BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA GAZDÁLKODÁSI KAR ZALAEGERSZEG
Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének jellemzői és változása a 20102012. években
Külső konzulens: Hozbor Ferenc Belső konzulens: Dr. Csanádi Ágnes Páli Krisztián Nappali tagozat Gazdálkodás menedzsment szak Vállalkozásszervező szakirány
2013
Gazdálkodási Kar Zalaegerszeg 8900 Zalaegerszeg, Gasparich Márk u. 18/A Telefon: +36-92-509-900
FELHASZNÁLÁSI FELTÉTELEK (felhasználási engedély) Ez a dokumentum a Budapesti Gazdasági Főiskola Gazdálkodási Kar Zalaegerszeg Könyvtárának online szakdolgozat-archívumából származik. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illetik. Ha a szerző vagy tulajdonos külön is rendelkezik a dokumentum szövegében a terjesztési és felhasználási jogokról, akkor az ő megkötései felülbírálják az alábbi megjegyzéseket. Ugyancsak ő a felelős azért, hogy ennek a dokumentumnak az elektronikus formában való terjesztése nem sérti mások szerzői jogait, jogviszonyát vagy érdekeit. Az archívum üzemeltetői fenntartják maguknak a jogot, hogy ha kétség merül fel a dokumentum szabad terjesztésének jogszerűségét illetően, akkor töröljék azt az online szakdolgozattár állományából. Ez a dokumentum elektronikus formában szabadon másolható, terjeszthető, de csak saját célokra, nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz, változtatások nélkül és a forrásra való megfelelő hivatkozással használható. Minden más terjesztési és felhasználási forma esetében a szerző/tulajdonos engedélyét kell kérni. Ennek a copyright szövegnek a dokumentumban mindig benne kell maradnia. A szakdolgozat szerzője a dokumentumra vonatkozóan az alábbi felhasználási engedélynyilatkozatot tette: „Hozzájárulok, hogy nem titkosított szakdolgozatomat a főiskola könyvtára az interneten a nyilvánosság számára közzétegye. Hozzájárulásom - szerzői jogaim maradéktalan tiszteletben tartása mellett – egy nem kizárólagos, időtartamra nem korlátozott felhasználási engedély.” Az Interneten történő megjelenítés (közzététel) feltételei: - a közzététel oktatási és tudományos, nonprofit célra történt, - a szerző hozzájárulása a hatályos szerzői jogszabályok értelmében nem kizárólagos, időtartamra nem korlátozott felhasználási engedély, - a felhasználás, terjesztés a kutatást végző felhasználók számára, magáncélra – ideértve a másolatkészítés lehetőségét is – csak úgy történhet, hogy az a felhasználó(k) jövedelemszerzése vagy jövedelemfokozása célját közvetve sem szolgálhatja és nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz is csak változtatások nélkül, valamint a forrásra való megfelelő hivatkozással használható, - a szerzői és tulajdonosi jogok, valamint az üzleti célú felhasználási lehetőségek továbbra is a szerzőt illetik.
GAZDÁLKODÁSi KAR ZALAE,GERSZEG
NYILATKOZAT a szakdolgozat digitális formátumának benyújtásáról
A
I
hallgató
'
neve:
...... q:.A.&: ..I. ......~í&.\~?hl ..\.f\.P .......................................................................... Szak/szakirány: \
\
\
11"--
.........0:.f\~0f)!.cXc9.Q.f\s?\ ... ~:/? .....~.E. fJ.s:J?i;~. K~('!..! ...... ~:rl/JJ;. ........................ . , ........... ':J. (\~k.Ai·X/;FfJ1S.S~~O':V;',/K? .......9.0\:,;W/I.lJ. J'.. ............................................... . \
\
Neptun kód: .. y60..~.N../L
\\
.............. ..
A szakdolgozat megvédésének dátuma (év):
A szakdolgozat pontos címe: \
\
\
\
1\
.fiJ;....Q.\JtQ.R.B.f).~.'J'.Z.A.I9.~.~.~~.B.~.:~.?if.9.l. ...\?E.I\J.~R\';~\.&~~....~~\::\.~.\....
..6.,').. . \
\
\
"
... ~:,J. !:-;~:<J.~:f\? ft...... .A. ......);9. .( 9..::.:.?P. V:-.... S ~ ~~~!:J............................................... ..
\
AI).
Belső konzulens neve: ... :0:>.R..... .Y?A N/) .01 ........(.~.S.? ................................ . Külső konzulens neve: .... 11. ~.;)'~9P.o..... .-:t.~1::~P G·: .................................... . Legalább 5 kulcsszó a dolgozat tartalmára vonatkozóan: _...
\
'
-
\
!
,
I
, \ ;
.. ,9.t:J. ~;9.~H fl. .~. VMT. \... :YJ.'9-:~A5.6'&f.\'&fl J..Y. oUl'~"r" .\<-? qQ,f. R:. v.('.I.(~ /. .....
Benyújtott szakdolgozatom nem titkosított / titkosított. (Kérjük a megfelelőt aláhúznif Titkosított dolgozat esetén kérjük a titkosítási k~relem egy példányát csatolni vagy az eredetit másolatkészítés céljára átadni.) BGF Gazdálkodási Kar Zalaegerszeg I H-8goD Zalaegerszegi Gasparich M. u.1.8/A.1 Telefon: (+36-92) 509 ,gOD Fa" (+36'92) 509'930 I www.pszfz.bgf.hu/gkz
20A0
Hozzájárulok I nem járulok hozzá, hogy nem titkosított szakdolgozatomat a főiskola "kÖnyvtára interneten a nyilvánosság számára közzétegye. (Kérjük a megfelelőt aláhúzni!) Hozzájárulásom - szerzői jogaim maradéktalan tiszteletben tartása mellett - egy nem kizárólagos, időtartamra nem korlátozott felhasználási engedély.
az
Felelősségem
tudatában kijelentem, hogy szakdolgozatom digitális adatállománya mindenben eleget tesz a vonatkozó és hatályos intézményi előírásoknak, tartalma megegyezik a nyomtatott formában benyújtott szakdolgozatommal. 1)/,) f(b. O I O? . ' . "~.-,,. Datum. ",,,,,.0..,,./,,.,,,,,,,,.
hallgató aláírása
2
BGF PSZK Gazdálkodási Karl H-8goc Zalaegerszegi Gasparich M. u.18/A.1 Telefon: (+36-92) 509-goo Fax, (+36-92) 509'930 I www.pszfz.bgf.hu/gkz
Tartalom 1. Bevezetés ........................................................................................................................................2 2. Az önkormányzatok a magyar államháztartás rendszerében ..........................................................2 2.1. Az állam szerepének átalakulása ..................................................................................................3 2.2. Az önkormányzatok létrejötte, szabályozási környezete .............................................................5 2.2.1. Az önkormányzatok törvényi szabályozása ..............................................................................6 2.2.2. Az önkormányzatok szerepe az állami feladatok ellátásában ...................................................8 3. Önkormányzati rendszer az Európai Unióban ..............................................................................13 4. Az önkormányzatok forrásszabályozása a 2010-2012. években...................................................18 4.1. Általános szabályok az önkormányzatok gazdálkodásáról ........................................................18 4.2. Forrásszabályozás és főbb bevételi jogcímek ............................................................................20 4.2.1. Saját bevételek ........................................................................................................................21 4.2.2. Átengedett központi adók .......................................................................................................22 4.2.3. Központi költségvetés által biztosított normatív hozzájárulások ............................................23 4.2.4. Egyéb támogatások .................................................................................................................26 5. Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata költségvetési bevételeinek és kiadásainak összehasonlító vizsgálata a 2010-2012. években ..........................................................27 5.1. Bevételek elemzése ....................................................................................................................27 5.1.1. Saját bevételek ........................................................................................................................30 5.1.2. Központi költségvetésből származó önkormányzati támogatások ..........................................33 5.1.3. Átengedett bevételek ...............................................................................................................36 5.1.4. Uniós források.........................................................................................................................38 5.1.5. Hitelek .....................................................................................................................................39 5.2. Kiadások elemzése .....................................................................................................................42 5.2.3. Működési célú kiadások ..........................................................................................................43 5.2.4. Felhalmozási célú kiadások ....................................................................................................45 6. A forrás szabályozás várható módosításai 2013-ban és azok hatása a bevételek alakulására.......47 7. Összegzés, következtetés, javaslatok ............................................................................................48
1
1. Bevezetés Szakdolgozatomban, az önkormányzatok finanszírozási rendszerének jellemzőit és változásait mutatom be. Szakdolgozatom témájául azért választottam ezt, mert gyakorlatomat a Zalaegerszegi Megyei Jogú Város Önkormányzatánál töltöttem, így lehetőségem nyílt arra, hogy jobban megismerhessem az önkormányzati működést. Munkám során számos kérdés vetődött fel bennem, mint például az önkormányzatok szerepe, kialakulása, törvényi szabályozása, valamint milyen bevételekhez juthatnak, milyen kiadásaik lehetnek. Néhány kérdést sikerült megválaszolnom, de olyan fontos kérdést, mint hogy napjaink változó szabályozási környezetében hogyan képesek az önkormányzatok feladataik
ellátására,
még
nem.
Napjainkban
az
államháztartásra,
az
önkormányzatokra vonatkozó törvényi szabályozások folyamatosan változnak. A 2013. január 1-jétől hatályos önkormányzati törvényi változások kérdéseinek véleményezése, hatásainak vizsgálata aktuális. Lényeges ezek hosszabb távú kihatásának alakulása, amely egy újabb vizsgálat tárgya lehet. Szakdolgozatomban
bemutatom
a
finanszírozási
rendszeren
kívül
az
önkormányzatok az államháztartáson belüli elhelyezkedését és szerepét, szabályozási környezetét. Fontos kitérnem arra is, hogy az Európai Unióba való belépés után hogyan változott a forrásszabályozás, hogyan módosult a forrásösszetétel az uniós támogatásokhoz való jutás lehetőségével. Összehasonlító elemzést készítek a költségvetés teljesített bevételeiről és kiadásairól a 2010-2012. évekre vonatkozóan.
2
2.
Az önkormányzatok a magyar államháztartás rendszerében
2.1. Az állam szerepének átalakulása Az állam a társadalmi fejlődés során jött létre és a társadalom, a gazdaság fejlődésével együtt állandóan változik. Az állam szerepe, átalakulásának kezdete egészen a 19. századig nyúlik vissza. Először a közhatalmi tevékenységek voltak középpontban, majd fokozatosan kerültek előtérbe a jóléti funkciók. A jóléti funkciókhoz tartozik többi között az oktatás, a gyermeknevelés, az egészségügy, a nyugdíjrendszer és a szegénypolitika. Az állami funkciók első típusa a Ferdinánd Lasalle német jogász és szocialista politikus által „éjjeliőr államnak” nevezett állam, mely a minimális állam eszméjét testesítette meg. 1. ábra: Az „éjjeliőr állam” összetétele
Forrás: Sivák, J.-Vigvári, I. 2012. p. 58 Az „éjjeliőr államok” fő feladata a közrend és a közbiztonság fenntartása volt, de a gazdasági kérdéseket már nem érintette. A 19. század végétől egyre fontosabbá vált az állam szerepe a gazdaságban és ezzel egy időben jöttek létre a jóléti államok. E kezdeti jóléti államok a szociális biztonságot tekintették alapvetőnek.
3
A II. világháború után felbomlottak a gyarmatbirodalmak, és az így létrejött államok elmaradottságának összefüggésében alakult ki a fejlesztő állam. Ezen államok sajátja, hogy rövid történelmi út alatt jutottak el a legfejlettebb jóléti államok fejlettségi szintjére, ahova például a „kis tigrisként” emlegetett ázsiai országok sorolhatók. Legfőbb feladatuk a fejlesztő államoknak az oktatás és a kutatásfejlesztés megreformálása (Sivák, J.-Vigvári, I. 2012). 2. ábra: A mai állam funkciói
Forrás: Sivák, J.-Vigvári, I. 2012. p. 58 Napjainkban az államháztartásra különböző definíciók állnak rendelkezésre a szakirodalomban, így például „ A kormányzati szektor bevételeit és kiadásait, valamint a kormányzati szektor vagyonát leíró fogalom”-ként is értelmezhető (Sivák, J.-Vigvári, I. 2012. p. 234). Az államháztartás az országok nagy részében vertikálisan tagolt. A tagoltság az alkotmányos berendezkedéstől és a politikai rendszer jellegétől függ. Az államháztartás tagoltsága kétféle lehet:
dekoncentráltság
decentralizáció
4
A dekoncentráltságnál a központi költségvetés dominál és az alsóbb szinteknek csak végrehajtó funkciója van. A decentralizációnál az alsóbb szintek érdemi önállósággal rendelkeznek. A vertikális tagoltság a politikai döntések összetettségét növeli. A különböző kormányzati szinteknek önálló érdekeik vannak. A decentralizáció esetén a különböző szintek közötti feladatmegosztás jogi és politikai döntésektől függ (Botos, K.-Schlett, A.-Halmosi, P. 2012).
