J.F.M. Koppenjan en F. Joldersma De aanleg van Rijksweg 73-Zuid INTERACTIEF MANAGEMENT BIJ DE UITVOERING VAN GROTE PROJECTEN Wanneer de politieke beslissing is genomen dat een infrastructurele voorziening er moet komen, wordt de uitvoering ervan vaak als een technische aangelegenheid gezien. De uitvoering van projecten vindt echter plaats in een complexe bestuurlijke omgeving, waarin de uitvoeringsorganisatie afhankelijk is van andere partijen. Dat rechtvaardigt een interactieve aanpak. Maar inhoeverre is er in de uitvoeringsfase nog ruimte voor overleg en onderhandelingen? Het politieke besluit ligt immers toch vast? Zijn ideeën over interactieve besluitvorming wel toepasbaar op de uitvoeringsfase van projecten? In deze bijdrage worden de mogelijkheden van interactief management in uitvoeringsprojecten verkend aan de hand van de gang van zaken rond de aanleg van de Rijksweg 73-Zuid in Noord-Limburg.1)
1 INLEIDING: DE UITVOERING VAN GROTE PROJECTEN Recent is er veel aandacht ontstaan voor besluitvorming en management rond grote infrastructurele projecten (bijvoorbeeld Teisman 1992, WRR, 1994; De Bruin c.s. 1996). De WRR constateert dat het management van zo'n project vaak een technisch karakter heeft. Het project wordt eerst in besloten kring tot in details voorbereid. Vervolgens worden uitvoeringsbeslissingen genomen die passen binnen de politiek-bestuurlijke randvoorwaarden. Deze gesloten aanpak kan in een later stadium leiden tot politiek-maatschappelijke weerstanden in de vorm van protestacties en langdurige juridische procedures. Het gemis aan voldoende draagvlak vormt dan een belangrijke faalfactor voor grote projecten. Daarom wordt gewezen op het belang van gezamenlijke besluitvorming over dit soort projecten. Via een interactieve werkwijze moeten actoren hun ideeën op elkaar afstemmen (vgl. ook Tops c.s., 1996: 37; Rijnveld en Koppenjan, 1997). Deze interactieve aanpak is vooral ontwikkeld ten aanzien van de besluitvormingsfase. Zelfs in publicaties die zich nadrukkelijk op management van publieke projecten richten gaat de meeste aandacht uit naar besluitvormingsmanagement en wordt nauwelijks ingegaan op de consequenties van bovenvermelde denkbeelden voor managementvraagstukken in de uitvoeringsfase van projecten (De Bruin e.a. 1996). De conclusie zou kunnen zijn dat men vindt dat nadat op interactieve wijze over complexe problemen is besloten, de uitvoering vervolgens probleemloos kan verlopen. Te meer daar in de uitvoeringsfase de marges waarbinnen aan de inhoud van het besluit nog gesleuteld kan worden beperkt zijn 1)
Wij bedanken interim-projectmanager mr. F.J. Derks, projectmanager ing. R.M. Prins en projectsecretaris drs. G.J. Aleven voor hun bereidheid ons te woord te staan.
1
(O'Toole, Hanf en Hupe, 1997). De uitvoering zou dan, overeenkomstig de normatieve bedrijfskundige opvattingen over projectmanagement vooral gericht moeten zijn op voortgangsbewaking door beheersing van organisatie, kwaliteit, informatie, budget en tijd (Wijnen, Renes en Storm, 1984/1996). Deze invalshoek strijdt echter met de inzichten uit de implementatieliteratuur en met de constatering dat in het denken over projectmanagement binnen de bedrijfskunde de aandacht voor stakeholders steeds meer ingeburgerd raakt (Van den Honert en Broersma 1995: 23; Bosch, 1996). Vandaar de vraagstelling die in deze bijdrage centraal staat: in hoeverre zijn de ideeën over interactieve besluitvorming ook toepasbaar waar het gaat om het management van uitvoeringsprojecten? Wij beantwoorden deze vraag aan de hand van ervaringen die met een interactieve aanpak bij de aanleg van Rijksweg 73-Zuid zijn opgedaan. Aan de orde komt waarom men voor een dergelijke werkwijze heeft gekozen, wat een dergelijke werkwijze kan inhouden en welke lessen uit deze Limburgse ervaringen te trekken zijn. In de volgende paragraaf gaan wij allereerst op het vraagstuk van het management van uitvoeringsprojecten in. 2 MANAGEMENT VAN UITVOERINGSPROJECTEN In de uitvoeringsfase staat het management voor de uitdaging te schipperen tussen de beperkte beleidsruimte die na het genomen besluit nog bestaat en eisen uit de omgeving waarbinnen het project moeten worden gerealiseerd. Het probleem daarbij is dat de organisatie die de uitvoering ter hand neemt, afhankelijk is van andere actoren. Zeker daar waar andere partijen over hulpbronnen en bevoegdheden beschikken die maken dat zonder hun medewerking de uitvoering niet kan slagen, is er in de uitvoering sprake van een netwerkachtige situatie, die gezamenlijke implementatie onvermijdelijk maakt. Dit stelt eisen aan het management van het uitvoeringsproces. 