De feiten bij de beelden Wie zijn onze eerste burgers, wat doen ze en wat vinden ze?
Een studie naar het burgemeestersambt anno 2013
Offerte voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
6 mei 2013 prof. dr. F. Hendriks dr. N. Karsten MSc MA dr. J.J.C. van Ostaaijen dr. L. Schaap dr. G. Leenknegt
Tilburgse School voor Politiek en Bestuur DEMOS - Centrum voor Beter Bestuur en Burgerschap
Inhoud 1. Inleiding en achtergrond
2
2. Visie op opdracht en de onderzoeksopzet
3
3. Onderzoeksvragen en onderzoeksstrategie
10
4. Opzet van het onderzoek
12
5. Expertise TSPB
24
6. Uitvoering en planning
26
7. Begroting
28
Bijlage 1. Curricula vitae van de onderzoekers en recente projectervaring
30
Bijlage 2. In deze offerte gebruikte referenties
33
Bijlage 3. Actoren tijdsbestedingsonderzoek
35
1
1. Inleiding en achtergrond Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur (onderdeel van Tilburg University) gevraagd offerte uit te brengen voor een onderzoek naar het burgemeestersambt anno 2013. Het onderzoek moet inzicht geven in de ontwikkeling van het ambt van burgemeester sinds de dualisering in 2002 en in de stand van het ambt anno 2013. Doel van het onderzoek is te komen tot een gezaghebbende beschrijving van het Nederlandse burgemeestersambt, van zowel de formele aspecten van het ambt als van de beleving door burgemeesters zelf. De onderzoeksresultaten moeten door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gebruikt kunnen worden voor visievorming en beleidsontwikkeling rond het burgemeestersambt en moeten ook burgemeesters zelf helpen hun visie op het ambt verder te ontwikkelen. De input daarvoor wordt geleverd door het voorgestelde onderzoek, dat een groot, empirisch onderzoek naar het ambt behelst; aan dergelijk onderzoek van recente datum ontbreekt het tot nu toe.
In deze offerte geven wij aan hoe wij deze onderzoeksvraag binnen de kaders van het offerteverzoek hebben vertaald naar een hanteerbaar onderzoeksontwerp en -plan. Eerst schetsen we onze visie op de opdracht en de onderzoeksopzet. Vanuit deze visie gaan we vervolgens in op de onderzoeksvragen en de vertaling daarvan in onderzoeksactiviteiten. We sluiten de offerte af met het beoogde onderzoeksteam en de kosten van het onderzoek.
2
2. Visie op de opdracht en de onderzoeksopzet Het Nederlandse burgemeestersambt is de laatste decennia wezenlijk veranderd. Veranderingen in de maatschappelijke, bestuurlijke en institutionele context waarin burgemeesters functioneren en in het ambt zelf hebben niet alleen geleid tot een ander ambt, maar ook tot nieuwe verwachtingen ten aanzien daarvan. Zo is de burgemeester de laatste jaren afhankelijker geworden van de gemeenteraad als het gaat om benoeming en ontslag, zijn de openbare orde en veiligheidsbevoegdheden van de burgemeester uitgebreid, heeft het samenwerken en besturen op intergemeentelijk en regionaal niveau aan belang gewonnen en staat het gezag van publieke ambtsdragers toenemend onder druk.
Het burgemeestersambt heeft in die periode een grote veerkracht getoond: het heeft zich in hoge mate succesvol weten aan te passen aan de veranderende omstandigheden, geholpen door institutionele veranderingen, maar ook door de coping mechanisms die burgemeesters zelf hebben ontwikkeld (Karsten, Cachet & Schaap, 2013). Er zijn dan ook geen actuele ontwikkelingen die aanleiding geven tot acute beleidsmaatregelen rond het ambt. Tegelijkertijd misstaat een herijking van het ambt niet, zoals ook de minister heeft aangeven: hoe staat het ambt er op dit moment voor en is het, in het licht van in aantocht zijnde veranderingen, te verwachten dat het ambt ook in de toekomst een dergelijke veerkracht kan tonen? Karsten et al. (2013; zie ook Sackers, 2010) geven namelijk wel aan dat er op het moment wel degelijk risico’s in het ambt besloten liggen die kunnen nopen tot maatregelen. Het ambt staat ook voor een aantal uitdagingen. Het feit dat een stabiele meerderheid van de bevolking zich uitspreekt voor een gekozen burgemeester (Hendriks, Ostaaijen & Boogers, 2011) is er daar slechts één van.
We delen de overtuiging van het ministerie dat een dergelijke herijking in de eerste plaats gevoed zou moeten worden door empirisch onderzoek naar het burgemeestersambt. De laatste jaren zijn er verschillende onderzoeken naar burgemeesters gedaan en verschillende publicaties rond het ambt verschenen (zoals ‘Onder burgemeesters’ van Korsten), en ook zijn er nog verschillende publicaties in de maak (zoals het ‘Handboek burgemeester’ van Muller en De Vries). Maar deze publicaties hebben over het algemeen een beschouwend karakter. Empirisch onderzoek naar het ambt is zeldzaam en beperkt zich vaak tot deelaspecten van het ambt. We weten
3
vrijwel niet hoe de dagelijkse werkpraktijk van onze burgemeesters eruit ziet, wat ze doen, hoe ze tegen hun eigen ambt aankijken en wat hun opvattingen over de toekomst ervan zijn. Dergelijke kennis is echter onmisbaar voor een gedegen reflectie op het burgemeestersambt. We ondersteunen dan ook van harte het voornemen van het ministerie om uitgebreid, empirisch onderzoek naar het burgemeestersambt te laten doen waarin zoveel mogelijk relevante aspecten van het functioneren worden betrokken.
In deze offerte werken we een onderzoeksopzet uit via welke we, op basis van kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden, tot beschrijving van het burgemeestersambt anno 2013 komen. Het doel van het onderzoek is uitdrukkelijk niet om advies uit te brengen over het ambt of de toekomst ervan, maar wel om de empirische gegevens te verzamelen op basis waarvan betrokkenen zich een oordeel over het ambt en de gewenste ontwikkeling ervan kunnen vormen.
De in de offerteaanvraag opgenomen onderzoeksvraag, die we in paragraaf 3 in meer detail zullen bespreken, vormt daarvoor uiteraard de leidraad: hoe ziet het burgemeestersambt anno 2013 er in Nederland uit? We beogen tot een zo compleet mogelijke beschrijving van het ambt te komen. Die beschrijving van het ambt omvat wat ons betreft vijf onderdelen. Een overzicht daarvan is opgenomen in Tabel 1. Met deze onderdelen geven we concreet invulling aan de verschillende aspecten van de hoofdvraag uit de offerteaanvraag. In de tabel benoemen we ook de aspecten van het ambt die we in het betreffende onderdeel in ieder geval aan de orde zullen stellen. De definitieve lijst aspecten stellen wij graag vast in overleg met de begeleidingscommissie.
Tabel 1. Structuur van de voorgestelde beschrijving van het burgemeestersambt Onderdelen van de beschrijving
Relevante aspecten
A) Recente ontwikkelingen in en
Dualisering
rond het burgemeestersambt
Nieuwe taken (o.a. OOV) Toegenomen invloed van raad op benoeming en ontslag Nationale politie Vermaatschappelijking (governance/afhankelijkheid) Regionalisering/interbestuurlijke samenwerking
4
Mediatisering Vertrouwen, gezag en agressie en geweld Rechtspositie Toegenomen fragmentatie gemeenteraden en colleges Toegenomen kwetsbaarheid wethouders B) Kenmerken van het huidige bur-
Aantal
gemeesterscorps
Demografische kenmerken (o.a. man/vrouw, leeftijd, opleidingsniveau en arbeidsverleden) Gemiddelde zittingsduur/aantal vallende burgemeesters Kroonbenoemden en waarnemend burgemeesters Politieke partij Gemeentegrootte Loopbaan Professionalisering
C) Taken en rollen van burgemees-
Wettelijke taken
ters en hun opvattingen daarover
Eigenstandigheid van de burgemeester Portefeuille Ervaren rollen (o.a. leiding geven vs. faciliteren; mate van politisering; coaching van college en raad) Tijdsbesteding Verhouding tot andere actoren in lokaal bestuur Invloed
D) Evaluatie van het ambt door bur-
Rollen en mogelijke rolconflicten
gemeesters
Lokale beleidsruimte en decentralisatie Training en coaching (Rechts)positie
E) Toekomstverwachtingen van
Toekomstige rol
burgemeesters over hun ambt
Verwachtingen t.a.v. aanstellingswijze Verwachtingen t.a.v. schaalvergroting Verwachtingen t.a.v. vermaatschappelijking
5
Deel A) deel vormt als het ware de weerslag van een korte film over de ontwikkeling van het Nederlandse burgemeestersambt tussen 2002 en 2013. De delen B) en C) maken vervolgens een foto van het huidige burgemeesterscorps respectievelijk de invulling die het burgemeestersambt anno 2013 krijgt. Deze twee delen tezamen vormen als het ware een film still; we zetten voor het onderzoek de film over het ambt stil in 2013 om het beeld verder te kunnen bestuderen en daar een beschrijving van te geven. Deel D) laat vervolgens zien hoe burgemeesters zelf tegen de film still aankijken. Het beschrijft hoe burgemeesters hun ambt beoordelen. Deel E) geeft aan hoe burgemeesters over de toekomst van hun ambt denken.
