CALIFORNIË EN DE CO 2 - EMISSIERECHTENHANDEL

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2007 – 2008

CALIFORNIË EN DE CO2EMISSIERECHTENHANDEL

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de bedrijfseconomie

Elien Vulsteke onder leiding van Prof. Dr. J. Albrecht

Ondergetekende Elien Vulsteke bevestigt hierbij dat onderhavige scriptie mag worden geraadpleegd en vrij mag worden gefotokopieerd. Bij het citeren moet steeds de titel en de auteur van de scriptie worden vermeld.

Dankwoord Bij het volbrengen van deze masteropleiding kon ik rekenen op de hulp van veel personen. Hiervoor zou ik hen graag willen bedanken. Mijn speciale dank gaat uit naar Professor Albrecht, om mij de kans te geven me in dit onderwerp te verdiepen. Met veel interesse grasduinde ik door de literatuur rond deze actuele en continu evoluerende materie Mijn ouders, om mij de kans te geven deze bijkomende masteropleiding te volgen en mij nog een extra jaartje onder hun vleugels te houden Mijn medestudenten van de master en mijn vrienden thuis, in Gent, Congo en Californië voor hun stimulerende woorden en morele steun

I

Inhoud 1 2 3

Inleiding .................................................................................................................................................... 1 Californië en de klimaatverandering ......................................................................................................... 2 Het klimaatbeleid van de VS .................................................................................................................... 4 3.1 De niet-ratificatie van het Kyoto Protocol ......................................................................................... 4 3.2 Voorstellen voor een klimaatbeleid ................................................................................................... 5 3.2.1 Federaal niveau .......................................................................................................................... 5 3.2.2 Regionale initiatieven en hun belang ......................................................................................... 5 4 Referentiekader voor de ontwikkeling van het klimaatbeleid van Californië........................................... 8 4.1 Californië’s luchtvervuilingproblematiek: oprichting van een progressieve milieu-instelling ......... 8 4.2 Het Californisch Energiebeleid: een energie-efficiënte economie .................................................... 9 5 Het klimaatbeleid van Californië ............................................................................................................ 10 5.1 1988-2002: Verzamelen van informatie en advies .......................................................................... 10 5.2 2002-heden: regulering van broeikasgasemissies ............................................................................ 10 5.2.1 Beperken van de uitstoot van broeikasgassen ......................................................................... 10 5.2.2 Reductiedoelstellingen en economische analyse ..................................................................... 11 5.2.3 AB 32: The California Global Warming Solutions Act .......................................................... 13 5.2.4 Western Climate Initiative ....................................................................................................... 14 6 Internationale emissiehandel als internationaal klimaatbeleid................................................................ 16 6.1 Principe van emissiehandel en projectgebaseerde mechanismen .................................................... 16 6.1.1 Emissiehandel .......................................................................................................................... 16 6.1.2 Projectgebaseerde mechanismen ............................................................................................. 17 6.2 Emissierechtenhandel versus CO2-heffingen .................................................................................. 18 6.2.1 De economische efficiëntie van CO2-heffingen ...................................................................... 18 6.2.2 De politieke haalbaarheid van emissierechtenhandel .............................................................. 21 6.2.3 Emissierechtenschema met prijsplafond als compromis ......................................................... 21 6.3 Emissierechtenschema’s koppelen: voor- en nadelen ..................................................................... 22 6.3.1 Voordelen ................................................................................................................................ 22 6.3.2 Nadelen .................................................................................................................................... 25 6.4 Het Californisch emissierechtenschema als onderdeel van een regionale/internationale koolstofmarkt .............................................................................................................................................. 25 6.4.1 Ontwerp van het Californisch emissierechtenschema ............................................................. 25 6.4.2 Koppeling van het Californisch emissierechtenschema aan andere emissierechtenschema’s . 26 6.5 Hoe emissierechtenschema’s gekoppeld worden ............................................................................ 27 6.5.1 Gereguleerde gassen en sectoren, en punt van regulatie ......................................................... 28 6.5.2 Wederzijdse erkenning van de handelseenheden .................................................................... 29 6.5.3 Harmonisatie van de registers voor de transfer van emissierechten ........................................ 31 6.5.4 Harmonisatie van de allocatieregels van emissierechten ......................................................... 33 6.5.5 Harmonisatie van het bestraffingssysteem en een uniform beleid inzake prijsplafonds ......... 34 6.5.6 Harmonisatie van de standaarden voor het opvolgen, rapporteren en verifiëren van emissiedata .............................................................................................................................................. 36 6.5.7 Harmonisatie van de invoerquota’s van offsetcertificaten en soorten van projectgebaseerde offsets ………………………………………………………………………………………………...36 6.5.8 Harmonisatie van regels voor het opsparen van emissierechten ............................................. 38 6.5.9 Harmonisatie van handelsperiodes .......................................................................................... 38 II

7 8

6.5.10 Een internationaal coördinatiecentrum .................................................................................... 39 Besluit ..................................................................................................................................................... 41 Referenties .............................................................................................................................................. 43

III

Lijst met gebruikte afkortingen AAU CARB CCAR CDM CEC CPUC CR CO2 DOE EPA ETAAC EUA GtC GWP MAC tC WCI

Assigned Amount Unit California Air Resources Board California Climate Action Registry Clean Development Mechanism (Mechanisme voor Schone Ontwikkeling) California Energy Commission California Public Utility Commission Climate Registry koolstofdioxide Department of Energy Environmental Protection Agency Economic and Technology Advancement Advisory Committee European Union Allowances gigaton CO2-equivalenten Global Warming Potential Market Advisory Commission ton CO2-equivalenten Western Climate Initiative

IV

Lijst met Figuren Figuur 1 Samenstelling van broeikasgasemissies in Californië volgens type gas in 2004 ................................ 2 Figuur 2 Californië's broeikasgasemissietrends ................................................................................................ 3 Figuur 3 Distributie van de marginale kosten en baten in 2010 ..................................................................... 19 Figuur 4 Gevolgen van een CO2-heffing en een emissielimiet op emissies in 2010 ...................................... 20 Figuur 5 Verdeling van de kosten geassocieerd met CO2-heffing en emissielimiet in 2010........................... 21 Figuur 6 Sectorale efficiëntiewinsten bij internationale emissiehandel .......................................................... 23 Figuur 7 Emissierechtenprijs ($/tCO2) voor de verschillende koppelingsscenario's ....................................... 24 Figuur 8 Leden van de Climate Registry op 31 maart 2008 ............................................................................ 32

V

1 Inleiding Sinds de inwerkingtreding van het Kyoto Protocol in 2005, is de ontwikkeling van een internationale CO2emissiehandel een veelbesproken onderwerp. Het Europees emissierechtenschema geldt in deze context als het belangrijkste voorbeeld van een grensoverschrijdend emissierechtenschema in werking. In vele andere landen is men bezig met de ontwikkeling van een emissierechtenschema, of is het reeds operationeel. In dit opzicht lijken de Verenigde Staten achterop te hinken. De VS ratificeerde het Kyoto Protocol niet en neemt geen echte maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Ondanks het ontbreken van een klimaatbeleid op federaal niveau, wil Californië als staat zijn bijdrage leveren in de inspanningen om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Hiertoe wil Californië een emissierechtenschema invoeren, dat op lange termijn deel zou moeten uitmaken van een grotere, al dan niet internationale emissierechtenhandel. Opdat dit mogelijk zou zijn, moet het Californisch emissierechtenschema gekoppeld kunnen worden aan andere emissierechtenschema’s. Deze thesis wil de ontwikkeling van het Californisch emissieschema nader bekijken en de mogelijkheid tot koppeling met andere emissierechtenschema’s onderzoeken.

1

2 Californië en de klimaatverandering De wetenschap heeft een goed begrip van de werking van het broeikaseffect en zijn betekenis voor onze planeet. Wanneer zonnestralen door het aardoppervlak gereflecteerd worden, worden deze omgezet in infraroodstralen. De uiteindelijke ontsnapping van deze warmtestralen naar de ruimte wordt vertraagd door de aanwezigheid van broeikasgassen in de atmosfeer (UNFCCC, 2008). De belangrijkste broeikasgassen zijn koolstofdioxide, methaan en stikstofoxides. Het is algemeen geweten dat de concentraties van de verschillende broeikasgassen gestegen zijn de laatste 200 jaar, samenlopend met de opkomst en voortgang van de industriële revolutie en de hiermee geassocieerde stijging in het gebruik van fossiele brandstoffen en meststoffen. De uitstoot van broeikasgassen wordt verwacht nog toe te nemen door het almaar toenemend gebruik van fossiele brandstoffen in zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden. Het gevolg van een verdere stijging van de concentratie van deze gassen zal leiden tot een voortdurend toenemende opwarming van de aarde. Dit zal een aantal zware gevolgen hebben voor de mens en zijn milieu, waaronder een stijging van de zeespiegel en het voorkomen van een groter aantal orkanen, overstromingen en hittegolven. Hoewel men een redelijk goed inzicht heeft in de klimaatverandering, bestaan er onzekerheden omtrent de mogelijkheid om het klimaat en de timing en grootte van zijn gevolgen te modelleren (Leaf et al.,2003). In 2004 produceerde Californië 492 miljoen ton CO2-equivalente broeikasgassen uit. Hiermee is Californië na Texas de grootste producent van broeikasgassen in de VS en staat de staat Californië op de twaalfde tot zestiende plaats op de wereldranglijst (afhankelijk van de beschouwde studie). De staat Californië levert dus een significante bijdrage tot de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer (CEC, 2006). In Figuur 1 wordt de samenstelling van de uitstoot van broeikasgassen van Californië weergegeven. CO2emissies vertegenwoordigen ongeveer 84 % van Californië’s totale uitstoot aan broeikasgassen in 2004. CO2emissies zijn hoofdzakelijk geassocieerd met de verbranding van koolstofhoudende fossiele brandstoffen (bijvoorbeeld steenkool voor de aandrijving van elektriciteitscentrales, benzine voor auto’s en aardgas voor de verwarming van woningen). Methaanemissies vertegenwoordigen 5,7 % van de totale uitstoot in 2004 (CEC, 2006).

Figuur 1 Samenstelling van broeikasgasemissies in Californië volgens type gas in 2004 met inbegrip van elektriciteitsinvoer en uitgezonderd brandstoffen voor internationaal transport (naar California Energy Commission, 2006)

Methaanemissies worden voorgesteld door CO2-equivalenten om hun “Global Warming Potential” (GWP) in vergelijking met CO2 weer te geven. Landbouwactiviteiten en afvalstorten brengen het grootste deel van de methaanemissies voort. Het aandeel stikstofoxide (N2O) in de broeikasgasuitstoot bedroeg 6,8% in 2004 na 2

omrekening naar CO2-equivalenten. Emissies van stikstofoxide zijn voornamelijk geassocieerd met het gebruik van meststoffen om de productiviteit van akkers te verhogen en met de brandstofverbranding van mobiele bronnen. De resterende 2,9 % van de emissies aan broeikasgassen bestaat uit zogenaamde “high GWP”-gassen. Deze gassen zijn voor het grootste deel gehalogeneerde koolwaterstoffen. Dit zijn vervangers van gassen die de ozonlaag afbreken. Een klein aandeel van deze gassen bestaat uit hexafluoride (SF6), dat wordt gebruikt als isolerend materiaal in elektriciteitstransmissie en –distributie. Hoewel deze groep klein is, neemt de emissie van “high GWP”-gassen sneller toe dan de emissie van andere broeikasgassen (CEC, 2006). Figuur 2 geeft het verloop over de jaren weer van broeikasgasemissies voor de belangrijkste energiesectoren. De emissies variëren door veranderingen in brandstofgebruik, weerkundige variaties en andere factoren (CEC, 2006).

Figuur 2 Californië's broeikasgasemissietrends (naar California Energy Commission, 2006)

De transportsector stoot het grootste deel broeikasgassen uit, namelijk 41 % van de totale emissies in 2004. Hier werd het internationaal brandstofgebruik niet bij geteld. Elektriciteitsproductie is de tweede grootste bron van broeikasgasemissies. De productie van elektriciteit gebeurt buiten Californië op een koolstofintensere1 manier dan in Californië zelf. Terwijl het aandeel van geïmporteerde elektriciteit relatief klein is in Californië’s verbruikte elektriciteit (variërend van 22 tot 32 % van het totaal elektriciteitsverbruik), draagt elektriciteitsproductie buiten Californië 39 tot 57 % toe tot broeikasgasemissies geassocieerd met elektriciteitsconsumptie in Californië. Elektriciteit die in Californië wordt geïmporteerd uit het Zuidwesten van de VS bestaat voor een significant deel uit steenkoolgebaseerde productie, terwijl invoer uit het Noordwesten voor een significant percentage bestaat uit hydro-elektriciteit (CEC, 2006).

1

Met koolstofintensiteit wordt de emissiehoeveelheid per eenheid bruto binnenlands product bedoeld (EU, 2005).

3

3 Het klimaatbeleid van de Verenigde Staten 3.1 De niet-ratificatie van het Kyoto Protocol Om landen aan te moedigen hun uitstoot van broeikasgassen te verminderen, werd in 1992 in Rio de Janeiro de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (United Nations, 1992; geciteerd in Leaf et al., 2003) afgesloten. Dit raamverdrag werd door President Bush Sr. ondertekend in Juni 1992 en werd in september 1992 geratificeerd door de Amerikaanse Senaat. Het raamverdrag, dat door meer dan 180 landen geratificeerd werd, stelt geen bindende doelstellingen of tijdshorizon om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. De Verenigde Staten en andere ontwikkelde landen namen vrijwillig de nietbindende doelstelling aan om de emissie van broeikasgassen te stabiliseren op het niveau van 1990 tegen het jaar 2000. In 1993 werden door President Clinton vrijwillige maatregelen afgekondigd die moesten zorgen dat de aangegane verbintenis nagekomen zou worden in de VS. Enkele voorbeelden van maatregelen waren energie-efficiëntieprogramma’s in verschillende sectoren en methaanwinning bij afvalstorten (US department of State, 1993; geciteerd in Leaf et al., 2003). Tegen 1997 werd het duidelijk dat de Verenigde Staten hun voornemen niet konden waarmaken. Redenen hiervoor waren onder andere een onverwachte economische groei, energieprijzen die lager waren dan verwacht en een onderschatting van de reductie die nodig was om de doelstelling te bereiken. Ook werd er door het Congres minder geld vrijgemaakt dan gevraagd, zodat de beleidsprogramma’s slechts een beperkte reductie teweegbrachten (US department of State, 1997; geciteerd in Leaf et al., 2003). In het Kyoto Protocol van 1997 (United Nations, 1997; geciteerd in Leaf et al., 2003) werden bindende doelstellingen vastgelegd die betrekking hebben op de periode na het jaar 2000. Dit Protocol eist dat de uitstoot van broeikasgassen verminderd wordt met een gemiddelde van iets meer dan 5% door geïndustrialiseerde landen (waaronder de vroegere Sovjet Unie en Oost-Europa) in de periode 2008-2012 tegenover de uistoot in 1990. De Europese Unie en Japan engageerden zich om hun uitstoot met respectievelijk 8% en 6% te zullen terug schroeven. Aan ontwikkelingslanden werden geen bindende doelstellingen of tijdshorizonten opgelegd. President Clinton ondertekende het Kyoto Protocol en stelde hiermee dat de VS hun uitstoot met 7% zouden verminderen. Het Protocol werd echter hierna niet geratificeerd door de Amerikaanse Senaat. De Amerikaanse Grondwet eist dat de Senaat verdragen ratificeert, vooraleer deze in werking kunnen treden in de Verenigde Staten. Het Kyoto Protocol is dus niet van kracht in de VS, ondanks het feit dat de President het destijds wel ondertekende (Leaf et al., 2003). Bij de voorbereiding van het Kyoto Protocol in 1996 had de Clinton Administratie het voortouw genomen in het voorstellen van wettelijk bindende reductiedoelstellingen. Deze verandering in het standpunt van de VS bracht een nieuwe politieke dynamiek in de internationale onderhandelingen rond het klimaatbeleid. Naast bindende doelstellingen, stelde de Amerikaanse delegatie een brede reductieaanpak voor, die een brede waaier aan gassen en sectoren omvat en het principe van marktgebaseerde flexibele mechanismen introduceert. Deze laatste maatregelen werden verondersteld de kosten om te voldoen aan de wettelijk bindende reductiedoelstelling aanzienlijk te verminderen. Ondanks de inspanningen van de Clinton Administratie om de reductie zo goedkoop mogelijk te maken, ondervond de toestemming van de President met bindende reductiedoelstellingen sterke tegenstand van het Amerikaans Congres en de industrie in de VS. De tegenkanting door het thuisfront resulteerde in de Byrd-Hagel resolutie, die werd goedgekeurd enkele maanden voor de Kyoto Conferentie in 1997. In de resolutie stond dat de Senaat geen enkel Protocol mag ratificeren dat ten eerste aan geïndustrialiseerde landen vraagt zich te verbinden tot emissiereducties, zonder dat ontwikkelingslanden verplichtingen opgelegd worden, en ten tweede ernstige schade kan toebrengen aan de economie in de VS (Tamura, 2006). Volgens veel tegenstanders van het Protocol, vloeide de vrees voor ernstige economische schade in de VS voort uit de slechte ervaring die men in de VS had gehad met de eerder gemaakte vrijwillige verbintenis om de uitstoot tegen het jaar 2000 te reduceren tot het niveau van 1990. Volgens veel tegenstanders was de vrees voor ernstige economische schade als deze verbintenis 4

bindend zou worden, de hoofdreden om het Protocol niet goed te keuren (Leaf et al., 2003). Toen George W. Bush president werd in 2001, was het duidelijk dat het Kyoto Protocol niet aan de voorwaarden van de Senaat voldeed om geratificeerd te worden. Even belangrijk is het feit dat de Administratie van President Bush een sterke voorkeur had voor een energiebeleid dat niet gemakkelijk te verzoenen was met de doelstellingen van het Kyoto Protocol. President Bush verwierp het Protocol en toen hij verkozen werd in 2004, maakte hij duidelijk dat hij zijn klimaatbeleid niet zou herzien. De Administratie van Bush hield het bij vrijwillige maatregelen met koolstofintensiteitsreductie, in tegenstelling met de absolute doelstellingen in het Kyoto Protocol (Tamura, 2006).

3.2 Voorstellen voor een klimaatbeleid Het ontbreken van een nationaal klimaatbeleid, heeft het Congres, steden, staten en regio’s er toe aangezet initiatieven te nemen die waarschijnlijk zullen leiden tot een gezamenlijke inspanning op lange termijn om het nationaal energie- en klimaatsbeleid te harmoniseren. Deze voorwaartse beweging onder het bewind van een afkerige administratie is historisch consistent met de ontwikkeling van nationale wetgeving rond andere milieu- en sociale kwesties in de VS (Peterson & Rose, 2006).

3.2.1 Federaal niveau De afkerigheid van de Administratie tegenover het invoeren van een echt klimaatbeleid, zet het Congres sinds 2006 aan om van dit beleidsvraagstuk voor het eerst een topprioriteit te maken (Arimura et al., 2007). In de Senaat zijn momenteel 7 wetvoorstellen onder bespreking die bindende, economiebrede emissielimieten stellen voor alle 6 broeikasgassen en hiertoe een emissierechtenhandelssysteem invoeren. De meeste voorstellen willen een eerste reductiedoelstelling bereiken tegen 2012 of 2020. Het Waxman-voorstel wil een eerste reductiedoelstelling bereiken in 2010, namelijk het emissieniveau behouden van 2009. De voorstellen McCain-Lieberman en Olver-Gilchrest willen tegen 2012 terug op het emissieniveau van 2004 komen. Lieberman-Warner houdt het op een reductie van 5% tegenover het emissieniveau van 2005 in 2012. De voorstellen Bingaman-Specter, Sanders-Boxer en Kerry-Snowe willen tegen 2020 het emissieniveau van respectievelijk 2006, 1990 en 1990 bereiken. Alle voorstellen bevatten een reductiedoelstelling tot 2050, die een reductie van 60 tot 80% bedraagt. Deze reductie wordt beoogd ten opzichte van het emissieniveau in 1990 bij McCain-Lieberman, Sanders-Boxer,Kerry-Snowe, Olver-Gilchrest en Waxman; de voorstellen Lieberman-Warner en Bingaman-Specter hebben als referentiejaar respectievelijk 2005 en 2006 (Pew Center, 2008).