't Hart (1993) maakt onderscheid tussen een `technocratische' en een `democratische' benadering van projectmanagement; in onze termen een technische en een interactieve benadering. De technische benadering kenmerkt zich onder andere door een gesloten planvoorbereiding, strakke tijdschema's, de nadruk op technische expertise en het centraal stellen van de eigen projectdefinitie. Daar tegenover staat een interactieve benadering die gekenmerkt wordt door openheid, hoor en wederhoor en afweging van belangen. Hoewel op het eerste gezicht de technische benadering de nadruk op een snelle realisering legt en de interactieve benadering tijd voor overleg en discussie inruimt, veronderstellen wij een omgekeerde relatie. Een technische benadering kan ertoe leiden dat actoren die niet betrokken zijn, niet bereid zullen zijn aan de verdere realisatie van het project mee te werken. De uitvoering van grote infrastructurele projecten vindt plaats in een complexe omgeving, waarin de uitvoerder afhankelijk is van andere partijen. Indien deze zich geen rekenschap geeft van die afhankelijkheid en zijn management niet dusdanig inricht dat andere partijen mee willen werken, kan de uitvoering geblokkeerd raken en kan vertraging optreden, bijvoorbeeld omdat overheidorganisaties hun medewerking niet verlenen, doordat burgers of belangengroepen juridische procedures aanspannen, doordat bestaande bezwaar- en beroepsprocedures tot het uiterste worden benut, of doordat tegenstanders zich organiseren en het project door middel van acties proberen tegen te houden.
1
Het management van de uitvoering moet met andere woorden gericht zijn op het realiseren van steun voor en medewerking aan de realisatie van het project. De vraag rijst dan hoe een dergelijk `interactief' management van de projectuitvoering eruit zou moeten zien. Een dergelijke management stelt eisen aan de projectorganisatie, het projectmanagement en de projectmanager. Bij de inrichting van de projectorganisatie speelt de vraag wie in welke hoedanigheid bij het project betrokken moeten worden. Indien de gedachte is dat de uitvoering vooral een zaak is van technische uitwerking, zal bij de organisatie die de uitvoering trekt de neiging bestaan het project zo veel mogelijk in eigen huis, binnen de daar geldende hierarchische verhoudingen uit te werken en daarbij de nadruk te leggen op het mobiliseren van de juiste deskundigheid. Een interactieve aanpak houdt in dat men andere partijen een plaats in de organisatie geeft die recht doet aan hun belang en die ervoor zorgt dat hun informatie, kennis en steun voor het project gemobiliseerd wordt. In bedrijfsmatige opvattingen over projectmanagement staat de beheersing van het uitvoeringsproces centraal: gezorgd moet worden dat de factoren personeel, informatie, kwaliteit, budget en tijd binnen de vooraf afgesproken parameters blijven (vgl. Wijnen c.s., 1996). Een interactief projectmanagement zal juist gericht zijn op het benutten van deze factoren voor het bereiken van een gezamenlijk resultaat. Natuurlijk gelden daarbij de randvoorwaarden zoals die in het politieke besluit zijn vastgelegd, maar de bestaande beleidsruimte zal in een onderhandelingsproces met belanghebbenden worden benut om een voor iedereen zo gunstig mogelijk resultaat te bereiken. Bovendien zullen mogelijkheden aangewend worden om waar nodig die randvoorwaarden aan te passen. Tenslotte zal een technisch projectleider zich vooral zorgen maken over de beheersbaarheid van het proces, zich een taakgerichte orientatie aanmeten en zich druk maken over de realisatie van deadlines, en de geleverde kwaliteit. Benodigde kwaliteiten zijn dan inzicht in de technische processen en `traditionele' management kwaliteiten met betrekking tot de aansturing van personeel en informatiestromen. Een interactief georienteerde projectleider zal meer een bestuurlijk profiel hebben, over bemiddelings- en onderhandelingskwaliteiten beschikken en in staat moeten zijn extern op te treden.