De uiteindelijke rapportage analyseert ook de verbinding tussen de verschillende onderdelen. Past de ontwikkeling van het burgemeesterscorps bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van het ambt? En hoe houden rolopvattingen, beoordelingen en toekomstverwachtingen van burgemeesters verband? Later in deze offerte zullen we de analyse in meer detail bespreken.
We hechten eraan in een vroeg stadium de lijnen te benoemen waarlangs we het ambt zullen beschrijven, omdat het ambt op veel manieren beschreven kan worden vanuit heel verschillende perspectieven (bijvoorbeeld een primair juridisch perspectief, een cultureel perspectief, een organisatiekundig perspectief, een psychologisch perspectief, enz.). Wij kiezen voor dit onderzoek een perspectief waarin de (mogelijke) taken en rollen van burgemeesters en de opvattingen daarover centraal staan. De leidende vraag daarbij is welke rollen de burgemeester als lokale bestuurder speelt, wettelijk maar ook in de eigen ervaring. Die vraag zal de leidraad vormen voor de beschrijving van de ontwikkeling van het ambt, het feitelijk functioneren, de evaluatie van het ambt door burgemeesters en hun toekomstverwachtingen.
Wat ons betreft is dit een zeer bruikbaar perspectief omdat op aan de hand daarvan een analysekader kan worden ontwikkeld dat oog heeft voor de verschillende ‘petten’ die burgemeesters hebben, voor de verschillende contexten waarin zij opereren en voor de wisselwerking tussen de verwachtingen die anderen van de burgemeester hebben en het feitelijk functioneren van de burgemeester. Ook biedt het rollenperspectief bij uitstek ruimte voor in de offerteaanvraag terecht gevraagde interdisciplinariteit. We leggen ons niet enkel toe op de politiek-bestuurlijke rollen van burgemeesters, maar kijken ook naar hun wettelijke taken en verantwoordelijkheden en de sociaal-maatschappelijke aspecten van het ambt (zoals o.a. blijkt uit Tabel 1). 6
Het gekozen perspectief biedt goede aanknopingspunten voor visieontwikkeling rond het burgemeestersambt, omdat bij het invullen van de burgemeestersfunctie heel wezenlijke keuzes kunnen worden gemaakt, door burgemeesters zelf, maar ook door bijvoorbeeld de wetgever, waardoor grote verschillen kunnen bestaan tussen de handelswijzen van burgemeesters. Er is niet één juiste invulling van het burgemeesterschap. Wel passen bepaalde invullingen van de burgemeestersfunctie beter bij de politiek-maatschappelijke waarden die aan het burgemeestersambt verwant zijn dan andere. De klassieke eigenstandigheid van de burgemeester geeft bijvoorbeeld bij uitstek uitdrukking aan zijn onafhankelijkheid en zijn rol als bestuurlijke procesen kwaliteitsbewaker. De rol van de gemeenteraad bij de benoeming en het ontslag van de burgemeesters draagt in potentie dan weer bij aan responsiviteit van de burgemeestersfunctie. En zo geeft de bijzondere verantwoordelijkheid van de burgemeester voor lokaal integriteitsbeleid uitdrukking aan zijn rol in het stelsel van rechtsstatelijke checks and balances. Bepaalde invullingen van het ambt, of eisen vanuit de omgeving, kunnen echter ook leiden tot schending van sommige waarden. Zo kan een grotere rol van de gemeenteraad bij (her)benoeming de onafhankelijkheid van de burgemeester in de weg staan, maar dat is niet noodzakelijk het geval.
Het burgemeestersambt is vaker beschreven vanuit dit perspectief (o.a. Leach & Wilson, 2002; Goldsmith & Larsen, 2004; Cachet, Karsten & Schaap, 2009; Verheul & Schaap, 2010; Sackers, 2010). Tegelijk ontbreekt het nog altijd aan een typologie die alle relevante aspecten van het burgemeestersambt omvat en voldoende is toegespitst op de Nederlandse situatie. Een eerste aanzet voor zo’n typologie werkten we eerder uit (zie Karsten, Schaap & Verheul, 2010:35) en hebben we inmiddels verder uitgewerkt tot onderstaande typologie. Daarin onderscheiden we twee typen rollen: directieve rollen, die geënt zijn op sturend leiderschap door de burgemeester zelf, en participatieve rollen, die geënt zijn op ondersteuning van de besluitvorming door de burgemeester en samenwerking. Uiteraard is hier sprake van een continuüm en niet van een dichotomie. Daarnaast onderscheiden we drie arena’s waarin de burgemeester actief is: het gemeentebestuur, de lokale samenleving en het externe veld. In die laatste arena treedt de burgemeester vooral op als vertegenwoordiger van het gemeentebestuur of de lokale samenleving. Hieronder vallen bijvoorbeeld bovenlokale/regionale samenwerkingsverbanden.
7
Tabel 2. Mogelijke rollen van burgemeesters Gemeentebestuur Relatie tot raad
Relatie tot
Lokale samenleving
Externe
Positief
Negatief
veld
Richtinggever
Handhaver
Eiser
Burgervader
Burgerboeman
Ombudsman
Klachtenmanager
Netwerker
Aanmoediger
Leider zonder
Verbinder
college Directieve
President
Baas
rollen Voorzitter Participatieve rollen
Primus inter pares
Coach
Teambuilder
gezicht Kwaliteitsbewaker
Procesbewaker
Symbool
Zondebok
Facilitator
Op basis van het voorgestelde onderzoek willen we deze typologie, ook in samenspraak met burgemeesters en de begeleidingscommissie, verder verfijnen. Deze kan vervolgens dienen als kader voor een nadere analyse van de ontwikkeling van de burgemeestersfunctie, de tijdsbesteding en de rolopvattingen van burgemeesters. Door de samenstelling van het burgemeestersambt, de taken en bevoegdheden van de burgemeester, de tijdsbesteding, de rolopvattingen van burgemeesters, e.d. te duiden aan de hand van en af te zetten tegen de verschillende rollen ontstaat een rijk beeld van het burgemeestersambt anno 2013, zeker als we de analyse doorspekken met praktijkvoorbeelden en reflecties van burgemeesters zelf, zoals die in het onderzoek naar voren komen.
Het doel van dit type beschrijving is burgemeesters een spiegel te bieden die hen in de gelegenheid stelt zich af te vragen welke rollen zij in welke context spelen of willen spelen, nu en in de toekomst. Met deze benadering sluiten we aan bij de psychologisering van het ambt en het groeiende belang van reflectie door burgemeesters op hun eigen functioneren (Korsten et al., 2012).
In onze analyse gaan we uitdrukkelijk uit van het feit dat de rol die burgemeesters willen of geacht worden te spelen, afhankelijk is van de context waarin zij op dat moment opereren. Deze contextuele benadering is essentieel voor een analyse van het ambt (Hernandez et al., 2011) en maakt de complexiteit van het ambt beter zichtbaar dan een perspectief dat uitgaat van vaste typen burgemeesters of enkelvoudige bestuursstijlen. Tegelijk biedt zij voldoende aanknopings8
punten voor patroonherkenning omdat ze de gelegenheid creëert de verschillende rollen van burgemeesters in verschillende contexten te duiden. Zo geven we structuur aan de analyse, terwijl we tegelijk ruimte bieden voor de in de offerteaanvraag gevraagde profielschetsen.
