Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta
C ÍRKEVNÍ RESTITUCE A JEJÍ VLIV NA STÁTNÍ ROZPOČET (P R ÁC E ST U DE NT Ů M AG I STER S KÉ H O ST UD I A )
Ing. Cyril Klepek
Abstrakt Cílem této práce je analýza církevních restitucí a jejich důsledků na státní rozpočet. Především se diskutuje zákon č. 428/2012 Sb. o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Na základě analýzy je poukázáno na velké množství problémů provázející tuto právní úpravu, mezi které patří např. vysoká netransparentnost, nerovnost restituentů před zákonem a vliv zájmových skupin. Z výsledků finanční analýzy vyplývá, že zákonná úprava bude mít pozitivní dopad na státní rozpočty až v horizontu 50- 60 let. Klíčová slova: majetkové narovnání, církve a náboženské společnosti, státní rozpočet, financování církví, zákon č.428/2012 Sb., zájmové skupiny, vztahy státu a církví
Klasifikace JEL: L33, H59, Q15, Z12
Abstract The goal of this paper is analysis of church restitutions and their consequences for government budgets itself.
Mainly is discuss the Act No. 428/2012 Sb. It has been
demonstrated many problematic aspects of this act like high non- transparency, inequality before the law and strong influence of interest groups. Financial analysis concluded that positive impact of the act will be not sooner than in 50- 60 years.
Key words: settlement of property, churches and religious societies, government budget, church financing, act No. 428/2012 Sb., interest groups, churches - state relations
JEL classifications: L33, H59, Q15, Z12
Obsah Úvod ........................................................................................................................................... 1 1 Zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi .................... 2 2 Kritika zákona č. 428/2012 Sb. a reakce na ni .................................................................... 3 2.1 Normativní kritika ............................................................................................................ 3 2.2 Pozitivní kritika ................................................................................................................ 5 3 Vliv církevní restituce na veřejné rozpočty ...................................................................... 10 3.1 Varianta 0: situace při absenci zákona o církevních restitucích ..................................... 11 3.2 Varianta 1: situace při plnění zákona o církevních restitucích ....................................... 14 Závěr ........................................................................................................................................ 17 Literatura ................................................................................................................................ 18
Úvod Problematika církevních restitucí je v současné době, v reáliích nově vznikající vlády v České republice, stále nadmíru aktuální téma. V poslední době v této souvislosti vzniklo mnoho
odborných
prací,
a
problematika
církevních
restitucí
vyvolala
rozsáhlé
celospolečenské diskuze. Přesto většina studií projevuje spíše subjektivní názorové přesvědčení, nežli věcné argumenty oproštěné od normativních soudů. Tato absence hodnotově neutrální analýzy církevních restitucí, tak byla hlavním důvodem pro rozhodnutí věnovat se tomuto národohospodářskému tématu. V teoretické části práce je velice zjednodušeně analyzován zákon č. 428/2012 Sb. o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, jeho náplň a hlavní, přímé důsledky pro státní rozpočty. Dále je součástí teoretické části kritika zákona normativního a pozitivního charakteru. V analytické části je oproštěno od normativních soudů, ke kterým může tato problematika svádět, a církevní restituce se analyzují čistě z národohospodářského hlediska. V této kapitole je analyzován vliv přijetí restitučního zákona na státní rozpočet. Abychom byli schopni odhadnout alespoň směr trendů, jsou v analýze porovnány varianty zahrnující financování před a po přijetí restitučního zákona. Ústředním cílem této práce je nalezení odpovědí na otázky, týkající se adekvátnosti restitučního zákona, pozitiva a negativa plynoucí z tohoto právního předpisu pro národní hospodářství a rovněž pak i vliv zákona na státní rozpočet.
