Dag Veense overlastplegers Evaluatie van het interventieteam voor de vermindering van maatschappelijke overlast
Menno Jacobs Hans Moors
1
Het interventieteam in Veenendaal
Veenendaal is eind 2012 gestart met het ‘verminderen van maatschappelijke overlast door een integrale aanpak op maat’. Dit is tevens de titel van een notitie die de bedoeling en beoogde werkwijze van de tweejarige pilot uitlegt. Het gaat erom de overlast en criminaliteit van een groep van naar schatting 25 veelal dak- en thuisloze mensen in Veenendaal blijvend te beteugelen. De gemeente wil dit bewerkstelligen met een multidisciplinair interventieteam. Dit team moet door drang en eventueel dwang zorgen voor huisvesting, behandeling van psychische problemen en verslaving, schuldsanering en dagbesteding voor deze mensen. De gedachte erachter is dat de criminaliteit en overlast een direct gevolg zijn van het ‘zwerven’ en de dak-/thuisloosheid en dat die dus kunnen afnemen als die oorzaken blijvend worden weggenomen. Om de dakloosheid definitief op te heffen is niet alleen huisvesting, maar ook zorgverlening, schuldhulpverlening en dagbesteding noodzakelijk. De aanpak is vergelijkbaar met wat in veel veiligheidshuizen wordt geprobeerd voor ex-gedetineerden. Het plan om een speciaal interventieteam in het leven te roepen is weliswaar met grote meerderheid in de gemeenteraad aangenomen, maar stuitte ook op kritiek. Wegen de kosten (begroot op circa 250.000 euro) wel op tegen de te verwachten baten? Op sociale media als geenstijl.nl werd geschamperd dat ‘criminaliteit kennelijk loont’ nu er ‘€10.000 euro per persoon’ werd uitgetrokken om ‘het uitschot’ van Veenendaal onderdak te verlenen. Besloten werd de prestaties en successen van het interventieteam kritisch te volgen en te evalueren. Onderhavige studie is daarvan het resultaat. De discussie in de gemeenteraad en daarbuiten ging hoofdzakelijk over geld. Inhoudelijk was men het wel eens dat je je als gemeente niet kon permitteren ‘niets te doen’ met deze ernstige overlastplegers. De aanpak van ernstige overlastplegers is notoir lastig. Recent onderzoek van Platform31 laat zien dat een succesvolle aanpak alleen mogelijk is als alle partijen goed georganiseerd hun interventies kunnen inzetten. Dat houdt in dat er niet alleen casusoverleg moet zijn, maar vooral ook een goede casusregie. En juist daaraan ontbreekt het nogal eens in veiligheidshuizen en andere overlegorganen voor een persoonsgerichte aanpak (Vos et al., 2013). Bekend is dat een combinatie van repressie en preventie goed kan werken (Tops, 2007), maar dan moet er wel een brug geslagen kunnen worden tussen twee culturen, namelijk die van de zorg en die van justitieel ingrijpen. Dat vraagt om eigenzinnige professionals die in staat zijn om soms buiten de gebaande paden te treden. Maar dan nog zal er altijd een kleine groep van onbehandelbaren overblijven. De kunst is die groep zo klein mogelijk te houden. Vos et al. achten het ‘noodzakelijk’ om de verwachtingen over de oplosbaarheid van de taaiste casus te temperen. De zwaarste doelgroep zal permanent en soms jarenlang aandacht blijven vragen. Nelissen concludeert in een onderzoek naar zes veiligheidshuizen dat vooral vasthoudendheid belangrijk is voor een succesvolle aanpak. Daarnaast gaat het om een goede diagnostiek, een geïntegreerd plan van aanpak, een goed gecoördineerd optreden en een team dat gedreven is om niet meer los te laten (Nelissen, 2010). In dit rapport doen we verslag van een evaluatie van het functioneren van het interventieteam in Veenendaal. Dit team is, anders dan een veiligheidshuis, helemaal toegespitst op de multidisciplinaire aanpak van een kleine groep zeer ernstige overlastplegers in Veenendaal. We zullen zien of dit team in staat is om in samenwerking met het veiligheidshuis wel te doen wat 1
veel veiligheidshuizen eigenstandig nog niet goed lukt, namelijk om voldoende vasthoudend, snel en consequent op te treden tegen een groep vaak onwelwillende ernstige overlastplegers. Wij kiezen er daarbij voor om deze evaluatie niet toe te spitsen op de kosten en de (financiële) baten van de pilot. De kosten zijn vrij gemakkelijk helder te krijgen, maar de baten laten zich feitelijk niet becijferen. Daarvoor zijn twee redenen. De eerste is dat de opbrengsten zich niet laten begrenzen. Wat tel je mee als ‘winst’ en wat niet? Vermindering van de benodigde inzet van politie en justitie voor de overlastplegers is evidente winst, maar mogen we omzetvermeerdering van winkeliers in het centrum van Veenendaal omdat de overlastplegers zijn verdwenen er ook toe rekenen? En hoe drukken we toegenomen levensvreugde en veiligheidsgevoel van inwoners van Veenendaal en gezondheidswinst van de ex-overlastplegers in geld uit? De tweede reden om geen strikte kosten/baten-analyse te maken is dat altijd de vraag zal blijven bestaan of en welke baten een direct gevolg zijn van de door het interventieteam gepleegde inspanningen. We zullen in deze rapportage vaststellen wat het interventieteam bereikt en vooral ook hoe het dat bereikt. Beide resultaatgebieden mogen we maatschappelijke opbrengst noemen.
