De cirkel rond Drie decennia management van performance
Ik begin deze boekreview niet met een boek, maar met een beroemd artikel van Hood uit 1991, A public management for all seasons? In dit artikel bekijkt Hood ‘what the emperor was wearing’, wat voor kleren de keizer eigenlijk draagt, en reconstrueert hij de doctrine van het NPM. Het belangrijkste punt van het artikel is dat NPM verschillende doelstellingen kent: zuinigheid (economy), veerkracht en rechtszekerheid (resilience en reliability) en rechtvaardigheid (fairness).
Duco Bannink is universitair docent Sociologie bij de vakgroep Maatschappelijke Risico’s en Veiligheid, faculteit Management en Bestuur aan de Universiteit Twente.
Vanuit Hood terugredenerend, zien we dat de zuinigheidsdoelstelling altijd expliciet op de agenda is geweest. Er dient te worden gestreefd naar het meeste resultaat voor het minste geld. Wat dit resultaat precies is, wordt niet geproblematiseerd. Het meest pregnant is dit streven verwoord door Osborne en Gaebler in hun beroemde Reinventing Government uit 1992. Maar Osborne en Gaebler hebben niet begrepen wat een overheid doet. Juist Hoods constatering dat meerdere doelstellingen tegelijkertijd worden nagestreefd, legt een verband met een heel andere literatuur. Er wordt niet alleen zuinigheid nagestreefd, maar ook regelconformiteit en politieke of managementcontrole over de uitvoering van beleid. Dat dit inherent is aan publiek beleid én lastig te realiseren, komt pregnant naar voren in de discussie over beleidsimplementatie en streetlevel bureaucratie die sterk speelt sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw. Hierop wordt voortgebouwd in Hill en Hupes boek Implementing public policy
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
Bouckaert en Halligan lopen in dat boek langs een flinke wetenschappelijke discussie en een zich steeds ontwikkelende sturingspraktijk. De beweging van management naar governance is in zekere zin onvermijdelijk. Ik zal in dit artikel betogen dat de wortels van NPM in twee verschillende werelden liggen, dat het welbeschouwd ondoenlijk is om die werelden bij elkaar te brengen en dat de beweging van performance management naar performance governance hierop een antwoord vormt.
Duco Bannink
REVIEW-ESSAY
New Public Management (NPM) is beëindigd verklaard. Na een aantal fasen van toenemende verfijning van methoden van performance management in de publieke sector, bewegen we nu in de richting van niet het management, maar de governance van performance. Dit is wat Bouckaert en Halligan betogen in hun prachtige, onlangs (2008) gepubliceerde boek Managing performance.
75
(2002). Zij werken uit dat in de publieke sector niet een enkele, maar altijd verschillende, niet duidelijk van elkaar te onderscheiden, vaak conflicterende doelstellingen worden gediend. Na deze reconstructie van wortels kijk ik naar de resultaten van NPM. Pollitt (2000) reageert op Hoods artikel en vraagt zich af of de doctrine überhaupt wat heeft opgeleverd: ‘is the emperor in his underwear?’ Ik bespreek dit artikel en Pollitt en Bouckaerts boek Public Management Reform uit 2000, waarvan
REVIEW-ESSAY
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
Is the emperor in his underwear?
