc Vanraes. In deze studie komen de auteurs op een geraamde onderfinanciering van 719.987.205 euro. De onderfinanciering is het saldo van de meerkosten/minderopbrengsten van Brussel in zijn hoofdstedelijke rol verminderd met de voordelen die Brussel op basis van deze rol heeft. 34,54% van de meerkosten, 437.417.497 euro, wordt toegeschreven aan een gebrek aan solidariteit vanuit het hinterland. Hiermee viseren ze rechtstreeks ons onderwerp: het gemeentefonds. In dit hoofdstuk zullen we achtereenvolgens de volgende zaken behandelen. Ten eerste stellen we de studie van Verdonck et al. (2010) voor, althans die delen eruit die voor ons relevant zijn, en duiden we de bestaande kritieken hierop (4.1). Ten tweede gebruiken we een andere studie van Verdonck et al. (2009), gebaseerd op de Dexia-studie die we in hoofdstuk 3.2.2.2.2 voorstellen, om de grootstedelijke entiteiten te bepalen (4.2). Op basis hiervan zullen we het gebrek aan solidariteit vanuit het Brusselse hinterland gaan herberekenen (4.3) en plaatsen we dotaties aan grootsteden in de economische literatuur (4.4). Voor alle duidelijkheid: in dit hoofdstuk doen wij geen uitspraak over de onderfinanciering van Brussel. We bouwen verder op hoofdstuk 3 en verdiepen ons in de intergewestelijke dotatieverschillen – d.i. verschillen in dotatie vanuit de regionale gemeentefondsen – tussen de grootstedelijke entiteiten. Volgens ons mist de studie van Verdonck op dat vlak immers de nodige nuance. 4.1

De afwezigheid van solidariteit vanuit het Brusselse hinterland

De “Studie voor een juiste financiering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest” van Verdonck et al. (2010) dicht een belangrijk aandeel van de onderfinanciering van Brussel toe aan de afwezigheid van solidariteit vanuit het Brusselse hinterland. Met deze stelling viseren de onderzoekers de gewestelijke gemeentefondsen. Zij stellen vast dat de centrumsteden in het Waalse en Vlaamse gemeentefonds bevoordeeld worden omwille van de externaliteiten (lees: oversijpelingseffecten) waarmee zij als aantrekkingspolen en werkgelegenheidscentra te maken hebben. De centrumsteden – in het bijzonder de gewestelijke grootsteden – hebben als gevolg van hun specifieke positie, zo stellen de onderzoekers, een moeilijkere financiële positie dan de residentiële randgemeenten. Waar in het Vlaamse en Waalse gewest het evenwicht hersteld wordt door middel van een solidariteitsmechanisme, met name het gemeentefonds, blijft een dergelijke transfer van de randgemeenten van Brussel die in het Vlaams gewest liggen naar de Brusselse gemeenten uit. De onderzoekers stellen dat Brussel historisch benadeeld wordt: waar het Brussels aandeel in de jaren 1970 een dotatie van ongeveer 20,5% van het federale gemeentefonds ontvangt, loopt dit aandeel bij de regionalisatie van de fondsen terug tot 9,36%. Deze problematiek behandelen we in hoofdstuk 3.1.3.

58

Vooraleer een vergelijking te maken tussen Brussel en de andere grootsteden (Antwerpen, Gent, Charleroi en Luik), doen Verdonck et al. (2010) enkele aanpassingen. Ze verminderen de Vlaamse en de Waalse dotatie met de uitgaven van de respectievelijke grootsteden op het vlak van brandweer, dringende medische hulpverlening (DMH) en de afhaling en verwerking van afval. In het Brussels gewest zijn die zaken immers geregionaliseerd. Wat Verdonck et al. (2010) niet corrigeren, zijn de inter-gewestelijke verschillen in de dotatie met betrekking tot de verhouding gemeente vs. OCMW. Brusselse gemeenten staan 7% af aan de GGC ten gunste van de OCMW’s; de meerderheid van de Vlaamse gemeenten staan 8% af aan hun OCMW’s en voor het Waals gewest bestaat er een apart “Bijzonder fonds voor sociale bijstand”. De 7% die binnen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest aan de GGC wordt gestort ter financiering van de OCMW’s wordt in tabel 27 bij de dotatie aan de 19 Brusselse gemeenten geteld. Er wordt met andere woorden 243.591.180 euro aan de gemeenten gestort en 18.334.820 euro aan de GGC. Op basis van deze aanpassingen komen Verdonck et al. (2010) tot de samenvattende tabel 27. Gemeenten

19 Brusselse gemeenten (2009)

Dotatie gemeentefonds

261.926.000

Uitgaven brandweer en DMH

Uitgaven afvalbeheer

-

-

Bevolking

Dotatie per inwoner

1.048.491

250 euro

Antwerpen, Gent, Luik en 1.006.058.003 130.026.765 141.441.105 1.101.016 667 euro Charleroi (2008) Tabel 27: Basistabel Verdonck et al. (2010, p. 58) m.b.t. ontvangsten gemeentefonds in de grootsteden

Met behulp van deze uitkomst berekenen ze het Brusselse tekort, of beter gezegd: “Indien de Brusselse gemeenten het equivalent per inwoner zouden ontvangen van het bedrag dat de vier andere grote Belgische steden gemiddeld ontvangen, dan zouden de Brusselse gemeenten, als geheel, hun begrotingen zien toenemen met: euro” (Verdonck et al., 2010, p. 58). (Vooraleer in te gaan op de inhoud van hun betoog, willen we alvast enkele vormelijke opmerkingen geven bij de berekening. Ten eerste wordt het aantal inwoners in de tabel anders weergegeven dan in de berekening: 1.048.491 vs. 1.041.491. Ten tweede hebben we het eindbedrag trachten na te rekenen op basis van de weergegeven cijfers en telkens – al dan niet met een afgerond cijfer – bekomen we een ander resultaat dan datgene wat in de studie weerhouden wordt. Een derde opmerking betreft de jaartallen: het is jammer dat een studie met dergelijk belang zulk een groot bedrag berekent op basis van cijfers uit verschillende jaartallen. Deze onvolkomenheden maken dat de berekeningen rommelig overkomen.) Wanneer we de oefening van de auteurs overdoen op basis van onze cijfers voor 2010 stuiten we op een probleem met betrekking tot de “Uitgaven brandweer en DMH” en de “Uitgaven afvalbeheer”. Via de Studiedienst van de Vlaamse Regering beschikken we over de cijfers van de stad Antwerpen en Gent – respectievelijk 139.558.415 en 69.537.031 euro in totaal (gewone en buitengewone dienst) in 2010. De cijfers voor 59

Wallonië hebben we niet. Daarom werken we in deze studie verder met een alternatieve benadering. We gaan de Brusselse dotatie verhogen met de gewestelijke uitgaven op het vlak van deze beleidsdomeinen. We gebruiken hiervoor de cijfers vermeld in de ordonnantie houdende de algemene uitgavenbegroting van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voor het begrotingsjaar 2010 van 14 december 2009. Inzake de brandbestrijding en de dringende medische hulpverlening wordt er een bedrag van 81.303.000 euro begroot onder opdracht 9 van de begrotingstabel. Voor de opdracht inzake de afvalverwerking en -ophaling wordt onder opdracht 24 van de begrotingstabel een bedrag van 112.226.000 euro begroot. De lezer kan een opmerking maken ten aanzien van deze “omgekeerde” aanpak. In vergelijking met tabel 27 zien we dat de Brusselse uitgaven lager zijn dan de gezamenlijke uitgaven van de andere entiteiten. Het is dus duidelijk dat onze werkwijze in het voordeel van Brussel is. Ons inziens is de vertekening echter even groot indien men er voor kiest om de uitgaven voor brandweer, DMH, afvalverwerking en -ophaling van de dotatie van de Vlaamse en Waalse grootsteden af te trekken. Zij het dat die benadering eerder het Brussels tekort zal verkleinen. We beschouwen onze benadering als een equivalent. Gemeenten

Dotatie gemeentefonds

19 Brusselse gemeenten (2010)

267.165.000,00

Uitgaven brandweer en DMH 81.303.000,00

Uitgaven afvalbeheer

Bevolking

Dotatie per inwoner

112.226.000,00 1.089.538,00 422,83

Antwerpen, Gent, Luik en Charleroi (2010) 1.045.575.964,95 Tabel 28: simulatie berekening Verdonck et al. (2010) op basis van cijfers 2010

-

1.121.973,00 931,91

Op basis van onze berekeningen bekomen we het resultaat in tabel 28. Net zoals in de berekening uit de studie nemen we de 7% dotatie aan de GGC mee in het cijfer voor de 19 Brusselse gemeenten die rechtstreeks een aandeel van 248.463.450 euro ontvangen. Wanneer we het Brusselse tekort volgens de methode van Verdonck et al. (2010) herberekenen, bekomen we voor 2010 een tekort van: euro. Op één jaar tijd, met een gelijkaardige berekening die evengoed verdedigbaar is, loopt het tekort op met 117.238.022 euro. Ceteris paribus loopt de onderfinanciering van Brussel op tot ruim 837 miljoen euro. De studie Verdonck et al. (2010) wijst erop dat in de begroting van het hoofdstedelijk gewest 9,24% van de uitgaven besteed wordt aan de algemene dotatie aan de gemeenten. Dit is een lager percentage dan in het Vlaams (17,20%) en het Waals Gewest (15,20%). De auteurs berekenen dat indien het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het gemiddelde percentage van de twee andere gewesten (16,3%) spendeert aan het gemeentefonds, het tekort van 437.417.497 euro teruggebracht wordt tot 236.075.168 euro. Ze werken echter niet met dat laatste cijfer verder: “(…) de financiële moeilijkheden van het Brussels Gewest, die toegelicht worden in de andere delen van deze studie, verhindert het Gewest om dergelijke bedragen aan de gemeenten toe te wijzen. Daarom weerhouden we het cijfer van 437.417.497 euro als de kost van de

