De ethiek tussen normen en berekeningen Govert D. Geldof, Geldof c.s., Tzum,6 november 2010
ENW Normering en Veiligheid Ik heb deze notitie geschreven naar aanleiding van de rapporten over slachtofferrisico’s en de kosten-batenanalyse (KBA) ten behoeve van de vaststelling van de nieuwe normen voor waterveiligheid. Deze hebben we besproken op 1 en 6 november met zowel leden van ENW Normering als ENW Veiligheid. Veel is gezegd. Deze notitie bouwt voort op commentaar van werkgroepleden en voegt daar enkele eigen gedachten aan toe. Het notitie is een aanpassing en uitbreiding van de notitie “van data naar normen” van 5 juni 2010.
Normen Ethiek Berekeningen
Figuur 1. Heb je het over normen, dan heb je het over ethiek. Waar gaat deze notitie over? Het gaat om het verschil tussen de twee volgende beweringen: 1. De rapporten over slachtofferrisico’s en de KBA dienen ter onderbouwing van de nieuwe normen. 2. De nieuwe normen komen voort uit de berekeningen in de rapporten over slachtofferrisico’s en de KBA. Dit lijkt een subtiel onderscheid, maar toch zit er een wereld van verschil tussen. In de eerste bewering wordt ruimte gelaten om op basis van beleidsoverwegingen en het politieke debat tot andere normen te komen dan die direct volgen uit de berekeningen. Veiligheid laat zich niet berekenen, maar bepaalde facetten van veiligheid zijn wel goed te kwantificeren. De tweede bewering gaat uit van het feit dat het mogelijk is om uit de vele data en de zeer knappe berekeningen de beste waarde voor de nieuwe normen te deduceren. De waarheid ligt verscholen in de data en de berekeningen. Er is dan geen echte ruimte voor een politiek debat, want afwijken van de berekende normen duidt op een irrationele houding. Een eerste peiling bij de aanwezigen ENW-leden op de 6 november leert dat we met de rapporten uitgaan van de eerste bewering. Dat staat ook in de rapporten zelf. Maar als je de rapporten doorleest, dan zie je toch dat min of meer wordt uitgegaan van de tweede bewering. Dat zit er sluipend in. Bijvoorbeeld, in samenvatting van het KBA-rapport zie je meteen een waardeoordeel in 1
de vorm van: “Uit de zgn. basisvariant volgt dat voor meer dan de helft van alle dijkringen de huidige norm te streng is.” Er wordt de suggestie gewekt dat de getallen die voortkomen uit de berekeningen ook daadwerkelijk de nieuwe normen gaan worden. De berekeningen zijn zo knap en gedetailleerd, dat je als politicus van goede huize moet komen wil je hiervan afwijken. En dat is gevaarlijk, want de ervaring leert dat waar de beslisruimte krap is, de politieke discussie alle kanten uit kan schieten. Dat is ook gezegd op 6 november. Iemand had het over mogelijk ‘misbruik’ van de resultaten en een ander over de kans op ‘dom’ gebruik. Ik denk dat we (1) berekeningen en waardeoordelen helder van elkaar moeten scheiden en (2) duidelijk moeten zijn over de beslisruimte. De beslisruimte is namelijk best wel erg groot en de politieke dimensie is erg interessant. Ik probeer deze zichtbaar te maken via een beschouwing over ethiek. Ethiek gaat over goed en fout en over het goede en het kwade. Als mensen willen we het goede nastreven, maar er is niet een ethisch concept dat door iedereen wordt onderschreven. Soms heb je zelfs het gevoel dat er evenveel ethische opvattingen zijn als mensen. Ethiek gaat over waarden en waterveiligheid is een waarde. De Nederlandse overheid wil door gerichte investeringen de waterveiligheid in Nederland op een hoog peil hebben en houden. En wat dat betekent, daarover kunnen de meningen verschillen. We leven in een vrij land en daarin zijn waarden nimmer statisch. Echter, om op