Juist omdat we een contextuele benadering hanteren zal het uiteindelijke eindrapport dat het onderzoek zal opleveren, doorspekt zijn van via kwantitatieve én kwalitatieve methoden verkregen empirische gegevens die de beschreven patronen onderbouwen: we zullen aandacht moeten hebben voor de specifieke omstandigheden waarin burgemeesters hun functie uitoefenen. Daarmee wordt ook de toegankelijkheid en de herkenbaarheid van de rapportage voor burgemeesters vergroot en wordt de functie van het onderzoek als ‘spiegel voor reflectie’ zo goed mogelijk benut. Dat wordt nog eens versterkt door de actieve betrokkenheid van burgemeesters in de verschillende fases van het onderzoek.
9
3. Onderzoeksvragen en onderzoeksstrategie Voor het voorgestelde onderzoek is de vraagstelling zoals deze in de toelichting op het offerteverzoek is uitgeschreven het vertrekpunt. De volgende vraag is daarin aan de onderzoekers meegegeven: hoe ziet het burgemeestersambt anno 2013 er in Nederland uit? Om ruimte te bieden voor zowel de film over als de foto van het burgemeestersambt, om rekening te kunnen houden met de padafhankelijkheid van het ambt en om ook relevante ontwikkelingen in het ambt te kunnen duiden, herformuleren we deze vraag voor ons onderzoek als volgt:
Hoe is het burgemeestersambt er anno 2013 uit komen te zien?
Daarbij merken we wel op dat, in overeenkomst met de offerteaanvraag, de stand van het ambt anno 2013 de hoofdmoot van het onderzoek vormt en dat het onderzoek primair gericht zal zijn op het vergaren van nieuwe gegevens over het ambt en zijn beoefenaars.
In de vorige paragraaf hebben we al aangegeven langs welke lijnen we het ambt willen beschrijven en welke vijf onderdelen we uit de hoofdvraag hebben afgeleid: a) recente ontwikkelingen in en rond het burgemeestersambt, b) kenmerken van het huidige burgemeesterscorps, c) taken en rollen van burgemeesters en hun opvattingen daarover, d) evaluatie van het ambt door burgemeesters en e) toekomstverwachtingen van burgemeesters over hun ambt. Deze onderdelen corresponderen in hoge mate met de in de offerteaanvraag opgenomen deelvragen, al vallen ze daar niet precies mee samen. Dit komt omdat de structuur van de verslaglegging (zes onderdelen) net een andere is dan de structuur van het onderzoek (vijf deelvragen), als gevolg van het feit dat we onderscheid maken tussen de kenmerken van burgemeesters zelf en de kenmerken van hun ambt en de uitoefening daarvan. De vijf deelvragen zijn:
1. Hoe heeft het burgemeestersambt zich vanaf 2002 (de dualisering) ontwikkeld? 2. Wat zijn de feiten en cijfers als het gaat om het burgemeestersambt? 3. Hoe richt de burgemeester anno 2013 zijn functie in? 4. Hoe beoordeelt de burgemeester anno 2013 zijn functie?
10
5. Welke typen burgemeesters zijn er op basis van voorgaande deelvragen globaal te onderscheiden, en wat zijn de belangrijkste onderscheidende kenmerken van deze typen?
Een systematisch antwoord op deze vragen vergt naar onze mening een onderzoeksstrategie die kan worden uitgesplitst in vier delen, waarbij het laatste deel voortbouwt op de eerdere delen: 1) een literatuurverkenning en analyse van bestaand materiaal, b) een kwantitatief deel dataverzameling, c) een kwalitatief deel dataverzameling en d) een analysedeel. Elk van deze delen zal hieronder in meer detail worden besproken. Daarbij worden per deel ook de onderzoeksmethoden uitgewerkt. Van het voorgestelde onderzoek maken onderdeel uit: documentanalyse, een enquête onder alle burgemeesters, een tijdsbestedingsonderzoek in de vorm van een agenda-analyse, interviews, focusgroepen in de vorm van rondetafelgesprekken en participerende observatie. Schematisch ziet onze onderzoeksstrategie er als volgt uit:
Tabel 3. Onderzoeksstrategie Delen van het onderzoek
Onderzoeksmethoden
Deelvragen
1.
1.1 Documentanalyse
1, 2
2.1 Enquête
3, 4
2.2 Tijdsbestedingsonderzoek
3, 4
3.1 Interviews
3, 4
3.2 Rondetafelgesprekken
3, 4, 5
3.3 Participerende observatie (meeloopda-
3, 4
Literatuurverkenning en analyse van bestaand materiaal
2.
3.
Kwantitatief deel dataverzameling
Kwalitatief deel dataverzameling
gen) 4.
Analyse
4.1 Inhoudsanalyse
3, 4
4.2 Profiling
5
11
4. Opzet van het onderzoek In de vorige paragraaf werkten we onze onderzoeksstrategie uit. We gaven aan hoe de verschillende onderdelen van het onderzoek en de gebruikte onderzoeksmethoden samenhingen met de deelvragen. Hieronder werken we de afzonderlijke methoden meer gedetailleerd uit.
1 Literatuurverkenning en analyse bestaand materiaal
In antwoord op deelvragen 1 en 2 zal een beperkte literatuurverkenning worden verricht naar de ontwikkeling van het ambt sinds 2002. Hiervoor zullen bestaande publicaties van het onderzoeksteam die zijn gebaseerd op eerdere verkenningen van het ambt geactualiseerd worden aan de hand van sindsdien verschenen beschouwingen over het burgemeestersambt en (deel)onderzoeken naar het ambt. Te denken valt aan de eigen publicaties ‘Het blijft een prachtbaan’ (2004), ‘Tussen trends en toekomst’ (2009), ‘Mayors in seven European countries: Parts I & II’ (2009), ‘Van sterk merk naar krachtig bestuur’ (2010), ‘Stijlen van lokaal leiderschap’ (2010), ‘Strong leaders?: the challenges and pitfalls in mayoral leadership’ (2010), ‘Gezagsbronnen van burgemeesters en wethouders’ (2012), ‘The Dutch anomaly: appointed mayors’ (2013) en ‘Veranderend lokaal gezag’ (te verschijnen, 2013). Deze worden aangevuld met externe publicaties als ‘Monitor agressie en geweld openbaar bestuur’ (2012), ‘Onder burgemeesters’ (2012), ‘Nationale wetten versus lokale besluiten’ (2013), en ‘Handboek burgemeester’ (te verschijnen, 2013). De eerdere publicaties en latere beschouwingen vormen tezamen de bron voor analyse van de stand van het ambt anno 2013 en de weg daar naartoe.
In de hernieuwde beschrijving zal bijzondere aandacht worden geschonken aan aspecten van het ambt die tot nu toe minder aandacht kregen, zoals de veranderde rechtspositie en de opkomst van sociale media, en aan recente ontwikkelingen, zoals de invoering van de nationale politie, nieuwe uitbreidingen van taken- en bevoegdheden en veranderende schaalgrootte. Het resultaat van dit deel is een overzicht van de ontwikkeling van het burgemeestersambt in termen van de rollen die burgemeesters op verschillende taakgebieden vervullen, ingebed in een analyse van relevante, recente (d.w.z. sinds 2002) ontwikkelingen. Dit deel vormt als het ware de weerslag van een film over het Nederlandse burgemeestersambt tussen 2002 en 2013.
12
Vervolgens maken we een foto van het huidige burgemeesterscorps. Dat doen we op basis van bestaand cijfermateriaal over burgemeesters dat beschikbaar is, of kan worden gemaakt, via BZK (o.a. Staat van het Bestuur), de VNG, BinnenlandsBestuur, het NGB, andere universiteiten, onderzoeksbureaus en decentraalbestuur.nl. In de beschrijving zullen in ieder geval de aspecten van het ambt uit Tabel 1 worden behandeld. De definitieve lijst kenmerken zal worden vastgesteld in overleg met de begeleidingscommissie. Er zal worden uitgegaan van de meest recente beschikbare cijfers. Waar relevant voor de latere analyse zal ook de ontwikkeling over de jaren worden geschetst, zodat ook relevante ontwikkelingen in het ambt kunnen worden geduid. De focus ligt echter op de huidige situatie. Het resultaat van deel is een hoofdzakelijk getalsmatige beschrijving van de samenstelling van het burgemeesterscorps, aangevuld met andere cijfers voor zover niet al besproken bij de ontwikkeling, en vormt een antwoord op Deelvraag 2.