60

afwezigheid van de solidariteit vanwege het hinterland die toe te schrijven is aan de beperktheid van het Brusselse grondgebied” (p. 59). Van Puyenbroeck (2010) toont aan dat de integratie van een gebrek aan solidariteit vanuit het Brusselse hinterland een nieuw element is binnen studies rond de onderfinanciering van Brussel. De analyse van Van der Stichele (2003) vermeldt dit aspect niet; de scope van de studie Verdonck is breder. In Van Puyenbroeck (2010) vinden we drie methodologische kritieken op de berekeningswijze van Verdonck et al. (2010): i)

ii)

iii)

4.2

Bepaalde oversijpelingseffecten worden elders in de studie ter compensatie aangehaald. Bijvoorbeeld de verkeers-, school- en ziekenhuiskosten van pendelaars worden in de studie afzonderlijk getaxeerd voor een totaal van 235 miljoen euro. Het zijn echter deze “(…) interjurisdictionele spill-overs die typisch zijn voor alle centrumgemeenten, en die in de andere twee gewesten net daarom via een intergemeentelijke dotatie worden vergoed” (Van Puyenbroeck, 2010, p. 11). In de studie vergelijkt men de 19 Brusselse gemeenten met de vier andere Belgische grootsteden. Dit impliceert dat men elk van deze 19 gemeenten dezelfde socio-economische typologie toedicht als de vier andere grootsteden – Antwerpen, Gent, Charleroi en Luik. Een juister vergelijkingspunt zijn de verschillende stedelijke entiteiten. Van Puyenbroeck (2010) geeft ter verduidelijking de dotaties van het gemeentefonds binnen de stedelijke entiteit Antwerpen weer. Eenzelfde oefening voor alle grootstedelijke entiteiten maken we hieronder (4.2). Achter het uiteindelijke referentiecijfer van 667 euro waarmee men de 250 euro per capita voor Brussel vergelijkt, schuilen grote intergewestelijke verschillen. Vergelijking van de dotaties aan de Belgische grootstedelijke entiteiten

In het bijzonder het tweede punt van kritiek uit 4.1. trekt onze aandacht. In 4.2. bekijken we dit nader op basis van de dotatiecijfers van 2010. Om de stedelijke entiteiten te definiëren doen we beroep op een (andere) studie van Verdonck et al. (2009). We kunnen het merkwaardig noemen dat de auteurs in hun studie van 2009 grootstedelijke entiteiten definiëren, maar ze niettemin achterwege laten in hun studie uit 2010. Na deze bepaling (4.2.1.) maken we een vergelijking van de dotaties uit de respectievelijke gemeentefondsen die naar deze entiteiten vloeien (4.2.2.). Op basis hiervan keren we terug naar de werkwijze die Verdonck et al. (2010) volgen en doen enkele alternatieve voorstellen (4.3.). 4.2.1 Bepaling van de grootstedelijke entiteiten In de “Étude comparative de communes flamandes, wallonnes et bruxelloises du point de vue institutionnel et financier” bepalen en vergelijken Verdonck et al. (2009) de financiën van de grootstedelijke entiteiten Brussel, Antwerpen, Gent, Charleroi en Luik. Wat de samenstelling van deze entiteiten betreft baseren ze zich op de Dexia clusters (cf. infra, 3.2.2.2.2). De grootstedelijke entiteit Brussel valt samen met de 19 gemeenten. Voor het 61

bepalen van de andere entiteiten vertrekken de auteurs van de gerechtelijke arrondissementen. Hiervan worden de gemeenten afgetrokken die niet tot clusters behoren die vergelijkbaar zijn met de gemeentelijke clusters waaruit het Brussels hoofdstedelijk gewest bestaat. Voor Antwerpen en Gent worden er gemeenten toegevoegd die niet tot het arrondissement behoren – respectievelijk Beveren en Zelzate. In het algemeen worden er door Verdonck et al. (2009) vier clusters van gemeenten behouden, waaronder zij de gemeenten van alle grootstedelijke entiteiten vatten. i)

ii)

iii)

iv)

De “residentiële woongemeenten”. De belangrijkste kenmerken hiervan zijn: een hogere levensstandaard dan de andere gemeenten binnen de entiteit; een uitgesproken residentieel karakter; bovengemiddelde infrastructuur en comfort; een slechts licht wijzigende demografische structuur; een hogere woonkost; tertiaire, maar slechts zelden secundaire activiteiten. De “semistedelijke en agglomeratiegemeenten”. Deze gemeenten worden gekenmerkt door een lagere levensstandaard en socio-economische positie in vergelijking met de andere gemeenten binnen de entiteit; een sterke verstedelijking; voor de Waalse entiteiten een sterke afname van de bevolking. De “gemeenten met een sterke concentratie aan economische activiteiten”. Ook deze gemeenten hebben te kampen met lagere inkomsten dan het regionaal gemiddelde; onderhouden sterke economische (industriële) activiteiten; zijn sterk verstedelijkt. De grootsteden zelf, de “centrumgemeenten”. Zij hebben een sterke economische functie (tertiaire sector) en aantrekkingskracht voor de regio; ze kennen een sterke verstedelijking; voornamelijk de Waalse grootsteden kampen met een sterk verouder(en)de bevolking.

4.2.2 De entiteit Brussel 4.2.2.1 De algemene dotatie aan de gemeenten De grootstedelijke entiteit Brussel bestaat uit de 19 gemeenten die het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vormen. De Dexia-clusters voor Brussel hebben we eerder gebruikt in hoofdstuk 3.2.2.2.5. De dotatieverdeling voor de Brusselse gemeenten gaat in tabel 29.

62

Gemeente

Inwoners 01/2010

Cluster

Dotatie 2010

Dotatie/capita

Oudergem

Woongemeenten

30.811

2.702.209,04

87,70

Ukkel

Woongemeenten

77.589

5.922.483,25

76,33

Watermaal-Bosvoorde

Woongemeenten

24.260

2.060.461,74

84,93

Sint-LambrechtsWoluwe

Woongemeenten

50.749

4.219.288,50

83,14

Sint-Pieters-Woluwe

Woongemeenten

39.077

2.546.563,41

65,17

Sint-Agatha-Berchem

Woongemeenten

22.185

3.165.923,64

142,71

Evere

Woongemeenten

35.803

5.975.448,64

166,90

Ganshoren

Woongemeenten

22.589

3.276.163,12

145,03

Jette

Woongemeenten

46.818

8.643.788,96

184,63

Koekelberg

Woongemeenten

19.812

7.797.747,99

393,59

Etterbeek

Semistedelijke gemeenten

44.352

12.875.943,94

290,31

Elsene

Semistedelijke gemeenten

80.183

18.865.265,89

235,28

Sint-Gillis

Semistedelijke gemeenten

46.981

18.066.417,89

384,55

Sint-Joost-ten-Node

Semistedelijke gemeenten

26.338

11.599.644,61

440,41

Anderlecht

Gemeenten met concentr. economische activiteit

104.647

26.580.166,22

254,00

Vorst

Gemeenten met concentr. economische activiteit

50.258

10.033.619,32

199,64

Sint-Jans-Molenbeek

Gemeenten met concentr. economische activiteit

88.181

32.753.957,56

371,44

Schaarbeek

Gemeenten met concentr. economische activiteit

121.232

37.460.655,96

309,00

Brussel-stad

Centrumgemeente

157.673

33.917.700,32

215,11

1.089.538 248.463.450,00 Tabel 29: Grootstedelijke entiteit Brussel: samenstelling en basisgegevens

228,04

De gemiddelde, bevolkingsgewogen dotatie bedraagt 228,04 euro. De dualiteit in de dotatie – de woongemeenten die een lagere dotatie ontvangen vs. de gemeenten van de eerste gordel die gemiddeld een hogere dotatie ontvangen – bespreken we uitvoerig in hoofdstuk 3.2.2.2.5.

Cluster

Inwoners

% Inwoners

Dotatie 2010

% Dotatie

Dotatie/cap ita

Woongemeente

369.693,00

33,93%

46.310.078,28

18,64%

125,27

Semistedelijke gemeente

197.854,00

18,16%

61.407.272,33

24,71%

310,37

Gemeenten met concentratie van economische activiteit

364.318,00

33,44%

106.828.399,07

43,00%

293,23

Centrumgemeente

157.673,00

14,47%

33.917.700,32

13,65%

215,11

248.463.450,00

100,00%

228,04

1.089.538,00 100,00% Tabel 30: Samenvattende tabel grootstedelijke entiteit Brussel

Wanneer we tabel 30 beschouwen, springt de positie van Brussel-stad als centrumgemeente in het oog. Hoewel 14,47% van de inwoners van het gewest hier hun woonplaats hebben, ontvangt de stad slechts 13,65% van de middelen. Dit is opmerkelijk in vergelijking met de andere grootstedelijke entiteiten.