76
in 2006 ook een tweede editie is verschenen. Geconstateerd wordt dat de resultaten van NPM ofwel onduidelijk zijn, ofwel beperkt in omvang. Dit is het gevolg van de gecombineerde doelstellingen die inherent zijn aan de uitvoering van publiek beleid. Een NPM dat zich voornamelijk richt op efficiëntie miskent die andere doelstellingen en heeft een duidelijk, maar beperkt effect; een NPM dat gericht is op bredere doelstellingen maakt afwegingen die lastig zijn te waarderen en heeft een wellicht breder, maar minder duidelijk effect. Op de problemen met NPM zijn welbeschouwd twee antwoorden mogelijk: we ruilen de zuinigheidsdoelstelling van het NPM in voor iets anders, of we hervormen publiek management op zo’n manier dat het tegemoetkomt aan een bredere doelstelling. Beide antwoorden worden in de literatuur geprobeerd. Een voorbeeld van het eerste is Denhardt en Denhardts boek over The New Public Service (tweede
editie, 2007, de eerste editie is uit 2003) met als ondertitel: Serving not Steering. Denhardt en Denhardt staan meer in de traditie van Osborne en Gaebler dan ze zelf lijken te erkennen. Zij bekritiseren met kracht Osborne en Gaeblers op efficiëntie gerichte benadering, maar zetten er zelf een weliswaar minder gemakkelijke, maar toch even eenduidige doelstelling voor in de plaats: ‘a unifying set of themes and principles’ bestaande uit een ‘commitment to public service’ (Denhardt en Denhardt, 2007: 4). Het tweede antwoord wordt door Bouckaert en Halligan (2008) geformuleerd in Managing performance, het centrale boek in deze review. Ze verlaten de idee van management. Ze zien een beweging richting de subjectivering van performance en een daarbij behorende beweging richting een continue interactie door verschillende typen actoren over die performance. Dat duiden ze aan als een beweging richting performance governance. Ik stel nu dat hiermee een cirkel gesloten is die al in de jaren tachtig van de vorige eeuw werd geopend. Performance management vindt onvermijdelijk plaats in een context waarin verschillende actoren – cliënten, collega-instituties, politieke actoren – bewegen. Dat is nadrukkelijk onderdeel van de discussie over beleidsimplementatie en street-level bureaucratie. Het NPM beoogt het handelen van die andere actoren te beheersen door het inzetten van een eenduidige doelstelling, maar beheersing van de uitvoering door management by measurement is slechts een van de invloeden die op het proces van beleidsimplementatie inwerken (Noordegraaf en Abma, 2003). Het zijn dezelfde andere actoren die daar-
Hood constateerde in 1991 dat er zich in de jaren tachtig van de vorige eeuw in het bestuur een trend richting new public management had voorgedaan. Deze beweging, stelt Hood, heeft universele pretenties en hij vraagt zich af of die pretenties terecht zijn. Om deze vraag te beantwoorden reconstrueert hij de kleren van de keizer, de ‘doctrinaire inhoud’ (1991: 3) van de NPMbeweging. Hood onderscheidt verschillende componenten, waaronder de invoering van expliciete standaarden en prestatiemetingen, de allocatie van hulpbronnen op basis van de behaalde prestatie, klantgerichtheid, decentralisatie en disaggregatie van organisationele eenheden en een aan de private sector ontleende managementstijl. Volgens Hood zit er een zekere strijdigheid in deze principes, die te maken heeft met het samengaan van enerzijds de versterking van de discretionaire ruimte van het management van implementatieorganisaties en anderzijds de vergroting van transparantie en van keuzevrijheid bij gebruikers. In de reconstructie van Hood gaat het in het NPM om het sturen van de implementatie van beleid, waarbij gestreefd wordt naar zuinigheid (sigma values), maar ook naar rechtszekerheid en rechtvaardigheid (theta values) en robuustheid van de uitvoering (lambda values). Hiermee wordt duidelijk dat NPM niet uitsluitend sturing op output behelst. Dit geldt wel voor
de doelen gerelateerd aan sigmawaarden. Die worden gemeten in termen van output en het daarvoor benodigde hulpbronnengebruik door cliënten en uitvoerende organisaties (Hood, 1991: 12). Maar doelbereik in relatie tot de theta- en lambdawaarden vereist controle van het uitvoeringsproces. Bij thetawaarden gaat het uiteindelijk om de vraag of burgerschap afdoende kan worden waargemaakt, bij lambdawaarden gaat het om de inrichting van de uitvoeringsorganisatie (1991: 13-14). De belangrijkste conclusie van deze uiteenzetting van de verschillende doelen van het new public management is tweeledig: ‘it is hard to satisfy all three value sets’ (Hood, 1991: 15, cursivering in origineel) maar, in de praktijk geldt: ‘NPM can be understood as primarily an expression of sigma-type values’ (1991: 15). Het succes van de NPM-methode is daarmee beperkt en de universele pretenties van de benadering zijn dan ook onterecht, stelt Hood. Dat heeft mijns inziens ermee te maken dat het NPM twee typen wortels kent. In de ene benadering wordt de stuurbaarheid van de uitvoering geproblematiseerd. Dit zien we terug bij auteurs uit de jaren tachtig als Hasenfeld en Lipsky, besproken in Hill en Hupe (2002). In de andere wordt vooral de prijs van de beleidsuitvoering geproblematiseerd. Dit zien we terug bij Osborne en Gaebler (1992).