2 Dataverzameling - kwantitatieve deel
Het eerste deel van het antwoord op deelvragen 3 en 4 wordt gevonden aan de hand van de verzameling en analyse van kwantitatieve gegevens over het burgemeestersambt. Daarvoor worden een enquête en een agenda-analyse uitgevoerd.
2.1 Enquête
Het antwoord op de deelvragen 3 en 4 zal deels worden verkregen door middel van een digitale enquête onder alle benoemde (inclusief waarnemende) burgemeesters die op het moment van onderzoek actief zijn (verzending gepland in juni 2013). Zij zijn immers degenen die het 'burgemeesterschap anno 2013' zelf ervaren. We kiezen voor een digitale variant in de verwachting dat dit de respons zal verhogen. De enquête zal, gezien de beperkte omvang, door de TSPB in eigen beheer worden uitgezet. Wel vraagt de TSPB een digitale vooraankondiging vanuit BZK gericht aan alle burgemeesters waarin de steun voor het onderzoek wordt uitgesproken en wordt verzocht om medewerking, indien mogelijk gesteund door het NGB, opnieuw met als doel de respons te verhogen. De doelstelling is te komen tot een vragenlijst die niet te veel tijd vraagt van de respondenten en daarom een maximale lengte heeft van 15 tot 20 minuten. Daarom worden zo veel mogelijk objectieve, kwantitatieve gegevens ingewonnen via andere methoden.
13
De vragenlijst richt zich met name op de persoonlijke ervaringen van burgemeesters. De benodigde adresgegevens worden ingewonnen via BZK en, indien nodig, het NGB of de VNG.
De vragenlijst zal bestaan uit vier onderdelen. Een eerste deel waarin naar achtergrondgegevens van de burgemeester wordt gevraagd, een tweede deel dat betrekking heeft op de taakuitoefening, een derde deel dat burgemeesters bevraagt op hun evaluatie van het huidige ambt en een vierde deel waarin gevraagd wordt naar toekomstverwachtingen. Er zal zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van meerkeuzevragen, of wanneer het gegevens op ordinaal meetniveau betreft, Likertschalen. De gegevens worden geaggregeerd gepresenteerd, waardoor de anonimiteit van de respondenten gewaarborgd blijft.
De verschillende antwoorden zullen door middel van statistische analyses worden gekoppeld aan demografische kenmerken en andere basisgegevens (zoals gemeentegrootte en partij), zodat frequentieanalyses kunnen worden gemaakt. Ook zullen de correlaties tussen deze kenmerken en rolopvattingen, evaluaties van het ambt en toekomstverwachtingen worden onderzocht. Daarbij wordt ook een vergelijking gemaakt met de resultaten van de vragenlijst die in 1999 t.b.v. de Commissie Elzinga is uitgezet onder burgemeesters, zodat ook ontwikkelingen in het ambt kunnen worden geduid.
Waar mogelijk en relevant worden daarom vragen gebruikt uit de vragenlijst die in 1999 t.b.v. de Commissie Elzinga is uitgezet onder burgemeesters. Dat zal met name het geval zijn in het derde deel van het onderzoek waarin de taakuitoefening en rollen van burgemeesters centraal staan. Hieronder geven we daarvan alvast een voorlopige koppeling tussen een selectie van deze vragen en de eerder genoemde aspecten van het burgemeestersambt. Voor de toegang tot de betreffende vragenlijst en de data die door middel daarvan zijn gegenereerd zal een beroep worden gedaan op de Universiteit Twente en BZK.
14
Tabel 4. Voorlopige koppeling voorgestelde vragenlijst en vragenlijst 1999 Aspect van het ambt
Betreffende vraag uit 1999 (verwijzing naar tabel onderzoeksbijlage rapport Commissie Elzinga)
Ervaren rollen
Belang van verschillende aspecten in het bestuurswerk (6.4) Belang verschillende aspecten in taken burgemeester (8.3) Rol van burgemeester tijdens collegeonderhandelingen (8.1) Mening burgemeester ‘onpartijdig voorzitter’ of ‘politicus’ (8.2) Instemming met enkele uitspraken over de verhoudingen in college (9.5) Mate van contact tussen burgemeesters en burgers (6.2a)
Eigenstandigheid
Frequentie en initiatief afleggen verantwoording in de raad (9.69.9)
Wettelijke taken
Frequentie waarmee openbare orde en veiligheid aan de orde komt in raads- of raadscommissievergaderingen (8.5)
Tijdsbesteding
Relatieve tijdsbesteding (5.2)
Verhouding tot andere acto-
Gebruikelijke contacten burgemeester en wethouders – ambtelijke
ren in lokaal bestuur
apparaat (10.3) Instemming met uitspraken over de relatie bestuurders –ambtelijk apparaat (10.5)
Invloed
Invloed B&W enerzijds en raad anderzijds op totstandkoming raadsbesluiten (9.1) Invloed binnen het College van B&W op totstandkoming raadsbesluiten (9.2) Invloed op initiatief tot besluitvorming - College van B&W (9.3a) Invloed op initiatief tot besluitvorming – raad en ambtenaren (9.3b)
Aan deze vragen zullen, gelet op de eerder genoemde aspecten van het ambt (zie Tabel 1), ten minste vragen worden toegevoegd over de samenstelling van de portefeuille van de burgemeester, mogelijke rolconflicten, training en coaching, lokale beleidsruimte en decentralisatie, en toekomstverwachtingen ten aanzien van rollen, aanstellingswijze en schaalgrootte. Die aspecten, die wezenlijk zijn voor een gedegen beschrijving van het ambt, blijven in de Elzinga enquête namelijk grotendeels buiten beschouwing. De uiteindelijke vragenlijst zal worden vastgesteld in overleg met de begeleidingscommissie. Bovendien zal deze vooraf op kwaliteit en beantwoord15
baarheid worden getoetst door enkele personen die dicht op de burgemeester staan (zoals gemeentesecretarissen).
2.2 Tijdsbestedingsonderzoek
In een beschrijving van het burgemeestersambt mag niet een analyse ontbreken van hoe burgemeesters hun tijd besteden. Helaas zijn daarover weinig gegevens beschikbaar, en zeker geen actuele gegevens. Ten behoeve van de Commissie Elzinga is in 1999 de relatieve tijdsbesteding van burgers onderzocht (in 2004 herhaald door Berenschot), waarop we in deel 2.1 van dit onderzoek voortbouwen. Dat is echter niet voldoende. Anders dan in België zijn er verder nauwelijks actuele gegevens over de feitelijke tijdsbesteding beschikbaar, al is wel van enkele individuele burgemeesters voor een aantal jaren de tijdsbesteding beschikbaar (o.a. Deetman – Den Haag). Voor zover beschikbaar gaat het op collectief niveau om gegevens op een hoog abstractieniveau, en belangrijker: om in vragenlijsten gerapporteerde en niet om daadwerkelijke tijdsbesteding. Deze gegevens geven weinig inzicht in de daadwerkelijke uitoefening van het burgemeestersambt. Ze geven geen beeld van hoe de gemiddelde werkweek van een burgemeester eruit ziet, en met wie een burgemeester op welke momenten waarover contact heeft.
Om zo goed mogelijk de feitelijke tijdsbesteding van burgemeesters in kaart te brengen omvat het voorstelde onderzoek een analyse van de agenda’s van burgemeesters. De dataverzameling vindt plaats aan de hand van uitdraaien van de digitale agenda’s van burgemeesters en/of digitale bestanden (o.a. pst-bestanden uit Outlook), die op basis van een gerichte instructie worden verkregen via de secretariaten van de betreffende burgemeesters. Zij hebben immers toegang tot de agenda’s.
Gezien het feit dat het hier een arbeidsintensieve onderzoeksmethode betreft voeren we de analyse uit op de agenda’s van 20 tot 25 burgemeesters. We streven dan ook niet naar statistische generalisatie, maar naar theoretische generalisatie. We kiezen de deelnemende burgemeesters zo, dat we op theoretische gronden mogen uitgaan van een voldoende mate van representatie. Relevante kenmerken zijn daarbij onder andere: gemeentegrootte, portefeuille/regionale taken, geografische spreiding, politieke partij, ervaring e.d. Zodoende genereert de analyse betrouwbare gegevens over de tijdsbesteding van burgemeesters die nodig zijn voor het 16
beantwoorden van de onderzoeksvraag. De definitieve selectie wordt afgestemd met de begeleidingscommissie en hangt mede af van de beschikbaarheid van de gevraagde data.