63

We kunnen ons vragen stellen bij de vergelijkbaarheid van de clustering. Zoals we in hoofdstuk 3.2.2.2.2. schetsen, laat de Dexia-studie niet zomaar intergewestelijke vergelijkingen toe. In het bijzonder plaatsen we vraagtekens bij de bepaling van de centrumgemeenten in de studie Verdonck et al. (2009). In de entiteit Luik worden twee centrumgemeenten behouden, in de entiteit Brussel slechts één. Tegelijkertijd is het echter duidelijk dat er Brusselse gemeenten zijn met meer verstedelijking dan Seraing (bijvoorbeeld Sint-Joost-ten-Node of Elsene). Seraing wordt echter wel weerhouden als een centrumgemeente door Verdonck et al. (2009). 4.2.2.2 Beliris Omwille van zijn hoofdstedelijke functie ontvangt het Brussels gewest een compenserende dotatie van de federale overheid. Het samenwerkingsakkoord van 15 september 1993 tussen de Federale Staat en het Brussels Hoofstedelijk Gewest is er op gericht om de hoofdstedelijke functie en de internationale rol van Brussel te bevorderen. Binnen dit kader ondersteunt en ontwikkelt Beliris stadsprojecten. Hierover wordt beslist in een samenwerkingscomité samengesteld uit vier federale en vier ministers van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Bijakte nummer 10 van het samenwerkingsakkoord bepaalt de voorziene dotatie van 2008 tot en met 2010. Deze akte bepaalt in artikel 2 dat de Federale Staat alles in het werk stelt om een vastleggingskrediet van 125 miljoen euro te nemen op zijn begroting van 2010. In hoofdstuk 3.1.3 plaatsen we de Brusselse algemene dotatie aan de gemeenten in een historisch perspectief. We beschouwen hierin het samenwerkingsakkoord Beliris als een compensatie voor de negatieve uitkomst voor Brussel van de regionalisering van het Gemeentefonds in 1976. De inhoudelijke doelstellingen van Beliris passen inderdaad binnen de doelstellingen die ook door de gemeentefondsen worden nagestreefd. Zo ondersteunt Beliris grotendeels projecten die ook ten goede komen aan niet-inwoners: bijvoorbeeld op het vlak van het openbaar vervoer (inrichting van stations van de NMBS, metrostations en tramlijnen van de MIVB); de vernieuwing van verkeersaders (bijvoorbeeld de westelijke kleine ring); het herstel van culturele gebouwen (bijvoorbeeld het Paleis voor Schone Kunsten of het Museum voor Natuurwetenschappen). Verdonck et al. (2010) plaatsen echter een kritische kanttekening bij de Beliris compensatie. De auteurs stellen dat een aantal Beliris-uitgaven ook zonder Beliris tot stand zouden komen: bijvoorbeeld de infrastructuurwerken bij de spoorwegen of de uitgaven aan federale wetenschappelijke instellingen. Op dat vlak volgen we de studie. Het gaat hier om uitgaven die men voor andere grootsteden allicht op een ander budget verhaalt. We kunnen de studie echter niet volgen bij de volgende stelling: “Een hele reeks uitgaven binnen deze Beliris-dotatie komen bovendien niet enkel aan de Brusselaars maar ook de pendelaars en zelfs toeristen (…) ten goede. We kunnen bijgevolg moeilijk de volle 100% van de Beliris-uitgaven als een compensatie ten gunste van de Brusselaars beschouwen” (Verdonck et al., 2010, p. 61). In de studie Verdonck wordt de Beliris-dotatie als meeropbrengst van Brussel verkleind op basis van dit argument. We volgen de kritiek van Van Puyenbroeck (2010) op deze handeling: “(…) de doorgevoerde aanpassing van de Beliris-dotatie is volstrekt onlogisch, precies gegeven de aan Beliris onderliggende idee dat Brussel een meervoudige hoofdstad is. Deze uitzuivering is

64

bovendien onmiskenbaar in interne tegenspraak met de door pendelaars gegenereerde meerkosten op andere plaatsen in de studie” (p. 10). We onthouden dat de Beliris-dotatie een compensatie is voor de meervoudige rollen die Brussel als hoofdstad opneemt. In die zin komt een groot deel van de dotatie tegemoet aan de externaliteitskosten die Brussel heeft. In vergelijking met het gemeentefonds is Beliris duidelijk een specifieke en geen algemene dotatie. 4.2.3 De entiteit Antwerpen De grootstedelijke entiteit Antwerpen omvat in de studie van Verdonck et al. (2009) 19 gemeenten. De gemeenten behoren allemaal, behalve Beveren, tot het gerechtelijk arrondissement Antwerpen. Een eerste verschil met Brussel zien we in de populatieverdeling. Waar slechts 14,47% van de Brusselaars in Brussel-stad woont, woont meer dan de helft van de inwoners (58,31%) van de grootstedelijke entiteit Antwerpen in de stad Antwerpen. Gemeente

Cluster

Inwoners 01/2010

Dotatie 2010

Aartselaar

Woongemeenten

14.290

1.530.099,00

107,07

Borsbeek

Woongemeenten

10.125

1.527.189,00

150,83

Edegem

Woongemeenten

21.171

3.206.001,00

151,43

Kontich

Woongemeenten

20.489

2.928.884,00

142,95

Mortsel

Woongemeenten

24.737

3.903.349,00

157,79

Schoten

Woongemeenten

33.342

4.604.580,00

138,10

Wijnegem

Woongemeenten

8.984

1.153.207,00

128,36

Wommelgem

Woongemeenten

12.334

1.560.896,00

126,55

Brasschaat

Woongemeenten

36.949

5.355.855,00

144,95

Kappelen

Woongemeenten

26.427

3.190.160,00

120,72

Hove

Woongemeenten

8.199

928.588,00

113,26

Schilde

Woongemeenten

19.496

2.238.407,00

114,81

Boom

Semistedelijke gemeente

16.709

3.660.123,00

219,05

Hemiksem

Semistedelijke gemeente

10.166

1.393.904,00

137,11

Niel

Semistedelijke gemeente

9.268

1.525.226,00

164,57

Schelle

Semistedelijke gemeente

8.104

1.109.241,00

136,88

Zwijndrecht

Concentratie economische act.

18.573

1.928.361,00

103,83

Beveren

Concentratie economische act.

46.299

Antwerpen

Centrumgemeente

Dotatie/capita

7.097.287,00

153,29

483.505 513.209.464,00

1061,44

829.167 562.050.821,00 Tabel 31: Grootstedelijke entiteit Antwerpen: samenstelling en basisgegevens

677,85

Wat de dotatieverdeling betreft zien we in tabel 31 en 32 dat Antwerpen-stad op een veel grotere dotatie per capita kan rekenen dan de andere gemeenten. 28,53% van de bevolking heeft zijn woonplaats in een woongemeente, toch ontvangt deze cluster van 12 gemeenten slechts 5,72% van de dotatie. Hetzelfde patroon is te zien bij de semistedelijke gemeenten en de gemeenten met een concentratie van economische activiteit. De stad Antwerpen kaapt 91,31% van de dotatie weg, hoewel ze slechts een bevolkingsaandeel van 58,31% heeft. Wanneer we dit aandeel vergelijken met het aandeel van Brussel-stad in het hoofdstedelijk gewest is dit zeer opmerkelijk. 65

Cluster

Inwoners

Woongemeenten

236.543

Semistedelijke gemeenten

44.247

Gemeenten met concentr. van economische activiteit

64.872

Centrumgemeente

483.505

% Inwoners

Dotatie 2010

% Dotatie

28,53% 32.127.215,00

5,72% 135,82

5,34% 7.688.494,00

1,37% 173,76

7,82% 9.025.648,00

1,61% 139,13

58,31% 513.209.464,00

829.167 Tabel 32: samenvattende tabel entiteit Antwerpen

Dotatie/ capita

100,00% 562.050.821,00

91,31% 1.061,44 100,00% 677,85

4.2.4 De entiteit Gent Deze entiteit bestaat slechts uit 5 gemeenten en telt 307.525 inwoner op 1 januari 2010. Hetzelfde patroon als de entiteit Antwerpen tekent zich af. Ook hier woont het gros van de inwoners in de centrumgemeente – namelijk 79%. Het valt op dat Antwerpen in absolute termen meer dotatie ontvangt, maar Gent spant de kroon wanneer we de dotatie per inwoner bekijken. In tabel 33 gaat het algemeen overzicht van deze entiteit. Gemeente

Cluster

Inwoners 01/2010

Dotatie 2010

De Pinte

Woongemeenten

10.227

1.094.035,00

106,98

Sint-Martens-Latem

Woongemeenten

8.326

809.273,00

97,20

Evergem

Semistedelijke gemeenten

33.112

4.785.248,00

144,52

Zelzate

Semistedelijke gemeenten

12.494

2.808.622,00

224,80

Gent

Centrumgemeente

243.366

264.474.286,00

1086,73

307.525 Tabel 33: Grootstedelijke entiteit Gent: samenstelling en basisgegevens

273.971.464,00

890,89

Dotatie/capita

Tabel 34 bevat de samenvattende gegevens. De cijfers liggen in de lijn van de resultaten bij de entiteit Antwerpen. Hoewel één inwoner op vijf niet in de stad zelf woont, ontvangen zij slechts 3,46% van de dotatie. Net zoals Antwerpen slokt de stad Gent het leeuwendeel van de dotatie op die naar de entiteit Gent vloeit. Cluster

Inwoners

Woongemeenten

18.553

6,03% 1.903.308,00

Semistedelijke gemeenten

45.606

14,83% 7.593.870,00

Centrumgemeente

243.366

79,14% 264.474.286,00

307.525 Tabel 34: samenvattende tabel entiteit Gent

% Inwoners

Dotatie 2010

100,00% 273.971.464

% Dotatie

Dotatie/capita

0,69% 102,59 2,77% 166,51 96,53% 1.086,73 100,00% 890,89

4.2.5 De entiteit Luik Verdonck et al. (2009) laten de entiteit Luik bestaan uit de veertien gemeenten uit tabel 35. Naast Luik zelf kent de entiteit een tweede centrumgemeente, Seraing. (We herinneren de lezer eraan dat we geen individuele gegevens over het Waalse gemeentefonds mogen weergeven.)

66

Gemeente

Cluster

Chaudfontaine

Woongemeenten

Inwoners 01/2010 20.865

Esneux

Woongemeenten

13.188

Neupré

Woongemeenten

Beyne-Heusay

Semistedelijke gemeenten

11.937

Fléron

Semistedelijke gemeenten

16.110

Saint-Nicolas

Semistedelijke gemeenten

22.774

Ans

Concentratie economische act.

27.638

Flémalle

Concentratie economische act.

25.016

Grâce-Hollogne

Concentratie economische act.

21.820

Herstal

Concentratie economische act.

38.219

Oupeye

Concentratie economische act.

23.869

Visé

Concentratie economische act.

17.009

Liège

Centrumgemeenten

192.504

Seraing

Centrumgemeenten

62.698

9.756

503.403 Tabel 35: samenstelling grootstedelijke entiteit Luik

Ook in het Waalse gemeentefonds worden de grootsteden bevoordeeld. Dit blijkt uit tabel 36. Hoewel ongeveer de helft van de inwoners in een centrumgemeente woont, ontvangen deze gemeenten wel driekwart van de Luikse dotatie. Nochtans ligt dit aandeel duidelijk lager in vergelijking met Antwerpen en Gent.

