Csuday Balázs: A spanyol alkotmányos intézményrendszer kialakulása Franco halála után 1.1. Az átmenet körülményei 1975. november 20-án meghalt Franco tábornok, akinek a halálával Spanyolország történelmében új fejezet kezdődött. Kivételes helyzet állt elő: megteremtődött a békés átmenet lehetősége egy autokratikus berendezkedésből a demokratikus jogállamba. Úgy véljük, a spanyol példa nem tanulságok nélküli, hiszen Magyarországon és Közép- és Kelet-Európa többi államában is hasonló átmenet és alkotmányozási folyamat tanúi vagyunk. A rendkívül összetett probléma részletes bemutatása azonban meghaladja e dolgozat kereteit, ezért itt csak az átmenet körülményeire, a példaértékű alkotmányozásra és végül egyes intézményekre összpontosítjuk figyelmünket.1 A hetvenes években, a Franco-rendszer utolsó esztendeiben érezhetővé vált a feszültség, amely amiatt keletkezett, hogy a gazdasági és társadalmi változások nem jártak együtt a politikai rendszer legitimációjával.2 Az ötvenes évektől kezdve Spanyolországban, ha nagyon lassan is, de kedvező változások történtek, a hetvenes évekre már megszűnt a jegyrendszer, a jövedelmek fokozatosan emelkedtek. A reformokra igen érzékenyen reagált az a fiatal és jól képzett technokrata réteg, amelyik felismerte, hogy az addig bevált módszerek a hatalomgyakorlásban már nem alkalmazhatók. A helyzet megváltozott, sem az ország, sem az emberek nem voltak ugyanazok, a polgárháború emléke már nem volt olyan eleven, mint húsz vagy harminc évvel korábban. Ráadásul a külpolitikai helyzet is egészen más lett, mint a harmincas-negyvenes években. Akkor Spanyolország külpolitikailag el volt szigetelve, s az elszigeteltségből csak átfogó változások útján lehetett kitörni. Olyan problémák vártak megoldásra, mint a munkaerőpiac reformja (amelyet a szakszervezetek legalizálása nélkül nem lehetett megkezdeni), vagy a bérből és fizetésből élők életkörülményeinek javítása (amelyhez az államháztartás gyökeres reformja kellett), a tartományi függetlenség kérdése (amelynek megoldásához szabad választások, a kisebbségek helyzetének rendezése és az alapvető emberi és polgári jogok megadása szükségeltetett). A sort azonban tovább lehetne folytatni az oktatásüggyel, az egészségüggyel vagy éppen az áruk és személyek országon belüli szabad mozgásával. E súlyos problémák megoldatlansága a politikai elit erodálásához, identitásának elvesztéséhez, új hatalmi központok kialakulásához vezetett. Mindezek következtében nem meglepő, hogy Franco halála után milyen gyorsan és mélyrehatóan ment végbe az átalakulás. A nyugati demokráciák politikai, gazdasági támogatása, a demokratikus ellenzék lendületes bekapcsolódása a folyamatba, arra ösztönözte a fiatal, épp csak trónra került spanyol királyt, János Károlyt, hogy bátran éljen lehetőségeivel, és kinevezze miniszterelnöknek Adolfo Suárezt, aki a jobbközép tömörülés, az UCD képviselője volt. A király döntését értetlenséggel fogadták, mert Suárez kormányfőben a baloldaliak a Franco-rendszer átmentőjét, a jobboldaliak pedig a túlságosan mérsékelt politikust látták. Suárez azonban sikerrel hajtotta végre az ország békés úton történő demokratizálását. A változásra irányuló egységes politikai szándékot gyengítette a világgazdasági recesszió, amely újabb társadalmi feszültséget teremtett. A spanyol gazdaságot területi egyenetlenségek jellemzik még ma is, de akkor még számottevőbb volt a különbség a déli és az északi országrész között. Nem volt más lehetőség, csak a válság terheinek a megosztása, amelynek
véghezviteléhez társadalmi megegyezésre volt szükség. Így jött létre a Moncloa Paktumok néven ismertté vált egyezség-csomag, amely tulajdonképpen a kormány, a vállalkozók és a baloldali pártokkal szorosan együttműködő szakszervezetek közötti megállapodások összessége. A szakszervezetek beleegyeztek a gazdasági és társadalmi úton történő szabályozásba, míg a kormányzat és a vállalkozók a költségvetési, társadalombiztosítási és vállalati reform végrehajtásában kötelezték el magukat. A megegyezéseknek nem elsősorban a konkrétumokban van jelentőségük, hanem abban, hogy előrevetítették a konszenzusos válságmegoldás lehetőségét. Az eseményekben, ha nem is közvetlenül, de mindvégig nagy szerepet játszott János Károly. Indokolt hát, hogy mielőtt az alkotmányozási folyamat tárgyalásához hozzákezdenénk, közelebbről megvizsgáljuk a királlyal kapcsolatos közjogi problémákat. 1.2. A trónutódlás közjogi megoldása Franco politikai végrendeletének megfelelően János Károlyt 1975. november 22-én a diktatúra parlamentje királlyá választotta, s így visszaállította a monarchiát. Franco tudatosan készült a halála utáni időszak rendezésére, és felismerte, hogy az ország elszigeteltségéből csak az alkotmányos monarchia restaurálásával törhet ki. János Károly trónra léptetésével pedig a békés átmenet intézményi garanciáját is sikerült megteremtenie. Holott a helyzet sem egyszerűnek, sem kockázatmentesnek nem volt mondható.3 A fő nehézséget az jelentette, hogy a Cortes, vagyis a spanyol parlament döntésével két királya lett Spanyolországnak. Jog szerint ugyanis János Károly apja Don Juan de Borbón következett volna a trónon, mint a polgárháborút és a köztársaságot megelőző utolsó törvényes király, XIII. Alfonz fia. Don Juan, aki élete legnagyobb részét Rómában és a portugáliai Estorilban töltötte emigrációban, sohasem kívánt Francóval a trónutódlásról egyezkedni, sőt a diktatúra utolsó éveiben a külföldön élő ellenzék egyik központi alakjává vált. Don Juan