De analyse zelf gaat als volgt in z’n werk. Van elke activiteit die een burgemeester gedurende de onderzochte periode heeft verricht, wordt op basis van de agenda’s vastgesteld: a) wat voor soort activiteit het betreft, b) welke andere actoren er bij de activiteit betrokken waren en c) wat de duur van de activiteit was (in kwartieren). Er worden acht typen activiteiten onderscheiden: a) publiek optreden/bijeenkomsten, b) voorbereiding (bestuderen van vergaderstukken/nota’s/rapporten), c) vergadering/overleg (inclusief telefonisch overleg), d) netwerken, e) reistijd, f) cursussen en congressen, g) nevenfuncties en h) overig. Van elke activiteit wordt verder vastgesteld wie er verder deelnamen. Op basis van bestaande literatuur worden vier hoofdcategorieën actoren onderscheiden (zie Bijlage 3). In totaal worden 18 subcategorieën onderscheiden, die worden gebruikt in de dataverzameling. Uiteraard kunnen er bij één activiteit verschillende (sub)categorieën actoren betrokken zijn.
De onderzochte periode beslaat twee maanden, namelijk de maanden april en mei 2013. Voor deze maanden is gekozen, omdat ze ten tijde van het onderzoek in het recente verleden liggen, en de gevraagde gegevens dus nog relatief gemakkelijk te achterhalen zijn, en het maanden zijn die naar verwachting representatief zijn voor de tijdsbesteding van burgemeesters over een langere periode. Tegelijk is de onderzochte periode lang genoeg om eventuele incidenten niet oververtegenwoordigd te laten zijn op het hoogste abstractieniveau. Indien nodig kunnen in contact met de secretariaten naar verwachting ontbrekende gegevens over deze periode worden aangevuld.
Omdat een analyse van agenda’s geen zicht biedt op verschillende informele activiteiten zal aanvullend een korte vragenlijst worden afgenomen bij de betreffende burgemeesters. Daar zal onder meer gevraagd worden naar een inschatting van de hoeveelheid vrije tijd die burgemeesters aan hun werk kwijt zijn en welke activiteiten dat betreft. Ook kort durende (in)formele werkzaamheden/contacten die niet in de agenda’s zijn opgenomen komen in deze vragenlijst aan bod.
17
Per burgemeester worden daarnaast enkele basale achtergrondgegevens verzameld, zoals geslacht, leeftijd, het aantal jaren dat hij/zij actief is als burgemeester, in hoeveel gemeenten hij/zij burgemeester is geweest, politieke gezindheid, eerdere functies, gemeentegrootte en welke portefeuilles hij/zij heeft. De resultaten worden op geaggregeerd niveau gepresenteerd, geven een beeld van de gemiddelde werkweek van een maken een exploratieve vergelijking tussen de tijdsbesteding van burgemeesters aan de hand van de eerder genoemde kenmerken. Verder omvat de verslaglegging een overzicht van typische activiteiten van burgemeesters, de tijd die daaraan opgaat en de actoren die daarbij betrokken zijn.
3 Dataverzameling - kwalitatieve deel
De in het kwantitatieve deel van het onderzoek verzamelde gegevens vragen in een aantal gevallen om verdere verdieping. Het gaat dan bijvoorbeeld dan om hoe burgemeesters concreet uitdrukking geven aan de rollen die zij ervaren, hoe zij omgaan met eventuele spanningen tussen rollen, of en hoe zij tegenspraak organiseren, wat de rol is van training en coaching en wat de motivatie is achter positieve of negatieve oordelen en toekomstverwachtingen. Vandaar dat we in Deel 3 van het onderzoek op drie manieren kwalitatieve gegevens verzamelen. Deze dienen ter verdieping. Ook kunnen ze ter illustratie worden gebruikt bij de bespreking van de overige bevindingen uit de eerdere delen.
3.1 Interviews
Het eerste kwalitatieve deel van het onderzoek bestaat uit tien interviews met (ex)burgemeesters waarvan verwacht mag worden dat ze met bijzondere kennis kunnen spreken over bepaalde aspecten van het ambt. Zij worden niet beschouwd als vertegenwoordigers van de totale burgemeesterspopulatie, als respondenten, maar als informanten, die inzicht kunnen geven in hoe bepaalde omstandigheden en ontwikkelingen van invloed zijn op het ambt. Voorlopig hebben we daarvoor de volgende thema’s benoemd: nieuwe taken, nationale politie, toegenomen invloed van de raad, mediatisering, de eigenstandigheid van de burgemeester, relatie met de eigen partij, de eerste dagen als burgemeester, relatie met burgers, regionalisering en training en coaching.
18
Voorgesteld wordt dat de TSPB op basis van deze thema’s met een groslijst van te interviewen burgemeesters komt waarna de definitieve selectie wordt vastgesteld in overleg met de begeleidingscommissie. Tot die groslijst behoren wat ons betreft in ieder geval Bandell (voormalig burgemeester Dordrecht), Eenhoorn (Alphen aan de Rijn), Naterop (Aalburg), Oudshoorn (Uithoorn), Van Aartsen (Den Haag), Van Oirschot (voormalig burgemeester Delft) en Verhoeve (Oudewater).
Alle interviews die in het kader van dit onderzoek worden gehouden, zijn in beginsel vertrouwelijk.
3.2 Rondetafelgesprekken
Voor een compleet beeld van het burgemeestersambt volstaat het volgens ons echter niet daar burgemeesters individueel over te interviewen. Het burgemeesterscorps en het ambt zelf zijn veelzijdig en divers. Niet alle burgemeesters komen in diezelfde mate met de verschillende aspecten van het ambt in aanraking (o.a. veiligheidsregio, samenwerking, mediatisering, populisme). Bovendien verschillen de ervaringen van burgemeesters heel sterk. De één ervaart bijvoorbeeld een grotere spanning tussen zijn lokale en regionale verantwoordelijkheden dan een ander. Ervaringen uit eerdere projecten, zoals ‘Tussen trends en toekomst’, leren ons dat het een grote meerwaarde heeft degelijke opvattingen aan elkaar te spiegelen in een gesprek tussen burgemeesters onderling.
Daarom stellen we voor drie rondetafelgesprekken te organiseren waaraan per keer een tiental burgemeesters deelneemt, uitgenodigd via het NGB (er zal een groter aantal worden uitgenodigd). De drie gesprekken volgen de logica van het onderzoek. In één gesprek staan de ontwikkelingen in het ambt sinds 2002 en de samenstelling van het burgemeesterscorps centraal. In een tweede gesprek staan de ervaren taken en rollen van burgemeesters centraal, evenals de feitelijke uitoefening. In een derde gesprek staan de evaluatie van het ambt door burgemeesters en de toekomstverwachtingen centraal. Elk van de gesprekken wordt gevoed door een notitie van de onderzoekers waarin voorlopige bevindingen worden gepresenteerd en een korte mondelinge toelichting daarop. Bij elk gesprek zullen ten minste twee onderzoekers aanwezig zijn. De verslagen ervan worden openbaar gemaakt; uitspraken worden eventueel geanonimiseerd. 19
De gesprekken dienen ter reflectie op de bevindingen en moeten er zorg voor dragen dat het uiteindelijke rapport door burgemeesters wordt herkend. Ook dienen de gesprekken als bron voor de analyse van de samenhang tussen de context waarin het burgemeestersambt zich bevindt en de verwachtingen die dat in termen van rollen met zich meebrengt en ter verfijning van de eerder gepresenteerde typologie.
De deelname van burgemeesters aan de rondetafelgesprekken staat vrij. Wel willen we een aantal personen in het bijzonder uitnodigen omdat zij ons in eerdere onderzoeken positief zijn opgevallen wat betreft hun vermogen te reflecteren op het ambt. We denken dan bijvoorbeeld aan Bernt Scheiders (Haarlem).
Verder zal er een rondetafelgesprek worden georganiseerd waaraan een vertegenwoordiging van wethouders, gemeentesecretarissen en griffiers deelneemt (uit te nodigen via hun verenigingen), omdat we ook hun reflecties op het burgemeestersambt, in het bijzonder de verhouding tussen de burgemeester en raad en college, wezenlijk achten voor een gedegen analyse van het burgemeestersambt. Daarmee komt het totaal aantal rondtafelgesprekken op vier. Mocht één van de andere onderzoeksdelen daar aanleiding toe geven, dan worden ook een beperkt aantal andere actoren in dit gesprek betrokken.