technische benadering van uitvoering
interactieve benadering van uitvoering
Projectorganisatie
Deskundigheid centraal
Participatie centraal
Projectmanagement
Gericht op beheersing; inhoud ligt vast
Gericht op mobilisatie deskundigheid, steun en medewerking; interpretatie inhoud is onderwerp van onderhandelingen
Personeel
Betrekken juiste deskundigen
Betrekken belanghebbenden
Kwaliteit
Specificatie en controle vanuit eigen interpretatie
Specificatie vanuit verschillende waarden
1
politiek besluit
Informatie
In het teken van controle of voorlichting
Tweezijdige informatieuitwisseling, ook gericht op projectinhoud
Budget
Ramingen, allocatie, controle
Mogelijkheden tot reallocatie worden overwogen
Tijd
Planning op basis van kritische stappen
Inzet van onderhandelingen: zoeken naar versnellingen
Projectleider
Inhoudelijk en (project)intern gericht
Inspirator, bemiddelaar, onderhandelaar
Op basis van deze algemene noties over interactief uitvoeringsmanagement willen wij in de volgende paragraaf aan de hand van de case Rijksweg 73-Zuid nagaan welke vormen dit management in de praktijk kan aannemen. 3 DE RIJKSWEG 73-ZUID: 40 KILOMETER AUTOSNELWEG IN 10 JAAR Op 3 maart 1995 besluit minister Jorritsma, na een hooglopend debat in de Tweede Kamer, tot de aanleg van de rijksweg 73-Zuid op de oost-oever van de Maas tussen Echt en Venlo. Het gaat om een van de langste tracé's die de laatste jaren is gerealiseerd, namelijk 40 kilometer. De autosnelweg wordt aangelegd in een gebied waarin ongeveer 200.000 mensen wonen. De weg doorkruist 11 gemeenten en op meerdere plaatsen de aanwezige spoorbaan. Rijkswaterstaat Directie Limburg krijgt de opdracht om binnen tien jaar met een budget van 995 miljoen gulden de autosnelweg te realiseren. De aanleg van de weg valt nog onder het regime van de oude tracéprocedure en dat betekent dat in het politieke besluit alleen het globale tracé is vastgelegd. Voor het gedetailleerd ontwerp van de weg en de inpassing in de gemeentelijke bestemmingsplannen is nog ruimte voor een asverschuiving van de weg van 100 meter naar links of naar rechts en 2 meter omhoog of omlaag. Daarnaast dienen nog compenserende milieumaatregelen te worden genomen. 3.1 HET PLAN VAN AANPAK: EEN KRAPPE PLANNING ALS UITDAGING Rijkswaterstaat Directie Limburg schakelde Rijnconsult BV/BV Bureau SME in voor het uitwerken van een plan van aanpak voor de realisatie van de Rijksweg 73-Zuid. Het Plan van Aanpak geeft gedetailleerd aan welke activiteiten in welke volgorde en in welk tijdsbestek moeten worden verricht om de weg in 2004 te realiseren. In het plan worden vier hoofdactiviteiten onderscheiden: 1de opstelling van een algemeen plan (duur tussen de 6 en 18 maanden); 2de planologische inpassing van het tracé in de bestemmingsplannen van de gemeenten
1
(duur max. 23,5 maanden, inclusief beroepsprocedures); 3de grondverwerving (duur max. 3 jaar en 9 maanden); 4de realisatie (ontwerp, bestek, aanbesteding en uitvoering; duur tussen de 3 en 7 maanden). In verband met het krappe tijdsbestek wordt in het Plan van Aanpak gekozen voor een innovatieve aanpak: een ver doorgevoerde parallellisatie van werkzaamheden. Het gehele tracé van de Rijksweg 73-Zuid wordt in 8 wegvakken verdeeld die vervolgens weer worden geclusterd in 3 deeltrajecten. Voor elk deeltraject/wegvak worden de hoofdactiviteiten parallel uitgevoerd in plaats van volgtijdelijk. Daartoe wordt per deeltraject een projectgroep ingesteld en een projectleider aangetrokken. Een centrale projectgroep heeft de verantwoordelijkheid voor het hele traject. De projectmanager coördineert en beheerst het gehele project (Broeke c.s., 1995). Het Plan van Aanpak adviseert tenslotte het projectmanagement vorm te geven op basis van de trefwoorden pro-actie, interactie en communicatie. De te verrichten activiteiten moeten zo vroeg mogelijk worden opgestart. De planologische inpassing moet reeds worden voorbereid tijdens de opstelling van het algemeen plan. Overleg is daarbij het parool. Betrokken gemeenten, belangenorganisaties, provincie en de Nederlandse Spoorwegen (NS) dienen te worden gezien als partners van Rijkswaterstaat. En er moet een communicatiestrategie ontwikkeld worden ten behoeve van de betrokken burgers in het gebied. 