Cluster Woongemeenten Semistedelijke gemeenten Gemeenten met concentr. van economische activiteiten Centrumgemeenten

Inwoners 43.809 50.821

% Inwoners Dotatie 2010 8,70% 5.186.754,66 10,10% 11.699.604,42

153.571

255.202 503.403 Tabel 36: samenvattende tabel entiteit Luik

30,51% 34.937.361,29 50,70% 155.302.339,88 100,00% 207.126.060,25

Dotatie/cap % Dotatie ita 2,50% 118,39 5,65% 230,21 16,87% 227,50 74,98% 608,55 100,00% 411,45

4.2.6 De entiteit Charleroi De entiteit Charleroi bestaat uit 10 gemeenten, goed voor een totaal van 374.333 inwoners. Het gros van deze inwoners – ongeveer 54% – woont in de stad Charleroi. Gemeente

Cluster

Inwoners 01/2010

Montigny le Tilleul Gerpinnes Chatelet Courcelles Farciennes Fontaine-L'Evêque Aiseau-Presles Fleurus Manage Charleroi

Woongemeenten Woongemeenten Semistedelijke gemeenten Semistedelijke gemeenten Semistedelijke gemeenten Semistedelijke gemeenten Gemeente met concentratie economische act. Gemeente met concentratie economische act. Gemeente met concentratie economische act. Centrumgemeente

Tabel 37: samenstelling grootstedelijke entiteit Charleroi

67

10.136 12.111 36.050 30.218 10.968 16.988 10.679 22.358 22.227 202.598 374.333

Wat de dotatieverdeling betreft, doet dit resultaat denken aan de Luikse verdeling. Ook hier kapen de centrumgemeenten een groter aandeel weg dan hun inwonersaantal rechtvaardigt. Niettemin ligt dit aandeel nog altijd een heel stuk lager dan het relatieve aandeel dat de steden Gent en Antwerpen ontvangen in hun respectievelijke entiteiten. Tegelijkertijd is dit aandeel een heel stuk groter dan het aandeel van de dotatie van Brussel-stad in zijn hoofdstedelijke entiteit.

Cluster Woongemeenten Semistedelijke gemeenten Gemeenten met concentr. van economische activiteiten Centrumgemeenten

Inwoners 22.247 94.224

55.264 202.598 374.333 Tabel 38: samenvattende tabel entiteit Charleroi

% Inwoners Dotatie 2010 5,94% 2.749.605,60 25,17% 27.426.017,52 14,76% 14.262.839,52 54,12% 137.892.250,95 100,00% 182.330.714

Dotatie/capit % Dotatie a 1,51% 123,59 15,04% 291,07 7,82% 258,09 75,63% 680,62 100,00% 487,08

4.2.7 Het overige stedenbeleid Net zoals de Beliris-dotatie Brussel compenseert voor zijn hoofdstedelijke functie, bestaat er ook een Vlaams Stedenfonds dat onafhankelijk van het gemeentefonds tegemoet komt aan de Vlaamse centrumsteden. Het Vlaams Stedenfonds is opgericht bij decreet van 13 december 2002. Het wordt verdeeld onder de twee Vlaamse grootsteden, de Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC) en enkele regionale steden (Aalst, Brugge, Hasselt, Genk, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout). Het stedenfonds heeft een minder grote reikwijdte dan het gemeentefonds. Het is er voornamelijk op gericht om de stadsvlucht te stoppen en om het democratische draagvak in de steden te verhogen. De doelstellingen zijn: de leefbaarheid vergroten, het tegengaan van dualisering en het verhogen van de kwaliteit van bestuur (artikel 2). Het Vlaams Stedenfonds heeft vergelijkbare kenmerken als de Beliris-dotatie. Ook hier gaat het eerder om een specifieke dan om een algemene dotatie. Het Vlaams stedenfonds is gekoppeld aan een beleidsovereenkomst met frequente evaluaties en monitoring – zo was er begin 2011 nog een visitatiecommissie aan het werk. Inzake de verdelingscriteria wordt ook hier gewerkt met voorafnames voor Antwerpen en Gent. Drie vierde van het fonds wordt aan beide steden toegekend, onderling te verdelen op basis van hun inwonersaantal. Ook voor de VGC is er een voorafname. In 2010 bedraagt die 12.846.900 euro. Het overige budget wordt onder de andere steden verdeeld op basis van hun inwonersaantal. De verdeling van de trekkingsrechten van 2010 wordt vastgelegd in het besluit van de Vlaamse regering van 19 maart 2010. In tabel 39 gaat een detail van de verdeling.

68

Stad Antwerpen Gent Aalst Brugge Genk Hasselt Kortrijk Leuven Mechelen Oostende Roeselare Sint-Niklaas Turnhout

Trekkingsrecht 54.703.905,00 27.611.628,00 2.502.454,00 3.679.385,00 5.467.773,00 2.213.658,00 2.439.257,00 3.123.571,00 3.781.211,00 4.134.015,00 1.749.657,00 2.179.839,00 1.335.747,00 114.922.100,00

Tabel 39: Verdeling Vlaams Stedenfonds in 2010

Naast het gemeentefonds, het Vlaams stedenfonds en Beliris, voert de federale overheid nog een afzonderlijk “Grootstedenbeleid”. Dit wordt verankerd in de “Wet tot bepaling van de voorwaarden waaronder de plaatselijke overheden een financiële bijstand kunnen genieten van de Staat in het kader van het stedelijk beleid” van 17 juli 2000. Het Grootstedenbeleid is een zuivere specifieke dotatie. Zij krijgt vorm op basis van contracten tussen de federale overheid en de steden. De stadsprojecten worden door de steden zelf aangevraagd en hebben uitgesproken sociale doelstellingen: de projecten situeren zich in hoofdzaak op de domeinen maatschappelijke integratie, tewerkstelling en bestrijding van de grootstedelijke criminaliteit (artikel 3 van de wet). De steden die in aanmerking komen voor dergelijke projecten worden aangeduid in het koninklijk besluit van 12 augustus 2000 en 26 september 2001. Het gaat om volgende steden: Antwerpen, Gent, Luik, Charleroi, Oostende, Mechelen, La Louvière, Bergen, Seraing en zeven Brusselse gemeenten (Anderlecht, Vorst, Sint-Jans-Molenbeek, Sint-Gillis, Sint-Joost-tenNode, Schaarbeek en Brussel-stad). We maken geen verdere analyse van het Vlaams Stedenfonds noch van het Federale Grootstedenbeleid. Onze studie beperkt zich tot de regionale gemeentefondsen. Om alles in het juiste perspectief te plaatsen is het echter nodig om ook deze dotaties te duiden. Voor zover we konden nagaan is er geen specifiek fonds voor de centrumsteden in het Waals gewest.

4.3

Herberekening van de onderfinanciering van Brussel te wijten aan de afwezigheid van solidariteit van het Brusselse hinterland

Op basis van de analyse in 4.2. kunnen we de onderfinanciering die we in 4.1. hebben weergegeven, herberekenen. We vertrekken van de basisgegevens uit tabel 28. Aan de hand van deze gegevens hebben we voor 2010 een tekort van 555 miljoen euro berekend. Niettemin hebben we met Van Puyenbroeck (2010) aangetoond dat deze methode tekortschiet. Indien we het Brusselse tekort op een meer objectieve manier willen berekenen, zullen we de andere grootstedelijke entiteiten in beschouwing moeten nemen in plaats van enkel de grootsteden zelf, zoals Verdonck et al. (2010) doen. We wijzen de lezer er op dat Verdonck de stelling uit 2010 in een artikel uit 2011 nuanceert. In Verdonck et al. (2011) lezen we het volgende: 69

Wat deze rubriek betreft [de dotatie uit het gemeentefonds], is de positie van het Brusselse cluster ongunstig, aangezien de Brusselse gemeenten in euro per inwoner 39% middelen minder hebben dan het gemiddelde van de vijf stedelijke clusters. Deze bewering moet evenwel worden genuanceerd, aangezien bepaalde gemeentelijke taken werden overgenomen door het Brussels Gewest en het dan ook logisch is dat dit laatste minder financiële middelen aan zijn gemeenten toekent. Het verschil is echter vooral te wijten aan het gebrek aan solidariteit tussen de gemeenten van het Brussels Gewest en die van zijn hinterland, die tot andere gewesten behoren. Dat verklaart meer dan de helft van het verschil ten opzichte van het gemiddelde. De andere vier clusters kunnen volop een beroep doen op die solidariteit. Er zij aan herinnerd dat toen het Gemeentefonds in 1970 werd geregionaliseerd, daalde het aandeel van de Brusselse gemeenten in het totaal van de dotaties van 20,5 naar 9,36% (Verdonck et al., 2011, p. 5).