praktische wijze aan de slag te gaan is het nodig om houvast te bieden aan betrokken actoren en afspraken vast te leggen. Daarvoor worden normen afgeleid. We praten weleens over normen als bevroren waarden. Normen worden voor enige tijd vastgelegd – in ons geval worden ze in de Waterwet verankerd – en staan dan lange tijd niet meer ter discussie. Op basis van de normen gaan mensen aan de slag en worden projecten als Ruimte voor de Rivier uitgevoerd en worden waterkeringen verhoogd en verstevigd. Kortom: normen hebben een zeer praktische waarde. Om de normen te kunnen vaststellen, moet je het veld van waarden goed in beeld brengen. Dit veld overbrugt de uitkomsten van de berekeningen en de vaststelling van de normen (zie figuur 1). In deze notitie doe ik dat door drie hoofdstromingen in de ethiek te beschrijven en te verbinden met de rapporten over slachtofferrisico’s en de KBA. De hoofdstromingen die ik hier noem zijn: (1) het Utilitarisme van Jeremy Bentham, (2) de plichtenethiek van Immanuel Kant en (3) de doelenethiek van Aristoteles. Het opmerkelijke is dat de werkwijze tot nu toe heel aardig aansluiting vinden bij deze hoofdstromen. Als ‘tool’ voor het vervolg introduceer ik aan het eind van deze notitie de aspectenleer. Voor de vertaling van berekeningen naar beleidsaanscherping biedt deze een zeer bruikbare ordening. Het Utilitarisme van Jeremy Bentham en de KBA Als je het KBA rapport leest, dan merk je dat deze volledig uitgaat van de ethiek van het Utilitarisme. In de techniek zijn we het meest vertrouwd met deze hoofdstroming in de ethiek. Centraal staat dat wat je doet nut moet hebben. Mensen hebben volgens Jeremy Bentham twee gebieders: pijn en genot. Op het moment dat je als overheid intervenieert in de leefomgeving dan moet je het zo organiseren dat je de pijn minimaliseert en het genot maximaliseert. Dan heeft het nut1. En één ding is duidelijk: het overstroomd raken doet pijn! Reeds bij economische schade is er pijn, maar het wordt nog erger als er slachtoffers vallen. En als er een keuze gemaakt moet worden tussen verschillende opties, dan moet je een afweging maken op basis van de volgende criteria: (1) intensiteit, (2) duur, (3) zekerheid, (4) nabijheid, (5) vruchtbaarheid, (6) puurheid en (7) omvang. 1
Het begrip ‘nut’ wordt in het huidige beleid vaak vertaald als efficiënt en doelmatig. Het doel is het richtpunt en dat moet ze snel mogelijk worden gehaald tegen een minimale inspanning.
2
Door deze criteria zo goed mogelijk te kwantificeren, kun je goede keuzes maken. Uit deze denkwijze komt duidelijk naar voren dat het nuttiger is te investeren in een dijk waarachter duizend mensen wonen dan in een dijk waarachter ‘slechts’ honderd mensen wonen. In het KBA rapport komen alle criteria in beeld, uitgezonderd de nabijheid en de vruchtbaarheid. Wat betreft de nabijheid: je kunt ook investeren op afstand in andere delta’s over op de wereld. Maar dat is voor de vaststelling van normen voor Nederland irrelevant. Vruchtbaarheid als criterium komt in beeld als we met de Nederlandse benadering ook het beleid in andere landen inspireren. Dat speelt wel een rol, maar komt niet in de studies tot uitdrukking. Primair gaat het bij de KBA om het vaststellen van de optimale balans tussen de kosten (de intensiteit van de maatregelen) en de baten (de omvang van het effect van de maatregelen). Hoe zekerder dit optimale punt is, hoe krachtiger het is als input voor de vaststelling van de nieuwe normen. De onzekerheid die in de studie wordt beschouwd richt zich op de onzekerheid in de berekeningen, niet zozeer op de vraag hoe zeker het is dat hogere en sterkere