3.2 DE OPSTARTFASE: EEN INTERACTIEVE AANPAK IN DE PRAKTIJK Voor de opstart van het project is gezocht naar een interim-manager van buiten Rijkswaterstaat met een ruime bestuurlijke ervaring. Via Rijnconsult BV wordt de oud-gemeentesecretaris van Nijmegen, mr. F.J. Derks aangetrokken. Hij wordt aangesteld voor de periode van september 1995 tot mei 1996. Hij krijgt als opdracht de projectorganisatie op te bouwen, regionale samenwerking tussen gemeenten tot stand te brengen en een eerste ontwerp van een algemeen plan te maken. Hieronder wordt kort ingegaan op de wijze waarop hij zich van zijn drie taken heeft gekweten. 3.2.1. De opbouw van de project-organisatie De projectorganisatie moest van scratch af aan opgebouwd worden. Een project als dit is dusdanig uniek, dat het niet op routinematige wijze door de lijnorganisatie van Rijkswaterstaat kan worden uitgevoerd. Dit betekent dat met lijnfunctionarissen moest worden overlegd over de detachering van medewerkers die over de benodigde know-how beschikken: ontwerpers, planologen, verkeerskundigen, milieukundigen, etcetera. Deelprojectleiders moesten worden gezocht die in staat zouden zijn een technische met een bestuurlijke aanpak te combineren. De realisatie van de deelprojecten zou in belangrijke mate in hun handen zijn. Bijzonder was dat in de projectorganisaties medewerkers van de gemeenten aan de ontwerpactiviteiten deelnamen. Een onderdeel van de opbouw van de projectorganisatie vormde de instelling van een bestuurlijk overleg, waarin naast Rijkswaterstaat onder andere zitting hadden de elf
1
betrokken gemeenten, de provincie, de NS, de Bouwdienst van Rijkswaterstaat en de betrokken dienstkring van Rijkswaterstaat als toekomstig beheerder van de weg. In de centrale projectgroep, waarin de beleidsmatige afstemming van de activiteiten binnen het project plaatsvond, participeerden (ambtelijke) vertegenwoordigers van deze organisaties. Een moeizaam punt in de onderhandelingen over de opbouw van de projectorganisatie vormde de verantwoordelijkheidsverdeling in de top van het project. Rijkswaterstaat zag het project als onderdeel van de lijn: de gemandateerde opdrachtgever van het project was tevens hiërarchische baas. De projectmanager wenste een verzelfstandigde status van het project. Hij wilde directe toegang hebben tot de Hoofdingenieur-Directeur en over de nodige handelingsvrijheid beschikken om met andere partijen afspraken te kunnen maken. Anders zou de besluitvorming te moeizaam verlopen. De realisatie van het project binnen de gestelde termijn zou dan in gevaar komen. 3.2.2 De regionale samenwerking Hoewel in de fase van de politieke besluitvorming de keuze van het tracé tot een hoogoplopende politieke strijd leidde, was het project allesbehalve een Not In My BackYardproject: de regio wilde de weg graag hebben; de gemeenten koesterden hoge verwachtingen van de effecten van de aansluiting van het gebied op het rijkswegennet op de lokale en regionale economische ontwikkeling. Met de keuze voor een interactieve aanpak voor de uitvoering van het project werd op deze latente steun gekapitaliseerd. De provincie, die zich eerder als pleitbezorger van de weg had opgeworpen, kreeg een prominente plaats in de projectorganisatie. Ook al omdat zij behalve bij de goedkeuring van gemeentelijke bestemmingsplannen en de aanpassing van eigen streekplannen een belangrijke taak heeft bij het vaststellen van de natuurcompensatieplannen en voorts tal van vergunningen moet verlenen. De gemeenten waren belangrijk omdat zij hun bestemmingsplannen moeten wijzigen. Uit eerdere studies is bekend dat gemeenten niet zonder meer bereid zijn een weg in hun bestemmingsplan op te nemen. De aanpassing van de bestemmingsplannen kan voor aanzienlijke vertraging zorgen (Huberts, 1988: 67). Een van de eerste activiteiten die de projectmanager ondernam, was een kennismakingsronde langs de elf betrokken gemeenten. Hij peilde daarbij of men bereid was aan een integraal bestemmingsplan mee te werken. Geschat werd dat hierdoor 1 à 2 jaar tijdwinst geboekt kon worden. Formele instemming moest worden verkregen voor het te betalen