Op basis van bovenstaand citaat moeten we bij onze herberekening in eerste instantie het bevolkingsgewogen gemiddelde van de vijf stedelijke clusters bepalen. Voor Brussel hernemen we de cijfers uit tabel 28. Voor de andere entiteiten rekenen we verder met de cijfers uit onze analyse in 4.2. We bekomen het resultaat dat in tabel 40 gaat (cijfers van 2010). Uitgaven Dotatie brandweer en Uitgaven Dotatie per Entiteiten gemeentefonds DMH afvalbeheer Bevolking inwoner Brussel 267.165.000,00 81.303.000,00 112.226.000,00 1.089.538 422,83 Antwerpen 562.050.821,00 829.167 677,85 Gent 273.971.464,00 307.525 890,89 Luik 207.126.060,25 503.403 411,45 Charleroi 182.330.713,59 374.333 487,08 1.492.644.058,84 81.303.000,00 112.226.000,00 3.103.966 543,23 Tabel 40: bevolkingsgewogen gemiddelde dotatie op basis van de 5 grootstedelijke entiteiten

Aan de hand van de gegevens in tabel 40 kunnen we onze berekening uit 4.1. hermaken. Door gebrek aan solidariteit vanuit het Brusselse hinterland bekomen we in dit deelhoofdstuk een tekort van 554.655.518,84 euro in 2010. Gelet op het bevolkingsgewogen gemiddelde uit tabel 40 is volgende berekening naar onze mening methodologisch juister: euro. Dit bedrag is maar liefst 423.477.822,38 euro kleiner dan ons resultaat op basis van de werkwijze van Verdonck et al. (2010). Dit is een hallucinant verschil met een meer dan significante impact op de berekening van de onderfinanciering van Brussel. Vooraleer dit hoofdstuk te besluiten (4.5.), lichten we enkele standpunten toe uit de economische literatuur ten aanzien van de functie van dotaties aan grootsteden (4.4.). 4.4

De economische literatuur over dotaties aan grootsteden

Slack (2007 en 2010) bespreekt en vergelijkt de intergouvernementele transfers naar grootsteden en metropolen. Uit zijn artikels blijkt duidelijk de tweeledigheid in de publieke financiën van grootsteden. Enerzijds genereren zij als regionale hubs heel wat externaliteiten (oversijpelingseffecten), anderzijds hebben ze een groter fiscaal vermogen om publieke diensten aan niet-inwoners te kunnen aanbieden. Grootsteden beschikken met andere woorden over een grotere fiscale autonomie. Slack staat negatief ten aanzien van hoge transfers naar grootsteden. Volgens hem kunnen deze gemeenten 70

op basis van gebruikersbijdragen (user fees) en andere taksen – in het bijzonder de elastische inkomens-, verkoops- en bedrijfsbelastingen naast de statische onroerende belastingen (in België is het kadastraal inkomen al decennia ongewijzigd) – veel makkelijker dan kleinere en/of plattelandsgemeenten zelffinancierend zijn. Slack benadrukt het volgende: Grants to large cities and metropolitan areas should probably be less on a per capita basis than grants to smaller municipalities but may still include transfers for health and education and other services where the benefits spill over municipal boundaries. Finally, metropolitan governments should use a combination of borrowing, development charges, and publicprivate partnerships to finance infrastructure (Slack, 2010, p. 12).

Slack plaatst naast de hogere uitgaven van grootsteden de grotere basis om belastingen te innen. Tegelijkertijd stelt hij vast dat grootsteden verschillend worden benaderd door hun centrale overheden. In sommige landen krijgen grootsteden meer fiscale autonomie, in andere landen ontvangen de grootsteden bijkomende compensaties. De metropolen Stockholm, Parijs, Madrid en Lausanne ontvangen, vergeleken met de kleinere lokale overheden een geringe dotatie (Bahl, 2010). Bepaalde grootsteden ontvangen compenserende transfers voor hun hoofdstedelijke functie: Slack (2010) refereert aan Bern, Berlijn en Brussel. In het algemeen besluit Slack (2010) echter dat de meeste groot- en hoofdsteden weinig bijkomende compensatie ontvangen van hun centrale overheid. Slacks’ pleidooi voor gebruikersbijdragen valt op. Zo komt de topman (ad interim) van het Brusselse openbaar vervoer (MIVB) recent in het nieuws met de stelling dat de reiziger meer moet worden uitgemolken (cf. De Standaard, 20 april 2012). Vandaag is er volgens hem immers een diepe kloof tussen de werkelijke prijs van het openbare vervoer en de lage verkoopprijs van de biljetten en abonnementen. De heer Lauwers krijgt veel politieke tegenkanting omwille van deze uitspraak. De kritiek komt niet alleen van groene en rode partijen, maar ook van de Brusselse liberalen: de MR vraagt onverkort het ontslag van de topman. Slack stelt dat dergelijke argumentatie, gestoeld op “sociale redenen” verkeerd is. Hij haalt de studie van Bird & Miller (1989) aan, die stelt dat in stedelijke gebieden de armen juist ondervertegenwoordigd zijn in de sociale groepen die veel gebruik maken van het openbaar vervoer – wat ons inziens in Brussel niet echt het geval is. Een slimme prijszetting moet volgens Slack echter mogelijk zijn om de verkeerde groepen niet nodeloos te treffen. We kunnen het pleidooi van Slack (2007, 2010) vatten in drie kernpunten: - Grootsteden hebben als welvaartsgeneratoren een grotere fiscale capaciteit. Zij kunnen op basis van slimme heffingen hun gemeentefinanciën zelf bekostigen. - Indien een dotatie overwogen wordt omwille van oversijpelingseffecten, dan past eerder een specifieke dan een algemene dotatie. Zo kunnen er volgens hem specifieke transfers plaatsvinden op de beleidsdomeinen onderwijs en volksgezondheid. - Slack (2007) erkent dat er in de praktijk weinig lijn te trekken valt in de internationale vergelijkingen. Veel centrale overheden stoppen hun hoofdsteden een handje toe, maar de verschillen zijn sterk. Londen haalt 83% van zijn financiering uit dotaties, Bern slechts 1%.

71

4.5

Besluit

De studie Verdonck et al. (2010) toont aan dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ondergefinancierd wordt. In de eerste plaats is dit te wijten aan oversijpelingseffecten. In hun studie worden deze externaliteiten afzonderlijk berekend: de openbare vervoerskosten en algemene verkeerskosten van pendelaars; de uitgaven van het gewest inzake beheer en beleid van de centrale overheid; de kosten van school- en ziekenhuispendelaars, de vrijstellingen van belastingen; de kost van politieke en administratieve structuren; etc. Samen met Van Puyenbroeck (2010) onderschrijven we de kritiek dat men bovenop deze uitgaven niet zomaar bijkomend kosten kan toewijzen gebaseerd op “de afwezigheid van solidariteit vanwege het Brusselse hinterland”. Deze uitgaven vallen onder de kosten die niet-inwoners zoals pendelaars genereren. Daarnaast is er de kritiek op de berekeningswijze van het tekort in de studie van Verdonck et al. (2010). Indien zij de minderontvangsten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in vergelijking met de andere Belgische grootsteden willen aantonen, moeten ze vergelijken met de dotaties voor de grootstedelijke entiteiten en niet louter met de dotaties voor de grootsteden. Deze laatste berekening hebben we zelf overgedaan op basis van onze gegevens van 2010. Het beeld oogt genuanceerder. Wanneer we het tekort berekenen op basis van de grootstedelijke entiteiten wordt het teruggebracht van 554.655.518,84 euro tot 131.177.696,46 euro. Het geeft aan dat een ernstig debat over studies omtrent de onderfinanciering van Brussel aangewezen is. We willen erop wijzen dat de studie Verdonck et al. (2010) volgens ons het juiste uitgangspunt heeft: het afzonderlijk becijferen van de oversijpelingseffecten op basis van een aantal variabelen. Het betrekken van het gemeentefonds in deze berekeningen is jammerlijk. De gemeentefondsen in de overige gewesten verdelen immers meer middelen naar de grootsteden omwille van deze oversijpelingseffecten. Het impliceert dat de studie Verdonck voor een deel aan dubbeltelling doet. De vergelijking met de vier andere grootstedelijke entiteiten leert ons dat de grootsteden binnen hun entiteit telkens een aanzienlijke dotatie ontvangen in vergelijking met hun inwonersaantal. Dit is geen nieuwe vaststelling: we wijzen hier evenzeer op in hoofdstuk 3. Waar de studie Verdonck et al. (2010) ons een zicht geeft op de Brusselse externaliteitskosten, ontbreekt elke argumentatie voor het hoge aandeel dat Antwerpen en Gent in het Vlaamse gemeentefonds ontvangen. Zij worden bevoordeeld op basis van onvoldoende geargumenteerde voorafnames. Hetzelfde gebeurt voor de steden Charleroi en Luik, die voornamelijk bevoordeeld worden met de basisfinanciering (zie hoofdstuk 3.1.2). Als de studie Verdonck et al. (2010) ons één ding leert, dan is het de nood aan een duidelijke verklaring van de oversijpelingseffecten die we grootsteden en andere centrumgemeenten toedichten. Wanneer we dergelijke effecten willen compenseren, is een specifieke in plaats van een algemene dotatie aangewezen. Slack (2007, 2010) is daarbij een leidraad. Bovendien moeten we bij grootsteden de capaciteit om eigen inkomsten te verwerven in rekening brengen. Een kritische blik op onder meer potentiële (hogere) gebruiksbijdragen mag daarbij niet als een taboe worden beschouwd en zonder gegronde argumentatie worden weggewuifd. Dit zien we vandaag al te gemakkelijk gebeuren ten aanzien van de argumentatie van de MIVB-topman. Tegelijkertijd willen we de stelling van Slack (2007, 2010) dat grootsteden sowieso een grotere fiscale capaciteit hebben, nuanceren. De economische activiteiten van Brussel 72

genereren niet automatisch meer budgettaire/fiscale inkomsten: de vennootschapsbelasting en de BTW zijn volledig federaal, “(..) de personenbelasting is federaal maar de territoriale verdeling van deze ontvangsten wordt gebruikt om de dotatie personenbelasting toe te wijzen aan de verschillende gewesten. Hiervoor geldt evenwel dat de personenbelasting betaald wordt in de gemeente waar de werknemer gedomicilieerd is (…) en dat de helft van de personen die in Brussel werken in een ander gewest zijn gedomicilieerd” (Verdonck et al., 2010, p. 16). Een belangrijk aandeel van de in Brussel gegenereerde welvaart wordt aldus “geëxporteerd” naar de randgemeenten die tot een ander gewest behoren. Brussel ontloopt ook diverse fiscale inkomsten door de problematiek van de vrijstellingen. Vrijstellingen die niet door de gewestelijke overheid beslist worden, maar wel een negatieve impact hebben op de gewestelijke inkomsten. Deze vrijstellingen gelden zowel op het vlak van de personenbelastingen – werknemers van de internationale instellingen – als op het vlak van de onroerende voorheffing – overheidsgebouwen. (Dit laatste wordt weliswaar gecompenseerd op basis van de “dode hand” dotatie voorzien in artikel 63 van de bijzondere financieringswet). We raken hier echter aan de problematiek van de bijzondere financieringswet, die niet het onderwerp van onze studie vormt.