waterkeringen daadwerkelijk resulteren in een grotere veiligheid. Veel discussies op 1 en 6 november gingen in op puurheid; niet zozeer de puurheid van de maatregelen die worden beschouwd, maar de puurheid van de redeneringen – logica’s – die in de berekeningen zijn gevolgd. Het ging bijvoorbeeld over de referentiesituatie, de discontovoeten en het hanteren van de middenkans. Van belang is het dat de redeneringen helder en consistent zijn en daar werd op belangrijke punten verbetering in verlangd. Sowieso bleken de ENW-leden veel belang te hechten aan het zorgvuldig in beeld brengen van de gehanteerde uitgangspunten en de consequenties van het hanteren van die uitgangspunten. Volgens mij zijn we als ENW-leden het erover eens: het resultaat van de KBA is knap en de resultaten zijn indrukwekkend. De wetenschappelijke kennis die beschikbaar is, is goed benut. En met de gevraagde aanscherpingen door de ENW geeft het resultaat een zeer bruikbare input bij de vaststelling van de nieuwe normen. Echter, het is puur gebaseerd op de ethiek van het Utilitarisme en dat is slechts één van de vele stromingen in de ethiek. De plichtenethiek van Immanuel Kant en slachtofferrisico’s In de werkwijze om tot nieuwe normen te komen is op prachtige wijze aangegeven dat normen niet uitsluitend op basis van nut – het economische optimum – kunnen worden vastgesteld. Er is behoefte aan een soort basisveiligheid die we alle Nederlanders willen bieden. “Ook al woon je eenzaam in een grote polder, dan laten we je niet verdrinken.” Het begrip ‘basisveiligheid’ grijpt in op een geheel andere stroming in de ethiek: de plichtenethiek. Vaak wordt daarbij verwezen naar de ethiek van Immanuel Kant. Voor Kant staat centraal dat mensen autonoom moeten kunnen handelen. Hij stelt dat mensen de plicht hebben vrij en autonoom te zijn en hun eigen regels op te stellen. Dit klinkt paradoxaal, … en dat is het ook. Maar het raakt wel aan de grondvesten van het Christelijke geloof waarin mensen zich moeten richten op de Noumenale wereld en de empirische wereld, zoals die beschreven wordt door Jeremy Bentham, moeten overstijgen. Kant verzet zich dan ook fel tegen het Utilitarisme omdat deze de mensen slaaf maakt van hun eigen wereldse behoeften. Wat betekent dit voor de waterkeringen? Kant stelt dat er een overheid nodig is om de vrijheid en de autonomie van mensen te beschermen. Er zijn namelijk regels die zo krachtig zijn dat we ze wet zouden moeten maken. Voorbeelden hiervan zijn: “gij zult niet doden” en “wat gij niet wilt dat u geschiedt, doe dat ook een ander niet.” De overheid kan deze krachtige regels, die hij aanduidt als categorische imperatieven, faciliteren. Doorvertaald zou je kunnen zeggen dat de overheid de plicht heeft maximaal z’n best te doen om te voorkomen dat mensen door overstromingen verdrinken of hun mogelijkheden vrij en autonoom te zijn verliezen. Het gaat dus niet om bezit, maar om leven en 3
kwaliteit van leven. En daarbij is het niet te verdedigen dat een boer in een wijde polder minder bescherming krijgt dan een inwoner van een stad met honderdduizenden mensen. “Zorg overal voor hoge en sterke dijken – desnoods een deltadijk – en laat als overheid de mensen verder zo veel mogelijk met rust.” Ik denk dat de studie naar slachtofferrisico’s heel goed opgehangen kan worden aan de plichtenethiek. Een zorgvuldige beschrijving daarvan draagt bij aan de kwaliteit van het politieke debat. Opvattingen van Jeremy Bentham en Inmanuel Kant staan haaks op elkaar, maar zullen elkaar in de normering toch ontmoeten. Waar we voor moeten waken is dat we niet als volgt gaan denken: ܰ= ݉ݎ