3.2.2 Regionale initiatieven en hun belang Op het gebied van emissierechtenhandel zijn er enkele belangrijke regionale initiatieven op te merken. Zo zijn negen staten in het Noordoosten van de VS geëngageerd in het Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI). Het gaat daarbij over de staten New York, New Jersey, Connecticut, New Hampshire, Delaware, Maine, Vermont, Maryland, Massachusetts en Rhode Island. Pennsylvania, District of Columbia en de oostelijke Canadese provincies, waaronder New Brunswick, zijn toegetreden als waarnemers. De bedoeling is om een bindend emissierechtenschema op te richten voor alle elektriciteitscentrales met een capaciteit van meer dan 25 MW vanaf 1 januari 2009. De werking van het RGGI wordt uitgelegd in een Memorandum of Understanding. De gezamenlijk ontwikkelde “Model Rule” (RGGI, 2007) is de basis voor de implementatie van het schema in de individuele deelnemende staten (Edenhofer, 2007). Aan de westkust van de VS werd in februari 2007 een gelijkaardig initiatief genomen door de westelijke staten, waaronder Californië. Het Western Climate Initiative is een samenwerking tussen de staten Arizona, Californië, New Mexico, Oregon , Washington, Utah en Montana en de Canadese provincies British Columbia en Manitoba om de uitstoot van broeikasgassen in de regio te verminderen. Eén van de

5

maatregelen hiertoe is de invoering van een regionaal emissierechtenschema, waarvan het ontwerpproces reeds gestart is (WCI, 2007a). Op dit initiatief wordt dieper ingegaan in paragraaf 5.2.4. Het enige emissierechtenschema dat momenteel operationeel is in de VS, is de Chicago Climate Exchange (CCX). De CCX is een initiatief van de privésector, dat in 2003 in werking trad. Dit vrijwillig emissierechtenschema wordt geleid door het bedrijf Environmental Financial Products L.L.C. De ontwikkeling van deze emissiemarkt van broeikasgasemissierechten is belangrijk omwille van verschillende redenen. Ten eerste verwachten bedrijven een toekomstig bindend emissierechtenschema in de VS. Ervaring met CO2-handel in de CCX kan bedrijven voorbereiden op een toekomstige bindende emissiemarkt. Ten tweede kunnen multinationals onderworpen worden aan het bindende emissierechtenschema in de Europese Unie. Ervaring die opgedaan werd met de CCX kan gebruikt worden in het Europees emissierechtenschema. Ten derde heeft de oprichter van CCX, Environmental Financial Products, een cruciale rol gespeeld in de ontwikkeling van de federale SO2-emissierechtenmarkt. De CCX was dus reeds vanaf het begin geloofwaardig (Arimura et al., 2007). Hoewel het tegengaan van de klimaatverandering een nationaal en internationaal beleid zal vereisen, zijn de initiatieven van staten en regio’s belangrijk. Staten fungeren vaak als “beleidslaboratoria”, waarbij initiatieven genomen worden die dienen als voorbeeld voor actie op federaal niveau. Staten hebben primaire rechtspraak over bepaalde zaken, zoals elektriciteitsgeneratie, landbouw en landgebruik, die essentieel is in het aanvechten van klimaatverandering. Maatregelen genomen door staten kunnen een significante invloed hebben op de uitstoot van broeikasgassen, omdat veel individuele staten een grote hoeveelheid broeikasgassen uitstoten. Texas, bijvoorbeeld, stoot meer broeikasgassen uit dan Frankrijk, terwijl de uitstoot van Californië die van Brazilië overtreft. Veel staten zijn bezorgd om de gevolgen van de klimaatverandering op hun economie. De droge westerse staten zijn bijvoorbeeld ongerust over het vooruitzicht op verergerende droogtes (Pew Center, 2007). De staten zullen met veel waarschijnlijkheid een deel van kosten moeten dragen van mogelijke schade veroorzaakt door de klimaatverandering (Peterson & Rose, 2006). Veel staten zien in een klimaatbeleid economische opportuniteiten: het produceren en verkopen van alternatieve brandstoffen, exporteurs worden van hernieuwbare energie, hoogtechnologische bedrijven aantrekken of het verkopen van koolstofemissierechten. Bepaalde staten zullen deze mogelijkheden beter kunnen benutten dan andere, en veel staten zijn ook bezorgd om de economische gevolgen die een klimaatbeleid kan hebben (Pew Center, 2007). De staten zullen immers de grootste bijdrage moeten leveren voor de implementatie van toekomstige federale mandaten. Als gevolg hiervan, nemen veel staten een proactieve houding aan in de ontwikkeling van een klimaatbeleid om zich voor te bereiden op een nationaal beleid en de ontwikkeling van dit nationaal beleid te versnellen en/of te sturen. Amerikaanse staten nemen een leiderspositie in in het aanpakken van broeikasgassen, en spelen ook een belangrijke rol in het ontwikkelen van een beleid en van maatregelen die het economisch conflict tussen energie- en klimaatsdoelstellingen afzwakken (Peterson & Rose, 2006). Veelomvattende klimaatplannen gecombineerd met bindende emissiedoelstellingen geven de meeste zekerheid op significante emissiereducties. Op dit ogenblik hebben 36 staten een klimaatplan opgemaakt of in ontwikkeling; 17 staten hebben emissiedoelstellingen geformuleerd. De klimaatmaatregelen die momenteel genomen worden door staten zijn in te delen in enkele grote groepen. Als eerste probeert men de uitstoot van koolstofdioxide bij de productie en het gebruik van elektriciteit te verminderen door een bepaalde fractie van de elektriciteit te generen uit hernieuwbare bronnen en door energieefficiëntiestandaarden voor elektrische toestellen in te voeren. Op het vlak van transport sporen veel staten het gebruik aan van voertuigen met een lage uitstoot en voertuigen die rijden op een alternatieve brandstof. Ook bestaan er stimulansen om traditionele motorvoertuigen te laten rijden op alternatieve brandstoffen. De landbouwsector wordt gestimuleerd om hernieuwbare biomassa, zoals plantaardig en dierlijk afval, te 6

gebruiken als brandstof met een laag koolstofgehalte. Ook kan koolstof opgeslagen, of gesequestreerd, worden in de bodem onder andere door speciale bodembewerkingstechnieken (Pew Center, 2007).

7

4 Referentiekader voor de ontwikkeling van het klimaatbeleid van Californië Californië’s aanpak van de klimaatverandering weerspiegelt de leidinggevende positie van Californië in het aanpakken van milieuproblemen. Gedurende meer dan vier decennia heeft Californië’s beleid inzake luchtvervuiling, hernieuwbare energie en energie-efficiëntie belangrijke bijdragen geleverd tot het vermijden van broeikasgasemissies. Als resultaat hiervan is de uitstoot van broeikasgassen per capita van de laagste in de VS (MAC, 2007). Door innovatief beleid rond energie en klimaat, steeg het elektriciteitsverbruik per persoon in Californië niet sinds 1975, terwijl het gemiddeld energieverbruik nationaal met 50% stegen is (Hanemann, 2007; geciteerd in Arimuri et al., 2007). Reguleringen ontwikkeld en toegepast door Californië, dienen vaak als voorbeeld voor het milieubeleid van andere staten en voor het federaal milieubeleid (Arimuri et al., 2007).

4.1 Californië’s luchtvervuilingproblematiek: oprichting van een progressieve milieu-instelling Californië begon zich te interesseren in luchtvervuiling door het smogprobleem in Los Angeles. In de vroege jaren veertig werd in Los Angeles verschillende keren een bijtende nevel gevormd, als gevolg van het sterk toegenomen aantal motorvoertuigen in de stad. In 1947 richtte de staat Air Pollution Control Districts (APCD) op het niveau van de staatsdistricten op, het eerste initiatief in zijn soort in de Verenigde Staten. Californisch onderzoek toonde in 1950 aan dat smog gevormd wordt door een fotochemische reactie van polluenten, die hoofdzakelijk afkomstig zijn van raffinaderijen en motorvoertuigen. Eind de jaren ’50 werkten verschillende Californische overheidsinstellingen rond luchtvervuiling, wat onder meer leidde tot de ontwikkeling van luchtkwaliteitsstandaarden en –controledeviezen in 1959 voor motorvoertuigen die verkocht werden Californië (Hanemann, 2007). In 1967 werden alle activiteiten rond luchtkwaliteit en emissiecontrole van voertuigen samengebracht onder een nieuwe staatsinstelling, het California Air Resources Board (CARB). In datzelfde jaar werden door de federale overheid de eerste stappen gezet in het aanpakken van emissies van motorvoertuigen. Bij het opstellen van de federale Clean Air wet in 1967, die emissiestandaarden voor nieuwe motorvoertuigen en stationaire bronnen in de VS moest opleggen, drong Californië erop aan dat zij de mogelijkheid zouden krijgen om een verklaring van afstand te doen van deze wet om standaarden te kunnen opleggen die strenger zijn dan de nationale standaard. Deze verklaring van afstand werd toegestaan uit eerbied voor californië’s unieke problemen en baanbrekende inspanningen. De Amendementen bij de Clean Air Act van 1977 lieten andere staten toe, als zij hiervoor kiezen, om de Californische standaarden aan te nemen, eens deze standaarden formeel goedgekeurd zijn door het federaal milieuagentschap (Hanemann, 2007). De bereidheid van het Congres om Californië deze vrijheid van handelen toe te staan, ondanks sterke oppositie van de industrie, weerspiegelt de appreciatie van het Congres voor Californië’s rol als “een soort laboratorium voor innovatie” in emissiebeheersingstechnologie en –regulatie. Sinds 1967 heeft Californië ten minste 14 keer gebruik gemaakt van zijn federale vrijstelling om grensverleggend werk te verrichten in de regulatie van emissies van motorvoertuigen. De sleutel tot Californië’s onafhankelijke rol in de emissieregulering is de California Air Resourses Board (CARB). Deze instelling staat hoog aangeschreven voor zijn wetenschappelijke en technische bekwaamheid, ambitieuze doelstellingen, en heeft de reputatie van politiek onafhankelijk te zijn. Het invoeren van nieuwe reguleringen wordt steeds voorafgegaan door grondig wetenschappelijk onderzoek en is transparant naar het Californisch publiek toe (Hanemann, 2007).

8

4.2 Het Californisch Energiebeleid: een energie-efficiënte economie Californië’s engagement in energie-efficiëntieregelmentering begon in de vroege jaren ’70. Het protest van milieuactivisten tegen de toen onadequate voorspelling van de energievraag door Californische elektriciteitsbedrijven, de hierbij gepaard gaande plannen voor de bouw van een groot aantal kerncentrales en de onvoldoende aandacht voor milieubehoud leidde, tezamen met het energietekort door het olie-embargo van de OPEC-landen in 1974 tot de oprichting van de California Energy Commission (CEC). Naast het voorspellen van de energievraag, moet deze commissie onderzoek voeren naar energie-efficiëntie en schone energie en moet ze zorgen dat de productie van elektriciteit gepaard gaat met zorg voor het milieu. Eind jaren ’70 leidde dit tot het invoeren van energie-efficiëntiestandaarden voor gebouwen en elektrische toestellen. In de jaren die daarop volgden namen ook andere staten soortgelijke standaarden aan. Net zoals bij de luchtvervuilingproblematiek leidde deze pioniersactiviteit van Californië 10 jaar later tot de invoering van nationale energie-efficiëntiestandaarden in 1987 (Hanemann, 2007). Californië’s economie kende de tweede grootste procentuele groei in termen van bruto staatsproduct van alle staten in de VS tussen 1990 en 2003. In deze periode groeide Californië’s bruto staatsproduct met 83%, terwijl zijn broeikasgasemissies maar stegen met een percentage van 12%. Dit toont de mogelijkheid aan om economische trends los te koppelen van broeikasgasemissietrends. Californië slaagde erin de toename in emissies zo klein te houden door het succes van zijn programma’s voor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie en zijn engagement voor zuivere lucht en propere energie. De programma’s en engagementen van Californië vertraagden zijn emissietoenamesnelheid met meer dan de helft van wat het anders zou geweest zijn. Hoewel Californië’s broeikasgasemissies groter zijn dan deze van elke andere staat behalve Texas, heeft Californië een relatief lage koolstofintensiteit. In 2001 had Californië de vierde laagste CO2-emissie per capita afkomstig van verbranding van fossiele brandstoffen en de vijfde laagste van de 50 staten in CO 2emissies van verbranding van fossiele brandstof per eenheid bruto staatsproduct. Hierbij moet opgemerkt worden dat de meeste staten hun emissie per eenheid staatsproduct hebben kunnen reduceren in de periode van 1990 tot 2001 (CEC, 2006). Californië’s bereidheid om unilateraal in actie te komen inzake de regulering van emissies van motorvoertuigen en energie-efficiëntie, en het contrast tussen wat Californië ziet als de reguleringsvlijt en – effectiviteit van het CARB en de CEC in vergelijking met de langzame federale inspanningen van het Environmental Protection Agency (EPA) en het Department of Energy (DOE), wegen zwaar door op de recente wetgeving inzake klimaatsverandering (Hanemann, 2007)

9

5 Het klimaatbeleid van Californië Ook inzake klimaatsbeleid neemt Californië opnieuw het voortouw opnieuw in handen. Op 31 augustus 2006 keurde de Californische legislatuur Assembly Bill 32, California’s Global Warming Act (AB 32), goed. Door de goedkeuring van deze veelbesproken wet, is Californië een CO2-wetgeving van kracht die in geen enkele andere Amerikaanse staat zo breed en bindend is als in Californië. De wet kon tot stand komen door Californië’s vroegere ervaring met het gebruik van de Californische wetten voor de regulering van luchtvervuiling door voertuigen en de promotie van energie-efficiëntie. Doordat de ambitieuze reductiedoelstelling een wet is, is het nakomen van deze doelstelling niet meer vrijblijvend. Dit feit maakt AB 32 zo belangrijk. De grote onderzoeksinspanning van Californië naar klimaatverandering in de staat en eerder ingevoerde wetten die gerelateerd zijn aan de uitstoot van broeikasgasemissies, maken het mogelijk dat de reductiedoelstelling kan gehaald worden (Hanemann, 2007).

5.1 1988-2002: Verzamelen van informatie en advies De interesse van Californië in de klimaatsproblematiek gaat terug tot in 1988. Toen werd door de goedkeuring van AB 4420 een inventaris van de uitstoot van broeikasgassen van alle bronnen in Californië samengesteld. Er werd ook een onderzoek aangevraagd naar de impact van de opwarming van de aarde op Californië en naar mogelijke beleidsmaatregelen om deze impact te verminderen. De CEC werd belast met deze taken en publiceerde daarop een reeks rapporten (Hanemann, 2007), waaronder een rapport over de impact van de opwarming van de aarde op californië (CEC, 1989), 1988 Inventory of California Greenhouse Gas Emissions (CEC, 1990) en Global Climate Change: Potential Impacts and Policy Recommendations (CEC, 1991). Mogelijke beleidsmaatregelen waren onder andere de bevordering van duurzame elektriciteitsproductie en gebruik van brandstoffen gebaseerd op biomassa, de bevordering van energieefficiëntie en het verminderen van de afgelegde afstand met voertuigen (Hanemann, 2007). In 1997 werd deze emissie-inventaris en het rapport over de emissiereductiestrategieën voor Californië geactualiseerd (CEC, 1998). Via het heffen van een toeslag op de elektriciteitsrekening vanaf 1997 bekostigt het CEC een algemeen onderzoek rond energiegerelateerde onderwerpen, waaronder klimaatverandering. Dit onderzoeksprogramma leverde in 2002 een studie af rond de gevolgen van de klimaatverandering voor Californië (CEC, 2003). Om bedrijven aan te moedigen om vrijwillig hun emissies te rapporteren en te beperken in afwachting van een bindende klimaatsdoelstelling, richtte Californië door de goedkeuring van SB 1771 het California Climate Action Registry (CCAR) op in 2000. Het CCAR is een onafhankelijke organisatie en moet bedrijven en organisaties helpen om hun emissies te registreren. CCAR heeft sinds 2000 industriespecifieke protocols voor de rapportering van emissies ontwikkeld en geeft technische bijstand aan leden inzake de rapportering en reductie van broeikasgasemissies (MAC, 2007). Het CCAR moet ook alle deelnemende entiteiten die hun emissies rapporteren bekendmaken en promoten. Daarnaast draagt SB 1771 de CEC op om de inventaris van de emissie van alle bronnen in Californië te actualiseren in 2002, en om deze inventaris na 2002 om de vijf jaar te actualiseren. De CEC moet ook informatie verschaffen aan federale, regionale en locale instellingen omtrent de kosten, technische haalbaarheid en aangetoonde effectiviteit van emissiereductiemethodes toegepast in Californië (Hanemann, 2007).

5.2 2002-heden: regulering van broeikasgasemissies 5.2.1 Beperken van de uitstoot van broeikasgassen In 2002 verrichtte Californië pionierswerk door het uitvaardigen van een broeikasgasemissiestandaard voor motorvoertuigen onder Assembly Bill 1493, ondanks fel protest van de automobielindustrie. Deze 10

voertuigenstandaard wil dat nieuwe voertuigen 30 % minder broeikasgassen uitstoten tegen 2016. Dertien andere staten hebben er zich toe verbonden om deze standaard over te nemen (MAC, 2007). In datzelfde jaar werd SB 1078, de Renewable Portfolio Standard, goedgekeurd. Deze wet wil dat Californië 20% van zijn elektriciteit genereert uit hernieuwbare energie uiterlijk tegen 2010 (MAC, 2007). Dit is de strengste standaard inzake het aandeel van hernieuwbare energie in de energieportfolio in de Verenigde Staten. Californië produceerde reeds ongeveer 10% van zijn elektriciteit uit hernieuwbare energie; deze nieuwe wet wil dat kleinhandelaars van elektriciteit hun gebruik van hernieuwbare energie met 1% per jaar verhogen (Hanemann, 2007). In januari 2007 voerde Gouverneur Schwarzenegger een low-carbon fuel standard (LCFS) in voor transportbrandstoffen verkocht in Californië via het uitvaardigen van Executive Order S-1-07. Californië wil de koolstofinhoud van brandstoffen voor passagiersvoertuigen met ten minste 10% verminderen tegen 2020. Omdat de standaard alle emissies in rekening neemt die tijdens de levenscyclus van brandstoffen plaatsvinden, zal de standaard emissiereducties tijdens de petroleumraffinage stimuleren en het gebruik van biobrandstoffen en elektriciteit als energiebron voor transport aanmoedigen. Deze benadering van het reduceren van transportemissies is een vernieuwende stap die de voorgaande initiatieven, die voornamelijk de nadruk legden op emissies ter hoogte van de uitlaatpijp van voertuigen, aanvult (MAC, 2007). De implementatie van deze standaard door het CARB zal naar alle verwachtingen niet later dan december 2008 gebeuren (CEC, 2007)

5.2.2 Reductiedoelstellingen en economische analyse Op 1 juni 2005 ondertekende Gouverneur Schwarzenegger Executive Order S-3-05, waarin emissiereductiedoelstellingen voor Californië vastgelegd worden. In 2010 moeten de broeikasgasemissies van Californië terugkomen naar het niveau van 2000. Tegen 2020 moeten emissies gereduceerd worden naar het emissieniveau van 1990; en tegen 2050 moeten emissies 80% lager liggen dan de emissies in 1990. Het Executive Order stelde doelstellingen, maar specificeerde niet hoe deze doelstellingen moeten verwezenlijkt worden. Het rapport over de implementatie van de doelstellingen van Executive Order S-3-05 (CAT, 2006), ging voornamelijk in op de doelstellingen voor het jaar 2020. In totaal werden 38 beleidsmaatregelen, voorgesteld die door CEC, CARB en andere staatsinstellingen moesten uitgevoerd worden. Deze maatregelen moesten tezamen voor het bereiken van de doelstelling voor 2020 zorgen, waarmee in feite de haalbaarheid van deze doelstelling werd aangetoond. De belangrijkste maatregelen waren de implementatie van AB 1493, de reductie van gehalogeneerde koolwaterstoffen (CFK’s) van koelsystemen, bosbeheer en bebossing en additionele maatregelen voor energiebehoud door gereguleerde private en ongereguleerde openbare elektriciteitsbedrijven (Hanemann, 2007). Impliciet werd in deze benadering de nadruk gelegd op een emissielimiet eerder dan op een emissierechtenhandel. Deze aanpak lag in de lijn van het bestaand milieubeleid voor luchtvervuiling en energie-efficiëntie. Daarenboven hadden bepaalde groepen een sterke blijk van afkeur gegeven tegenover emissiehandel. De vereniging voor rechtvaardig milieubeleid argumenteerde bijvoorbeeld dat economisten teveel nadruk hadden gelegd op de voordelen van het marktmechanisme in het geval van het “RECLAIM”emissierechtenschema in Los Angeles en dat deze voordelen nu met een kritisch oog moesten bekeken worden. Er was ook bezorgdheid voor het mogelijk ontstaan van “hot spots” van gereglementeerde luchtvervuilende stoffen, als bijkomstig gevolg van het toelaten van de handel in broeikasgasemissies (Hanemann, 2007). Er werden twee economische analyses uitgevoerd naar de economische impact van de maatregelen die opgesomd waren in het rapport. CARB analyseerde de volledige 38 maatregelen opgesomd in het rapport, een studie van de universiteit van Berkeley concentreerde zich op 8 maatregelen, die ongeveer de helft van 11

de beoogde emissiereductie beslaan. Beide studies kwamen tot een gelijkaardig besluit: de maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen zouden leiden tot een kleine toename in het bruto staatsproduct tegen 2020 en een kleine stijging in de tewerkstelling in Californië. Deze gevolgen kunnen toegeschreven worden aan twee economische redenen. Vooreerst bestaat een groot deel van de emissiereductieprogramma’s uit maatregelen die brandstof- en energie-efficiëntie promoten. Deze maatregelen besparen in het brandstof- en energieverbruik en de hiermee gepaard gaande kostenbesparing stimuleert economische groei. Voorts blijkt dat van de goederen en diensten die geconsumeerd worden in Californië, de relatief broeikasgasintensieve goederen en diensten voor een significant deel geproduceerd worden buiten Californië. Daarnaast wordt een significante fractie van de relatief broeikasgasextensieve goederen en diensten in Californië geproduceerd. Daarom zou een kostprijsstijging van broeikasgasemissies de consumptie van goederen en diensten, die geproduceerd worden binnen Californië, bevorderen en de thuiseconomie versterken (Hanemann, 2007). Om een idee te hebben van de voorspelde groei, wordt de studie van de universiteit van Berkeley nader bekeken. Aan de universiteit van Berkeley, Californië, loopt een onderzoek naar het verband tussen economische groei en de maatregelen voor de bestrijding van broeikasgasemissies. Hiervoor wordt een voorspellingsmodel gebruikt dat de complexe verbanden tussen klimaatsbeleid en economische activiteit kan evalueren. In de analyse wordt het gecombineerd effect van de acht broeikasgasmaatregelen en de emissiebovengrens bepaald in AB 32, om de doelstellingen van Californië voor 2020 te bereiken, onderzocht. Onder acht broeikasgasmaatregelen zijn onder andere de broeikasgasemissiestandaard voor voertuigen (AB 1493), energie-effiëntiestandaarden voor gebouwen en elektrische toestellen en de beperking op het gebruik van koelmiddelen begrepen. In dit voorlopig onderzoek werden verschillende klimaatbeleidsscenario’s voor de volgende 15 jaar onderzocht, hetgeen leidde tot drie opvallende besluiten. Het eerste besluit stelt dat de ambitieuze doelstellingen van Californië haalbaar zijn mits bindende maatregelen die relatief veelomvattend zijn en waarbij deelname verplicht is van alle sectoren die een significant aandeel hebben in de uitstoot van broeikasgasemissies. Het tweede besluit luidt dat een emissiebovengrens, ondersteund door de complementaire werking van regulerende en marktgebaseerde implementatieprogramma’s, de emissies van Californië kan terugdringen tot het emissieniveau van 1990 tegen 2020 en de economie van de staat kan stimuleren. Als derde stelt men dat het klimaatbeleid directe impulsen kan geven aan industrieën om te investeren in nieuwe technologieën, waardoor nieuwe tewerkstelling en groei gestimuleerd worden. In Tabel 1 wordt deze voorspelde groei weergegeven. Hierbij stelt het “2020 Referentie”- scenario de referentietrend voor waarmee de twee hiernavolgende scenario’s vergeleken worden. Het referentiescenario omvat de bestaande maatregelen en de voorspellingen van de CEC omtrent de energie-efficiëntiewinsten van bedrijven en gezinnen. In het eerste scenario worden de 8 reductiemaatregelen van het rapport gecombineerd met een emissielimiet voor welbepaalde industriegroepen om de doelstelling voor 2020 te bereiken, met een lineaire introductie vanaf 2012. Opbrengsten die voortkomen uit allocatie of uitwisseling van emissierechten worden verondersteld toe te komen aan de uitstoters van broeikasgassen. Het “emissielimiet en innovatie”-scenario is een herhaling van het bovenvermeld emissielimietscenario met de belangrijke gedragsbeperking dat opbrengsten van allocatie en uitwisseling van emissierechten geïnvesteerd worden in nieuwe technologieën die de productiviteit verhogen en de emissie-intensiteit verlagen (Roland-Holst, 2006). Tabel 1Macro-economische gevolgen van 8 beleidsmaatregelen en een broeikasgasemissielimiet* in 2020 *(Emissieniveau van 1990 tegen 2020) (naar Roland-Holst, 2006) 8 maatregelen + emissielimiet 8 maatregelen + emissielimiet en Jaarlijkse Impact innovatie Bruto Staatstproduct + $60 miljard + $74 miljard % verandering t.o.v. 2020 referentie (+ 2,4%) (+ 3,1%) Tewerkstelling (.10³) + 17 + 89 % verandering t.o.v. 2020 referentie (+ 0,08%) (+ 0,44%)