De wortels van de doctrine
De wortels van de doctrine liggen in een streven naar de beheersing van
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
De doctrine: wat voor kleren draagt de keizer?
Signa-, theta- en lambda-waarden
REVIEW-ESSAY
aan in de weg staan. Zij zijn een inherent onderdeel van de beleidsimplementatie, ze proberen net zo hard de uitvoering te beheersen en ze streven daarbij eigen doelstellingen na.
77
de kosten en efficiëntie van beleidsimplementatie en in een streven naar de beheersing van de inhoud van het implementatieproces en de beleidsuitkomsten. Als de nadruk op het eerste ligt, volgt een universalistische NPMvariant, zoals die van Osborne en Gaebler, maar ligt de nadruk op het tweede dan kom je met outputsturing niet klaar.
REVIEW-ESSAY
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
Beheersing van kosten en inhoud
78
Osborne en Gaebler publiceerden in 1992 Reinventing Government. Uit het boek spreekt irritatie over uitvoeringsorganisaties in de publieke sector. Osborne en Gaebler vinden dat deze inefficiënt en ineffectief opereren. Sturing via ‘geaccumuleerde’ regels en voorgeschreven, maar overbodige activiteiten en financiering op basis van budgetten en organisatie-input leiden tot deze problemen. Een duidelijke missie, en financiering op basis van al even helder gedefinieerde performance, leiden tot efficiëntie en effectiviteit. Maar niet alleen dat. Sturing op doelstellingen, zo betogen Osborne en Gaebler, moedigt uitvoerende medewerkers en organisatiemanagers aan om te innoveren en flexibel in te springen op veranderde omstandigheden. Ze zijn niet gebonden aan voorschriften en ze kunnen de besparingen die voortvloeien uit een verbeterde efficiëntie op zo’n manier aanwenden dat de beleidsuitvoering verder verbetert: ‘mission-driven budgets free up resources to test new ideas’ en ‘… give managers the autonomy they need to respond to changing circumstances’ (Osborne en Gaebler, 1992: 123).
Pollitt en Bouckaerts (2000: 59) oordeel is negatief: ‘The “Osborne and Gaebler story” is misleadingly neat and over-simple.’ Gezien vanuit het perspectief van auteurs als Hasenfeld en Lipsky kan men niet anders dan dit standpunt delen. Beide auteurs zien beleidsuitvoering als een proces dat plaatsvindt in een omgeving waarin allerlei verschillende, vaak conflicterende, maar in elk geval niet eenduidige invloeden optreden. In zo’n context is ‘mission-driven government’ inherent onmogelijk. Hasenfeld (1983) definieert de organisaties belast met de uitvoering van publiek beleid als human service organisations (HSO’s). Hij noemt deze organisaties zo, omdat hun ‘ruwe materiaal’ bestaat uit mensen, cliënten (1983: 1). Daardoor heeft het werk sterke morele implicaties. Hierom wordt veel druk uitgeoefend op de organisatie door politieke vertegenwoordigers, belangengroepen, burgers en andere HSO’s waarmee moet worden samengewerkt. Om tegemoet te komen aan de verschillende eisen die in de omgeving worden geuit, hanteren HSO’s daarom in hun feitelijke handelen een ambigue doelstelling. Maar ook als de doelstelling van een HSO volkomen helder zou zijn, is de uitvoering ervan toch onvolkomen. Omdat gewerkt wordt met een levend object, de cliënt, is de gehanteerde ‘transformatietechnologie’ noodzakelijkerwijs onvolledig gedefinieerd. Redenerend vanuit deze benadering zou het met kracht opleggen van een eenduidige doelstelling, ondersteund door de verstrekking van een eenduidige set hulpbronnen, ertoe kunnen leiden dat de HSO zich sterker richt op het door de hulpbronverstrekker gedefinieerde beleidsprobleem. Hierdoor worden conflicterende eisen vanuit de
