DAERAH

156

ARUS KEBIJAKSANAAN DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN DI WI LA Y AH/DAERAH

_ _ _ _ _ _ _ Qleh : D.A. Sumantri, S.H. _ _ _ _ _ _---.J Pendahuluan.

o rganisasi

•

Administrasi Negara tidak akan berfungsi, apabila hanya mengikuti keadaan susunan formal. Suatu organisasi Administrasi Negara berfungsi apabila di dalamnya terjadi proses pelimpahan wewenang, adanya proses pelimpahan wewenang ini dimaksudkan dan diharapkan berguna menjamin kelancaran pelaksanaanjpenyelenggaraan fungsi dan tugas. Berbagai macam wewenang di dalam organisasi biasanya secara legal berada pada orang yang menjawab pucuk pimpinan organisasi terse but, demikianlah halnya pada organisasi Administrasi Daerah yang menempatkan pula Gubernur Kepala Daerah Tingkat I sebagai pucuk pimpinan organisasi Administrasi WilayahjDaerah Otonom. Berbagai wewenang yang berada pada Gubernur Kepala Daerah akan dibagikan kepada pembantunya (pegawai) yang berada di bawah pimpinannya, sesuai dengan bagian tugas serta fungsi yang akan diembannya dengan pertanggungan jawabnya masing-masing. Dengan demikian perlimpahan wewenang ditinjau dari sudut mana• Jemen mempunyai daya guna dan hasil guna selama pelimpahan wewenang terse but tersusun at as struktur yang terdiri dari hubungan atasan dan bawahan (scalar process). Akibat dari hierarki terse but di atas

tentunya akan melahirkan pula berbagai alur Kebijaksanaan dalam Pengambilan Keputusan gun a tercapainya tujuan organisasi. •

Penyebaran Kewenangan. Secara ideal Birokrasi dapatlah diartikan se bagai Spesialisasi, Hierarki dan Sistem Kerja yang ketat serta im1 personalitas. ) Masalah Birokrasi Administrasi Negara dapat dikatakan pada setiap negara terdapat di segala bidang, juga di Indonesia ruang lingkup kegiatan pejabat-pejabat Administrasi Negara, yang menurut istilah sehari-hari di identikan sebagai pegawai negeri seolah-olah tidak ada batasnya, di mana terdapat sejumlah besar pegawai yang menduduki jabatan-jabatan negara dan negeri, apakah itu pada berbagai Departemen yang berpusat di Pemerintahan Pusat dan yang beroperasi di Wilayahj Daerah di luar Pusat. Yang dalam hal ini dimaksudkan adalah Pemerintahan WilayahjDaerah yang dipimpin oleh Gubernur Kepala Daerah sampai dengan Kepala DesajLurah. Pejabat-pejabat Administrasi Daerah ini merupakan Pemerintahan sipil yang seringkali di identifikasikan se bagai anggota-anggota Birokrasi yang berada di atas segala-galanya di suatu Wila• 1) Prof. Dr. Mr. S. Prajudi Atmosudirdjo, Kesekretarisan dan Administrasi Perkantoran, Cetakan kc tujuh, Jakarta 1979.

Kebijaksanaan dan Pengambilan Keputusan

yah/Daerah . Seperti juga dengan negara lain disamping Birokrasi Daerah masih juga terdapat Birokrasi lainnya, sehingga dapatlah dibayangkan beraneka ragamnya kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh anggota-anggota Birokrasi di Indonesia. Namun tentunya fungsi utama dari birokrasi Daerah tidak lain hanyalah menjadi perantara kepentingan-kepentingan .pemerintah yang mencakup . orang-orang yang berhak mengambil keputusan yang dapat mengikat warganya dan kepentingan daerah. Oleh karena itu Keputusan-keputusan yang diam bil tidak dapat dilaksanakan tanpa adanya birokrasi semacam itu dan tanpa adanya kerja sarna antara orang-orang yang memegang jabatan dipelbagai bagian Bii0kr;\
~

Sebagaimana diketahui bahwa Biro2) Bintoro Tjokroamidjojo,

Pengantar Ad-

ministrasi Pembangunan, Jakarta LP 3 E S. 1980. hal. 19.