ߙ. ܷ݁ ݉ݏ݅ݎܽݐ݈݅݅ݐ+ ߚ. ݈ܲ݅ܿℎݐ݁݊݁ݐℎ݅݁݇ ∝ +ߚ
Zo werkt het niet. De norm is in de ethische ruimte geen sommetje, maar de uitkomst van een beleidsafweging en het politieke debat. Politieke opvattingen zijn vaak verankerd in een eigen partijethiek en door in het debat het begrip ‘plicht’ even zwaar in te brengen als ‘economisch optimum’ krijg je een interessante discussie. Dat mag je niet vervangen door ‘slim’ te rekenen. Bovendien, er zijn nog andere hoofdstromingen in de ethiek. De doelenethiek van Aristoteles en de prudentie rond de nieuwe normen Wie wat langer meegaat in ons werkveld, wordt steeds beter in het overzien van ‘het geheel’ en is daardoor goed in staat te relativeren. Dat bleek tijdens onze overleggen op 1 en 6 november. Zo nu en dan werd gezegd dat uitkomsten gevoelsmatig niet kloppen en ook vroegen sommigen zich af of dergelijke nauwkeurige en ingewikkelde berekeningen wel nodig zijn om tot de normen te komen. Een aantal van ons had ook behoefte niet alleen te weten wat de normen gaan worden, maar ook hoe de normen gaan werken in de praktijk. Bijvoorbeeld: Bas vroeg zich af of de middennorm er niet in resulteert dat de verantwoordelijkheid van beheerders te scherp wordt gesteld. Kan het zijn dat je als beheerder nalatigheid worden verweten als een dijk op basis van de middennorm wordt afgekeurd en er vervolgens een calamiteit optreedt? Ale van der Hoek gaf aan dat je pas goed de rapporten over slachtofferrisico’s en de KBA kunt beoordelen, als je weet hoe deze gebruikt gaan worden door beleidsmakers en politici. De norm vraagt om wisselwerking tussen beleid, politiek en onderzoek en nu is het mogelijk te veel eenrichtingsverkeer. Al deze gedachten en overwegingen sluiten aan op de doelenethiek van Aristoteles. Het Utilitarisme is ook een doelenethiek, echter daar wordt het doel zelf als richtpunt gehanteerd. Als de doelen zijn bereikt, dan is sprake van een goede situatie. Voor Aristoteles is vooral de reis naar het doel toe belangrijk. Deze moet kwaliteit hebben. Bijvoorbeeld: als Parijs het reisdoel is, dan is het vanuit het Utilitarisme geredeneerd vooral van belang de bestemming op optimale – efficiënte – wijze te bereiken. Vanuit een Aristotelische perspectief is het fijn te weten dat Parijs het reisdoel is, maar is vooral de kwaliteit van de reis ernaartoe van belang. Misschien kom je onderweg interessante Italianen tegen en beland je uiteindelijk in Milaan. Wie zich te puriteins richt op de einddoelen, is blind voor de waardenrijkheid van de reis zelf. Aristotelisch stelt dat je moet streven naar praktische wijsheid. Hij noemt dat prudentie. Dat begrip staat centraal in zijn denkwijze. In dat begrip komen theorie en praktijk samen. Als je streeft naar prudentie biju de totstandkoming van normen, dan zijn de berekeningen van belang zijn, maar ook het gevoel. We opereren in een heelheid – macrokosmos – en het is gewoonweg onmogelijk alles in 4
onze rekenmodellen te vangen. Een rekenmodel sluit te veel relevante processen uit: processen die je wel in de praktijk waarneemt. Daarom moet je putten uit de praktijk. Eigenlijk zien we in de discussies rond waterveiligheid twee reisdoelen: (1) het vaststellen van de normen en (2) het op basis van deze normen bereiken van een goede waterveiligheid. Beide trajecten moeten kwaliteit hebben en praktisch uitvoerbaar. Mensen moeten het doen! In de filosofie van Aristoteles gaat het om het bewandelen van een middenweg, tussen te veel en te weinig. De overheid moet niet laf zijn, noch overmoedig. Een dappere houding – tussen lafheid en overmoed in – is het richtpunt. Daarbij worden zowel niet te veel als te weinig risico’s