közvetlenül a diktátor halála után sajtóközleményt adott ki, amelyben a monarchia államformáját mint a nemzeti megbékélés egyetlen lehetséges eszközét állítja a spanyolok elé.4 Don Juan emberi és államférfiúi nagyságát mutatja, hogy miután felismerte a történelmi pillanat jelentőségét és azt, hogy belőle már sohasem lehet király, 1977. május 14-én lemondott a trónról fia, János Károly javára. Az ünnepélyes aktus alkalmából elmondott beszédében megismételte a királyság intézményéről alkotott, sokat hangoztatott véleményét. Megfogalmazása szerint a királynak élen kell járnia az alapvető szabadságjogok kialakításában, betartásában és betartatásában, felül kell emelkednie a pártpolitikai küzdelmeken, vigyáznia kell a jogállamiság elveinek érvényesülését és elő kell segítenie Spanyolország integrálódását a nemzetközi szervezetekbe. Don Juan eszménye a parlamentáris monarchia volt, amelyben az uralkodó hatalma a néptől származik, legfőbb szerepe pedig az intézmények működésének és az eltérő vélemények békés ütköztetésének a garantálása. János Károly, amikor elfogadta apja lemondását, vállalta, hogy uralkodását ezek az elvek határozzák meg. A Cortes előtt elmondott egyik első beszédében felhívta a figyelmet az alkotmány mielőbbi megalkotásának szükségességre. Óhaja szerint ennek az alapokmánynak ki kell fejeznie minden spanyol állampolgár jogát a szabadsághoz és jogai gyakorlásához. 2.1. Az alkotmányozási folyamat körülményei 1976. július 1-jén János Károly király kinevezte Adolfo Suárezt miniszterelnöknek. Suárez kormányra kerülésével a Franco halálát követő átmenet újabb lökést kapott. Az első Suárezkabinet számos, az átmenet szempontjából lényeges törvénytervezetet fogadtatott el a Francorendszer utolsó parlamentjével, többek között a gyülekezésről, az amnesztiáról és a
népszavazásról. A törvények közül kiemelkedik az 1/1977-es, amely a Politikai Reform Törvénye nevet kapta, és mintegy jogi keretéül szolgált az egész átmenetnek. Amikor egy politikai nemzet életében döntő változások következnek be, akkor előbb vagy utóbb sor kerül az új alkotmány megalkotására. Az alkotmányozás folyamatát Spanyolországban is a politikai erőviszonyok pillanatnyi alakulása szabta meg. Az uralkodó azonban a napi politikai érdekeken felülemelkedve, az új alkotmány mielőbbi elfogadását meghatározó jelentőségűnek ítélte.5 A politikai reformról szóló törvény ellenére az alkotmányozás jogi alapjai hiányosak voltak. Ez a törvény ugyanis nem tartalmazott ún. megszüntető klauzulát, tehát az alkotmányt a törvény keretei között meghozott reformként kell értékelni, a parlament akkori elnöke szerint a záradékra nem is volt szükség, hiszen a lex posteriori derogat priori elvet a Polgári Törvénykönyv 2.2. cikkelye már tartalmazta.6 Az 1977. június 15-én megtartott első szabad választások után ismét Adolfo Suárez kapott megbízást a kormányalakításra. A megkezdett reformok folytatásaként augusztus 1-jén megalakult az alkotmány szövegére javaslatot tevő bizottság (Ponencia Constitucional). Az alkotmányozás folyamatát az elemzők általában pozitívan értékelik, vannak azonban olyan szerzők, mint például Pablo Lucas Verdú, aki felhívja a figyelmet néhány kedvezőtlen körülményre is.7 A szerző szerint a folyamat nélkülözi az alkotmányozás két alapfeltételét, nevezetesen az eljárási szabályok előzetes megállapítását és alkotmányozó nemzetgyűlés választását, amely orgánum az alkotmány elfogadása után azonnal feloszlana. Nyilvánvaló azonban, hogy az adott körülmények között így is a legdemokratikusabb módot, az alkotmány parlament általi elfogadását választották. 2.2. Az alkotmányozó bizottság összetétele, a folyamat menete Az alkotmányt létrehozó bizottság hét tagból állt: Gregorio Peces-Barba (szocialista), Miguel Herrero de Miñón, Gabriel Cisneros, José Pedro Pérez-Llorca (a jobbközép UCD), Jordi Solé Tura (kommunista), Manuel Fraga (konzervatív, AP /Népi Szövetség/) és Miguel Roca (katalán CIU) vettek részt benne. A parlamentbe jutott pártok a megegyezés érdekében nagy szaktudású jogászokat küldtek a bizottságba. Az előkészítő munkálatok 1977. augusztus 22én kezdődtek el, és a bizottság december 23-án nyújtotta be tervezetét a parlamentnek, amely, több mint ezer módosító indítványról szavazva, végül 1978. július 21-én fogadta el azt. A módosított változat a szenátus elé került, amely újabb ezer indítványról szavazott. A két kamara változata azonban jelentősen eltért egymástól, emiatt vegyes bizottság felállítása vált szükségessé. Ez a testület október 28-ra készítette el a javaslatát, amelyet együttes ülés keretében fogadott el a Cortes. A tervezetről végül december 6-án népszavazást tartottak, amely 58,97% többséget kapott a választásra jogosultak körében (ld. 1. sz. táblázat). A király ünnepélyes aktus keretében, a Cortes együttes ülésén szentesítette aláírásával az alkotmányt, amelyet december 29-én jelentettek meg a hivatalos közlönyben (Boletín Oficial del Estado). Az alkotmányozó bizottság munkájáról Miguel Herrero de Miñón írt személyes hangú visszaemlékezést, amely Nyári emlékek címmel jelent meg.8 A szerző ebben hangsúlyozza, mennyire fontos volt, hogy az átmenet a jogfolytonosság alapján menjen végbe. Kiemeli Suárez miniszterelnök szerepét, akinek nagy érdeme, hogy rá tudta venni a Franco-rendszer utolsó parlamentjét a politikai harakirire. Az ő érdeme volt az is, hogy legalizálta a baloldali szakszervezeteket és pártokat, s így mintegy kötelezte őket a demokratikus játékszabályok tiszteletben tartására.