2
Onderzoeksvragen
We kiezen daarom voor een werkwijze die een duidelijk onderscheid maakt tussen output en outcome. Onder output verstaan we een antwoord op de vraag wat het interventieteam heeft bereikt met de ernstigste overlastplegers van Veenendaal op het gebied van huisvesting, dagbesteding, gezondheid en criminaliteits- en overlastpleging. Bij outcome gaat het om de vraag hoe het interventieteam dat heeft bereikt. We geven daarmee antwoord op de vraag of de drie doelstellingen van de pilot zijn bereikt: 1. Het gedrag van de overlastgevende personen is acceptabel, en zij veroorzaken geen overlast 2. Er is sprake van gezondheidsbevordering van het individu 3. Er is een werkwijze om overlastgevende personen succesvol aan te pakken.
3
Aanpak van de evaluatie
Om een goed beeld te krijgen van het functioneren van het interventieteam hebben we gegevens over de output verzameld, diepte-interviews gehouden en telefonisch gesprekken gevoerd met alle betrokken partijen. De gegevens over de output zijn verkregen met medewerking van de politie te Veenendaal en betreffen de feitelijke situatie van de cliënten op de zogeheten bespreeklijst van het interventieteam, hun antecedenten en politiecontacten (de zogenoemde ‘mutaties’) in de zes maanden voorafgaand aan de datum waarop zij bij het interventieteam werden aangemeld en gedurende zes maanden na het moment waarop de cliënten duurzaam huisvesting kregen. De output richt zich op de eerste twee doelstellingen van het interventieteam: terugdringen van de overlast door en bevorderen van de gezondheid van de ernstigste overlastplegers in Veenendaal. Ten behoeve van het vaststellen van de outcome zijn interviewgesprekken gevoerd. Daarvan zijn verslagen gemaakt die de basis vormen voor onderhavige analyse. In overleg met de opdrachtgever is besloten de focus op het interventieteam zelf te houden, en deze dus niet zozeer te richten op perifere gremia zoals het Sociaal Vangnet en de Sociale Wijkteams. We
2
richten ons vooral op wat nieuw is in de werkwijze van de afzonderlijke partijen binnen het interventieteam en wat daarin de succes- en de faalfactoren zijn. De outcome spitst zich toe op de derde doelstelling van het interventieteam: de werkwijze om de overlastgevende personen succesvol aan te pakken.
4
Hoe werkt het interventieteam?
De leden van het interventieteam komen tweewekelijks bijeen en bespreken dan alle casus die op de bespreeklijst staan. Op peildatum 1 juli 2014 waren dat negentien personen.1 Het gaat om de meest overlastgevende personen, die dakloos zijn (of dit dreigen te worden) en die kampen met verscheidene andere problemen, zoals verslaving aan alcohol of drugs, schulden, psychische ziekten en verstandelijke beperkingen. Aan tafel zitten medewerkers van de politie, de GGZ (GGZ-centraal en GGZ-pro persona), verslavingszorg (Victas), bemoeizorg (Kwintes), nazorg (Stichting De Instap), schuldhulpverlening (Budget Advies Centrum Vitras) en de woningcorporaties van Veenendaal (vertegenwoordigd door Patrimonium). De vergadering wordt voorgezeten door de zogeheten informatiemakelaar, afkomstig van de afdeling Veiligheid van de gemeente Veenendaal. Tijdens de vergadering wordt van alle casus bekeken of eerder gemaakte afspraken inmiddels zijn uitgevoerd, wat de voortgang van de betreffende persoon is en wat eventuele vervolgstappen moeten zijn. Nieuwe afspraken worden gemaakt ‘Ik vind het heel nuttig om een en voorwaarden voor doelbereiking worden kijkje in de keuken van andere gedefinieerd. hulpverleners te hebben en mijn netwerk te kunnen verbreden.’ Kandidaten voor de bespreeklijst worden aangemeld door het Sociaal Vangnet. Dit is een met het interventieteam vergelijkbaar gremium. Alleen wordt er minder vaak vergaderd, gaat het om lichtere en ook veel meer gevallen en zitten er meer partijen om tafel. Als een casus voor het Sociaal Vangnet te zwaar wordt geacht, wordt deze aangemeld bij het interventieteam. De leden van het interventieteam werken in het kader daarvan veelal intensiever dan zij in hun reguliere werk doen. Zo bemoeien de vertegenwoordigers van de GGZ zich met mensen die anders helemaal niet bij hen in beeld zouden komen. Zij adviseren bijvoorbeeld de politie over hoe het beste met deze mensen kan worden omgegaan. Schuldhulpverlening probeert controle te krijgen over de hele financiële situatie van de cliënten en beperkt zich niet tot alleen de schulden. Verslavingszorg maakt dankbaar gebruik van de kennis die in het interventieteam kan worden opgedaan over andere levensterreinen dan die van de verslaving alleen, omdat een verslaving zelden een op zichzelf staand probleem is en succesvolle behandeling meer kans van slagen heeft als ook op die andere terreinen, zoals huisvesting, gerichte acties worden ondernomen. Dankzij de bemoeizorg van Kwintes komen ook bij verslavingszorg nu mensen in beeld die anders nooit uit eigen beweging bij verslavingszorg waren binnengekomen. Ook de politie zegt veel te hebben aan de kennis die in het interventieteam wordt opgedaan over de cliënten. Uiteraard is de politie een belangrijke partij bij het bepalen van het moment waarop een kantelpunt wordt bereikt bij de beoordeling van de vraag of doorgegaan moet worden met de ‘zachte’ hulpverlening of moet worden overgegaan tot een 1
In de maanden juli en augustus 2014 zijn negen nieuwe casus bij het interventieteam aangemeld. Zij blijven in deze evaluatie buiten beschouwing.
