EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 11.12.2001 C(2001)3959fin
Betreft:
Steunmaatregel N 239/2001 – Nederland Gedeeltelijke vrijstelling van energiebelasting voor afvalverbrandingsinstallaties
Geachte heer, Bij schrijven van 3 april 2001, door de Commissie geregistreerd op 11 april 2001, stelde de Nederlandse overheid de Commissie in kennis van een verlenging en wijziging van de gedeeltelijke vrijstelling van energiebelasting voor afvalverbrandingsinstallaties overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Bij schrijven van 28 juni 2001 verzocht de Commissie de Nederlandse overheid de inlichtingen van de bijlage van de ‘Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu’1 , hierna de ‘milieukaderregeling’ genoemd, te verstrekken. Bij brief van 14 september 2001, door de Commissie geregistreerd op 19 september 2001, diende de Nederlandse overheid de bijlage van de milieukaderregeling in, samen met een wijziging van de kennisgeving. Bij schrijven van 4 oktober 2001, door de Commissie op dezelfde datum geregistreerd, en van 21 november 2001, door de Commissie geregistreerd op 21 november 2001, verstrekte de Nederlandse overheid aanvullende inlichtingen.
1
PB 2001 nr. C 37, blz. 3
Zijne Excellentie Mr J.J. VAN AARTSEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 NL – 2500 – EB ‘s-GRAVENHAGE
Wetstraat 200 - B-1049 Brussel - België Telefoon: direkte lijn 32 (0) 2 299.11.11 . Telex: COMEU B 21877 . Telegramadres: COMEUR Brussel
1.
BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
De Nederlandse overheid heeft zich ten doel gesteld de bijdrage van duurzame energie in het totale energieverbruik in Nederland te brengen op 5% in het jaar 2010 en op 10% in het jaar 2020. De aangemelde maatregel maakt deel uit van het Nederlandse beleid om het gebruik van duurzame energiebronnen voor de energievoorziening te bevorderen. De voorgenomen maatregel in het kader van de Nederlandse wetgeving inzake energiebelasting is gericht op het verbeteren van de energetische prestaties van de afvalverbrandingsinstallaties. De Nederlandse regulerende energiebelasting heeft ten doel de uitstoot van koolstofdioxide (CO2) te verminderen en energiebesparing te stimuleren door energieverbruik te belasten2 . De wet op milieubelasting omvat verschillende belastingen ten voordele van het milieu zoals belasting op water en op afval. Er geldt reeds een gedeeltelijke vrijstelling van de regulerende energiebelasting voor elektriciteitsproductie door afvalverbrandingsinstallaties. Deze vrijstelling heeft betrekking op het deel van de elektriciteit dat is opgewekt uit afval met een organische oorsprong. Het aandeel van afval met een organische oorsprong ligt tussen 50% en 60% van het brandbaar afval. Bijgevolg komt 50% van de energiebelasting op de totale elektriciteitsproductie uit afvalverbranding momenteel in aanmerking voor deze vrijstelling. De energiebedrijven die de energiebelasting ontvangen van de verbruikers, mogen 50% van de opbrengt ervan doorgeven aan de afvalverbrandingsinstallaties voor zover hun elektriciteit is geleverd. Deze steunmaatregel is door de Commissie bij schrijven van 22 juli 1998 goedgekeurd voor een periode van drie jaar vanaf de datum waarop de maatregel van kracht werd3 , namelijk op 1 augustus 1999. Aangezien de regulerende energiebelasting op 1 januari 2000 werd