1
1 Zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi Dne 1. ledna 2013 nabyl účinnosti zákon č. 428/2012 Sb., O majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Zákonný předpis je rozdělen, kromě úvodní preambule, do IV hlav, osmi částí a 26 článků. V základním ustanovení je definován předmět úpravy. Explicitně je tím řečeno, že tento zákon upravuje zmírnění některých majetkových škod, které byly spáchány komunistickým režimem. V prvním článku je rovněž definováno rozhodné období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990. Toto definování je zcela zásadní, jelikož jasně ohraničuje období, pro které platí výše zmíněná úprava zmírnění majetkových škod. Zákon stanovuje, že vydávat lze pouze ten majetek, který byl alespoň část rozhodného období ve vlastnictví církví a náboženských společností (CNS)1. V hlavě II. jsou definovány oprávněné osoby a povinné osoby, postup při vydávání zemědělských nemovitostí a nemovitostí jiného charakteru. Součástí této části je rovněž vymezení práv a povinností, které se vážou na vydané nemovitosti. V II. hlavě jsou dále řešeny skutečnosti vedoucí k majetkovým křivdám. Jmenovitě se v § 5 jedná o zákon č. 142/1947 Sb., O revizi první pozemkové reformy, zákon č. 46/1948 Sb., O nové pozemkové reformě, odnětí věcí podle zákona č. 185/1948 Sb., zákon č. 95/1948 Sb., zákon č. 125/1948 Sb. a zákon č. 124/1948 Sb. Články s pořadovým číslem 6 a 7 stanovují povinnost povinných osob vydat oprávněným osobám nemovité věci ve vlastnictví státu. V § 9 je dále důležité si povšimnout stěžejního postavení Státního pozemkového úřadu, který nejen, že přijímá žádosti od osob oprávněných, ale vyzývá rovněž k jejich doplnění, schvaluje a dokonce má pravomoc rozhodnout případné odvolání. V hlavě č. III jsou řešeny finanční náležitosti zákona č. 428/2012 Sb., kde je určena na základě předešlých jednání, finanční náhrada jednotlivým CNS. V seznamu je dominantní položkou finanční náhrada římskokatolické církvi ve výši 47, 2 mld. Kč, následovaná částkou převyšující 3 mld. Kč pro církev československou husitskou a cca 2, 27 mld. Kč pro
2
Českobratrskou církev evangelickou. Finanční náhrada bude vyplacena ve třiceti bezprostředně po sobě jdoucích splátkách. Zákon ukládá, že výše splátky bude vypočtena jako podíl nesplacené částky finanční náhrady a počtu dosud neuhrazených ročních splátek. První splátka začíná již rokem 2013. Poslední splátka by tedy měla být splacena podle plánu v roce 2043. Na závěr Hlavy III. se právně upravuje v § 17 podoba státní podpory CNS. Zákon stanoví, že po dobu 17 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona stát vyplácí dotčeným CNS příspěvek na podporu jejich činnosti. V prvních třech letech přechodného období 17 let, bude vyplácena plná částka dle výše zmíněného zákona. Od 4. roku se výše příspěvku bude každoročně snižovat o částku odpovídající 5 % částky vyplacené v prvním roce tohoto přechodného období. Platí, že příspěvek je nutné poslat nejpozději do 31. ledna daného kalendářního roku.
2 Kritika zákona č. 428/2012 Sb. a reakce na ni Jeden z největších porevolučních přesunů majetků a zároveň zákon protínající legislativu mnoha státních zřízení a režimů, s sebou nese značnou kritiku. V této kapitole tak budou postupně analyzovány jednotlivé kritiky právního předpisu, a více či méně uspokojivá reakce na kritiku. Argumenty, které jsou součástí diskursu nad tímto tématem, můžeme s jistou dávkou odvahy rozdělit na argumenty normativního a pozitivního charakteru. Oběma skupinám bude věnována jedna z podkapitol.
2.1 Normativní kritika Kvalitu celospolečenského, ale i odborného diskursu nad problematikou církevních restitucí a především pak nad zákonem č 428/2012 Sb., snižují normativní soudy a reakce. Do jisté míry to pramení z nepochopení role CNS ve společnosti, či z nedostatečné orientace v problematice. Mezi tyto kritiky patří např. názor, že „zákon boří státotvorné ideje a snahy T. G. Masaryka a spoluzakladatelů Československa o odstranění historických křivd na českém národě způsobených násilnou pobělohorskou rekatolizací.“2. Podobně patetický etos používá 2
Iniciativa Stop církevním restitucím. Dostupné online na: http://stop-cirkevnim-restitucim.cz/?page_id=11 3
i jeden z hlavních řečníků odpůrců přijatého zákona JUDR. Karol Hrádela: „Navržený zákon je v případě jeho přijetí v jistém smyslu nejen popřením tradic v našem státě, ale i konečnou porážkou husitského hnutí….3“ Podobně jako se vyjádřil Ústavní soud ani autor této práce se necítí být povolán k tomu, aby rozsoudil smysl českých dějin. Pouze by rád apeloval na skutečnost, že tento dílčí argumentační segment často zastírá skutečnou podstatu restitučního zákona a mnohé jeho problematické pasáže. Jedna z řady podnětných kritik je fakt, že zákon zcela vybočuje z filosofie restituční legislativy, která byla v ČR přijata po roce 1989. Význam slova restituce můžeme popsat ve smyslu obnovení, či uvedení do původního stavu. V restitučních zákonech z 90. let se ovšem počítalo pouze s částečnou nápravou křivd. Snaha o tento přístup je sice naznačena v preambuli zákona, kde je napsáno, že parlament je „veden snahou zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd.“ Ale přijatý restituční zákon je vzhledem k faktu, že se předpokládá náhrada celého původního majetku včetně finanční prémie, z tohoto hlediska minimálně velice štědrý. Zatímco fyzické osoby musely v rámci restitucí velice pracně dokazovat své vlastnictví, CNS toto mají významným způsobem jednodušší. Nerovnost v přístupu je patrná i ohledně velikosti finančních náhrad, kdy ceny za zemědělské a lesní pozemky jsou od té doby značně odlišné. Více je tato oprávněná výtka diskutována v následující kapitole. Z parametrů zákona a z probíhající diskuze, která je součástí, je patrné, že se nejedná pouze o restituční zákon, ale o zákon, který má redefinovat vztah CNS a státu. Zákon působí dojmem řešení odluky CNS od států ovšem za absence institucionálních podmínek. Kritika tohoto zákona je v tomto bodě oprávněná hned ze dvou důvodů. Zaprvé, zákonodárce klame veřejnost, když zákon prezentuje jako čistě restituční. Za druhé, pokud zákonodárce zamýšlel vyřešení odluky CNS od státu, zákon měl být sepsán komplexnějším způsobem, tak aby jasně definoval postavení CNS v národním hospodářství.