3
‘harde’ aanpak met uiteindelijk mogelijk zelfs een ISD-indicatie2. Daarvoor is informatie buiten de criminaliteitsgegevens alleen zeer wenselijk. Alle partijen in het interventieteam profiteren kortom van elkaars inzicht, kennis en informatiepositie en zijn daar naar eigen zeggen ook erg tevreden mee.
5
Output - wat heeft het interventieteam bereikt?
De belangrijkste doelstelling van het interventieteam is het terugdringen van de overlast. Om te kunnen vaststellen of dat gelukt is, zouden we twee perioden met elkaar moeten vergelijken, namelijk een periode voordat het interventieteam zich met de betreffende personen ging bemoeien en een vergelijkbare periode erna. Natuurlijk verandert een cliënt van het interventieteam niet van de ene op de andere dag. Bovendien verschillen de interventies die het interventieteam pleegt nogal in aard en intensiteit bij de verschillende cliënten. Om een vast, herkenbaar en objectiveerbaar criterium te verkrijgen voor het indelen van de cliënten in een periode vóór en een periode ná bemoeienis van het interventieteam, hebben we gekozen voor het moment dat de cliënt zelfstandig onderdak verkreeg. Dat kan gaan om een fasewoning, begeleid wonen of een tijdelijke woonvoorziening, maar ook om detentie. Het komt namelijk voor dat het interventieteam bewust koerst op detentie of een ISD-maatregel, om een onwelwillende cliënt met de krachtigste middelen te dwingen te stoppen met het plegen van overlast. We kiezen voor periodes van een half jaar: een half jaar voor toetreding tot het interventieteam en een half jaar na het verkrijgen van onderdak dankzij bemoeienis van het interventieteam. Zodoende kunnen we een vergelijking maken voor 17 personen, waarvan er 3 in detentie zitten.3 We bekijken de situatie van de cliënten op de bespreeklijst van het interventieteam, zoals die was op 1 juli 2014. We delen de cliënten in categorieën in. Categorie-A mensen zitten in detentie (ISD). Categorie-B heeft een omklapwoning of komt daarvoor in aanmerking. Categorie C is ondergebracht in een fasewoning of komt daarvoor in aanmerking. Categorie-D is ondergebracht bij begeleid wonen. Categorie-E mensen zijn vooralsnog onbemiddelbaar of onbehandelbaar. Categorie F ten slotte bevat mensen die Veenendaal kort na aanmelding bij het interventieteam hebben verlaten.
2
De term ISD is een afkorting van een In bewaringstelling Stelselmatige Daders. Deze maatregel kan ook bij relatief lichte vergrijpen door de rechtbank worden opgelegd aan veelplegers bij wie naar het oordeel van reclassering en rechterlijke macht ‘de maat vol’ is geraakt. De maatregel houdt doorgaans een detentieperiode van twee jaar in inclusief behandeling. 3 De keuze is erop gericht om eerder van relatief weinig personen goed vergelijkbare gegevens te rapporteren dan om van zo veel mogelijk personen moeilijk vergelijkbare informatie te presenteren. Het beeld dat daaruit komt is betrouwbaarder want duidelijk toe te schrijven aan een precies omschreven interventie van het interventieteam, namelijk het verkrijgen van zelfstandig onderdak.
4
Categorie A B C C D D E E F F
aantal 2 1 1 2 1 1 3 2 2 2
actie ISD In fasewoning, wacht op omklapwoning Ondergebracht in een fasewoning In fasewoning, geschikt voor begeleid wonen In begeleid wonen Tijdelijke woonvoorziening Weigert vooralsnog alle hulp, heeft wel onderdak (bij ouders bijvoorbeeld) Weigert vooralsnog alle hulp, heeft geen onderdak, wil niet in fasewoning Verblijft buiten Veenendaal, onderdak aldaar dankzij interventieteam Verblijft buiten Veenendaal, onderdak onbekend.