Az alkotmányozó bizottság tehát 1977 augusztusában kezdte meg munkáját. Tevékenységét több körülmény is megkönnyítette: a tagok mindannyian jogász végzettségűek, profi politikusok voltak, és nagyjából ugyanahhoz a generációhoz tartoztak. Mindez persze nem jelentette azt, hogy ne folytassanak szenvedélyes és éles vitákat például a gazdaságról, az oktatásügyről, az egyház szerepéről vagy az autonóm tartományokról.< Az alkotmányozók mindenekelőtt három problémával szembesültek: dönteni kellett az államformáról, ki kellett dolgozni az alapvető jogok és kötelességek katalógusát, rendezni kellett a baszk és katalán kissebség helyzetét az ország egységének megbontása nélkül. A feladat szinte megoldhatatlannak tűnt, hiszen az álláspontok gyökeresen eltértek egymástól. 2.3. Az államforma: parlamentáris monarchia Ami az államformát illeti, a baloldaliak a köztársaságra voksoltak, a bizottság többi tagja pedig a monarchia mellett érvelt. A szocialisták végül kissebségben maradtak. A monarchia mikéntjéről azonban különböző elképzeléseket vallottak a királypártiak is: a hatáskörökben nem volt közöttük egyetértés. Voltak olyanok, akik a király kiegyensúlyozó és integráló szerepén túl mérlegelési lehetőséget is kívántak az uralkodóra ruházni, a másik véleményt támogatók kizárólag reprezentatív szerepet szántak neki. Akadtak olyanok is, akik felismerték, hogy a király személye az egyetlen valódi biztosíték Spanyolország népeinek egybetartásához. A király jogosítványait illetően különösen a kormányfő kinevezése, a Cortes feloszlatása, a népszavazás kezdeményezésének a lehetősége és a törvények kihirdetésének esetleges mérlegelése váltott ki éles vitát. 2.4. Az alapvető jogok és kötelességek szabályozása A bizottságon belüli ellentétek különösen az alapvető jogok és kötelességek szabályozásánál éleződtek ki. A viták a hagyományos bal- és jobboldali ellentéteket hozták ismét felszínre. Mégis, vagy talán épp a Franco-diktatúra közeli emlékének köszönhetően, az alkotmány részletes katalógusát adja az alapvető jogoknak és kötelességeknek.10 Bár a katalógus bővelkedik az általános megfogalmazásokban, a retorikai fordulatokban, amelyeket igen nehéz lenne konkretizálni, mégis érezhető benne az a szándék, amely az egyén és az egyes társadalmi csoportok védelmét célozza az állam tevékenységével szemben. Az alkotmány első része (címe) öt fejezetre oszlik, amelyek a következők: · a spanyolokról és a külföldiekről (11-13. cikk) · a jogokról és a szabadságokról (15-38. cikk) · a gazdaság- és szociálpolitikai irányelveiről (39-52. cikk) · a jogok és kötelességek biztosítékairól (53-54. cikk) · a szabadságjogok felfüggesztése (55. cikk). A 10. cikk első bekezdése deklaráció az általános értékekről (az emberi méltóság, a személyiség szabad kibontakoztatása, stb.), amelyeket az alkotmányozók a politikai rendszer és a társadalmi béke alapjának tekintettek. Ugyanezen cikkely második bekezdése utalás Spanyolország nemzetközi kötelezettségvállalásaira, amely a kikényszeríthetőség szempontjából lényeges. Az első fejezet érdekessége, hogy a politikai bűncselekmények
miatti kiadatást tiltja, a terrorista cselekményekre azonban ezt a tilalmat nem vonatkoztatja. A második fejezet részletesen ismerteti az alapvető jogok és kötelességek katalógusát, amelyeknek főbb pontjai a következők: A 16. cikk a gondolat, a lelkiismeret és vallásszabadság jogát, valamint az állam és az egyház szétválasztását rögzíti. Az alkotmányozó bizottságban éles vita folyt e kérdésről. A sors iróniája, hogy az állam és egyház szétválasztását a Franco-rendszer volt minisztere, a konzervatív Manuel Fraga és a republikánus eszméket valló, szocialista Peces-Barba egymástól függetlenül ugyanazzal az 1931-es alkotmányban is megtalálható rendelkezéssel oldotta volna meg, amely szerint Spanyolországnak nincs államvallása. Az új alkotmány végül finomabb megfogalmazással él, és az állami szerveket felszólítja, hogy tartsák tiszteletben a lakosság vallásos érzelmeit, és azoknak megfelelően alakítsák ki kapcsolataikat a katolikus egyházzal. Az állampolgárok személyes szabadságának védelmében nagy jelentőséggel bír a habeas corpus intézménye (17. cikk). A szabad véleménynyilvánítás jogának és a cenzúra tilalmának említésekor az alkotmány a kisebbségek szempontjából egy igen fontos kitételt tartalmaz. A tömegtájékoztatási eszközök törvényi szabályozásának ugyanis tekintettel kell lennie Spanyolország nyelvi sokféleségére. Figyelemre méltó, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit tartalmazó rendelkezések az alkotmány 53.2 cikk értelmében alacsonyabb jogi védelemben részesülnek, mint az alapvető jogokat és közszabadságot tartalmazó cikkelyek (14-29.). Az 53. cikk ugyanis csak az említett cikkelyek kikényszerítésére teszi lehetővé az ún. jogorvoslati panasznak (recurso amparo) az Alkotmánybírósághoz történő benyújtását. Meg kell említenünk azonban, hogy a 161. cikk értelmében bármely törvény vagy törvényerővel bíró jogszabály alkotmányossági kontrollnak vethető alá. Az állampolgárokat megillető jogok védelmét tekintve meg kell említenünk az Ombudsman (Defensor del Pueblo) és a petícionálás jogát. 