verhoogd, veranderden het bedrag van de vrijstelling en ook de steunintensiteit. De Commissie heeft deze verhoging bij schrijven van 6 februari 20014 goedgekeurd. De aangemelde maatregel betreft een nieuwe verhoging van de gedeeltelijke vrijstelling van de energiebelasting voor verbrandingsinstallaties. De Nederlandse overheid wil de vrijstelling verhogen van 0,0175 NLG per kWh (tarief in 2000) naar 0,0214 NLG per kWh vanaf 1 januari 2001 en van 0,0214 NLG per kWh naar 0,0220 NLG per kWh vanaf 1 januari 2002. De vrijstelling is van toepassing op 50% van de energiebelasting, die 0,0428 NLG per kWh bedraagt in 2001 en 0,0440 NLG per kWh in 2002 (zoals voorgenomen). De meerkosten voor afvalverbrandingsinstallaties om energie op te wekken uit afval bedragen, in vergelijking met traditionele installaties, tussen 0,032 NLG en 0,06 NLG per kWh. De belastingsvermindering van 0,0214 NLG per kWh naar 0,0220 NLG per kWh compenseert dus slechts een deel van de extra productiekosten. Daarom ligt de steunintensiteit tussen 27% en 69%. De maatregel loopt tot 1 augustus 2002, dus over een periode van 19 maanden. De andere voorwaarden die bij deze maatregel van toepassing zijn, blijven onveranderd. De verwachte kosten van de maatregel worden geschat op 60,2 miljoen NLG (ongeveer 27,3 miljoen EUR) in totaal.
2
Bij beschikking van 2maart 1999 (SG (99)/D1529) stelde de Commissie vast dat de regulerende energiebelasting geen steun was in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
3
N 753/97, SG(98)/D 6551
4
SG(2001)/D 285944 (NN 30A/2000) 2
1.
STANDPUNT VAN NEDERLAND
De Nederlandse overheid is van mening dat deze maatregel in overeenstemming is met punt E.3.3.1 van de milieukaderregeling en bijgevolg verenigbaar is met artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag. 2.
BEOORDELING
De Commissie heeft de maatregelen getoetst aan artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Zij moet in de eerste plaats nagaan of de aangemelde maatregel werkelijk als steun kan worden aangemerkt. Er moet dus worden beslist of de regeling moet worden beschouwd als een algemene belastingsmaatregel5 . De Commissie heeft het volgende vastgesteld: •
De maatregel zal worden gefinancierd via een vermindering van de energiebelasting. Aangezien de consumenten de energiebelasting zoals gewoonlijk zullen moeten betalen, zullen zij geen verschil in hun energierekening opmerken. De maatregel komt enkel ten goede aan de afvalverbrandingsinstallaties die gedeeltelijk uit het verbranden van organisch materiaal geproduceerde energie leveren. Aangezien de overheid derving van inkomsten zal lijden, wordt deze maatregel uit overheidsmiddelen gefinancierd.
•
De maatregel geldt alleen voor afvalverbrandingsinstallaties die elektriciteit aan energiemaatschappijen leveren. De exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties vormen een selectieve groep elektriciteitsproducenten. Het betreft dus een specifieke een maatregel.
•
De financiële steun voor de exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties zal hun positie op de elektriciteitsmarkt versterken, wat mogelijk zou kunnen leiden tot een verandering van de marktvoorwaarden. Deze versterking van de positie van de desbetreffende ondernemingen ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen binnen de Gemeenschap moet worden geacht van invloed te zijn op de handel.