12

De positieve economische resultaten bij de twee scenario’s worden veroorzaakt door enerzijds een verbeterde energie-efficiëntie en besparingen op energierekeningen, die de kosten voor het reduceren van emissies compenseren, en anderzijds de voordelen die verbonden zijn aan investeren in innovatietechnologieën. Californië is reeds lange tijd leidinggevend in deze twee domeinen, en het verderzetten van dit beleid zal positieve gevolgen hebben voor de economie en het milieu van Californië (Roland-Holst, 2006). Andere onderzoeken naar het effect van beleidsmaatregelen om doelstellingen in verband met klimaatveranderingen te bereiken, kwamen tot gelijkaardige bevindingen (Hanson and Laitner 2004, geciteerd in Roland-Holst, 2006; Laitner 2006, geciteerd in Roland-Holst, 2006). Verder meldt Roland-Holst (2006) dat ook Californië’s eigen modelleurs tot hetzelfde besluit gekomen zijn als in Tabel 1 en dat klimaatbeleid nettowinsten oplevert in termen van het staatsinkomen en tewerkstelling zoals vermeld in rapport van het CAT (CalEPA, 2006). Volgens Roland-Holst (2006) toont het Berkeley-onderzoek aan dat emissiehandel emissiereducties gemakkelijker groeineutraal kan bereiken wanneer opbrengsten (van de investering voor emissiereductie) terugvloeien, maar dat een meer groeipositief beleid mogelijk is wanneer meer aandacht gegeven wordt aan stimulansen voor de industrie. Verder zet Roland-Holst (2006) het bereiken van de emissiedoelstellingen met een significante groeidividend onder “emissielimiet en innovatie”-scenario in de verf, en stelt dat dit resultaat niet als een verrassing komt, gezien het milieubeleid dat Californië al sinds twee generaties voert, waarbij in de marge de gemiddelde emissie-intensiteit verlaagd werden en inkomen en tewerkstelling groeiden. Echter, zonder gedetailleerde gegevens van de bedrijfswereld omtrent de efficientie-eigenschappen op het niveau van de bedrijven, is het moeilijk om het volledige potentieel van emissielimieten en gerelateerde maatregelen te voorspellen. Meer intensief en extensief empirisch onderzoek is nodig om een effectief klimaatsbeleid te ondersteunen en Californië te helpen om zijn potentieel om ’s werelds leidende energie-innovatie-economie te worden, te benutten (Roland-Holst, 2006). Het stellen van ambitieuze reductiedoelstellingen en het promoten van schone technologie door de Californische overheid, leidde volgens Joint Venture Silicon Valley Network mee tot een stijging in de investeringen in schone technologie in Sillicon Valley. Investeringen in schone technologie stegen van $34 miljoen in het eerste kwartaal van 2006 tot $290 miljoen in het derde kwartaal van 2006. Volgens hen is de opkomende vraag naar schone technologie een mogelijkheid om de kennis die reeds aanwezig was, te benutten. Omdat schone technologie op het raakvlak ligt van veel industrieën, gaat bijvoorbeeld bijna 25 % van de investeringen in schone technologie naar softwarebedrijven en 15% naar producenten van halfgeleiders, 2 industrieën waarin Californië sterk staat (International Herald Tribune, 2007).

5.2.3 AB 32: The California Global Warming Solutions Act Op 27 september 2006 werd door Gouverneur Schwarzenegger Assembly Bill 32, “The Global Warming Solutions Act” getekend. Deze wet legt op dat de staat Californië zijn broeikasgasemissies moet terugbrengen tot het niveau van 1990 tegen het jaar 2020. De wet beslaat alle broeikasgassen die vallen onder het Kyoto Protocol: koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4), stikstofoxide (N2O), fluorkoolwaterstoffen (FKW’s), perfluorkoolstoffen (PFK’s) en zwavelhexafluoride (SF6). De wet laat het gebruik van marktmechanismen toe en geeft CARB de verantwoordelijkheid om de nodige maatregelen in te voeren om het emissiedoelwit te bereiken. Het CARB wordt aangespoord tot “het bereiken van de maximum technologisch haalbare en kostenefficiëntste broeikasgasemissiereducties”. Vooraleer CARB maatregelen invoert om dit objectief te bereiken, moet CARB de gevolgen voor Californië’s economie, milieu en openbare gezondheid, gelijkheid tussen de gereguleerde entiteiten en betrouwbaarheid van de elektriciteitstoelevering onderzoeken. De Global Warming Solutions Act stelt specifieke vereisten aan het gebruik van marktmechanismen om zijn emissiedoelstellingen te bereiken. Zo moet CARB bijvoorbeeld aandacht schenken aan de locale impact op gemeenschappen die reeds benadeeld zijn door luchtvervuiling. 13

Daarnaast moeten toegepaste marktmechanismen zodanig ontworpen worden dat een verhoogde emissie aan luchtvervuilende stoffen vermeden wordt (MAC, 2007). In de voorstellen van het Congres van 2006-2007, is de doelstelling van AB 32 te vergelijken met de strenge doelstellingen van Kerry-Snowe, Sanders-Boxer of Lieberman-McCain. Net als de federale wetsvoorstellen, slaat AB 32 op alle zes broeikasgassen. In de meeste federale voorstellen wordt verwacht dat de elektriciteitssector het grootste deel van de emissiereductie zal verwezenlijken. In Californië stoot de elektriciteitssector echter weinig broeikasgassen uit, omdat de staat geen steenkoolcentrales heeft. Hoewel ongeveer 20 % van de geconsumeerde elektriciteit gegeneerd wordt buiten Californië, is ongeveer de helft van de emissies die gerelateerde zijn aan elektriciteitsconsumptie afkomstig zijn van ingevoerde elektriciteit. Hierdoor worden koolstoflekken een belangrijke kwestie. In dit opzicht definieert AB 32 duidelijk dat emissies van de staat Californië ook de emissies inhouden die afkomstig is van elektriciteitsproductie buiten Californië en die geleverd en geconsumeerd wordt in Californië. Dus ook al wordt elektriciteit buiten Californië geproduceerd, het wordt meegerekend als emissies van Californië als het daar geconsumeerd wordt (Arimura et al., 2007). De Global Warming Solutions Act legt een tijdschema op waarin de emissiedoelwitten moeten bereikt worden. Tegen 30 juni 2007 moet CARB een lijst met vroege emissierecductiemaatregelen voorleggen die kunnen aangenomen worden tegen 2010. CARB moet emissierapporteringsprotocols ontwikkelen voor significante emissiepunten tegen 2008, die gebaseerd zijn op de protocols die ontwikkeld werden door de California Climate Action Registry. Maatregelen om het emissiedoelwit van 2020 te behalen, moeten afdwingbaar zijn tegen 2012. Op 18 oktober 2006 werd door Executive Order S-20-06 de opdracht gegeven aan het California Environmental Protection Agency om een emissierechtenschema te ontwikkelen als onderdeel van de uitvoering van AB 32. Dit schema moet volgens AB 32 dus operationeel zijn op 1 januari 2012. Emissiereducties die voor deze implementatiedatum gerealiseerd worden, zouden erkend en beloond kunnen worden door het programma (MAC, 2007).

5.2.4 Western Climate Initiative Op 26 februari 2007 ondertekenden de Gouverneurs van de westerse staten Arizona, Californië, New Mexcio, Oregon en Washington een overeenkomst om een gezamenlijke regionale emissiehandel op te richten binnen het raamwerk van het Western Regional Climate Action Initiative (WRCAI) (WCI, 2007a). Samen stoten deze vijf staten 800 miljoen ton CO2-equivalenten per jaar uit, wat ongeveer 11% is van de CO2-emissies van de VS (Edenhofer et al., 2007). Het Western Regional Climate Action Initiative wil gezamenlijk een reductie van 15% beneden het emissieniveau van 2005 bereiken tegen 2020, wat neerkomt op een vermindering van 33% tegenover het referentiescenario. Deze economiebrede reductie is consistent met de emissiedoelstellingen van de individuele WRCAI-partners en vervangt de bestaande doelstellingen van de partners niet. Het reductiedoel is gebaseerd op de aggregatie van de emissie en emissiedoelstellingen van de WRCAI-partners die tot dusver een doelstelling voor 2020 hebben vooropgesteld (WCI, 2007b). Het emissierechtenschema zou de zes broeikasgassen van het Kyoto Protocol moeten beslaan. Het WRCAI is een samensmelting van het West Coast Global Warming Initiative, afgesloten tussen Californië, Oregon in 2003, Washington, en het Southwest Climate Change Initiative, opgericht door Arizona en New Mexico in 2006. Het WRCAI identificeert, evalueert en implementeert collectieve en coöperatieve maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen in de regio te verminderen. In het voorjaar van 2007 traden Utah en de Canadese provincies British Columbia en Manitoba toe tot het initiatief, waarmee de naam van het initiatief veranderd werd in Western Climate Initiative. In januari 2008 schaarde ook Montana zich achter de gezamelijke doelstellingen van het WCI (WCI, 2007c), gevolgd door de Canadese provincie Québec in april 2008 (Québec, 2008). Andere Amerikaanse en Mexicaanse staten en Canadese provincies traden toe als waarnemers van het project. Tegen augustus 2008 zullen de partners een ontwerp klaar hebben van een marktgebaseerd mechanisme om de geformuleerde doelstelling te helpen bereiken (WCI, 2007c). Dit 14

marktgebaseerd mechanisme moet volgens de WCI-partners een platform vormen voor de ontwikkeling van een nationaal schema (California, 2007a).

15

6 Internationale emissiehandel als internationaal klimaatbeleid Door de nadruk van het Kyoto Protocol op marktgebaseerde mechanismen, vormt het Protocol een belangrijke vernieuwing in het internationaal milieubeleid. Sinds de ondertekening van het Protocol in 1997, zijn emissiehandel en projectgebaseerde mechanismen het zwaartepunt geworden in de ontwikkeling van nationale klimaatbeleidsplannen over de hele wereld (Tangen & Hasselknippe, 2005). Na de ratificatie van het Kyoto Protocol door Rusland in 2005, trad het Protocol in werking zonder de VS, het grootste geïndustrialiseerd land dat verantwoordelijk is voor bijna een kwart van de wereldwijde broeikasgasuitstoot. Daarenboven hebben landen die een nationaal klimaatbeleid invoerden, dit gedaan met slechts een gedeeltelijke koppeling aan hun Kyotoverplichtingen en –mechanismen. Het lijkt alsof multilaterale samenwerking niet zo belangrijk is als eerste stap in de aanpak van klimaatverandering (Pizer, 2006), en dat recente ontwikkelingen in het klimaatbeleid eerder te plaatsen zijn in een “bottom-up” of “pledge and review” mechanisme, waarbij landen aangemoedigd worden om actie te ondernemen wanneer ze andere landen dit zien doen (Bodansky et al., 2004; geciteerd in Pizer, 2006). Ondanks de moeizame voortgang van multilaterale samenwerking onder het Kyoto Protocol, lijkt de grote verdienste van deze internationale overeenkomst het aanreiken van een instrument, namelijk emissiehandel, te zijn voor het kostenefficiënt reduceren van broeikasgasemissies op nationaal (of regionaal) vlak. Door de voordelen die gepaard gaan met het vergroten van de emissierechtenmarkt, hebben bestaande emissierechtenschema’s de ambitie om te koppelen aan andere emissierechtenschema’s. Hierdoor zal op termijn een internationale koolstofmarkt ontstaan. In het eerste deel van dit hoofdstuk wordt de werking van Kyotomechanismen, namelijk emissiehandel en projectgebaseerde mechanismen uitgelegd. Vervolgens wordt uiteengezet waarom gekozen wordt voor emissierechtenhandel om het klimaatprobleem aan te pakken, ondanks het aangetoonde efficiëntievoordeel van CO2-heffingen. Het derde deel handelt rond de voor- en nadelen van het internationaliseren van emissierechtenhandel. Het emissierechtenschema van Californië en z’n positie in de internationale koolstofmarkt worden beschreven in deel vier. De meer praktische kant van het koppelen van emisierechtenschema’s wordt besproken in het laatste deel van dit hoofdstuk.

6.1 Principe van emissiehandel en projectgebaseerde mechanismen 6.1.1 Emissiehandel In een conventioneel systeem van emissiehandel plaatst de overheid een limiet of “cap” op de totale emissies en geeft dan per eenheid van emissie emissierechten uit, waarbij de totale hoeveelheid emissierechten gelijk is aan de emissielimiet. Bij het oprichten van een emissierechtenmarkt, neemt de overheid drie fundamentele beslissingen. Vooreerst wordt bepaald wie zal deelnemen aan de markt – de emissiepunten (bronnen) die emissierechten kunnen kopen en verkopen. Dit bepaalt eigenlijk de vraag op emissierechtenmarkt, omdat de vraagcurve de horizontale sommatie is van de vraagcurven van de individuele emissiepunten. Als tweede bepaalt de overheid het aanbod in de emissierechten markt, wanneer de emissielimiet bepaald wordt, omdat dit de hoeveelheid emissierechten bepaalt die beschikbaar zullen zijn. Ten derde zet de overheid de markt in beweging door de emissierechten toe te wijzen aan de emissiepunten. Deze toewijzing, of allocatie, kan gebeuren op twee fundamenteel verschillende manieren. Ofwel worden de emissierechten geveild of worden ze gratis verdeeld onder de emissiepunten of andere entiteiten, vaak volgens een verdeelsleutel gebaseerd op historische emissies of productieoutput. De overheid kan ook een combinatie van deze twee methodes toepassen (Kruger et al., 2007). Het resulterende marktevenwicht zal de uiteindelijke verdeling van emissies over de bronnen bepalen. Een kostenminimaliserende emissiebron zal emissierechten kopen (of verkopen) totdat zijn marginale 16

beheersingskosten gelijk zijn aan de marktprijs van een emissievergunning. Dit impliceert dat bij een evenwicht, de marginale eliminatiekosten van alle bronnen gelijk zullen zijn, waardoor aan de noodzakelijke voorwaarde voor het minimaliseren van de geaggregeerde eliminatiekosten om de emissielimiet te bereiken, voldaan wordt. Hierbij komt dat in afwezigheid van transactiekosten, deze uitkomst niet afhankelijk is van hoe de emissierechten initieel toegewezen werden aan de bronnen, omdat de feitelijke emissies van de verschillende bronnen onafhankelijk zijn van de initiële distributie. In theorie worden de emissies zo met emissiehandel verdeeld over de bronnen tegen de laagste kosten. Het systeem zorgt ook voor een voortdurende stimulans tot onderzoek en ontwikkeling van eliminatietechnologieën, omdat door het vinden van effectievere en goedkopere manieren om emissies te reduceren, er minder emissierechten nodig zijn, waardoor bedrijven meer winst hebben (Kruger et al., 2007). De standaardmethode van emissiehandel voeren heeft ook als eigenschap dat de precieze allocatie van emissierechten geen invloed heeft op de productieprijzen van de vervuilende bedrijven. Bij gratis toewijzing vormen de initiële allocaties een eenmalige transfer van welvaart naar de bronnen. Elke bron krijgt een goed waarvan de waarde gelijk is aan het aantal emissierechten van de allocatie vermenigvuldigd met de emissierechtenprijs. Zoals eerder vermeld, zal een kostenminimaliserende bron dan emissierechten kopen of verkopen tot zijn marginale eliminatiekost gelijk is aan de emissierechtenprijs. In deze algemene context heeft de initiële allocatie van emissierechten dus geen invloed op de marginale eliminatiekost of op de marginale productiekost2 (Kruger et al., 2007). Het Kyoto Protocol legt in zijn Annex B gekwantificeerde emissiedoelstellingen vast voor geïndustrialiseerde landen en landen met een economie in transitie in de vorm van een absolute emissielimiet voor elke deelnemer aan het Kyoto Protocol voor de verbintenisperiode 2008-2012. Emissies die toegestaan worden aan een Annex B-lid worden AAU’s (Assigned Amount Units) genoemd, waarbij één AAU gelijk is aan één metrische ton koolstofdioxide-equivalenten. Emissiehandel onder het Kyoto Protocol, beschreven door artikel 17 van het Protocol, laat internationale emissiehandel en transfers en verwerving van delen van de toegekende emissie tussen Annex B-landen toe (Blyth & Bosi, 2004).

6.1.2 Projectgebaseerde mechanismen Met projectgebaseerde mechanismen is het mogelijk om het aanbod aan emissierechten te vergroten. Wanneer entiteiten in een sector die niet begrepen is in het emissierechtenschema, hun emissies reduceren beneden een overeengekomen referentieniveau, meestal een schatting van het referentiescenario, verdienen deze bedrijven verhandelbare emissierechten. Nadat deze reducties geverifieerd en gecertificeerd werden, worden verhandelbare emissierechten toegekend in overeenstemming met de verwezenlijkte reductie en kunnen deze rechten verhandeld worden (Bygrave & Bosi, 2004). Emissierechten die langs deze weg in het leven worden geroepen, worden in de Engelstalige literatuur aangeduid als “offsets” (compensaties). Deelname aan deze mechanismen is meestal vrijwillig. Door het aanmoedigen van emissiereducties in gebieden of sectoren die buiten een emissierechtenschema vallen, zorgen offsets ervoor dat er meer kosteneffectieve emissiereductiemogelijkheden ter beschikking komen. Net als emissierechtenhandel, geven projectgebaseerde mechanismen bedrijven ook de mogelijkheid om hun emissiereductiedoelstelling op een economische efficiënter manier te halen (in tegenstelling tot instrumenten die deze flexibiliteit niet hebben, zoals directe regulering).

2

Deze situatie doet zich voor bij competitieve markten met marginale kostprijsvorming. Markten van energieproducerende sectoren zijn vaak gereguleerde markten, waar de vorm van regulering eigenlijk resulteert in een soort gemiddelde kostprijsvorming. In zo’n gereguleerde context, is de manier waarop emissierechten toegewezen worden van belang voor productie- en prijsbeslissingen. Bij het veilen van emissierechten, bijvoorbeeld, bestaat de neiging om de kost van emissierechten door te rekenen in de energieprijzen.

17

Het Kyoto Protocol voorziet in het gebruik van deze mechanismen onder de vorm van projecten in het kader van Gezamenlijke Uitvoering (tussen Annex I-landen onderling) en mechanismen voor Schone Ontwikkeling (tussen Annex B- en niet Annex I-landen). Onder Annex I-landen worden de landen verstaan met een emissiereductie-engagement onder het Kyoto Protocol (Bygrave & Bosi, 2004).

