Essay geschreven in het kader van het Executive MBA in Public & Private Business Universiteit Nyenrode, Module Public-Private Partnership Gepubliceerd door PPS Netwerk Nederland Conny Herben, Naarden, februari 2014 Hoezo cultureel ondernemerschap? Overheden staan publiek-private samenwerking culturele instellingen in de weg. Willen ze cultureel ondernemerschap stimuleren dan moeten ze zelf een stapje terug doen. De periode van forse bezuinigingen van de verschillende overheden op de culturele sector is nog niet voorbij. Veel gemeentes bijvoorbeeld zien zich genoodzaakt nog verder op cultuur te bezuinigen, mede gezien de vele nieuwe taken op andere beleidsterreinen zoals de Jeugdzorg en de WMO die de Rijksoverheid naar hen overhevelt en die flinke investeringen vergen. De afgelopen tijd zijn veel culturele instellingen bij wijze van bezuinigingsmaatregel verzelfstandigd. Specifiek voor de musea bijvoorbeeld is deze beweging al in de jaren negentig ingezet met het Deltaplan voor de verzelfstandiging van de Rijksmusea. En ook binnen het huidige beleid ligt, aldus de Raad voor Cultuur, “de nadruk op het beperken van de rol van de overheid, toenemende verzelfstandiging van instellingen en kwaliteit van de collectie, als criterium voor het verkrijgen van rijkssubsidie” 1. Verzelfstandiging betekent echter niet dat deze instellingen ook daadwerkelijk op eigen benen (kunnen) staan. In de meeste gevallen zijn deze instellingen nog steeds voor een substantieel deel van hun inkomsten afhankelijk van overheidssubsidies en zijn daarmee feitelijk “hybride organisaties” geworden die opereren op het snijvlak van publiek en privaat. Overheden houden deze instellingen daarbij nog strak aan de leiband via gedetailleerde prestatie-overeenkomsten, tussentijdse toetsing en kortlopende subsidies. Tegelijk geven overheden bij het doorvoeren van deze bezuinigingen op cultuur aan dat ze “cultureel ondernemerschap” willen stimuleren; dé toverformule voor het vinden van compensatie voor weggevallen subsidies en het borgen van de continuïteit. Maar stimuleren overheden succesvol ondernemerschap van culturele instellingen eigenlijk wel of staan ze het alleen maar in de weg? Overheden moeten stapje terug doen en andere rolopvatting hanteren Als overheden een stap terug doen in de financiering van culturele instellingen en cultureel ondernemerschap verwachten, moeten ze ook een stap terug doen wat betreft inhoudelijke bemoeienis en zich vooral faciliterend gaan opstellen. De overheid zou moeten inzetten op het stimuleren van publiek-private samenwerking in de culturele sector als de ultieme vorm van cultureel ondernemerschap. Maar is er zoiets denkbaar en werkbaar als de “Culturele PPS”? Ik denk van wel. Overheden, culturele instellingen en private partijen kunnen, naar analogie van de publiekprivate samenwerkingsverbanden in de bouw en bij grote infrastructurele werken, komen tot intensieve samenwerking, kruisbestuiving en kennisdeling. Maar wat is daarvoor nodig? Om te beginnen: een andere rolopvatting van de overheid. De relatie tussen overheden en de culturele sector is uitermate hiërarchisch. Zeker waar culturele instellingen nog een grote afhankelijkheid kennen van overheidssubsidies. Samenwerking tussen overheden en de culturele sector is en blijft noodzakelijk, of de overheid nu optreedt als financier of niet. Er is sprake van een publiek belang “if the 1
Ontgrenzen en verbinden. (2013). P. 47, noot 63
Conny Herben
1