2.2. Az önkormányzatok létrejötte, szabályozási környezete Az önkormányzatok az államháztartás rendszerében helyezkednek el, egyik alrendszerét képezik. Az államháztartás két alrendszerből áll, ugyanis 2010. január 1-je óta az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás a központi költségvetési alrendszer részét képezik. E két alrendszer:
központi költségvetési alrendszer
önkormányzati alrendszer
Baán László szavaival élve: „Önkormányzatokról akkor beszélünk, ha az írott jog vagy szokásjog keretei között az önkormányzat alanyai együttesen, közvetve vagy közvetlenül hozott döntéseik révén tartósan és érdemben képesek befolyásolni sorsuk alakulását”(Gyurgyák, 2004, p. 164). 1990-ben, a politikai és gazdasági rendszerváltozás befejező részeként tartották a tanácsrendszert követő szabad önkormányzati választások első fordulóját. Az Országgyűlés 2000. szeptember 30-át nyilvánította a helyi önkormányzatok napjává, amely attól kezdve a helyi demokrácia ünnepnapja. Az önkormányzati önállóság a modern demokratikus jogállamok egyik legfontosabb tulajdonsága, amely a történelem során a központi kormányzat centralizációs törekvései ellen védelmezte a helyi, regionális érdekeket. Fontos megjegyezni, hogy a helyi önkormányzatok nélkülözhetetlen láncszemei a modern jóléti államnak. A hazánkban lezajlott rendszerváltás eredményeképpen a helyi önkormányzatok jelentősége nagymértékben megnőtt, ugyanis az addig az állam által ellátott feladatok sokaságát kellett átvennie a helyi önkormányzatoknak.
5
Jelentős változást hozott a centralizált rendszerről a decentralizáltra történő áttérés. Az új szabályozással kellett elérni azt, hogy megvalósuljon a kitűzött cél: visszatérés arra az útra, amely a modern európai normáknak és tendenciáknak megfelel, s amelyről Magyarország 1948-ban letért, létrehozva a szovjet típusú tanácsrendszert. A tanácsrendszerben a testület tagjainak választása formális volt, minden a felsőbb vezetés ellenőrzése mellett folyt. A pártállam gazdaságpolitikája miatt a tanácsoknak a 80-as évek elején nem volt pénzügyi gondja. A tanácsok és a szerveik kielégítően tudtak gazdálkodni a rendelkezésre álló előirányzatból. A rendszer a 80-as évek végén kezdett az egyensúlyából kibillenni, így az 1990-ben megszűnt tanácsrendszer helyébe lépő független önkormányzatok megalakulása szűkös anyagi keretek között ment végbe (Botos, K.-Schlett, A.-Halmosi, P. 2012). Az új mederben történő szabályozást az alkotmány módosítása és az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapozta meg. A területi és települési önkormányzatok az államigazgatás és az államháztartási rendszer alappillérei, amelyek a maguk szintjén jogszabályalkotó, szakigazgatási, felügyeleti, adóhatósági, szolgáltatási és gazdálkodó szerepet egyaránt betöltenek. Feladataik között nemcsak a közszolgáltatások megvalósítása, hanem az állam által átadott, a helyi közösséget érintő közhatalom gyakorlása is szerepel. Magyarország a rendszerváltó országokat megelőzve hajtotta végre a centralizált állammodell lebontását. Ugyanakkor gazdaságilag és politikailag nem heverte ki, hogy az önkormányzatiság egy zsugorodó nemzeti jövedelem, a tulajdonviszonyok átalakulásával és a piacgazdaság kialakulásával egyidejűleg jött létre. A költségvetési törvény által felállított források folyamatosan csökkentek, ami a közszükségletek finanszírozási problémáinak súlyosbodásához vezetett (Botos, K.-Schlett, A.Halmosi, P. 2012). 2.2.1. Az önkormányzatok törvényi szabályozása Az önkormányzati szabályozásban a legfontosabb törvény az 1990. évi LXV. önkormányzatokról szóló törvény (a továbbiakban: Ötv.), amely az 1949. évi a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló XX. törvény IX. fejezetében lefektetett alapelvek alapján került kialakításra. Ehhez további ágazati törvények kapcsolódtak. Az Országgyűlés követve Magyarország önkormányzati hagyományait és az Európai Önkormányzati Charta alapkövetelményeit elismeri és védi a helyi közösségek
6
önkormányzáshoz való jogait. Megengedi, hogy a választópolgárok közvetlenül vagy helyi önkormányzat útján önállóan és demokratikusan intézze a helyi érdekű közügyeket. Támogatja az Országgyűlés a helyi közösségek önszervező önállóságát és az önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtését, valamint előmozdítja a közhatalom demokratikus decentralizációját (http://hadmernok.hu/2009_3_elohazi.pdf). A helyi önkormányzatok hatás- és feladatkörének terjedelmét az alkotmányos alapelvek határozzák meg, továbbá keretet adnak a közügyek intézéséhez. Ezek az alapelvek a következők:
a képviselőtestület bizottságot választhat és hivatalt hozhat létre,
együtt működhet a feladatkörében más országok helyi önkormányzatával, és
tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek,
a helyi képviselőtestület a törvény keretei között önállóan alakíthatja ki a
szervezetét és a működési rendjét,
szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel,
érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre
(http://hadmernok.hu/2009_3_elohazi.pdf). Az 1990. évi Ötv. módosítása a 2011. évi CLXXXIX. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény, amely több lépcsőben került bevezetésre. 2012. január 1-vel a 142 §-ból csak 18 lépett hatályba. Sok konkrétumot a végrehajtási szabályok tartalmaznak, de ezek még nem jogerősek. A 2012. január 1-jétől hatályba lépett új szabályozás az önkormányzati vagyonra vonatkozó rendelkezéseket és a törvényességi felügyeleti rendszereket tartalmazza. A rendelkezések többsége 2013. január 1-jétől alkalmazandó, ilyenek az önkormányzati gazdálkodásra és finanszírozásra vonatkozó rendelkezések, a többi a 2014-es általános önkormányzati választások napján lép hatályba, mint például a képviselők önkormányzati posztjaira vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok, vagy az önkormányzati
tisztségviselők
javadalmazásának
szabályai
(http://hadmernok.hu/2009_3_elohazi.pdf).
7
Az államháztartás egyensúlya és a közpénzekkel való hatékony, áttekinthető, ellenőrizhető gazdálkodás garanciájaként alkották meg a 2011. évi CXCV. államháztartásról szóló törvényt (a továbbiakban Áht.) Fontos célja, hogy a közfeladatok ellátása érdekében az államháztartás átláthatóságát biztosítsa. Ezeknek a
feladatoknak
az
ellátása
költségvetési
szervek
által
történik.
(http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A1100195.TV&celpara=#xcelparam).
Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonában álló vagyon megőrzésének, védelmének, és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit a 2011. évi CXCVI. a nemzeti vagyonról szóló törvény tartalmazza, amelyet Magyarország Alaptörvénye rögzít. A törvény többi között arra is kitér, hogy a helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet, kizárólagos tulajdonában különböző terek, parkok, helyi közutak és műtárgyak lehetnek, korlátozottan forgalomképes törzsvagyonát pedig a közművek, feladatok ellátását szolgáló épületek képezik (http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A1100196.TV&celpara=#xcelparam).
Magyarország Alaptörvényének az Állam és Országgyűlés című fejezetének 31. cikke vonatkozik az önkormányzatokra, miszerint a helyi közügyek intézése és a közhatalom
gyakorlása
érdekében
kell
az
önkormányzatokat
működtetni,
hatáskörükbe tartozó ügyekről helyi népszavazást lehet tartani és még hosszasan sorolhatnám.
Látható,
hogy
a
törvényi
szabályozás
szerteágazó
(http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A1100425.ATV&celpara=#xcelparam).
2.2.2. Az önkormányzatok szerepe az állami feladatok ellátásában Az Országgyűlés 1991-ben megalkotta a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat és hatásköri törvényét az 1991. évi XX. a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladatés
hatásköreiről
szóló
törvényt
(http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99100020.TV). A feladat és hatáskör meghatározásának és vállalásának rendszerét az Ötv. alakította ki. Sajátossága, hogy szorosra fűzi a kapcsolatot a jogok és a feladatok között. Az Ötv. ide vágó rendelkezése, miszerint az Országgyűlés „biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és
8
módjáról”(Ötv. 1. § (5) bek.) Az új Ötv. viszont differenciált feladatokat tartalmaz majd az önkormányzatoknak. Az önkormányzatoknak vannak törvényben meghatározott kötelező és önként vállalt feladataik. A kötelező feladatok alapvetően közszolgálati és közigazgatási feladatokat jelentenek, amik a helyi közösség számára alapvetőek. A kötelezően ellátandó feladatok száma egyre növekedett, a szakmai feltételek pedig szigorodtak, így ez az önkormányzatok gazdasági helyzetére negatív hatással volt. A kötelezően ellátandó feladatokhoz szükséges anyagi feltételek nem mindig álltak rendelkezésre, mint ahogy a működőképesség fenntartására szánt források sem. Az Országgyűlés a források biztosításának úgy is eleget tud tenni, ha a helyi bevétel megszerzésének törvényi lehetőségét meghatározza, például meghatározza az illetékekből való részesedést, lehetővé teszi különböző helyi adók kivetését. A törvény szerint a helyi önkormányzatok alapjogaikat tekintve egyenlők, de feladat- és hatáskörük
eltérhet.
A
nagyobb
lakosságszámú
és
teljesítőképességű
önkormányzatoknak több kötelező feladatot állapított meg a törvény más önkormányzatokhoz képest (Darázs, I. 2008). Az önkormányzati feladatellátásban első fontos változás az volt, hogy 2012. január 1-jétől az állam átvette a megyei önkormányzatoktól az addig általuk fenntartott intézményeket. A megyei önkormányzatok jövedelemtermelő képessége nem tudott lépést tartani az üzemeltetés egyre növekvő kiadásaival.
Az intézmények
működésének fenntartása érdekében eladósodtak a megyei önkormányzatok, ezt a problémát orvosolta a megyei intézményfenntartó központok létrehozásával az állam, átvéve az intézmények fenntartását és működtetését és a megyék adósságállományát is. A helyi önkormányzatok 2012-ig széles feladat-és hatáskörrel rendelkeztek, 2013tól azonban fontos változások lépnek életbe az önkormányzatok feladataival kapcsolatban. A jelenlegi feladatok többségét az állam közvetlenül biztosítja majd. Több igazgatási feladat, mint például az okmányiroda, a gyámhivatal, és egyes szociális ellátások folyósítása átkerül a járási kormányhivatalokhoz, ezzel biztosítva az
igazgatási
feladatok
kormányhivatalhoz
kerülő
egyenlő
színvonalon
feladatok
ellátásáról,
történő a
ellátását.
szükséges
A
járási
személyi
és
infrastrukturális feltételek biztosításáról szóló megállapodások megkötésére már sor került. Lényeges változás lesz 2013. január 1-jétől a köznevelési feladatok ellátásában, mivel állami fenntartásba kerülnek az iskolák, az erről szóló
9
megállapodásokat
2012.
december
végéig
köti
meg
a
Klebersberg
Intézményfenntartó Központ az érintett helyi önkormányzatokkal. A fenntartói feladatokon túl a 3000 fő lakosságszám alatti településeken az iskolák üzemeltetését is átvállalja az állam, a nagyobb településeken azonban az üzemeltetés továbbra is az önkormányzatok feladata lesz, ehhez a saját bevételek, elsősorban az adóbevételek biztosítanak forrást. Az állam jelentős terhet vesz le az önkormányzatok válláról az iskolai oktatás területén azzal, hogy a pedagógusok és a szakmai munkát közvetlenül segítők bérének finanszírozását átvállalja, közvetlenül biztosítja, ugyanúgy, mint a szakmai munka dologi kiadásait. Ehhez azonban forrást is von el az önkormányzatoktól, ezt részletesen a forrásszabályozás változásánál ismertetem. Az óvodai ellátás marad a helyi önkormányzatok feladata, ehhez az ellátotti és a számított dolgozói létszám alapján biztosít támogatást az állam. A szociális ellátó rendszerben 2013. január 1-jétől az államhoz kerül a fogyatékosok, pszichiátriai és szenvedélybetegek tartós és bentlakásos ellátása, valamint a gyermekvédelmi ellátások. A pénzbeli ellátások területén fontos változás, hogy egyes segélyek kikerülnek a jegyző hatásköréből és a járási kormányhivatalok folyósítják majd a jogosultak részére. A
helyi
önkormányzatoknál
elsősorban
a
település
üzemeltetésével,
az
önkormányzati hivatal működtetésével és a megmaradó szociális ellátásokkal kapcsolatos feladatok jelennek meg a 2013. évtől.