2.5. Az Autonóm Közösségek szabályozása11 A bevezetőben utaltunk már a spanyol és a térségünkben végbemenő változások hasonlóságára. Spanyolországban az átmenet egyebek mellett az etnikai kisebbségek helyzetének is példaértékű rendezését jelentette, így kívánatos lenne, ha a közép- és keleteurópai kisebbségi kérdés rendezése során a spanyolországi tapasztalatokat is figyelembe vennénk. Az államforma és az alapvető jogok meghatározását követően az alkotmányozó bizottságnak döntenie kellett, hogyan szabályozza a kisebbségek önszerveződését. A polgárháború után a Franco-diktatúra rendkívül keményen lépett fel a baszk és a katalán kisebbségekkel szemben: gyakorlatilag minden joguktól megfosztotta őket. Az autonómia kérdése rendkívül megosztotta a bizottságot. A testület végül nem támogatta azt a javaslatot, amely a kisebbségek követelésének eleget téve, külön-külön kezelte volna őket. Meg kell említenünk, hogy a baszkokat az alkotmányozás folyamatából kirekesztették, s ennek később súlyos következményei lettek.
Az alkotmány elismeri a nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók autonómiához való jogait (2. cikk). Az alkotmány 137. cikke meghatározza az állam területi szerveződését - község, provincia, autonóm közösség -, amelyek saját ügyeikben önállóságot élveznek. Az autonóm közösségek életét az ún. statútumok biztosítják. Az alkotmány az autonómiának két változatát, egy szűkebbet és egy szélesebbet ismer. A 137. cikk az autonómia mértékének kialakítását alapvetően az adott területek polgáraira bízza. Az autonómia elnyerésének két módja lehetséges. A 143. cikk értelmében - korlátozott autonómia - a tartományi tanácsok és községek 2/3-ának kell az autonómia elérésére irányuló indítványt támogatnia. A statútumokat a 146. cikk értelmében a tanácsok és a községek, valamint a Cortes képviselőiből álló bizottság dolgozza ki. A tervezetet a Cortes elé terjesztik elfogadásra. A 148. cikk értelmében a hatáskörök csak öt év elteltével bővíthetők. Ez az eljárás nem tér ki a leendő autonóm közösség szervezeti struktúrájára. A 151. cikk eltérő szabályozást tartalmaz, és az eljárás keretén belül tovább differenciál. Az ún. kivételes eljárás keretében a történelmi jogokkal rendelkező, és az alkotmány megszületése előtt ún. előautonómiával rendelkező tartományok - Baszkföld, Katalónia és Galícia - élhetnek a teljes autonómia indítványával. A három tartomány előjogáról az alkotmány átmeneti rendelkezései szólnak. Az indítvány elfogadása után a 146. cikk értelmében kerül sor a statútum kidolgozására. Ez a tervezet a képviselőház alkotmányügyi bizottsága elé kerül, ahol kimunkálják végleges szövegét. Erről azután népszavazás dönt, majd az immár referendum által is jóváhagyott statútumot a Cortes ratifikálja. A 151. cikk rendes eljárása a községek 3/4-nek támogatását írja elő az autonómia indítvány benyújtásához. Az indítványról ráadásul népszavazásnak is döntenie kell. A statútumot a 146. cikk alapján összeülő bizottság készíti el, amelyet a képviselőház alkotmányügyi bizottságának is el kell fogadnia. Amennyiben elfogadja, a Cortes ratifikálja, ellenkező esetben a tervezet csak törvényjavaslat formájában kerül a Cortes elé. A 151. cikk alapján megalakuló autonóm közösségek létrehozzák intézményi struktúrájukat. Döntenek a törvényhozó gyűlés, a kormányzó tanács felállításáról. A törvényhozó gyűlés megválasztja a közösség elnökét. A statútum intézkedik az autonóm közösségek Legfelsőbb Bíróságainak létrehozásáról, amelyek a spanyol Legfelsőbb Bíróság hatáskörét nem sértve, az egységes jogi szabályozással és a bírói karról szóló törvénnyel összhangban járnak el. A hatáskörök tekintetében az alkotmány kétlépcsős szabályozást tartalmaz. A 148. cikk huszonkét tárgykört sorol fel, amelyekhez az autonóm közösségek azonnal hozzájutnak. A 149. cikk értelmében vannak az államot kizárólagosan megillető jogosítványok. A hatáskörök az autonóm köztársaságok anyagi helyzetének szabályozása nélkül semmit sem érnének. A közösségek az alkotmány 156. és 158. cikkek értelmében egyrészt saját forrásaikra, másrészt az állam által biztosítottakra, harmadrészt a különböző alapok által nyújtott pénzekre támaszkodhatnak. A pénzügyekről szólva meg kell még említenünk az Európai Unió Strukturális és Kohéziós Alapjait. Az autonóm közösségek ellenőrzése az alkotmány 153. és 155. cikkek szerint valósul meg. Az ellenőrzésre a központi kormányzat jogosult, különböző módokon és mértékben. Joga van a különböző autonóm közösségek által kiadott jogszabályok megtámadására az Alkotmánybíróság előtt. A kormány az Államtanács előzetes véleményével ellenőrzést gyakorol az átadott hatáskörök felett. Az Államtanács a kormány legfőbb tanácsadó szerve, amelynek működését az alkotmány 107. cikk szabályozza. Amennyiben az autonóm közösség