government feels responsible on the basis of the conviction that the interest is not otherwise looked after” 2. En de rol van de overheid, zo geeft de minister van OCW aan, is nodig voor het waarborgen van “de kwaliteit, de spreiding, de toegankelijkheid, de diversiteit en het behoud van cultuur” 3. De culturele sector levert immers een belangrijke maatschappelijke, sociale en economische bijdrage aan de samenleving. Dit is dus geen pleidooi voor het reduceren van overheidsbemoeienis tot nul. Maar ten behoeve van het vormgeven van succesvolle publiek-private samenwerking, moet de relatie wel op een andere leest worden geschoeid dan gebruikelijk was ten tijde van de oude subsidierelaties. Culturele instellingen hebben een grote mate van creatieve onafhankelijkheid nodig. De inhoudelijke kennis zit immers bij de culturele instellingen en niet bij overheden. Culturele instellingen hebben ook een grote mate van onafhankelijkheid nodig willen zij een interessante partij zijn voor derden als het bedrijfsleven. Er moeten allianties gesmeed kunnen worden zonder rekening te hoeven houden met beperkende overheidsinvloed en spelregels. Innovatie op dit terrein komt anders niet tot stand. Van hiërarchie naar netwerk Dat betekent dat de overheid niet langer de rol van hiërarchische opdrachtgever op zich moet nemen, maar die van facilitator en partner in een netwerkrelatie. Een netwerk waarvan vervolgens ook private partijen deel uit zouden moeten maken. Publiek-private samenwerking kan dan een antwoord zijn op de vraag hoe cultureel ondernemerschap duurzaam vorm te geven: PPS is immers een “antwoord op een verdelingsvraagstuk: hoe organiseren we de wisselwerking tussen markt en overheid?” 4 In mijn ogen kan de “Culturele PPS” in de driehoek overheid - culturele instelling - private sector, succesvol zijn, als om te beginnen aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan. Zoals hierboven al betoogd, begint dat met het vormgeven van de netwerkrelatie die in de plaats komt van de hiërarchische relatie. Daarbij zal de overheid een deel van haar verantwoordelijkheid moeten delegeren aan de culturele instellingen zelf en deels aan de markt moeten overlaten. De culturele instellingen nemen een andere plaats in in het spectrum tussen zuiver publieke en zuiver private partijen en verschuiven daarmee van een hiërarchisch afhankelijke relatie tot de overheid, naar meer private ondernemers waarbij meer invloed van de markt aan de orde is. 5 Het betekent ook het waarderen van de deskundigheid van de professionals in de culturele sector en het garanderen van maximale creatieve vrijheid aan culturele instellingen; zonder gedetailleerde prestatieafspraken op inhoud, maar meer op overall output (analoog aan bestaande PPS’-en in bijvoorbeeld de bouwsector waarbij de overheid erkent dat de specifieke kennis uit deze sectoren van eminent belang is voor het welslagen van hun projecten en ook meer en meer op output stuurt). Verder moet de overheid zich een betrouwbare partner tonen. Een duurzame (basale) subsidierelatie met de instellingen moet de continuïteit van deze instellingen waarborgen waardoor ze minder afhankelijk worden van de grillen van de politiek. De overheid krijgt meer “Value for Money” 6 als de investeringen in cultuur ook anders gewogen en gewaardeerd worden en daarbij niet alleen uit eigen middelen hoeven komen. Door het verstrekken van structurele basissubsidies als zekerheid voor de continuïteit van de instellingen wordt het namelijk ook aantrekkelijker voor private partijen om deel te nemen in een partnership aangezien hun investeringsrisico’s afnemen. Value for Money wordt ook 2
“Characteristics of Public-Private Partnerships”. Zie: Reader Public-private partnership, p. 23 Brief van minister Bussemaker, Cultuur beweegt. P. 5. Zie: Bronnen. 4 Collegeslides, Public Private Partnership, sheet 15. 5 Collegeslides, Public Private Partnership, sheets 16 en 17. 6 Zie: Strategic Issues in Public-Private Partnerships (2012), p. 20: “the search for greater efficiency and greater creativity is summed up increasingly in the term Value for Money”. 3