A kötelezően ellátandó
feladatokat ezután is törvény írhatja elő, figyelembe véve az önkormányzatok eltérő adottságait, például lakosságszám, gazdasági teljesítőképesség, közigazgatási terület mérete. Feladatfinanszírozás kerül bevezetésre 2013. január 1-jétől, melynek célja, hogy az önkormányzat kötelező feladatainak ellátásához szükséges működési források biztosítottak legyenek, működési hiány ne léphessen fel. A korábbi normatív finanszírozás felhasználási kötelezettség nélkül, mutatószámok alapján illette meg az egyes önkormányzatokat, fajlagos összegei az évek során egyre kevésbé fedezték a tényleges kiadásokat. A normatív finanszírozás rendszerét az Országgyűlés a 2013. évi költségvetési törvény elfogadásával feladat alapú támogatássá alakítja át, ezzel próbálja biztosítani az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatainak működési kiadásait. Ezeket a támogatásokat az önkormányzatok csak és kizárólag a kötelezően ellátandó feladatok kiadásaira fordíthatják, ellenkező esetben a támogatás összegét vissza
kell
fizetni
a
kamatokkal
együtt
10
(http://www.pmkik.hu/world/pmkikweb.nsf/938f57d73bdb9b3ac1256e68002ffad8?O penForm&ParentUNID=9F1F84D1B7261B0AC12579B900532FBA). Az önkormányzatnál maradó feladatok nagyobb részét a klasszikus értelemben vett önkormányzati feladatok (igazgatás, településüzemeltetés, közvilágítás, helyi adóztatás stb.) teszik ki. Ezen közügyek ellátását egy az önkormányzatok jövedelemtermelő képességétől függő általános jellegű támogatás szolgálja. Ennek lényege, hogy a települési önkormányzatoknál az új önkormányzati törvényben meghatározott, célzott támogatással nem finanszírozott feladataihoz kapcsolódó elismerhető kiadás csökkentésre kerül a helyi bevételek meghatározott mértékével. Az ezt követően fennmaradó különbözethez biztosít a központi költségvetés támogatást. A figyelembe vett helyi bevétel a gépjárműadó önkormányzatoknál maradó része, az iparűzési adó esetében a 2011. évi iparűzési adóalapból a maximális adókulcs felével, 1 %-kal számított összeg, valamint az egyéb helyi adók összegének fele. Alapelve az új finanszírozásnak, hogy az önkormányzatok saját bevételeinek meghatározott részét az állam bevonja a kötelező feladatok finanszírozásába. Az önkormányzatok a helyi igényektől, a közigazgatási terület nagyságától, az önkormányzat nagyságától, gazdasági teljesítő képességeiktől függően a kötelező feladatokon túl önként is vállalhatnak feladatokat. Az önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy megoldását is, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Ha vannak önként vállalt feladatai az önkormányzatnak, akkor az ahhoz szükséges pénzügyi fedezet megteremtéséről gondoskodnia kell. Viszont fontos megjegyezni, hogy ezen feladatok ellátása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. A pénzügyi
lehetőségek
rendkívül
nagy
differenciáltsága
miatt
az
egyes
önkormányzatoknál nagyon különböző lehet az önként vállalt feladatok száma, köre és ellátási színvonala. Sajnos az önként vállalt feladatok köre egyre szűkült az utóbbi években a források szűkülése miatt. Ugyanakkor az önkormányzatok szolgáltatási díjak és helyi adók emelésével egyre nagyobb mértékben vonták be a lakosságot a kötelező feladatok finanszírozásába (Darázs, I. 2008).
11
Az önkormányzatok kötelező feladatai a 2011. évi CLXXXIX. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény 13. § 1. bekezdése alapján a következők:
településfejlesztés, településrendezés
településüzemeltetés
(köztemető
kialakítás
és
fenntartás,
közvilágítás,
kéményseprő ipari szolgáltatás, közutak kialakítása, parkolás biztosítása, egyéb közterületek kialakítása)
közterületek valamint az önkormányzat tulajdonában lévő közintézmények
elnevezése
egészségügyi alapellátás
környezet egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztasága, rovar és
rágcsálóirtás)
óvodai ellátás
kulturális szolgáltatás
szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatás
lakás és helyiség gazdálkodás
hajléktalanok ellátása és rehabilitációja, valamint megelőzésének biztosítása
helyi
környezet
és
természetvédelem,
vízgazdálkodás,
vízkárelhárítás,
ivóvízellátás, szennyvízelvezetés, csatornaszolgáltatás
honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás
helyi adóval, gazdaságszervezéssel és turizmussal kapcsolatos feladatok
kistermelők és őstermelők számára értékesítési lehetőségeinek biztosítása
sport, ifjúsági ügyek
nemzetiségi ügyek
település közbiztonságának biztosítása
hulladékgazdálkodás
távhőszolgáltatás
A helyi önkormányzat komoly intézmény fenntartói feladatokat is ellát, átlátható informatikai rendszert működtet, emellett a jegyző köteles belső kontrollrendszert is működtetni. Az önkormányzat működteti a képviselő testületet és bizottságait (Botos, K.-Schlett, A.-Halmosi, P. 2012).
12
A bizottságok közül legfontosabb feladatai a Pénzügyi Bizottságnak vannak, többek között véleményezi az éves költségvetési javaslatot, figyelemmel kíséri a bevételek alakulását, vizsgálja az adósságot keletkeztető kötelezettség vállalás indokait.
3.
Önkormányzati rendszer az Európai Unióban
A helyi önkormányzatiság eszméje és gondolatköre egész Európában több évszázados múltra tekint vissza. Az Európai Unió (továbbiakban: EU) és az önkormányzatok kapcsolódása egészen új keletű, de ma már az unió politikája érinti az önkormányzati szférát. A helyi önkormányzatok jelenlétét a Strukturális Alapok 1988-as reformja tette lehetővé, miután a döntéshozatal részeseivé váltak. A helyi önkormányzati rendszer hagyományai nem jelentenek egységes európai modellt. Európa valamennyi államában kisebb vagy nagyobb mértékben más-más jellegzetes
vonásokkal
rendelkeznek,
mint
horizontális,
mint
vertikális
felépítésükben. Azonban kialakultak olyan országcsoportok, amelyeknek ugyan eltérnek a helyi önkormányzati rendszerei, de fellelhetők közöttük hasonlóságok. Ebből arra következtethetünk, hogy bizonyos csoporthoz tartozó országok önkormányzati rendszerei hasonlóan fejlődtek. Három önkormányzati modellt különböztetünk meg, melyek a következők:
skandináv vagy északi modell: ez az önkormányzat típus markánsabb, és több
helyi hatáskört telepít, nagyobb önállóságot és mozgásteret biztosít. Ide tartozik többek között Svédország, Dánia, Finnország, Nagy-Britannia, Hollandia is.
latin vagy napóleoni modell: ebben az önkormányzatiságnak egy korlátozottabb
mértékű fejlődését valósították meg. Ide sorolható Spanyolország, Portugália, Olaszország, Franciaország, Görögország.
germán vagy köztes modell: ez egy átmenetet képez az imént említett skandináv
és latin modell között, ami egy közepesen erős modell működését jelenti. Jellemző területei Ausztria, Németország, Svájc, Belgium (Kusztosné, Ny. E. 2003). Az Európai Közösségek fejlődésében komoly szerep jut a helyi önkormányzatoknak, hiszen nélkülük az integráció megvalósulása és az acquis communautaire (közösségi vívmányok, az Európai Unió tagállamait összekötő közös jogok és kötelezettségek összessége) érvényesülése nem lenne elképzelhető. Az EU nem támaszt az
13
önkormányzatoknak
kötelező
jogi
előírásokat,
de
három
követelménynek
érvényesülnie kell, nevezetesen: a tagállami közigazgatásnak megbízhatónak, átláthatónak és demokratikusnak kell lennie. Az önkormányzatokat érintő közösségi jogszabályok címzettjei a tagállamok, és jellemzőjük, hogy irányelvek alapján működnek. Ennek következménye, hogy csak a célt és a végeredményt határozzák meg. Az, hogy hogyan és miként hajtják végre az már a nemzetállamok kormányának és intézményeinek feladata (http://hadmernok.hu/2009_3_elohazi.pdf). Jelentős hatást gyakorolt az európai integráció az országok közintézményi rendszerének működésére. Az Európa Tanács 1985-ben fogadta el a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját, amelyet az Európai Unió tagállamainak többsége szerződésben foglalt egyezményként hagyta jóvá. A „Chartában rögzített szabályok és követelmények helyi önkormányzati minimumstandardnak
tekinthetők,
amelynek
minden
EU
tagállam
helyi
közigazgatása szükségképpen meg kell, hogy feleljen”(Torma, A. 2002. p. 183). A Charta 6. cikke tartalmazza, hogy a helyi szükségletekhez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében maguk határozhatják meg belső felépítésüket, természetesen az általános rendelkezések megsértése nélkül. Olyan képzési lehetőségeket, díjazást, előléptetési rendszert kell kialakítani, ami lehetővé teszi a személyi állomány teljesítmény és szakértelem alapján történő alkalmazását. Az EU és az OECD (Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet) 1992-ben hozta létre a közép és kelet európai országok kormányzati, közigazgatási tevékenységének támogatását célzó programot, a SIGMA-t. (Support for Improvement in Governance and Management) Ezekben a programokban alapvető irányelveket fogalmaztak meg, amelyek a következők:
megbízható, kiszámítható, nyitott és átlátható közigazgatás
a közigazgatás stabil és hatásos legyen
olyan jogok és szabályok alkalmazása, amelyek biztosítják a közösségi jogok
érvényesülését és a célok elérését
decentralizáció és szolidaritás elvének érvényesülése, valamint a tagállamok
közötti fejlettségi különbségek kiegyenlítődése
14
partnerség
elvének
(feltételezi
a
közigazgatási
intézmények
közötti
együttműködést) érvényesülése
a parlament súlyának csökkentésével szemben a közigazgatás szerepének
erősödése
demokratikus jogállamiság és szociális piacgazdaság (Kákai, 2012. p. 88)
„Ezek az általános követelmények nem jelentik azt, hogy a közigazgatási rendszereknek valamiféle egységes európai uniós modellje alakulna ki, hiszen az Európai Unió tagországaiban ország specifikus modellek léteznek” (Jenei, Gy. 2005. p. 198). Viszont ezek a helyi önkormányzati modellek sok hasonlósággal rendelkeznek, melyek a következők:
többszintű rendszerek, ahol az egyes szintek egymás mellett helyezkednek el
partnerség elve érvényesül
szervezeti struktúrájában éles a határvonal a hivatali szervezet és a politika
között (Torma, A. 2002.) Az önkormányzatok integrálódásában három típust különböztetünk meg:
elsőként a hierarchikus integráció valósul meg. Ebben az Európai Közösség
irányelveket fogalmaz meg a nemzeti kormányoknak, akik később beépítik a jogrendszerükbe.
második a konzultatív típusú integráció. Itt az önkormányzatok kapcsolatát már
nem alá-és fölérendeltségi viszony jellemzi, hanem egymás mellett lévő gyakorlat a jellemző.
harmadik típus a résztvevő integráció. Ez már egy kétirányú kapcsolat, ahol
ugyanúgy érvényesül az alulról felfelé irányuló akarat megvalósulása, mint fordítva. A Régiók Bizottsága által kiadott politikai és gazdasági irányvonalakat a nemzeti kormánynak kell érvényesíttetnie. Külön uniós előírás nincs az önkormányzatoknak a közigazgatásban betöltött szerepéről. Mégsem mondhatjuk, hogy a csatlakozás folyamata nem adott új feladatokat az önkormányzatoknak. Ezeket a feladatokat csak új szemlélet és stratégia kialakításával lehet megoldani (http://www.policy.hu/flora/onkor.htm).
15
Ennek alapján az önkormányzatok szakmai feladatai az alábbiak szerint differenciálódnak: E körbe azon feladatok tartoznak, amelyek az EU-hoz való csatlakozás kötelezettségeiből fakadnak. Az önkormányzatoknak nagy kihívás az uniós tagság, hiszen elvárás tőlük a magas színvonalú szolgáltatás. Fel kell készülniük arra, hogy a tagországok polgárainak mind igazgatási, mind más szolgáltatásokat helyben kell nyújtani. A helyi önkormányzatoknak alkalmazni kell az uniós jogszabályokat és be kell
tartani
az
előírásokat.