Hill en Hupe (2002) bouwen voort op deze inzichten. Het handelen van de uitvoerder kan alleen dan volledig worden gedefinieerd door de beleidsmaker als het feitelijke beleidsprobleem simpel en eenduidig is (Hill en Hupe, 2002, hoofdstuk 8). Maar is dat inderdaad het geval, dan heeft de street-level bureaucratie geen werkelijke functie en zou kunnen worden volstaan met de structurering van het uitvoeringsproces door middel van ICT. Bij dergelijke processen vindt overigens ook soci-
ale constructie van beleid plaats, stellen Bovens en Zouridis (2002), alleen nu niet op street-level niveau, maar op het niveau van het systeemdesign. Structurering van de beleidsuitvoering door ICT lukt vrij gemakkelijk bij de vaststelling van het recht op een AOWpensioen, waarbij maar een beperkt aantal simpel vast te stellen of elders al vastgestelde gegevens nodig zijn. Maar zo’n proces stuit op grenzen bij de WAO, waar niet alleen administratieve data, maar ook een inhoudelijke duiding van de medische toestand en de verdiencapaciteit van de cliënt benodigd zijn (Bannink, Lettinga en Heyse, 2006). Er is hier sprake van conflicterende eisen. De werkelijke complexiteit van het door het beleid aan te pakken beleidsprobleem vereist wezenlijke handelingsvrijheid, eigen besluitvorming op uitvoeringsniveau; maar de beheersingsambitie van de beleidsmaker – dat het beleid zoals bedoeld overeenkomt met het beleid zoals uitgevoerd – vereist het sterker sturen van de uitvoering via prikkels en de stringente handhaving van regels. Deze beheersingsambitie kan echter alleen worden waargemaakt als de complexiteit van de beleidsdoelstelling dit toelaat: er moet een regel of prikkel te formuleren zijn die de complexe werkelijkheid daadwerkelijk dekt. Zo niet, dan is een grotere invloed van de uitvoerder en de gereguleerde burger onvermijdelijk.
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
Maar zelfs al is de regelgever in staat om een bepaalde probleemdefinitie op te leggen, dan nog geldt dat hij niet in staat is om de uitvoering van het beleid volledig te definiëren. Hier komen we bij het werk van Lipsky (1980), die spreekt van street-level bureaucracies. Deze term verwijst naar de idee dat deze organisaties de abstracte, hoger in de beleidskolom gedefinieerde regels toepassen op het niveau van de ‘straat’, op de concrete individuele burger. Pas als de afweging is gemaakt hoe het concrete geval in de set abstracte regels past, is duidelijk geworden hoe het beleid er de facto uitziet. ‘Street-level bureaucrats,’ zo zegt Lipsky (hoofdstuk 2), zijn daarmee ook ‘policy-makers’. Van der Veen (1995) noemt dat de sociale constructie van beleid. De prikkel uit de WWB beoogt weliswaar de uitvoering te sturen, maar pas in het individuele geval wordt duidelijk hoe daadwerkelijk op de prikkel wordt gereageerd.
'Street-level bureaucrats' zijn ook 'policy-makers'
REVIEW-ESSAY
omgeving als het ware weggedrukt. Dit wordt in de praktijk ook geprobeerd. Zo zien we in de nieuwe bijstandswet (WWB) de invoering van een sterk op de re-integratie van bijstandsgerechtigden gerichte financiering (Bosselaar e.a., 2007).