az alkotmánnyal ellentétesen jár el, a kormány először az autonóm közösség elnökét keresi meg, és ha ez a megkeresés eredménytelen, a szenátus előzetes felhatalmazásával megteszi a szükséges lépéseket. Az alkotmányozás folyamatát jellemezve szinte mindenki megemlíti annak konszenzusos jellegét.12 A megegyezést több tényező is segítette. Többek között az is, hogy egyik pártnak sem volt abszolút többsége, és a fő célt, a békés átmenetet sem kérdőjelezte meg senki. Mint már említettük, az alkotmány megszületését közvetlenül megelőzték a Moncloa Paktumok, amelyek létrejötte is azt bizonyította, hogy lehetséges a megegyezés. Jobboldal és baloldal egyaránt felismerte, hogy önkorlátozás nélkül a békés átmenet nem valósítható meg, ehhez ráadásul a másik félre is szüksége van, hiszen a hatalom a jobboldal kezében volt, a döntéseket azonban csak a baloldal bevonása legitimálhatta. Az állam szerkezete és működése13 A hatalmi ágak szétválasztásának elve Montesquieu nevéhez fűződik, ő határozta meg közelebbről a végrehajtói, a törvényhozói és a bírói hatalom intézményét és hatáskörét. Spanyolországban az új alkotmány létrehozta a parlamentáris monarchiát, amelyben a hatalmi ágak közül a végrehajtó hatalom túlsúlya érvényesül, a fő döntéshozó központ a kormány. A parlament rendelkezik ugyan ellenőrző jogkörökkel, alapvetően azonban alárendelt szerepet játszik. A bírói függetlenséget az alkotmány garantálja: a bírák ítéleteiket a király nevében hozzák. Az intézmények szabad működését az uralkodó garantálja, aki viszont tényleges hatalommal nem rendelkezik, intézkedései csak ellenjegyzéssel érvényesek.14 3.1. Az államfő A király szerepét az alkotmányos berendezkedésben az alkotmány II. fejezete tárgyalja. Szabályozása három feladat köré csoportosítható. Az első a király államfői tisztsége. "A király az állam feje, egységének és folyamatosságának a szimbóluma"15 (56.1.). A második feladat a királynak az állam működésében betöltött szerepére utal: az alkotmány úgy fogalmaz az előbb említett cikkben, hogy "a király az intézmények normális működésének döntőbírája és szabályozója" (56.2.). A harmadik feladatkör az uralkodónak juttatott hatásköröket öleli fel; a 62. cikk részletezi őket. A király jogi aktusai, mint mondtuk, minden esetben csak ellenjegyzéssel jutnak érvényre - személye sérthetetlen, felelősségre nem vonható -, az ellenjegyzést vagy a miniszterelnök, vagy az illetékes miniszter teszi meg. Hadüzenetre vagy békekötésre a Cortes előzetes határozata jogosítja fel (63.3.). A miniszterelnök kinevezésére vonatkozó okmányt a képviselőház elnökének kell ellenjegyezni (64.1.). A király köteles a Cortes által hozott törvényeket 15 napon belül szentesíteni és kihirdetni (62.a.). Az alkotmány értelmében az uralkodó népszavazást csak a kormányfő javaslatára és a képviselőház elnökének egyetértésével tűzhet ki. A parlamentáris monarchia elvéből következően az államfői intézményt az alkotmány igen részletesen szabályozza, és pontosan megfogalmazza azokat a jogköröket is, amelyeket a Cortes gyakorolhat a királlyal kapcsolatban. Az 57. cikk a trón örökléséről, az 59. cikk pedig a régensségről intézkedik. E cikk szerint, amennyiben a király nem követné az alkotmány előírásait, a Cortes demokratikus úton eltávolíthatná a trónról. 3.2. A törvényhozói hatalom
A törvényhozói hatalmat a spanyol történelemben megszokottól egészen eltérően szabályozza az alkotmány III. fejezete. A polgárháborút megelőző második Köztársaság és a Francorendszer is egykamarás parlamenttel rendelkezett. Az új parlament, azaz a Cortes Generales "a spanyol népek képviselője, amely a küldöttek kongresszusából és a szenátusból áll" (66.1.). Az új alkotmány megfogalmazói a kétkamarás rendszerben látták a népképviselet megvalósulását, szerintük ez a berendezkedés tükrözte az ország területi jellegzetességeit. A Cortes legfontosabb feladatai: az állam törvényhozói hatalmának gyakorlása, a kormányzat ellenőrzése, és az állampolgárok politikai akaratának megjelenítése. 3.3. A parlament összetétele, szervei és működése16 A Cortes két kamaráját két különböző módon választják meg. A választások az általános, szabad, egyenlő, közvetlen és titkos választójog alapján történnek. A szenátust, amely a területi képviselet kamarája, a földrajzi, adminisztratív és politikai szempontok alapján választják meg. A szenátorok többségét, 208-at, többségi elven választják, a többi pedig az autonóm közösségek törvényhozói szervei delegálják (69.). A képviselőház megválasztása kötött listás, arányos rendszerben, a D'Hont-módszer szerint történik. Az alkotmány 68. cikke a képviselők számát 300 és 400 fő között szabja meg, és a választások során rendszerint 350 tagot küldenek a képviselőházba. A törvényhozói munkát a képviselők és a szenátorok bizottságokban és ún. állandó bizottságokban végzik. Az alkotmány 78. cikke szerint az állandó bizottságok a képviselőház feladatait látják el. A bizottságokat a minisztériumok feladatmegosztásának mintájára hozzák létre. A parlament munkájában különleges fontossággal bírnak az ún. organikus törvények, amelyek a magyar terminológia szerint az alkotmányos törvényeknek felelnek meg. A 81. cikk szerint organikus törvény formájában kell az alapjogokat és közszabadságokat, az autonóm tartományok statútumait, a választójogot, valamint az alkotmány által szabályozott egyéb kérdéseket rögzíteni. Elfogadásához a kongresszus abszolút többségének jóváhagyása szükséges, mégpedig nemcsak az egyes szakaszokról, hanem az egész tervezetről is a végső szavazás keretében. 