6.2 Emissierechtenhandel versus CO2-heffingen Wanneer de overheid de uitstoot van broeikasgassen wil terug dringen, heeft men de keuze tussen enerzijds een beleid dat gebaseerd is op de emissiehoeveelheid, zoals emissierechtenhandel, of anderzijds een prijsgebaseerd beleid, zoals de CO2-heffing (Newell & Pizer, 2003). Hoewel CO2-heffingen economisch efficiënter zijn, wordt in de praktijk vaker gekozen voor emissierechtenhandel.

6.2.1 De economische efficiëntie van CO2-heffingen CO2-heffingen en emissierechtenhandel werken op dezelfde kosteneffectieve manier via het gelijkstellen van de marginale eliminatiekosten (Philibert & Reinaud, 2004). Bij beide mechanismen zullen immers alleen die producenten van emissies die hun emissies kunnen reduceren tegen een kost die kleiner is dan het belastingstarief of de heersende marktprijs, ervoor kiezen om hun emissies te reduceren. Dit is echter enkel het geval wanneer de kosten- en batenfunctie met zekerheid gekend zijn (Pizer, 1999). Wanneer er in gereguleerde markten onzekerheid bestaat omtrent de kost van een bepaalde emissiedoelstelling, zullen de prijs- en hoeveelheidcontrolemechanismen een verschillende efficiëntie vertonen, waardoor ze dan niet meer equivalent zijn. Bij onzekerheid zullen de twee instrumenten namelijk sterk verschillende gevolgen hebben op de werkelijk geëmitteerde hoeveelheid en de totale kost van het klimaatbeleid (Weitzman, 1974; geciteerd in Newell & Pizer, 2003). Belastingen bieden zekerheid omtrent de te dragen marginale eliminatiekosten, namelijk het niveau van de belastingen. Ze bieden echter geen zekerheid over het niveau van de emissies en de totale te dragen kosten. Belastingen passen dus de reductieinspanningen aan aan de actuele kosten. In tegenstelling met belastingen, bieden emissierechtenschema’s zekerheid rond de emissieniveaus - tegen onzekere kosten. Wanneer dit gegeven gekoppeld wordt aan een model van de baten van emissiereducties, leidt dit verschil in emissies en kosten tot een verschillende resulterende welvaart (Pizer, 2002). Om de onzekerheden die gepaard gaan met het voeren van een klimaatbeleid en de gevolgen hiervan voor de efficiëntie van de twee soorten beleidsinstrumenten te illustreren, wordt volgend theoretisch model uiteengezet. De kost om klimaatverandering tegen te gaan wordt gewoonlijk gemeten als de vermindering in consumeerbare output die geassocieerd is met een bepaald emissieniveau van broeikasgassen (Pizer, 2002). Nordhaus (1994; geciteerd in Pizer, 2002) benadert dit verband door de volgende vergelijking:

Nordhaus (1994; geciteerd in Pizer, 2002) stelt dat b1 de waarden 0,027; 0,034; 0,069, 0,080 en 0,133 kan aannemen, waarbij een waarde van 0,069 het meest waarschijnlijk is. Dit wil zeggen dat wanneer de uitstoot met 20% zou moeten verminderd worden, de output met respectievelijk 0,026%, 0,033%, 0,066%, 0,077% en 0,128% moet afnemen. Pizer (2002) neemt aan dat deze situaties zich met evenveel kans kunnen voordoen. De onzekerheid omtrent de ligging van de kostencurve (doordat de waarde van b1 onbekend is), vloeit voort uit de moeilijke schatting van reductiekosten, de moeilijke voorspelling van de evolutie van nieuwe technologieën en de moeilijke schatting van de evolutie van de ongecontroleerde emissie in de toekomst (Pizer, 2002).

18

In het geval van klimaatverandering wordt de batencurve bepaald door de baten die geassocieerd zijn met emissiereducties. Omwille van de beperkte ervaring met klimaatverandering in het verleden en vooral de beperkte kennis van de economische gevolgen van klimaatverandering, is dit het meest subjectieve en onzekere deel van klimaat-economiemodellering (Pizer, 2002). De baten worden veroorzaakt door de economische schade die een temperatuursverandering met zich meebrengt. Nordhaus (1994; geciteerd in Pizer, 2002) en Pizer (1999; geciteerd in Pizer, 2002) gebruiken een kwadratische schadecurve waarbij

en T de temperatuursverandering is ten opzichte van een pre-industrialisatie referentiepunt en D0 een parameter is die de outputvermindering aangeeft veroorzaakt door een temperatuursstijging van 3°. De sensitiviteitsanalyse van Nordhaus (1994; geciteerd in Pizer, 2002) stelt dat de meest waarschijnlijke waarde van deze parameter 0,013 is en andere mogelijke waarden 0; 0,004; 0,013; 0,016 en 0,032 zijn. Pizer (1999; geciteerd in Pizer, 2002) neemt aan dat deze vijf waarden met een zelfde waarschijnlijkheid kunnen voorkomen. Aan de hand van deze vergelijkingen wordt een modelsimulatie gedaan (Pizer, 2002). De reductiekosten en – baten worden berekend voor één bepaald jaar, namelijk 2010, door 100 aparte simulaties te doen voor emissie-intervallen van 0,1 GtC over het bereik van 5 tot 15 GtC. Deze kosten en baten worden omgezet naar marginale kosten en baten door de verandering van kosten en baten, geassocieerd met een incrementele reductie van 0,1 GtC, te delen door 0,1 GtC. Voor meer details omtrent de koppeling van deze twee modellen en de simulatie verwijzen we naar Pizer (2002). De distributie van de uitkomsten van deze twee berekeningen wordt weergegeven in Figuur 3.

Figuur 3 Distributie van de marginale kosten en baten in 2010 (De 5% quantile valt samen met de x-as) (naar Pizer, 2003)

De optimale emissielimiet is het emissieniveau waarop de marginale baten gelijk zijn aan de marginale kosten en de optimale CO2-heffing is eveneens het verwachte marginaal voordeel bij dit snijpunt. Op dit punt wordt de maximale sociale welvaart bereikt. Als we met zekerheid weten waar dit snijpunt ligt, kunnen emissiehandel en CO2-heffingen als equivalente instrumenten gebruikt worden. Op Figuur 3 komt dit overeen met P* = $7,5 tC en Q* = 12 GtC. Bij het heffen van een CO2-belasting van $7,5/tC zorgt dit echter voor een winst van $2,5 miljard, terwijl de optimale emissielimiet slechts een winst oplevert van $0,3 miljard. De welvaartstijging is bij een prijsbeleid tamelijk robuust: een belasting tot $20/tC (bijna drie keer 19

groter dan de optimale belasting) zorgt nog steeds voor een welvaartsstijging. In tegenstelling hiermee zorgt een emissielimiet lager dan 12 GtC voor een negatieve winst. Een emissielimiet van 8,5 GtC – het emissieniveau in 1990 en 20% onder de mediaan emissieschatting in 2010 – zorgt voor een nettoverlies van $10 miljard (Pizer, 2002). De robuustheid van de welvaarstijging in het geval van CO2-heffingen wordt geïllustreerd in volgend voorbeeld. Pizer (1999) simuleerde de mogelijke emissie-uitkomsten onder verschillende omstandigheden wanneer het produceren van emissies niet beperkt wordt. De distributie van deze mogelijke scenario’s wordt op Figuur 4 weergegeven door de onderbroken staafdiagrammen. De gele staafdiagrammen stellen voor wat gebeurt met deze emissiescenario’s wanneer twee beleidsopties ingevoerd worden die ongeveer equivalent zijn: een emissiedoelstelling van 8,5 gigaton GtC en een CO2-heffing van $80 per ton GtC. (De cirkels stellen de wereldwijde emissiescenario’s voor van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) voor 2010.)

Figuur 4 Gevolgen van een CO2-heffing en een emissielimiet op emissies in 2010 (naar Pizer, 2003)

Het linkerstaafdiagram duidt aan dat in geval van een CO2-heffing de emissies in 75% van de gevallen kleiner zijn dan 8,5 GtC. De CO2-heffing zorgt dus dat er gemiddeld minder geëmitteerd wordt dan de emissiedoelstelling van 8,5 GtC. Deze reducties kunnen gaan tot een uitstoot van 3 GtC. Een CO 2-heffing kan echter niet garanderen dat emissies altijd onder een bepaalde limiet zullen vallen. De emissielimiet zorgt daarentegen dat emissies nooit hoger zijn dan 8,5 GtC. Omdat bepaalde emissie-uitkomsten in de afwezigheid van een emissiecontrole eerder hoog waren, in de grootteorde van 18 GtC, zou men kunnen verwachten dat de kosten van dit beleid tamelijk groot kunnen zijn. In het ander extreem geval kan een beleid dat gebaseerd is op een emissielimiet kosteloos zijn wanneer ongecontroleerde emissies onverwacht klein zijn. Dit suggereert dat de kosten die geassocieerd zijn met emissiehoeveelheidsbeleid hoog of laag kunnen zijn, afhankelijk van de toekomstige reductiekosten en het toekomstig niveau van ongecontroleerde emissies (Pizer, 2003). Op Figuur 5 is inderdaad te zien dat het bereik van de kosten, geassocieerd met de emissielimiet, redelijk breed is. De schattingen gaan van nul 0 tot 2,2 % van het bruto binnenlands product (GDP). Dit is bijna vier maal groter dan de hoogste kostenuitkomst onder een CO2-heffing. De kosten geassocieerd met een CO2-heffing liggen met name geconcentreerd in een bereik van 0,2 tot 0,6% van het bruto binnenlands product. Aangezien deze koolstofbelasting altijd dezelfde reductieprikkel geeft per ton emissie, zijn de kostenuitkomsten minder breed verdeeld dan deze onder een emissielimiet Daarom zouden kosten onder een CO2-heffing veel minder fluctueren dan kosten bij een beleid met een emissielimiet (Pizer, 1999).

20

Figuur 5 Verdeling van de kosten geassocieerd met CO2-heffing en emissielimiet in 2010 (naar Pizer, 2003)

Of de voorkeur wordt gegeven aan zekerheid omtrent de reductiekosten of aan zekerheid omtrent het emissieniveau, hangt af van de marginale schadecurve die geassocieerd is met de uitstoot van broeikasgassen. Wanneer marginale eliminatiekosten snel stijgen met het niveau van eliminatie, terwijl de marginale schade relatief constant blijft, moet voor belastingen geopteerd worden. Anderzijds, wanneer de marginale schade sneller stijgt met het emissieniveau, moet emissierechtenhandel verkozen worden (Weitzman, 1974; geciteerd in Philibert & Reinaud, 2004 ). Vanuit dit perspectief zijn CO2-heffingen in het kader van klimaatverandering economisch efficiënter dan emissierechtenhandel omwille van zijn lange termijn- en cumulatieve karakter (Philibert & Reinaud, 2004).

6.2.2 De politieke haalbaarheid van emissierechtenhandel Naast een grotere economische efficiëntie, hebben CO2-heffingen een zogenaamde dubbele dividend. Bij belastingen moeten de marktactores meestal betalen voor al hun emissies. Bij emissierechtenhandel moeten de marktactores betalen voor hun extra emissies (wanneer rechten gratis toegekend worden), of voor al hun emissies (wanneer de rechten niet gratis toegekend worden). Marktspelers doen betalen voor al hun emissies wordt vaak aanzien als een superieure oplossing. Het schept een mogelijkheid voor een fiscale hervorming die eerder externaliteiten, zoals vervuiling, belast dan kapitaal of arbeid. Zo wordt de economie of werkgelegenheid gestimuleerd, terwijl vervuilende emissies aangepakt worden (Philibert & Reinaud, 2004). Ook al zou een CO2-heffing te verkiezen zijn boven een emissierechtensysteem op het gebied van sociale kosten en baten, dit soort beleid kent een sterke tegenkanting in de VS (Pizer, 1999). Het voorstel om een CO2-heffing in te voeren in de Europese Unie in 1993 werd ook niet aanvaard door een te grote politieke tegenkanting, ook al had dit voorstel veel potentieel (Albrecht, 2008). Bedrijven verzetten zich tegen koolstofbelastingen vanwege de transfer van de opbrengsten naar de overheid (Pizer, 1999). De positieve ervaringen met emissierechtenschema’s als oplossing voor de nationale SO2- en de regionale NOx-vervuiling in de VS creëerden een politieke voorkeur voor marktgebaseerde hoeveelheidsmechanismen – vooral wanneer emissierechten gratis toegewezen worden aan degene die de grootste kosten moeten dragen. Milieuorganisaties keuren een koolstofbelasting ook af omwille van het feit dat deze belasting niet kan garanderen dat een emissies onder een bepaalde limiet zullen blijven. Deze tegenkanting laat weinig hoop bestaan dat een koolstofbelasting ooit zal ingevoerd worden als onderdeel van een Amerikaans klimaatbeleid (Pizer, 1999). 6.2.3

Emissierechtenschema met prijsplafond als compromis

De meeste economische analyses tonen aan dat prijsgebaseerde mechanismen een grotere economische welvaart met zich meebrengen dan hoeveelheidsmechanismen (Pizer, 2002), omwille van het feit dat de cumulatieve schade die veroorzaakt wordt door emissies van zelfs meerder jaren voldoende klein is ten 21

opzichte van de cumulatieve schade sinds de industrialisatie (Newell and Pizer, 2003). Zelfs met het ontbreken van academische studies, suggereert debat in de VS dat de economische onzekerheid die gepaard gaat met een emissielimiet, problematisch is (NCEP, 2004; geciteerd in Pizer, 2006). De economische voordelen van een CO2-heffing kunnen echter gecombineerd worden met de politieke voordelen van een emissierechtenschema, door het plaatsen van een zogenaamd prijsplafond op de emissierechtenprijs. Hierdoor zal het schema zich meer gedragen als een prijsmechanisme. Het mechanisme van een prijsplafond werkt als volgt. Bij de initiële verdeling van de emissierechten aan bedrijven houdt de overheid een bepaalde hoeveelheid emissierechten achter. Wanneer de marktprijs van emissierechten een prijslimiet, het zogenaamd prijsplafond, overschrijdt, worden deze achtergehouden emissierechten door de overheid verkocht aan bedrijven tegen deze maximumprijs. Bij dit hybride systeem kan het prijsplafond in de loop van de tijd verhoogd worden, zodat toch een emissielimiet bereikt wordt. In de praktijk zal het bepalen van het prijsplafond een compromis vereisen tussen de standpunten van de bedrijven en milieuorganisaties, waardoor het prijsplafond zal aangeven hoeveel men werkelijk wil betalen om het klimaatprobleem op te lossen. Wanneer meer duidelijkheid zal zijn rond de kost van toekomstige emissiereducties door opgedane ervaring, zullen CO2-heffingen en emissierechtenschema’s kunnen gebruikt worden om gelijkaardige kost- en emissiedoelstellingen te bereiken (Pizer, 1999). In de context van Californië zijn Stavins et al. (2007) ook van mening dat de reductiedoelstelling van Californië zou moeten gekoppeld worden aan een prijsplafond, waardoor het emissiehandelssysteem de kloof kan overbruggen tussen degenen die geloven dat de ambitieuze korte termijn reductiedoelstelling kan bereikt worden zonder kosten, en degenen die volhouden dat het bereiken van zo’n doelstellingen onaanvaardbare economische gevolgen heeft. In de wettekst van AB 32 is de mogelijkheid voor het toepassen van een prijsplafond voorzien.

6.3 Emissierechtenschema’s koppelen: voor- en nadelen 6.3.1 Voordelen Vanuit het perspectief van de economische theorie, wordt het koppelen van emissierechtenschema’s aangeraden omwille van drie redenen (Edenhofer et al., 2007), die in de volgende paragrafen uiteengezet worden. 6.3.1.1

Kosteneffectiviteit

Het koppelen van emissierechtenschema’s bevordert de kosteneffectiviteit. De totale kost van emissiereducties neemt af wanneer regio’s met verschillende marginale eliminatiekosten gekoppeld worden, omdat bedrijven in een regio met hoger reductiekosten emissierechten kunnen kopen van bedrijven met lagere reductiekosten. Emissies worden bijgevolg gereduceerd waar dit kan gedaan worden aan de laagste kost (Edenhofer et al., 2007). Dit wordt verduidelijkt aan de hand van een vereenvoudiging van het theoretisch raamwerk van Anger (2006; geciteerd in Alexeeva-Talebi & Anger, 2007) en de kwantitatieve studie van Alexeeva-Talebi & Anger (2007). In het vereenvoudigd raamwerk van Anger (2006; geciteerd in Alexeeva-Talebi & Anger, 2007) wordt internationale emissiehandel beschouwd tussen 2 regio’s. Interregionale handel van emissierechten is hierbij enkel mogelijk voor een segment van elke economie, namelijk voor de “ETS”-sectoren (de emissieverhandelende sectoren). We noteren e1ETS en e2ETS als de regionale emissiedoelstelling voor de ETSsectoren van respectievelijk regio 1 en 2, die gelijk is aan het aantal toegewezen emissierechten. De reductiekosten voor de sectoren die vallen onder het emissierechtenschema van regio 1 en 2 worden genoteerd als MAC1ETS en MAC2ETS. Figuur 6 toont de efficiëntie-implicaties aan van emissiehandel in termen van de nalevingkosten om te voldoen aan de regionale emissiedoelstellingen. Op de figuur worden de resulterende economische gevolgen weergegeven voor de ETS-sectoren van de twee regio’s, waarvan de marginale eliminatiekosten gelijk zijn aan MAC1ETS(e1ETS) en MAC2ETS(e2ETS), afhankelijk van de regionale emissieniveaus. We veronderstellen dat regio 1 hogere marginale eliminatiekosten heeft dan regio 2 en dat 22

de maximumemissies voor de 2 regio’s gelijk zijn. Ook wordt verondersteld dat de sectoren die vallen onder het emissierechtensysteem eenzelfde regionale emissiedoelstelling hebben, die oploopt tot 50% van hun maximum emissies (Alexeeva-Talebi & Anger, 2006).

Figuur 6 Sectorale efficiëntiewinsten bij internationale emissiehandel (naar Alexeeva-Talebi & Anger, 2006)

Volgens Figuur 6 zorgt de initiële regionale toewijzing van emissierechten (

,

) aan de ETS-

sectoren, overeenstemmend met het totale emissieplafond van , voor economisch inefficiënte regionale emissieniveaus, omdat de marginale eliminatiekostencurven verschillen tussen de regio’s. Door middel van internationale emissiehandel, voert regio 1 (2) met de hoge (lage) eliminatiekosten emissierechten in (uit) van (naar) de andere regio, waardoor zijn emissies toenemen (afnemen). De resulterende internationale emissierechtenprijs 12* is gelijk aan de marginale eliminatiekost en leidt tot de optimale emissieniveaus (e1ETS*, e2ETS*). Als gevolg hiervan zorgt internationale handel voor efficiëntiewinst voor zowel regio 1 – door het vermijden van eliminatiekosten die groter zijn dan de kosten voor de invoer van emissierechten (gelijk aan oppervlakte A) - en voor regio 2 - doordat kosten voor de invoer van emissierechten groter zijn dan de geassocieerde eliminatiekosten (gelijk aan oppervlakte B) (Alexeeva-Talebi & Anger, 2007). In de kwantitatieve studie van Alexeeva-Talebi & Anger (2007) wordt de macro-economische impact onderzocht van het koppelen van het Europees emissierechtenschema met opkomende emissierechtenschema’s buiten Europa op basis van empirische gegevens. Voor de numerieke analyse wordt gebruikt gemaakt van het PACE –model (Policy Assesment based on Computable Equilibrium), dat internationaal energiegebruik en wereldwijde handel modelleert. Om de gevolgen van het koppelen te onderzoeken wordt het PACE-model aangepast door de uitvoerstromen en –prijzen expliciet te modelleren. Voor elke koppelingskandidaat wordt een (eerder strenge of soepele) emissielimiet voor het jaar 2020 en een allocatieregel vastgelegd voor 6 energie-intensieve stroomafwaartse sectoren. Bij projecten voor schone ontwikkeling (“CDM”) wordt rekening gehouden met transactiekosten, door een vaste kost van $1/tCO2 toe te voegen. Er wordt ook rekening gehouden met investeringsrisico’s door het resulterend offsetvolume te verkleinen. De impact van het koppelen van schema’s op de emissierechtenprijs wordt berekend voor verschillende koppelingsscenario’s, die weergegeven zijn in Tabel 2 en Figuur 7. Wanneer in het scenario ook projecten voor schone ontwikkeling worden uitgevoerd, wordt dit aangeduid met “CDM”. Deze projecten zouden plaatsvinden China, India, Zuidoost Azië, Zuid-Amerika en Zuid-Afrika (Alexeeva-Talebi 23

& Anger, 2007). Bij de scenario’s EU+-CDM en EU++-CDM werd de exacte emissierechtenprijs niet meegedeeld door de auteurs. Tabel 2 Beleidscenario's in 2020 en resulterende emissierechtenprijs ($/tCO2) (naar Alexeeva-Talebi & Anger, 2006)

Scenario Regio’s die deelnemen in emissiehandel EU EU+ EU++ EU+++

EU-27 lidstaten EU-27 lidstaten, Japan, Canada EU-27 lidstaten, Japan, Canada, Rusland EU-27 lidstaten, Japan, Canada, Rusland, VS, Australië

Emissierechtenprijs zonder CDM 26,36 21,17 14,27 8,24

Emissierechtenprijs met CDM 4,32 / / 3,87

Figuur 7 Emissierechtenprijs ($/tCO2) voor de verschillende koppelingsscenario's (naar Alexeeva-Talebi & Anger, 2006)