157 krasi Administrasi Negara Indonesia secara struktural dart fungsional di bagi-bagi menjadi pelbagai Departemen yang semuanya berpusat di Ibu kota, dan perwakilannya berada di Ibu kota Propinsi atau ditingkat yang le bih rendah, yang tentunya semua itu diad akan untuk melayani masyarakat daerah sehingga pelayanan terhadap suatu masalah tidak selalu harus diselesaikan di pusat, tetapi dapat diselesaikan oleh Anggota Birokrasi Administrasi Negara yang berada di Daerah. Birokrasi Administrasi Wilayah/ Daerah adalah penyelenggaraan pemerintahan umum di Wilayah /Daerah sebagaimana . diatur dalam Undang-undang No. 5 Tahun 1974, sedangkan Birokrasi Administrasi Negara (Perwakilan Departemen) bertugas menyelenggarakan pemerintahan sesuai dengan sektor yang ditetapkan oleh Pemerintah menjadi tugas dan tanggung jawab Departemen yang ada di pusat . 3) Beranjak dari Un dang-un dang No. 5 Tahun 1974, penyelenggaraan Birokrasi Daerah dilaksanakan melalui pola Dekonsentrasi dan Desentralisasi. Dengan Desentralisasi lahirlah Birokrasi Daerah di bawah Kepemimpinan KDH dan DPRD melalui Dekonsentrasi terdapat Birokrasi pusat yang beroperasi di Wilayah, di bawah kepemimpinan Gubemur. Dalam Kerangka ini Undang-undang No. 5 Tahun 1974, menetapkan Kepemimpinan Wilayah/Daerah sebagai penguasa Tunggal di bidang pemerintahan Wilayah/Daerah, yang bertugas: I. Memimpin pemerintaan; 2. Mengkoordinasi pembangunan; 3 _ Mem bina kehidupan masyarakat disegala bidang; 3) Keputusan Presiden RI No. 44 dan 45 Tahun 1974. Tentang susunan Organisasi Departemen.

_ _ _ Maret 1984

• •

,

158

Pada sisi lain Penguasa Tunggal juga merupakan : 1. Administrator pemerin taan; 2. Administrator pem bangunan; 3. Administrator kemasyarakatan. Oleh karena itu pula dalam diri Kepala Daerah terdapat dua fungsi, yaitu pertama fungsi sebagai Kepala Daerah Otonom yang memimpin penyelenggaraan dan bertanggung jawab sepenuhnya tentang jalannya pemerintaan daerah, dan kedua fungsi sebagai Kepala Wilayah yang memimpin penyelenggaraan pemerintahan umum yang menjadi tugas Pemerintah Pusat di Daerah. Berdasarkan alasan tehnis dan un. tuk praktisnya sebutan Kepala Daerah yang juga Kepala Wilayah yang bergelar Gubemur, Bupati, Walikota madya menurut Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 26 Tahun 1974 ditetapkan sebagai berikut : a. Gubemur KDH Tingkat I b. Bupati KDH Tingkat II. Sedangkan Walikota Administratif dan Camat tidak memakai sebutan KDH di belakangnya, karena tidak merangkap sebagai Kepala Daerah Otonom. Konstruksi ini melahirkan pula dasar adanya dua aparatur, yaitu : a. Aparatur Pemerintah Pusat. b. Aparatur Pemerintah Daerah. Aparat pemerintahan pusat yang beroperasi di daerah dalam rangka melaksanakan pemerinthan umum sebagai Birokrasi Administrasi Wilayah dipimpn oleh Kepala Wilayah (Gubernur, Bupati, Walikota). Kedudukan pimpinan aparat terse but sebagai Kepala Wilayah dan sebagai wakil pemerintah pusat, dan penguasa tunggal yang menjalankan pemerintahan, meng koordinasikan kehidupan masyarakat di segala bidang, dengan wewenang, tugas dan kewajibannya meliputi halhal sebagai berikut :