3.3 Participerende observatie
In verdere aanvulling op het kwalitatieve deel van het onderzoek zal één van de onderzoekers een aantal dagen meelopen met verschillende burgemeesters (naar verwachting een vijftal dagen), die daartoe bereid zijn gevonden. Het doel van deze observatie is het verder verdiepen van de overige bevindingen. Niet alleen kunnen gebeurtenissen uit deze dagen dienen ter onderbouwing van andere bevindingen, gedurende de observatieperiode kan ook in meer detail met burgemeesters worden gesproken over hun motieven en oordelen over het ambt en hun overwegingen om voor een bepaalde rol te kiezen en om daar op een bepaalde manier invulling aan te geven. Dat is des te meer het geval omdat de meeloopdagen worden afgesloten met een éénop-één gesprek tussen onderzoeker en burgemeester.
20
De TSPB heeft een lange historie met deze vorm van interactie-onderzoek (zie o.a. Zouridis, 2003), heeft bijzonder goede ervaringen met deze methode in het kader van het project Best Persons (2012), en is er van overtuigd dat het relevante inzichten in het ambt kan opleveren. Bovendien heeft de betreffende onderzoeker, dr. Niels Karsten, voldoende ervaring met zowel de methode van participerende observatie als met het burgemeestersambt.
Deze activiteit maakt onderdeel uit van het reguliere onderzoeksprogramma van de TSPB en zal daarom vanuit eigen inzet van de TSPB worden bekostigd.
4 Analyse en verslaglegging
In de vierde fase van het onderzoek wordt de verzamelde data geanalyseerd. De twee onderdelen daarvan bespreken we hieronder in meer detail.
4.1 Inhoudsanalyse
In de eerste fase van het laatste deel van het onderzoek worden de bevindingen die zijn voortgebracht door het onderzoek inhoudelijk geanalyseerd, primair vanuit het rollenperspectief. Daarbij staan de vragen centraal a) hoe de rol van de burgemeester zich sinds 2002 heeft ontwikkeld, b) wat de huidige rollen van burgemeesters zijn en hoe zij daar invulling aan geven, c) hoe burgemeesters hun rol als lokaal bestuurder evalueren en d) hoe burgemeesters over hun toekomstige rol denken. Er zal hier aan patroonherkenning worden gedaan in de zin dat geanalyseerd wordt vastgesteld wat, in de ervaring van burgemeesters, de meest relevante aspecten van het ambt zijn, nu en in de toekomst, hoe die gestalte krijgen en welke spanningen zich eventueel voordoen.
Daarbij zullen rolopvattingen worden afgezet tegen die aspecten van het ambt die blijkens het onderzoek en in de ervaring van burgemeesters het meest relevant zijn in relatie tot rolopvatting. Hoewel in deze fase nog niet kan worden vastgesteld welke aspecten dat zijn, is op theoretische gronden te verwachten dat het zaken betreft als ervaring – volgens de literatuur één van de belangrijkste factoren voor effectief burgemeesterschap (Kjaer, 2013)-, tijdsbesteding, het oordeel over het ambt en toekomstverwachtingen. 21
Onderzocht wordt welke rolopvattingen en –oriëntaties Nederlandse burgemeesters met verschillende kenmerken hebben, wat de achtergronden daarvan zijn (wettelijke, politiekbestuurlijk en sociaal-maatschappelijk), hoeveel ruimte burgemeesters hebben eigen ambt vorm te geven, en welke rol het beste past in welke context. Dit deel van de analyse bevat de kern van de beoogde beschrijving van het burgemeestersambt die het primaire doel van het onderzoek is.
In de analyse leggen we ook de verbinding tussen de twee deelstudies, de film en de foto, naar a) de ontwikkeling van het ambt, vooral gericht op de context waarin het ambt zich bevindt en b) naar de invulling die het ambt krijgt, vooral gericht op de persoon van de burgemeester en zijn rollen. We gaan daarbij bijvoorbeeld na of bij veranderingen in de context bepaalde rollen beter passen dan andere, en of bepaalde rolopvattingen schuren op de context. Daarbij komen vragen aan de orde als: hoe veel ruimte hebben burgemeesters om invulling te geven aan hun ambt, leidt de ontwikkeling in het wettelijk kader en van het takenpakket en de verandering in de aanstellingswiijze sinds de dualisering tot bepaalde rollen of maakt deze bepaalde rollen problematisch? Hoe verhouden de ontwikkeling en de stand van het burgemeestersambt zich tot de toekomstverwachtingen van burgemeesters? Deze verbinding is deels theoriegestuurd, maar wordt in dit onderzoek vooral gevoed door empirische gegevens en reflectie van zelf burgemeesters daarop, uit bijvoorbeeld de rondetafelgesprekken.
4.2 Profiling
Vanuit de voorgaande analyse zullen maximaal tien profielschetsen van burgemeesters worden afgeleid. Met deze profiling heeft de TSPB goede ervaringen in het kader van het eerdere project Best Persons. Ter uitwerking en illustratie voegen we bij elke profielschets een bespreking toe van een burgemeester die bij uitstek invulling geeft aan de betreffende rol. Dat doen we op basis van de verzamelde gegevens.
In samenhang met het door ons gekozen perspectief op het ambt zal het hier tien rollen van burgemeesters betreffen. We baseren ons daarbij primair op de bevindingen van het onderzoek, die zullen leiden tot een verdere verfijning van de eerder opgestelde typologie van rollen (zie 22
Tabel 2), maar zoeken ook inspiratie bij de stijlen voor andere bestuurders, zoals voor wethouders (Schouw & Tops 1998) en voor raadsleden (Tops & Zouridis 2002). Ook in het buitenland zijn typologieën van burgemeesters te vinden die ter inspiratie kunnen dienen voor een nieuwe typologie van de Nederlandse burgemeester in de 21e eeuw (dikwijls vermengen deze typologieën overigens rollen, aanstellingswijze en machtspositie, waardoor ze minder geschikt zijn). Uit buitenlandse typologieën blijkt hoe context-gebonden typologieën zijn. In België zijn bijvoorbeeld de rol van vertrouwenspersoon en beleidsmaker dominant (Ackaert, 2006), wat samenhangt met de specifieke aanstelling en taakopvatting van Belgische burgemeesters (Van Ostaaijen, 2010). Ook in de Nederlandse typologie hebben we hier expliciet aandacht voor. Daarom willen we in het eindrapport ook kort ingaan op welke typologieën in Nederland minder tot niet gangbaar zijn. Ook dat zegt iets over het burgemeestersambt anno 2013. Bovendien dragen ontbrekende of afwijkende rolopvattingen bij aan één van de doelen van het onderzoek, namelijk burgemeesters een spiegel voorhouden die hen helpt bij de verdere ontwikkeling van het ambt.
23
5. Expertise TSPB Van de opdrachtnemer wordt, aldus het offerteverzoek, een brede achtergrond en affiniteit met het onderwerp gevraagd, een sociaalwetenschappelijke focus, aangevuld met staats- en bestuursrechtelijke kennis. Die kunnen wij bieden.
De Tilburgse School voor Politiek en Bestuur is een bestuurskundige en sociaalwetenschappelijke onderzoeksgroep die ingebed is in de Rechtenfaculteit van Tilburg University. Zij is langjarige actief op het raakvlak van (gemeente)bestuur en (staats- en bestuurs)recht. Die multidisciplinariteit komt ook tot uitdrukking in het beoogde onderzoeksteam. De leden daarvan hebben bestuurskundige en politicologische expertise (de leden Hendriks, Karsten, Van Ostaaijen en Schaap) en eveneens staats- en bestuursrechtelijke expertise (het lid Leenknegt). Daarnaast is prof. dr. mr. Zouridis (hoogleraar recht en bestuur bij de TSPB), die beschikt over de benodigde kennis van openbare orde- en het strafrecht, beoogd lid van de klankbordgroep voor dit onderzoek (zie hieronder).