3
Hrádela, K. (2012): „Co bylo ukradeno, musí být vráceno aneb právní rozbor k problematice restitucí církevního majetku. Dostupné online na: http://www.akhradela.cz/clanky.html 4
2.2 Pozitivní kritika Pozitivní kritika zákona o církevních restitucích je na tolik rozsáhlá, že z důvodu kapacitních a pro účely větší srozumitelnosti textu, bude autor uvádět konstruktivní kritiky v jednotlivých bodech. 1. Oprávněnost CNS na majetek Existuje poměrně silná kritika zákona z pozic, které proklamují, že CNS církevní majetek nikdy zcela nevlastnily. Tyto opodstatněné argumenty říkají, že majetek CNS nikdy neměl charakter čistě soukromého a ničím neomezeného vlastnictví. Církevní majetek opravdu byl pod dohledem státního dozoru a jeho zatěžování, zcizení, anebo způsob užití výnosů vždy podléhal státní kontrole. Systém dohledu nad věcmi církevními panoval nejen za Rakouska - Uherska, ale ve věcech majetkoprávních i v době první republiky. Rovněž právně historická expertíza PF UK z roku 19984 nepovažovala církevní majetek katolické církve za ryze soukromý: „Katolická církev sice měla právo vlastnit majetek a samostatně spravovat své vnitřní záležitosti, ohledně jejího majetku však platilo, že požívá té státní ochrany, jakou požívají obecně užitečné nadace.“5 Mezi další kritiky v tomto směru patří argument, že zákon vydává CNS nejen majetky, které jim skutečně patřily, ale rovněž i ty, které jim „příslušeli“, jak je zaneseno v zákoně v § 2 části a). To dle kritiků umožňuje vydávání i toho majetku, který měly CNS pouze v pronájmu, či zde byl majitel nejasný. Přes uznání jistých specifik je odlišného názoru na vlastnictví církevního majetku expert na církevní právo Tretera (2002), a pak především ústavní soudci, kteří dne 29. května 2013 vydali nález Ústavního soudu, kde neshledali pádnou argumentaci navrhovatelů zrušení zákona č. 428/2012 Sb. o popření původního vlastnictví CNS církevního majetku6.
Ovšem už vzhledem k panujícímu státnímu dohledu nad církevním majetkem před 25. únorem 19487, se podle tohoto zákona tedy nejedná o proces „restituce“ ve smyslu navrácení
4
PF UK (1998): Právně historická expertíza Univerzity Karlovy v Praze právního postavení tzv. katolického církevního majetku v druhé polovině 19. a ve 20. století na území dnešní ČR. Dostupné z: http://bit.ly/LPYibC 5 Tamtéž. Strana č. 18. 6 Ústavní soud (2013): Nález Ústavního soudu. Dostupné z: http://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Pl_-10-13_konecne_zneni__3_.pdf 7 Je ovšem pravdou, že dle platné Listiny základních práv a svobod, kde se stanoví, že stát se nesmí vázat na žádné náboženské vyznání, není dnes možné obnovit původní stav kontroly CNS. 5
do původního stavu, ale o zcela nový stav, kdy jsou CNS výlučnými soukromými vlastníky církevního majetku. Zpochybňování oprávněnosti CNS na finanční náhrady za „zabavený majetek“ je v několika bodech zcela oprávněné. Apoštolská církev obdrží po podepsání „smlouvy o vypořádání“ v následujících 30 letech částku 1, 056 mld. Kč., Luterská evangelická církev a. v. v České republice má pak dostat v rámci kompenzace za „zabavený majetek“ částku 113,828 mil. Kč. Pokud se ovšem podíváme na data registrací obou církví 8, pak zjistíme, že Apoštolská církev byla registrována v roce 1989 a Luterská evangelická církev dokonce až v roce 1995. Pokud je tedy u Apoštolské církve velice nepravděpodobné, že by během necelého jednoho roku dokázala shromáždit majetek v dnešní hodnotě přes miliardu korun a zároveň o něj ve stejném roce přijít, v případě Luterské církve je to očividně zcela vyloučené. 2. Legislativní problém nerovnosti před zákonem a porušení rozhodného období Jedna z největších kritik tohoto zákona směřuje k základní podmínce fungování právního státu, totiž k požadavku rovnosti před zákonem. Existují opodstatněné obavy z toho, že tento zákon přistupuje v otázce restituce majetku k CNS za daleko výhodnějších podmínek, než jak tomu bylo v případě restituce fyzických osob (FO). Tato nerovnost je podle odpůrců zákona patrná především ve značném usnadnění prokázání vlastnických práv CNS a pak v ocenění nevydávaného církevního majetku, ze kterého plyne výše finanční náhrady. Zatímco restituce majetku FO vycházející se zákona č. 229/1991 Sb9., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku se odehrála s cenami 1- 16,62 Kč/m2 u zemědělské půdy a 1- 8,86 Kč/m2 u lesní půdy, v případě církevní restituce jsou ceny významně navýšeny; 44,48 Kč/m2 u zemědělské půdy a 27,74 u lesní půdy. Rozhodně nejčastěji používanou kritikou zákona je obava z prolomení hranice 25. února 1948. Tato všeobecně stanovená restituční hranice určuje počátek komunistického režimu a jeho protiprávní jednání. Zároveň se tímto určilo, že do 24. února 1948 byl v Československu demokratický systém, jehož právní aktivity nezakládají nárok na restituci majetku. Zákon by tedy měl respektovat princip, že se vydává, či nahrazuje pouze majetek zabavený po 25. únoru. 8