79
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
REVIEW-ESSAY 80
Hood ziet NPM als een streven naar kostenefficiëntie naast een streven naar inhoudelijke beheersing of sturing van de uitvoering van beleid. De wortels van het eerste liggen in een analyse van de publieke sector zoals die van Osborne en Gaebler. Organisaties in de publieke sector zijn te duur, omdat ze aan veel te veel en veel te lastige regels moeten voldoen en niet geprikkeld worden tot zuinigheid. Bovendien is hun missie niet helder en is het niet gek dat een groot deel van hun energie (en dus van de kosten) gaat zitten in het voldoen aan allerlei irrelevante eisen. Maar de wortels van het tweede liggen in een veel diepgaander analyse van organisaties in de publieke sector. Gezien vanuit Hill en Hupe moeten we erkennen dat beheersing van de uitvoering inherent moeilijk, welbeschouwd onmogelijk, is, omdat de beleidsmaker nooit de enige actor is die het handelen van uitvoerende organisaties stuurt en omdat uitvoerende organisaties te maken hebben met beleidsproblemen die zich niet volledig op het niveau van de beleidsmaker laten definiëren. Osborne en Gaeblers belangrijkste aanbeveling – formuleer een eenduidige missie – is daarom, vanuit de aard van de zaak, onmogelijk na te volgen.
De resultaten van de doctrine
De wortels van NPM liggen in twee verschillende werelden en het is ondoenlijk om die werelden bij elkaar te brengen. Efficiëntie is een waarde waarvan alleen kan worden vastgesteld in welke mate die is bereikt als duidelijk is wat de inhoudelijke doelstellingen van het beleid zijn geweest. Het vaststellen van het resultaat van de NPM-doctrine gebeurt in een context van ambiguïteit. De doctrine kent een kosten- en een beheersingsdoel-
Naar prestatiesturing en weg van regelsturing stelling. Deze doelstellingen kunnen tegenstrijdige eisen met zich meebrengen. Vaststellen wat het succes van de benadering is geweest, betekent keuzes maken over welke doelstelling er eigenlijk gold. Dit punt wordt gethematiseerd door Pollitt (2000). Op de vraag wat er is gebeurd en bereikt in de wereld van NPM ziet hij twee antwoorden. Het eerste is simpel, maar fout; het tweede meer gecompliceerd, maar meer accuraat. Het simpele antwoord zegt: overheidsorganisaties schuiven op in de richting van prestatiesturing en weg van regelsturing, naar een sterkere oriëntatie op de burger in de rol van cliënt, naar een lean en flat model van organisatie en naar strikte beheersing van kosten. De beleidsmaker schuift weg van gedetailleerde regulering naar een model van steer not row en zoekt naar mogelijkheden tot het introduceren van het marktmechanisme (Pollitt, 2000: 183184). Het meer gecompliceerde antwoord is een wedervraag: wat kan er eigenlijk gelden als resultaat? Gaat het bij NPM om kostenbesparing per se, om efficiëntie, om verbetering van uitvoeringsprocessen (doorlooptijden bijvoorbeeld), om effectiviteit van de probleemoplossing (wellicht zelfs om de mate van sociale samenhang en vertrouwen), of om de beheersbaarheid, flexibiliteit, robuustheid van het administratieve systeem?
Geen efficiëntie, maar iets anders?