Gezondheidsbevordering We inventariseren wat er bij deze mensen aan gezondheidsbevordering is gedaan. We interpreteren dat ruim: zodra er hulp wordt geboden om te proberen het leven van deze mensen weer stabiel te krijgen, noemen we dat gezondheidsbevordering. Een stabiel leven houdt in dat een persoon een onderkomen heeft, dat er aan gewerkt wordt om dat onderkomen te kunnen behouden, onder meer door schuldsanering, inkomensvoorziening en dagbesteding en dat hij of zij behandeld wordt voor een eventuele stoornis en/of verslaving. Van de 17 mensen uit bovenstaand overzicht waren er vóór de aanmelding bij het interventieteam 16 dak-/thuisloos, hadden er 12 schulden, waren er 11 verslaafd aan alcohol en/of drugs, hadden er circa 9 een ‘psychische stoornis’4, hadden er 10 geen vast inkomen en kampten 6 mensen met problemen veroorzaakt door een licht verstandelijke beperking (‘lvbproblematiek’). Veruit de meesten waren dus multi-probleemgevallen. Bij allen is geprobeerd ze te helpen met onderdak, de verslaving, de schulden, de stoornis, etc. Dit heeft niet bij allemaal tot succes geleid. Vijf mensen weigeren vooralsnog hardnekkig alle geboden hulp. Bij tenminste één van hen wordt om die reden nu, in samenwerking met reclassering en openbaar ministerie, gekoerst op een ISD-maatregel. We zien dat in totaal 10 mensen mede dankzij het interventieteam onderdak hebben gekregen. Twee daarvan zitten voor langere duur in detentie. Deze mensen hoeven niet langer ‘op straat’ te leven en er wordt consequent en continu aan gewerkt om het leven van deze mensen te stabiliseren.5
Overlast Natuurlijk plegen degenen die in detentie zitten geen overlast meer. De overige zes nog in Veenendaal verblijvende personen die met behulp van het interventieteam onderdak hebben gekregen, veroorzaken nagenoeg geen overlast meer. De vijf hulpweigeraars zorgen allemaal nog wel steeds voor veel overlast. Daarin is ook geen afname te zien. Het gaat dan om tien tot vijftien meldingen en/of incidenten per persoon per half jaar. Van vier mensen zijn geen overlastgegevens bekend. Dat komt omdat zij vertrokken zijn naar een andere gemeente en de
4
Het label ‘psychische stoornis’ is in deze gevallen breed op te vatten. De GGZ schat in dat “twee à drie” cliënten van het interventieteam (dat is met uitzondering van de mensen die een ISD-maatregel hebben gekregen) daadwerkelijk een psychische hulpvraag hebben, ofwel GGZ-geïndiceerd (zouden kunnen) zijn. 5 Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de behandeling en resocialisatie binnen justitiële kaders natuurlijk een andere is dan die onder de hoede van het interventieteam. Vergelijk Tollenaar & Van der Laan, 2012.
5
overlast die zij eventueel nog zouden plegen aldaar wordt geregistreerd. Deze eventuele overlast is voor Veenendaal niet relevant. Als de cliënten meewerken en onderdak krijgen, is de overlastreductie significant te noemen. Hoewel een enkeling voorheen zorgde voor ‘slechts’ enkele meldingen in een half jaar, zijn er ook personen die al jaren ‘veelvuldig’ bij de politie werden gemeld voor overlast, overtredingen en misdrijven, tot 60 meldingen in een half jaar. Na behandeling door het interventieteam wordt de overlast meestal gereduceerd tot nul, of soms nog slechts enkele meldingen in het eerste half jaar na huisvesting. De periode vanaf aanmelding bij het interventieteam tot aan het betrekken van een woning is gemiddeld genomen ongeveer zes à zeven maanden. De hulpweigeraars zijn vanaf het moment van aanmelding gemiddeld zo’n tien maanden in beeld bij het interventieteam (peildatum 1 juli 2014). Vanwege het feit dat doelbereiking bij deze harde kern van overlastplegers soms een lange adem nodig heeft (Vos et al., 2013) is het mogelijk dat deze gemiddelden de komende tijd nog zullen verschuiven.
6
’Ik vrees dat de situatie en de problemen van mensen alsmaar ernstiger zullen worden. Dat komt enerzijds door een bredere beschikbaarheid en gebruik van drugs als coke, crack en speed. Maar ook doordat mensen die het wel nodig hebben, geen indicatie voor een woonvorm meer krijgen.’
Outcome - hoe heeft het interventieteam dat bereikt?