Hukum dan Pembangunan

a) Pembinaan ketertiban dan keamanan di wilayahnya sesuai dengan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh Pemerintah ; b) Pelaksanaan segala us aha dan kegiatan di bidang pemerintah Ideologi Negara dan politik dalam negeri, serta pembinaan kesatuan bangsa sesuai dengan yang ditetapkan oleh Pemerintah; c) Penyelenggaraan koordinasi atau kegiatan-kegiatan Instansi Vertikal dan antara Instansi-instansi Vertikal dengan dinas-dinas ' daerah baik dalam perencanaan maupun dalam pelaksanaan untuk mencapai daya gu- , na dan hasil guna yang sebesarbesamya; d) Pembimbingan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintah daerah; e) Pembinaan usaha terus menerus agar segal a peraturan perundangundangan dan peraturan daerah dijalankan oleh Instansi-instansi Pemerintah Pusat dan Daerah serta pejabat-pejabat yang ditugaskan; Untuk itu serta mengambil segala tindakan yang dianggap perlu untuk menjamin kelancaran penyelenggaraan pemerintahan telluasuk pula segala tugas yang dijalankan berda• sarkan peraturan perundang-undang an diberikan kepadanya ; f) Pelaksanaan segal a tugas pemerintahan yang tidak termasuk dalam tugas suatu Instansi Jainnya. •

Aparatur Daerah sebagai Birokrasi Administrasi Daerah, dipimpin oleh KDH yang disertai DPRD. Jadi secara fungsional di Daerah Tingkat I Propinsi, terdapat bekerjanya Birokrasi Pemerintah Pusat, Birokrasi Pemerintah Daerah Tingkat 1. Di daerah Tingkat II Kabupaten/Kota madya .terdapat bekerjanya Birokrasi Pemerintah Pusat, Birokrasi Pemerintah Daerah Tingkat II.

•

159

Kebijaksanaan dan Pengambilan Keputusan

Dari sisi yang lain pada pemerintahan di daerah terdapat figur kedua dari pimpinan executif ialah Sekretaris Wilayah Daerah, yang diangkat dari pegawai negeri yang memenuhi persya4 ratan. ) Mengingat fungsi Sekretariat Daerah agak berlainan dengan Kepala Daerah yang seJain dari alat pemerintah Pusat juga Kepala dari Daerah, maka Sekretaris Wilayah Daerah lebih ber~ fungsi sebagai pelaksana dari kebijaksanaan Kepala Daerah yang hams mahir dalam soal-soal Administrasi Daerah, oleh karena Sekretaris Wilayah Daerah sebagai Staff akan berfungsi memberi bahan di dalam perencanaan, teknis . pemerintahan, politik dengan tujuan membantu Kepala Excecutif di daerah dalam memutuskan kebijaksanaan Pemerintah Daerah dalam melahirkan keputusan-keputusan, atau dengan kata lain Sekretaris Wilayah Daerah, di dalam posisi managemen pucuk pimpinan Pemerintah Daerah merupakan pusat komunikasi yang menentukan bagi lancarnya proses pelaksanaan pemerintahan itu. Sekretaris Wilayah Daerah menjadi penjaga gawang yang mengawasi lalu lint as bola administrasi dan menjadi Pusat infoIIIlasi dalam hal yang diperlukan untuk perencanaan dan pelaksanaan suatu pekeIjaan. Dengan tidak berlakunya jabatan Sekretaris Wilayah Daerah maka ia adalah satusatunya perangkat daerah yang paling mengetahui tentang Administrasi Pemerintahan Daerah.

Pengambilan Keputusan. Sebagaimana halnya dengan sistemsistem lai1'l. di dalam Birokrasi, Kepe4) Peraturan Menteri Dalam Negeri R.I. No. 11 Taltun 1974. Tentang Pedoman Susunan organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Wilayah/Daerah Tingkat I dan Sekretariat DPRD Tingkat I.

mimpinan menunjukkan juga pengaruhnya terhadap sistem infonnasi. Pim pinan Birokrasi dapat bertindak selaku: a. b. c. d. e. f.

Pencipta Sistem Infonuasi; Saluran Informasi; Pengirim Informasi; Penerima Infol1Ilasi; Pemakai Infonuasi; Penilai Informasi.