Conny Herben
2
gerealiseerd door kennisdeling en inhoudelijke kruisbestuiving en het vergroten van de creativiteit bij deelnemende partijen in het netwerk en inbreng van ieders specifieke expertise. Om het vinden van additionele financiering en private samenwerkingspartners te stimuleren is het ook zaak dit in regelgeving te faciliteren. Culturele instellingen en private partijen zouden incentives tegemoet moeten kunnen zien voor samenwerking. Het kan niet zo zijn dat overheidssubsidie wegvalt op het moment dat als aanvulling bedoeld budget uit de markt gehaald wordt. De extra financiële ruimte moet juist investeringen in innovatie en talentontwikkeling mogelijk maken en het aanboren van een breed en divers publiek. De introductie van de Geefwet 7 in 2013 is een mooi voorbeeld en ook de stimulans die de overheid geeft aan de Creatieve Industrie via het Topsectorenbeleid. De minister trekt bijvoorbeeld ook de komende vier jaar 3,6 miljoen euro uit voor de opleiding “Wijzer werven”, die culturele instellingen moet helpen bij het vinden van private inkomsten, zo kopte de Volkskrant onlangs (februari 2014). Een cultureel PPS-netwerk is niet aantrekkelijk voor private partijen Waar het in de publieke sector gaat om het creëren van sociale meerwaarde en welvaart stuurt de private sector immers op bedrijfseconomische winst. De publieke sector is gericht op wetgeving en regulering, politieke opinie en invloed, democratische besluitvorming, minimaliseren risico’s, realisatie van een maatschappelijk doel. De private sector richt zich met name op continuïteit en maximale ROI en daarmee op het terugverdienen van investeringen, het nemen van bedrijfsrisico’s, het anticiperen op de markt en competitieve ontwikkelingen en de realisatie van de bedrijfsdoelen. Het is de uitdaging om die verschillende belangen bij elkaar te brengen. “Welfare is influenced by the extent to which society’s needs are met, but in the political marketplace there is no explicit relation between price or payment and the amount to which a certain need is satisfied (Lemstra et al., 1996)” 8. De ROI is bij investeringen in de culturele sector niet zomaar in harde euro’s uit te drukken. De meerwaarde zit daar meer in andere zaken zoals het bevorderen van de sociale cohesie in de maatschappij en het verbeteren van het woonklimaat en economisch klimaat van een stad of regio. Zo stelt ook de minister van OCW in haar brief “Cultuur beweegt…” (juni 2013) waarin ze aan de Tweede Kamer haar visie op cultuur uiteenzet “de aanwezigheid van monumenten, een beschermd stads- of dorpsgezicht of werelderfgoed leidt tot waardevermeerdering van omliggende woonwijken en tot extra investeringen van eigenaren. Dit geldt ook voor culturele podia, zoals schouwburgen, concertzalen en poppodia. Kunst en erfgoed creëren omzet en werkgelegenheid in de bouw en in de toeristische sector”. Ook vindt ze dat de overheid een rol heeft “in het stimuleren van de waarde van cultuur voor de samenleving” 9. Dat ziet ze als een gezamenlijke opdracht van haarzelf samen met andere overheden, private partijen en het maatschappelijk middenveld. Als private partijen noemt ze hier vooralsnog voornamelijk de geijkte partijen als fondsen (Van den Ende Foundation, VSB-fonds) en de Triodos Bank. Ze schrijft: “de overheid kan partijen bij elkaar brengen en heeft daarmee een faciliterende rol. De overheid kan initiatief nemen, partijen ertoe aanzetten om samen te werken, kennis uit te wisselen en toegankelijk te maken.” Verderop betoogt ze dat “de kruisbestuiving tussen cultuur en andere sectoren een bijdrage kan leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. En dat vraagt volgens haar om een ondernemende houding van de cultuursector en de creatieve industrie en om goed opdrachtgeverschap “ (in de zin van duidelijke vraagarticulatie van sectoren ten aanzien van 7
Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0030915/geldigheidsdatum_02-03-2014 “Characteristics of Public-Private Partnerships”. Zie: Reader Public-private partnership, p.22 en 23, “Goals and interests”. 9 Cultuur beweegt. P.4. 8
Conny Herben
3
de cultuursector). Het is dus zaak gezamenlijke waardeproposities van de publieke en private sector te definiëren. De lijn van de minister zou kunnen resulteren in een gunstiger klimaat voor de “Culturele PPS”, maar leidt niet onmiddellijk tot incentives voor private partijen voor het aangaan van samenwerking. Gemakkelijker gezegd dan gedaan, want “Wie betaalt bepaalt” Aan elke vorm van samenwerking en financiering kleven ook nadelen. Het principe “Wie betaalt bepaalt” geldt eigenlijk altijd in meer of minder mate. Of het nu om de overheid of een private financier gaat. Als de overheid nog steeds een belangrijke financier is, dan moet deze ook (mee) bepalen wat er als tegenprestatie geleverd wordt. Het gaat tenslotte om publiek geld. Bovendien kunnen overheden het gewenste aanbod coördineren en vanuit de helikopterview hierop sturen en zo het maatschappelijk belang het beste dienen. Voor de culturele sector is er in een netwerk met zowel overheid als private partijen wellicht juist sprake van nog grotere financiële en inhoudelijke afhankelijkheid van derden. Voor de private partij is zoals eerder gezegd de ROI niet altijd in financiële winst te vertalen. De theorie van New Public Management gaat er van uit dat efficiënter, effectiever, klantvriendelijker en kostenbesparender gewerkt kan worden door de overheid als deze niet alle maatschappelijke taken op zich neemt, maar taken alloceert aan de juiste partners. De overheid kan dan sturen in plaats van zelf roeien. 10 Dit is ook het uitgangspunt van een in opdracht van de Vlaamse overheid uitgevoerd onderzoek naar de mogelijkheden museumdepots te laten bouwen en beheren door private partijen (Schrauwen e.a., juli 2011). Hieruit kunnen enkele belangrijke lessen getrokken worden. In dit rapport worden diverse aandachtspunten bij PPS benoemd. Zo wordt onder andere geconstateerd dat de besluitvorming bij de overheden te traag is voor private partijen en dat de waardegedreven organisatiecultuur op gespannen voet staat met de bedrijfscultuur van commerciële private partijen 11. Bovendien is er in Vlaanderen een monopoliepositie van een enkele leverancier voor depotbeheer ontstaan, wat de marktwerking en de onderhandelingsruimte voor musea als het gaat over prijs en kwaliteit van het depotbeheer natuurlijk niet ten goede komt. Ook Bult-Spiering e.a. (2006) signaleren bij het karakteriseren van publiek-private samenwerkingen de nodige spanningsvelden 12, die mede in de hand gewerkt worden door de gelaagde overheid. Er zijn dus wel erg veel hobbels te nemen op diverse terreinen om te kunnen komen tot de “Culturele PPS”. Toch geven aanzetten tot nieuw beleid van het ministerie van OCW goede hoop. Nieuw beleid In het al eerder geciteerde adviesrapport over de museale sector (januari 2013) pleit de Raad voor Cultuur voor de inrichting van een nieuw museaal bestel waarin ketensamenwerking tussen de verschillende musea wordt bevorderd. Daarbij worden enkele toonaangevende musea kerninstelling en andere musea partners hiervan. De Raad is van mening dat meer centrale sturing en een bijbehorend nieuw wettelijk kader nodig is, waarin de verantwoordelijkheden van de drie verschillende overheidslagen gedefinieerd zijn opdat deze hun beleid meer op elkaar afstemmen 13. Daarmee zou al een van de hierboven genoemde problemen bij PPS verminderd worden. De Raad kijkt weliswaar vooral naar interne samenwerking binnen de sector, maar geeft wel in de zijlijn aan dat “het aangaan van duurzame allianties en samenwerkingsverbanden met instellingen en organisaties buiten de Zie: Rapport Vlaamse overheid, p. 11 Zie: Rapport Vlaamse overheid, p. 10 en 12 12 Zie: “Characteristics of Public- Private Partnership”, reader p. 39, tabel 2.4 13 De verschillende bestuurslagen worden ook als complicerende factor bij publiek-private samenwerking omschreven in “Characteristics of Public- Private Partnership”, reader, p. 25. Conny Herben 4 10 11