73

5

Algemeen besluit

We hebben sterke gelijkenissen tussen de gewestelijke dotaties ontdekt, maar eveneens een aantal opmerkelijke verschillen. We merken een sterk herverdelend streven in de verdeelcriteria: in Wallonië wordt dit gevat onder de fiscale perequatie, in het Brussels Hoofdstedelijke Gewest onder de ontvangstendotatie en in Vlaanderen onder de parameter fiscale armoede. Ten tweede stellen we vast dat in het Vlaamse en het Waalse gemeentefonds de centrumfunctie van steden sterk gevaloriseerd wordt. In Vlaanderen gebeurt dit op basis van voorafnames, in het Waals gewest is de externaliteitendotatie op dat vlak richtinggevend. In de Brusselse algemene dotatie aan de gemeenten vinden we geen mechanisme terug dat de specifieke positie van Brussel-stad ondersteunt. Onze analyse uit hoofdstuk drie leert ons dat de ongelijkheid van de dotatieverdeling in Vlaanderen het grootst is, gevolgd door Wallonië en Brussel. De ontbinding van de Ginicoëfficiënten volgens clusters van gemeenten toont aan dat de centrumsteden in Vlaanderen sterk bevoordeeld worden en aanzienlijk meer dotatie per capita ontvangen dan de overige gemeenten. In het Waals gewest is dit veel minder uitgesproken, met uitzondering van haar twee grootsteden. Waalse semi-stedelijke gemeenten en landelijke gemeenten ontvangen gemiddeld een hogere dotatie per capita dan de centrumgemeenten. In de Brusselse verdeling is een sterke dualiteit. Langs de ene kant zijn er de woongemeenten in het zuidoosten en noordwesten van het gewest, waar de beter dan gemiddeld bemiddelde inwoners resideren. Anderzijds zijn er de industriële gemeenten rond de kanaalzone en de gemeenten van de eerste gordel, waar de levensstandaard onder het gewestelijk gemiddelde ligt. De tweede groep ontvangt een hogere dotatie per capita dan de eerste groep. Brussel-stad ligt pal tussen die twee groepen in termen van dotatie per capita. Uit onze analyse van de inkomensbronnen besluiten we dat de parameter centrumfunctie in Vlaanderen bepalend is. Hoewel hij “slechts” 48,80% van de middelen verdeelt, verklaart hij wel 86,16% van de ongelijkheid. Uit de Waalse verdeling onthouden we dat momenteel de basisdotatie het grootste deel van de ongelijkheid verklaart (83,30%). Mochten de criteria uit het decreet van 15 juli 2008 volledig doorwerken, dan valt in de de parameter fiscale draagkracht op: hij verdeelt 30% van de middelen maar verklaart wel 50,74% van de ongelijkheid. Het Brussels gemeentefonds verdeelt 26,40% van de middelen op basis van wat wij onder centrumfunctie begrijpen, terwijl deze parameter voor 35,72% bijdraagt aan de ongelijkheid. Ondanks het belang van deze parameter is het aandeel van Brussel-stad gemiddeld in vergelijking met de andere Brusselse gemeenten. Wat dit vooral duidelijk maakt is de sterk verstedelijkte morfologie van het Brussels gewest, die naast Brussel-stad ook de gemeenten van de eerste gordel rond Brussel kenmerkt. In hoofdstuk 4 maken we een onderlinge vergelijking van de dotaties aan de Belgische grootstedelijke entiteiten. Verder duiden we er de Brusselse onderfinanciering, of beter gezegd het deel daarvan dat Verdonck et al. (2010) toeschrijven aan een gebrek aan solidariteit vanuit het Brusselse hinterland. We besluiten dat we ons niet kunnen scharen achter de werkwijze die de auteurs van deze studie er op nahouden. Ten eerste oordelen we dat hun werkwijze niet consistent is. In hun studie berekenen ze afzonderlijk alle meerkosten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest als grootstad en hoofdstad van België. Deze meerkosten omvatten voornamelijk de externaliteiten die we 74

oversijpelingseffecten noemen – zoals de openbare vervoerskosten en algemene verkeerskosten van pendelaars en de kosten van school- en ziekenhuispendelaars. Het is net omwille van deze kosten dat de grootsteden van de andere gewesten een hogere dotatie per capita ontvangen. Door enerzijds de externaliteiten te berekenen als meerkosten en anderzijds een afwezigheid van solidariteit vanuit het hinterland op te nemen als minderopbrengst doet de studie Verdonck et al. (2010) een dubbeltelling. Ten tweede doen we een herberekening voor 2010 van het tekort dat in de studie onder het tekort aan solidariteit wordt gevat. De juiste rekenwijze is volgens ons gebaseerd op een vergelijking van de dotaties van de gehele stedelijke entiteiten. Op die manier brengen we het tekort terug van 554.655.518,84 euro (eigen berekening voor 2010 volgens de rekenwijze uit de studie) tot 131.177.696,46 euro. Een verschil van meer dan 400 miljoen euro. Niettemin vertrekt de studie Verdonck et al. (2010) wel van het juiste uitgangspunt: het berekenen van de oversijpelingseffecten waarmee een grootstad te maken heeft. Net die berekening ontbreekt voor de Vlaamse en de Waalse grootsteden. De toekenning van een hogere dotatie, in het bijzonder voor de Vlaamse centrumsteden, gebeurt zonder uitvoerige argumentatie. Antwerpen en Gent worden bevoordeeld door een voorafname van 40,8% uit het gemeentefonds. De argumentatie voor deze voorafname is ons inziens eerder politiek dan budgettair geïnspireerd. Vlaanderen maakt bovendien een opmerkelijke beleidskeuze door de centrumsteden een sterk bevoorrechte positie toe te kennen in het gemeentefonds en daarnaast een stedenfonds in het leven te roepen. Ook in de Waalse verdeling ontbreekt het volgens ons aan politieke moed. De kans is namelijk groot dat het decreet van 18 juli 2008 nooit volledige uitvoering zal krijgen. We stellen ons ook enkele vragen bij de formule-Pagano, die ervoor zorgt dat gemeenten met hogere externaliteitskosten worden bevoordeeld. Onze studie heeft een aantal zaken naar boven gebracht die tot nog toe onderbelicht zijn in de wetenschappelijke literatuur. Ondanks het budgettaire belang van de gewestelijke gemeentefondsen is er nog geen vergelijkend onderzoek ten gronde uitgevoerd. We hebben bijzondere aandacht besteed aan de compensatie die in de gemeentefondsen wordt toegekend aan de centrumgemeenten, omwille van de oversijpelingseffecten waarmee zij te maken krijgen. We vinden die compensatie opmerkelijk omdat ze niet voldoende geargumenteerd wordt. De economische literatuur ter zake toont bovendien aan dat indien er een compensatie voorzien wordt voor dergelijke externaliteiten een specifieke dotatie (een toelage) aangewezen is in plaats van een algemene dotatie (een fonds). Onze vergelijkende studie heeft opheldering gebracht over de werking van de gemeentefondsen en de implicaties van de verschillende verdeelcriteria. Toch blijven een aantal onderzoeksmogelijkheden onontgonnen. In onze studie wijzen we op de relatie tussen de belastingsontvangsten van de gemeenten en het gemeentefonds, maar we beperken ons tot het meten van de ongelijkheid in termen van de dotatie per capita uit het gemeentefonds. Een onderzoek kan gevoerd worden naar de relatie tussen de onderlinge inkomensongelijkheid tussen de inwoners van verschillende gemeenten, het (aanvullende) belastingstarief die de gemeenten hanteren en de dotaties die zij ontvangen. De inkomensongelijkheid kan men dan gaan vergelijken met de dotatieongelijkheid. Een mogelijke onderzoeksvraag is: kunnen we stellen dat de 75

gemeenten waarvan de inwoners een lager dan gemiddeld inkomen hebben een hogere dotatie per capita uit het gemeentefonds ontvangen? Een bijkomende vraag kan zijn: compenseert het gemeentefonds ook gemeenten die minder fiscale inspanningen leveren? Een aanzet tot vergelijking van de inkomensongelijkheid met de dotatieongelijkheid geven we in bijlage 1. Een andere onderzoeksmogelijkheid die we hier onderbelicht hebben, is een longitudinaal onderzoek van de gewestelijke gemeentefondsen. Ons onderzoek beschouwen we eerder als een doorsnedeonderzoek. Volgens ons is er nood aan meer gegronde studies over de dotaties en toelagen die internationale grootsteden ontvangen in relatie tot hun fiscale mogelijkheden en inspanningen. De sterk verstedelijkte morfologie van het Brussels hoofdstedelijk gewest kent in België zijn gelijke niet. Een vergelijking ten gronde met de dotaties die internationale grootsteden ontvangen, kan de specifieke context van Brussel meer verhelderen dan een vergelijking met de andere Belgische grootsteden.