3.4. A kongresszus és a szenátus kapcsolata A két kamarát vizsgálva kitűnik, hogy a törvényhozásban a főbb szerepet az alsóház (kongresszus) játssza, míg a felsőház (szenátus) elsősorban a területi kérdésekkel foglalkozik. Ülésszakot évente kétszer, szeptembertől decemberig és februártól júniusig tartanak. Rendkívüli ülésszakra akkor kerülhet sor, ha ezt a kormány, az állandó bizottság vagy bármelyik kamara képviselőinek abszolút többsége kezdeményezi (73.). A törvényhozás eljárása rendszerint a kongresszustól indul ki, igaz a szenátusnak is van erre lehetősége. A törvényjavaslatokat tehát az alsóház tárgyalja minden esetben, kivéve az autonóm közösségeket érintő ügyeket. A kongresszusi tárgyalást követően a tervezetek a szenátushoz kerülnek, amely vagy jóváhagyja, illetve módosítja vagy megvétózza őket. Utóbbi esetben a szenátus üzenet formájában értesíti az alsóházat, amely a vétót abszolút többséggel feloldhatja. 3.5. A parlamenti kontroll Az alkotmány a törvényhozói hatalom egyik legfontosabb feladatának, a kormányzat ellenőrzésének szinte valamennyi formáját tartalmazza. Szerepel benne például
vizsgálóbizottság felállítása (76. cikk), konstruktív bizalmatlansági indítvány (113. cikk). Az alkotmány rendelkezik az Ombudsman tisztség (54. cikk) és a számvevőszék (136. cikk) felállításáról is. 3.6. A parlamenti mandátum és funkciók A képviselői mandátumot az alkotmány 67. cikke szabályozza, amely szerint senki sem lehet egyszerre a kongresszus és a szenátus tagja. A Cortes tagjait nem köti az ún. imperatív mandátum, tehát csak saját lelkiismeretüknek és a választóiknak tartoznak elszámolással parlamenti munkájukkal kapcsolatban. Mégis igen ritka, hogy valaki ne úgy szavazzon, ahogyan pártja frakciója. Képviselőcsoport alakításának feltételei az alsóház és a szenátus tekintetében eltérnek egymástól. Előbbi esetében a 15, az utóbbiéban 10 fő alakíthat frakciót. Figyelemre méltó, hogy ha valaki elhagyja pártja frakcióját, az csak a függetlenek testületéhez, az ún. vegyes csoporthoz csatlakozhat.17 A képviselői összeférhetetlenségről az alkotmány 70. cikke, a mentelmi jogról a 71. cikk szól. Ha valaki képviselő vagy szenátor, akkor nem lehet: · az Alkotmánybíróság tagja · az államigazgatási törvényben megállapított legfőbb tisztségviselő (kivéve kormánytag) · Ombudsman · aktív bíró, ügyész vagy igazságügyi tisztviselő · hivatásos katona, a rendőrség vagy a biztonsági erők aktív állományú tagja · a Választási Bizottság tagja. 3.7. A végrehajtói hatalom jogköre és funkciói A kormány munkáját, feladatkörét az alkotmány IV. és V. fejezete írja le. Az alkotmány elvben biztosítja a parlament ellenőrzői jogkörét, de a gyakorlatban a kormány meghatározó szerepe érvényesül. A kormányzati funkció azt jelenti, hogy a kormány végrehajtja a programját, amelyet előzőleg a parlamentnek kell jóváhagynia: irányítja a külpolitikát, a közigazgatást, megszervezi az ország védelmét; a törvényekkel összhangban gyakorolja az irányítási és a végrehajtói hatalmat (97. cikk). 3.8. A kormány összetétele és működése A kormány az alkotmány 98.1. cikke szerint a kormányelnökből - a miniszterelnökből -, a miniszterekből és a törvényben megállapított személyekből áll, a kormány működését a kollegialitás, a miniszterelnök meghatározó szerepe és a döntésekért vállalt szolidaritás határozza meg. A magyar szabályozáshoz hasonlóan a spanyol kormányfő is egyszemélyben felelős a kormányzat egészének működéséért, ráadásul az alkotmány 108. cikke a kormányzatot mint egységes szervezetet említi, az egyes miniszterek elvben nem felelősek. Az uralkodó a miniszterelnök javaslatára nevezi ki és menti fel a minisztereket. A kormányfő
megbízatását a királytól kapja, miután az uralkodó egyeztetett a parlamenti pártok képviselőivel, a kinevezési okmányt a parlament elnöke ellenjegyzi. (99. cikk.) A kinevezés után a miniszterelnök-jelöltnek még el kell nyernie a parlament bizalmát, amelyhez első szavazáskor a szavazatok abszolút többsége elegendő a voksok egyszerű többsége is. Amennyiben ezt sem szerzi meg, a parlamentnek két hónap áll a rendelkezésre a miniszterelnök megválasztására. Ha a jelöltnek a határidő leteltéig nem sikerül megszereznie a szükséges többséget, a király feloszlatja a Cortest, és új választásokat írat ki. A kormányváltás lehetséges módja a konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtása is, valamely válságos helyzetben. Az erre vonatkozó különleges kormányalakítási szabályozás az alkotmány 113. cikkében található. A kormány mandátuma, amennyiben nem írnak ki idő előtti választásokat, négy esztendőre szól. Az egyszemélyi felelősség következtében a kormány megbízatása megszűnik · a kormányfő lemondásának benyújtásával · a kormányfő halálával · a konstruktív bizalmatlansági indítvány elfogadásával. 