museale sector” een vanzelfsprekendheid zou moeten worden. “Dit betekent dat bijvoorbeeld ook commerciële partijen of onderwijsinstellingen in de keten kunnen worden opgenomen”, waarbij volgens de Raad, “los van projectmatige allianties <…> gestreefd moet worden naar duurzame samenwerkingsverbanden. 14 De eerste reactie hierop van minister Bussemaker in een speech (januari 2013)15 was dat ze het verstandig vindt de krachten te bundelen. “Eén van de manieren die de Raad noemt om dit te doen, is om samenwerking te belonen via voorwaarden voor subsidieverlening. Daar voel ik wel voor. <…> Over deze stimuleringsmaatregelen wil ik met de gemeenten en provincies, en met de fondsen het gesprek aangaan. Een andere manier om samenwerking te bevorderen, zoals de Raad aangeeft, is de voorgestelde ketenaanpak. Dat kán een manier zijn om de samenwerking tussen musea te structureren, en hun rol binnen het totale bestel duidelijker te maken. Maar ik hecht ook erg aan de eigen verantwoordelijkheid van musea en andere overheden. Laat één ding helder zijn: ik wil goede initiatieven van onderop stimuleren, zonder dwingend voor te schrijven hoe die samenwerking eruit moet zien. In blauwdrukken die het Rijk oplegt aan de sector, geloof ik helemaal niet. En ik vind ook niet dat onze musea dat verdienen, omdat ze heel goed werk doen.” Hoe dan wel? De gemeente Den Haag heeft het begrepen! Een mooi voorbeeld van hoe de lokale overheid, de culturele sector en het bedrijfsleven de krachten bundelen is de zoektocht naar de culturele business case waartoe enkele partijen16 in Den Haag recent het initiatief hebben genomen (zie www.culturelebusinesscase.nl). De kick-off hiervan heeft half februari plaatsgevonden. Onder andere het Haags Gemeentemuseum onderzoekt in dit verband de mogelijkheid een culturele business case uit te werken met als doel het aangaan van partnerships tussen bedrijfsleven en museum. Daarbij richt het zich vooral op het middelgrote lokale en regionale bedrijfsleven vanuit de gedachte dat dit meer belang heeft bij een lokale of regionale uitstraling. Het museum gaat er ook van uit dat culturele instellingen beter kunnen inspelen op de behoefte van bedrijven via een meer creatieve invulling van de tegenprestaties en het beter inzichtelijk maken van de mogelijkheden en effecten van de samenwerking voor het bedrijf. In plaats van een financiële bijdrage zouden culturele organisaties ook kunnen vragen om expertise. Omgekeerd menen zij dat “betrokkenheid bij de culturele sector inspireert en het ondernemerstalent van het MKB vergroot. Het museum wil ook in bredere zin onderzoeken wat de generieke toegevoegde waarde van culturele instellingen voor het bedrijfsleven is en ook meerdere wederzijdse waardeproposities verkennen. Tegelijk moet samenwerking leiden tot hogere en meer structurele omzet. Overheden en culturele sector moeten in kansen leren denken. Hoogste tijd voor meer dialoog en het nader onderzoeken van de mogelijkheden van de CPPS. De overheid zou meer de rol van facilitator en verbinder op zich moeten nemen en de dialoog tussen partijen moeten entameren. Ze zou best practices kunnen verzamelen en voor het voetlicht brengen, de discussie kunnen aanjagen en naar wegen moeten