A
jognak
általános
érvényűnek,
gyorsnak,
végrehajthatónak és hatékonynak kell lennie, ami problémát okozhat az önkormányzatoknak, mivel lassan követik a törvényalkotást, és hézagosak a rendeleteik. Az önkormányzatok jelentős állami feladatokat látnak el, ezért nem vonhatják ki magukat az állami közigazgatásból. Feladatuk még, hogy biztosítsa az adminisztráció átalakításához szükséges anyagi és szakmai feltételeket. A szabályok szakszerű végrehajtásához elengedhetetlen a tisztségviselők továbbképzése és nyelvi képzése. A köztisztviselők anyagi-erkölcsi megbecsülése is fontos, melyre a Bizottságok által készített országvélemény is kitér. A helyi önkormányzatokra vonatkozó uniós szabályok feldolgozása nem a belügyminisztérium kizárólagos feladata, hanem szaktárcák, állami minisztériumoké is. Fontos az önkormányzati gazdálkodás ellenőrző rendszerének szigorítása az elnyerhető támogatások miatt, mivel az unió felügyeletet gyakorol a támogatások felhasználásának törvényességét illetően. Uniós követelmény még, hogy a szabályozó
hatóságnak
ne
legyen
tulajdonosi
érdekeltsége
(http://www.policy.hu/flora/onkor.htm). Támogatási feltételek A Strukturális Alapokat azért hozták létre, hogy csökkenteni tudják a tagországok közötti egyenlőtlenségeket. Ennek eredményeként a fejlettebb országok integrációból származó többletbevételeit próbálják újra elosztani, így támogatva a kevésbé fejlett térségeket. Az EU-ba belépni kívánó országoknak három előcsatlakozási program állt rendelkezésre. Az ISPA kohéziós, a PHARE a strukturális, a SAPARD pedig a mezőgazdasági program volt. Az ISPA gazdasági, társadalmi, környezetvédelmi és közlekedési területen nyújt támogatást a csatlakozni kívánó tagországoknak. Az ISPA által nyújtott támogatás
16
hozzájárul
a
Csatlakozási
Partnerség
dokumentumban
lévő
célokhoz,
környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra-hálózatok fejlesztéséhez. Fő célja, hogy felkészítse a csatlakozni akaró országokat a Kohéziós Alap fogadására, valamint a problémák megoldására. Az ISPA 2000 és 2004 között 88 millió euró támogatást adott évente Magyarországnak. A Kohéziós Alap az elmaradott fejlettségű tagországok felzárkóztatását segítő fejlesztéseket támogatja. Fő területei a közlekedés, a környezetvédelem (www.nfu.hu/download/921/Az%20ISPA%20Program.pdf). Az Európai Közösség által létrehozott PHARE program Közép-Kelet Európa országai számára jelentős támogatásokat teremtett. A PHARE azzal a céllal jött létre, hogy támogatásokat nyújtson a politika megszilárdításához és a piaci átalakuláshoz kapcsolódóan szakemberek képzéséhez és új intézmények kiépítéséhez. 1995-től nagyobb
hangsúlyt
kaptak
a
pénzügyi
és
beruházási
támogatások,
a
környezetvédelem és a privatizáció. Ezek a támogatások főként a vidék fejlesztését szolgálják, de elnyerésüknek szigorú feltételei vannak. Az önkormányzatoknak el kellett érni, hogy szert tudjanak tenni a PHARE finanszírozási forrásaira. Alapként pontosan meg kellett határozniuk a konkrét fejlesztési prioritásokat. Ez különösen fontos volt a kisebb településeknek, mert nekik az EU csak úgy ad esélyt az egyenlőség megteremtésére, ha nagyobb közösséggé szerveződve tudnak kommunikálni a nagyokkal, ehhez viszont megfelelő információs rendszerrel kell rendelkezniük. Ezekhez nagyon fontos volt a stratégiai tervkészítés és pályázatírás megismerése. Ahhoz, hogy a közösségi alapokból a támogatások elnyerhetők legyenek, fel kellett mérni a hitelképességet és a szakemberhátteret. Támogatásra akkor van esély, ha regionális fejlesztést, környezetvédelmet, konkrét programot, oktatás továbbképzést, vagy munkahelyek teremtését céloz meg a kezdeményezés. Természetesen fontos, hogy a támogatás összhangban álljon az uniós célokkal. A végrehajtás a helyi közösség feladatát képezi, az EU csak tanácsokat ad és felügyeletet gyakorol a pénzeszközök felhasználásának törvényességéről (http://www.policy.hu/flora/onkor.htm). A SAPARD célja az volt, hogy hozzájáruljon egy fenntartható és versenyképes agrárgazdaság kialakításához, valamint a vidék életképességének növeléséhez. Hét évre szóló mezőgazdasági és vidékfejlesztési tervet kellett készíteni, melyben közös agrárpolitikai
célkitűzéseket
kellett
követni
(http://sapard-avop-
nvt.kormany.hu/sapard-program).
17
Magyarország 2004. május 1-jén csatlakozott az EU-hoz, ettől kezdve nagyléptékű forráslehívásra nyílt lehetőség a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból. Megteremtődött a fejlett országokhoz való felzárkózás lehetősége. Tájékoztatás, nemzetközi kapcsolatok Az önkormányzatoknak jelentős szerepe van a testvérvárosi kapcsolatok tovább fejlesztésében.
A
lakosok
ilyen
jellegű
bevonása
a
határokon
átívelő
kezdeményezésekbe azért fontos, mert így erősödni tud az európaiság tudata. Ezek a kezdeményezések fontosak az önkormányzatoknak, mert így információt és tapasztalatokat tudnak szerezni arról, hogy más önkormányzatoknál hogyan működik a
közigazgatás,
milyen
nehézségekkel
kell
szembenézniük,
és
milyen
követelményrendszernek kell majd megfelelniük. Az önkormányzatoknak helyi szervezeteket és civil kezdeményezéseket kell bevonni az együttműködésbe, hiszen az érdekek közösek, a problémák pedig azonosak. A helyi önkormányzatok nemzetközi kapcsolatainak kiépítése gazdasági és kulturális érdek is, főként azoknál a régióknál, akik már a múltban alakítottak ki együttműködéseket (http://www.policy.hu/flora/onkor.htm).
4.
Az önkormányzatok forrásszabályozása a 2010-2012. években
4.1. Általános szabályok az önkormányzatok gazdálkodásáról Az
önkormányzatok
megfogalmazott felhasználható
forrásszabályozása
szabályok bevételek
összessége, összességét,
törvényekben
amelyek nagyságát,
az
és
ellátandó
allokációját
rendeletekben feladatokhoz és
mindezek
tervezésének és megvalósításának módját és feltételeit jelenti (Kusztosné, Ny. E. 2003). Az önkormányzatok gazdálkodásának alapja az önkormányzat gazdasági programja és költségvetése. A helyi önkormányzat gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi, ami külső ellenőrzés. Az önkormányzat belső pénzügyi ellenőrzését folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés és belső ellenőrzés útján biztosítja. A jegyzőnek olyan belső pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszert kell működtetni, mely biztosítja a helyi önkormányzat rendelkezésére álló források szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását.
18
Az önkormányzatok feladata a helyi közfeladatok és közszolgáltatások pénzügyi megalapozása, a bevételek és a kiadások összehangolása, valamint a költségvetés egyensúlyba tartása. Az önkormányzatok saját szabad pénzeszközeiket elhelyezhetik betétként valamely pénzintézetben, ez alól kivételt jelent az állami hozzájárulás, amely betétként sem helyezhető el és hitelfedezetként sem szolgálhat. Az önkormányzati intézmények a pénzügyi támogatást az önkormányzat éves költségvetésében meghatározott módon és célokra kapják. A költségvetés tartalmazza, hogy a támogatást milyen kiadásokra fordíthatják. Az önkormányzatok a más által fenntartott intézmények működéséhez is nyújthatnak támogatást, például civil szervezeteknek, egyesületeknek. Ezen összegek rendeltetésszerű felhasználása érdekében elszámolási kötelezettséget írnak elő, támogatási szerződést kell kötni, amiben a felhasználás feltételeit és céljait rögzítik. Ha az elszámolási kötelezettségnek a meghatározott időn belül nem tesznek eleget, akkor a további folyósítást meg kell szüntetni. Ha viszont nem rendeltetésszerűen használják fel a támogatást, akkor visszafizetési kötelezettség terheli a támogatott felet. Az önkormányzatok gazdálkodása akkor kiegyensúlyozott, ha hosszabb távon is összhang van a kiadások és a bevételek között. Ezeket megfelelő, és szakmailag is jól kialakított döntésekkel lehet megvalósítani. Ilyenek a bevételek növelésére és a kiadások csökkentésére irányuló döntések. Az Ötv. az önkormányzat bevételei címmel minden olyan feladat ellátási módot felsorol, melyek segítségével közszolgáltatási kötelezettségének eleget tesz. A feladatokat elláthatja úgy, hogy saját költségvetési szervet alapít, illetve működtet, vagy gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával és egyéb módon. Az ellátandó feladatoktól függően választja ki a gazdálkodás formáját, az érdekeltségi szabályokat a pénzügyi előírásokhoz igazítja. A helyi önkormányzat tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, a kötelező és vállalt feladatok ellátásáról költségvetéséből gondoskodik, szabadon társulhat helyi önkormányzattal, önállóan alakíthatja működési és szervezeti rendjét, kitüntetéseket és címeket alapíthat.
19
A következő forrásokból fedezhetik az önkormányzatok feladataik ellátását:
saját bevételek
átengedett központi adók
központi költségvetés által biztosított normatív hozzájárulások, támogatások
egyéb támogatások
Ezek a bevételek az önkormányzatok kötelező feladatainak ellátásához szükségesek. Az Országgyűlés a törvénynek megfelelően az önkormányzatok ellátásához szükséges anyagi feltételeket köteles biztosítani, és ennek részeként dönt a hozzájárulás mértékéről és módjáról. Ez nem jelenti azt, hogy ez a pénz elegendő a közszolgáltatások biztosítására, ezért saját bevételükből is ki kell egészíteniük. Ez a kötelezően ellátandó feladatokhoz szükséges anyagi feltételek biztosítását jelenti, a normatív költségvetési hozzájárulás, támogatás mellett az Országgyűlésnek biztosítania kell az ehhez szükséges források megteremtésének lehetőségét, például helyi adók bevezetésével (Fogarasi, J. 2010).
4.2. Forrásszabályozás és főbb bevételi jogcímek Régóta vitatott az önkormányzatok finanszírozási mechanizmusa. A szabályozásért felelős irányítók az önkormányzatok szükségleteihez igazodóan, előre meghatározott módon biztosítják a pénzügyi forrásokat, és elismerik a saját bevételekből származó pénzek feletti önálló rendelkezést (http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pdf). A rendszerváltás után a Parlament elsőként fogadta el az önkormányzati törvényt, amely
segítségével
feladat-és
kompetencia
oldalról
kialakult
a
magyar
forrásszabályozás, valamint a bevételi oldal struktúrája. Kialakulása nem csak az önkormányzati átalakulást segítette elő, hanem a hosszú távú működtetését is. Az alkotmány fontosnak tartja az önkormányzat feladatai és bevételi forrásai összhangjának a megteremtését, az egyensúly fenntartását. A forrásszabályozás célja nem más, mint a feltételek biztosítása a közszolgáltatás zavartalan ellátásához nem csak makro-, hanem mikro szinten is. Vitatott, hogy az önkormányzatoknál a saját és megosztott bevételek legyenek döntő súlyúak, vagy az állami támogatások. Az Ötv. hangsúlyozza, hogy együttes anyagi feltételeket kell biztosítaniuk, beleértve a saját
20
és átengedett bevételeket, és ezen együttes anyagi feltételeken belül kell dönteni a központi költségvetési hozzájárulás módjáról, mértékéről. Az évek során a forrásszabályozás fejlődésen és átalakuláson ment keresztül, amelynek célja az volt, hogy:
hozzájáruljon az állami feladatok finanszírozásához
fokozza a normativitást
erősítse a területi kiegyenlítődést
döntési hatáskörök decentralizálásának nagyobb teret biztosítson
társulásra ösztönözze az önkormányzatokat a hatékony, színvonalas és
gazdaságos feladatellátás érdekében
érvényesítse az ágazati prioritásokat.
Az önkormányzat a feladatai ellátásának feltételeit saját bevételekből, átengedett központi adókból, központi költségvetés által biztosított normatív hozzájárulásokból, valamint egyéb támogatásokból teremti meg (Kusztosné, Ny. E. 2003). 4.2.1. Saját bevételek
A saját bevételek képesek a gazdasági, vagyoni, forgalmi és jövedelmi hátteret kifejezésre juttatni. Ezek azonban nagymértékű különbségeket tartalmaznak, amelyeket mérsékelni kell. Az önkormányzatok fontos feladata a bevételek feltárása és beszedése (Kusztosné, Ny. E. 2003). A saját bevételek alakulása az önkormányzat döntéseitől függ, az állam normatív módon, azaz csak törvényi keretek kijelölésével befolyásolhatja. Tehát az, hogy az önkormányzat milyen helyi adót vezet be, és mennyi a maximális mértéke (adóplafon), azt törvény határozza meg. Az önkormányzati rendszert érintő modernizáció legfontosabb lépése a saját bevételek növelése lenne. A megújítás során fontos figyelembe venni néhány alapgondolatot, miszerint érdemi saját forrás nélkül:
nincs működőképes céltámogatási rendszer (saját erő nélkül nem lehet
pályázatokon indulni)
az EU források nem hívhatók le, ezeket csak pályázat útján lehet elnyerni
nem tekinthető hitelképesnek az önkormányzat.
21
A saját források bővítésében komoly szerepe van az intézményi tevékenységből származó
bevételeknek.