Figuur 7 illustreert dat het koppelen van de Europese emissiehandel met opkomende emissierechtenschema’s de emissierechtenprijs substantieel doet dalen, hetgeen nog versterkt wordt door het toepassen van mechanismen voor Schone Ontwikkeling. Hierbij moet opgemerkt worden dat het model geen rekening houdt met de mogelijke overallocatie van emissierechten in Rusland, zodat dat de prijsdaling in scenario EU++ volgt uit de goedkope reductiemogelijkheden in Rusland (Alexeeva-Talebi & Anger, 2007). 6.3.1.2

Versterken van de markt

Wanneer emissierechtenschema’s gekoppeld worden, wordt de emissierechtenmarkt versterkt, omdat de marktliquiditeit verhoogt (Edenhofer et al., 2007). Liquiditeit verandert de totale beschikbare hoeveelheid emissierechten niet, en maakt naleving door entiteiten die deelnemen aan de emissiehandel niet gemakkelijker (of moeilijker). Een grotere liquiditeit maakt het echter wel gemakkelijker voor een entiteit om de gewenste hoeveelheid quota snel te kopen of verkopen tegen de heersende marktprijs. Dit verhoogt het vertrouwen in emissiehandel als een levensvatbaar onderdeel van een nalevingsstrategie. Tot op de hoogte dat een versterkt vertrouwen het gebruik van emissiehandel verhoogt voor naleving, helpt liquiditeit de nalevingskosten te verminderen. Liquiditeitsmaatstaven van bestaande emissierechtenschema’s relateren de hoeveelheid verhandelde emissierechten aan de hoeveelheid beschikbare emissierechten en de werkelijke emissies in hetzelfde jaar (Haites & Missfeldt, 2004). Deelname aan emissierechtenhandel door Australië en de Verenigde Staten zou de marktliquiditeit verminderen, omdat de vraag naar emissierechten groter zal zijn zonder een toename in het aanbod. Toetreding door Rusland, met z’n overschot aan emissierechten, zal de liquiditeit verhogen, omdat meer emissierechten op de markt zullen gebracht zonder dat de vraag toeneemt. Emissierechten beschikbaar maken door CDM-projecten doen ook het aanbod aan emissierechten stijgen en verbeteren de liquiditeit van de emissierechtenmarkt (Haites & Missfeldt, 2004). Een verbeterde liquiditeit 24

verhoogt de robuustheid van het prijssignaal en verlaagt de investeringsrisico’s. Daarenboven wordt ook de invloed op de markt van individuele marktspelers of groepen van marktspelers (door kartelvorming) verminderd (Edenhofer et al., 2007). 6.3.1.3

Voorkomen van competitiedistorsie

Het uitbreiden van emissierechtenhandel gaat distorties van internationale competitie tegen. Onder een uniforme emissierechtenprijs worden emissie-intense bedrijven niet gestimuleerd om zich op een andere locatie te vestigen binnen de grenzen van de regio’s die deelnemen in de emissiehandel (Edenhofer et al., 2007). Binnen het gekoppeld systeem kunnen echter ook competitiedistorsies voorkomen. In deze context worden mogelijke verschillen in allocatiepolitiek van emissierechten tussen de gekoppelde schema’s, vaak aangehaald als een kritiek punt bij het koppelen van emissierechtenschema’s. Op deze problematiek wordt dieper ingegaan in paragraaf 5.5.4.

6.3.2 Nadelen Het linken van emissieprogramma’s doet ook enkele kwesties rond rechtvaardigheid rijzen. Haites en Mullins (2001; geciteerd in Kruger et al., 2007) merken op dat bepaalde deelnemers in een gekoppeld systeem slechter af kunnen zijn dan in een apart systeem. Bijvoorbeeld, wanneer twee schema’s met emissiedoelen die niet even streng zijn met elkaar gekoppeld worden, zullen de prijzen in het samengevoegd systeem groter zijn voor één van de schema’s en lager voor het ander dan het geval geweest zou zijn zonder de koppeling van de schema’s. Victor et al. (2005; geciteerd in Kruger et al., 2007) en McKibbin et al. (1999; geciteerd in Kruger et al., 2007) merken ook op dat er een grote kapitaalstroom kan optreden bij het verhandelen van emissies wanneer landen met verschillende emissieverplichtingen gekoppeld worden. Deze transfers kunnen op politiek vlak controversieel zijn als ervaren wordt dat de landen verschillende lasten moeten dragen voor emissiereducties.

6.4 Het Californisch emissierechtenschema als onderdeel van een regionale/internationale koolstofmarkt 6.4.1 Ontwerp van het Californisch emissierechtenschema Het CARB werkt momenteel aan het ontwerp van emissierechtensysteem voor Californië, zoals opgedragen werd door AB 32. Om de beleidsopties ter uitvoering van AB 32 te evalueren, zal het CARB beleidsscenario’s analyseren om economische en andere gevolgen van een brede waaier aan beleidsstrategieën te bepalen. Hierbij baseert het CARB zich op de aanbevelingen die hen gemaakt werden door het Market Advisory Committee (MAC), de Californische elektriciteitssector (CPUC en CEC) en het Economic and Technological Advancement Committee (ETAAS). Ook wordt er gekeken naar ervaringen met andere emissierechtenschema’s, zoals het federaal SO2-emissierechtenschema en het Europees emissierechtenshema. Het CARB organiseert daarenboven workshops rond de verschillende aspecten van een emissierechtenhandel voor het publiek om zo technische input te krijgen van geïnteresseerde belangengroepen (CARB, 2008). In december 2006 werd het Market Advisory Committee (MAC) opgericht, dat de implementatie van Californië’s veelomvattend broeikasgasreductieprogramma, het eerste in zijn soort in de Verenigde Staten, moet ondersteunen. Het comité maakte in juni 2007 zijn aanbevelingen over het ontwerp van een marktgebaseerd programma over aan CARB (California, 2007b). Het MAC meent dat het emissierechtenschema alle belangrijke broeikasgasemitterende sectoren zou moeten beslaan. Het MAC is van oordeel dat de transportsector en de petroleumraffinage hiertoe behoren en schat dat de belangrijke emissiesectoren samen ongeveer 83 % van de emissies vertegenwoordigen van de staat Californië. Wegens de speciale uitdagingen die verbonden zijn aan het reguleren van elektriciteitsproductie, raadt het MAC een 25

first seller approach aan: de entiteit die als eerste de elektriciteit in Californië verkoopt is verantwoordelijk voor het naleving van de emissiereductiedoelstelling. Voor elektriciteit die geproduceerd wordt in Californië moet de eigenaar of uitbater van de elektriciteitscentrale voldoen aan de reductieverplichting, en voor de geïmporteerde elektriciteit is dit de partij die de elektriciteit verkoopt aan het Californisch hoogspanningsnet. Op deze manier wil men koolstoflekken vermijden. Het comité is van mening dat een deel van de emissierechten gratis moet verdeeld worden aan de gereguleerde bedrijven en het overblijvende deel van de emissierechten geveild moet worden. Op lange termijn zouden alle emissierechten geveild moeten worden. Het MAC raadt een genereus gebruik aan van offsets, maar argumenteerde tegen het gebruik van een prijsplafond op de prijs van de emissierechten (Arimura et al., 2007).

6.4.2 Koppeling van het Californisch emissierechtenschema aan andere emissierechtenschema’s Californië is van mening dat de maatregelen van Californië om de uitstoot van broeikasgassen terug te schroeven een verreikend effect zullen hebben, door andere staten, de federale overheid en andere landen aan te moedigen om ook in actie te komen (AB 32, 38501d). Het Market Advisory Committee wil een robuust en effectief emissierechtenschema ontwerpen, dat door het opnemen van mechanismen die het koppelen met regionale, nationale en internationale broeikasgasreductieprogramma’s vergemakkelijken, andere overheden aanmoedigen om ook in actie te komen. Hierbij denkt het MAC vooral aan het koppelen van het Californisch schema met de Europese emissierechtenhandel en het RGGI. In hun rapport aan CARB stellen ze ook dat Californië’s programma moet consistent zijn met gevestigde internationale standaarden en moet voortbouwen op bestaande internationale programma’s. Volgens het MAC zal het succesvol koppelen met andere emissierechtenschema’s ook de waarschijnlijkheid vergroten dat een nationaal systeem met een gepaste koppeling aan regionale schema’s zal ingevoerd worden (MAC, 2007). Naast het aanmoedigen van het ontwikkelen van en het koppelen met schema’s in andere jurisdicties, gaf het MAC ook advies omtrent de voorwaarden waaraan koppelingskandidaten moeten voldoen om te kunnen koppelen aan het Californisch schema. De emissierechtenschema’s waarmee Californië zou kunnen koppelen, moeten bindend zijn. Bij de beslissing of koppelen aan een bepaald systeem al dan niet plaats kan vinden, zou CARB moeten rekening houden met het bereik en strengheid van het ander systeem, de integriteit van de emissielimiet en de mogelijkheid van een prijsplafond in het ander systeem. Ook de nauwkeurigheid van de monitorings-, rapportage- en verificatievereisten, de integriteit van de offsets en de reputatie inzake inschikkelijkheid en afdwinging in het ander systeem (MAC, 2007). In de wettekst van Assembly Bill 32, de “California’s Global Warming Solutions Act”, zijn twee paragrafen terug te vinden die slaan op het koppelen van emissierechtenschema’s. Ten eerste wordt CARB belast met het opvolgen van bestaande en voorgestelde internationale en federale programma’s en programma’s op het niveau van de Amerikaanse staten inzake de rapportering van broeikasgasemissies. CARB moet consistentie trachten te bevorderen tussen het registratieprogramma dat in Californië wordt opgericht ter uitvoering van AB 32 en andere registratieprogramma’s, en moet trachten om de rapporteringsvereisten voor broeikasgasemissiebronnen te vereenvoudigen (AB 32, 38530 c 2). Om gevolg te geven aan deze eis werkte CARB samen met het California Climate Action Registry (zie p. 31). Ten tweede draagt AB 32 CARB op om de ontwikkeling van een geïntegreerd en kosteneffectief regionaal, nationaal en internationaal broeikasgasreductieprogramma te bevorderen (AB 32, 38564). Nog voor de oprichting van het WCI waren er reeds plannen om het Californisch emissirechtenschema te koppellen aan het RGGI en/of het Europees emissierechtenschema (Californië, 2006). Het Western Climate Initiative (WCI) vult Californië’s implementatie van de “Global Warming Solutions Act” (AB 32) aan door partners buiten Californië bij elkaar te brengen om samen de fundamenten te leggen voor een regionale emissierechtenhandel. Het WCI laat staten en provincies toe om beter te anticiperen op mogelijke 26

koppelingsproblemen wanneer zij hun eigen emissiereductieprogramma’s ontwikkelen Tegen augustus 2008 zullen de WCI-partners aanbevelingen voor het ontwerp van het WCI-emissierechtenschema klaar hebben. Dit voorstel zal een hulpmiddel zijn voor het CARB bij de ontwikkeling van het Californisch emissierechtensysteem (California, 2007b). Het WCI beoogt een zo groot mogelijke participatie in het initiatief en moedigt daarom deelname aan door andere staten en provincies, die gelijkaardige inspanningen leveren om klimaatverandering tegen te gaan. Hierbij gaan de deelnemers van het WCI na of de kandidaat-partner al dan een economiebrede reductiedoelstelling heeft, die van gelijkaardig niveau is als de reductiedoelstelling van deelnemende staten. Ook wordt bekeken of de kandidaat een veelomvattend en multi-sector klimaatplan ontwikkeld heeft om deze doelstelling na te komen, de emissiestandaarden voor voertuigen aangenomen heeft en deelneemt aan de Climate Registry. Elke WCI-partner neemt immers deel in de Climate Registry, het nieuwe broeikasgasregister. Dit register zal een belangrijke rol spelen in het invoeren van een accurate rapporteringsprocedure en boekhoudingsinfrastructuur waarop de WCI-emissierechtenhandel gebaseerd zal zijn (WCI, 2007c). Vóór 2012 zal waarschijnlijk geen koppeling plaatsvinden tussen een Amerikaans regionaal schema en het Europees schema (Meitz, 2007). Volgens Kruger en Pizer (2006) groeit de consensus, dat, als of wanneer de VS bindende emissiereducties aanneemt, de meest waarschijnlijke weg naar internationale emissiehandel eerst het ontwikkelen van een nationaal programma zou zijn en dan te onderhandelen met andere landen omtrent handelsovereenkomsten. Het invoeren van een emissierechtenschema in het Westen van de VS, onder de vorm van het WCI, naast het bestaand RGGI-emissierechtenschema, doet de druk op de federale overheid toenemen om een nationale emissierechtenhandel in te voeren. Het invoeren van een nationaal schema zal onder andere een koppeling inhouden van bestaande regionale emissierechtenschema’s aan het toekomstig federaal schema.

6.5 Hoe emissierechtenschema’s gekoppeld worden Twee nationale emissierechtenhandelsystemen zijn aan elkaar gekoppeld als de emissierechten uit één systeem gebruikt kunnen worden door een deelnemer van het ander systeem om aan zijn verplichten te voldoen in het ander systeem (Haites, 2003). Deze koppeling wordt het gemakkelijkst verwezenlijkt als de twee systemen goed op elkaar lijken (IEA, 2005; MAC, 2007). Volgens de economische theorie zou het koppelen van aparte emissieverhandelingssystemen de efficiëntie verhogen door voordeel te halen uit de verschillende marginale behandelingskosten van bedrijven in het groter gekoppeld systeem. In de praktijk, echter, zijn er uitdagingen verbonden aan de implementatie van het koppelen van twee systemen. Verschillende studies onderzochten de mate waarin er nood is aan consistentie in enkele belangrijke ontwerpelementen van emissiehandelprogramma’s in gekoppelde systemen, vooral wat betreft opvolging en afdwinging, verdeling van emissierechten, doelstelling en bindendheid (zie, bijvoorbeeld, Blyth en Bosi 2004; Baron en Bygrave, 2002). Algemeen concluderen de meeste studies dat het technisch haalbaar is om verschillende systemen te linken, maar het verzoenen van verschillen in ontwerpelementen kan bijkomende administratieve procedures vereisen, hetgeen de administratieve kosten en complexiteit kan verhogen (Kruger et al., 2007). In de volgende paragrafen worden de aspecten behandeld waarmee rekening moet gehouden worden bij het koppelen van emissierechtenschema’s, zodat de integratie effectief is op zowel economisch vlak als op het gebied van de milieudoelstellingen. De karakteristieken van het Californisch emissierechtenschema en het WCI-schema (voor zover deze reeds vastgelegd zijn) worden vergeleken met de karakteristieken van het RGGI-schema, omdat het zeer waarschijnlijk is dat eerst met dit schema een koppeling tot stand zal gebracht worden. Ook wordt een vergelijking gemaakt met het Europees emissierechtenschema, omdat dit schema tot 27

op heden het belangrijkste emissierechtenschema in werking is, en een koppeling op lange termijn tot de mogelijkheden behoort.

6.5.1 Gereguleerde gassen en sectoren, en punt van regulatie Verschillen in gereguleerde gassen en sectoren zullen de eliminatiekost en de prijs van emissierechten beïnvloeden. In veel landen is het immers kosteneffectiever om de uitstoot van broeikasgassen andere dan CO2 te beperken dan uitstoot van de CO2 te reduceren. De uitstoot van broeikasgassen andere dan CO2 is echter wel moeilijker te berekenen, waardoor er een grotere onzekerheid aan verbonden is. Zolang de uitstoot van deze gassen voldoende kan geverifieerd worden om de legitimiteit van de handelseenheden te behouden, is er geen technische reden waarom twee schema’s die niet dezelfde gassen reguleren niet zouden kunnen gekoppeld worden aan elkaar (Blyth & Bosi, 2004). Ook wanneer de te koppelen schema’s verschillende sectoren in rekening brengen, is er geen belemmering om te koppelen. De competitieve nadelen en mogelijke discriminatie als gevolg van een verschillende behandeling van sectoren, worden niet veroorzaakt door de koppeling en zouden zonder een koppeling ook bestaan. Omdat emissiereducties op de goedkoopste manier gebeuren door emissierechtenhandel, kan het koppelen van schema’s met een verschillende sectordekking de economische efficiëntie verhogen (Haites & Mullins, 2001; geciteerd in Sterk et al., 2006). Er moet aandacht besteed worden aan de registratieprocedures om dubbeltelling te vermijden wanneer schema’s die gebaseerd zijn op directe emissies (d.i. op de plaats van emissie) gekoppeld worden aan schema’s die indirecte emissies in rekening brengen (d.z. de emissies die veroorzaakt worden door de consumptie van een goed), bijvoorbeeld een schema waarin emissies, die veroorzaakt zijn door de productie van elektriciteit, toegewezen worden aan de eindgebruikers van de elektriciteit. Dit kan van belang zijn wanneer emissies moeten geregistreerd worden van elektriciteit die over landgrenzen heen wordt verhandeld (Blyth & Bosi, 2004; Sterk et al., 2006). De noodzaak voor nauwgezette registratie is ook van toepassing bij het koppelen van stroomopwaartse en stroomafwaartse schema’s. Een stroomopwaarts schema wijst emissierechten toe aan het punt waarin fossiele brandstoffen het energiesysteem van een land binnenkomen, en stelt de producenten en importeurs verantwoordelijk voor het behalen van de emissielimiet. Bij een stroomafwaarts schema worden emissierechten toegewezen aan de eindgebruikers op basis van hun directe emissies. Wanneer dergelijke schema’s gekoppeld worden, moeten de grenzen van de schema’s duidelijk afgebakend worden. Zo mogen emissies die geassocieerd zijn met de consumptie van geëxporteerde energieproducten van een land met een stroomopwaarts schema niet in rekening genomen worden in de emissie-inventaris van het exportland (Blyth & Bosi, 2004). Volgens het MAC (2007) zou het Californisch emissierechtenschema in de loop van de tijd uitgebreid moeten worden naar zoveel mogelijk sectoren, bronnen en gassen. In het RGGI-schema wordt enkel de CO2uitstoot van de elektriciteitssector in rekening gebracht, terwijl in het Europees schema de CO2-uitstoot van alle grote emissiepunten van de grote industriële sectoren in rekening gebracht wordt. Het RGGI- en het Europees emissierechtenschema reguleren entiteiten allebei op het punt van emissie (Meitz, 2007). Het Californisch emissierechtenschema zou volgens het MAC (2007) het makkelijkst aan deze schema’s kunnen gekoppeld worden als emissies, die geassocieerd zijn met elektriciteitsproductie, ook gereguleerd worden op het punt van emissie. Staten aan de Westkust van de Verenigde Staten zullen echter mogelijks een ander emissierechtenschema ontwikkelen dan het RGGI. Bezorgdheid over de invoer van elektriciteit van buiten de staat zorgt dat bepaalde Californische belangengroepen de voorkeur geven aan een ontwerp dat focust op de distributie van elektriciteit, in plaats van de productie van elektriciteit. Californië overweegt een voorstel om emissierechten toe te wijzen aan de elektriciteitsdistributeurs, die verplicht zouden zijn om emissierechten te hebben voor de emissies van de elektriciteit die ze verdelen (CCAP, 2005; geciteerd in Kruger, 2005). Dit voorstel zou dus neerkomen op een stroomopwaartse regulatie van de elektriciteitsdistributeurs. Dit werd 28

ook zo voorgesteld door het MAC (2007). Voor de grote industriële broeikasgasproducenten wordt ook een stroomopwaartse regulatie aanbevolen. Gezien de moeilijkheden die de regulatie van de transportsector en woningsector met zich meebrengen, zijn sommige commissieleden van het MAC voorstander van een stroomopwaartse regulatie van deze sectoren via de brandstofleveranciers. CO2-emissies die niet voortkomen uit verbranding en emissies van broeikasgassen andere dan CO2, zouden volgens het MAC best gereguleerd worden via een emissiegebaseerde benadering, met een stroomopwaartse benadering voor bepaalde gassen met een grote GWP. Aangezien het RGGI en het Europees emissierechtensysteem deze sectoren niet reguleren, kan geen dubbeltelling gebeuren voor deze emissies. Omdat emissies van biologische processen moeilijk op te volgen zijn, zouden deze emissies beter niet in het emissierechtenschema inbegrepen worden (MAC, 2007). Voor het WCI wordt een gelijkaardige regulering aanbevolen, maar inzake emissies van vloeibare transportbrandstoffen mag de regulering verschillen tussen de verschillende staten en provincies (WCI, 2008d).

