Daňové úniky institucionální aspekty. Michaela Tichá 1

Teoretické a praktické aspekty veřejných financí, Praha 2007

Daňové úniky – institucionální aspekty Michaela Tichá1

Abstrakt Esej se zabývá problematikou daňových úniků a stínové ekonomiky, jejichž analýza vychází z pohledu především školy veřejné volby a institucionální ekonomie. Oba směry ekonomického myšlení zasazují ekonomické děje ve společnosti do širšího společenského rámce, a proto se snaží do svých analýz zahrnout i politické či institucionální faktory. S pojmem daňový únik se hojně setkáváme jak v odborném, tak v laickém tisku, přesto bychom jeho jednoznačnou, všeobecně platnou definici hledali zatím marně. Kromě pokusu o vymezení tohoto pojmu se příspěvek zamýšlí nad příčinami a dopady daňových úniků, přičemž klade důraz na vliv institucionálního prostředí. Klíčová slova Daňové úniky, stínová ekonomika, institucionální ekonomie, veřejná volba. JEL klasifikace: H 26 Úvod Daňové úniky zahrnují mnoho rozličných aktivit, ke kterým zaujímá společnost různé postoje. Pohled jednotlivce (daňového poplatníka), příslušníků různých zájmových skupin nebo tvůrců hospodářské politiky se bude pravděpodobně v mnohém lišit. Jedním z teoretických východisek problematiky daňových úniků může být teorie veřejné volby a nová institucionální ekonomie, které studují ekonomické děje ve společnosti v širším společenském rámci, a proto se snaží do svých analýz zahrnout i politické či institucionální faktory, jelikož vycházejí z toho, že nelze oddělit ekonomické jevy od politických vlivů. Tato esej se v první části pokusí vymezit pojem daňový únik, v části druhé pak nastíní možné pohledy na tuto problematiku s využitím některých poznatků o vlivu zájmových skupin, byrokracie či celkového institucionálního prostředí, kde hrají významnou roli nastolená pravidla, která však nespočívají jen v právním nebo

1 Ing. Michaela Tichá, doktorandka, Katedra národohospodářská, Ekonomická fakulta VŠB-TU Ostrava, mail: [email protected]

1


ekonomickém systému, nýbrž jsou dlouhodobě utvářena prostřednictvím tradice, zvyklostí a neformálních vztahů. Co je daňový únik S pojmem daňový únik se hojně setkáváme jak v odborném, tak v laickém tisku, přesto bychom jeho jednoznačnou, všeobecně platnou definici hledali zatím marně. Trestní zákon2 hovoří o trestných činech daňových, mezi něž podle § 147 patří neodvedení daně, pojistného na sociální zabezpečení, na zdravotní pojištění a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a podle § 148 zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby (cla, pojistné apod.). Pro oba paragrafy platí, že nezákonná činnost – aby byla klasifikována jako trestný čin – musí být prováděna ve větším (resp. velkém) rozsahu. Do této kategorie trestného (úmyslného) neodvedení nebo zkrácení daně se dostane jen minimum z široké škály činností, které jinak bývají intuitivně nazývány daňovým únikem. V anglicky psaných odborných textech se rozlišuje mezi tzv. tax avoidance a tax evasion.3 Rozdíl mezi těmito dvěma termíny je v jejich legálnosti. Tax avoidance (vyhýbání se placení daní) představuje v podstatě legální aktivity, které vedou k minimalizaci odvedené daně (mohli bychom je nazvat tzv. efektivní daňovou optimalizací). Prostředkem této daňové optimalizace je využívání všech dostupných zákonných ustanovení včetně uplatnění veškerých výjimek a daňových úlev, mnohdy však také využití mezer v daňových zákonech a souvisejících předpisech. Tax avoidance může být na jedné straně výsledkem využití zákonných úprav, které vláda přímo zamýšlela a domyslela jejich dopady, na straně druhé však také výsledkem neúmyslných pochybení, které legislativci vetkali do nepřehledné směsice daňových paragrafů a souvisejících zákonů. Na rozdíl od první skupiny je tax evasion (daňový únik, podvod) považován za nelegální činnost, za kterou může být daňový poplatník postižen. Míra postihu závisí jednak na rozsahu neodvedení nebo zkrácení daně, jednak na tom, zda bylo prokázáno úmyslné překročení zákona. (Zkrácení daně je považováno za trestný čin od „většího rozsahu“, navíc musí jít o úmyslné zavinění.) Většina odhalených tax evasion tak bývá spíše „odměněna“ vyměřeným penále nebo pokutou finančním úřadem. Nutno podotknout, že ne všechny úniky z této kategorie musejí být automaticky záměrnou, podvodnou činností, mnohé mohou vyplývat spíše z neznalosti, neúplné informovanosti, nedbalosti či neopatrnosti, kterým nahrává nadměrná nepřehlednost daňových 2

Zákon č. 140/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

3

Například viz Cullis, J., Jones, P.: Public Finance and Public Choice, str. 191, 192.