aandeel in de kosten van het integrale plan en voor het verstrekken van de ontwerpopdracht aan een gezamenlijk gekozen adviesbureau. De gemeenten werden verder uitgenodigd om te participeren in de projectgroepen voor de deeltrajecten en in werkgroepen voor zaken als vergunningen en onteigening. Via de (in)formele ronde langs gemeenten werden ook wensen en prioriteiten geïnventariseerd. Deze werden betrokken bij de uitwerking van het algemeen plan. Niet elke wens werd daarbij in ruil voor medewerking gehonoreerd. Vaak volgde onderzoek waarna mede op basis van de uitkomsten daarvan beslissingen werden genomen. Onderdeel van de gehanteerde strategie was dat het vertrouwen in de projectorganisatie gediend was met het innemen van duidelijke en consistente posities: daarin paste het op de geëigende momenten `nee' te verkopen. Aangezien op een aantal plaatsen de spoorlijn verlegd dient te worden en snelweg en spoorweg elkaar op diverse plekken kruisen, was de medewerking van de NS aan het project vereist. Gewoonlijk stelt men NS daarvan op de hoogte, waarna deze in eigen beheer
1
de aanpassingen realiseert. Nu is ervoor gekozen medewerkers van Railinfrabeheer in de projectorganisatie te laten participeren. Voor het pakket voorzieningen dat Railinfrabeheer tot stand moet brengen, werd een gedelegeerde regie afgesproken, waarover Rijkswaterstaat de integrale verantwoordelijkheid zou behouden. Hoewel actiegroepen, landbouw- en milieugroeperingen meer zijdelings bij de weg betrokken waren, konden zij het verloop van de uitvoering wel beïnvloeden door andere partijen zoals gemeentenbesturen onder druk te zetten. Zij werden bij het project betrokken via een klankbordgroep. De klankbordgroep, waarin circa twintig organisaties participeren, buigt zich over de realisatie van de natuurcompensatieplannen. Overwogen wordt om de klankbordgroep een permanent karakter te geven. Omwonenden en overige belanghebbenden zijn via bezwaar- en beroepsprocedures in staat het verloop van het project vergaand te beïnvloeden. Voor hen is ongeveer halverwege het traject een informatiecentrum ingericht. Het informatiecentrum is opgezet vanuit de gedachte dat ook milieu-organisaties er hun ideeën over het voetlicht moeten kunnen brengen. Tevens wordt het bullitin Rijksweg 73 Nieuws in de regio verspreid teneinde de burgers van de ontwikkelingen binnen het project op de hoogte te houden. 3.2.3 De ontwikkeling van het algemeen plan Een belangrijke eerste stap naar de aanleg van de rijksweg is de uitwerking van het globale tracé in een gedetailleerd ontwerp. Hiervoor moesten tal van studies worden verricht, o.a. naar de bodemgesteldheid, grondwaterstanden, aanwezige kabels en leidingen, het gebruik van de weg, en benodigde geluidwerende voorzieningen. Via stroomschema's werden de activiteiten op elkaar afgestemd. Samen met het uitgewerkte wegontwerp vormt dit geheel het algemeen plan. Ten behoeve van dit plan is in de opstartfase gewerkt aan een kwaliteitssysteem. Dit systeem bestaat uit een handboek, een instructieboek en kwaliteitsplannen, waarin de instructies, procedures en de te realiseren produkten worden beschreven. Het systeem is dynamisch: gaande het project wordt het uitgewerkt en aangepast. In eerste instantie werd in de opstartfase het handboek opgesteld dat het project op hoofdlijnen beschrijft. Een belangrijk projectkenmerk is de al genoemde parallellisatie van werkzaamheden. Deze betreft niet alleen de gelijktijdige uitvoering van de deelprojecten, maar ook de parallelschakeling van de opstelling van het algemeen plan en de realisatie van het integrale bestemmingsplan. Teneinde risico's en benodigde activiteiten zo vroeg mogelijk te signaleren, werd een werkgroep vergunningen ingesteld. Deze diende de benodigde vergunningen te inventariseren evenals mogelijkheden om deze te vermijden. Een werkgroep onteigeningen probeert zicht te krijgen op de problemen die in dit opzicht kunnen rijzen. 4AANLEG RIJKSWEG 73-ZUID: EEN VOORLOPIGE BEOORDELING De uitvoering van de aanleg van Rijksweg 73 verkeert nog pas in een beginfase. Definitieve oordelen over de gekozen bestuurlijke aanpak van het uitvoeringsmanagement zijn dus niet aan de orde. Wel zijn een aantal voorlopige bevindingen te formuleren. Hoewel van de kant van Rijkswaterstaat naar voren wordt gebracht dat de zorg voor de kwaliteit er enigszins bij ingeschoten is, zijn bij aanvang van het project een aantal her-