en onzekerheden geaccepteerd. En als je een interventie pleegt, doe dat dan op het juiste moment (kairos). Ik denk dat Aristoteles het niet vindt getuigen van prudentie als je midden in een economische crisis komt met plannen voor extra miljardeninvesteringen. Gaat het goed met de economie, dan is er meer ruimte om te investeren in hogere en sterkere waterkeringen. Er ontstaat ook meer ruimte als er net een calamiteit – een overstroming – is geweest. Dan is er even heel veel draagvlak en is sprake van kairos. De kern van de ethiek van Aristoteles is dat je een delta als Nederland kunt zien als een gebied waar heel veel mensen leven en al die mensen zijn bezig met het formuleren van doelen en het realiseren van die doelen. Er komen steeds nieuwe doelen bij, zowel van binnenuit als in dialoog met andere mensen. Mensen zijn ‘gelukt’ als ze een intensief (dapper) leven leiden waarin ze veel van hun doelen ontdekken en realiseren. En zoiets wordt doorkruist als dijken breken en watermassa’s mensen terugwerpen in de primaire toestand van willen overleven. Er is ergens een grens waarboven sprake is van een veilige situatie. De mensen voelen zich dan op hun gemak en bedrijven bedenken zich niet als ze er willen investeren. Er ontstaat dan een positieve spiraal waarin zowel mensen, planten en dieren ‘gelukt’ raken. Onder deze grens gaat de spiraal naar beneden. Er zijn dan bedrijven die niet meer in de delta willen investeren omdat ze het risico van een overstroming te groot vinden. Andere bedrijven volgen dat voorbeeld. En als vervolgens rijkere mensen op hogere gronden gaan wonen, voorzieningen verdwijnen en de cultuur wordt uitgehold, dan komt er nooit meer geld beschikbaar om de veiligheid te vergroten. De delta als geheel is dan niet ‘gelukt’. De kunst is om met de normen boven deze grens te blijven; een grens die zich niet zonder onzekerheid laat berekenen. En als we door deze grens heen dreigen te zakken, dan is het hoe dan ook het juiste moment om nú te handelen. Persoonlijk denk ik dat het goed is op basis van de conceptrapporten een extra sessie te organiseren rond het begrip prudentie. Naast de utilitaristische benadering van de KBA en de plicht om slachtofferrisico’s voor alle Nederlanders laag te houden, wordt dan een slag gemaakt die (1) het gat tussen theorie en praktijk kleiner maakt en (2) het waardendomein verbreedt tot alle aspecten die in beeld komen bij de twee geschetste reizen. Er wordt dan ook aandacht besteed aan de volgende vragen: Kan de praktijk het aan? Moet er sterk worden geïnvesteerd in kennis en ervaring? Slaat het moeten voldoen aan de nieuwe normen een gat in de begroting met als gevolg dat alle projecten sober en doelmatig moeten worden uitgevoerd? Zijn cultuurhistorische waarden dan nog wel te handhaven? In het verlengde daarvan: is het werken aan de veiligheid van Nederland na de vaststelling van de normen nog wel leuk? Wordt er nog steeds ruimte geboden aan spannende ontwikkelingen rond drijvende woningen en buitendijks bouwen? 5
Hoe zit het bij toepassing van de nieuwe normen met gedachten over deltadijken of dubbele keringen? Biedt de werkwijze (de reis) een goede basis voor het vergroten van het vertrouwen, zowel in de overheid als Nederlands als gebied waar het loont om te investeren? Rechtvaardigen de berekeningen een aparte norm voor elk dijkring – of dijkringvak – of is het verstandig te aggregeren tot groepen, zodat er minder verschillende normen zijn? Hoe moeten we omgaan met de berekende onzekerheidsmarges? Zijn er andere logica’s – redeneerlijnen – die de moeite waard zijn te noemen? Etc. Omdat het bij prudentie gaat