76

Bibliografie Ahmad, E. & Brosio, G. (Eds.) (2006). Handbook of fiscal federalism. Cheltenham: Edward Elgar. Aronson, J.R. & Lambert P.J. (1994). Decomposing the Gini coefficient to reveal the vertical, horizontal, and reranking effects of income taxation. National Tax Journal, 47 (2), 273-294. Atkinson, A.B. (1970). On the measurement of inequality. Journal of Economic Theory (2), 244-263. Bahl, R. (2010). Financing metropolitan cities. In U.C. Governments, Local government finance: the challenges of the 21 st Century, Second global report on decentralization and democracy (Draft ed.). Barcelona: UCLG. Bellu, L.G & Liberati, P. (2005a). Social welfare analysis of income distributions. Ranking income distributions with generaliserd Lorenz curves. Easypol: Resouces for policy making. Opgehaald van: http://fao.org/easypol. Bellu, L.G & Liberati, P. (2005b). Social welfare analysis of income distributions. Ranking income distributions with crossing generalized Lorenz curves. Easypol: Resouces for policy making. Opgehaald van: http://fao.org/easypol. Bijakte nr. 10 van 6 mei 2008 bij het samenwerkingsakkoord van 15 september 1993 tussen de Federale Staat en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met betrekking tot bepaalde initiatieven om de internationale rol en de hoofdstedelijke functie van Brussel te bevorderen, B.S. 18 juni 2008. Bird, R.M. & Miller, B.D. (1989). Taxes, pricing and the poor. In Bird, R.M. & Horton, S. (Eds.) Government policy and the poor in developed countries. Toronto: University of Toronto Press. Bouckaert, G., Maes R. & Van Dooren W. (2001). De gemeentelijke financiering en de fondsen: een internationaal vergelijkende studie van verdelingssystemen en verdelingscriteria van fondsen voor lokale besturen in het kader van de gemeentelijke inkomstenstructuur. Leuven: Instituut voor de overheid. Boadway, R. (2006). Intergovernmental redistributive transfers: Efficiency and equity. In Ahmad E. & Brosio G. (Eds.). Handbook of fiscal federalism (pp. 355-380). Edward Elgar: Cheltenham. Boadway, R. (2010). Grants in a federal economy: A conceptual perspective. In Boadway, R. & A. Shah. Intergovernmental fiscal transfers. Principles and practice (pp. 55-74). The World Bank. Boex, J. & Matinez-Vazquez, J. (2004). The determinants of the incidence of intergovernmental grants: a survey of international experience. Public Finance and Management 4 (4), 454-479. Cattoir, P., Vaesen J., Van der Stichele G., Verdonck M. & Zimmer P. (2009). Overheidsfinanciën, financiering en fiscaliteit in Brussel. In Staten-generaal van Brussel. Synthesenota nr. 16. Cullis J. & Jones P. (1998). Local government. In Public finance and public choice (pp. 293-332). Oxford: Oxford University Press.

77

D’Adrimont, C. (2010). Le fonds des communes et les activités économiques en Région wallonne. [Notes de Recherche]. Conférence permanente du développement territorial région wallonne, numéro 10 avril 2010. Decreet van 7 november 1990 tot vaststelling van de regelen inzake de verdeling van het Vlaams gemeentefonds, Parl.St. Vl. Parl. 1989-1990, 385. Decreet van 5 juli 2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds, Parl.St. Vl.Parl. 2001-2002, 1148/1. Décret du 20 juillet 1989 fixant les règles du financement général des communes wallonnes, Parl.St. Parlement Wallon, 1988-1989, 105. Décret du 15 juillet 2008 modifiant le Livre III, Chapitre II du Code de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004 fixant les règles du financement général des communes wallonnes, Parl.St. Parlement Wallon, 2007-2008. Dexia. (2007).Sociaal-economische typologie van de gemeenten. Brussel: Dexia. Opgehaald van: https://www.dexia.be/Nl/smallsites/research/PublicFinance/ Dexia. (2011). Lokale financiën: gemeenten en provincies. Brussel: Dexia. Opgehaald van: https://www.dexia.be/nocms/documents/professioneel/publicfinance/studies/ 2011_GemeentenProvincies.pdf Economische en Sociale Raad Brussels Hoofdstedelijk Gewest (2008). De handelingen van het colloquium: Brussel en zijn sociaal-economisch hinterland. Brussel: Economische en Sociale Raad Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Gamkhar, S. & Shah, A. (2010). The impact of intergovernmental fiscal transfers: A synthesis of the conceptual and empirical literature. In Boadway, R. & A. Shah. (Eds.) Intergovernmental fiscal transfers. Principles and practice (pp. 225-257). The World Bank. Hindriks, J. & Myles, G. D. (2006). Intermediate public economics. Londen: The MIT Press. Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. (2001). Advies bij het decreet van 5 juli 2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds, Parl.St. Vl.Parl. 2001-2002, 1148/1. Husson, J-F. (2008). Le financement général des communes: comparaison interrégionale des modes de répartition. In Reflets et perspectives de la vie économique, 2008/4Tome XLVII, 15-32. Husson, J-F. (2009). La réforme du fonds des communes en région wallonne. Courrier hebdomadaire du CRISP, 2009/20-21 n°2026-2027, 5-71. Koninklijk besluit van 12 augustus 2000 tot vaststelling van de toepassingsmodaliteiten van de wet tot bepaling van de voorwaarden waaronder de plaatselijke overheden een financiële bijstand kunnen genieten van de staat in het kader van het stedelijk beleid, B.S. 19 augustus 2000. Koninklijk besluit van 26 september 2001 tot wijziging van het koninklijk besluit van 12 augustus 2000 tot vaststelling van de toepassingsmodaliteiten van de wet tot bepaling van de voorwaarden waaronder de plaatselijke overheden een financiële bijstand kunnen genieten van de staat in het kader van het stedelijk beleid, B.S. 19 oktober 2000.

78

Lambert, P.J. & Decoster, A. (2005). The Gini coefficient reveals more. Discussions paper series 05.08. Leuven: Center for Economic Studies. Opgehaald van: http://www.econ.kuleuven.be/eng/ew/discussionpapers/Dps05/Dps0508.pdf. Matthijs H., Naert F. & Vuchelen J. (2007). Problemen met het overheidsoptreden in de economie. In Handboek openbare financiën. Antwerpen: Intersentia. Milanovic, B. & Yitzhaki, S. (2002). Decomposing world income distribution: does the world have a middle class? Review of Income and Wealth (48), 155-178. MIVB-topman wil ‘klanten meer uitmelken’. (20 april 2012). De Standaard. Opgehaald van: http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20120420_099. Moesen W., Van Puyenbroeck T. & Van Rompuy V. (2006). De openbare financiën van de deelgebieden en de lokale overheid. In Handboek openbare financiën. Leuven: Acco. Musgrave, R.A. & Musgrave P.B. (1989). Fiscal federalism. In Public finance in theory and practice (pp. 445-498). New York: McGraw-Hill. Oates, W.E. (1972) Fiscal federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. Ordonnantie van 10 maart 1994 tot vaststelling van de regels voor de verdeling van de “Algemene dotatie aan de gemeenten” van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Parl.St. Brusselse Hoofdstedelijke Raad, 1993-1994, A-290/1. Ordonnantie van 21 december 1998 tot vaststelling van de regels voor de verdeling van de algemene dotatie aan de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vanaf het jaar 1998, Parl.St. Brusselse Hoofdstedelijke Raad, A-250/1. Pagano, G. (2007). Étude relative à la détermination d’un ou de plusieurs critères d’externalités à introduire dans le modèle de répartition du fonds des communes et du poids total de ces critères. [Gaat als bijlage bij de voorbereidende documenten van het Décret du 15 juillet 2008 modifiant le Livre III, Chapitre II du Code de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004 fixant les règles du financement général des communes wallonnes, Parl.St. Parlement Wallon, 20072008.] Price Waterhouse Coopers. (2009). Overheidsopdracht gemeentefonds: evaluatie van de in het decreet van 5 juli 2002 bepaalde groeivoet en verdelingscriteria en formuleren van beleidsvoorstellen en/of denksporen voor een hervorming van het gemeentefonds. Brussel: Beleidsdomein Bestuurszaken, Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 15 september 1993 met betrekking tot bepaalde initiatieven bestemd om de internationale rol en de functie van hoofdstad van Brussel te bevorderen, B.S. 30 november 1993. Shorrocks, A.F. (1983). Ranking income distributions. Economica (50) 197, 3-17. Shorrocks, A.F. & Wan, G. (2005). Spatial decomposition of inequality. Journal of Economic Geography (5), 59-81. Slack, E. (2007). Grants to large cities and metropolitan areas. In Intergovernmental fiscal transfers. Principles and practice (pp. 453-482). The World Bank. Slack, E. (2010). Financing large cities and metropolitan areas. Toronto: Institute on Municipal Finance and Governance, Munk School of Global Affairs. Opgehaald van:

79

http://www.munkschool.utoronto.ca/imfg/uploads/73/financing_large_cities_and_ metropolitan_areas.pdf Saunders, M., Lewis, P. & Thornhill, A. (2008). Methoden en technieken van onderzoek (4de ed.). Amsterdam: Pearson Education Benelux. Tiebout C.M. (1956). A pure theory of local expenditures. In Journal of Political Economy, 64 (5), 416-424. Union des Villes et Communes de Wallonie. (2008). Réforme du fonds des communes : avis du conseil d’administration de l’union des villes et communes de Wallonie du 15 avril 2008.Opgehaald van : http://www.uvcw.be/no_index/avis/Fonds-descommunes.pdf Vaesen, J. (2004). De ‘algemene dotatie aan de gemeenten’: basisfinanciering en solidariteit?. In Tussen interactie en autonomie: de financieel-politieke verhouding tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de gemeenten, 1994-2000 (pp. 4360). Brusselse thema’s 10. Brussel: VUBPress. Vaesen, J. (2008). De toepassing van de Gewestelijke beleidsinstrumenten. De casussen van het gemeentefonds (1976-2004) en de stadsvernieuwing (1989-2004). In Osmose, dwang en tegenmacht? De verhoudingen tussen de openbare besturen in Brussel (pp. 517-638) [Proefschrift ingediend tot het behalen van de graad van doctor in de geschiedenis]. Brussel: VUB. Van der Stichele, G. (2003). Les modes alternatifs de financement de Bruxelles: actualisation. Kabinet van de Minister van Financiën en Begroting van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Actualisatie van: Lambert, J-P., Tulkens, H., Cattoir, P., Taymans, M., Van der Stichele, G. & Verdonck, M. (1999). Les modes alternatifs de financement de Bruxelles. Eindverslag van de studie uitgevoerd in opdracht van de Minister bevoegd voor het wetenschappelijke onderzoek van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Brussel: Centre d’études régionales bruxelloises. Van Puyenbroeck, T. (2008). Proportional representation, Gini coefficients, and the principle of transfers. In Journal of Theoretical Politics 20 (4), 498-526. Van Puyenbroeck, T. (2010). Opmerkingen bij de “studie voor een juiste financiering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”. Brussel: HUBrussel, CREME. Van Wynsberghe C., Poirier, J., Sinardet D. & Tulkens F. De politieke en institutionele ontwikkeling van het Brussels stadsgewest: bevindingen en perspectieven. In Staten-generaal van Brussel. Synthesenota nr. 10. Verdonk, M., Taymans, M. & Ector, S. (2010). Studie voor een juiste financiering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest: eindverslag van het onderzoek uitgevoerd in opdracht van de heer Jean-Luc Vanraes, Minister van Financiën, Begroting en Externe betrekkingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Brussel: Centre d’Etudes Régionales Bruxelloises, Facultés Universitaires Saint-Louis. Verdonck, M., Taymans M. & Van Droogenbroeck, N. (2009). Étude comparative de communes flamandes, wallones et bruxelloises du point de vue institutionnel et financier. Rapport final de la recherche réalisée à la demande de monsieur Charles Piqué, Ministre-président de la région de Bruxelles-capitale. Brussel : Centre d’Études Régionales Bruxelloises, Facultés Universitaires Saint-Louis.