2


zákonů spojená s rozdílnými výklady zákona nejenom různými daňovými poradci a právníky, ale dokonce i odlišný výklad mezi finančními úřady či kontrolujícími úředníky. Pro daňového poplatníka je tak mnohdy charakteristická tzv. racionální neznalost. Místo aby si osvojil všechny související předpisy se svým podnikáním (ať už vlastními silami, neb pomocí služeb daňového poradce), racionálně usoudí, že je pro něj získávání potřebných podrobných informací natolik nákladné ve srovnání s možnými riziky, že dává přednost neznalosti. Pro potřeby české terminologie by bylo účelné tyto dvě skupiny minimalizace daně (tax avoidance a tax evasion) od sebe odlišit. V tabulce č. 1 předkládám jednu z možností klasifikace: Tabulka č. 1: Klasifikace minimalizace odvodu daně minimalizace daně nelegální (= daňový únik)

legální tzv. efektivní daňová optimalizace, tj. neúmyslný využití všech dostupných zákonných ustanovení k minimalizaci odvedené daně • •

přímý úmysl zákonodárce využití nedostatků v zákonech

• •

úmyslný menšího rozsahu

úmyslný většího rozsahu – škoda nad 50.000 Kč (trestný čin)

prokazatelný hůře prokazatelný

V první skupině aktivit vedoucích k minimalizaci daňové zátěže jsou legální metody, nazývané efektivní daňovou optimalizací – různá osvobození, slevy, volba mezi formou odpisů, společné zdanění manželů aj., které byly vtěleny do daňových zákonů s přímým úmyslem legislativců daňově zvýhodnit některou skupinu poplatníků nebo podpořit vybrané činnosti (vědu a výzkum apod.). Do určité míry se mohou v této skupině legální minimalizace daně vyskytovat i případy, kdy daňový subjekt využije nedostatků v zákonech tak, jak to původně legislativci nezamýšleli. Problém však podle mne spočívá v tenké hranici a posouzení, co měl zákonodárce v úmyslu a co již lze považovat za využití nedostatků v právních předpisech. Navíc mohou být některá opatření v podobě snížení daňové povinnosti předmětem diskuse, zda nejde o pochybný nástroj fiskální politiky, který má i přes dobrý úmysl ve všech konsekvencích sporný dopad. Domnívám se, že pokud deklarovaná aktivita vedoucí ke snížení daně odpovídá skutečnosti (není fiktivní) i platným právním předpisům, nelze ji považovat za daňový únik plynoucí z nelegálního jednání. Ve druhé skupině minimalizace daně jsou zahrnuty nelegální aktivity – daňové úniky, které mohou být ve větší, či menší míře prokazatelné a tudíž i postižitelné. Příkladem takřka 3


nepostižitelného daňového úniku je snížení daně využívající možnost rozdělení příjmu na spolupracující osoby, kdy poplatník – fyzická osoba - volí v rámci zákona nejvýhodnější variantu rozdělení spolupráce tak, aby optimálně snížil odvod daně. Proč lze v tomto případě mnohdy hovořit o daňovém úniku? Základním kritériem totiž nebývá skutečný procentuální podíl spolupracující osoby na podnikatelově ekonomické činnosti (který může být ve skutečnosti nulový), přesto s velkou pravděpodobností nebude toto krácení daně postihnuto kontrolou finančního úřadu. Bohužel ani hranice vedená mezi legální minimalizací daně a daňovým únikem, za který již hrozí některá forma postihu, nemusí být jednoznačná. Jak již bylo naznačeno výše, problém je v nejednoznačném výkladů některých právních předpisů, kdy ani jednotlivé finanční úřady nemusejí postupovat jednotně. Snadno pak může vzniknout situace, že je jedna a tatáž aktivita považována jedním finančním úředníkem za legální počin, zatímco druhá finanční kontrola vyměří za stejný případ postih. Mnohé prostředky daňové minimalizace navíc mohou být využity jen těmi, kteří jsou nejen dostatečně informováni, ale navíc mají své daňové náležitosti v rukou právních expertů a daňových poradců. Editační povinnost V Česku existuje osm oblastních finančních ředitelství, pod která spadají jednotlivé finanční úřady, které by měly postupovat při výkladu zákona jednotně. Daňové subjekty se však setkávají s opačnou praxí. Co platí na finančním úřadě v Ostravě, nemusí platit v Brně. Což by bylo pochopitelné třeba u vyhlášek místní samosprávy, ne však u zákonů s celostátní působností. Ministerstvo financí sice vydává metodické pokyny, podle nichž mají finanční úřady postupovat. Řeší však pouze nejvýznamnější problémy v zákonech, které se po jejich schválení vyskytnou v praxi. Většinou je nelze přímo použít pro řešení konkrétních případů, protože pokyny jsou spíše obecného rázu. Navíc je otázkou, nakolik jsou informace a odpovědi na dotazy zveřejněné pouze na internetových stránkách Ministerstva financí právně závazné. Ve sporných případech pak jediným subjektem, který může podat obecně závazný výklad zákona, je jen soud. Na jeho rozhodnutí však může daňový poplatník čekat i léta. Vzhledem k tomu, že v případě sankce nemá odvolání odkladný účinek, může podnikatel kvůli spornému rozhodnutí finančního úřadu záhy zkrachovat. Za slovy editační povinnost se skrývá možnost, aby podnikatel finanční úřad požádal o závaznou radu, jak si vyložit a aplikovat konkrétní ustanovení daňové zákona. Od roku 2004 je v