MKČR. Data registrace CNS: http://www.mkcr.cz/cz/cirkve-a-nabozenske-spolecnosti/registrace-aevidence/data-registrace-cirkvi-a-nabozenskych-spolecnosti-a-svazu-cirkvi-a-nabozenskych-spolecnosti-11263/ 9
Zákon č. 229/1991 Sb. Dostupné z: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1991-229 6
V právnické obci neexistuje jednotný názor na argument, jestli zákon revitalizuje toto restituční období, když předmětem vydání je i majetek, který podléhal pozemkové reformě z roku 1919 a její revizi z roku 1947. Argument ze strany Ministerstva kultury kontruje vyjádřením, podle něhož byl sice zákon o pozemkové reformě přijat 11. července 1947, tedy před rozhodným datem, byl ovšem realizován až po 25. únoru 1948, a to už bez respektování vyplacení finanční náhrady tak, jak to ukládal text zákona z roku 1947. Konfiskace bez náhrady tedy byla odlišná od situace v roce 1919. V tomto případě byl dle argumentace předkladatelů zákona porušen zákon č. 142/1947 Sb., čímž vznikl nárok na restituci či náhradu takto protiprávně zkonfiskovaného majetku10. U problematiky rozhodného období dále existují obavy, že dojde k prolomení poválečných Benešových dekretů. Tyto obavy existují a plynou především z možných žalob ze strany Řádu německých rytířů aj. Tento argument ovšem neobstojí vzhledem ke skutečnosti, že problematika Benešových dekretů je ošetřena v zákoně v § 8 odstavcem h). 3. Problém rozsahu církevního majetku a jeho ohodnocení Tento bod je částečně propojen s kritikou oprávněnosti CNS na majetek. Pokud jsme tuto kritiku odmítli jako neopodstatněnou, tak kritika způsobu ohodnocení je věcí o mnoho relevantnější. Předně je velice zarážející, že v případě výpočtu finančních náhrad není specifikován objem majetku, z kterého je tato náhrada vypočtena. Rovněž nebyl v zákoně poskytnut výsledný algoritmus, podle kterého došlo k onomu výpočtu. Kromě této netransparentnosti je největší kritice podrobena ta skutečnost, že při ocenění majetku byly použity ceny, které neodpovídají realitám, a pak především podmínkám za kterých byly oceněny majetky FO. Zákon předpokládá, že se církvím vydá cca 200 000 ha v naturální podobě a 61 000 ha v podobě finanční náhrady. Podle návrhu opoziční ČSSD tento rozdíl v ohodnocení vede k fatálním rozdílům v neprospěch státu ve výši 75- 105 mld. Kč11. CNS budou také vydány pozemky, které v současné době nesou charakter zemědělského pozemku, ovšem případný prodej jako stavebních parcel by především v Praze a okolí znamenal několikanásobné zvýšení ceny pozemku. 10
MK ČR (2011): Deset důvodů, proč byl schválen zákon o církevních restitucích. http://www.mkcr.cz/cz/zpravodajstvi/zpravy/deset-duvodu-proc-prijmout-zakon-o-cirkevnich-restitucich138332/tmplid-228 11 ČSSD. Problematika návrhu zákona o zmírnění některých křivd způsobených církvím a náboženským společnostem v době nesvobody (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi). Dostupné z: http://www.cssd.cz/data/files/shrnuti-zakladnich-argumentu-cirkevni-restituce-2-.doc 7
4. Ekonomická kritika zákona Mezi kritiku zákona dále patří domněnky, že CNS budou tímto zákonem osvobozeny od daně z budoucího prodeje v restituci získaného majetku a že církevní restituce výrazně zvýší zadluženost českého státu. Zatímco druhá poznámka je podrobněji diskutována v kapitole č. 3., Argument první, je zcela klasickou ukázkou již zmiňované absence veřejné a celospolečenské diskuze. Je sice pravdou, že CNS budou osvobozeny od daně při převodu nemovitosti od státu, ale to je běžný postup, který byl aplikován i při restituci FO. Při prodeji majetku vráceném v církevních restitucích již oproti prvnímu návrhu CNS od daně osvobozeny nebudou. 