Az
önkormányzatoknál
a
központi
szabályozás
következtében a térítési díjak az indokolt szint alatt vannak, ezért az ebből eredő különbségeket nem a szolgáltatást igénybevevőnek kell megfizetnie. Ezen díjakból származó bevételek negatív hatását a szociális rendszer átalakításával lehetne ellensúlyozni. Összességében a forrásszabályozás modernizációjával el kellene érni a saját bevételek önkormányzati bevételeken belüli részaránya átlagosan érje el a 35 %-ot,
de
ne
legyen
25
%
alatt
(http://www.icegec-
memo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pdf). Az önkormányzatok saját bevételei a következők:
a települési önkormányzatok által megállapított és kivetett helyi adók
saját tevékenységből, vállalkozásból, önkormányzati vagyon hozadékából
származó nyereség, osztalék, bérleti díj, kamat. Ilyen lehet a lekötött pénz kamata, vagy önkormányzati lakások bérbeadásának díjából származó bevétel
illetékek, bírságok, díjak külön törvényben meghatározottak szerint
átvett pénzeszközök például az elkülönített állami pénzalapoktól
az önkormányzat területén kiszabott és onnan befolyt környezetvédelmi és
műemlékvédelmi bírság jogszabályban megállapított hányada
vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel
helyi önkormányzatok egyéb bevételei, ilyenek a késedelmi pótlékok, mulasztási
bírságok, kötbérek, közterület használati díj, építésügyi bírság
gépjárműadó
a volt tanácsok által alapított vállalatok értékesítéséből származó bevételének
meghatározott része, de ezek már jellemzően kifutottak (Fogarasi, J. 2010, p. 509511).
4.2.2. Átengedett központi adók Ezen forráscsoportnál nagyon fontos, hogy az állam az önkormányzatok illetékességi területein keletkező jövedelmeket megosztja a teljesítmények növelésében segítő és szerepet vállaló helyi közösségekkel, valamint az állam is szerephez jut a saját
22
bevételek
kiegészítésében,
életminőséget
javító
a
közhatalmi
tevékenységek
funkciók
feltételeinek
finanszírozásában,
javításában,
a
az
térségek
felzárkóztatásában a bevételek részbeni átengedésével. A megosztás az önkormányzatok egymás közötti viszonyában is érvényesülhetne. Például az iparűzési adót egy-egy térségben összevontan kellene kezelni és saját forrásként felhasználni egy országos pályázatnál, és ezzel a területi kiegyenlítődés is megvalósulhatna. Korrekcióval is számolni kell a források alkalmazásánál, mert egy gazdasági év eredményeiről a tárgyévet követően kell bevallást készíteni, és így lehet a
bevételeket
beépíteni
a
következő
év
költségvetésébe
(http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pd f). Az ide sorolható bevételek függetlenek az önkormányzat döntéseitől, a költségvetési törvény állapítja meg:
a személyi jövedelemadó meghatározott része, amit a mindenkori éves
költségvetési törvény határoz meg, ami jelenleg 40 %, de 2013. január 1-jétől a feladatellátás állami átvételével összefüggésben nem az önkormányzatot megillető bevétel lesz
egyéb megosztott adók. Ide a gépjárműadó tartozik, de 2004. január 1-jétől
ebből az önkormányzat 100 %-os arányban részesedik. Az önkormányzat 2013. január 1-jétől 40 %-ban fog részesülni (Fogarasi, J. 2010, p. 511). Az átengedett adók döntő többsége a személyi jövedelemadó. A helyhatóságok nem a tárgyévi szja összegére számíthatnak, hanem a két évvel ezelőtt bevallott összegre. Oka, hogy az adóigazgatás technikailag nincs felkészülve, hogy az állampolgárok adóját folyamatosan abban az évben visszajuttassa a lakóhelyüknek megfelelően (http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pd f). A Zalaegerszegi önkormányzat (továbbiakban: Önkormányzat) egyenes arányban 8 %-ban részesedett az SZJA-ból, 2013. január 1-jétől viszont nem lesz részesedése (Botos, K.-Schlett, A.-Halmosi, P. 2012).
4.2.3. Központi költségvetés által biztosított normatív hozzájárulások Az Országgyűlés normatív költségvetési hozzájárulást állapít meg az intézmények részére
a
központi
költségvetésből,
jogszabály
alapján
a
települések
23
lakosságszámával, egyes korcsoportokkal, intézményi ellátottakkal arányosan, valamint egyéb mutatók alapján. Jogszabályban rögzített alapvető típusai a normatív költségvetési támogatásoknak a következők:
képzési támogatás
tudományos célú támogatás
fenntartói támogatás
egyes feladatokhoz nyújtott támogatás
hallgatói juttatásokhoz nyújtott támogatás
(http://www.felvi.hu/felsooktatasimuhely/avir/fogalomtar/defmart/!DefMart/index.ph p/Normat%C3%ADv_t%C3%A1mogat%C3%A1s). A normatív költségvetési hozzájárulás a vizsgált időszakban két módon illeti meg az önkormányzatot:
településre jellemző mutatók például lakosságszám szerint (ilyen a folyékony
hulladék ártalmatlanítása, elmaradott és gondokkal küzdő települési önkormányzatok feladatai)
feladatok ellátásához kapcsolódó és intézményi ellátottak számához igazodó
mutatók (ilyenek a szociális és iskolai oktatással összefüggő feladatok ellátása) (Fogarasi, J. 2010. p. 511) A központi költségvetési hozzájárulások szükségességét öt tényezővel magyarázza az irodalom:
a vertikális pénzügyi egyensúlytalanság kezelése
a horizontális pénzügyi egyensúly biztosítása és az egyenlőtlenségek kezelése
externáliák (káros vagy előnyös hatások) kezelése
egy minimum szintet kell biztosítani a közszolgáltatásban
gazdaságfejlesztési célok biztosítása
A forrásszabályozásban döntően normatív módon kapják az önkormányzatok a forrásokat a központi költségvetéstől, ezért ezek kiemelt szerepet játszanak. Ha azonosak
a
feltételek,
akkor
azonos
pénzeket
garantálnak
az
egyes
önkormányzatoknak, ezzel is az esélyegyenlőséget elősegítve (Botos, K.-Schlett, A.Halmosi, P. 2012. p. 88). Fontos szabályt rögzít a törvény, miszerint a normatív költségvetési hozzájárulások mértéke év közben nem mérsékelhető (Fogarasi, J. 2010, p. 512).
24
Az állami támogatások modernizálásához fontos a támogatások forráselosztó szerepének az erősítése. Ezek a támogatások az önkormányzatok működési körülményeit kell, hogy javítsák. Az állami támogatásoknál 3 csoportot lehetne kialakítani:
azonos feltételeket megillető és szabadon felhasználható normatívák
meghatározott feladatokhoz köthető költség hozzájárulás
közszolgáltatási és vagyongazdálkodási feladatokhoz történő hozzájárulás
Ezekből a felosztási elvekből az következik, hogy a működési célokat szolgáló állami
támogatások
arányaiban
mérséklődnének
(http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pd f). 3. ábra:
Forrás:(http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pit ti_Z.pdf). A 3. ábra érzékelteti az állami és önkormányzati szerepek változását, illetve, hogy a bevételek jelentős átrendeződésen mennek keresztül. Ha emelkednek a források részarányai,
akkor
a
működési
célokat
szolgáló
állami
támogatások
az
önkormányzati bevételeken belüli részaránya 10-11%-ra mérséklődhet.
25
A normatív juttatásoktól meg lehetne különböztetni a települési és térségfejlesztési normatívát, mivel segíteni kell az EU-s pályázatokon való sikeres szereplést. E megosztással sikeresebben lehetne pályázni. Másrészt sajnos a nemzetközi pályázatok lehetőségével nem minden önkormányzat tud élni a differenciálódások miatt, ezért lehetne egy sokkal ösztönzőbb hazai pályázatokra épülő pályázati rendszert
működtetni
(http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pdf).
4.2.4. Egyéb támogatások Az önkormányzatokat többféle egyéb támogatás illeti meg, amelyek a következők lehetnek:
céltámogatás: meghatározzák azokat a társadalmilag is fontos célokat, mely
megvalósulását kívánják segíteni a támogatás adásával, feltételeit és mértékét törvény szabályozza,
a
feltételeknek
megfelelő
önkormányzat
részesül
a
céltámogatásban, a céltámogatás kizárólag csak az adott célra használható fel
címzett támogatás: nagyobb volumenű, nagy költségigényű beruházások
megvalósulására
adják
meghatározott
önkormányzatoknak,
mely
kizárólag
meghatározott célra fordítható
kiegészítő támogatás: az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő
önkormányzatok kapják önállóságuk és működőképességük védelme érdekében, a támogatás mértékéről és feltételeiről a költségvetési törvényben dönt az Országgyűlés (Fogarasi, J. 2010. p. 512). Az egyéb támogatások legjelentősebb formája az uniós forrásokból pályázat útján elnyerhető támogatás. Ezen támogatások az Új Széchenyi Tervhez kapcsolódó regionális, vagy központi operatív programok keretében pályázhatók. A támogatott projektek meghatározott önrésszel pályázhatók, de indokolt esetben azt önerő alapból történő támogatás is kiválthatja.
26
5. Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata költségvetési bevételeinek és kiadásainak összehasonlító vizsgálata a 2010-2012.években 5.1. Bevételek elemzése Elemzésemhez a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának költségvetési beszámolóit, illetve a 2012.évre elfogadott költségvetést használtam fel. A 20102011-es évekhez az önkormányzat beszámolóinak teljesített adatait használtam a módosított előirányzatokhoz viszonyítva, a 2012-es évről pedig éves szinten a tervezett előirányzatokat vettem alapul. Az alábbiakban szemléltetem a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának előirányzott és teljesített bevételeit a 20102012-es években. 1. táblázat: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának bevételei, 2010-2012 2010. évi előirányzat Megnevezés
eredeti
Teljesítés
módosított
2011. évi előirányzat eredeti
Teljesítés
módosított
2012. évi eredeti előirány zat
Összes bevétel (mó Ft)
20967,3
Eredeti/ Teljesítés (%)
100,0
24960,8
-
21873,5
87,6
18386,9
100,0
21049,9
-
19029,9
90,4
17123
-
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói; 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés Az 1. táblázat adatai alapján az önkormányzat 2010. évi bevétele 87,6% (21873,5 millió Ft) a módosított előirányzathoz viszonyítva, míg a 2011. évi bevétele 90,4 % (19029,9 millió Ft) a módosított előirányzathoz képest. Az ingatlan értékesítésből származó tervezett bevételek az ingatlanoknál tapasztalható kereslet visszaesés miatt nem teljesültek a várt szinten. Alacsonyabb volt a teljesítés a fejlesztési hitel igénybevételénél és a tervezett felhalmozási kiadásoknál tapasztalható elmaradások miatt.
27
A pénzügyi teljesítések elmaradásának oka, hogy a tárgyévi elvégzett fejlesztések kifizetései áthúzódnak a következő évre. ezért változnak az eredeti előirányzathoz képest. Lehetnek még egyéb elmaradt feladatok, amelyek szerződéssel terheltek, így azok pénzügyi teljesítése csak a következő évben fog megjelenni. 4. ábra: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata eredeti bevételi előirányzata, 2010-2012
25000 20000
12,3%
6,9% Változás az előző évhez képest (%)
15000 20967,3
10000
18386,9
17123
2011. évi eredeti ei.
2012. évi eredeti ei.
Összes bevétel (millió Ft)
5000 0 2010. évi eredeti ei.
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói; 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés A 4. ábrán látható, hogy az eredeti előirányzatoknál 2011-ben 12,3 % (2580,4 millió Ft), 2012-ben 6,9 % (1263,9 millió Ft) volt a csökkenés. A változások oka, hogy egyre kevesebb lett az állami támogatás, a tanulólétszámok csökkenésével kevesebb lett a normatíva, valamint az intézményi működési bevételek is csökkentek. A Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának bevételei lehetnek:
működési célú bevételek
felhalmozási célú bevételek
28
A
következőkben
szemléltetem
a
Zalaegerszeg
Megyei
Jogú
Város
Önkormányzatának működési célú és a felhalmozási célú bevételeit a 2010-2012-es időszakban 5. ábra: A működési és felhalmozási bevételek megoszlása a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatánál a 2010-2012. években
14 000,00
13 547,80
13 083,30
12 647,50
12 000,00 10 000,00 8 000,00
működési bevételek eredeti előirányzata ( millió Ft)
7 419,50 5 303,60
6 000,00
4 475,50
4 000,00
felhalmozási bevételek eredeti előirányzata ( millió Ft)
2 000,00 2010. évi eredeti ei.
2011. évi eredeti ei.
2012. évi eredeti ei.