zoeken om het rendement van investeringen in de culturele sector voor het bedrijfsleven te vergroten. En de overheid zou niet alleen waarde moeten hechten aan bezoekersaantallen en het terugdringen van kosten voor cultuur op de begroting, maar juist aan de verbindende kracht van duurzame culturele publiek-private samenwerkingen. Ze zou daarmee bijdragen aan het vergroten van maatschappelijk draagvlak voor de investeringen in kunst en cultuur. Als dat de overheden lukt wordt het rendement van investeringen in de culturele sector vele malen groter, omdat door de samenwerking met overheden én bedrijfsleven het 14
Ontgrenzen en verbinden. Januari 2013, p. 25 en 26 Reactie op advies “Ontgrenzen en verbinden”. Zie: Bronnen. 16 Dat zijn: het Haags Museumplatform, Rabobank Den Haag en omgeving, gemeente Den Haag, VNO-NCW Den Haag, MKB Den Haag en Directieoverleg Podiumkunsten Den Haag. 15
Conny Herben
5
maatschappelijk en economisch potentieel van de culturele sector inzichtelijker en kansrijker wordt. Het “stimuleren van cultureel ondernemerschap” is nu vaak een synoniem voor “de overheidssubsidie verkleinen”, maar moet synoniem worden voor: de krachten bundelen, gelijkwaardige allianties aangaan, kennisdeling en kruisbestuiving vormgeven en het faciliteren van culturele ondernemers bij het aangaan van zinvolle samenwerkingsverbanden en het optimaal bedienen van de samenleving.
Bronnen •
Raad voor Cultuur. (januari 2013). Ontgrenzen en verbinden, Naar een nieuw museaal bestel. Den Haag.
•
Public-private Partnership, Reader. Modulair Executive MBA in Public & Private. (Voorjaar 2014). Nyenrode Business Universiteit.
•
Dewulf, G. Blanken, A., & Bult-Spiering, M. (2006). Strategic Issues in Public-Private Partnerships (First edition ed.). Wiley. Hoofdstuk 2, Characteristics of Public-Private Partnerships. p. 16-46. Uit: Reader “Public-Private Partnership”. Modular Executive MBA in Public & Private. Voorjaar 2014.
•
Miriam Bult-Spiering, Introductie en PPP als governance instrument, collegeslides. (Februari 2014). Nyenrode Business Universiteit.
•
G. Dewulf, A. Blanken, M. Bult-Spiering. (2012). Strategic issues in public-private partnerships. (Second edition). Wiley-Blackwell. West Sussex, UK.
•
J. Schrauwen, Prof. Dr. A. Schromme, Prof. Dr. F. Swennen. (Juli 2011). De huidige, mogelijke en wenselijke rol van de private sector bij investeringen in infrastructuur en uitbating van museumdepots in Vlaanderen. Samenvatting 2011. Uitgevoerd in opdracht van Departement Cultuur, Jeugd en Sport en Media en Kunsten en Erfgoed van de Vlaamse overheid (december 2010- juli 2011). Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media. [Elektronische versie]. Zie: http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/de-huidige-mogelijke-en-wenselijke-rol-van-deprivate-sector-bij-investeringen-in-infrastructuur-en-uitbating-van-museumdepots
•
Kruijt, Michiel (2014, 25 februari). Opleiding tot werven van fondsen in de maak. De Volkskrant, p. V11.
•
Minister van OCW, J. Bussemaker.( 10 juni 2013). Cultuur beweegt. De betekenis van cultuur in een veranderende samenleving. Brief aan de Tweede Kamer met de visie van de minister op cultuur. [Electronische versie]. Zie http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2013/06/11/cultuur-beweegt-de-betekenis-van-cultuur-in-eenveranderende-samenleving.html
•
Minister van OCW, J. Bussemaker. (31 januari 2013) Reactie op advies 'Ontgrenzen en verbinden' van de Raad voor cultuur. Toespraak . Zie: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2013/01/31/reactie-opadvies-ontgrenzen-en-verbinden-van-de-raad-voor-cultuur.html
•
Http://www.culturelebusinesscase.nl. Website met informatie rond de ontwikkeling van culturele business cases in Den Haag.
Conny Herben
6