6.5.2 Wederzijdse erkenning van de handelseenheden Nadat vastgelegd werd welke sectoren door het schema gedekt worden, moet beslist worden welke handelseenheden van het ander schema aanvaard zullen worden als zijnde geschikt voor het nakomen van zijn emissiereductieverplichtingen (Meitz, 2007). Het goed dat verhandeld wordt in een emissierechtensysteem zijn emissierechten. Emissierechten kunnen gedefinieerd worden als “het recht om een bepaalde hoeveelheid van een bepaalde substantie, in dit geval broeikasgassen, uit te stoten gedurende een bepaalde tijdsperiode” (Meitz, 2007). De handelseenheid onder het Kyoto Protocol is de AAU (Assigned Amount Unit). Wanneer in een land, dat het Kyoto Protocol ratificeerde, een nationaal handelsschema wordt ingevoerd, kan een land AAU’s definiëren als de handelseenheid, of zijn eigen handelseenheid invoeren, die substitueerbaar zou moeten zijn door AAU’s om zo de totale emissielimiet opgelegd door het Kyoto Protocol te kunnen gebruiken om de integriteit van de milieudoelstelling van het schema te verzekeren. Opdat schema’s geschikt zouden zijn om te koppelen, zouden handelsschema’s idealiter dezelfde kwantitatieve handelseenheid moeten hebben gebaseerd op het Kyoto Protocol, namelijk metrische ton CO2-equivalenten (Sterk et al., 2006). Voor de Europese Unie is dit geval, waarbij één EU allowance (EUA) gelijk is aan een metrische ton CO2-equivalent. In het RGGIschema zullen “CO2 allowances” verhandeld worden, die gelijk zijn aan een “short ton” of 0,9072 metrische ton CO2 (Meitz, 2007). Het Californisch schema en het WCI-schema zullen voor de eenvoud waarschijnlijk ook “short ton CO2-equivalenten” als handelseenheid gebruiken. Wanneer een Amerikaans schema zou gekoppeld worden aan het Europees schema, zou het invoeren van een uniforme handelseenheid de beste oplossing zijn om conversie van handelseenheden te vermijden (zie verder). De overheid kan om verschillende redenen wensen dat een bepaalde handelseenheid niet wordt aanvaard in zijn nationaal schema, bijvoorbeeld omdat het ander schema een niet-bindend schema is, omdat de emissiereductiedoelstelling niet streng genoeg is of omdat reducties niet voldoende nauwkeurig gemeten worden in het ander schema. De erkenning van eenheden is uiteindelijk een politieke kwestie, omdat ze afhankelijk is van de geloofwaardigheid (feitelijk of waargenomen) en de voorkeur voor verschillende eenheden. Er zijn geen voor de hand liggende oplossingen beschikbaar om schema’s die andere eenheden erkennen met elkaar te koppelen (Blyth & Bosi, 2004). Wanneer het nationaal schema van een land gekoppeld wordt aan een ander schema, heeft het geen zin om de influx van bepaalde soorten eenheden binnen één van de nationale schema’s te willen beperken door bepaalde eenheden bijvoorbeeld niet op te nemen in het nationaal emissieregister. De beschikbaarheid van deze soort eenheid in het andere nationaal schema zal immers de totale hoeveelheid beschikbare emissierechten beïnvloeden in het gekoppeld schema eens de koppeling heeft plaatsgevonden (Blyth & Bosi, 2004). De ongewenste handelseenheden hebben een invloed op het totale aanbod aan emissierechten in het 29

gekoppeld schema en hebben daardoor een prijseffect in beide schema’s. Algemeen gesproken zullen de prijzen van emissierechten de neiging hebben om te convergeren in een gekoppeld schema, wat betekent dat ze omhoog gaan in het ene schema en zakken in het andere. Wanneer regels over de erkenning van eenheden verschilt tussen de twee schema’s, kunnen prijsverschillen ontstaan tussen de verschillende handelseenheden in het gekoppelde schema. De eenheden die geschikt zijn voor naleving in het restrictievere schema zullen waarschijnlijk duurder zijn, omdat er meer vraag naar die eenheden zou kunnen zijn. Dit prijsverschil tussen soorten eenheden zal ervoor zorgen dat eenheden die niet geschikt zijn voor naleving in het ene schema opgeconcentreerd worden in het andere schema en dat “toegelaten” eenheden verhandeld worden naar het meer restrictievere schema (Meitz, 2007). Het opconcentreren van handelseenheden kan als volgt uitgelegd worden. Ten eerste, als een schema dat externe eenheden erkent (schema A) gekoppeld wordt aan een schema dat dit niet doet (schema B), kunnen installaties in schema A de eenheden die niet erkend worden in schema B houden voor de naleving van hun verplichtingen in hun nationaal schema en de eenheden die erkend worden door schema B, verkopen in schema B. De ongeschikte eenheden zouden zo onrechtstreeks de emissies in schema B compenseren. Ten tweede, als schema A reeds gekoppeld is aan een derde schema (schema C), dat niet gekoppeld is aan schema B, zullen de eenheden van Schema C ook onrechtstreeks gebruikt worden om emissies in Schema B te compenseren. De politieke beslissing van Schema B over welke eenheden erkend worden, zou dus zo omzeild worden bij het koppelen van schema’s (Sterk et al., 2006). Het milieueffect dat beoogd werd in beide gevallen door het uitsluiten van bepaalde handelseenheden zal waarschijnlijk zo verloren gaan bij het koppelen van schema’s (Meitz, 2007). Meer nog, als de prijs van de externe eenheden lager is dan deze van de binnenlandse, zal de totale hoeveelheid handelseenheden in het gekoppelde schema groter zijn dan in het geval dat de schema’s apart functioneerden. Daarom heeft men er belang bij om de regels voor de erkenning van certificaten te harmoniseren (Sterk et al., 2006). Om voldoende vertrouwen te hebben in elkaars handelseenheden, moeten de te koppelen schema’s een gelijkaardige reductiedoelstelling hebben en moet er goede communicatie zijn omtrent de rapportering en verificatie van emissiereducties. Harmonisatie van de rapporteringsprotocols (zie 6.5.6) en de oprichting van een internationaal coördinatieforum (zie 6.5.10) bevorderen de aanvaarding van handelseenheden uit andere schema’s. Een meer formeel probleem is de manier waarop handelseenheden geïmporteerd worden in het ander schema. Men kan er voor opteren om handelseenheden uit andere schema’s te converteren bij het binnenkomen van het nationaal schema of om handelseenheden in te voeren en te garanderen dat ze erkend worden voor de naleving van reductiedoelstellingen (Meitz, 2007). Het converteren van handelseenheden door restrictievere schema’s kan door de introductie van, bijvoorbeeld, wisselkoersen. Dit zou echter de transactiekosten verhogen en slechts een beperkt effect hebben. Het restrictievere schema kan niet weten of een binnenkomende handelseenheid uit een lakser schema vrijkwam door het gebruik van een externe handelseenheid die het strikter schema niet erkent. De vraag zou daarom eerder zijn tot op welke hoogte onderhandelaars van beide landen zouden willen vasthouden aan hun regels voor de erkenning van handelseenheden in plaats van ze te harmoniseren met het oog op het koppelen van schema’s. Wanneer voor een schema de toelating van bepaalde handelseenheden onaanvaardbaar is, is de enige mogelijkheid om de handelseenheden buiten zijn schema te houden, niet te koppelen met dit ander schema (Sterk et al., 2006). Door Meitz (2007) wordt nog een andere reden aangehaald om handelseenheden niet te converteren. Converteren maakt volgens Meitz (2007) het opsporen van eenheden een meer problematische kwestie, zeker wanneer eenheden terug uitgevoerd worden. Het zou op zijn minst een meer gesofisticeerde technische coördinatie vragen tussen registers. Wanneer nationale eenheden een “Kyoto-achterkant” hebben, zou het internationaal boekhouden van deze eenheden verzekerd zijn door het Protocol.

30

6.5.3 Harmonisatie van de registers voor de transfer van emissierechten Strikt gezien is de enige vereiste om emissierechtenschema’s te koppelen, het verzekeren dat de elektronische emissierechtenregisters van de twee regio’s compatibel zijn op technisch vlak. Zodoende kunnen emissierechten getransfereerd worden tussen de twee schema’s (Blyth & Bosi, 2004; Sterk et al., 2006). In een emissierechtenregister wordt bijgehouden wie in het bezit is van welke certificaten. Naast technisch compatibele registers, is het aanpassen van de wettelijke grondbeginselen van de twee schema’s, opdat er wederzijdse erkenning zou zijn van emissierechten van het respectievelijk andere schema, alles wat nodig is om schema’s in eerste instantie te linken (Pershing, 2006; geciteerd in Edenhofer et al., 2007). Wanneer de registers van de twee afzonderlijke schema’s echter geconsolideerd worden tot één register, komt dit de traceerbaarheid en de transparantie van de oorspronkelijke allocaties en de transacties gebaseerd op deze allocaties, ten goede. Het vermindert de onzekerheden op het vlak van mogelijke fouten (zoals dubbeltelling), evenals het risico op manipulatie. Hierdoor vermindert de noodzaak om deze onjuistheden op een later tijdstip te corrigeren. Onder het emissierechtensysteem in de EU houdt de Europese Commissie een geconsolideerd Gemeenschapsonafhankelijk Transactielogboek (Community Independent Transaction Log, CITL) bij. Het Internationaal Transactielogboek (International Transaction Log, ITL) biedt deze mogelijkheid ook. Dit logboek journaliseert de transacties in de nationale registers onder het Kyoto Protocol, met inbegrip van transacties van offsets. Het verhandelen van emissierechten onder het Kyoto Protocol is momenteel enkel mogelijk als de nationale registers gekoppeld zijn aan het ITL. De toekomstige structuur van koppelingen tussen verschillende nationale registers is momenteel nog een open vraag (Edenhofer et al., 2007). De California Climate Action Registry, opgericht in 2001, houdt emissies bij van Californische bedrijven die zich hiervoor vrijwillig kandidaat stellen (zie .5.1). In Noord-Amerika is een harmonisatie beweging inzake registratie gestart met de oprichting van The Climate Registry (CR) op 8 mei 2007 (The Climate Registry, 2007), in het kielzog van de her en der opduikende emissierechtenschema’s in Noord-Amerika. De CR is momenteel het broeikasgasinitiatief met de breedste basis in Noord-Amerika. Het beslaat namelijk 80 % van de bevolking van de VS en Canada. In maart 2008 waren 40 Amerikaanse staten, 8 Canadese provincies en 8 Mexicaanse staten lid van de CR (zie Figuur 8). De reikwijdte van deze samenwerking laat organisaties toe hun broeikasgasemissierapportering in veel jurisdicties op één lijn te brengen. De deelnemers kwamen overeen om een vrijwillig entiteitwijd broeikasgasregister te steunen dat emissiedata consistent verzamelt over vele jurisdicties en om entiteiten in hun rechtsgebied aan te moedigen om deelnemer te worden van de CR (The Climate Registry, 2008c). De Climate Registry is een non-profit organisatie, die opgericht werd door de deelnemende staten en provincies. De enige politieke kwesties in dewelke het een stelling neemt zijn deze geassocieerd met de nauwkeurigheid en consistentie van de broeikasgasemissiemeting en –rapportering. De CR is een koppeling van verschillende emissierapporteringsinspanningen op staatsniveau, waaronder de California Climate Action Registry en de Eastern Climate Registry (The Climate registry, 2008b). Bij de oprichting van de CR werd overeengekomen dat deelnemende jurisdicties de kwantificatiemethodes van de CR zouden inbouwen in toekomstige bindende emissiereductieprogramma’s in hun jurisdictie, wat in het geval van Californië reeds gebeurd is (zie verder). De CR werd opgericht met het oog op de invoering van een gemeenschappelijke infrastructuur om huidige en toekomstige bindende programma’s te ondersteunen en de kosten voor staten en provincies te drukken door het bundelen van middelen. Ook wordt zo een standaardisatie van de veelgebruikte methoden voor het rapporteren van broeikasgasemissies beoogd. De CR zelf zal geen beleidsmaatregelen in voeren en is dus beleidsneutraal. De CR is bedoeld om een waaier van beleidsprogramma’s op het niveau van de staten te ondersteunen, zoals vrijwillige en bindende rapportering van broeikasgasemissies en gereglementeerde emissiereductieprogramma’s. De CR zal consistentie en transparantie tussen de beleidsprogramma’s verzekeren en een sterke integriteit in emissieboekhouding en rapportering nastreven (The Climate registry, 2008b). In maart 2008 werd het algemeen rapporteringsprotocol voor vrijwillige rapportering bekend gemaakt, met protocols voor het rapporteren en 31

verifiëren van emissies. Het Climate Registry Information System (CRIS) moet hierbij rapporteerders helpen hun emissies te berekenen, rapporteren en verifiëren (The Climate registry, 2008c). Zoals reeds vermeld is deelname aan de Climate Registry vrijwillig. Aan vrijwillige rapportering zijn echter enkele nadelen verbonden. Zo zullen bedrijven, die wellicht emissierechten zullen moeten aankopen, moeilijk vrijwillig lid worden van het register. Voorts moeten deze programma’s de bedoeling om een zo groot mogelijke deelname te hebben, afwegen tegen de kosten die geassocieerd zijn met een nauwgezet emissierapporteringsprogramma. Anderzijds, als de rapportingsrestricities te soepel zijn, zouden de bekomen data geen adequate basis vormen voor een toekomstig bindend programma. Het CR vereist dat rapportering gebeurt op het niveau van de bedrijven in plaats van op faciliteitniveau, net als veel andere vrijwillige rapporteringsprogramma’s, Hoewel dit voldoende is om de emissiereductiedoelstelling van een bedrijf op te volgen, is het minder geschikt voor een sectorbreed of economiebreed emissiereductieprogramma, waar het belangrijk is om emissies op te volgen op het niveau van de faciliteiten (Kruger, 2005).

Figuur 8 Leden van de Climate Registry op 31 maart 2008 (naar The Climate Registry, 2008a)

Vrijwillige rapportering is niet voldoende om tegemoet te komen aan de bindende reductiedoelstellingen, die AB 32 oplegt. Onder AB 32 zijn bedrijven verplicht om hun emissies onder een bepaalde emissielimiet te houden. In navolging van AB 32 nam het CARB maatregelen aan op 6 december 2007 voor de verplichte rapportering en verificatie van broeikasgasemissies in Californië en voor de opvolging en afdwingbaarheid van deze maatregelen. Het CARB werkte hierbij nauw samen met medewerkers van het California Climate Action Registry, die CARB bijstonden met technische assistentie en hielpen om consistentie te verzekeren tussen het vrijwillig CCAR en de voorgestelde bindende rapporteringregels van het CARB in de mate van het mogelijke. Deze samenwerking werd onrechtstreeks opgelegd door AB 32, dat eist dat de standaarden en 32

protocols die ontwikkeld werden door de California Climate Action Registry (CCAR) ingebouwd worden in de rapporteringsregels van CARB waar aangewezen en dit in de mate van het mogelijke. Ook wil AB 32 dat de rapporteringmaatregelen die opgesteld worden door het CARB dat deelnemers aan het CCAR niet genoodzaakt worden om hun bestaand rapportering- of verificatieprogramma te veranderen, behalve als dit nodig zou zijn om te verzekeren dat rapportage van emissies volledig en verifieerbaar is. Tenslotte moet het CARB volgens AB 32 redelijke inspanningen doen om consistentie met bestaande en voorgestelde internationale, federale en staatsemissierapporteringprogramma’s te bevorderen (CARB, 2007). De Climate Registry maakt het koppelen van het Californisch register, door een goede gelijkenis op het CCAR, mogelijk met registers van WCI-staten en RGGI-staten. die allemaal deelnemen in de Climate Registry, op termijn mogelijk. Het WCI (2008c) raadt aan om actief te participeren in de ontwikkeling van het rapporteringprogramma op federaal niveau, zodat de resulterende rapporteringprogramma’s zoveel mogelijk overeenstemmen met de belangen van het WCI. Andere regionale programma’s, zoals het RGGI, zouden ook moeten deelnemen aan dit ontwerpproces. Door te zorgen dat de rapporteringregels initieel zo weinig mogelijk verschillen van de Canadese en door op termijn samen te werken met Canada om de rapporteringregels te harmoniseren, moet een uniform rapporteringsysteem tot stand komen in NoordAmerika (WCI, 2008c).

6.5.4 Harmonisatie van de allocatieregels van emissierechten Emissierechten kunnen op verschillende manieren toegewezen worden aan bedrijven. Een veelbesproken toewijzingsmethode is het zogenaamde “grandfathering”, waarbij emissierechten gratis worden toegewezen aan bestaande gereguleerde bedrijven. De hoeveelheid rechten die wordt toegewezen, is in verhouding met hun emissies in het verleden of hun verkoop van fossiele brandstoffen. Gratis verdeling van emissierechten zorgt voor continuïteit in de productie van bedrijven (Zhang, 1997; geciteerd in Zhang, 1999). Deze methode is voordelig voor bedrijven, omdat ze enkel moeten betalen voor bijkomende emissierechten. Dit gevolg heeft een gunstige invloed op de politieke aanvaardbaarheid van emissiehandel (Baumol & Oates, 1988; geciteerd in Zhang, 1999). Net als strenge directe regulering, zorgt gratis toewijzing voor het opwerpen van toetredingsbarrières. Nieuwkomers op de markt moeten immers hun emissierechten kopen, terwijl bestaande bedrijven ze gratis toegewezen krijgen (Grubb et al., 1998; Stavins, 1998; geciteerd in Zhang, 1999). Het alternatief voor gratis toewijzing is de verkoop van de emissierechten door de overheid aan bedrijven per opbod op een veiling. Deze methode heeft twee doelstellingen. Het laat ten eerste toe dat emissierechten beschikbaar zijn voor kleine en nieuwe bronnen. Als tweede pluspunt geeft het veilen van emissierechten signalen over de prijs van de rechten (Zhang, 1999). Volgens veel analisten is het veilen van rechten superieur aan het gratis toewijzen omwille van vier redenen. De inkomsten die de overheid genereert met de verkoop van emissierechten, schept de mogelijkheid om bestaande distortionaire belastingen te verminderen, hetgeen een algemene efficiëntiewinst oplevert (Parry et al., 1997; geciteerd in Zhang, 1999). Als tweede geeft het veilen van emissierechten een sterkere prikkel voor technologische innovatie (Milliman & Prince, 1989; geciteerd in Zhang et al., 1999). Ten derde vermijdt het de noodzaak voor gegevens omtrent emissies in het verleden en vergemakkelijkt het de politieke stelling rond de toewijzing van schaarsteopbrengsten, die optreedt onder de gratis toewijzing van emissierechten (Hausker, 1992; ELI, 1997; geciteerd in Zhang, 1999). Ten vierde kunnen de inkomsten van de verkoop van emissierechten kunnen gebruikt worden om getroffen werknemers en consumenten rechtstreeks te compenseren. In dit opzicht is de verkoop van emissierechten rechtvaardiger dan de gratis toewijzing ervan (Zhang, 1999). Ondanks al deze voordelen, worden emissierechten in bestaande emissierechtenschema’s in het begin gratis toegewezen. Dit gebeurt deels om een grotere politieke controle te hebben over de distributionele gevolgen van deze regulering te hebben (Stavins, 1998; geciteerd in Zhang, 1999). Gratis toewijzing wordt toegepast in het federaal SO233

emissierechtensysteem in de VS (Ellerman, 1997; geciteerd in Zhang, 1999). In het Europese emissierechtenschema werd tijdens de eerste handelsperiode van 2005 tot 2007 95% van de emissierechten gratis toegewezen, momenteel bedraagt dit percentage minimum 90 % (Albrecht, 2008). In het RGGIschema zal minimum 25 % van de emissierechten geveild moeten worden en bepaalde RGGI-leden zijn van plan om alle emissierechten te veilen. Voor het emissierechtenschema van Californië wordt ook aan een gefaseerde veiling gedacht (MAC, 2007). In het geval van het WCI is elke partner vrij om zijn allocatiemethode te bepalen, waarbij staten verplicht zijn om een minimumpercentage van de emissierechten te veilen. Dit minimumpercentage zal tussen 25 en 75% liggen en zal naar verloop van tijd verhoogd worden. Deze rechten zullen geveild worden over de hele WCI-regio en de opbrengsten zullen gaan naar de verkopende WCI-partner (WCI, 2008a). Zowel het RGGI- als het WCI-schema zullen dus meer rechten veilen dan het Europees schema. Toewijzingsmethoden zullen, door hun impact op de nalevingkosten van emissiebronnen, een aantal vragen doen rijzen omtrent competitiviteit. Hoewel deze bezorgdheid gegrond is, vinden ze hun oorsprong niet in het koppelen van emissierechtenschema’s, zelfs wanneer de gekoppelde schema’s een andere toewijzingsmethode toepassen. De bezorgdheid rond competitiviteit ontstaat eerder wanneer bedrijven binnen dezelfde sector verschillende nalevingkosten moeten dragen door een verschil in allocatiemethode. Het koppelen van schema’s kan bijdragen tot het verminderen van competitiedistorsies, doordat alle gereguleerde bedrijven toegang hebben tot de goedkoopste reductiemiddelen. De toegang van nieuwe bedrijven tot de emissiemarkt, door het gratis toegewezen krijgen van emissierechten of door het kopen van emissierechten op markten of veilingen, kan ook implicaties hebben op de ligging van bedrijven. Er is echter geen bewijs dat het koppelen van twee schema’s met verschillende toewijzingsmethodes permanente en negatieve gevolgen zou hebben op emissiebronnen (Baron & Bygrave, 2002). Dit kan verklaard worden als volgt. Gratis toewijzing van emissierechten brengt een opportuniteitskost met zich mee, net zoals bij het veilen van emissierechten. Het doet er niet toe hoe je de rechten verkrijgt, wel tegen welke prijs men ze kan verkopen. Dit maakt de opportuniteitskost uit. Zelfs al worden emissierechten gratis toegekend, bedrijven zullen ze waarderen aan de marktprijs. Bijgevolg zullen de energieprijzen zich aanpassen om de toegenomen schaarste aan fossiele brandstoffen te weerspiegelen. Hieruit volgt dat de gevolgen op de energieprijzen dezelfde zullen zijn, onafhankelijk van wie de eerste eigenaar was. Relatieve prijzen van producten zullen niet verschuiven ten opzichte van hun vroegere niveaus. Ook zal het verschuiven van de vraag naar producten van bedrijven aan dewelke emissierechten gratis worden toegewezen (het zogenaamde substitutieeffect) niet geïnduceerd worden door gratis toewijzing. Omwille van deze reden is het niet noodzakelijk om de toewijzing van emissierechten te harmoniseren bij het koppelen van schema’s. Vrijheid in de allocatie van rechten geeft een land de mogelijkheid om te kiezen voor de toewijzingsmethode die het land het best geschikt acht voor z’n specifieke situatie (Zhang, 1999). Hoewel bedrijven in het RGGI- en het WCI-schema meer zullen moeten betalen om broeikasgassen uit te stoten dan bedrijven die vallen onder het Europees schema, heeft deze ongelijkheid geen invloed op de beslissing om al dan niet te koppelen. Deze ongelijkheid zal immers ook bestaan wanneer de schema’s niet gekoppeld worden.