3.9. A kormány és a parlament kapcsolata A végrehajtói és a törvényhozói hatalom kapcsolatában a parlament helyzete alárendelt. A kormány a politikai élet, a döntések centruma: javaslatokat készít és gondoskodik azok végrehajtásáról. Az alkotmány 89.1. cikke értelmében a kormány javaslatai elsőbbséget élveznek a parlament azonos tartalmú javaslataival szemben. A parlament alárendelt szerepe a költségvetés tekintetében is megmutatkozik; a kormány az elfogadott költségvetés ellenére a 134.5. cikk értelmében olyan döntések elfogadására jogosult, amelyek azt érdemben befolyásolják. A kormány fölérendeltségét az is bizonyítja, hogy a kormányfő kizárólagos joga a Cortes feloszlatása, míg a parlament kezében levő fegyver, a konstruktív bizalmatlansági indítvány, csak nagyon szigorú feltételekkel érvényesülhet. 3.10. A bírói hatalom A harmadik hatalmi ág, a bírói hatalom szabályozása az alkotmány IV. fejezetében található meg. A bírói kar és a jog felépítése nem tükrözi Spanyolország területi jellegzetességeit. A bíróságok az ország egész területén a király nevében, az egységes és a bíróságról szóló organikus törvénnyel összhangban hozzák meg ítéleteiket. A törvénykezés a többi hatalmi ágtól való függetlenségen, a bírói hatalom egységén, és általánosan kötelező elvén keresztül valósul meg. A bírói hatalom függetlenségének különböző alkotmányos biztosítékai vannak. Így például a szervezeti garanciák, amelyek értelmében a bírákat felmenteni, felfüggeszteni, áthelyezni vagy nyugdíjba küldeni csak a törvényben meghatározott esetekben és az abban megállapított biztosítékok mellett lehet (117. cikk). Az alkotmány egy másik rendelkezése tiltja a rendkívüli bíróságok felállítását. Az egységes bírói karról a 6/1985-ös organikus törvény rendelkezik, amely szabályozza az igazságszolgáltatás önkormányzati szervét, a Legfelsőbb Bírói Tanácsot. Ez a szerv állapítja meg az összeférhetetlenségi szabályokat, az előmenetel
feltételeit, a fegyelmi szabályokat. A testület húsz tagból áll, 12 tagot a király nevez ki, négyet-négyet a képviselőház, illetve a szenátus. Az államügyészség az alkotmány 124. cikke értelmében előmozdítja az igazságszolgáltatás működését, képviseli a közérdeket. A főállamügyészt a király nevezi ki a miniszterelnök javaslatára, a Legfelsőbb Bírói Tanács meghallgatásával. Végezetül az igazságszolgáltatásban való népi részvételről a 125. cikk rendelkezik, amely lehetővé teszi az állampolgárok esküdtszéki közreműködését. Befejezés A fentiekben ismertettük az 1976 után Spanyolországban végbement demokratikus átalakulás történelmi és intézményi körülményeit, az alkotmányozás folyamatát és az alaptörvény legfontosabb pontjait. A spanyol alkotmányt már létrejötte idején, s azóta is sokan bírálták. Amint láttuk, a kritikának van is alapja. Mégis megállapíthatjuk, hogy tükrözi az akkor kialakult politikai alkuk sorozatát, a konszenzusos szellemet, amely megteremtette a lehetőséget az ország politikai, gazdasági és társadalmi kibontakozásához. Az országot feszítő ideológiai ellentétek és gazdasági egyenlőtlenségek nem vezettek robbanáshoz, igaz, az alkotmányozás egészére rossz fényt vet a baszkokkal szembeni méltánytalan bánásmód. Tizenkét évnyi szocialista kormányzás után, az 1996-os választásokon a jobboldal nyert; győzelme talán az átmenet szimbolikus lezárásának is tekinthető. Noha a gazdaság súlyos problémákkal küzd, az életszínvonal radikálisan megemelkedett az elmúlt húsz évben, Spanyolország tagja az Európai Uniónak, a NATO-nak, meghatározó súlyú középhatalom. A nyelvi közösség miatt a diktatúrából plurális demokráciává fejlődött ország előtt óriási lehetőségek állnak LatinAmerika országaival fenntartott kapcsolataiban, amelyek elsősorban kulturális és gazdasági téren jelentenek hasznot Spanyolországnak. Az alkotmány 1978-ban történt elfogadásától eltelt időszak bebizonyította, hogy az alkotmányírók közmegegyezésen alapuló erőfeszítése nem volt hiábavaló: Spanyolország a parancsuralmi rendszerből a demokratikus jogállamba való békés átmenet meggyőző példájává vált. Felhasznált irodalom • Laura y Ramón Tamames: Introducción a la Constitución Española, Madrid, Alianza Editorial, 1992. • José Felix Tezanos, Ramón Cotarelo y Andrés de Blas: La Transición Democrática Española, Madrid, Editorial Sistema, 1989. • La Constitución Española y el Reglamento del Congreso de los Diputados, Madrid, Edición de Manuel Gonzalo, Congreso de los Diputados, 1993. • Fernando García de Cortázar y José Manuel González Vesga: Breve Historia de España, Madrid, Alianza Editorial, 1994. • Luis Maria Anson: Don Juan, Madrid, Plaza y Janés Editores, 1994.