5. Problém dalších vztahů stát – CNS Jak již bylo dříve diskutováno, zákon evidentně neřeší pouze majetkové vyrovnání s CNS, ale jedná se o jistou formu odlukového zákona. Pokud byla tedy toto intence zákonodárce, mezi další kritiku by jistě pařil i ten fakt, že návrh zákona není dotažený do konce. Po tomto předefinování vztahů by bylo například efektivní pomocí fiskálních nástrojů podporovat společensky žádoucí aktivity CNS. S tímto problémem je spjatá i kritika vzhledem k možným dopadům zákona na rozvoj obcí a měst. Ty na odblokování církevního majetku netrpělivě čekají, zákon ovšem nestanoví žádné přednostní právo odkupu, či informační povinnost. Dále není ani jasné, kdo všechno bude dbát o financování a údržbu církevních staveb na našem území. Toto dokonce není vyjasněné, v době vypracování této stati, ani u kulturních památek. V České republice, je velice hustá sít církevních památek a jejich údržba a rekonstrukce je nákladnou věcí. 6. Neschopnost v hospodaření CNS Mezi další kritiku zákona patří argument neschopnosti CNS obhospodařovat svoje nabyté majetky. Zástupci CNS, kteří byli dosud obeznámeni pouze s hospodařením na drobných majetcích a museli disponovat s pouze omezenými finančními zdroji, budou najednou v situaci, kdy díky restitučnímu zákonu budou spravovat rozsáhlé majetky a k dispozici budou mít poměrně značný kapitál. Existují tedy oprávněné obavy, že jednotlivé 8
farnosti a diecéze nebudou schopny spravovat své aktiva hospodárným způsobem. Studie Nadačního fondu proti korupci s názvem „Podivnosti kolem církevních restitucí“ rovněž zmiňuje možnosti vyvádění peněz z vyplacených finančních příspěvků pomocí pořádání seminářů, poradenských a konzultačních služeb 12. Zástupci CNS v čele s katolickou církví sice argumentují „dlouhodobou historickou zkušeností“ několik příkladu z moderní doby ovšem ukazuje, že v podmínkách tržní ekonomiky 21. století jednotlivé farnosti opravdu mohou mít problémy. Příkladem je farnost v obci Trmice, která začala v roce 2007 podnikat v oblasti lesnictví a zpracování dřeva. Podnikatelskou naivitou se ovšem během 3 let dostala farnost na dlužnou částku 30 mil. Kč a byl na ní vyhlášen konkurz. Následně bylo založeno občanské sdružení, které shání peníze na koupi trmického kostela. V současné době je ovšem kostel farnosti stále na prodej a to včetně přilehlého hřbitova13. 7. Vliv zájmových skupin a ostatní kritika Církevní restituce jsou jedním z největších polistopadových přesunů majetků a tak i v odborné veřejnosti vznikají obavy z vlivu zájmových skupin. Církevní restituce může představovat kýženou rentu, pro kterou jsou zájmové skupiny v podobě nejen CNS ochotny významně „investovat“. Obavu z rent-seekingu prohlubují i nejasné dohody nad celkovou výší finančních náhrad a velikostí vydávaného majetku. Jednou ze zřejmých zájmových skupin jsou již zmíněné CNS, které z celého projektu budou velmi výrazně profitovat. Autor práce se ovšem domnívá, že existují daleko vlivnější zájmové skupiny, které lobbovaly za přijetí zákona a z finančních prostředků a majetků budou rovněž těžit. Mezi jednu skupinu patří finanční skupiny, banky a finanční instituce. Do druhé skupiny můžeme zařadit advokátní kanceláře, makléřské, a stavební a realitní společnosti. Obě tyto skupiny budou ovšem významně profitovat z renty, kterou představuje církevní vyrovnání. Je tedy na místě se obávat, zda nebyla výsledná částka, jejíž výše již byla diskutována, pomocí vlivu zájmových skupin uměle navýšena o rentu pro tyto tržní subjekty. Vzhledem k okolnostem, že celý zákon byl zřejmě sestaven na základě politické dohody a vzhledem k absenci transparentního postupu při vydávání podrobnějších informací, existují pro tyto obavy opodstatněné důvody. 12
Studie NFPK (2013): „ Podivnosti okolo církevních restitucí“. Dostupné z: http://www.nfpk.cz/_userfiles/soubory/tiskovky/tz_2013_09_10_restituce_studie.pdf 13 Občanské sdružení na záchranu kostela a fary v Trmicích. Dostupné z: http://www.kosteltrmice.cz 9
Jednou z charakteristik vlivu zájmových skupin a rent-seekingu obecně je jejich složitá identifikace. Jednou z cest k získání renty je ovšem i ovlivňování veřejného mínění. V tomto případě lze jednotlivé subjekty spolehlivě identifikovat skrze pořádání a sponzoring diskusních setkání a panelových diskuzí na téma církevních restitucí. V dubnu roku 2013 proběhlo Žofínské fórum s názvem „Církevní narovnání v praxi“, kde byl hlavním sponzorem Komerční banka, a.s.14 V březnu téhož roku proběhlo diskusní setkání časopisu Stavební fórum s názvem „Církevní restituce, jak naloží církve s obrovským majetkem?“. Toto diskusní setkání bylo složeno výhradně s účastníků zastupující zájmy finančních a investičních společností, bank, advokátních kanceláří, realitních a stavebních společností. Především se jednalo o zástupce České spořitelny, a.s., Deloitte Legal, s.r.o, HOCHTIEF Development Czech Republic s.r.o. aj15. V září roku 2012 proběhla diskuze s názvem „Restituční tečka a církevní vyrovnání“, kde byla hlavním sponzorem opět Česká spořitelna, a.s., a PPF, a.s. Poslední bod kritiky tak míří na enormní vliv zájmových skupin, které tímto mohou vyhledávat zdroje ve veřejných rozpočtech.