De werkwijze van het interventieteam wordt door alle geïnterviewde betrokkenen bestempeld als ‘nieuw’ en ‘succesvol’. Dat is mooi, maar feitelijk gaat het om de vraag hoe we output in direct verband kunnen brengen met outcome. Ofwel: welke onderdelen van de outcome staan in directe relatie tot de gewenste output? Om op die vraag een antwoord te geven, richten we ons op vier aspecten van samenwerking: Motivation – in hoeverre is men gemotiveerd om volgens de nieuwe werkwijze te werk te gaan? Ofwel: is er vertrouwen? Awareness – in hoeverre zijn de professionals alert op en bereid tot nieuwe integrale samenwerking in het kader van de pilot? Skills – in hoeverre beschikt men over de benodigde hulpmiddelen en vaardigheden om de nieuwe werkwijze gestalte te geven? Knowledge – in hoeverre is men op de hoogte van wat er van partijen binnen de nieuwe werkwijze wordt verwacht? Motivation In de eerste plaats is het belangrijk zich te realiseren dat het interventieteam zich gesteld ziet voor een overzichtelijke taak die een belangrijk probleem behelst, dat in beginsel oplosbaar is. Dat het om een belangrijk probleem gaat, behoeft nauwelijks betoog. Veenendaal gaat al jaren gebukt onder de grote overlast die de relatief kleine groep dak- en thuislozen veroorzaakt. Dat het om een overzichtelijke taak gaat, wordt duidelijk uit de vastomlijnde, helder gedefinieerde groep overlastplegers die aangepakt wordt en de daarbij geboekte successen. Als de aanpak 6
slaagt, is het doel bereikt en is het probleem opgelost. De helderheid en oplosbaarheid van de taakstelling is uiteraard zeer motiverend voor de betrokkenen. Het is een belangrijke, zo niet de belangrijkste succesfactor van het interventieteam. Een tweede aspect dat belangrijk is voor de motivatie is het feit dat het interventieteam een ultimum remedium voor de cliënten aanbiedt. Het team kan opereren met de stick van een ISD- of andere strafmaatregel en de carrot van het verkrijgen van hulp en, niet onbelangrijk, een dak boven het hoofd. Daarmee krijgt het team, zoals is gebleken in de meeste gevallen, de expliciete medewerking van de cliënt. Natuurlijk is terugval niet uitgesloten, maar gesteld mag worden dat alle cliënten zijn doordrongen van de kans van dit laatste redmiddel en zij geven de professionals in het team dan ook toestemming om privacygevoelige gegevens met elkaar te delen. ‘De cliënten van het interventieteam zijn de zwaarste en Awareness zwakste gevallen van de gemeente De aard van de problematiek vraagt om een Veenendaal. Ik zie het nieuwe integrale samenwerking. De mensen die interventieteam als het laatste door het interventieteam worden aangepakt, redmiddel om deze mensen te helpen en buiten een langdurige hebben allemaal te maken met multiproblematiek. detentie, zoals ISD, te houden. Zij plegen niet alleen overlast maar kampen Alleen met die dreiging zullen de tegelijkertijd met een veelheid aan problemen op cliënten de interventie accepteren. fysiek, psychisch en sociaal gebied. De expertise Ze moeten in de afgrond kijken en van alle partijen die deelnemen aan het beseffen dat dit werkelijk hun interventieteam is dientengevolge nodig en laatste kans is.’ gewenst. Bovendien worden de professionals nadrukkelijk aangesproken op en bereid gevonden tot vergaande samenwerking waarbij ook over de grenzen van de eigen expertise wordt heengekeken. Skills In het interventieteam werken professionals intensief samen. Vanwege de multiproblematiek van de cliënten op de bespreeklijst kan bij uitstek worden ontdekt wat de synergie van de samenwerkende partijen is: welke meerwaarde biedt de gezamenlijke aanpak? Het feit dat professionals inzicht hebben in elkaars denk- en werkwijze maakt interdisciplinariteit mogelijk. Professies worden niet simultaan en náást elkaar uitgevoerd, maar instantaan en mét elkaar. Daarbij leren professionals om optimaal gebruik te maken van hun professionele ruimte om zich als één entiteit op de cliënt te kunnen richten. Knowledge Natuurlijk moet helder zijn wat er van partijen nu precies verwacht wordt. Daarvoor is strak voorzitterschap nodig. Er moet één persoon aan het roer staan die duidelijk aangeeft wat er moet gebeuren, door wie dat moet worden gedaan en op welke termijn. De voorzitter zorgt bovendien dat aan randvoorwaarden kan worden voldaan die noodzakelijk zijn voor succesvolle uitvoering. Die randvoorwaarden hebben over het algemeen te maken met snelheid en continuïteit van opeenvolgende handelingen. Vanwege een aanspreekcultuur die door alle partijen geaccepteerd wordt, ontstaat het gevoel dat het team maximaal presteert.
7
Succesfactoren De samenwerking binnen het team creëert ruimte voor ten minste vijf succesfactoren: 1. Het team heeft een weliswaar gecompliceerde maar ook overzichtelijke taak die gaat over een belangrijk probleem dat in beginsel oplosbaar is. 2. Het team beschikt over krachtige carrots en sticks die zorgen voor medewerking van de cliënten. 3. Doordat er sprake is van multiproblematiek bij alle cliënten worden alle professionals in het team voortdurend aangesproken op hun professionaliteit en inzet. 4. Door inzicht in elkaars werkwijze en optimaal gebruik van professionele ruimte wordt een interdisciplinaire vorm van samenwerken bereikt waardoor het team als één entiteit jegens de cliënten kan optreden. 5. Onder strak voorzitterschap van een onafhankelijke partij (in dit geval de gemeente) worden de randvoorwaarden voor doelbereiking geëxpliciteerd en gecreëerd en worden partijen aangesproken op gemaakte afspraken. Daardoor ontstaat er bij de professionals een overtuiging dat er optimaal gewerkt wordt.