4


Zákoně o správě daní a poplatků4 možnost individuálního závazného posouzení, které se používá jen na případy přenosu daňových ztrát v rámci transformačních procesů. Od 1. 1. 2006 je v rámci novely Zákona o dani z příjmů5 rozšířena editační povinnost na tzv. převodní ceny mezi spřízněnými subjekty (například při prodeji zboží mezi mateřskou a dceřinou společností). Ostatní okruhy daňové problematiky zatím zůstávají nepostiženy. Podle vyjádření Ministerstva financí (duben 2006) by se měla editační povinnost rozšířit o dalších 5 okruhů. Finanční úřad by měl na sepsání rady, na kterou se bude podnikatel moci odvolat při daňové kontrole, maximálně půl roku. U zvlášť složitého případu si ji bude moci prodloužit. Za rozhodné slovo by měly firmy platit od 10 do 50 tisíc korun podle složitosti. Když uvážíme poměrně dlouhou lhůtu i cenu závazného posouzení, je otázkou, nakolik budou podnikatelé této služby využívat. Rovněž se také diskutuje o tom, zda budou moci dotazy vznášet jednotlivé daňové subjekty přímo, či pouze prostřednictvím daňového poradce (opět za úplatu). Zde evidentně hraje roli snaha silné zájmové skupiny (Komory daňových poradců) nepřijít o svůj vliv a honorář. Přestože po rozšíření a praktickém zavedení závazného posouzení volají zástupci podnikatelů a zaměstnavatelů již několik let, není prozatím tato možnost dostupná. Mikroekonomický pohled Podle mikroekonomické teorie vede vysoké zdanění k nárůstu neformálního sektoru (stínové ekonomiky), kam lidé přesouvají své činnosti, aby se vyhnuli odvádění daní. Příkladem by mohlo být vysoké daňové zatížení práce, které vede jednak k tzv. práci načerno, jednak k podhodnocování oficiálně vyplácených mezd, kdy je část skutečné mzdy proplacena zaměstnanci mimo evidovanou mzdu. Zaměstnavatel i zaměstnanec tak ušetří na povinných odvodech na sociální a zdravotní pojištění, plus na dani ze závislé činnosti. Nevýhodou takto vyplácených mezd tzv. na ruku je skutečnost, že se zaměstnavateli neprojeví ve výdajích (resp. nákladech), čímž je motivován k tomu, aby neoficiální mzdy vyplácel z nepřiznaného příjmu. Pro zaměstnance je systém nevýhodný v případě čerpání nemocenských dávek, mateřské dovolené apod. Vlivem zdanění je nutné obětovat více volného času, chceme-li dosáhnout ve formálním sektoru stejného výstupu. Podle této teorie by v případě vysoké míry zdanění a přerozdělování důchodu ve společnosti mohlo dojít kvůli současnému silnému omezení volného času z

4

Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších dodatků.

5

Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, ve znění pozdějších dodatků, § 38nc.

5


makroekonomického hlediska k poklesu spotřeby volnočasových aktivit, a tím také k poklesu HDP. To je samozřejmě jen jedna úroveň pohledu na velikost zdanění a míru stínové ekonomiky. Stínová ekonomika S problematikou daňových úniků úzce souvisí tzv. stínová ekonomika, která bývá v literatuře často označována různými přívlastky jako neformální, šedá, skrytá, neoficiální apod. Nejčastěji se v souvislosti se stínovou ekonomikou hovoří o praní špinavých peněz, práci nelegálních přistěhovalců, o zneužívání sociálního systému některými nezaměstnanými, kteří mají nedeklarovaný příjem. Běžnou praxí bývá také v případě zaměstnavatelů vyplácení části mezd mimo oficiálně vykázané mzdové prostředky. Podle standardů doporučených OSN SNA 1993 a Evropským společenstvím ESA 1995 rozlišuje ČSÚ tři hlavní typy stínové (nezjištěné) ekonomiky: 6 a) skrytá ekonomika má klíčové postavení ve struktuře stínové ekonomiky, představuje zkreslování vykazovaných údajů (falšování účetních knih – nadhodnocování výdajů, podhodnocování příjmů, podhodnocení mezd) a podnikání bez oficiální registrace; b) neformální ekonomika zahrnuje aktivity sektoru domácností, a to jak samoobslužné (zemědělské samozásobení, individuální bytová výstavba, imputované nájemné), tak tržní (příležitostné produktivní činnosti např. v zemědělství). c) nelegální ekonomika je zatím nejmenší součást stínové ekonomiky v rámci šetření ČSÚ. Obsahuje nelegální produkční činnosti (prodej pašovaného zboží, nelegální kopírování originálů, prostituce, korupce aj.), dále nelegální přerozdělovací činnosti (krádeže a vloupání ...) a legální produkční činnosti prováděné nelegálně (nelegální výroba a obchod, nelegální poskytování služeb). Odhady stínové ekonomiky v ČR V roce 2000 zahrnul ČSÚ do oficiálního odhadu HDP rozsah stínové ekonomiky ve výši 5,1 % (podíl na HDP). Postupoval v rámci pilotního projektu „Úplnost zachycení ekonomiky“, který představoval speciální šetření mezi účetními, daňovými a finančními poradci a auditory, jejichž odhady se vztahovaly k nepřiznaným tržbám/příjmům, nadhodnoceným nákladům na materiál a na služby a k nepřiznaným mzdovým nákladům. Podle šetření ČSÚ vyplývá, že aktivity