3 Vliv církevní restituce na státní rozpočet Abychom mohli demonstrovat výhodnost, či nevýhodnost přijaté zákonné úpravy prizmatem finanční analýzy, je potřeba porovnat situaci, která by nastala při absenci zákona o církevních restitucích s očekávanou situací po přijetí zákona č. 428/2012 Sb. V obou případech, musím zdůraznit, že vzhledem ke komplexnosti problematiky a dlouhému časovému období se bude jednat pouze o odhady trendů.
14
Žofínské fórum.(2013) „Církevní narovnání v praxi“. Dostupné z: http://www.zofin.cz/cs/zofinskafora/archiv/147-zofinske-forum 15 Stavební fórum (2013)“ Církevní restituce: jak naloží církve s obrovským majetkem?“. Dostupné z: http://www.stavebni-forum.cz/diskuse2013/index.php?main=prg03282013 10
3.1 Varianta 0: situace při absenci zákona o církevních restitucích Tato skutečnost by znamenala faktické pokračování zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem a jeho úprava zákonem č. 16/1992 Sb.. Vždy se jedná o výdaje státu definované v rámci zákona o státním rozpočtu. Ve skutečnosti se jedná o výdaje na platy duchovních a administrativu včetně pojistného, provozní náklady CNS a prostředky na údržbu a opravy církevního majetku. Pomineme-li morální podtext restituční situace a budeme-li se zabývat pouze ekonomickou stránkou, tak při zachování stavu financování CNS podle výše zmíněného zákona, zde dochází k výraznému navyšování finančních objemů vyplácených CNS. Jak naznačuje graf č. 1, zatímco v roce 1994 byl podíl ve státním rozpočtu ve velikosti 0, 377 mld. Kč, tak v roce 2005 už tento objem překročil 1 miliardu a v roce 2012 se ze státního rozpočtu CNS financovaly částky 1, 440 mld. Kč. Graf č. 1: Celkové výdaje státu na CNS (v tis. Kč)
Zdroj: MK ČR
Poměrně výrazný nárůst lze pozorovat i v poměrových veličinách. Zatímco v roce 1994 byl poměr výdajů na CNS 0,2 % státního rozpočtu, v roce 2010 to bylo již 0,38 %16. Největší podíl na rapidním nárůstu celkových výdajů má především jeho variabilní složka: 16
Oceněno v běžných cenách. Zdroj dat: ČSÚ http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/t/E20040299A/$File/501312K0204.pdf 11
výdaje na platy duchovních a administrativy včetně pojistného. I po odečtení inflace nárůst této položky státního rozpočtu představoval mezi roky 1994 až 2012 nárůst o 215 %. Důvodem nejsou ani tak výrazné valorizace platů duchovních, které po celou dobu zůstávaly pod průměrným příjmem, jako spíše výrazný nárůst počtu duchovních. Jak je patrné z grafu č. 2, počty duchovních, kteří jsou členy řádně registrované církve, či náboženského společenství, a mají tak status státního zaměstnance, výrazně rostou. Změna v počtu registrovaných duchovních mezi roky 1994, kdy bylo evidováno 2578 duchovních a rokem 2012, kdy bylo evidováno 4892, činí nárůst o 189 %.