om een combinatie berekeningen, kennis over hoe de praktijk functioneert en het gevoel, is het alleen mogelijk te werken volgens een narratieve – verhalende – methode. De waarden die in beeld komen schetsen een goed verhaal! Dit verhaal gaat over de reis tot nu toe, de plaats waar we ons bevinden en de reis naar een hoge waterveiligheid die nog voor ons ligt. Kortom: een reis van verleden, via het heden naar de toekomst. Veel aandachtspunten uit de bijeenkomsten van 1 en 6 november vinden hun plek in dit verhaal. Pleidooi Het lijkt mij verstandig de berekeningen en de onderliggende ethische grondslagen te ontvlechten. Waar ethiek binnen de berekeningen wordt gebracht, wordt een glibberig pad verkregen, want ethiek is geen wetenschap, maar filosofie. Waardeoordelen horen niet in de rapporten, maar komen tot uiting in een debat. Beter is het rond de verschillende ethische hoofdstromen aparte consistente verhalen te construeren op basis waarvan de beslisruimte helder in beeld wordt gebracht. En vrijwel alle ingrediënten daarvoor zijn reeds aanwezig. Alleen rond prudentie is nog een extra slag gewenst. Dat blijkt uit de opmerkingen die door ENW-leden zijn gemaakt. En wellicht zijn er voor de politiek nog andere ethische hoofdstromingen interessant. Het kan bijvoorbeeld krachtig zijn om ook een stoïcijnse variant te doordenken. Als helder is welke ethische denkwijzen mogelijk zijn, wat de mogelijke consequenties hiervan zijn en hoe ze zich tot elkaar verhouden, dan wordt het eenvoudiger een overkoepelend rapport te schrijven op basis waarvan de daadwerkelijke keuzes kunnen worden gebaseerd. Aspectenleer Tot slot iets extra’s. In de rapporten over slachtofferrisico’s en de KBA worden vele aspecten in beeld gebracht. Zo staat in het rapport over de KBA het economische aspect centraal. Schade gaat vooral over fysische, chemische en biotische aspecten en waar over slachtoffers wordt gesproken, gaat het over individuele risico’s (het psychische aspect) en groepsrisico’s (het sociale aspect). Tijdens de bijeenkomsten op 1 en 6 november zijn nog verschillende andere aspecten in beeld gekomen. Zo stelde Henk dat het begrip ‘economisch optimaal overstromingsrisico’ beter vervangen kan worden door ‘economisch optimaal beschermingsniveau’. Dit is een linguïstisch aspect. Het positief verwoorden van het rapport resulteert in positievere interpretaties van de uitkomst. Mensen werken liever aan het vergroten van de veiligheid dan aan het reduceren van onveiligheid, ook al wordt hetzelfde bedoeld. En als Bas het heeft over verantwoordelijkheden, dan gaat het om het juridische aspect. Om uiteindelijk vanuit berekeningen tot normen te komen, is het handig om gebruik te maken van de aspectenleer. De aspectenleer biedt een ordening van twaalf aspecten (zie figuur 2). In de originele vorm is de aspectenleer, afgeleid door de Nederlandse filosoof Herman Dooyeweerd en gepubliceerd 6
in 1935, waren er vijftien aspecten. Voor het waterbeheer hebben we het gereduceerd tot twaalf. Essentie is dat een aspect een waarde wordt als er door mensen betekenis een wordt toegekend. De aspectenleer kan worden gebruikt om de aspecten in de rapporten op te tillen naar het niveau van waarden – de ethiek – en om structuur te geven aan de constructie van prudentie bij het afleiden van nieuwe normen voor de waterveiligheid.
Moreel
Historisch
A+B
Juridisch
Logisch
Esthetisch
Psychisch
Economisch
Biotisch
Sociaal
Chemisch
Linguïstisch
Fysisch
Figuur 2: Twaalf aspecten, gesorteerd van hoog (moreel) naar laag (fysisch).
Govert D. Geldof Geldof c.s. Holprijp 2 8804 RZ TZUM Tel. 06 53 33 43 01 www.geldofcs.nl
7