De voornaamste doelstelling van de Nederlandse regulerende energiebelasting ligt op het vlak van het milieu, namelijk de beperking van de CO2-uitstoot. Deze belasting werd ingevoerd om het gebruik van energiebronnen die lange-cyclus CO2 produceren, te bestraffen, aangezien deze emissies verantwoordelijk zijn voor de klimaatverandering. Elke belasting op elektriciteit die is gericht op een vermindering van de CO2 zou idealiter zo gestructureerd moeten zijn dat zij het koolstofgehalte van de elektriciteit weerspiegelt. Er zijn evenwel goede redenen om de berekening van de belastingtarieven te baseren op de energie-inhoud (kWh) van elektriciteit. Ten eerste is het beperken van de emissies op basis van de energie-inhoud van elektriciteit een passende manier om deze te verminderen, omdat daardoor de energie-efficiëntie van elektriciteit wordt verhoogd. Ten tweede kan, gezien de huidige structuur van de elektriciteitsen distributiesectoren, het koolstofgehalte van elektriciteit slechts als ruw gemiddelde worden vastgesteld. De door een dergelijke aanpak gestimuleerde overschakeling op andere brandstoffen zou in dat verband waarschijnlijk beperkt zijn. Voorts heeft een regulerende energiebelasting die wordt bepaald op basis van de energie-inhoud van de verschillende brandstoffen, als voordeel eenvoudig te zijn. De Commissie heeft onlangs besloten dat de vrijstelling in de Nederlandse energiebelasting voor groene stroom gerechtvaardigd is door de aard en algemene opzet van de belastingregeling6 .
5
Zie de beschikking van de Commissie over zaak N 123/2000, Verenigd Koninkrijk, Climate Change Levy, SG(2001) 287332 van 28.3.2001 voor een gelijkaardige redenering, PB C 185/22 van 30.6.2001.
6
Bij beschikking van 28 November in zaak NN 30B/2001 en N 678/2001, C (2001) 3752 fin 3
Indien geen CO2 wordt uitgestoten is het, gezien de aard en algemene opzet van de regeling, logisch dat de regulerende energiebelasting niet wordt geheven op groene stroom. De Commissie heeft daarom geconcludeerd dat deze vrijstelling geen staatssteun bevat in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Het gebruik van het biologisch afbreekbare deel van afval als brandstof voor elektriciteitsproductie heeft geen negatieve invloed op de uitstoot van lange-cyclus CO2. De regulerende energiebelasting is dus geen adequate bestraffing voor deze brandstof. De Nederlandse regering heeft echter niet gekozen voor een directe vrijstelling voor de energiebelasting voor consumenten, zoals de bestaande vrijstelling voor groene stroom in de Nederlandse wetgeving inzake energiebelastingen. De Nederlandse regering heeft voorgesteld een gedeeltelijke teruggave toe te staan van de energiedistributeurs aan de exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties. Deze andere aanpak heeft praktische redenen, aangezien door het introduceren van een gedeeltelijke vrijstelling: •
een specifiek tarief in de regulerende energiebelasting wordt voorkomen;
•
consumenten, distributeurs en exploitanten worden niet verplicht om een enorm aantal specifieke contracten op te stellen inzake elektriciteit die gedeeltelijk is vrijgesteld;
•
een beperkt aantal teruggave transacties hoeft plaats te vinden, aangezien er maar een beperkt aantal exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties zijn.
De consequentie van deze aanpak is de elektriciteit van de exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties wordt belast bij consumenten, gevolgd door een teruggave aan diezelfde exploitanten. Hiermee wordt een expliciet verschil aangebracht met betrekking tot de groene stroom belastingvrijstelling, waar in eerste instantie al geen belasting wordt geheven. Daarom beschouwd de Commissie de gedeeltelijke teruggave voor afvalverbrandingsinstallaties niet gerechtvaardigd door de door de aard en algemene opzet van de belastingregeling. Daarom bevat de genotificeerde maatregel staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EGVerdrag. Door de maatregel voor de uitvoering aan te melden, heeft de Nederlandse overheid voldaan aan het bepaalde in artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Het