Denhardt en Denhardt (2007) komen met een nieuw perspectief op de beleidsuitvoering: New Public Service. Waar Osborne en Gaebler stelden dat de overheid moet sturen in plaats van roeien (steering, not rowing) en de uitvoering moet worden beoordeeld op de vraag of ze zo efficiënt mogelijk tegemoetkomt aan de geformuleerde doelstellingen, zien Denhardt en Denhardt een overheid voor zich die niet stuurt, maar dient (serving, not stee-
ring). De publieke sector is er om de samenleving te dienen. Beleidsuitvoering wordt primair beoordeeld aan die dienstbaarheid. In deze conceptualisering van beleidsuitvoering is begrepen dat de betrokkenheid van burgers en andere belanghebbenden bij het beleid wordt vergroot. Beleidsuitvoering is mede het vormgeven van de interactie over beleidsdoelen en is gericht op het creëren van gedeelde waarden. De rol van de overheid in de ‘nieuwe publieke dienstbaarheid’ wordt gezien als het bij elkaar brengen van burgers, bedrijven en andere private actoren. De definitie
van het publieke belang, de inhoud van de na te streven doelstelling, is de uitkomst van een ‘dialoog over gedeelde waarden’ (overzichtstabel, 2007: 28). De nogal prescriptieve benadering die ze kiezen, leidt tot de verdenking van naïviteit. In plaats van een breder, meer omvattend perspectief dan dat van Osborne en Gaebler, presenteren Denhardt en Denhardt feitelijk vooral een ander perspectief. Hun conceptualisering heeft er de schijn van dat zij de uitgangspunten van Osborne en Gaebler simpelweg ontkennen. Er ís geen belangenconflict in het publieke domein. De rol van de overheid bestaat erin het gedeelde belang van actoren in de samenleving te identificeren. Daarna is de uitvoering van dit beleid, publieke dienstverlening als dienstbaarheid, simpel. De uitvoerende instantie dient het goede na te streven, liefst samen met burgers en maatschappelijke orga-
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
Publieke dienstverlening als dienstbaarheid
REVIEW-ESSAY
Er worden wel degelijk resultaten waargenomen. Er zijn verbeteringen van de efficiëntie, er heeft downsizing plaatsgevonden, uitvoerende organisaties lijken inderdaad meer doelgericht te opereren en de klantvriendelijkheid van bepaalde diensten is toegenomen. Toch beschouwen Pollitt en Bouckaert (2000, hoofdstuk 7) de resultaten van de doctrine ‘through a glass darkly’. Op verschillende niveaus bestaan problemen bij de vaststelling van resultaten. In de eerste plaats is het probleem van attributie van belang: zijn de resultaten inderdaad toe te wijzen aan de beleidswijziging? Vervolgens maakt het nogal uit vanuit welk perspectief er naar de gegevens wordt gekeken. Efficiëntiewinst is prettig voor de financier, klantvriendelijkheid voor de klant, probleemoplossing voor een minder duidelijk te definiëren algemeen belanghebbende. Er zijn onvermijdelijk meerdere belanghebbenden rond de beleidsuitvoering, die ieder eigen doelstellingen hebben en hoewel NPM in de simpele op efficiëntie gerichte variant gezien kan worden als een poging om die ambiguïteit te doorbreken, zijn de resultaten van een bepaalde aansturingsmodus vanwege diezelfde ambiguïteit noodzakelijkerwijs een continu onderwerp van discussie.
81
nisaties. Het mechanisme voor het bereiken van beleidsdoelen is ‘building coalitions of public, nonprofit, and private agencies to meet mutually agreed upon needs’ (2007: 29). Maar noch efficiëntie, noch serving laat zich in simpele prescripties vatten. Het uitgangspunt, als ik zo vrij mag zijn, deugt niet. Inderdaad, elke beleidsmaker probeert een zeker draagvlak voor in te voeren maatregelen te creëren, maar er zijn grenzen aan zijn moge-
REVIEW-ESSAY
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
Omvangrijke discussie over doelstellingen en doelbereik
82
lijkheden en die liggen bij de eigen opvattingen, belangen en hulpbronnen van burgers, politieke tegenstanders en uitvoerende organisaties. Sturing vindt plaats in een context van ambiguïteit.