6

Viz Fassmann, M.: Makroekonomické odhady stínové ekonomiky v ČR. In Ekonomická revue 4/2006, str. 15.

6


stínového sektoru se soustřeďují do oblasti obchodu a oprav, stavebnictví, zpracovatelského průmyslu, pohostinství a ubytování. V zahraničí se na odhady stínové ekonomiky používají různé metody, mezi nimi například poměrně složitá Kaufmannova metoda (vychází ze spotřeby elektrické energie), kterou použil M. Fassmann pro odhad stínové ekonomiky v ČR v roce 2000 s výsledkem okolo 7,7 % HDP, tj. 153 mld Kč. Podle jiné metody (Gutmannova monetární metoda) byl v tomtéž období rozsah stínové ekonomiky kolem 19,7–24,1 % HDP. Z velikosti intervalu, ve kterém se odhady pohybují, je patrné, že odhady stínové ekonomiky jsou velmi obtížné, závislé na použité metodě. Daňové úniky a velikost daňové zátěže Obecně se soudí, že s růstem daňové zátěže roste tendence daňových poplatníků k daňovým únikům. Podle mikroekonomické teorie zde hrají roli dva efekty: důchodový a substituční. Ekonomové obvykle předpokládají, že jedinci mají averzi k riziku, která s klesajícím důchodem roste. S rostoucí daňovou zátěží klesá jedincův čistý důchod a důchodový efekt způsobuje, že je méně ochotný riskovat případný postih za daňový únik. Substituční efekt působí opačným směrem: zvyšuje jedincovu ochotu riskovat daňový únik, protože „cena za poctivost“ se s růstem daňové sazby zvyšuje. Výsledný efekt, neboli zda daňový poplatník bude riskovat daňový únik (a v jaké míře), závisí podle této teorie na střetu důchodového i substitučního efektu. (O dalších faktorech ovlivňujících tendenci jedince k daňovým únikům se zmíním v další části.) Průzkum týkající se daňových úniků a velikosti daňové zátěže se zaměřením na demografické a sociologické aspekty provedli v roce 2000 Jan Hanousek a Filip Palda z instituce CERGE-EI.7 Snažili se dokázat, zda má rozdílná výše zdanění vliv na velikost daňových úniků, které zjišťovali průzkumem vedeným společností MEDIA na vzorku 1062 Čechů a 524 Slováků. Použitou metodu byl dotazník, který respondenti vyplňovali v rozhovoru s tazatelem. Přestože z průzkumu vyplývají některá zajímavá zjištění (viz tabulky v příloze), autorům se nepodařilo prokázat původní předpoklad. Otázkou je, zda je správný výchozí bod jejich práce, že míra zdanění je na Slovensku vysoká (rok 2000), zatímco v Česku je nízká. Autoři spíše vycházejí z porovnání daně z příjmu fyzických osob (v roce 2000 byla na Slovensku nejvyšší sazba o 2 procentní body vyšší než v ČR) a z daně z přidané hodnoty (snížená sazba 10 % na Slovensku oproti 5 % v ČR, zvýšená sazba 23 % versus 22 % v ČR). Naproti tomu daň z příjmu právnických osob byla v uvedeném období vyšší v ČR (32 % versus 29 % na Slovensku). Navíc 7

Hanousek, J., Palda, F.: Why People Evade Taxes in the Czech and Slovak Republics: A Tale of Twins.