Graf č. 2: Počet registrovaných MK ČR duchovních CNS
Počet duchovních 6000 5000 4000 3000 Počet duchovních 2000 1000
19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12
0
Zdroj: MK ČR
Často zmiňovaným argumentem ve prospěch změny financování CNS je právě obava z rostoucího počtu duchovních registrovaných CNS. Do roku 2014 bude stále platit závazek17 o nezvyšování počtu duchovních, poté se ovšem předpokládá významný nárůst až minimálně do roku 2035, kdy by mělo dojít k obnově věkové struktury duchovních způsobenou restrikcemi v období komunistického režimu18. Tento nárůst počítá s počtem registrovaných duchovních v roce 2023 na hodnotě 7 370, v roce 2043 11 731 a v roce 2 063 už se počítá s celkovým počtem 14 305 duchovních registrovaných církví. Tento nárůst na 173 % hodnot 17
Jedná se o dohodu státu a CNS o nenavyšování počtu duchovních z roku 2010. Schwarz J. (2012):Církevní narovnání, krok k rozvoji územních celků?. Dostupné z: http://keke.vse.cz/wpcontent/uploads/2011/07/13.-t%C3%BDden-_cirkev.-narovnani.pptx 12 18
z roku 2013 je ještě spodní hranicí výše citované studie. Podle scénáře výrazného přílivu muslimských věřících, včetně jejich duchovních, se celkový počet v roce 2063 odhaduje na desítky tisíc. Obava z výrazného přílivu muslimů plyne z důvodu vysokého zastoupení duchovních mezi muslimským obyvatelstvem. Pokud se podíváme na data z let 1991 a 2001, zjistíme sice nárůst muslimského obyvatelstva, ovšem stále se celkové počty pohybují v řádech tisíců, či maximálně desetitisíců věřících19. Horní hranici odhadů tedy můžeme odmítnout jako neopodstatněnou. Graf č. 3: Prognóza finančních příspěvků CNS do roku 2068
Zdroj: MK ČR
Pokud ovšem přijmeme spodní odhad počtu duchovních, tak i to znamená pro státní rozpočet značné zvýšení objemu finančních příspěvků. Podle navrhovatelů zákona se jen finanční příspěvky na platy duchovních z celkové odhadované částky na rok 2015 1,6 mld. Kč, mohou do roku 2030 zvýšit na 2,6 mld. Kč za rok. Jak je patrné z grafu č. 3, ministerstvo kultury počítá ještě s rapidnějším nárůstem finančních příspěvků. Varianta zabezpečení CNS i nadále podle zákona z roku 1949 o hmotném zabezpečení CNS s sebou přináší úskalí v podobě pravděpodobného nárůstu počtu duchovních a v závazku o placení udržovacích a rekonstrukčních prací na majetku CNS. Pokračující financování CNS podle této varianty by tedy mělo zvyšující se nároky na veřejné rozpočty. 19
ČZSO. Obyvatelstvo podle náboženského vyznání a pohlaví. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2006edicniplan.nsf/t/3D00462B10/$File/4032060119.pdf 13
3.2 Varianta 1: situace při plnění zákona o církevních restitucích Určení přesného, nebo alespoň přibližného výnosu, nebo ztráty ve státním rozpočtu na základě přijetí zákona č. 428/2012 Sb., je díky mnoha neznámým a dlouhému časovému období natolik komplexní problematikou, že si autor této práce nedělá iluze o naplnění tohoto cíle. Stejně jako u předchozího modelu se tedy jedná spíše jen o naznačení směru výnosnosti. Kromě předání majetku CNS v hodnotě 75 mld. Kč je pro státní rozpočet prioritní především závazek státu během 30 let zaplatit 59 mld. Kč. Po vyplacení první roční splátky, která je splatná k roku 2013 se výše nesplacené částky finanční náhrady každoročně zvyšuje o míru roční inflace zveřejněnou Českým statistickým úřadem pro kalendářní rok o dva roky předcházející kalendářnímu roku konkrétní roční splátky. Tato finanční náhrada nebude podléhat zdanění. Pokud budeme předpokládat plnění inflačního cíle ČNB, ve smyslu udržení růstu cenové hladiny okolo 2 %, tak v roce 2013 bude vyplacená částka CNS ve výši 1, 967 mld. Kč, v roce 2014 pak bude výše nesplacené částky 57, 033 mld. Kč. Částka s valorizací bude ovšem 58, 1740 mld. Kč, z čehož plyne finanční náhrada ve výši 2, 006 mld. Kč. Výši nominálního příspěvku do roku 2018 ukazuje následující tabulka. Tabulka č. 4: Výše finanční splátky s roční mírou inflace 2 %.