1
kenbare en innovatieve lijnen uitgezet die twee onverenigbare zaken lijken te verenigen: intensieve participatie en een strakke tijdsplanning. In tegenstelling tot een meer technische, traditionele aanpak van het project, waarbij het politiek besluit en daarmee de inhoud van het project als gegeven wordt beschouwd en het project gericht is op de uitwerking daarvan, heeft men het aangedurfd in interactie met andere actoren te zoeken naar innovatieve werkwijzen en naar een bevredigende uitwerking van het besluit. Daarbij heeft men risico's genomen, bijvoorbeeld door de keuze voor een integraal bestemmingsplan. Indien onderhandelingen op niets waren uitgelopen, had men alsnog de weg van afzonderlijke plannen in moeten slaan met het gevaar van vertraging. Denkbeeldig was dit niet: over de verdeling van de kosten en de daarbij te hanteren sleutel is de nodige strijd geleverd. De keuze voor dergelijke risico's is alleen verantwoord als men het project ook opvat als een onderhandelingsproces en ervoor zorg draagt dat men de capaciteiten heeft om die onderhandelingen tot een goed einde te brengen. Dit geldt des temeer, daar de keuze voor een interactieve benadering vaak niet onomstreden is, maar bevochten moet worden. Binnen Rijkswaterstaat was er constant de neiging het project als een lijnactiviteit te zien en stond de projectfilosofie met elementen als deelname van anderen aan de ontwerpactiviteiten, afstand van de projectorganisatie ten opzichte van de opdrachtgever, tweerichtingsverkeer in de communicatie, voortdurend onder druk. Door middel van afspraken, personele keuzen en documenten is geprobeerd deze lijn vast te leggen, maar of de interactieve aanpak ook daadwerkelijk geconsolideerd zal raken staat niet vast. Met de nieuwe projectmanager, werkzaam binnen Rijkswaterstaat en wellicht meer gevoelig voor de signalen die vanuit de lijn worden gegeven, lijkt de aandacht binnen het project in de richting van de kwaliteitsbewaking en projectbeheersing te worden verlegd. Zolang de hoofdlijnen die in de startperiode zijn uitgezet overeind blijven, is dat wellicht zelfs vruchtbaar: nadat het project door de interimmanager bestuurlijk in de steigers is gezet, breekt de tijd aan voor meer expliciete aandacht voor een kwalitatief volwaardige uitvoering van de met de partijen in de regio overeengekomen plannen. 5 LESSEN OVER INTERACTIEF UITVOERINGSPROJECTEN
MANAGEMENT
BIJ
Welke lessen kunnen nu getrokken worden ten aanzien van het management van uitvoeringsprojecten op het terrein van infrastructuur? 5.1Procedurele creativiteit Bij de fasering van de activiteiten die in het kader van de aanleg van de rijksweg moeten worden ondernomen, toonde Rijkswaterstaat een grote mate van creativiteit. Activiteiten werden parallel geschakeld, fasen ineengeschoven, werkgroepen werden gevormd om in een vroeg stadium zicht te krijgen op vergunningen en onteigeningen, teneinde problemen zo vroeg mogelijk in beeld te krijgen en zo mogelijk te vermijden. Al deze zaken kunnen ertoe leiden dat tijdwinst wordt geboekt. Of dit ook daadwerkelijk het geval zal zijn, hangt echter van de medewerking van andere actoren af. Het idee van een geïntegreerd bestemmingsplan werkt alleen als gemeenten meedoen. Daarom: procedurele creativiteit is op zichzelf niet voldoende. Knelpunten in de legitimiteit worden er niet mee aangepakt (De
1
Hoo, 1982: 27, 56; Van den Honert en Broersma, 1995). Zij moet onderdeel zijn van een interactieve managementstijl. 5.2Het belang van een interactieve managementstijl In het project rijksweg 73-Zuid is voor de opstartfase een interim-projectmanager met bestuurlijke ervaring aangetrokken. Zijn managementstijl kan worden aangeduid in termen van pro-actief, gevoel voor politiek-bestuurlijke verhoudingen, open contact met gemeenten en eerlijkheid in de zin van niet meer beloven dan kan. De interim-manager kan door zijn onafhankelijke positie een brugfunctie vervullen tussen de 'belangen' van Rijkswaterstaat en de andere betrokkenen. Deze functie bleek van grote waarde voor het ontstaan van een vertrouwensrelatie tussen projectorganisatie en belanghebbenden in de regio. In de opstartfase maakte de interimmanager daarmee de weg vrij voor een projectmanager met een meer taakgerichte en inhoudelijke managementstijl, die beter bij de volgende projectfase past (vgl. Van den Honert en Broersma, 1995:27,28,244; De Bruin e.a., 1996:325). 5.3