. .Dengan peranan yang demikian jelas terlihat bahwa Kepemimpinan di dalam Birokrasi mempunyai pengaruh yang sangat luas. Demikian pula halnya Kepemimpinan dari Birokrasi Wilayah/Daerah sangat berperan dalam sistem infonuasi. Untuk melaksanakan fungsi-fungsinya Birokrasi Wilayah/Daerah menentukan bennacam-macam informasi, yang antara lain infOllIlasi untuk meneruskan kebijaksanaan dan pengambilan keputusan. Pada hakekatnya, pengambilan keputusan adalah suatu pendekatan yang sistimatis terhadap suatu masalah, pengumpulan fakta dan data, pemerataan yang matang dari alternatif yang dihadapi dan mengambil tindkan yang menurut perhitungan merupakan tindakan yang paling tepat. Sistem pemerintahan dengan otonomi masih di dalam tarap berkembang terus dan sebagai akibatnya masih dapat teIjadi fluktuasi dari pada penyerahan kekuasaan dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah · Daerah. Ini berrati wewenang sebagai dasar pemerintah Daerah dapat diperbesar atau diperkecil sesuai dengan situasi politik, ekonomi dan sosial (fluctuation distribution of powers) sampai tercapai ekonomi yang riel. Dalam masa transisi ke arah itu maka peranan Pemerintah Pusat di dalam melakukan pembimbingan (technical assistence program) adalah penting sekali, yang berakibat bahwa peranan Gubemur seba•

Maret 1984

,

160 •

gai alat Pusat akan selalu lebih menonjol. Mengingat Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD. Hal ini merupakan jaminan bahwa fungsi politik Pemerintah jangan sampai bertentangan dengan kepentingan umum dan aspirasi Daerah atau kebutuhan yang riel dari Daerah yang bersangkutan. Dan pula apabila akan diberi hak pengurusan rumah tang; ga lain atau tam bahan, maka fungsi yang akan dilirnpahkan dalam otono• mi kepada suatu Daerah harus digantungkan kepada kepentingan dan kemampuan Daerah; dalam arti cukup skill dan sumber-sumber ekonomis , ada keseirnbangan antara fungsi dan kemampuan. Kepala Daerah dengan demikian mempunyai itikad baik untuk membimbing daerah ke arah Pemerintahan Pemerintah Pusat yang diberlkan kepadanya untuk dilaksanakan, dengan menghiraukan pula aspirasi daerah. Keadaan ini sarna sekali tidak menyulitkan kepada Daerah, kecuali apabila aspirasi Daerah pada suatu saat agak berlainan dengan kebijaksanaan Gubemur dalam kedudukannya sebagai alat Pusat. J adi Gubemur dapat berbeda dalam suasana wewenang dan tanggung jawab (Pusat dan Daerah) , yang masing-masing • memberlkan wewenang politik dan institutional dan sama-sama menuntut pertangungan jawab politik dan institutionil pula. Sebenamya keadaan ini adalah wajar di mana Kepala Eksekutif Daerah menjalankan pemerintahan Daerah dengan selalu mengindahkan "Go vernmental Sense", "Political Sense " dan mengindahkan masalah teknis Administratip, sehingga dikatakan bahwa dalam pelluasalahan pimpinan pada Kepala Daerah diharapkan menjadi sesepuh Daerah.

Hukum dan Pembangunan

Kepala Daerah yang memegang dwi fungsi dalam "Dual Sy stem" Pemerintahan Daerah , perlu mendapatkan jaminan , baik secara politis (p o litical support) yang datangnya dari Daerah, dan jaminan status yang datangnya dari Pemerintah Pusat maupun jaminan kepastian pribadi agar dalam proses eksekutip , terdapat unity of co mmand, span of contro l dan sifat-sifat pribadi in telektualitas "fee ling", "sense", "proportion", dan "balance ". Kesemuanya itu merupakan seni atau "art" dari pada pimpinan atau mengendalikan management pemerintahan Daerah. Sifat ini adalah merupakan elemen leadership yang penting di dalam proses membuat keputusan eksekutip pemerintahan Daerah. Adalah jelas bahwa sebagai Kepala Daerah dengan fungsi yang demikian luas, Gubemur tidak akan efektif menyelenggarakan pemerintahan tanpajaminan susunanhierarki yang sempurna yang dapat menyalurkan komando , delegasi wewenang, komunikasi, keputusan, kontrol dan tanggung jawab secara wajar dan efektip . Dalam "scalar process " ini, posisi Gubemur sebenarnya melakukan fungsi "line" dan memegang line authority untuk melakukan fungsi-fungsi pemerintahan Daerah yang substantive sifatnya. Akan tetapi 6tatus Kepala Daerah di sini berada pada top management, yaitu berada di dalam struktur yang melaksanakan komando dengan mengemban konsekwensi tanggung jawab politis. Tugasnya ialah membuat keputusan, menafsirkan policy yang ada dan menerapkan di dalam operasi pemerintahan, membuat rene ana dan menjamin efisiensi, karena tugas-tugas itu lebih banyak kepada perumusan policy, maka suasana wewenang dan tanggung jawab yang dipegangnya akan lebih peka (gevoelig) terhadap soal dan perkembang-