6.5.5 Harmonisatie van het bestraffingssysteem en een uniform beleid inzake prijsplafonds In principe zijn er meerdere manieren om bedrijven te bestraffen waarvan de feitelijke emissies de hoeveelheid emissierechten overschrijden. Eén mogelijkheid is om het bedrijf dat teveel broeikasgassen uitstoot, de ontbrekende hoeveelheid emissierechten te doen kopen in het volgend kalenderjaar aan de marktprijs, deze rechten in te leveren en daarnaast een boete te doen betalen. Deze regel is van toepassing in het Europees emissierechtensysteem. Bedrijven worden verplicht om na de overtreding een voldoende hoeveelheid emissierechten te kopen om hun teveel aan uitstoot te compenseren en om ook een boete te betalen van 40 euro (in de handelsperiode 2005-2007) of 100 euro (handelsperiode 2008-2012) per ton CO2. 34

Een dergelijk boetesysteem brengt geen prijsplafond met zich mee, en er is geen correlatie tussen de overtreding van het bedrijf en de marktprijs van emissierechten (Edenhofer, 2007). Een andere mogelijkheid is om bedrijven een bepaalde boete te doen betalen voor emissierechten die ze niet inleverden, maar hen dan vrij te stellen van de verplichting om te voorzien in de ontbrekende hoeveelheid emissierechten in het volgend kalenderjaar. Dit systeem houdt dus impliciet een zogenaamd prijsplafond in, omdat bedrijven in feite emissierechten kopen ter grootte van de boete. Het linken van een schema met een impliciet (of ook expliciet) prijsplafond en een schema zonder prijsplafond zou in feite de prijsplafond introduceren in het schema zonder prijsplafond. Zolang de prijs van emissierechten hoger is dan het prijsplafond, zouden bedrijven van het schema zonder prijsplafond emissierechten kopen van bedrijven in het schema met prijsplafond, totdat de prijs in de twee schema’s gelijk wordt (IEA, 2005; Ellis & Tirpak, 2006). Als dus één van de schema’s dat wil koppelen aan een ander schema, een prijsplafond weigert, mag geen enkel van de ander schema’s een prijsplafond hebben (Edenhofer, 2007). Een reden waarom men een prijsplafond zou kunnen weigeren, is dat een prijsplafond een overschrijding van de emissielimiet kan teweegbrengen. Het Europees schema laat slechts een prijsplafond toe in uitzonderlijke situaties (Meitz, 2007). Bijna alle voorstellen in het Amerikaans Congres voor een federaal emissierechtenschema (zie 3.2.1) hebben mechanismen die de nalevingkosten moeten onder controle houden. Dit gebeurt onder de vorm van het invoeren van een prijsplafond of het toestaan van het lenen van emissierechten (Pew Center, 2008). Bij het RGGI bestaat het prijsplafondmechanisme uit de toelating om een groter percentage offsets te gebruiken bij een eerste prijsplafond en het gebruik van internationale handelseenheden bij een tweede, hoger prijsplafond. Dit is geen klassiek prijsplafond, omdat het geen limiet stelt op de emissierechtenprijs, hoewel de prijzen hoogstwaarschijnlijk zouden zakken wanneer nieuwe emissierechten beschikbaar worden in het schema. Zolang als deze externe emissierechten gelinkt zijn aan geloofwaardige nationale of internationale emissieoffsets, komen de milieudoelstellingen van het schema niet in gedrang (Meitz, 2007). Zoals reeds aangehaald in paragraaf 6.2.3, staat in AB 32 gespecificeerd dat het Californisch emissierechtenschema een prijsplafond mag hebben. In AB 32 wordt de term prijsplafond niet gebruikt, maar er wordt wel gesteld dat de gouverneur de deadlines waarop de regulaties van toepassing worden, mag vershuiven tot de vroegst haalbare datum. Dit kan onrechtstreeks aanzien worden als een prijsplafond (Hanemann, 2007). Het Market Advisory Committee is van oordeel dat het Californisch emissierechtenschema geen prijsplafond zou mogen hebben (MAC, 2007), waardoor de schema’s waarmee Californië gekoppeld zou worden ook geen prijsplafond zou mogen hebben. Het ETAAC (2008) daarentegen raadt marktinterventie op de koolstofmarkt aan door het kopen en verkopen van emissierechten, in plaats van een star prijsplafond. Volgens ETAAC (2008) is er echter nog meer onderzoek nodig naar de gevolgen van actief marktbeheer op kosten en innovatie. Het WCI heeft nog geen voorstel gedaan omtrent de eventuele toepassing van een prijsplafond. In bovenstaande uiteenzetting wordt gesteld dat als één schema een prijsplafond heeft, een prijsplafond in het gekoppelde schema wordt ingevoerd. Volgens Kruger et al. (2007) is de impact van het prijsplafond van het schema van één land op de emissierechtenprijs in het totale gekoppelde schema afhankelijk van hoe groot dit ene land is. Een groot land (zoals de VS) dat een groot aantal emissierechten aan een bepaalde prijs kan aanbieden, zal een grotere invloed hebben op de marktprijs dan in het geval van een klein land. Gezien de voorzieningen in de wetsvoorstellen die momenteel besproken worden in het Amerikaans Congres, zal het toekomstig nationaal Amerikaans emissierechtenschema hoogstwaarschijnlijk een prijsplafond toepassen. Indien deze stelling waar is, is de beslissing of Californië al dan niet een prijsplafond toelaat van weinig belang als zo’n federaal systeem in voege komt. Het prijsplafond van het federaal schema zou immers een grote invloed hebben op de marktprijs. Als het eventueel prijsplafond van Californië lager ligt dan het 35

federaal prijsplafond, doet de aanwezigheid van een Californisch prijsplafond er wel toe. Het is echter onwaarschijnlijk dat het prijsplafond van Californië lager zou liggen dan het (nu nog hypothetisch) federale prijsplafond, omdat de Californische Democraten bij het opstellen van AB 32 relatief grote tegenstander waren van het toelaten van een prijsplafond. In afwachting van de invoering van een federaal schema, kan Californië koppelen aan het Europees schema of aan het RGGI-schema. Deze schema’s hebben geen of een zeer beperkt prijsplafond, waardoor het eventueel invoeren van een prijsplafond in Californië voor Californische bedrijven wel van belang is. Het al dan niet aannemen van een prijsplafond en het niveau van dit eventueel prijsplafond in Californië zal waarschijnlijk bepaald worden door het al dan niet aannemen van een prijsplafond door het WCI. Het WCI zou kunnen toelaten dat WCI-partners in hun eigen staat een prijsplafond invoeren of het toepassen van een prijsplafond door de WCI-partners verbieden.

6.5.6 Harmonisatie van de standaarden voor het opvolgen, rapporteren en verifiëren van emissiedata Vertrouwen in de standaarden voor het opvolgen, rapporteren en verifiëren van emissies is belangrijk om de marktstabiliteit te garanderen. Harmonisatie van deze standaarden bevordert deze stabiliteit. Kleine afwijkingen vormen normaliter geen probleem zolang ervoor gezorgd wordt dat fouten of onregelmatigheden in meting, opvolging en rapportering later geen aanpassingen vereisen van emissiegegevens en/of het vertrouwen van de marktspelers in de geldigheid van emissierechten niet aantast (Blyth & Bosi, 2004; IEA, 2005; Sterk et al., 2006). Opdat de marktspelers vertrouwen zouden hebben in het MRV-systeem, moet het voldoende transparant en robuust zijn (Edenhofer, 2007). Inzake rapportering wil het WCI zoveel mogelijk steunen op de kwantificatiemethodes en rapporteringsprocedures van de Climate Registry, om zo de noodzakelijke consistentie te verzekeren tussen data die verzameld werden in WCI-staten en data die verzameld werden in regio’s buiten het WCI die ook deelnemen aan de Climate Registry. Het WCI zal zijn eigen rapporteringsspecificaties moeten ontwikkelen voor de specifieke bronnen en gassen die het zal beslaan (WCI, 2008c). Het rapporterings- en verifiëringsprotocol van de Climate Registry werden openbaar gemaakt, hetgeen het vertrouwen in de Climate Registry moet bevorderen (CR, 2008c). De Verenigde Staten hebben een sterke traditie op het gebied van wetgeving en watchdog organisaties (Kruger et al., 2007). Wanneer een Amerikaans emissierechtenschema zou gekoppeld worden aan een ander emissierechtenschema moet rekening gehouden met de verschillen tussen landen in administratieve capaciteit en in de mate waarin men zich aan de wet houdt. Terwijl deze verschillen minder belangrijk zullen zijn met de Europese Unie of Japan, kan de overheidscultuur in landen zoal Rusland of ontwikkelingslanden wel een probleem vormen (Kruger et al, 2007).

6.5.7 Harmonisatie van de invoerquota’s van offsetcertificaten en soorten van projectgebaseerde offsets Als internationale projectgebaseerde offsets, zoals deze van projecten van Gezamenlijke Uitvoering of Schone Ontwikkeling, verhandelbaar blijven in de toekomst, of wanneer landen dergelijke mechanismen introduceren op nationaal niveau om emissiereducties te verwezenlijken in andere sectoren dan deze die vallen onder het schema, dan moeten de regelingen voor de erkenning van deze offsets in overeenstemming gebracht worden tussen de schema’s die gekoppeld worden. In principe vormen de verschillen tussen de erkenning van verschillende soorten projecten (bijvoorbeeld bebossing) of verschillende quota’s voor de hoeveelheid projectgebaseerde offsets die mogen gebruikt worden per installatie, geen hindernis voor het koppelen van twee schema’s (Ellis & Tirpak, 2006). In het licht van de implicaties van deze regelingen, kunnen deze verschillen echter een kritiek discussiepunt zijn in de onderhandelingen bij het koppelen van twee systemen (Sterk et al., 2006; Blyth & Bosi, 2004; IEA, 2005). 36

Drie argumenten spreken in het voordeel van een harmonisatie van toegelaten projecttypes en projectquota’s vooraleer emissierechtenschema’s gekoppeld worden. Ten eerste zullen grote quota’s voor projectgebaseerde offsets voor bedrijven in het ene schema, het aantal verhandelbare emissierechten in beide schema’s doen toenemen. Hierdoor zal de prijs van emissierechten lager worden (voorzien dat projectgebaseerde offsets goedkoper zijn dan gewone emissierechten). (Blyth & Bosi, 2004). Als de gekoppelde regio’s er (misschien impliciet) verschillende ideeën op na houden over wat een redelijke (minimum-)prijs is van een emissierecht, kan een lage prijs en hoge quota in één schema aanleiding geven tot onenigheid als de quota voor projectgebaseerde offsets in die regio aanzien worden als te genereus (Edenhofer et al., 2007). Ten tweede kunnen arbitragemogelijkheden, beladen met mogelijke politieke conflicten, ontstaan voor bedrijven in een regio met een hoog projectgebaseerd offset quota, als deze offsets goedkoper zijn dan de marktprijs voor de gewone emissierechten (IEA, 2005). Deze bedrijven kunnen immers goedkope projectgebaseerde offsets kopen en dan gewone (duurdere) emissierechten in de andere regio verkopen. Op deze manier wordt een inkomenstransfer gegeneerd. De mogelijkheid van een partner om hun eigen bedrijven in een gunstiger positie te zetten door middel van genereuzere quota, kan een prikkel zijn voor overheden om de quota op te trekken. Een uniforme regeling zou deze stimulans teniet doen (Edenhofer et al., 2007). Ten derde kunnen bedenkingen van één van de twee partnerregio’s over de milieueffectiviteit van bepaalde soorten projecten (zoals bebossingprojecten) zich opstapelen en leiden tot onwillendheid van deze regio om zelfs indirect offsets te aanvaarden die voortvloeien uit zo’n projecten. Want zelfs al zijn bedrijven in regio A niet toegelaten om zo’n projectgebaseerde offsets te gebruiken, toch kunnen deze bedrijven “gewone” emissierechten bekomen van bedrijven in regio B die vrijkomen als gevolg van het gebruik van projectgebaseerde offsets door de laatstgenoemde. Als zo’n offsets goedkoper zouden zijn dan andere certificaten, zou een grotere hoeveelheid van deze offsets gegenereerd worden door integratie van de twee schema’s, dan het geval zou geweest zijn als de twee schema’s niet gekoppeld waren (Blyth & Bosi, 2004; IEA, 2005). Hoewel wisselkoersen het probleem van regionaal verschillende regelingen voor projectgebaseerde offsets in gekoppelde schema’s zou kunnen verhelpen, is de introductie van wisselkoersen ingewikkeld en verhindert het de totstandkoming van een uniforme emissieprijs, wat de economische efficiëntie van het koppelen van twee schema’s doet afnemen. Een wederzijdse overeenkomst over de maximumquota’s voor bepaalde soorten projectgebaseerde offsets lijkt daarom de beste oplossing voor dit probleem (Edenhofer et al., 2007). In het geval van Californië erkent het Market Advisory Committee het belang van het bevorderen van technologische ontwikkeling, maar is van mening dat een aangepast innovatiebeleid en belastingsvoordelen hiertoe betere mechanismen zijn dan het stellen van hoeveelheidbeperkingen op het gebruik van offsets (MAC, 2007). Ook in het Europees schema worden geen hoeveelheidbeperkingen opgelegd. In het RGGI mag maximum 3,3 % van de emissies gedekt zijn door offsets, maar dit percentage kan opgetrokken worden tot 10 % wanneer een bepaald prijsplafond bereikt wordt (Meitz, 2007). Ook in het WCI zal een limiet gesteld worden aan het gebruik van offsets, maar een welbepaald percentage werd nog niet naar voor geschoven (WCI, 2008b). In het Europees schema en het RGGI-schema worden projecten die geassocieerd zijn met elektriciteitsproductie niet aanvaard. Verder aanvaardt het Europees schema ook geen projecten waarvan de milieuperformantie te onzeker is, zoals bebossing (Meitz, 2007). Het WCI heeft nog geen voorstel gedaan omtrent aanvaardbare projecten (WCI, 2008b). Voor Californië raadt het MAC aan om verder te bouwen op de projectcategorieën die werden ontwikkeld door het RGGI (MAC, 2007). Inzake invoerquota en projecten 37

voor offsets is er dus op dit moment al een harmonisatiebeweging aan de gang tussen het WCI en het RGGI. Beide schema’s leggen beperkingen op het gebruik van offsets op, in tegenstelling met het Europees schema dat geen beperking oplegt. Wanneer emissierechtenprijzen laag zijn, worden offsets minder gebruikt, waardoor in dergelijke situatie het beleid rond offsets van één bepaalde koppelingspartner van weinig invloed is. In de context van overallocatie in het Europees schema en mogelijke overallocatie in het RGGIschema (zie 6.5.8) heeft het beleid van één welbepaalde koppelingspartner omtrent het gebruik van offsets weinig invloed op de marktprijs in het gekoppeld schema.

6.5.8 Harmonisatie van regels voor het opsparen van emissierechten Bedrijven kunnen hun emissierechten uit vroegere handelsperiodes opsparen om ze te gebruiken in een latere periode. Dit mechanisme kan de prijsvolatiliteit tussen periodes doen verminderen, en zo de planningszekerheid voor bedrijven bevorderen. Als verwacht wordt dat de prijs van emissierechten zal stijgen in de toekomst, kan het opsparen van emissierechten onder bepaalde omstandigheden ook de effectiviteit van emissierechtenhandel verhogen uit het standpunt van het klimaatbeleid, omdat bedrijven gestimuleerd worden om snel hun emissies te reduceren, om zo emissierechten te kunnen overplaatsen naar een volgende periode. In deze volgende periode worden deze overgeplaatste emissierechten met winst verkocht (Edenhofer et al., 2007). Zowel voor Californië (MAC, 2007) als voor het WCI (WCI, 2008a) raadt men aan om banking voor een onbeperkte tijdsduur toe te laten. In het RGGI en Europees emissierechtensysteem wordt banking eveneens onbeperkt toegelaten (Meitz, 2007). Zelfs al zou één van de participerende regio’s beperkingen stellen aan , of een volledig verbod leggen op het overzetten van emissierechten naar een volgende handelsperiode, dan is het resultaat van een koppeling aan een schema dat wel toelaat om emissierechten (onbeperkt) over te zetten, dat alle bedrijven hun emissierechten kunnen overzetten. Op het einde van een handelsperiode kunnen de eerst genoemde bedrijven hun emissierechten verkopen aan bedrijven in de respectievelijk andere regio en ze later terug kopen. In het geval dat één van de regio’s meent dat een beperking van de overzetbaarheid gewenst is, zouden de relevante regelingen op elkaar moeten afgestemd worden (bijvoorbeeld door het introduceren van een beperking op de overzetbare emissierechten per installatie) (Sterk et al., 2006; IEA, 2005; Blyth & Bosi, 2004). Een beperking op de overzetbaarheid is zinvol om het gebruik van emissierechten uit vroegere handelsperiodes die gekenmerkt waren door overallocatie, te voorkomen, of om, met andere woorden, het opsparen van “hete lucht” te verhinderen (Edenhofer et al., 2007). Uit een rapport van Point Carbon (2007) blijkt dat de emissies van bedrijven in het RGGI-schema in 2006 7% kleiner waren dan de toegelaten emissielimiet. Hierdoor rijst de bezorgdheid dat het schema overgealloceerd is. Met een hypothetisch emissiegroeipercentage van 1,5 % per jaar, zouden de opgespaarde emissierechten uit de eerste handelsjaren niet opgebruikt zijn tegen 2015. In het Europees schema werden voor de eerste handelsperiode van 2005-2008 teveel emissierechten toegekend, en dit kan eveneens mogelijk zijn voor de handelsperiode van 2008-2012 (Albrecht, 2008). Indien deze schema’s gekoppeld zouden zijn, en één partner de mogelijkheid tot opsparen van emissierechten wil beperken, moeten het RGGI en de Europese Unie het eens zijn over de beperking die wordt opgelegd. Hieruit blijkt ook het belang van de harmonisatie van de handelsperiodes (zie 6.5.9) om de overzetbaarheid in het volledig schema te kunnen beperken.

6.5.9 Harmonisatie van handelsperiodes In de literatuur zijn verschillende standpunten terug te vinden over het antwoord op de vraag of handelsperiodes (in de welke emissierechten die uitgegeven werden in die periode, mogen gebruikt worden op gelijk welk moment) al dan niet geharmoniseerd moeten worden bij het koppelen van schema’s. Sterk et al. (2006) menen dat verschillen in handelsperiode geen probleem vormen. Integendeel, zulke verschillen, beweren zij, kunnen de marktliquiditeit verbeteren, omdat tijdelijke markttekorten in één schema aan het einde van de handelsperiode gecompenseerd kunnen worden door de aankoop van een ander schema dat aan het begin van zijn handelsperiode staat. 38

Ellis en Tirpak (2006) wijzen op het feit dat als handelsperiodes niet geharmoniseerd worden, surplus emissierechten van een bestaand schema A de effectiviteit op het gebied van milieuperformantie van een daarna gekoppeld schema B kan aantasten. Algemeen kan gesteld worden dat in het geval deels overlappende handelsperiodes, overallocatie in vroegere periodes getransfereerd zal worden naar latere periodes. Als emissierechten beschikbaar zijn aan een lage prijs in schema A aan het einde van de periode, zullen deze verkocht worden aan schema B waar de periode net van start gaat, en het zal als gevolg hiervan niet nodig zijn om de emissierechten die uitgegeven werden in schema B te gebruiken. Aangezien de handelsperiodes overlappen, zullen deze surplus emissierechten opnieuw beschikbaar zijn voor bedrijven van schema A tijdens de volgende handelsperiode. Zelfs al leidt de allocatie van emissierechten uiteindelijk niet tot een surplus, het is duidelijk dat geharmoniseerde handelsperiodes beleidsmakers de mogelijkheid geven om de totale hoeveelheid emissierechten te controleren in een handelsperiode zonder onzekerheden. Als dit gewenst is, zouden de handelsperiodes van de schema’s die gekoppeld worden, moeten geharmoniseerd worden (Edenhofer et al., 2007). Het Californisch emissierechtenschema zal in werking treden in 2012 (AB 32). Ook het RGGI vat begin 2012 een nieuwe handelsperiode aan (Meitz, 2007). Wanneer het WCI-emissierechtenschema in werking treedt, werd niet expliciet meegedeeld, maar dit zal logischerwijs op hetzelfde moment zijn als het Californisch schema. De harmonisatie van het begin van de handelsperiodes en de duur van de handelsperiodes kan een koppeling tussen de schema’s tegen 2012 bevorderen. Net zoals bij het RGGI, zullen de handelsperiodes van het WCI drie jaar duren (WCI, 2008a).