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés Az 5. ábrán láthatjuk, hogy az Önkormányzat összes eredeti előirányzatának a működési része képezi a nagyobb arányt (69,5 %), a felhalmozással szemben. A működési előirányzatoknál 2011-ben 3,4 %-os (464,5 millió Ft), 2012-ben 3,3 %-os (435,8 millió Ft) volt a csökkenés. A visszaesés háttere, hogy az intézményi működési bevételeknél az ellátottak számának csökkenésével arányosan csökkentek a támogatások és a térítési díj bevételek is, amely jelentősen befolyásolta a tervadatokat. Az eredeti előirányzatok alapján az önkormányzat bevételeinek másik részét a felhalmozási bevételek adják. A felhalmozási bevételek a 2011-es évben 28,2 %-kal, 2012-ben 15,6 %-kal estek vissza. A 2011. évi csökkenést főként a támogatás értékű felhalmozási bevétel több mint 50 %-os csökkenés eredményezte, valamint a kölcsönök visszatérülésénél, és az előző évi pénzmaradvány igénybevételénél történt csökkenések magyarázzák. A negatív irányú változások oka
29
a gazdasági válság miatt bekövetkezett ingatlanértékesítések elmaradása, az ingatlanpiaci hanyatlás, valamint az EU-s támogatások csökkenése. 5.1.1. Saját bevételek Az Ötv. kimondja, hogy az önkormányzatok feladatainak ellátásához szükséges forrásokat a saját bevételek, az átengedett központi adók, a központi költségvetés által biztosított normatív hozzájárulások és az egyéb támogatásokból teremtik elő (Ötv. 81.§ (2) bek.). Az önkormányzatok gazdasági önállóságát és függetlenségét a saját bevételek erősítik. Az önkormányzatok saját bevételeikkel szabadon, kötöttségek nélkül gazdálkodhatnak. A következőkben a saját bevételeket vizsgálom, és az ehhez tartozó főbb bevételi csoportokat:
intézményi működési bevételek
illetékek
helyi adók
bírságok és egyéb bevételek
átvett pénzeszközök
Megjegyzem, hogy az átvett pénzeszközök elemzésével, azok alacsony részaránya miatt nem foglalkozom.
30
2. táblázat: Saját bevételek eredeti előirányzatai és teljesítése, 2010-2012
Megnevezés Intézményi működési bevételek (mó Ft) Illetékek (mó Ft) Helyi adók (mó Ft) Bírságok és egyéb adók (mó Ft) Saját bevétel összesen (mó Ft) Teljesítés/Módosított (%)
2010. évi 2010. évi ered. ei. mód. ei.
2010. évi telj.
2011. 2011. évi ered. évi mód. ei. ei.
2012. évi ered. ei.
2011. évi telj.
2890,2
3566,3
3957,2
2096,1
2775,4
2875,1
2299,9
300
300
245,7
200
200
194,9
200
2740
3040
3172,6
3267,6
3767,6
3906,1
3722,2
105,5
143,5
217,1
102,2
200,1
201,9
106,5
6035,7
7049,8
7592,6
5665,9
6943,1
7178
6328,6
100,0
107,7
100,0
103,4
-
-
-
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói; 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés A 2. táblázat adatai alapján látható, hogy az önkormányzat 2010. évi saját bevételei a módosított előirányzathoz képest 107,7 %-ban, míg 2011-ben 103,4 %-ban teljesültek.
6.
ábra: Saját bevételek főbb csoportjainak alakulása eredeti előirányzatok
alapján a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatánál, 2010-2012 Adatok: millió forintban
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói; 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés
31
Ahogyan azt a 2. táblázat és a 6. ábra mutatja az önkormányzat saját bevételeinek legnagyobb részét eredeti előirányzat alapján a helyi adók adták, azaz 2010-ben 45,4 %-át (2740 millió Ft), 2011-ben a 57,7 %-át (3267,6 millió Ft), 2012-ben pedig 58,8 %-át (3722,2 millió Ft). A helyi adók az iparűzési adóból és idegenforgalmi adóból származtak. Az iparűzési adó tekintetében 2011. év végéig közel 8000 fő adózó több mint 8000 bevallása került feldolgozásra, ebből közel 700 záró bevallásnak minősült. (Az Önkormányzat zárszámadása) A benyújtott bevallások száma minimálisan 1 %-kal csökkent az előző év hasonló időszakához képest. A 2009-ben adott adókedvezmény átalakult, mivel 1,5 millió forint vállalkozás szintű adóalap után teljes mentesség illeti meg az adózót. Következménye, hogy az Önkormányzat bevétele kevesebb lett, a kisvállalkozásoké pedig növekedett az adókedvezmény miatt. A 2011-es növekedést két nagy adózó által bevallott helyi iparűzési adó, valamint a IV. negyedévi erőteljes végrehajtási cselekmények eredményezték. 2011. év végén a tervezetthez képest 170 millió forinttal többet fizettek be az adózók, ami az exportálással foglalkozó cégeket pozitívan érintő valuta árfolyam növekedésének köszönhető. Az összes túlfizetés 2010-ben az előző évhez képest 42 %-ot csökkent, 2011. december 31-i dátum szerint 115,4 millió Ft volt az előző évi 169,3 millió Ft-tal szemben, ami 31,9 %-os csökkenést jelent. A helyi adók növekedése 2011-ben 19,3 % volt, 2012-ben 13,9 %. A növekedések a december havi feltöltés eredményeképpen származott bevételeknek köszönhetők. A Zalaegerszegen 2005-ben bevezetésre került idegenforgalmi adóból 2010-ben 8,8 millió Ft bevétele származott az önkormányzatnak, ami a helyi adók mindösszesen 0,32 %-át jelenti. 2011-ben a 9 millió Ft a helyi adók 0,28 %-át jelentette, 2012-ben is várhatóan marad a 9 millió Ft körüli összeg. Az önkormányzat illetékességi területén lévő vendégek általában magyarországi állandó lakosok, kisebb részük a külföldi. A Zalaegerszegen eltöltött vendégéjszakák körülbelül 2/3-a adómentesnek minősülő tartózkodásból származott. Ahogyan azt a 2. táblázat mutatja, az intézményi működési bevételek alkotják a második legnagyobb bevételi csoportot az önkormányzat saját bevételei között. Ezen intézményi működési bevételek eredeti előirányzatainak változása 2011-ben 27,5%os csökkenés (794,1 millió Ft), 2012-ben már 9,7 %-os (203,8 millió Ft) növekedés volt.
32
Az intézményi működési bevételeknél fontosak a különféle térítési díjak, továbbszámlázott közüzemi díjak, okmányirodához és munkahelyi vendéglátáshoz kapcsolódó tételek, szolgáltatások ellenértéke. A városnak jelentős intézményi működési bevétele származott a nem lakáscélú helyiségek bérleti díjából, helypénz és helyfoglalási díjakból, Aquapark és gébárti fürdőlétesítmények üzemeltetéséből. Jelentős intézményi működési bevétele származott még az önkormányzatnak a ZALA-DEPÓ Kft. által befizetett használati díjból, és a Városgazdálkodási Kft. fizető parkolók után befizetett összegéből. A saját bevételekből származó összegek az eredeti előirányzatok alapján a 2011-es évben 6,1 %-ot (369,8 millió Ft) csökkentek az előző évhez képest, 2012-ben viszont 11,7 %-os (662,7 millió Ft) növekedés tapasztalható. A változások főként annak tudhatóak be, hogy az Önkormányzati Társulás Zalaegerszeg és környéke szennyvízcsatornázás projekt megvalósulása befejeződik. Az állami támogatások és a normatívák mértékei is egyre változnak. A tanulólétszámok esése és a szociális mutatószámok, valamint a helyi adók növekedése is közrejátszanak a változásokban.
5.1.2. Központi költségvetésből származó önkormányzati támogatások
Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatánál a vizsgált években a bevételi főösszeg nagy része származik a központi költségvetésből. E jogcímeket a 3. táblázat tartalmazza.
33
3. táblázat: A központi költségvetési támogatások eredeti előirányzatai és teljesítése, 2010-2012
2010. évi 2010. évi ered. ei. mód. ei.
Megnevezés Normatív hozzájárulások (mó Ft) Központ. ei. (mó Ft) Önkorm. színházi tám. (mó Ft) Normatív kötött felh. tám. (mó Ft) Fejlesztési és egyéb tám. (mó Ft) Támogatások összesen (mó Ft) Eredeti/Teljesítés (%)
2010. évi telj.
2011. évi ered. ei.
2011. évi mód. ei.
2011. évi telj.
2012. évi ered. ei.
4519,4
4519,4
4058,2
4031,3
4031,3
3713,6
516,4
516,4
209,5
209,5
233,3
233,3
233,3
217,1
217,1
217,1
231,8
16,1
402,6
402,6
479,7
802
802
262,1
21,5
21,5
93,3
93,3
0,7 4208,2
4539,7
4789,1
5693,2
5693,2
4755
5353,2
5353,2
100,0
-
100,0
100,0
-
100,0
-
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés A 3. táblázatban látható, hogy az Önkormányzat költségvetési támogatásai évről-évre csökkennek. A központi költségvetési támogatások a módosított előirányzathoz képest minden évben 100 %-ban teljesültek. 2011-ben 0,7, 2012-ben 11,5 % volt a csökkenés. Év közben lemondások és pótelőirányzatok miatt történtek a változások. Több ütemben, főként pedagógus szakvizsga, szociális ellátás és továbbképzés, tanulólétszám csökkenés miatt vált indokolttá az előirányzat változtatás. A növekményt jelentő valamennyi jogcím feladatokhoz kapcsolódó, kötött felhasználású támogatásokat jelentett. A
központi
költségvetési
támogatások
legnagyobb
hányadát
a
normatív
hozzájárulások adják. A normatív hozzájárulás 2010-ben a központi költségvetési támogatás 79,4 %-a, 2011-ben 75,3%-a, 2012-ben pedig 78,5 %-a, azaz mindhárom évben több, mint háromnegyed részét képezik a normatív hozzájárulások a költségvetési támogatásoknak. Az Önkormányzat különböző pályázatokon keresztül jutott a központosított támogatásokhoz, amelyek közül néhány kiemelve:
könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás
34
közforgalmú közlekedés normatív támogatása címén
európai uniós fejlesztési pályázatok saját forrás kiegészítése
esélyegyenlőséget, felzárkóztatást segítő támogatás
gyermekszegénység elleni nyári étkeztetés biztosítása
önkormányzati feladatellátást szolgáló fejlesztések...stb
A 2010-es évben az Önkormányzat központosított előirányzatainak összege 516,4 millió Ft, 2011-ben már a felét sem éri el (209,5 millió Ft), ami 59,4 %-os csökkenést jelentett. 2012-ben a központosított támogatások összege 117,9 millió Ft, ami a 2011-es évihez képest 43,7%-os csökkenést jelent. A változások hátterében a központosított előirányzatok egyes tételeinek csökkenése, valamint elmaradása áll. Ez utóbbi azt jelenti, hogy míg 2010-ben bizonyos tételek a központosított előirányzatok részét képezték, addig 2011. és 2012. években már nem. E jogcímek a következők:
a közoktatási informatikai fejlesztési célok támogatása
az Új Tudás-Műveltség Program keretében a pedagógusok anyagi finanszírozása
belterületi közutak felújításának támogatása
óvodáztatási támogatás
érettségi és szakmai vizsgák lebonyolítása.
A központi költségvetési támogatások között léteznek növekedő tendenciát mutató támogatások is. Ilyen a fejlesztési és egyéb támogatások. A fejlesztési és egyéb támogatások, amelyek 2010-ben 21,5 millió Ft-ot tettek ki, majd 2011-ben már több mint négyszeresére 93,3 millió Ft-ra nőttek. 2012-ben a fejlesztési és egyéb támogatások teljesítése várhatóan 151 millió Ft, ami 2010-hez képest több mint hétszeresére nőtt, és 2011-hez képest is emelkedett 62 %-kal. A növekedés a pályázatokon elnyert forrásokból származik. Az Önkormányzat által fenntartott és támogatott Hevesi Sándor Színház és Griff Bábszínház támogatásában az eredeti előirányzatához képest nem történt változás a módosított előirányzatban, és ezzel egyezően alakult a teljesítés is.
35
5.1.3. Átengedett bevételek A
forrásszabályozás
szerint
az
egyes
átengedett
bevételek
az
önkormányzatok bevételi struktúrájának részét képezik. Az átengedett bevételek nagy részét működési kiadásokra fordítják, és felhasználási kötöttség nélkül illetik meg az Önkormányzatot. 4. táblázat: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata átengedett bevételei, 2010-2012
Megnevezés SZJA (mó Ft) Gépjármű-adó (mó Ft) Átengedett bev. összesen (mó Ft)
2010. évi ered. ei. 971,4 570 1541,4
2010. évi mód. ei. 971,4
2010. évi telj. 971,4
2011. évi ered. ei. 947,1
2011. évi mód. ei. 947,1
2011. évi telj. 947,1
2012. évi ered. ei. 776,8
570
615,6
600
612
622,7
625
1541,4
1587
1547,1
1559,1
1569,8
1401,8
Eredeti ei./ Teljesítés (%)
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Átengedett bev. /SZJA (%)
63,0
63,0
61,2
61,2
60,8
60,3
55,4
Átengedett bev. /Gépjárműadó (%)
37,0
37,0
38,8
38,8
39,2
39,7
44,6
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés Ahogyan a 4. táblázat mutatja, az átengedett bevételek a módosított előirányzathoz képest 100 %-ban teljesültek. Az önkormányzat átengedett bevételeiben az eredeti előirányzat alapján 2011-ben jelentős változás nem történt, mindösszesen 0,4 %-os növekedés mutatható ki, míg 2012-ben már 9,4 %-os csökkenés volt. A városban adózók létszáma negatív tendenciájú, ami érinti az SZJA csökkenését a 2012-es évben, de az adózók bére is alacsonyabb lett, ezáltal csökkent az SZJA-ból származó bevételek összege. Az átengedett központi adókból származó bevételek legnagyobb részét az eredeti előirányzat alapján a SZJA teszi ki, ami a 3 évet alapul véve 59,1 %. Ugyanez mondható el a teljesített bevételek vonatkozásában is. Az átengedett központi
36
adókból származó bevételek kisebbik része a gépjárműadó, aminek eredeti előirányzata a 3 évet együtt vizsgálva 40,9 %-ot tesz ki.