Faalfactoren De werkwijze van het interventieteam kent echter ook drie faalfactoren. De eerste betreft de privacy van de cliënten en het onderling (kunnen) delen van informatie. De tweede faalfactor is een direct gevolg van de succesfactoren: het systeem is kwetsbaar. En de derde faalfactor ten slotte is verlies van snelheid en continuïteit door vertraging in de perifere zorg-, hulp- en dienstverlening. Een van de kwesties waarbij de professionals in het interventieteam gebruikmaken van hun professionele ruimte betreft de privacy van de cliënten. Zoals gezegd wordt aan de cliënten medewerking gevraagd. Daarbij wordt ze gevraagd toestemming te geven voor het onderling uitwisselen van privacygevoelige informatie. Alle meewerkende beroepsgroepen kennen een geheimhoudingsplicht. Soms is die wettelijk vastgesteld, soms ook berust hij op een gedragsof beroepscode. De algemene kaderwet voor de privacybescherming is de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Voor de politie en voor strafrechtelijke en justitiële gegevens gelden speciale, strengere regels vastgelegd in onder andere de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg), het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens (Bjsg), de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en de Wet politiegegevens (Wpg). Voor medische gegevens gelden onder andere de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) en de Wet geneeskundige behandelingsovereenkomst (WGBO). Deze wetten laten expliciet ruimte voor informatie-uitwisseling. Dat kan zijn als de betrokkene geheel geïnformeerd is over het doel van de informatie-uitwisseling en daarvoor expliciet toestemming geeft of als professionals van mening ‘En dan doe ik een beroep op de zijn dat door informatie-uitwisseling een gevaar kan professionele ruimte van de worden afgewend of als het achterwege laten van collega’s om coulant om te gaan informatie-uitwisseling de belangen van de met zulke gevallen: Kom op, regel betrokkene ernstig zou kunnen schaden. Waar de wet het!’ niet voorziet in een helder en passend antwoord moeten convenanten worden opgesteld tussen de betrokken partijen waarin onder meer taken en
8
belangen van betrokken partijen worden vastgelegd alsmede het doel van het delen van informatie en de vorm of aard van het delen worden beschreven. Het blijkt dat alle partijen met de informatie-uitwisseling in meer of mindere mate ‘in hun maag’ zitten. Voor sommigen is de generieke toestemming van de cliënten die aan het begin van het traject wordt gevraagd feitelijk niet voldoende om vervolgens ‘zomaar’ alle informatie met elkaar te delen. Sommigen houden om die reden nauwkeurig bij welke informatie wanneer en met welk doel is uitgewisseld om te allen tijde aan de cliënt duidelijk te kunnen maken wat er op dat vlak is gebeurd. Sommige anderen kiezen ervoor bepaalde informatie niet te verstrekken als er naar hun eigen oordeel geen voldoende noodzaak toe bestaat. Op die manier verkennen sommige professionals de uithoeken van hun discretionaire bevoegdheid om ‘ruim’ om te kunnen met de bestaande wetten, codes en regels. Deze verkenning kan in het kader van de ‘pilot’, waarmee het functioneren van het interventieteam vooralsnog wordt aangeduid, nog zonder veel gewetensnood plaatsvinden, maar als er geen goede oplossingen worden gevonden voor bepaalde vormen van gegevensdeling op de lange termijn dan is het voorstelbaar dat één of meerdere partijen zich genoodzaakt zal zien met die gegevensdeling te stoppen. In dat opzicht is er dus sprake van een faalfactor. Als tweede faalfactor werd al de kwetsbaarheid van het huidige interventieteam genoemd. Het interventieteam is kwetsbaar omdat verandering van de doelgroep en de samenstelling van het team de succesfactoren zullen ondermijnen. Stel dat er ook ‘lichtere gevallen’ op de bespreeklijst van het interventieteam zouden worden gezet en de bespreeklijst wordt bijvoorbeeld drie keer zo groot. Is de taak van het interventieteam dan nog overzichtelijk en het probleem in beginsel oplosbaar te noemen? Als er ‘lichtere gevallen’ aan de caseload van het team zouden worden toegevoegd, betekent dat minder multiproblematiek. Valt het criterium ‘dakloosheid’ weg, dan is er voor de woningbouwvereniging duidelijk minder te doen. Gaat het dan ook om minder ernstige overlastplegers, dan zijn de sticks en carrots die nu goed werken verdwenen. Als er geen schuldenproblematiek of verslaving meer in het geding is, waarom zou schuldhulpverlening of verslavingszorg dan nog op alle vergaderingen