doel van deze steunmaatregel is meewerken aan de bescherming van het milieu. De steunmaatregel wordt dus getoetst aan de milieukaderregeling. Eerst en vooral wordt het biologisch afbreekbare deel van afval beschouwd als een duurzame energiebron volgens artikel 2 van Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt7 . De maatregel is dus in overeenstemming met punt 6, achtste alinea, van de milieukaderregeling. Ten tweede zal steun ter hoogte van 0,0214 NLG per kWh tot 0,0220 NLG per kWh worden toegekend voor de elektriciteitsproductie uit afvalverbranding. De steun wordt dus berekend per productie-eenheid van de installatie. Bijgevolg gaat het om exploitatiesteun. Aangezien de maatregel exploitatiesteun voor duurzame energiebronnen betreft, zal de Commissie punt E.3.3. van de milieukaderregeling toepassen. In punt 56 van deze kaderregeling is bepaald dat productiesteun gerechtvaardigd kan zijn om het verschil tussen de kosten van energieproductie
7
PB L 283 van 27 oktober 2001, blz. 33. 4
uit duurzame energiebronnen en de marktprijs van die energie te dekken. De vorm van deze steun kan variëren naargelang de betrokken energiebron en de door de lidstaat gekozen modaliteiten. Overeenkomstig punt 59 van de milieukaderregeling kunnen de lidstaten ook steun toekennen die het verschil tussen de productiekosten van de energie uit duurzame energiebronnen en de marktprijs voor de betrokken energie compenseren. De eventuele exploitatiesteun kan slechts worden toegekend voor de afschrijving van de installatie. Voor de overige door de installatie geproduceerde energie kan geen enkele vorm van steun worden verleend. De steun kan echter eveneens een billijke vergoeding van het kapitaal dekken wanneer de lidstaten kunnen aantonen dat dit onontbeerlijk is wegens de zwakke concurrentiepositie van bepaalde duurzame energiebronnen. Volgens punt 60 van de milieukaderregeling zijn, in tegenstelling tot de meeste andere duurzame energiebronnen, de investeringskosten bij biomassa relatief lager, maar de exploitatiekosten hoger. Bijgevolg kan de Commissie exploitatiesteun aanvaarden die de investeringskosten overstijgt wanneer de lidstaten kunnen aantonen dat de totale kosten van de ondernemingen na afschrijving van de installaties, nog steeds hoger liggen dan de marktprijs van de energie. De Nederlandse overheid heeft aangetoond dat de exploitanten van de afvalverbrandingsinstallaties hogere kosten hebben bij de elektriciteitsproductie door de productiekosten van de elektriciteit van twee verschillende afvalverbrandingsinstallaties, een grote (471 GWh) en een kleine (147 GWh), te vergelijken met de marktprijs van gewone elektriciteit. Als een eenheid voor elektriciteitsproductie in een installatie wordt geplaatst, zijn geen kosten voor een koelsysteem nodig. Om de meerkosten te berekenen worden de kosten van een koelsysteem dus afgetrokken van de investeringskosten van de eenheid voor elektriciteitsproductie. De productiekosten worden berekend als volgt: •
De investering van een elektriciteitsproductie-eenheid in een grote afvalverbrandingsinstallatie bedraagt (zonder de uitgespaarde kosten voor het koelsysteem) 243 miljoen NLG (110,5 miljoen EUR). De exploitatiekosten bedragen 14,4 miljoen NLG (6,5 miljoen EUR) per jaar. In deze exploitatiekosten zijn de voordelen van het produceren van eigen elektriciteit (dus de vermeden kosten voor de aankoop van elektriciteit) inbegrepen. De investering wordt over 15 jaar afgeschreven met een interne rentevoet van 8%. Op basis van deze gegevens bedraagt de kostprijs van de elektriciteit voor de grote installatie 0,092 NLG per kWh.
•
Voor de kleine installatie bedragen de investeringskosten 120 miljoen NLG (54,5 miljoen EUR), berekend zonder de bespaarde kosten van het koelsysteem, en de exploitatiekosten 3,7 miljoen NLG (1,7 miljoen EUR) per jaar (met inbegrip van het voordeel van de vermeden kosten voor de aankoop van elektriciteit). De investering wordt ook over 15 jaar afgeschreven met een interne rentevoet van 8%. Op basis van deze gegevens, bedraagt de kostprijs voor de kleine installatie 0,12 NLG per kWh.