Finanční splátka v
Rok
mld. Kč (nominálně) 2013
1.966
2014
2.006
2015
2.046
2016
2.087
2017
2.128
2018
2.171 … Zdroj: autor
14
Druhou významnou položkou je závazek státu po dobu 17 let, ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, vyplácet dotčeným CNS jako příspěvek na podporu jejich činnosti. V prvních třech letech přechodného období 17 let bude vyplácena plná částka. Od 4 roku se výše příspěvku bude každoročně snižovat o částku odpovídající 5 % částky vyplacené v prvním roce tohoto přechodného období. Souhrnně nám výdaje ze státního rozpočtu dokládá graf č. 4. Prvních sedmnáct let při souběhu plateb finančního závazku a plateb na podporu CNS bude tato varianta z nákladového pohledu více zatěžovat státní rozpočet, než by tomu bylo ve variantním pokračování zákona o hospodářském zabezpečení CNS. Tento druhý stav pouze naznačuje přímka pro variantu pomalého růstu duchovních registrovaných CNS. Graf č. 4: Vliv církevní restituce na veřejné finance
Zdroj: autor a Schwarz (2012)20
Varianta řešení církevních restitucí má na rozdíl od předešlé varianty ovšem i příjmovou stránku: Dan z nemovitostí- do státního rozpočtu budou plynout peníze z odvedených daní za stavby a pozemky. Daň z příjmů fyzických osob - CNS budou hospodařit se svými pozemky hospodařit, což se ve státním rozpočtu projeví platbou daně z příjmu fyzických osob. Rovněž
20
Schwarz J. (2012):Církevní narovnání, krok k rozvoji územních celků?. Dostupné z: http://keke.vse.cz/wpcontent/uploads/2011/07/13.-t%C3%BDden-_cirkev.-narovnani.pptx 15
budou zaměstnávat značný počet pracovníků, u kterých budou vedle daně z příjmu FO rovněž platit sociální a zdravotní pojištění. Daň z přidané hodnoty a ostatní daně – do státního rozpočtu budou plynout rovněž odvedené daně z DPH a ostatní daně, které platí FO a PO.
V rámci restitučního zákona dochází rovněž k daňovému osvobození. To se týká daně z příjmu při nabytí věcí, které CNS budou vydávány podle restitučního zákona. CNS dle novelizace zákona nejsou CNS osvobozeny od daně z příjmu při prvním prodeji. Kromě toho, že se s CNS počítá jako s velkým zaměstnavatelem, očekávají se i nemalé investice. Musíme si uvědomit, že CNS dostanou zpět velké množství majetku ve velmi špatném až havarijním stavu. Očekává se tedy značné množství investic, které by v současné době mohly podpořit právě stagnující stavební odvětví. Jako zásadní průlom vidím v odblokování zákona o půdě, který obcím dosud neumožňoval investovat do bytové výstavby a obnově infrastruktury. Jako velmi pádný argument rovněž uvádím velkou neefektivitu spojenou se státním držením vlastnických práv. Jednou z mála erudovaných studií, která se pokusila vyčíslit přímý vliv církevních restitucí na státní rozpočet, je již citovaná studie J. Schwarze. Studie21 předpokládá pozitivní dopad přijetí zákonné úpravy na veřejné rozpočty a tím především - na státní rozpočet. Podle Schwarze budou příjmy státního rozpočtu v období 2013-2063 více než 28 mld. Kč. A na tom by se měly podílet výnosy z daní investičních činností, výnosy z daní nemovitostí, výnosy z daní z příjmů právnických osob a nakonec úspora na MK ČR.
21
Schwarz J. (2012):Církevní narovnání, krok k rozvoji územních celků?. Dostupné z: http://keke.vse.cz/wpcontent/uploads/2011/07/13.-t%C3%BDden-_cirkev.-narovnani.pptx 16
Závěr Cílem této práce nebylo kvantitativně ohodnotit přijetí zákona s časovým intervalem na půl století dopředu. Autor této práce se totiž domnívá, že to není úplně reálné. Cílem je pouze naznačit možné přístupy, trendy a možnosti, které obě varianty mohou vykazovat. Zdá se tedy, že v období minimálně do roku 2030, kdy skončí závazek vyplácení příspěvků CNS má varianta církevních restitucí vyšší negativní vliv na státní rozpočet. Zpočátku půjde o řády miliard, v pozdější fázi o řády stamilionů. Určitý proces vyrovnání se obou variant nastane až po 20 - 25 letech od přijetí zákonné úpravy. Skutečný přínos pro státní rozpočet bude znamenat až konec finančních splátek v roce 2043. Při posouzení výhodnosti zákonné úpravy tedy záleží, jak dlouhé období do analýzy zahrneme. V období 50 - 60 a více let se zdá pravděpodobné, že církevní restituce budou mít na veřejné finance příznivý dopad. Slovy klasika ovšem rovněž platí: „In the long run, we are all dead“ (Keynes, 2000, str. 80), v dlouhém období jsme všichni mrtvi. V této práci si autor dal za cíl k problematice církevních restitucí přistoupit zcela nestraně a neutrálně, čistě v souladu s principy pozitivní ekonomie. Studie tohoto typu totiž v soudobé celospolečenské debatě absentují. Těžko například můžeme očekávat neutrální přístup ve studii finanční společnosti, která profituje z jedné varianty řešení. Autor se domnívá, že tento cíl naplnil a má tak možnost hodnotně přispět k soudobé diskuzi. Stanovený rozsah ovšem neumožnil podrobnější analýzu v mnoha částech práce. Především podrobnější analýza vlivu CNS a celkově religiozity na makroekonomické ukazatele v České republice se jeví, jako velice dobrý námět na akademickou práci pro budoucí autory.
17
Literatura Keynes, J, M. (2000). A tract on monetary reform. New York: Prometheus Books, xii, 209 s. ISBN 15-739-2793-7 Tretera, J. R. (2002). Stát a církve v České republice. Karmelitánské nakladelství.
18