6.5.10 Een internationaal coördinatiecentrum Bovenstaande paragrafen maken duidelijk dat naast het aanmaken van een gezamenlijk emissierechtenregister, enkele aspecten van de schema’s die gekoppeld moeten worden, zouden moeten geharmoniseerd worden om ongewenste effecten te vermijden. Edenhofer et al. (2007) stellen daarom voor om een internationaal coördinatiecentrum op te richten om het gemeenschappelijk emissierechtenregister bij te houden en om het noodzakelijk harmonisatie- en coördinatieproces te ondersteunen en vergemakkelijken. In het geval van het europees emissierechtenschema vervult de Europese Commissie deze coördinerende rol met het Community Independent Transaction Log (CITL), binnen het kader waarin de nationale registers van de europese lidstaten onderling gekoppeld zijn. Als het europees emissierechtenschema zou moeten gekoppeld worden met schema’s in andere delen van de wereld, zou het nuttig zijn dat een coördinatiecentrum gevestigd is bij een internationaal orgaan (bijvoorbeeld het UNFCCC Secretariaat) (Edenhofer et al., 2007). In het geval van Californië fungeert het WCI als forum voor de koppeling van het Californisch schema aan de emissierechtenschema’s van de andere WCI-partners. Naast het bijhouden van het internationaal register, zo stellen Edenhofer et al. (2007), kan de coördinerende instelling dienen als forum voor regelmatig overleg tussen de afgevaardigden van de deelnemende schema’s en voor de coördinatie van zowel lopende zaken als toekomstige stappen, zoals het koppelen met bijkomende schema’s of de harmonisatie van aspecten van schema’s. Daarnaast kan gevoelige marktinformatie (zoals emissiedata) gezamenlijk gepubliceerd worden op welbepaalde tijdstippen om prijsvolatiliteit te vermijden. Ellis en Tirpak (2006) stellen een periodieke herziening voor van de koppeling door het coördinatiecentrum om kwesties zoals veranderingen in het ontwerp van de deelnemende schema’s te bespreken. De mogelijkheid om schema’s terug te ontkoppelen en de nodige procedures hiervoor zouden bij voorkeur moeten vastgelegd worden vooraleer schema’s gekoppeld worden, om conflicten in een later staduim te vermijden, aldus Ellis en Tirpak (2006) 39

De noodzaak voor een internationaal coördinatiecentrum werd reeds door de internationale gemeenschap erkend. Op 29 oktober 2007 werd in Lissabon de International Carbon Action Partnership (ICAP) opgericht. ICAP bestaat uit landen en regio’s die van plan zijn om een koolstofmarkt in te voeren via een bindende emissierechtenhandel, of dit reeds gedaan hebben. Momenteel maken enkele Europese landen, enkele Amerikaanse staten en Canadese provincies, en Nieuw Zeeland en Noorwegen deel uit van de samenwerking. ICAP zal een internationaal forum vormen waar overheden en openbare instellingen ervaringen over het ontwerp van emissierechtensystemen zullen uitwisselen. Deze samenwerking zal zorgen dat schema’s beter verenigbaar zijn en dat schema’s in de mogelijkheid zijn om samen te werken ter vorming van een wereldwijde koolstofmarkt. Gemeenschappelijke benaderingswijzen zullen aangemoedigd worden, en de mogelijkheden van de partners om samen te koppelen om de wereldwijde koolstofmarkt uit te breiden zullen vergroot worden, helpend om koolstoflekken te vermijden (ICAP, 2007).

40

7 Besluit Door de afwezigheid van een klimaatbeleid op federaal niveau in de Verenigde Staten, namen Amerikaanse staten de afgelopen jaren het initiatief tot het invoeren van een klimaatbeleid. Hierbij nam Californië in 2006 met de invoering van Assembly Bill 32 (AB 32), “The Global Warming Solutions Act”, het opmerkelijkste initiatief. Hierin stelt Californië dat het zijn uitstoot aan broeikasgassen wil terugdringen tot het niveau van 1990 tegen 2020. Deze reductiedoelstelling is wettelijk bindend en bestrijkt de hele Californische economie. Met deze stap maakte de staat nogmaals zijn naam van progressief milieubeleidgever waar, een feit dat historisch groeide uit de relatief grote vrijheid die de staat heeft om milieuwetten te maken. De positieve ervaringen in de Verenigde Staten met emissierechtenhandel voor polluenten en een aversie voor milieubelastingen, beweegt Californië ertoe om de reductiedoelstelling te bewerkstelligen met het opzetten van een emissierechtenschema, dat operationeel zal worden in 2012. De ambities van Californië zetten andere staten ertoe aan om gelijkaardige reductiedoelstellingen aan te nemen. Met oprichting van het Western Climate Initiative (WCI) in 2007, willen de staten aan de westkust van de VS hun inspanningen bundelen, en een regionaal emissierechtenschema invoeren. Het Californisch emissierechtenschema zal hierbij een onderdeel vormen van de grotere emissierechtenmarkt van het Western Climate Initiative. Volgens de economische theorie bevordert het koppelen van emissierechtenschema’s de kosteneffectiviteit en de liquiditeit van de emissierechtenmarkt en gaat het competitiedistorsies tegen. De mogelijkheid om de economische effectiviteit van het gekoppeld schema te garanderen en de mogelijkheid voor de koppelingspartners om hun milieudoelstellingen te verwezenlijken bij het koppelen van schema’s, wordt bepaald door het ontwerp van de te koppelen schema’s. In 2007 werden aanbevelingen gemaakt voor het ontwerp van het Californisch emissierechtenschema en in augustus 2008 zullen aanbevelingen voor het ontwerp van het WCI-emissierechtenschema vrijgegeven worden. Uit de vergelijking van de aanbevelingen voor het Californisch emissierechtenschema, de voorlopige aanbevelingen voor het WCIemissierechtenschema en het ontwerp van het emissierechtenschema in het Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) en in de Europese Unie, kunnen enkele conclusies getrokken worden met betrekking tot hun koppeling. Eén van de belangrijkste aspecten van het koppelen van emissierechtenschema’s, is een consistente registratie, rapportering en verifiëring van emissiereducties over alle deelschema’s heen van het totale gekoppeld schema. Met de oprichting van de Climate Registry is een grote stap voorwaarts gezet in de harmonisatie van deze aspecten tussen de regionale emissierechtenschema’s in de VS. Alle partners van het WCI en het RGGI nemen deel aan dit vrijwillig registratieprogramma, waardoor in deze schema’s uniforme rapporteringprotocols toegepast worden en data omtrent emissiereducties gecentraliseerd worden. Het Californisch en het WCI-schema reguleren meer sectoren en broeikasgassen dan het RGGI-schema en het Europees emissierechtenschema, maar dit belemmert het koppelen van de schema’s niet. Omdat Californië eerder een stroomopwaartse regulering verkiest, zal bij het registratieproces voldoende aandacht moeten gegeven worden aan het vermijden van dubbeltelling van emissiereducties. Naar alle waarschijnlijkheid zal het WCI-schema dezelfde handelseenheid aannemen als het RGGI-schema. Zowel het RGGI- als het WCI-schema zullen een groter percentage van de emissierechten veilen dan het Europees schema. Omdat deze ongelijke toekenning van gratis emissierechten aan bedrijven door de overheid ook zou bestaan wanneer schema’s niet gekoppeld zijn, heeft de allocatiemethode geen invloed op de beslissing om een regionaal Amerikaans schema al dan niet te koppelen aan het Europees schema. Het Californisch schema voorziet in het gebruik van een prijsplafond. Door het toepassen van een prijsplafond wil Californië de politieke aanvaardbaarheid van emissiehandel verhogen door het beperken van de kans op prijsvolatiliteit van de emissierechten. De invloed van het Californisch prijsplafond op de prijs 41

van emissierechten voor Californische bedrijven, is afhankelijk van de hoogte van het al dan niet aanwezige prijsplafond van de schema’s waarmee het Californisch schema gekoppeld wordt. Ook de grootte van het emissierechtenschema waarmee gekoppeld wordt, speelt hierbij een rol. Inzake de invoerquota voor offsets en projecten die in aanmerking komen voor offsets is er reeds een harmonisatietrend tussen het WCI en het RGGI. Beide schema’s stellen beperkingen op het gebruik van offsets, in tegenstelling met het Europees schema dat geen beperking oplegt. In de vier besproken schema’s wordt het opsparen van emissierechten onbeperkt toegelaten. Wanneer één partner de overzetbaarheid van rechten wil beperken, moet in het schema’s van iedere koppelingspartner een beperking op de overzetbaarheid van emissierechten gelegd worden. De geharmoniseerde handelsperiodes van het RGGI en het WCI laten toe om effectieve beperkingen op de overzetbaarheid van emissierechten te zetten. Hoewel het ontwerp van het emissierechtensysteem van Californië en van het WCI nog onder bespreking zijn, geven bovenstaande feiten aan dat het toekomstig Californisch emissierechtenschema via het emissierechtenschema van het WCI gemakkelijker gekoppeld kan worden aan het emissierechtenschema van het RGGI dan aan het Europees emissierechtensysteem. Dit volgt uit het feit dat het emissierechtensysteem van het WCI dichter aanleunt tegen het emissierechtensysteem van het RGGI, dan tegen het emissierechtensysteem van de Europese Unie. Steeds meer staten treden toe tot de regionale emissierechtenschema’s aan de Westkust (WCI) en de Oostkust (RGGI) van de Verenigde Staten. Ook enkele Canadese provincies nemen deel aan de Climate Registry en de regionale Amerikaanse emissierechtenschema’s. Deze geografische uitbreiding van de regionale Amerikaanse initiatieven laat uitschijnen dat eerst een Noord-Amerikaanse emissierechtenmarkt zal ontstaan, die dan als geheel zou kunnen gekoppeld worden met het Europees schema. De ervaring die wordt opgedaan met deze steeds groter wordende regionale initiatieven vormt een stimulans en ondersteuning voor het invoeren van een emissierechtenschema op federaal niveau.

42

8 Referenties Albrecht, J. 2008. Verhandelbare emissierechten in het klimaatbeleid: de Europese ervaring. Documentatieblad Federale Overheidsdienst Financiën – België, 68e jaargang, nr. 1, 1ste kwartaal 2008 Alexeeva-Talebi, V. & Anger, N. 2007. Developing Supra-European Emissions Trading Schemes: An Efficiency and International Trade Analysis. Discussion Paper No. 07-038. Centre for European Economic Research (ZEW), Mannheim, Germany ftp://ftp.zew.de/pub/zew-docs/dp/dp07038.pdf (gelezen/ consulted 10 mei 2008) Assembly Bill No. 32, The Global Warming Solutions Act of 2006. Health and Safety Code, Chapter 488, Division 25.5, Section 385000 Arimura, T.H., Burtraw, D., Krupnick, A. & Palmer, K. 2007. U.S. Climate Policy Developments. Resources for the Future, RFF DP 07-45 Baron, R. & Bygrave, S. 2002. Towards international emissions trading: Design implications for linkages, OECD/IEA information paper, COM/ENV/EPOC/IEA/SLT (2002)5 Blyth, W. & Bosi, M. 2004. Linking non-EU domestic emissions trading schemes with the EU emissions trading scheme, COM/ENV/EPOC/IEA/SLT (2004)6 Bygrave, S. & Bosi, M. 2004. Linking Project-based Mechanisms with Domestic Greenhouse Gas Emissions Trading Schemes, OECD/IEA information paper, Paris California. 2006. California, New York Agree to Explore Linking Greenhouse Gas Emission Credit Trading Markets; Gov. Schwarzenegger Tours Carbon Trading Floor. 10 oktober. http://gov.ca.gov/index.php?/pressrelease/4449/ (gelezen/ consulted 10 mei 2008) California. 2007a. Gov. Schwarzenegger Announces Agreement with Western States to Reduce Greenhouse Gases. http://gov.ca.gov/index.php?/press-release/5505/ (gelezen/ consulted 20 maart 2008) California. 2007b. Governor Schwarzenegger Announces Joint Western Goal to Slow Global Warming. 22 augustus. http://gov.ca.gov/index.php?/press-release/7220/ (gelezen/ consulted 20 maart 2008) California. 2007b. Market Advisory Committee. http://www.climatechange.ca.gov/policies/market_advisory.html (gelezen/ consulted 8 maart 2008) California Air Resources Board (CARB). 2007. Resolution 07-54. 6 december California Air Resources Board (CARB). 2008. Assembly Bill 32 Technical Stakeholder Working Group Meeting. 17 maart California Environmental Protection Agency (CalEPA). 2006a. Climate Action Team Report to Governor Schwarzenegger and the Legislature. Maart California Environmental Protection Agency (CalEPA). 2006b. State Moves Forward on Implementing Landmark Global Warming Law. 20 december. PR30-122006 43

California Energy Commission (CEC).1989. The Impacts of Global Warming in California. (P500-89-004) California Energy Commission (CEC). 1990. 1988 Inventory of California Greenhouse Gas Emissions California Energy Commission (CEC). 1991. Global Climate Change: Potential Impacts and Policy Recommendations (P500-91-007) California Energy Commission (1998), 1997 Global Climate Change Report Greenhouse Gas Emissions Reduction Strategies for California (P500-98-001) California Energy Commission, Public Interest Energy Research Program. 2003. Climate Change Research, Development and Demonstration Plan (P500-03-025FS) California Energy Commission (CEC). 2006. Inventory of California Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990 to 2004. CEC-600-2006-013-SF California Energy Commission (CEC). 2007. Low-carbon Fuel Standard. http://www.energy.ca.gov/low_carbon_fuel_standard/ (gelezen/consulted 5 april 2008) Center for Clean Air Policy (CCAP). 2006. Cost Effective GHG Mitigation Measures for California: Summary Report. 19 januari Economic and Technology Advancement Advisory Committee (ETAAC). 2008. Technologies and Policies to Consider for Reducing greenhouse Gas Emissions in California – A Report to the California Air Resources Board. 11 februari Edenhofer, O., Flachsland, C. & Marschinski, R. 2007. Towards a global CO2 market – An economic analysis. Potsdam Institute for Climate Impact Research. Mei http://www.pik-potsdam.de/members/webmaster/news-old/press-releases/PIK_Linking_ETS_2007_engl.pdf (gelezen/consulted 12 maart 2008) Egenhofer, C. & Fujiwara, N. 2006. The contribution of linking emissions markets to a global climate change agreement: Feasibility and political acceptability, final report of a study prepared for Environmental Studies Group, Economic and Social Research Institute, Cabinet Office, Government of Japan, March Ellis, J. & Tirpak, D. 2006. Linking GHG Emissions Trading Systems and Markets. IEA/OECD Paper. Europese Commissie (EC). 2003. “Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad,” Publicatieblad van de Europese Unie, L275/32-46 Europese Commissie (EC). 2005. “Verdere richtsnoeren betreffende de toewijzingsplannen voor de handelsperiode 2008-2012 van het Europese systeem van verhandelbare emissierechten,” COM(2005) 703 definitief, Brussel Hanemann, W.M. 2007. How California came to pass AB 32, the Global Warming Solutions Act of 2006. University of California, Berkeley. https://www.law.berkeley.edu/centers/envirolaw/capandtrade/speakers/PDFs/Hanemann 44

%20paper.pdf (gelezen/consulted 4 maart 2008) Haites, E. 2003. Harmonisation between National and International Tradeable Permit Schemes: CATEP Synthesis Paper. OECD, Paris Haites, E.F. & Missfeldt, F. 2004. Liquidity Implications of a Commitment Period Reserve at National and Global Levels. Energy Economics, 26, 845-868 IEA. 2005. Act Locally, Trade Globally Emissions Trading for Climate Policy. IEA/OECD, Paris International Carbon Action Partnership (ICAP). 2007. Political Declaration. 29 oktober International Herald Tribune. 2007. Clean-environment technology leading the way back for Silicon Valley Quest for environmental advances pulls area out of a slump. 29 januari Kruger, J. 2005. From SO2 to Greenhouse Gases – Trends and Events Shaping Future Emissions Trading Programs in the United States. Resources for the Future, RFF DP 05-20 Kruger, J. & Pizer, W.A. 2006. Regional Greenhouse Gas Initiative - Prelude to a national Program? Maart 2006 Kruger, J.; Oates, W. E. & Pizer, W. A. (2007), Decentralisation in the EU Emissions Trading Scheme and Lessons for Global Policy, Resources for the Future, RFF DP 07-02. Leaf, D., Verolme, H.J.H. & Hunt, W.F. 2003. Overview of regulatory/policy/economic issues related to carbon dioxide. Environment International, 29, 303– 310 Market Advisory Committee (MAC). 2007. FINAL REPORT: Recommendations for Designing a Greenhouse Gas Cap-and-Trade System for California - Recommendations of the Market Advisory Committee to the California Air Resources Board. 30 juni 2007 http://www.climatechange.ca.gov/documents/2007-06-29_MAC_FINAL_REPORT.PDF (gelezen/consulted 21 februari 2008) Meitz, C.M. 2007. Towards a Global Carbon Market: Legal and Economic Challenges of Linking Different Entity Level Emissions Trading Schemes. http://www.2007amsterdamconference.org/Downloads/AC2007_Meitz.pdf (gelezen/consulted 12 maart 2008) Newell, R.G. & Pizer, W.A. 2003. Regulating stock externalities under uncertainty. Journal of Environmental Economics and Management, 45, 416-432 Peterson, T.D. & Rose, A.Z. 2006. Reducing conflicts between climate policy and energy policy in the US: The important role of the states. Energy Policy, 34, 619-631 Pew Center on Global Climate Change (Pew Center). 2007. Learning from State Action on Climate Change. December 2007 Update Pew Center on Global Climate Change (Pew Center). 2008. Economy-wide Cap-and-Trade Proposals in the 110th Congress - Graphical Analysis and Summary of Key Legislation. 30 januari 45

Philibert, C. & Reinaud, J. 2004. Emissions Trading: Taking Stock and Looking Forward. COM/EN/EPOC/IEA/SLT(2004)3, OECD/IEA, Paris Pizer, W. 1999. Choosing price or quantity controls for greenhouse gases. Resources for the Future. Climate Issues Brief No. 17 Pizer, W.A. 2002. Combining price and quantity controls to mitigate global climate change. Journal of Public Economics, 85, 409-434 Pizer, W.A. 2006. Economics versus Climate Change. Resources for the Future, RFF DP 06-04. Point Carbon. 2007. RGGI 2007 emissions 7% below cap: report. Carbon Market North America 9 April http://www.pointcarbon.com/polopoly_fs/1.912791!CMNA20080409_1.pdf Québec. 2008. Québec joins the Western Climate Initiative. 18 april http://www.premier.gouv.qc.ca/salle-depresse/communiques/2008/avril/2008-04-18-en.shtml Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI). 2007. Guiding & Design Principles for a Federal Greenhouse Gas Cap-and-Trade Program. 30 oktober http://www.rggi.org/docs/rggi_letter_10_31_07.pdf (gelezen/consulted 14 april 2008) Rehdanz, K. & Tol, R. S. J. 2005. Unilateral regulation of bilateral trade in greenhouse gas emission permits. Ecological Economics, 54, 397-416. Roland-Holst, D.. 2006. Economic Assessment of Some California Greenhouse Gas Control Policies: Applications of the BEAR Model. Managing Greenhouse Gas Emissions in California, ed. Michael Hanemann and Alexander Farrell, Chapter 2. University of California at Berkeley: The California Climate Change Center. Januari. Stavins, R.N., Jaffe, J. & Schatzki, T. 2007. Too Good to Be True? An Examination of Three Economic Assessments of California Climate Change Policy. Resources for the Future, RFF DP 07-12 Sterk, W., Braun, M., Haug, C., Korytarova, K. & Scholten, A. 2006. Ready to link up? Implications for Design Differences for Linking Domestic Emission Trading Schemes. Joint Emissions Trading as a SocioEcological Transformation. JET-SET Project Working Paper I/06. Tamura, K. 2006. Climate change and the credibility of international commitments: What is necessary for the U.S. to deliver on such commitments? International Environmental Agreements, 6, 289-304 Tangen, K. & Hasselknippe, H. 2005. Converging Markets. International Environmental Agreements, 5, 4764 The Climate Registry (CR). 2007. Dozens of states join The Climate Registry to track greenhouse gas emissions. 8 mei The Climate Registry (CR). 2008a. Member States, Provinces and Tribes. http://www.theclimateregistry.org/ (gelezen/consulted 11 april 2008)

46

The Climate Registry (CR). 2008b. Frequently Asked Questions. http://www.theclimateregistry.org/faq.html (gelezen/consulted 11 april 2008) The Climate Registry (CR). 2008c. General Reporting Protocol for the voluntary Reporting. Maart Thomson, V.E. 2006. Early Observations on the European Union’s Greenhouse Gas Emission Trading Scheme: Insights for United States Policymakers – a report written in collaboration with the Pew Center on Global Climate Change. 19 april United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). 2008. The Greenhouse Effect and the Carbon Cycle http://unfccc.int/essential_background/feeling_the_heat/items/2903.php (gelezen 7 april 2008) Western Climate Initiative (WCI). 2007a. Five Western Governors Announce Regional Greenhouse Gas Reduction Agreement . 26 februari Western Climate Initiative (WCI). 2007b. Statement of Regional Goal . 22 augustus Western Climate Initiative (WCI). 2007c. Work Plan October 2007 - August 2008. 29 oktober Western Climate Initiative (WCI). 2008a. Draft Allocations Design Recommendations. 2 april Western Climate Initiative (WCI). 2008b. Draft Offsets Design Recommendations. 3 april Western Climate Initiative (WCI). 2008c. Draft Program Reporting Recommendations. 31 maart Western Climate Initiative (WCI). 2008d. Draft Program Scope Recommendations. 3 maart Zhang, Z.X. 1999. Should the rules of allocating emissions permits be harmonised? Ecological Economics, 31, 11-18

47