present zijn? Er komt absentie, de energie loopt weg en de slagkracht van het interventieteam zakt in elkaar. Een probleem bij alle vormen van sociaal-maatschappelijke hulpverlening is terugval. Terugval in verslaving, terugval in criminaliteit, terugval in schuldenopbouw, terugval in medicijnentrouw of dagbesteding. Om terugval te voorkomen is snelheid en continuïteit nodig. Snelheid van handelen bij het opnieuw aanvragen van een uitkering na detentie bijvoorbeeld. Of het consequent en voortdurend stabiliseren van iemands leven, zonder haperingen en zonder terugval van de hulpverlener(s). Snelheid en continuïteit kunnen worden behouden als aan voorwaarden in de perifere hulp- en dienstverlening kan worden voldaan. Het kan daarbij gaan om het tijdig verkrijgen van een uitkering na detentie, het snel aangeboden krijgen van passende dagbesteding, het tijdig verkrijgen van een CIZ-indicatie6 om in begeleid wonen te kunnen worden geplaatst. Doordat de perifere organisaties van begin af aan betrokken zijn geweest bij de oprichting van het interventieteam is de commitment en snelheid van handelen over het algemeen groot. Op dit moment zijn dagbesteding en toegang tot begeleid wonen de voornaamste knelpunten. Vijf 6
Een CIZ-indicatie wordt afgegeven door het Centrum Indicatiestelling Zorg. Dit centrum indiceert of toetst de aanspraak op AWBZ-zorg. Na 1 januari 2015 zal het verkrijgen van AWBZ-zorg aanzienlijk lastiger worden.
9
personen hebben dagbesteding bij een agrarisch bedrijf. Een gevarieerder aanbod van dagbesteding zou wenselijk zijn. Niet iedereen is geschikt voor werken bij een boer, of vindt dat leuk.7 Twee mensen komen, mede vanwege hun Lvb-problematiek, volgens het team in aanmerking voor begeleid wonen. De benodigde CIZ-indicatie is echter niet beschikbaar en aparte financiering vooralsnog ook niet. Het risico bestaat dat deze mensen, als de periode waarin zij in een fasewoning kunnen verblijven verstreken zal zijn, het daarna niet zelfstandig zullen kunnen redden en terugvallen in hun oude leven op straat.
7
Conclusie
Het interventieteam zoals dat in Veenendaal is opgericht heeft een moeilijke taak op zich genomen door zich te richten op de groep meest overlastgevende personen uit de stad. Door deze mensen te benaderen met drang en dwang enerzijds, maar ook met hulp en steun anderzijds, wordt geprobeerd het leven van deze mensen op orde te krijgen en te stabiliseren en daarmee de overlast die zij plegen te reduceren en te elimineren. Het team heeft daartoe een geheel eigen en voor de deelnemers nieuwe manier van samenwerken ontwikkeld, die niet alleen multidisciplinair van aard is, maar ook daadwerkelijk interdisciplinair. Men denkt en werkt niet louter en alleen vanuit de eigen professie, maar zoekt expliciet naar een manier om als één entiteit richting cliënten op te treden. Op die manier wordt de multiproblematiek waar alle cliënten van het interventieteam mee kampen integraal aangepakt. Dat is een succesfactor gebleken (1). Er zijn nog vier andere succesfactoren te benoemen die bijdragen aan een groot enthousiasme van de deelnemers aan het team alsook aan de behaalde resultaten. De belangrijkste is dat (2) het team een weliswaar gecompliceerde maar ook overzichtelijke taak heeft die gaat over een belangrijk probleem dat in beginsel oplosbaar is. Daarbij (3) beschikt het team over krachtige carrots en sticks die zorgen voor medewerking van de cliënten, waarbij (4) alle professionals in het team voortdurend worden aangesproken op hun professionaliteit en inzet. De randvoorwaarden voor doelbereiking worden geëxpliciteerd en gecreëerd door een onafhankelijke projectleider/voorzitter (5). De succesfactoren dragen bij aan de effectiviteit van het team. Die effectiviteit komt het meest duidelijk tot uitdrukking door het feit dat als de cliënten meewerken aan de behandeling door het team en de geboden hulp accepteren hun overlastpleging in alle gevallen significant wordt gereduceerd of zelfs geëlimineerd. De werkwijze van het interventieteam voldoet aan veel aanbevelingen die in onderzoek naar de effectiviteit van veiligheidshuizen naar voren zijn gekomen en die zich laten samenvatten tot de noodzaak van een gedreven en goed georganiseerd en gecoördineerd optreden. De kleinschaligheid van het team, de focus ervan en de relatief beperkte caseload maken niet alleen een goed casusoverleg maar ook een goede casusregie mogelijk.
7
Mogelijk kan hier in het kader van de Participatiewet het nodige gedaan worden. Anders zou mogelijk extra formatie nodig zijn.