De TSPB heeft zich over een lange periode herhaaldelijk en diepgaand gebogen over het burgemeestersambt. Reeds in 1998 schreven Hendriks en Zouridis mee aan het Tilburgse preadvies (‘Naar een nieuwe regentencultuur: burgemeesterschap in een postmoderne samenleving’), in opdracht van de Staatscommissie Elzinga. Recentelijk begeleidden Hendriks en Schaap het proefschriftonderzoek van Geurtz (‘Immune to Reform’, 2012), waarin het langdurige debat over de hervorming van het burgemeestersambt diepgaand wordt geanalyseerd, en verzorgden Schaap en Karsten (met een collega van de Erasmus Universiteit) een toekomstverkenning van het burgemeestersambt voor het NGB, in het verlengde waarvan ‘Tussen trends en toekomst’ verscheen. Linze Schaap was eerder projectleider van internationaal vergelijkende studies naar het burgemeestersambt in de reeks ‘Buitenlandse burgemeesters vergeleken’. En in de tussenliggende periode schreven de dragers van deze offerte ook meermaals en aantoonbaar over de Nederlandse burgemeester en zijn bestuurlijke context (Hendriks & Tops, 2000; Cachet, Schaap & Karsten, 2009; Cachet, Karsten, Schaap, 2010; Karsten, Schaap & Verheul, 2010; Verheul & Schaap, 2010; Karsten, Cachet & Schaap, 2013) en over de Nederlandse burgemeester in vergelijking met zijn buitenlandse collega’s (Schaap et al., 2009a, 2009b; Van Ostaaijen, 2010).
24
Belangrijk om te vermelden is dat de dragers van deze offerte in het debat over het burgemeesterschap telkens een onderzoekende benadering hebben betracht. Met andere woorden: de onderzoekers zijn niet gebonden aan of beperkt door eerder ingenomen standpunten voor of tegen specifieke modellen van het ambt die zoal in het debat zijn bepleit. Eenzelfde onderzoekende benadering past goed bij de onderzoeksvragen die in het voorgestelde onderzoek centraal staan.
De Tilburgse School heeft enkele gezaghebbende bestuurders voortgebracht, die voor het onderzoek – als de opdracht wordt gegund – zullen worden geconsulteerd (zie verderop, over de begeleidings- en consultatiestructuur van het onderzoek).
25
6. Uitvoering en planning Het onderzoek wordt uitgevoerd door een team waarin verschillende disciplines en achtergronden zijn samengebracht. Het team staat onder de wetenschappelijke supervisie van prof. dr. Frank Hendriks, hoogleraar Vergelijkende Bestuurskunde. Hendriks voert het onderzoek uit met universitair docenten dr. Niels Karsten MSc MA en dr. Julien van Ostaaijen, universitair hoofddocenten dr. Linze Schaap en dr. Gert-Jan Leenknegt, alsmede enkele onderzoeksassistenten. De dagelijkse projectcoördinatie is in handen van dr. Niels Karsten.
Het onderzoeksteam wordt geschraagd door een begeleidings- en consultatiestructuur, die aan de kant van de opdrachtgever zal bestaan uit een begeleidingscommissie (nog samen te stellen) en aan de kant van de opdrachtnemer een klankbordgroep. Deelnemers aan de klankbordgroep zullen als inhoudelijke sparringpartners worden benaderd, en zullen daarnaast ook bevraagd worden bij het samenstellen van de respondentenlijst. Naast op prof. dr. mr. Stavros Zouridis en prof. dr. Pieter Tops (beiden verbonden aan de TSPB), zal bij gunning van de opdracht een beroep worden gedaan op oud-TSPB’ers en anderen die vanuit verschillende posities in het openbaar bestuur op het burgemeestersambt kunnen reflecteren: prof. dr. Wim van de Donk (CdK in Noord-Brabant), dr. Paul Depla (burgemeester in Heerlen) en drs. Rodney Weterings (oudwethouder in Den Bosch). Het ‘klankborden’ met deze ‘bestuurlijke bestuurskundigen’ is aanvullend op het hoofdonderzoek dat voor deze opdracht wordt voorzien.
De curricula vitae van de onderzoekers, voorzien van recente, relevante projectervaring, zijn opgenomen in de bijlage bij deze offerte.
Voor het onderzoek wordt de in de bijlage bij het offerteverzoek opgenomen planning gehanteerd, waarbij wordt uitgegaan van een spoedige gunning en het opleveren van het definitieve eindrapport op 30 november 2013. Ook zijn in deze planning overlegmomenten met de begeleidingscommissie voorzien.
Op basis hiervan gaan wij voor het onderzoek uit van de volgende planning.
26
Tabel 5. Planning
Periode Activiteit
Onderzoeksmethode
Deliverable
1.1 Documentanalyse
Beschrijving ontwikkeling
Bespreking onderzoeksopzet met begeleidingscommissie Onderzoek Deel 1: Literatuurverkenning en analyse
ambt plus kenmerken bur-
van bestaand materiaal
gemeesterscorps
Informeren begeleidingscommissie
Concept vragenlijst, voor-
over concept vragenlijst, te inter-
stel te interviewen burge-
viewen burgemeesters, deelne-
meesters en overige on-
mers tijdsbestedingsonderzoek
derdelen onderzoeksopzet
Onderzoek Deel 2 en Deel 3:
2.1 Enquête
Rapportages onderzoeks-
Kwantitatief en kwalitatief deel
2.2 Tijdsbestedingsonder-
data
dataverzameling
zoek 3.1 Interviews 3.2 Rondetafelgesprekken 3.3 Participerende observatie
Bespreking onderzoeksvoortgang
Verslaglegging deelonder-
met begeleidingscommissie
zoeken
Onderzoek Deel 4:
4.1 Inhoudsanalyse
Conclusies en profielschet-
Analyse
4.2 Profiling
sen
Bespreking concept rapportage
Concept rapportage
Laatste gesprek begeleidingscom-
Definitieve rapportage
missie
27
7. Begroting Voor het onderzoek gaan wij uit van de volgende begroting. Deze is gebaseerd op het onderzoek zoals beschreven in deze offerte. De begroting is inclusief oplevering van het eindrapport in 50voud, als Word-document en als pdf. Het eindrapport wordt voorzien van een leesvervangende samenvatting. Voorgesteld wordt een BZK-uitgave te overwegen.
In de begroting zijn de voorgestelde activiteiten vertaald naar aantal dagen inzet van de leden van het onderzoeksteam. Reis- en verblijfkosten van de onderzoekers zijn inbegrepen in de dagtarieven.
28
Tabel 6. Begroting Onderdeel
1.
Literatuurverkenning
Activiteit/fase
en
analyse
1.1 Documentanalyse
van bestaand materiaal 2.
Kwantitatief deel dataverzameling
2.1 Enquête 2.2 Tijdsbestedingsonderzoek
3.
Kwalitatief deel dataverzameling
3.1 Interviews 3.2 Rondetafelgesprekken 3.3
Participerende
(meeloopdagen) 4.
Analyse
4.1 Inhoudsanalyse 4.2 Profiling
Rapportage Vervaardigen academische publicatie op basis van dit onderzoek Totaal exclusief BTW BTW 21% Totaal inclusief BTW
observatie
Aantal dagen/inzet
Aantal dagen inzet
Aantal
dagen
inzet
hoogleraar
onderzoeker
onderzoeks-assistentie
Totaal
Bijlage 1. Curricula vitae onderzoekers en gerelateerde projectervaring Prof. dr. Frank Hendriks (1966) is hoogleraar vergelijkende bestuurskunde en onderzoeksdirecteur bij de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Universiteit van Tilburg. Hij is in 1996 in Leiden gepromoveerd op een studie die later internationaal verscheen als 'Public policy and political institutions: the role of culture in urban policy' (Edward Elgar, 1999). Zijn onderzoek richt zich op de vormgeving en kwaliteit van democratic governance – op democratisch leiderschap en burgerschap, besluitvorming en participatie, op democratische hervorming en innovatie – zowel op het niveau van de stad als de staat. Met financiële steun van onder meer EU, NWO, Nicis Institute, Platform 31 en vele publieke contractpartners deed hij op deze vlakken veelvuldig onderzoek, gepubliceerd in gerenommeerde (inter)nationale tijdschriften. Hij schreef dan wel redigeerde een zeventiental boeken. Internationaal het meest bekend daarvan is ‘Vital democracy: a theory of democracy in action’ (Oxford University Press, 2010. Zijn laatste boek over de democratie in Nederland is ‘Democratie onder druk: over de uitdaging van de stemmingendemocratie’ (Van Gennep, 2012).