Beide installaties zitten min of meer aan de uiteinden van het spectrum van de grootte van de Nederlandse afvalverbrandingsinstallaties. Volgens de Nederlandse overheid is de gemiddelde kostprijs van de door afvalverbrandingsinstallaties geproduceerde elektriciteit 0,105 NLG per kWh.
5
Volgens de Nederlandse overheid is de marktprijs van elektriciteit 0,06 NLG per kWh8 . Dus bedragen de meerkosten 0,032 NLG tot 0,06 NLG per kWh. Gemiddeld bedragen de meerkosten 0,045 NLG per kWh. De aangemelde steun van maximaal 0,0220 NLG per kWh dekt de meerkosten dus slechts gedeeltelijk, waardoor de steunintensiteit varieert van 27% tot 69%. Gemiddeld bedraagt de steunintensiteit 49%. Tenslotte heeft de Commissie het volgende geconstateerd: •
De Nederlandse overheid heeft de Commissie in kennis gesteld van het precieze steunmechanisme en in het bijzonder van de methodes om het steunbedrag te berekenen, namelijk een systeem van belastingvermindering op gewone elektriciteit en aardgas, zoals is beschreven in paragraaf 1.
•
De Nederlandse overheid heeft bevestigd dat dit mechanisme en deze berekeningsmethode zullen worden toegepast als de Commissie deze maatregel goedkeurt.
•
De maatregel is in de tijd beperkt tot 19 maanden.
•
De Nederlandse overheid heeft bevestigd dat ze de markt regelmatig en grondig zal onderzoeken om een mogelijke buitensporige stijging van de steunintensiteit van de maatregel te voorkomen. De Nederlandse overheid zal in elk geval de steunintensiteit van de maatregel beperken tot 100% van de meerkosten.
•
De Nederlandse overheid heeft bevestigd dat geen enkele van de huidige afvalverbrandingsinstallaties in het verleden investeringssteun heeft ontvangen. De maatregel strookt bijgevolg met punt 59, tweede alinea, van de milieukaderregeling.
•
Tenslotte heeft de Nederlandse overheid bevestigd dat buitenlandse exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties ook van deze belastingregeling kunnen profiteren als ze kunnen aantonen dat ze door gelijkaardige afvalverbrandingsinstallaties geproduceerde elektriciteit hebben geleverd aan Nederlandse consumenten via het Nederlandse elektriciteitsnet.
Om deze redenen is volledig voldaan aan de voorwaarden van de milieukaderregeling en als de vrijstelling voor elektriciteit uit bovenvermelde bronnen als staatssteun wordt beschouwd, moet ze als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.
3.
BESLUIT
De Commissie heeft derhalve besloten dat de vrijstelling van de energiebelasting voor afvalverbrandingsinstallaties staatssteun bevat in de zin van artikel 87, lid 1, van het EGVerdrag. De Commissie heeft besloten dat deze maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, aangezien de maatregel voldoet aan de eisen uit de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu.
8
De gemiddelde marktprijs op de elektriciteitsbeurs van Amsterdam (APX) was 0,0575 NLG per kWh in de periode van mei tot augustus 2001.
6
De Nederlandse overheid wordt verzocht de Commissie jaarlijks een rapport te bezorgen met betrekking tot de aanwending van de steun. Iedere wijziging in de voorwaarden voor de steunverlening dient vooraf gemeld te worden.
Indien deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen 15 werkdagen na de datum van ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed, dan neemt zij aan dat u instemt met de bekendmaking van de volledige tekst van deze brief. Uw verzoek moet per aangetekende brief of per fax gezonden worden naar:
Commissie van de Europese Gemeenschappen DG Concurrentie Griffie overheidssteun Wetstraat 200 B - 1000 Brussel Fax: +32-2-296.1242
Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie
Mario MONTI Lid van de Commissie
7