7


podíváme-li se na vývoj složené daňové kvóty (SR2000 = 34,2; ČR2000 = 36,8), kterou udávají sami autoři výzkumu, jeví se počáteční předpoklad srovnání českých a slovenských poplatníků a jejich vztahu k placení daní dost sporně. Uvedený výzkum je spíše zajímavý z pohledu chování a morálky zkoumaného vzorku s důrazem na vnímání existence daňových úniků ve společnosti. Zdá se, že podle informací získaných od respondentů, byla míra zapojení do stínové ekonomiky ve všech dotazovaných obdobích vyšší v České republice. V tabulkové příloze č. 2 a č. 3 vidíme, že s rostoucí angažovaností ve stínové ekonomice se respondenti méně obávají odhalení daňových úniků, jelikož je podle nich pravděpodobnost odhalení jen 20 %, zatímco se ti poplatníci, pro něž jsou daňové úniky nepřijatelné, domnívají, že riziko odhalení je kolem 50 %. Některé zajímavé informace lze také získat ze sociologického výzkumu agentury UNIVERSITAS, který vedla v letech 1999–2002 v rámci grantu Ministerstva vnitra ČR8. Tento výzkum se zabýval postoji veřejnosti ke kriminalitě, některé otázky z rozsáhlého průzkumu byly zaměřeny také na vnímání daňových úniků a postoj ke stínové ekonomice (viz vybrané otázky v tabulkové příloze č. 4). Možná je poněkud překvapující, že respondenti projevili vysoký souhlas s postihy za daňové úniky a nepřiznání všech příjmů. Přesto nepřiznání či krácení daní je hodnoceno na stupnici přijatelnosti ve srovnání s jinými nelegálními činy spíše benevolentněji (nejpřísněji je hodnocen prodej drog, nejmírněji zneužívání podnikového telefonu). Rovněž více než polovina respondentů souhlasí (zcela nebo spíše), aby se vycházelo vstříc mimo jiné finančním úřadům i za cenu dílčího omezení ochrany práv občanů. Sami by však ohlásili zaměstnávání lidí načerno jen sporadicky. Daňové úniky a postoj společnosti Daňové úniky zahrnují mnoho různých aktivit, ke kterým zaujímají jednotlivci i společnost různé postoje. Samozřejmě, že se bude lišit pohled daňového poplatníka a státního úředníka. Zatímco si poplatník stěžuje na komplikovanou změť daňových zákonů a souvisejících předpisů doprovázenou nepřiměřeným zdaněním, byrokracie odvozuje svou moc právě podle velikosti státního sektoru a míry regulace. Teorie veřejné volby tvrdí, že ve společnosti lze jen stěží nalézt nějaké kolektivní cíle a preference, za vším vidí jednotlivce a jeho individuální zájmy, na jejichž základě se jednotlivec rozhoduje. William Niskanen se zabýval teorií byrokracie, v níž se objevují podobné principy 8

Beránek, J.: Signální informace z výzkumu viktimizace a pocitu bezpečí občanů (2002). Vlastní výběr

8


individuálních preferencí jako v případě politiků. Zatímco politikovým zájmem je uspět ve volbách, prioritou úředníka je posílení vlastní moci, vytvoření dojmu o jeho nepostradatelnosti pro stát a v neposlední řadě zvýšení příjmů (tedy nikoli společenské blaho a co nejefektivnější fungování úřadu). Byrokratovým zájmem je především posílení jeho vlivu, získání co nejvýhodnějšího a nejvýnosnějšího postavení, které mu zaručí stálý plat včetně případných vedlejších příjmů a jistotu zaměstnání. Ve svém úřadě neusiluje o co nejvyšší efektivitu, ale spíše o maximální pohodlí. Úředník si cení svého společenského postavení. Aby byla zaručena jeho nepostradatelnost, kterou má tendenci prokazovat množstvím vyplněných formulářů, usiluje místo hospodárnosti o maximalizaci rozpočtu svého úřadu. K tomu využívá svou informační výhodu (úředník je o své práci lépe informován než politik) a monopolu nabídky. Ve snaze zvětšit svůj úřad vymýšlí nepotřebné aktivity, a tak zaměstnává další oddělení státní správy. Tím dochází ke spontánnímu růstu veřejného sektoru. I když slovo „byrokrat“ získalo v současnosti takřka hanlivý nádech, bez výkonného státního aparátu by efektivní fungování ekonomiky nebylo možné. Celkové nastavení byrokratického systému i odbornost a kompetentnost jednotlivých úředníků hraje důležitou roli také při utváření podnikatelského prostředí, dodržování daňových i jiných zákonů apod. Podle školy veřejné volby však úředníci nezastávají svůj úřad s myšlenkou na blaho společnosti, ale jako racionálně uvažující subjekty se snaží získat co nevyšší finanční prospěch při vynaložení co nejnižšího úsilí a jejich motivem je posílit svůj vliv a rozpočet úřadu. Nadměrným bujením byrokracie vznikají v ekonomice nadbytečné náklady. Prostředky plynou jak ze státní pokladny, tak z kapes jednotlivých občanů – ať už ve formě daní, z nichž je byrokratický aparát hrazen, nebo prostřednictvím mnohdy zbytečně vynaložených poplatků, které musí občan zaplatit, aby vyhověl různým povolovacím procedurám, jež nejsou často mezi jednotlivými složkami úřednického aparátu koordinované. Tím rostou transakční náklady celé společnosti. Z pohledu teorie školy veřejné volby pak vlastně byrokracie nemá vlastní zájem na jednoduchém a transparentním daňovém systému, který by tak motivoval daňové poplatníky, aby se nevyhýbali placení daní. Podívejme se na problematiku daňového systému ještě z hlediska dalšího představitele školy veřejné volby – Mancura Olsona, který se zabývá mimo jiné teorií zájmových skupin. Zájmová skupina hájí preference určité skupiny občanů, ale náklady opatření připadají na všechny voliče. Své zájmy prosazuje tím, že vyvíjí nátlak na zastupitele, kteří rozhodují o zákonech, i na 9