Benut beleidsvrijheid voor onderhandelingen
Partijen zullen slechts bereid zijn tot participatie als zij het idee hebben dat er voor hen nog iets te winnen valt. Indien men geen mogelijkheden meer ziet om de inhoud van het project aan lokale verlangens, inzichten en belangen aan te passen, heeft het weinig zin anderen bij het project te betrekken. Interactief management houdt in dat de ruimte voor verdere interpretatie en uitwerking die een politiek besluit per definitie biedt, wordt benut binnen de onderhandelingen die de participatie van andere partijen aan de uitvoering nu eenmaal met zich brengt. Dat is niet hetzelfde als andere partijen hun zin geven om de goede vrede te bewaren. De case Rijksweg 73-Zuid laat zien dat onderhandelingen niet betekenen dat alle wensen gehonoreerd worden: wensen worden onderzocht en oplossingen beargumenteerd. Onderdeel van de communicatie is ook het helder maken van de eigen positie: zonodig wordt `nee' verkocht. Ook dat draagt bij aan legitimiteit. 5.4Participatie in een gezamenlijke projectorganisatie De gemeenten, de milieu- en natuurorganisaties en de NS hebben ieder een plek in de projectorganisatie rond de Rijksweg 73-Zuid gekregen. Daarnaast worden de contacten met deze partijen onderhouden via informele relaties. Getracht wordt daarbij het besef van het partner zijn in het bereiken van een gezamenlijk doel in de regio bij te brengen. Dat gezamenlijk doel is voor de betrokken gemeenten concreet gemaakt in het streven naar een integraal bestemmingsplan. Het samenbrengen van verschillende belanghebbers in een organisatie vergroot de kans op resultaten die voor alle betrokken partijen aantrekkelijk zijn. Er kan een interactie op gang komen waarin betrokkenen kunnen vaststellen of en hoe zij hun gemeenschappelijk belang kunnen dienen. Ondanks deze mogelijkheid tot participatie kan niet worden verwacht dat zo'n interactie vanzelf tot standkomt. De projectmanager moet daar een stimulerende rol in vervullen (De Kievit, 1993:17; WRR, 1994:40,63; Vlek, geciteerd in De Bruin e.a., 1996:67,68).
1
5.5Communicatie: tweerichtingsverkeer Het voornemen om de informatievoorziening zo open mogelijk in te richten en daartoe geld vrij te maken, een informatiecentrum in te richten en een bulletin uit te geven is belangrijk en wordt steeds meer usance bij grote infrastructurele projecten. Het gevaar is dat men daarbij terugvalt in het geven van meer traditionele voorlichting, waarbij alle beschikbare communicatiemiddelen worden ingezet: geavanceerde diapresentaties, `glossy folders' etcetera. Aardig in dit verband was de gedachte de informatie die het centrum biedt niet door Rijkswaterstaat te laten monopoliseren, maar het in dienst te stellen van andere partijen: ook milieu-organisaties zouden hun ideeën via dit centrum over het voetlicht kunnen brengen. 5.6Randvoorwaarden: houvast en inzet van invloedspogingen Een belangrijk onderdeel van interactief uitvoeringsmanagement is de wijze waarop met de randvoorwaarden die aan het politieke besluit zijn verbonden wordt omgegaan. De mogelijkheden zijn tweeerlei: enerzijds kunnen deze randvoorwaarden worden benut om de positie van uitvoerende organisatie te verhelderen. Een aantal zaken zijn in de uitvoering ononderhandelbaar en het is van belang daar helder en consistent mee om te gaan. Dit betekent dat het projectmanagement een visie moet hebben op welke aspecten van het project waarover nog gesproken kan worden en waarover niet meer. Daarbij geldt de waarschuwing dat uitvoerende instanties eerder te weinig dan te veel als bespreekbaar definieren en daarmee kansen op het mobiliseren van steun en samenwerking missen. Anderzijds kunnen gestelde randvoorwaarden irrealistisch zijn of door nieuwe