Bouckaert en Halligan: naar performance governance
Het is dit laatste punt dat de lijn van Bouckaert en Halligans Managing performance bepaalt. Continue discussie over de doelstellingen en het doelbereik van NPM is onvermijdelijk. In hoofdstuk 1 wordt uiteengerafeld dat managing performance een bepaalde reikwijdte heeft en op een bepaalde manier kan worden uitgevoerd. Reikwijdte betekent dat het management betrekking kan hebben op verschillende prestatiecriteria. Bij input gaat het om de kosten van het beleid. Een iets ruimere reikwijdte heeft de relatie tussen input en output: de efficiëntie
van de uitvoering. De relatie tussen input en outcome betreft de efficiëntie van het beleid. Nog ruimer is de relatie tussen output en outcome. Hierbij gaat het om de effectiviteit van de uitvoering. De outcome of effectiviteit van het beleid zelf is een prestatiecriterium met een nog weer ruimere reikwijdte. En bij ‘trust’ (ruimste reikwijdte) gaat het om de verder liggende effecten van een beleid, de invloed op het functioneren van de samenleving. De reikwijdte is van belang, omdat ze is gerelateerd aan de te kiezen manier van managing performance. Er worden er vier onderscheiden. Managing performance, stellen de auteurs, impliceert niet alleen de vaststelling of meting van prestaties; er moet met die meting ook iets worden gedaan. Bouckaert en Halligan maken een onderscheid (2008: 32) tussen 1) performance administration, 2) managements of performances, 3) performance management en 4) performance governance. In de eerste modus wordt na de vaststelling niet veel meer gedaan dan de vastlegging van de prestaties. De tweede modus behelst ad hoc sturing op grond van de verzamelde gegevens. De derde modus is het systematisch verzamelen en voor een sturingsdoel aanwenden van prestatie-informatie. Hierbij vindt integratie in een systeem van management plaats. In de vierde modus is het prestatiesysteem onderdeel en onderwerp van een besluitvormingssysteem. De te kiezen modus (administratie, ad hoc of systematisch management of de governance van prestaties) is afhankelijk van de reikwijdte van de sturingsambitie. Het sturen van de input is de meest beperkte ambitie, het versterken van trust de meest verliggende. Hoe groter de reikwijdte, hoe meer men zou moeten opschuiven richting performance governance.
Zoiets zien we in een recent proefschrift van Van Genugten (2008) over de verborgen kosten van performance management bij de nog betrekkelijk eenvoudige dienst van de vuilnisophaal in een aantal gemeenten: sturing op output (aantal weggebrachte vrachtwagens vuilnis) leidt niet een op een tot schone straten en al helemaal niet tot leefbaarheid in de wijk. Wat de gemeente in deze NPM-verhouding vraagt is liefst van outcome- (een schone wijk) of zelfs trustniveau (leefbaarheid); wat het vuilnisbedrijf aanbiedt is van outputniveau (een aantal geleegde bakken). Het overbruggen van deze
verbroken verbinding blijkt dermate veel moeite te kosten dat het de vraag is of de invoering van performance management wel in alle gevallen is te rechtvaardigen. In hoofdstuk 9 wordt gepleit voor performance governance als een modus die tot op zekere hoogte kan bijdragen aan het overbruggen van de verbroken verbindingen. Performance governance is een continue interactie tussen politieke aansturing, gemanagede instanties op verschillende niveaus van implementatie (beleidsvorming, toezicht, uitvoering) en organisaties en groepen van burgers in de samenleving over de te leveren prestatie. Hierin vindt een continue terugkoppeling plaats van maatschappelijk resultaat naar het proces van uitvoering en sturing. Dit is de ‘conjunctie’ van performance management en governance (2008: 182). Deze conjunctie is niet alleen nodig, het managen van performance is zonder de conjunctie van management en governance feitelijk ondenkbaar. Daarom wordt in het afsluitende hoofdstuk 10 gepleit voor een aantal maatregelen om de toegang van maatschappelijke actoren en uitvoerende instanties tot het governanceproces te ondersteunen (2008: 203 e.v.): bewaak de integriteit, onafhankelijkheid en transparantie van performance management, regel de relaties tussen relevante actoren, verbind performance en democratie, zorg voor een evenwicht tussen trust en performance management en zorg voor samenwerking tussen niveaus en organisaties van de overheid.
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
Vervolgens komen we bij hoofdstuk 8. Daarin wordt mijns inziens het kernpunt uit het boek neergezet. Tussen de verschillende reikwijdtes van managing performance liggen disconnects, verbroken verbindingen. Het sturen van input heeft een onvolkomen effect op outputs. Het managen van outputs beïnvloedt de outcome niet direct, maar alleen indirect. Het managen van outcome leidt nog niet vanzelf tot trust. Dat laatste kan zelfs strijdig zijn: een sterke nadruk op performance management kan vertrouwen tenietdoen. Het is vanwege deze verbroken verbindingen dat managing performance grenzen kent en paradoxen en contradicties oproept (2008: 165 e.v.; vgl. Van Thiel en Leeuw, 2002).