7.
ábra: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata átengedett
bevételei, 2010-2012 Adatok: millió forintban
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés A 7. ábrán látható, hogy amíg a SZJA előirányzata csökken az egyes években, a gépjárműadóé folyamatosan növekszik. Az SZJA 2011-ben 2,5 %-kal (24,3 millió Ft), 2012-ben 18 %-kal (170,3 millió Ft) csökkent. Az SZJA mellett az Önkormányzatnak jelentős bevétele származott még a gépjárműadóból. A növekedés 2011-ben 5 % (30 millió Ft), 2012-ben 4 % (25 millió Ft). A gépjárműadó teljesített bevételének növekedése egyrészt természetes, hiszen folyamatosan egyre több gépkocsi tulajdonos lesz, másrészt a 1991.évi LXXXII. gépjárműadóról szóló törvény módosítása következtében 2010. január 1-jétől növekedett a gépjárműadó mértéke. Az adómérték növekedése 15 %-os volt. Az Önkormányzat a 8% helyben maradó részen felül semmilyen címen nem részesült az SZJA-ból.
37
5.1.4. Uniós források Az Európai Unió leendő tagországainak három előcsatlakozási program állt rendelkezésre, az ISPA a kohéziós, a PHARE a strukturális, és a SAPARD a mezőgazdasági programcélokra. Az Európai Unióhoz történő 2004-es csatlakozás után pályázati források sora vált elérthetővé. A támogatási rendszer minden EU tagállamban azonos elveken működik, Brüsszeli irányítás és engedélyezés mellett. Az uniós támogatások a nemzeti fejlesztési tervekben meghatározott területekre pályázat útján érhetők el. Az európai uniós források felhasználásával megvalósult projektek általában több évre ütemezettek. Az Európai Unió csak akkor nyújt támogatást egy projekt megvalósításához, ha az önkormányzat a projekt bizonyos százalékát (önrészt) biztosítja. A Belügyminisztériumi Önerő Alap a forrásokból megvalósuló
fejlesztésekhez
szükséges
önrészhez
nyújt
támogatást
az
önkormányzatoknak és társulásaiknak. Az Európai Unió Önerő Alap a költségvetési törvényben kerül elkülönítésre, az önkormányzatok vagy társulásaik pedig pályázatok útján igényelhetnek ebből forrást.
8.
ábra: Az európai uniós támogatások eredeti előirányzatának alakulása
Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatánál, 2010-2012
3 500,0 3 000,0
13,9%
2 500,0 Változás az előző évhez képest (%)
2 000,0 3 141,7
1 500,0
2 705,3 60,0%
1 000,0
Európai uniós támogatás
1 081,0
500,0 2010. évi eredeti ei.
2011. évi eredeti ei.
2012. évi eredeti ei.
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés
38
A 8. ábrán az Önkormányzat 2010-2012-ben tervezett európai uniós támogatásai szerepelnek, amelyek csökkenő tendenciát mutatnak. A 2011. évben a 2010-es évhez képest 13,9 %-os volt a visszaesés, 2012-ben a 2011-es évhez képest 60 % (1624,3 millió Ft) volt a csökkenés. Ennek oka, hogy az uniós támogatás alakulását alapvetően a pályázati lehetőségek, kiírások befolyásolták. Az Önkormányzat a pályázatokhoz szükséges saját forrást jellemzően hitel igénybevételével biztosította. Általánosságban megemlíthető, hogy a már elindított uniós fejlesztési projektekhez szükséges önrészt nem tudják az önkormányzatok előteremteni. Zalaegerszeg Város is megfontoltan él a pályázati kiírások lehetőségével, éppen az önrész hitelből történő finanszírozása miatt, hiszen a döntéshozók minden esetben „szemmel tartják” az adósságállomány alakulását. A pályázatok az uniós támogatási rendszer szerint hét éves költségvetési ciklusban érhetők el. Az előző időszak 1999-től 2006-ig tartott, ami Magyarországot csak 2004. május 1-től érintette. A mostani költségvetési ciklus pedig 2007-től 2013-ig tart. Az EU meghatározott keretekből finanszíroz a ciklusok során, ezért az időszak végén már csak a megmaradt forrásokra lehet pályázni. Az önkormányzatokon kívül intézményeik is benyújthatják a pályázatokat.
5.1.5.
Hitelek
Az önkormányzatok finanszírozásában jelentős szerepet játszanak a hitelek, különösen a fejlesztések terén. Sajnálatosan az elmúlt években a működési célú hitelfelvételek tovább növelték e szférában az eladósodás mértékét. Ezért vált szükségessé a tervezett pénzügyi konszolidáció, amely segíti stabilizálni az eladósodott önkormányzatok pénzügyi szerepét. A Zalaegerszegi Önkormányzat a fejlesztési feladatainak a megvalósításához a Magyar Fejlesztési Bank által biztosított
Önkormányzati
Infrastrukturális
Hitelprogram
keretében
kötött
hitelszerződéseket. A 2012. január 1-ei költségvetési bevételi főösszeg 17123 millió Ft volt, melynek 16,3 %-a (2787,9 millió Ft) hitelállomány. Az Önkormányzat esetében folyamatosan figyelembe kell venni az árfolyam- és kamatváltozásokat, hogy a kötelezettségeknek időben eleget tudjon tenni. A felvett fejlesztési hitelek kedvező kamatozásúak, a fix kamatok mellett az EURIBOR (az Európai Központi Bank vonatkozó szabályzatának mindenkori előírásai szerint megállapított ajánlati
39
kamatláb) jelent változó elemet (http://www.bankihitel.hu/?us=fogalomtar&id=454). Az EURIBOR mértéke 2012. III. negyedévére 1,387 %-ról 0,652 %-ra csökkent. Így a teljes kamatláb a hitelszerződések esetében jelenleg 0,442-3,652 % között mozog. A hitelfelvételi konstrukció számtalan tényező függvénye lehet, így például:
pénzintézeti hitelezési hajlandóság
járulékos költségek (banki kezelés, számlavezetési költség), stb.
5. táblázat:
Hitelállomány
a
Zalaegerszeg
Megyei
Jogú
Város
Önkormányzatánál, 2010-2011 Adatok: millió forintban Megnevezés ZTE Football Club Rt. hitelfelvétel MFB fejlesztési célú hitelfelvétel Panel Plusz hitel CIB Fejlesztési hitel 2006. évi feladatokhoz Panel Plusz hitel Erste Fejlesztési célú hitel felvétel 2007. évi beruházásokhoz Fejlesztési célú hitel 74-es út körforgalom ÖKIF Hitelprogram 2 ÖKIF Hitelprogram Új Magyarország Fejl.Terv Fejlesztési célú hitel felvétel 2009. Fejlesztési célú hitelfelvétel 2010. Kölcsön szennyvíztisztító rekonstrukciójához Idősek otthona lízingdíj ZTE Kosárlabda Klubtól átvállalt hitel Bóbita mozgáskorlátozott játszótér Összesen
2010. 12.31.
2011. 12.31.
20
649,7
498,5
228,1
205,8
312,6
292,3
38,6
35,1
135,1
122,9
92,6
87
81,7 13,9
108.598 13,9
344,9
398,6
180
180
5,9
327,6
45,5
30,3
389,3
336,2
-
32,4
18,1
2556
2560,6
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói; Saját szerkesztés
40
A hitelekről 2012-es végleges záró adatok még nem állnak rendelkezésemre, ezért a 2010 és 2011-es időszakokat vizsgálom. Az Önkormányzat működési hitelt nem vett fel, ilyen hitele csak a sportegyesületek hitelátvállalásából keletkezett. A ZTE Football Klubtól átvállalt hitel 2011-ben visszafizetésre került. A 2011-es év közepén a ZTE Kosárlabda Klubtól az Önkormányzat átvállalt 41,2 millió Ft összegű hitelállományt, aminek 2011-ben 78,6 %-át (32,4 millió Ft) vissza is fizetett. Az 5. táblázatban szereplő 2011. évi adatok a tényleges hitelállományt jelentik. Az intézményi felújításokhoz igényelt 180 millió Ft-os hitelkeret és a Balatoni úti kerékpárút hitelkeret állománya 2011-ben nem változott, ezeknél a hiteleknél a tőketörlesztés türelmi idő alatt van, csak kamatfizetési kötelezettség van. De mivel fokozatosan jár le a törlesztésre vonatkozó türelmi idő, ezért egyre nagyobb összegű visszafizetések lesznek. Például a Panel Plusz hitelnél 2010.12.31-én 228,1 millió Ft hitelt kellett még visszafizetni, majd 2011.12.31-én ez az összeg a 89,9 %-kal (205,1 millió Ft) csökkent, tehát 23 millió Ft hitel visszafizetésre került a hitelt adó CIB banknak. A Panel Plusz programnál az évenkénti teher 3,5 millió Ft. OKIF Hitelprogram 2. (Göcsej-Mártírok csomópont, Zrínyi úti járda, északi park) 2010.12.31-én 81,8 millió Ft hitel várt visszafizetésre, 2011.12.31-én 108,6 millió Ft volt a hitel mértéke, tehát az önkormányzat újabb hitelt vet fel a már meglévőhöz, ezért növekedett a hitel összege. Az ÖKIF Hitelprogram évenkénti terhe 9,2 millió Ft. A hitelek változó lejárati évvel jelennek meg. Általában hosszabb lejáratú hitelek vannak, a törlesztések elhúzódhatnak akár 2035-ig is. Az Önkormányzat a beruházásokhoz folyamatosan vesz fel hitelt, hogy az önrészt fedezni tudják. Olyan támogatott kamatfeltételű hiteleket próbálnak kérni a hitelintézetektől, amelyek a legkedvezőbbek számukra a piacon. Törekvéseik arra irányulnak, hogy az önkormányzatnak minél kisebb teher jelenjen meg egy adott évben, illetve minél hosszabb távra tudják fel venni a szükséges hiteleket. Az Önkormányzatnak, úgynevezett halasztott tőkefizetési konstrukcióval eléri, hogy a törlesztés elején csak a kamatot kell fizetni, aztán fokozatosan lép be a tőke törlesztésébe, így biztosítva ezzel a folyamatosságot és a megfelelő elosztást.
41
5.2. Kiadások elemzése A dolgozatom tárgya a forrásszabályozás vizsgálata, így a kiadások elemzésére csak annyiban térek ki, hogy érzékeltessem a források változásának hatását a kiadásokra. 6. táblázat: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának kiadásai, 2010-2012
Megnevezés
2010. évi 2010. évi 2010. ered. ei. mód. ei. évi telj.
2011. 2011. 2011. évi ered. évi mód. évi telj. ei. ei.
Összes kiadás (mó Ft)
20967,3
24960,8
20142,2
18386,9
21049,8
17092,9
17123
100,0
-
80,7
100,0
-
81,2
-
Eredeti/Teljesítés (%)
2012. évi ered. ei.
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés A 6. táblázatban látható, hogy az önkormányzat 2010. évi kiadásai a módosított előirányzathoz képest 80,7 %-ban (20142,2 millió Ft) teljesült. 2011-ben az önkormányzat kiadásai a módosított előirányzathoz viszonyítva 81,2 %-ban (17092,9 millió Ft) teljesülés. Az évközi módosításokra különböző források biztosítottak lehetőséget, melyek közül a legfontosabbakat kiemelném:
utólagos igénylésű és pályázat alapján kapott állami hozzájárulások
pályázatokon nyert pénzeszközök
intézmények saját bevételei
felhalmozási kiadásokhoz nyert EU-s és hazai források
jóváhagyott pénzmaradványok
év közben vállalt kötelezettségek, feladatok finanszírozása
42
9.