• Miguel A. Aparicio: Introducción al sistema politico y constitucional Espaòol, Barcelona, Editorial Ariel, 1980. • Miguel Herrero de Miñón: Memorias de estío, Madrid, Ediciones Temas de Hoy, 1993. • Revista de Estudios Politicos (1978 N°1, N°3, 1980 N°13, N°18), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales • Szerk.: Kukorelli István: Alkotmánytan, Budapest, Osiris-Századvég, 1994. • Sipos Katalin: A regionalizmus történeti és jogi aspektusai. Budapest, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, 1993. • Dezső Márta: A Cortes: egy új demokrácia új parlamentje. In.: Állam- és Jogtudományi Szemle, Budapest, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, 1996 . (megjelenés alatt) 1 A spanyol átmenetnek óriási irodalma van. Rendkívül jó bibliográfia található a "La transición democratica espaòola" (A spanyol demokratikus átmenet) c. tanulmánykötetben (Editorial Sistema, Madrid, 1989.). Ugyanígy részletes irodalomjegyzéket állított össze Dezső Márta megjelenés alatt álló tanulmányához. A Cortes egy új demokrácia új parlamentje. In: Állam és Jogtudomány XXXVII. 1996. 2 E fejezet megírásakor nagyban támaszkodtam a Breve Historia De Espaòa (Spanyolország rövid története) c. munkára (Alianza Editorial, Madrid, 1994.) és José Felix Tezanos: La crisis del franquismo y la transición democrática (A Franco-rendszer válsága és a demokratikus átmenet) c. tanulmányára in: op. cit. 9-30. old. 3 Don Juan 1993-ban bekövetkezett halála után látott napvilágot a róla szóló életrajzi monográfia. Don Juan L.M. Anson (Edición Plaza y Janes 1994. Madrid). 4 Le Monde, Párizs 1975. november 21-én. 5 "A korona úgy kívánja - és úgy véli, ez a Cortes törekvéseivel is találkozik -, hogy olyan alkotmány szülessen, amely tükrözi népeink jellegzetességeit, és biztosítja azok történelmi, valamint jelenkori jogait." - mondta János Károly a Cortes előtt. Idézi Emilio Attard a La Constitución por dentro (Az alkotmány, ahogyan belülről látszik) c. kötet (Argos Vergara, Barcelona, 1983.). 6 A. Hernandez Gilre hivatkozik El proceso constituyente espaòol 1977-1978 ( A spanyol alkotmányozási folyamat 1977-1978) c. munkájában Jorge de Esteban. In: La Transición democrática espaòola (A spanyol demokratikus átmenet) című tanulmánykötetben (Edición Sistema, Madrid, 1989.) El Código Civil (spanyol Polgári törvénykönyv), Edición Colex, Madrid, 1995. 7 La Singularidad del Proceso Constituyente (A spanyol alkotmányozási folyamat egyedisége). In: Revista de Estudios Politicos 1978. N°1-Enero, Madrid. 8 Miguel H. de Miñón: Memorías de estío (Ediciones Temás de Hoy, Madrid, 1993.) A többi "alkotmányozó" közül néhányan szintén megjelentették visszaemlékezéseiket: Gregorio Peces-Barba: La Elaboráción de la Constitución (Az alkotmány kidolgozása). Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988. Manuel Fraga Iribarne: En la busca del tiempo servido (A leszolgált idő nyomában). Planeta, Barcelona, 1987.
Emilio Attard: La Constitución por dentro (Az alkotmány - ahogyan belülről láttam). Argos de Vergara, Barcelona, 1983. 9 A bizottság munkájában a törés akkor következett be, amikor az oktatásügyről folytatott nézeteltérései miatt Gregorio Peces-Barba elhagyta a testületet, amely a munkát nélküle fejezte be. 10 E rész megírásakor Miguel A. Aparicio: Introducción al sistema politico y constitucional (Bevezetés a spanyol politikai és alkotmányos rendszerbe) c. munkájára támaszkodtam (Editorial Ariel, Barcelona, 1980.). Figyelembe vettem ugyanakkor Laura y Ramón Tamames: Introducción a la Constitución Espaòola (Bevezetés a spanyol alkotmányba) c. könyvében leírtakat (Alianza Editorial, Madrid, 1992.). 11 Ld. bővebben Sipos Katalin: A regionalizmus történeti és jogi aspektusai c. munkáját (MTA Államés Jogtudományi Intézet, Budapest, 1993.). Miguel A. Aparicio: Op. cit. 111-126. Laura y Ramón Tamames: Op. cit. 208-238. 12 Miguel H. Miñón: Op. cit. p. 168. Ramón Cotarelo: La transición política (A politikai átmenet). In: La Transición Democrática Española (A spanyol demokratikus átmenet) Edición Sistema, Madrid, 1989. 13 E fejezet megírásakor figyelembe vettem Miguel A. Aparicio munkáját. Op. cit. p. 59-128. 14 Ld. Alkotmánytan (szerk.: Kukorelli István), Osiris-Századvég, Budapest, 1994. 15 Ld. Nyugat-európai alkotmányok: Spanyolország alkotmánya 16 Dezső Márta: A Cortes: egy új demokrácia új parlamentje. In.: Állam- és Jogtudományi Szemle, Budapest, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, 1996. (megjelenés alatt) 17 El reglamento del Congreso de los Diputados (A képviselőház házszabálya). Madrid, 1993.