10
Risico’s betreffen vooral terugval als er onverhoopt toch haperingen in de hulpverlening optreden, bijvoorbeeld door het niet tijdig rondkrijgen van voorzieningen zoals een inkomen, begeleid wonen en dagbesteding. Een ander risico betreft schending van de privacy van de ‘Je bouwt moeizaam iets op, maar cliënten. Zeker als er sprake is van terugval of de cliënt kan op elk moment om het niet (meer) willen meewerken, is de ooit minste of geringste het torentje afgegeven toestemming door de cliënt om weer omgooien’. informatie te delen mogelijk niet meer geldig. Als derde risicofactor voor het interventieteam moet de kwetsbaarheid van de huidige werkwijze worden genoemd. Wijzigingen in samenstelling, werkwijze of caseload van het interventieteam zouden de kracht ervan gemakkelijk kunnen ondermijnen.
8
Aanbevelingen 1. Een aanbeveling die direct volgt uit de hier gepresenteerde evaluatie is werkwijze, noch caseload noch samenstelling van het interventieteam te wijzigen en ermee door te gaan op de ingeslagen weg. 2. Haperingen in de behandeltrajecten moeten worden voorkomen. Snelheid, consequent zijn en continuïteit zijn essentieel. Dat betekent dat soms buiten de bestaande kaders gedacht moet worden als het gaat om de al dan niet tijdelijke financiering van bijvoorbeeld begeleid wonen, adequate dagbesteding of bemoeienis vanuit de GGZ. 3. Er gaan geluiden op om het Sociaal Vangnet als ‘tussenlaag’ tussen Sociale Wijkteams en het Interventieteam in zijn huidige vorm te laten verdwijnen. Het Sociaal Vangnet functioneert ver beneden de maat (daar is iedereen die het kan weten het wel over eens) maar dat betekent niet dat het goed zou zijn om deze laag zomaar te laten verdwijnen of uit te kleden tot alleen een doorverwijzingsrol. Sommige casus zullen te zwaar zijn om door de Sociale Wijkteams adequaat aangepakt te kunnen worden, maar te licht voor het interventieteam in die zin dat dat de kracht en slagvaardigheid daarvan op den duur zal ondermijnen. Het Interventieteam krijgt dan te veel taken die het Sociaal Vangnet nu heeft en zal daarop gaan lijken. Wel zal er een zekere log- en traagheid uit het Sociaal Vangnet moeten worden gehaald. Een oplossing daarvoor is het te splitsen in kleinere comités met een gespecialiseerde taak. Het verdient aanbeveling om die taken nader te omschrijven en te bekijken welke partijen in die comités onmisbaar zijn. 4. Een consequente aanpak van ernstige overlastplegers, ook na detentie, is essentieel om terugval te voorkomen. Een goede en tijdige afstemming tussen interventieteam en reclassering is daarvoor noodzakelijk, zodat (bijvoorbeeld) bijzondere voorwaarden na een (deels) voorwaardelijke veroordeling of schorsing van de voorlopige hechtenis goed aansluiten bij de aanpak die door het interventieteam al was ingezet. Door daarin meer te investeren dan nu gebeurt, kan op termijn vermoedelijk nog veel winst worden geboekt. 5. Naast een grote mate van professionaliteit tonen de leden van het interventieteam allemaal ook een grote mate van betrokkenheid, actiebereidheid en vertrouwen en geloof in wat ze doen. Deze ‘belief-factor’ speelt bij het interventieteam een bovenmatig belangrijke rol (cf. Moors & Rovers, 2008). Het is nodig daar bij eventuele vervanging van mensen goed op te letten. Het interventieteam is meer dan een blauwdruk en dat is van belang als ook andere gemeenten de werkwijze zouden willen kopiëren.
11
Aangehaalde literatuur Moors, H. & B. Rovers (2008). Geloven in veiligheid. Tegendraadse perspectieven. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Nelissen, P. Ph. (2010). Vastpakken en niet meer loslaten. Een onderzoek naar de werkwijze en effectiviteit van zes Limburgse veiligheidshuizen. Maastricht / Den Haag. Tollenaar, N. & A.M. van der Laan (2012). Effecten van de ISD-maatregel. Den Haag: WODC Tops, P.W. (2007). Regimeverandering in Rotterdam, Hoe een stadsbestuur zichzelf opnieuw uitvond. Amsterdam/Antwerpen: Atlas. Vos, J., C. Bakker, B. van Hemert & H. Wagenaar (2013). Onmogelijke levens, botsende logica en eigenzinnige professionals. Organisatorische uitdagingen bij de aanpak van veelplegers. Den Haag: Platform31.
12
Overlastplegers in Veenendaal. Jarenlang konden ze min of meer ongestoord hun gang gaan. Totdat een speciaal interventieteam werd opgericht dat de overlast flink wist terug te dringen. Hoe heeft dit team dat voor elkaar gekregen? Een uniek samenspel van succesfactoren zorgt voor een goed gecoördineerd en gedreven optreden van een keur aan frontlijnprofessionals. Tegelijkertijd loert het risico van terugval, als er toch haperingen optreden in de geboden hulp.
Een uitgave van Lokaal Centraal – Expertgroep Maatschappelijke Vraagstukken, Tilburg, September 2014 Expertgroep Maatschappelijke Vraagstukken