státní úředníky, kteří mohou tato opatření ovlivnit. Preference různých zájmových skupin mohu být rozdílné. Svou roli také sehrává míra organizovanosti skupiny. Daňoví poplatníci jsou sice nejpočetnější skupinou ve společnosti, avšak nejsou organizováni do skupiny, která by měla nějakou hierarchii a důsledně prosazovala své zájmy. Organizované zájmové skupiny se vyznačují racionální informovaností (vzhledem k možným výnosům je získávání informací efektivní), zatímco běžnému občanu se krátkodobě vyplácí racionálně volit nevědomost. Zájmové skupiny se tak stávají vlivnou politickou silou, která ovlivňuje legislativní rámec ekonomiky ve svůj prospěch. V boji zájmových skupin vyhrávají většinou ty méně početné, které však umějí dát důrazněji najevo svou sílu, a obvykle jsou spojeny s určitým výrobním odvětvím nebo profesí. Typickým příkladem zájmové skupiny v daňové oblasti je Komora daňových poradců, která podle této teorie by neměla mít žádný zájem na zprůhlednění a zjednodušení daňových zákonů a souvisejících předpisů (viz například snaha, aby v rámci editační povinnosti mohly daňové subjekty vznášet své dotazy jen prostřednictvím daňového poradce). Pohled laické veřejnosti Postoj laické společnosti k daňovým únikům je většinou dost benevolentní. Souvisí to z tzv. neformálním institucionálním prostředím, které se formuje v průběhu dlouhého časového období a zahrnuje ustálené zvyky, tradice, morálku apod. V rámci ekonomického systému tedy mají vliv na problematiku daní nejen formálně daná pravidla jako zákony a vyhlášky, nýbrž také celkové klima ve společnosti a její tendence tolerovat a napomáhat daňovým únikům. Postoj laické společnosti je mírně diferencovaný – v případě menších a středních daňových subjektů je považována snaha o co nejnižší placení daní (i za cenu volby řešení na hraně zákona) za takřka „národní sport“. V případě velkých firem a jejich případného zapojení do nelegálních daňových úniků se již podle mne pohled veřejnosti liší a tyto aktivity jsou posuzovány spíše negativně. Rozporuplný postoj je také k osobám, které v maximální možné míře využívají systém sociálních dávek, často za hranici zákona, kdy pracují ve stínové ekonomice, aniž by přiznávaly své příjmy. Řekla bych, že ve společnosti lidí, kteří jsou na trhu práce v pozici nezaměstnaných nebo zaměstnanců s nízkými příjmy, je pohled na nelegální využívání sociálního systému velmi benevolentní. Jinak se na tento problém samozřejmě dívají ty subjekty, z jejichž kapes jsou prostřednictvím daní placeny sociální dávky. Postoj jednotlivce Daňový poplatník klade na misku vah mimo jiné míru rizika, která je spojena s daňovým únikem, dále pravděpodobnost, že bude jeho nelegální činnost odhalena, a v neposlední řadě také 10


výši trestu, která mu v případě odhalení hrozí. To vše – někdy racionálně, jindy podvědomě – poměřuje s možným prospěchem, získaným nelegálním zkrácením daně. Jedinec tak stojí před volbou: kolik ze svého příjmu zdanit a o kolik svou daňovou povinnost případně zkrátit. Předpokládejme, že jedinec má příjem Y, který by měl být zdaněn proporcionální důchodovou daňovou sazbou t. Pravděpodobnost odhalení daňových úniků je p. Za předpokladu, že bude daňový únik odhalen, musí jedinec zaplatit z nepřiznaného příjmu pokutu F. D je část důchodu, který jedinec přizná. Pokud by daňový únik byl úspěšný a jedinec nebyl přistižen, čistý důchod je N = Y – tD. Pokud by byl neúspěšný (a přistižen finančním úřadem), pak je nepřiznaný důchod (Y – D) zatížen pokutou, takže čistý důchod je C = Y – tD – F(Y – D). Když je pokuta F vyšší než daňová sazba, je poplatník v případě odhalení na tom hůře. Problém, kterému jedinec čelí, je volba hodnoty přiznaného důchodu D tak, aby maximalizoval svůj očekávaný užitek EU, když EU = (1 – p) U(N) + p U(C), kde U = funkce užitku. V různých zemích se postih za daňový únik, který ještě není trestným činem, liší: někde se pokuta nebo penále vypočítává z nepřiznaného důchodu (Y – D), jinde se odvíjí od velikosti neodvedené daně t(Y – D). Ve druhém případě jsou pokuta a daňová sazba navzájem v proporcionálním vztahu (s vyšším daňovým pásmem roste také velikost postihu za daňový únik), takže u jedince s averzí k riziku by zvýšení daňové sazby vedlo k menší ochotě riskovat případný postih za daňový únik. Toto tvrzení je v rozporu s názorem, že právě vysoké zdanění vede poplatníky ke krácení daně a k přesunu aktivit do šedé ekonomiky. Je zřejmé, že na konečnou volbu jedince má vliv celá škála faktorů. Postoj jednotlivce k daňovým únikům je dle mého ovlivněn třemi zásadní faktory: •