ontwikkelingen achterhaald worden. Als dat het geval is dan zal over zaken heronderhandeld moeten worden. Een aspect van bestuurlijk management is randvoorwaarden niet als een `fact of life' te beschouwen, maar indien nodig als beinvloedbaar. Dat is niet steeds zonder meer mogelijk: veelal moet zorgvuldig gemanoeuvreerd worden voordat voldoende steun is geceeerd om een onderwerp op politiek-bestuurlijk niveau opnieuw aan de orde te stellen. In het geval van Rijksweg 73 Zuid wordt langzamerhand duidelijk dat realisatie van het project binnen het gestelde budget problematisch is. Heronderhandelingen zijn pas mogelijk als Rijkswaterstaat bereid is zich daarvoor in te zetten. 6 CONCLUSIE De belangrijkste les luidt dat ook in de fase van projectuitvoering een interactieve benadering mogelijk is en kan bijdragen aan een snelle en soepele realisering van het project. Natuurlijk speelt de techniek bij de uitvoering van infrastructurele projecten een belangrijke rol evenals de bewaking van de randvoorwaarden waarbinnen het project moet worden gerealiseerd. Maar in de uitvoerende fase wordt het politieke besluit nog op tal van punten uitgewerkt aan de hand van nadere beslissingen, die van cruciaal belang kunnen zijn voor belanghebbenden. En in deze fase beschikken deze belanghebbenden over mogelijkheden om de realisatie van het project te beïnvloeden. Kortom, de uitvoering is geen technisch neutrale uitwerking van een politiek besluit. Voor de realisatie van een project is het daarom nodig om de steun en medewerking van betrokken partijen te
1
verkrijgen. Indien daar niet in wordt geïnvesteerd kan dat ertoe leiden dat doelstellingen en randvoorwaarden onhaalbaar blijken en dat kansen om het project optimaal in de omgeving in te passen worden gemist.
1
Literatuur Bosch, F. van den, Stakeholders en management: Een case studie, in: Holland/Belgium Management Review, nr. 47, 1996, pp. 24-31. Broeke, A.M., J.S.G. van den Heuvel, F.H.J. Duenk, Plan van aanpak Realisatie A73-Zuid, Rijnconsult BV/ BV Bureau SME, Maastricht, 1995. Bruin, J.A. de, P. de Jong, A.F.A. Korsten, W.P.C. van Zanten, Grote projecten: Besluitvorming & Management, Alphen aan den Rijn, 1996. Enthoven, G.M.W. en A. de Rooij, Infralab: Impuls voor open planvorming en creativiteit, in: Bestuurskunde, nr. 8, 1996, pp. 392-399. Hart, P.'t., Publieke ondernemers in Babylonische netwerken: Grote projecten en politiek-bestuurlijk management, in: Beleid & Maatschappij, 1993, nr. 3, pp. 126-142. Honert, A. van den en H. Broersma, Projectmanagement: Leven en werken met projecten, Malden, 1995. Hoo, S.C. de, Besluitvorming en rijkswegenaanleg: Analyse van het besluitvormingsproces over rijkswegenprojekten, Leiden, 1982. Huberts, L.W., De politieke invloed van protest en pressie: Besluitvormingsprocessen over rijkswegen, Leiden, 1988. Kievit, J. de, Handelen en ruimte: Interactie tussen overheidsmaatregelen en maatschappelijk proces, diss., Amsterdam, 1993. Licht, G.J. en J.J.H. Nuiver, Projecten en beleidsontwikkeling: doelgericht werken in een maatschappelijk krachtenveld, Assen, 1996. O'Toole, L.J., K.I. Hanf en P.L. Hupe, Managing Implementation Processes in Complex Networks, In: W.J.M. Kickert, E.H. Klijn en J.F.M. Koppenjan (eds.), Managing Complex Networks. Strategies for the Public Sector, Sage: London 1997. Rijkswaterstaat directie Limburg, Handboek kwaliteit, 1996. Rijkswaterstaat directie Limburg, Rijksweg 73 Nieuws, 1996. Rijnveld, M. en J.F.M. Koppenjan, Draagvlakvorming bij grote projecten: De Hogesnelheidslijnzuid, in: Bestuurskunde, 1997, nr. 3, pp. 94-107. Snel, E. en J. van der Veen, Invloedsstrategieën van bureaucratische organisaties: Over de besluitvorming rondom Rijksweg 19, in: Beleid & Maatschappij, 1990, nr. 2, pp. 69-79. Teisman, G.R., Complexe Besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen, VUGA: Den Haag, 1992, 1995 (2de druk). Tops, P.W., P.F.G. Depla, P.J.C. Manders (red.), Verhalen over co-produktie, De praktijk van politieke en bestuurlijke vernieuwing in Noordbrabantse gemeenten, 1996. WRR, Besluitvorming over grote projecten, Den Haag, 1994. Wijnen, G., W. Renes en P. Storm, Projectmatig werken, Utrecht, 1996.
1