I Kebijaksanaan dan Pengarnbilan Keputusan

an politik yang dapat menuntut pertanggungan jawab politik kepadanya. Sedangkan tanggung jawab yang lebih administratip sifatnya hanya secara umum. Pelaksanaan administratip detail dilakukan secara spesialisasi pada tingkat midle management pemerintah daerah . •

Pen u t u p. Segala tug as dan fungsi sebagai yang terse but di atas terpikul pada pundak Gubemur sebagai Kepala Daerah, yang mana di dalam membuat keputusan politik maupun administrasi Gubemur harus mempunyai suatu sikap, demikian juga di dalam mendelegasikan kekuaaaan guna menjalankan fungsi pemerintahan daerah. Sekretaris Wilayah Daerah di dalam

161

posisi managerial pucuk pimpinan Pemerintahan Daerah merupakan centrum komunikasi yang menentukan bagi lancarnya proses pemerintahan itu. Di dalam sistem yang dikenal dan berdasarkan peraturan yang berlaku, posisi Sekretaris Wilayah Daerah berada di dalam sektor Administratif. Ini berarti bahwa figur Sekretaris Daerah, sebelum dapat ditinjau beban tugas-tugas dan fungsi-fungsinya, terlebili dahulu secara Administratif harns representative. Sebab Sekretaris Daerah memberikan servicenya tidak hanya bertitik tolak at as dasar fungsifungsi institutional, tehnis administratip. Dengan perkataan lain, Sekretaris melakukan service tidak hanya ditujukan kepada kelembagaan eksekutip secara piramidal, akan tetapi juga kepada bawahan .

•

•

DAFTAR KEPUST AKAAN 1.

B. Hosein, SH. Pernerintahan dan Politik Lokal di Indonesia. Studi Politi!<: Indonesia (Jakarta), 1979.

2.

Bintoro Tjokroamidjojo, MA. Pengantar Adrninistrasi Pernbangunan. (Jakarta) LP3ES, 1980.

3.

1. Wayong, Fungsi Administrasi Negara (Jakarta, Jambatan 1962.

4.

Kuntjoro Purbopranoto, Prof. Mr. Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan : Peradilan Administrasi Negara (Bandung) Alumni, 1975.

5.

Kartini Kartono, Dra. Pemirnpin dan Kepernirnpinan (Jakarta) Rajawali Pres, 1983.

6.

Sukarna, Drs. Sis tern PoUtik (Bandung) Alumni, 1979.

7.

Sarwoto, Drs. Adrninistrasi Pemerintahan Perancis (Jakarta) Ghalia Indonesia, 1981-

8.

Undang-undang No.5 Tahun 1974. Ten tang Pokok·pokok Pernerintahan di Daerah.

9.

Peraturan Menteri Dalam Negeri No.1 0 Tahun 1974. Tenl ang Tata Cara Pencalonan. Pernilihan dan Pengangkatan Kepala Daerah Depdagri), 1974.

10.

Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 11 Tahun 1974. Tentang Persyaratan dan Toto Cara Pengangkatan Sekretaris Daerah (Depdagri), 1974.

11.

Surat Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 30 Tahun 1976. Tentang Pedoman Su-

. sunan Organisasi dan Tata Kerja Sekretaris Wilayah!Daerah Tingkat I dan Sekretaris DPRD Tingkat I (Depdagri), 1976. Maret 1984