osobní postoje a vnitřní morální zásady jedince, jeho vztah k dodržování práva; vztah k riziku a vnímání pravděpodobnosti, s jakou lze očekávat možný postih; míra informovanosti jedince; důvěra ve stát aj.;

•

formální institucionální prostředí: daňový systém, výše daňového zatížení, vymahatelnost zákonů, složitost a četnost změn právních předpisů souvisejících z podnikáním, možnosti kontrolní činnosti finančních úřadů, transakční náklady (roli hraje porovnání nákladů na snížení daňových úniků s výnosy v případě jejich odhalení a postižení);

•

neformální institucionální prostředí: tradice, zvyky, morálka společnosti, etika podnikání. Přístup společnosti ke zneužívání sociálního systému, vžité postoje typu: normální je neplatit daně; kdo neokrádá stát, okrádá rodinu apod.

11


Závěr Obecně se soudí, že existuje přímý vztah mezi mírou daňové zátěže a velikostí daňových úniků. Přesto se podle empirických i analytických výzkumů zdá, že tato závislost není tak jednoznačná. Ve velké míře zde hraje roli vliv formálního prostředí (daňový systém, kvalita souvisejících zákonů apod.), ale nezanedbatelnou roli má také neformální institucionální prostředí. Důležitý je vztah mezi daňovým subjektem a státem, prezentovaným jednak legislativci coby zákonodárnou mocí, jednak úředníky finančních úřadů prezentující moc výkonnou. Mezi těmito dvěma stranami by měla panovat důvěra. Bohužel tomu tak zdaleka není. Nedůvěra mezi daňovými subjekty a státem je umocněna složitými a neprovázanými zákony, které upravují oblast daní, živností, zaměstnanosti a sociálního zabezpečení. Kvůli nesouladu mezi jednotlivými zákony také dochází mimo jiné ke zneužívání sociálních dávek, což na jedné straně povzbuzuje ty, kteří chtějí systém využívat ke svému prospěchu, na straně druhé demotivuje daňové subjekty k placení daní. Navíc zákony, které byly během patnácti let novelizovány až šedesátkrát (jako například Zákon o dani z příjmu), zavádějí do podnikatelského prostředí silný prvek nejistoty, kdy ekonomické subjekty při sebelepší vůli nemohou ani s pomocí specializovaných poradců vědět, zda jejich výklad zákona v případném sporu se státní správou uspěje. Podnikatelé tak musejí vycházet ze silně asymetrických informací, a proto často volí cestu menšího odporu a uchylují se k nestandardním praktikám – přesouvají část své produkce do šedé ekonomiky, volí některé korupční praktiky a obecně je jejich ochota platit daně a dodržovat právní předpisy malá.

12


Tabulková příloha Tabulka č. 2: Procento respondentů, kteří odpověděli, že byli někdy zapojeni do stínové ekonomiky. Intenzita participace ČR 2000 SR 2000 ČR 1999 SR 1999 ČR 1995 SR 1995 Často

3,5

1,3

3,3

1,3

2,7

1,1

Občas

21,7

13,5

17,3

10,4

12,7

8,0

Nikdy

74,8

85,2

79,4

88,3

85,4

90,9

Zdroj: Hanousek, J., Palda, F.: Why People Evade Taxes in the Czech and Slovak Republics: A Tale of Twins, str. 7.

Tabulka č. 3: Individuální odhad velikosti stínové ekonomiky kombinovaný s odhadem výskytu daňových úniků. Česká a Slovenská republika, rok 2000. Proměnná

Celkem

daňové úniky jsou pro mne běžné

Reakce rodiny a přátel, pokud by zjistili, že máte nedeklarovaný příjem

2,98 1,79 (0,9) (1,13)

občas

nikdy

2,4 (0,9)

3,2 (1,1)

(1 = jistý souhlas, 2 = pravděpod. by souhlasili, 3 = nevím, 4 = pravděpodobně by nesouhlasili, 5 = silný nesouhlas) Jakou se domníváte, že byste platili roční pokutu v případě zatajení příjmu ve výši 100.000 Kč? Jaká je podle vás pravděpodobnost odhalení daňového úniku? Kolik hodin denně jste zapojeni do stínové ekonomiky

30 200 Kč

32 800 Kč

30 800 Kč

30 000 Kč

44,10 %

20,00 %

31,00 %

48,30 %

3,85 (6,6)

4,69 (4,12)

3,7 (7,0)

0

Zdroj: Hanousek, J., Palda, F.: Why People Evade Taxes in the Czech and Slovak Republics: A Tale of Twins, st. 14, vlastní úprava (v závorkách je normální rozdělení).