Gerelateerde projectervaring: Leiderschap in een consensusdemocratie (2000)
Goed bestuur in de stad (in opdracht van NICIS, 2009-2012) Legitimeitsmonitor Democratisch Bestuur (in opdracht van BZK, 2012)
Dr. Niels Karsten MSc MA (1984) studeerde bestuurskunde en filosofie. Hij is sinds 2008 als onderzoeker verbonden aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, vanaf 1 april 2013 in de functie van Universitair Docent. Op 12 april 2013 verdedigde hij zijn proefschrift over het gezag van burgemeesters en wethouders rondom controversiële beslissingen, getiteld ‘Decide and Defend: regaining authority for controversial decisions through rendering account’. Zijn onderzoeksinteresse gaat in het bijzonder uit naar politiek-bestuurlijk leiderschap, het burgemeestersambt, publieke verantwoording en burgerschap. Eerder deed hij onder andere onder-
zoek voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en voor het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. In 2009 ontving Niels de prof. H.W. Lambersprijs voor de beste dubbele Masterstudent van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Gerelateerde projectervaring: Toekomstverkenning van het burgemeestersambt (in opdracht van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, 2009) Onderzoek naar gezagsbronnen van burgemeesters en wethouders (in opdracht van BZK, 2012).
Dr. Julien van Ostaaijen (1978) is afgestudeerd als bestuurskundige en in 2010 gepromoveerd op de wijze waarop veranderingen plaatsvinden in het Nederlands lokaal bestuur en over hoe een anti-establishment partij erin is geslaagd om veranderingen door te voeren in de Nederlandse context van samenwerking en consensus. Sinds 2003 is hij als onderzoeker verbonden aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur. Zijn onderzoek en onderwijs hebben voornamelijk betrekking op lokaal bestuur en lokale politiek, populisme en anti-establishment politiek en internationale vergelijking. Van Ostaaijen heeft onder meer gepubliceerd over de burgemeester in Vlaanderen en Nederland (Van Ostaaijen, 2010). Sinds 2011 werkt hij ook voor de Rekenkamercommissie Peel en Maas.
Gerelateerde onderzoekservaring: Vergelijkend onderzoek Nederlandse en Vlaamse burgemeesters (2010) Legitimeitsmonitor Democratisch Bestuur (in opdracht van BZK, 2012)
Dr. Linze Schaap (1962) studeerde Juridische bestuurswetenschappen aan de Rijks Universiteit Groningen. Vanaf 1989 tot 2007 was hij werkzaam bij de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam, eerst als assistent-in-opleiding, daarna als universitair docent. Daar is hij in 1997 gepromoveerd op een onderzoek naar de niet-vorming van een stadsprovincie in de regio-Rijnmond (o.l.v. prof. dr. R.J. in ’t Veld). Van 1999 tot 2005 was hij tevens lid van Provinciale Staten van Zuid-Holland. Vanaf 2007 is hij Universitair Hoofddocent aan de TSPB. Hij is 31
tevens één van de coördinatoren van de Permanent Study Group for Local Governance and Democracy van de European Group for Public Administration (EGPA). De belangrijkste terreinen van onderzoek zijn: bestuurskracht, intergemeentelijke samenwerking, regionaal bestuur, governance, democratische legitimatie, burgemeesters in binnen- en buitenland, en burgerbestuurrelaties op subnationaal niveau. Veel van zijn onderzoek heeft een internationaal vergelijkend karakter.
Gerelateerde onderzoekservaring: Buitenlandse burgemeesters bekeken (2002-2003) Toekomstverkenningen van het burgemeestersambt (in opdracht van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, 2004 & 2009) Internationaal vergelijkend onderzoek naar aanstellingswijze burgemeester en effecten daarvan (2009)
Dr. Gert-Jan Leenknegt (1968) studeerde Juridische bestuurswetenschappen aan de Universiteit van Tilburg en de Katholieke Universiteit Leuven. Hij is als Universitair Hoofddocent actief op het terrein van het staats- en bestuursrecht bij het departement Department for Public Law, Jurisprudence and Legal History. Hij houdt zich onder andere bezig met bestuurlijke verhoudingen, de Wet openbaarheid van bestuur en het subsidiariteitsbeginsel.
32
Bijlage 2. In deze offerte gebruikte referenties Ackaert, J. (2006). Politiek in mijn gemeente. Leuven-Brussel: Davidsfonds/Politeia Cachet, A., Karsten, N., & Schaap, L. (2009). Zorg dat het een prachtbaan blijft: de toekomst van het burgemeestersambt verkend. Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters Cachet, A., Karsten, N., & Schaap, L. (2010). Van 'sterk merk' naar 'krachtig bestuur'? De toekomst van het burgemeesterschap verkend. Bestuurswetenschappen, 64(6), 3-27 Goldsmith, M., & H. Larsen (2004). Local political leadership: Nordic style. International Journal of Urban and Regional Research, 28 (1), 121-133. Hendriks, F., & Tops, P. W. (2000). Leiderschap in een consensusdemocratie. Bestuurskunde, 9(6), 254265. Hendriks, F., Ostaaijen, J.J.C. van, & Boogers, M.J.G.J.A. (2011). Legitimiteitsmonitor democratisch bestuur: naar een metamonitor van de legitimiteit van het democratisch bestuur in Nederland. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Hernandez, M., Eberly, M. B., Avolio, B. J., & Johnson, M. D. (2011). The loci and mechanisms of leadership: exploring a more comprehensive view of leadership theory. The Leadership Quarterly, 22(6), 1165-1185. Karsten, N., Schaap, L., & Verheul, W.J. (2010). Stijlen van lokaal leiderschap: Over burgemeesters, rolopvattingen en -verwachtingen. Justitiële Verkenningen, 36(3), 31-44. Karsten, N., Cachet, A. & Schaap, L. (2013). The Dutch anomaly: appointed mayors; can appointed mayors cope with role changes and societal demands?, Lex Localis 11 (2), pp. 177-192 Kjaer, U. (2013). Local political leadership: the art of circulating political capital. Local Government Studies, online first Korsten, A.F.A., Schoenmaker, M., Bouwmans, H. & Resoort, A. (2012). Onder burgemeesters: finesses van het burgemeesterschap. Den Haag: Boom/Lemma Leach, S., & Wilson, D. (2002). Rethinking local political leadership. Public Administration, 80(4), 665-690 Ostaaijen, J.J.C. van (2010). Leren van Vlaanderen: kenmerken van de Vlaamse burgemeester ter inspiratie voor het Nederlandse debat. Justitiële Verkenningen, 36(3), 61-72. Sackers, H. J. B. (2010). Herder, hoeder en handhaver: de burgemeester en het bestuurlijk sanctierecht [oratie], Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen. Schaap, L., Daemen, H.H.F.M., & Ringeling, A.B. (2009a). Mayors in seven European countries. Part I: selection and statutory position. Local Government Studies, 35(1), 95-107. Schaap, L., Daemen, H.H.F.M., & Ringeling, A.B. (2009b). Mayors in seven European countries, Part II: performance and analysis. Local Government Studies, 35(2), 235-251.
33
Schouw, A.G. & Tops, P.W. (1998). Stijlen van besturen. Amsterdam/Antwerpen: Atlas Tops, P.W., & Zouridis, S. (2002). De binnenkant van politiek: vertegenwoordiging en verandering in lokale democratie, Amsterdam/Antwerpen: Atlas Verheul, W. J., & Schaap, L. (2010). Strong leaders?: the challenges and pitfalls in mayoral leadership. Public Administration, 88(2), 439–454. Zouridis, S. (2003). A quest for practical theory: theory and interaction research in a Dutch city. Administrative Theory & Praxis, 25(3), 351-370.
34
Bijlage 3. Actoren tijdsbestedingsonderzoek Tabel 7. Typologie andere actoren Hoofdcategorie
Subcategorie
Lokale gemeenschap
a)
Lokale organisaties (dorps- en buurtoverleggen, vrijwilligersorganisaties) en verenigingen (cultuur en sport)
b) Ondernemers/bedrijven c)
Burgers
d) Journalisten / media Lokaal politiek-bestuurlijke actoren
e)
Leden van het College
f)
Kabinet van de burgemeester
g)
Griffier
h) Gemeenteraadsleden i)
Sleutelfiguren lokale openbare orde en veiligheid en brandweer
Ambtelijke organisatie
Buitenlokale actoren
j)
Gemeentesecretaris
k)
Leden van het Management team
l)
Overige onderdelen van de ambtelijke organisatie
m) Commissaris van de Koningin n) Veiligheidsregio o) Bestuurders van regionale verbanden (buurgemeenten en partners in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden) p) Andere overheden (provincies, ministeries e.d.)
Overig
q) Contacten ten behoeve van nevenfuncties r)
Overige contacten
35