80

Verdonck, M., Taymans, M. & Van Droogenbroeck, N. (2011). Zijn Brusselse gemeenten spilziek? Een vergelijkende analyse van de gemeentebegrotingen van de grootste stedelijke clusters in België. In Brussels Studies. Nummer 49, 9 mei 2011. Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (2010). Manifest plattelandsgemeenten. Brussel: VVSG. Opgehaald van: http://www.vvsg.be/platteland/Documents/ 20100608VVSG-Manifest-Plattelandsgemeenten.pdf Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken. (2011). Advies bij het ontwerp van decreet tot wijziging van diverse bepalingen van het decreet van 5 juli 2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds, Parl.St. Vl. Parl., 2011-2012, 1265-1. Wet van 17 juli 2000 tot bepaling van de voorwaarden waaronder de plaatselijke overheden een financiële bijstand kunnen genieten van de Staat in het kader van het stedelijk beleid, Parl.St. Kamer van Volksvertegenwoordigers, 1999-2000, 585. Yao, S. (1999). On the decomposition of Gini coefficients by population class and income source: a spreadsheet approach and application. Applied Economics (33), 12491264.

81

Bijlage: de relatie tussen de inkomensverdeling en de dotatieverdeling in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest In hoofdstuk 3.2.2.3. stellen we dat we alert moeten blijven wanneer we in termen van de dotaties uit het gemeentefonds over arm en rijk spreken. De arme gemeenten zijn hier de gemeenten die relatief gezien weinig dotatie ontvangen. Die gemeenten zijn, in de meeste gevallen althans, de gemeenten waarvan de burgers bovengemiddeld bemiddeld zijn. Onze hypothese is met andere woorden dat het gemeentefonds herverdelend werkt en de arme gemeenten – d.i. de gemeenten waarvan de burgers minder bemiddeld zijn – bevoordeelt. In deze bijlage zullen we die hypothese nader onderzoeken voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. We maken hiervoor gebruik van fiscale gegevens. De FOD Economie houdt de jaarlijkse fiscale statistieken bij. In één van die statistieken geven zij de aangiften in de personenbelasting weer (zie: http://economie.fgov.be/nl/modules/publications/statistiques/arbeidsmarkt_levensomsta ndigheden/Statistique_fiscale_des_revenus.jsp). Voor onze oefening zullen we gebruik maken van het netto-belastbaar inkomen per inwoner van 2009 (laatst beschikbare data) samen met de dotaties per capita van 2009 voor elk van de 19 gemeenten. Uit figuur 9 kunnen we een aantal zaken afleiden. De convexe curve is de Lorenz-curve van de inkomensverdeling. De gemeenten worden van arm naar rijk gerangschikt in functie van het gemiddeld inkomen van hun inwoners. We rangschikken de Brusselse gemeenten dus van Sint-Joost-ten-Node – een gemiddeld inkomen per inwoner van 7.954 euro – tot Watermaal-Bosvoorde – een gemiddeld inkomen van 17.945 euro. Op de x-as plaatsen we de cumulatieve inwonerspercentages, op de y-as de bijhorende cumulatieve inkomenspercentages. 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 0

0,1

0,2

0,3 0,4 inkomensLC

0,5 0,6 Bissectrice

0,7

0,8 0,9 concentratiecurve

1

Figuur 8: Lorenz-curve en concentratiecurve inkomensverdeling Brusselse gemeenten

Uit de Lorenz-curve die we op die manier bekomen, leiden we een Gini-coëfficiënt af van 0,11. Die coëfficiënt is een maat voor de inkomensongelijkheid tussen de burgers van de 19 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

82

Op basis van de achterliggende criteria van het gemeentefonds en het verschil in ordening van de dotatieverdeling in vergelijking met de inkomensverdeling, gaan we ervan uit dat de gemeenten met een lager inkomen per capita een hogere dotatie uit het gemeentefonds ontvangen dan de gemeenten waarvan de gemiddelde inwoner een hoog inkomen heeft. Die stelling kunnen we aantonen aan de hand van de concave concentratiecurve in Figuur 8. De concentratiecurve is eveneens geconstrueerd op basis van de ordening volgens inkomen per capita, alleen zetten we die ditmaal uit op de horizontale in plaats van de verticale as. Aan deze ordening van de inkomens van 2009 koppelen we de dotaties die de gemeenten in 2009 ontvangen. Op de x-as bekomen we zo de cumulatieve ordening volgens inkomen van de relatieve populaties, terwijl we op de y-as de (relatieve) dotaties uit het gemeentefonds weergeven. De concentratiecurve die we op die manier bekomen is niet convex, maar concaaf en ligt bovendien boven de eerste bissectrice – d.i. de equidistribution line. Dit bevestigt onze hypothese dat de arme gemeenten in termen van inkomen per capita een grotere dotatie per capita ontvangen uit het gemeentefonds. Het effect dat we hier hebben staat beschreven in Van Puyenbroeck (2008), “If the ranking of people from poor to rich is the same before and after they receive a benefit, a regressive cash benefit implies that the benefit concentration curve dominates the original Lorenz income curve, since a poorer person gets proportionally more than a richer person” (p. 515). We kunnen dit als volgt aantonen. Indien we de 5 “armste” gemeenten in termen van inkomen per capita van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest nemen en hun inkomen vergelijken met hun dotatieontvangsten, bekomen we het resultaat uit tabel 41. Gemeente

Inwoners

Inkomen

% Inkomen Dotatie

% Dotatie

Sint-Joost-ten-Node

26.338

209.499.415,40

1,51%

11.373.770,00

4,67%

Sint-Jans-Molenbeek 88.181

861.752.308,71

6,21%

31.902.156,91

13,10%

Sint-Gillis

46.981

499.185.844,10

3,59%

17.982.813,94

7,38%

Schaarbeek

121.232

1.302.215.749,45

9,38%

36.991.134,01

15,19%

Anderlecht

104.647

1.165.897.607,20

8,40%

25.866.834,24

10,62%

Som gewest

1.089.538

13.887.442.734,85

100,00%

243.591.180,00 100,00%

Som 5 armsten 387.379,00 4.038.550.924,86 29,08% Tabel 41: basisgegevens 5 Brusselse gemeenten met armste inwoners

124.116.709,10 50,95%

We leiden uit de tabel af dat de 5 armste gemeenten in termen van inkomen per capita een hogere dotatie ontvangen. Meer bepaald ontvangen zij 50,95% van de algemene dotatie aan de gemeenten, hoewel zij slechts over 29,08% van de netto inkomsten beschikken. Dit voor een totaal van 35,55% van de gewestelijke populatie. Het omgekeerde gaat op voor de 5 rijkste gemeenten, wat we kunnen aflezen uit tabel 42. Hoewel hun inwoners een aandeel van 26,82% in de gewestelijke netto inkomsten hebben – voor 20,42% van de gewestelijke populatie –, ontvangen ze slechts 7,16% van de Brusselse algemene dotatie aan de gemeenten. In termen van Gini-coëfficiënten betekent het dat de ongelijkheid zal afnemen wanneer we de som van de inkomens met de dotaties maken. Dit is hier inderdaad het geval. Wanneer we de gemeentelijke dotatie per capita optellen bij het gemiddeld inkomen per inwoner en op basis hiervan de ongelijkheid van de verdeling meten, bekomen we een Gini-coëfficiënt van 0,1015 in vergelijking tot de oorspronkelijke G-waarde van 0,1074.

83

De dotatie herverdeelt naar de gemeenten waar de burgers over minder fiscale draagkracht beschikken.

Gemeente

Inwoners

Inkomen

% Inkomen

Dotatie

% Dotatie

Sint-LambrechtsWoluwe

50.749

790.428.040,02

5,69%

4.219.288,50

1,73%

Oudergem

30.811

511.318.948,02

3,68%

2.702.209,04

1,11%

Ukkel

77.589

1.311.980.439,32

9,45%

5.922.483,25

2,43%

Sint-Pieters-Woluwe

39.077

675.612.295,20

4,86%

2.546.563,41

1,05%

Watermaal-Bosvoorde

24.260

435.354.613,59

3,13%

2.060.461,74

0,85%

Som gewest

1.089.538

13.887.442.734,85

100,00% 243.591.180,00

Som 5 rijksten 222.486 3.724.694.336,15 26,82% Tabel 42: basisgegevens 5 Brusselse gemeenten met rijkste inwoners

17.451.005,93

100,00% 7,16%

De concave curve in figuur 9 noemen we een relatieve concentratiecurve. Op basis hiervan kunnen we een concentratiecoëfficiënt berekenen. De lezer kan meer informatie vinden over de betekenis van dergelijke coëfficiënten in hoofdstuk 3.2.2.3. De coëfficiënt die we op basis van de concentratiecurve uit figuur 9 berekenen, staat gekend als de Suits-index (Suits, 1977). In ons geval heeft de Suits-index een negatieve waarde van 0,2343. Het duidt op een regressieve transfer: een arme gemeente (in termen van inkomen per capita) ontvangt proportioneel een hogere dotatie dan een rijke gemeente. Wanneer deze oefening herhaald wordt voor de Vlaamse en Waalse verdelingen vermoeden we dat ze tot gelijkaardige resultaten zal leiden – allicht in mindere mate voor de Vlaamse verdeling. We gaan er in deze masterproef niet verder op in. De relatie tussen de inkomens- en dotatieverdelingen kan volgens ons wel een zinvol onderwerp voor verder onderzoek zijn.

84