Tabulka č. 4: Sociologický výzkum – některé otázky Myslíte, že by policie měla sledovat, vyšetřovat a předávat k potrestání i takové činy jako jsou: I. Drobné daňové úniky, nepřiznávání všech příjmů apod. Preventivním a kontrolním aktivitám státních orgánů (např. v oblasti bank, finančních úřadů, kontroly majetku) je třeba vyjít vstříc i za cenu dílčího omezení ochrany práv občanů. (srovnání 2000/2002)

Vždy

Považujete vy sám za samozřejmé nebo alespoň přijatelné, abyste: B. Ohlásil/a zaměstnávání lidí načerno

Samozřejmě, kdykoli

Jak hodnotíte následující způsoby chování? Stupnice: 1 – velmi špatně, 10 – vůbec ne špatně (příklady některých hodnocených způsobů chování)

48

Pokud to vadí oběti 23

Souhlasím

Spíše ne

Rozhodně ne 26

4

Nesouhlasím

zcela

spíše 16/14

zcela 41/44

Asi ano

34/34 Možná, okolností

3

15

Prodej drog na ulici

Nesplácení dluhů, půjček

1,8

2,6

spíše

podle

10/9 Ne

45

Nepřiznání či krácení daní občany

37 Zneužívání pod. telefonu

3,7

Zdroj: Beránek, J.: Signální informace z výzkumu viktimizace a pocitu bezpečí občanů (2002). Vlastní úprava a výběr.

13

5,5


Literatura BOHATÁ, M. Teorie zájmových skupin – možnosti a limity. In Politická ekonomie, 5/1998. ISSN 00323233. BUCHANAN, J. M. Politika očima ekonoma, Liberální institut 2002, ISBN 80-86389-21-9. BUCHANAN, J. M. Veřejné finance v demokratickém systému. Computer Press, 1998. ISBN 80-7226-116-9. BURIÁNEK, J. Signální informace z výzkumu viktimizace a pocitu bezpečí občanů (2002). Dostupné na http://www.mvcr.cz/dokumenty/bezp_si01/p1.doc BRENNAN, G., BUCHANAN, J. M. The Power to Tax. Cambridge, 2001. http://www.econlib.org/ CULLIS, J., JONES, P. Public Finance and Public Choice. New York, 1998. ISBN 0-19-877580-6. DUNLEAVY, P. Democracy, bureaucracy and public choice. Harvester Wheatsheaf, 1991. ISBN 0-7450-0167-X. DVORSKÁ-KRUPKOVÁ, L. Teorie veřejné volby. VŠE, Praha 1994. ISBN 80-7079-700-2. EGGERTSSON, T. Economic Behavior and Institutions. Cambridge, 1990. ISBN 0-521-34891-9. FASSMANN, M. Stínová ekonomika-I (příčiny, důsledky, měření). ČMKOS Sondy, Praha 2002. FASSMANN, M. Makroekonomické odhady stínové ekonomiky v České republice. In Ekonomická revue, 4/2006. ISSN 1212-3951. GRAIF, A. Institutions and the Path to the Modern Economy: Lessons from Medieval Trade. Cambridge, 2006. ISBN 0-521-67134-5. HAMPL, M. Teorie byrokracie v pojetí Williama A. Niskanena. In Politická ekonomie, 1/2001. ISSN 00323233. HANOUSEK, J., PALDA, F. Why People Evade Taxes in the Chech and Slovak Republics: A Tale of Twins. working paper CERGE-EI, Praha 2001. HOLMAN, R. a kol. Dějiny ekonomického myšlení. C. H. Beck, Praha 1999. ISBN 80-7179-238-1. McNUTT, P.A.: The Economics of Public Choice. Edward Elgar, Cheltenham 1996. ISBN 1 85898 522 6. MLČOCH, L. Institucionální ekonomie. Univerzita Karlova, Praha 1996. ISBN 80-7184-270-2. OCHRANA, F.: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů, Praha 2003. ISBN 80-86119-71-8. POTŮČEK, M. a kol. Veřejná politika. SLON, 2005. ISBN 80-86429-50-4. SCHWARZ, J.: Teorie veřejné volby. In Politická ekonomie 1994/6, VŠE Praha. ISSN 0032-3233. SOJKA, M.: Institucionalismus a nová institucionální ekonomie. In Politická ekonomie, 4/1999. ISSN 00323233. STIGLITZ, J. E. The General Theory of Tax Avoidance. Working Paper, NBER Cambridge, 1986. ŠIROKÝ, J. Daňové teorie s praktickou aplikací. C. H. Beck, Praha 2003. ISBN 80-7179-413-9.

14

Daňové úniky institucionální aspekty. Michaela Tichá 1

Recommend Documents