Verbroken verbindingen
REVIEW-ESSAY
De daaropvolgende hoofdstukken zetten de onderscheiden manieren van managing performance kort naast elkaar (hoofdstuk 2), verklaren het vóórkomen ervan, bijvoorbeeld in termen van politieke druk of specialisatie in de uitvoering (hoofdstuk 3), gaan dieper in op de eerste drie (hoofdstukken 4 tot en met 6) en vergelijken die (hoofdstuk 7).
83
Er moet iets met de meting worden gedaan
REVIEW-ESSAY
BESTUURSKUNDE 2008 – 4
De cirkel rond
84
Performance governance is bij Bouckaert en Halligan een multiactor-, multi-level- en continu proces dat al met al uiteindelijk zelfs democratische instituties, met hun onvolkomen sturing van de beleidsuitvoering, vervangt: ‘[t]his brings us ultimately to a maximal scope and definition of governance as our democratic system’ (2008: 193). Dit is een uitspraak die bijna gevaarlijk klinkt. Maar Bouckaert en Halligan hebben met hun Managing performance een cirkel rondgemaakt, waarvan de aanzet al zat in de meer complexe wortels van de NPM-benadering. Geredeneerd vanuit die wortels moet je constateren dat performance management die niet in bredere governanceverhoudingen is ingebed in feite betekenisloos is. Zo wordt immers een prestatie gemanaged waarvan fundamenteel onduidelijk blijft aan welk beleidsdoel die eigenlijk bijdraagt. Bouckaert en Halligan radicaliseren dit inzicht en stellen een fundamentele wijziging van de NPM-benadering voor. Ze verschuiven de aandacht van het aanpassen, detailleren, specificeren van performance managementsys temen, naar het open maken van het performance managementproces. Performance management verandert daarmee van een managementmechanisme in een governancemechanisme.
Literatuur
Bannink, D., B. Lettinga en L. Heyse, NPM: Bureaucratisering en de invloed op de professie, in: Beleid & Maatschappij, 2006, vol. 33(3), pp. 159-174. Bosselaar, H., D. Bannink, G. van Deursen en W. Trommel, Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 2007. Bouckaert, G. en J. Halligan, Managing performance. International comparisons, Routledge, London, 2008. Bovens, M. en S. Zouridis, Van street level bureaucratie naar systeem level bureaucratie: over ICT, ambtelijke discretie en democratische rechtsstaat, in: Nederlands Juristen Blad, 2002, vol. 77(2), pp. 65-74. Genugten, M. van, The art of alignment. Transaction cost economics and the provision of public services at the local level, University of Twente, Enschede, 2008 (diss.). Hasenfeld, Y., Human service organizations, PrenticeHall, New Jersey, 1983. Hill, M. en P. Hupe, Implementing public policy. Governance in theory and practice, Sage, London, 2002. Hood, C., A public management for all seasons?, in: Public Administration, 1991, vol. 69 (Spring), pp. 3-19. Lipsky, M., Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services, New York, Russell Sage Foundation, 1980. Noordegraaf, M. en T. Abma, Management by measurement? Public management practices amidst ambiguity, in: Public Administration, 2003, vol. 81(4), pp. 853-871. Osborne, D. en T. Gaebler, Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading, Addison, 1992. Pollitt, C., Is the emperor in his underwear? An analysis of the impacts of public management reform, in: Public management review, 2000, vol. 2(2), pp. 181-199. Pollitt, C. en G. Bouckaert, Public management reform. A comparative analysis, Oxford university press, Oxford, 2000. Thiel, S. van, en F. Leeuw, The performance paradox in the public sector, in: Public Productivity and Management Review, 2002, vol. 25(3), pp. 267-281. Veen, R. van der, De taal van het beleid. Precisering en verdere categorisering van beleid; wegen naar een houdbare verzorgingsstaat?, in: L. Aarts, P. de Jong, R. van der Veen en H. Wagenaar (red.), Het bedrijf van de verzorgingsstaat. Naar nieuwe verhoudingen tussen staat en burger, Meppel, Boom, 1995, pp. 80-98.