ábra: A kiadások alakulása a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város
Önkormányzatában, 2010-2012 Adatok: millió forintban
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés A 9. ábrán az Önkormányzat eredeti előirányzatainak kiadási alakulása látható. Az önkormányzat kiadásai eredeti előirányzat alapján 2011-ben 12,3 %-kal (2580,4 millió Ft) kevesebb volt a 2010. évihez képest. A 2012. évben ugyancsak csökkenés volt, az előző évihez képest 6,9 %-os (1263,9 millió Ft). A változások hátterében a bevételekkel szinkronban itt is a beruházási projektek állnak. A 2011-2012-es projektek lezárultak, megvalósulásuk befejeződtek, már csak az utómunkák vannak. Az állami támogatások csökkenésével az intézményi kiadások is csökkentek. Kevesebb ember miatt kevesebb az ellátandó feladat is. 5.2.3. Működési célú kiadások A működési kiadások a folyamatos mindennapi pénzügyi teljesítéseket jelentik, amit a szakirodalomban folyó kiadásoknak is neveznek. A 9. ábra mutatja, hogy az eredeti előirányzat alapján az önkormányzat kiadásainak jelentős részét a működési célúak jelentik. Az eredeti előirányzat alapján 2011-ben a
43
működési célú kiadások az előző évihez képest 3 %-kal (401,4 millió Ft) csökkentek, a 2012-es évben pedig a 2011. évhez képest 3,1 %-kal (404,7 millió Ft) csökkentek. A kiadások mérséklése a takarékossági intézkedések, a csökkenő feladatok, valamint a tanulók létszámának csökkenése miatt van. A beruházási és szennyvíz csatornázási projektek önkormányzati társulás munkamenetén keresztül bonyolódnak, amelyhez jelentős működési kiadás is társul, azonban a projekt befejezésekkel ezek a tervezett kiadások is megszűntek. 7. táblázat: A működési célú kiadások alakulása a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatánál, 2010-2012 Adatok: millió forintban Megnevezés Intézményi kiadások Hivatal szakágazati kiadások Támogatásértékű kiadás Céltartalékból kiadás működési célra Általános tartalék Finanszírozási műveletek Cigány Kisebbségi Önkormányzat Zeg. és környéke szennyvízcs. É-zalai Területfejl. Önk. Társulás Zeg. és környéke szennyvízcsatornázás Összesen
2010. évi eredeti 2011. évi előirányzat eredeti előirányzat 8548,7 8575,8 2941,8 2915,1 905,9 928,6
2012. évi eredeti előirányzat 9622,1 1682,9 851,6
357,4
429,6
478,9
5 21
5 17,3
5 18,3
6,7
6,1
678,5
186,1
-
-
13465
13063,6
12658,8
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés Az Önkormányzat működési célú kiadásainak legnagyobb részét az intézményi kiadások adják. További jelentősebb működési célú kiadások a szakágazatok kiadásai, Zalaegerszeg és környéke szennyvízcsatornázás, céltartalékból kiadás működési célra. Az intézményi kiadások az eredeti előirányzat alapján 2011-ben minimálisan növekedtek, 2012-ben azonban 12,2 % volt a növekedés. A növekvő tendencia annak tudható be, hogy a szakági kiadások közül a Polgármesteri Hivatal működtetésével kapcsolatos kiadások átkerültek az intézményi kiadásokhoz, mert azt
44
önálló költségvetési szervként kell szerepeltetni. A hivatal szakágazati kiadásai 2011-ben az eredeti előirányzat alapján minimális értékben csökkent, ami 2012-ben 42,3 %-ot jelentett. A mérséklődés oka az előbb említett Polgármesteri Hivatal működtetésével kapcsolatos kiadások átkerülése. A támogatás értékű kiadás 2011ben az eredeti előirányzat alapján 2,5 %-ot növekedett, 2012-ben viszont 8,3 %-os csökkenést mutat. Ennek oka, hogy az Önkormányzat egyre kevesebb pénzt helyez az Államháztartáson kívülre, de szerepet játszanak benne a válság hatására kialakult takarékossági intézkedések is. 5.2.4. Felhalmozási célú kiadások A
felhalmozási
célú
kiadások
infrastruktúra
kialakításához,
különböző
beruházásokhoz, intézményhálózathoz kapcsolódnak. 8. táblázat: A felhalmozási célú kiadások alakulása a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatában, 2010-2012 Adatok: millió forintban Megnevezés
2010. évi
2011. évi
2012. évi
eredeti ei.
eredeti ei.
eredeti ei.
46,3
76,1
91,5
Beruházás
3311,9
3530,5
3475
Felújítás
470,1
325,8
347,5
Céltartalék
316,4
127,4
133,2
Kölcsönnyújtás
100
79,2
20
Fejlesztési hitel kamata
170,2
172
152,2
Hitel-és kölcsön törlesztés
244
255,9
244,8
Zeg. és környéke
2843,1
756,5
-
7502
5323,4
4464,2
Támogatásértékű kiadás és pénzeszk. átadás felhalm. célra
szennyvízcsat. Összesen
Forrás: Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának 2010-2011. évi beszámolói, 2012. évi költségvetése Saját szerkesztés
45
A 8. táblázatban látható, hogy az önkormányzat felhalmozási célú kiadásai eredeti előirányzat alapján 2011-re 2178,6 millió forinttal csökkentek, ami 29,1 %-os változást jelent. 2012-ben viszont 859,2 millió forint volt kevesebb az előző évhez képest, ami 16,1 %-os csökkenést jelent. A működési és felhalmozási célú kiadásoknál is tapasztalható 2011-es és 2012-es változások
is
főként a szennyvíz
csatornázási
beruházások
lezárulásának
köszönhetőek. A beruházásoknál több esetben is a munkák ugyan befejeződtek, de a számlák kiegyenlítése áthúzódott a következő évre. A Zalaegerszegi Önkormányzatnál a 2010-2011-es időszakban több beruházás is befejeződött, így például:
Csörge patak lefedése
autóbusz öblök építése
város rehabilitáció
inkubátorház létrehozása
Gyimesi Lajos Fogyatékkal Élők intézményének létrehozása
csapadékvíz elvezetések
Csillagközi székhelyóvoda rekonstrukciója
Az Önkormányzat felhalmozási célú kiadásainál 2010-ben a beruházások és az Önkormányzati Társulás Zalaegerszeg és környéke szennyvízcsatornázás vette ki a legnagyobb részt. A beruházások 2010-ben az eredeti előirányzat alapján 3311,9 millió forint kiadást jelentettek,
ami
az
egész
felhalmozási
célú
kiadások
44,1
%-a,
a
és
a
szennyvízcsatornázás 2843,1 millió forint volt, ami 37,9 %-ot jelentett. 2011-re
is
megmaradt
a
tendencia,
miszerint
a
beruházások
szennyvízcsatornázás jelentik a legnagyobb kiadásokat az önkormányzatnak. A beruházás 66,3 %-ot visz el a kiadásokból, a szennyvízcsatornázás pedig már csak 14,2 %-ot. 2012-ben a felhalmozási kiadások több mint kétharmada beruházásokra ment el, pontosan 77,8 %. Láthatjuk, hogy az önkormányzat jelentős összegeket költ beruházásokra és fejlesztési célra, amivel próbál egy szebb jövőképet biztosítani a város lakóinak, valamint hozzájárulni egy boldogabb városképhez.
46
6. A forrás szabályozás várható módosításai 2013-ban és azok hatása a bevételek alakulására
Az évek óta tartó pénzügyi és gazdasági válság nagy mértékben befolyásolta az állami feladatok finanszírozását. Az önkormányzatokat az új szabályozás próbálja tehermentesíteni, például a járások kialakulásával elviszik az igazgatási feladatokat (gyámügy, okmányiroda, egyes szociális ellátások), iskolák állami fenntartásba vétele, így feladataik csökkenhetnek, viszont az ilyen jogcímen kapott önkormányzati források is csökkenni fognak. Az önkormányzatoknál kulcsfontosságú kérdés, hogy mely feladatok maradnak, és melyek kerülnek át az államhoz. A jelenlegi állás szerint az alapfokú oktatás állami feladattá válik, az óvodai pedig marad az önkormányzatoknál. Az általános iskolák és a nem szakképző középiskolák szakmai irányítása és a pedagógusok béreinek finanszírozása átkerül állami hatáskörbe. A többi feladat, mint például az eszközök, ingatlan pótlás, karbantartási munkák maradnak az önkormányzat hatáskörében. A szakképző iskolák viszont teljes egészében állami hatáskörbe kerülnek, de sajnos még mindig vannak átfedések, amiket nem sikerült megoldani, például a szakképző iskolák esetében jelen állás szerint az étkeztetés maradna az önkormányzatoknál. A megyei múzeum és a megyei könyvtár először a megyéből átkerült a kormányhivatalokhoz, majd onnan a városokhoz fog kerülni. Az eddigi jogszabályok és kinyilatkoztatások alapján pedig azt lehet mondani, hogy az önkormányzatok feladatai sokkal inkább a közösségfejlesztés, az üzemeltetés, településfejlesztés, közművelődés területén lesznek. Az önkormányzatok szeretnék, ha nem csak az állami feladatokat kapnák meg, hanem a feladatokhoz szükséges forrást is. Az ügyintézéshez átadott ingatlanok költségei megoszlanak. A járásoknak átadott ingatlanok használata ingyenes, plusz az ahhoz szükséges tárgyi feltételek is, minta gépjárművek, berendezések, viszont egyes költségei a használót terhelik. Ha például felújítási költségek jelentkeznek az ingatlanokban, azok az önkormányzatot terhelik
(http://www.kormany.hu/hu/kozigazgatasi-es-igazsagugyi-
miniszterium/teruleti-kozigazgatasert-es-valasztasokert-felelosallamtitkarsag/hirek/szervezetfejlesztessel-es-az-ugyfelszolgalati-munka-
47
fejlesztesevel-is-keszulnek-a-kormanyhivatalokban-a-jarasi-rendszerre, http://pecelinfo.hu/index.php/hirek/helyi-hirek/95-kiemelt-helyi/7493-felall-a-jarasirendszer-de-mi-valtozik, http://hvg.hu/itthon/20110819_jaras_navracsics_tibor). 7. Összegzés, következtetés, javaslatok Az önkormányzati rendszer egyik legfontosabb mérföldköve, hogy a bevételeket és a kiadásokat egyensúlyba kell hozni. 2010-ben a Zalaegerszegi Önkormányzatnak 1731,3 millió forinttal több bevétele származott, mint kiadása, ami 8,6 %-os szabad pénzmaradványt jelentett. 2011-ben 1937 millió forinttal, 11,3 %-kal volt több bevétel,
mint
kiadás,
ami
szintén
szabad
pénzmaradványt
jelentett
az
önkormányzatnak. Várhatóan 2012-ben is többletbevétellel fog rendelkezni az Önkormányzat. A hatékony gazdálkodáshoz megfelelően képzett vezetőkre, és szakmailag is jól kialakított döntésekre van szükség, ami a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatánál biztosított, és ennek nagy szerepe volt az elmúlt évek hatékony és takarékos gazdálkodású időszak. Az önkormányzatok pályázati mechanizmusa is nagyon fontos kérdés, mert a kisebb települések nem tudnak megfelelő mértékben részesedni a pályázati pénzekből, ezzel is alátámasztva a települések közötti differenciáltságot a gazdasági fejlettség vonatkozásában. Például abból adódóan, hogy a foglalkoztatás, a lakhatás, az iskoláztatás, stb. területén jelentős feladat hárul a Zalaegerszegi Önkormányzatra, mint megyeszékhely városra. A Strukturális Alapokat például azért hozták létre, hogy közelebb hozzák egymáshoz a tagországok fejlettségi színvonalát. Ha ez megvalósulna,
akkor
csökkennének
a
különbségek
az
egyes
települési
önkormányzatok között. Ehhez természetesen konkrétan meghatározott fejlesztések kellenének. Az elképzeléseket az EU céljaihoz kell igazítani. Mindenképpen meg kell változtatni a saját bevételek arányát, mivel ez nem éri el a kívánt
szintet,
azaz
(http://www.icegec-
memo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pdf). Az önkormányzatoknak általánosságban, így a Zalaegerszegi Önkormányzatnak is nehéz volt a helyzetük a vizsgált időszakban, mivel a kötelezően ellátandó feladatokhoz szükséges forrásokat a forráshiány nehezítette. Ezen forráshiányok feloldására születtek a kormányzati intézkedések. Szigorították a hitelfelvételeket, valamint az állam hitelek átvállalásával próbálja enyhíteni a forráshiányt.
48
Véleményem szerint ahhoz, hogy az önkormányzati rendszer fejlődjön, és a modernizációja megvalósuljon a saját bevételek növelése az egyik legfontosabb és legsarkalatosabb kérdés. A 2012-es évben csökkenni fognak az adóbevételekből származó bevételek, mivel a legnagyobb adóbefizető adóalany, a Flextronics bezárja néhány részlegét Zalaegerszegen, és sorozatos elbocsátások várhatók. Egyetértek Pitti Zoltán javaslatával, miszerint a fejlődést szolgálná az iparűzési adó együttes beszedése, és az így befolyt összegből nagyobb volumenű pályázatokat is meg lehetne célozni, így csökkentve a települések közötti különbségeket (http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pdf). Az iparűzési adóból a vártnál több folyt be, amit a város fejlesztésére lehet fordítani különböző beruházásokkal, fejlesztésekkel. Több fejlesztés elkezdődött az elmúlt években, ami megjelenik a kiadásoknál. Vannak törekvések, (például belterületi utak és csomópontok kialakítása, intézményhálózathoz kapcsolódó beruházások stb.) aminek látható jelei érzékelhetők a városban. Az ingatlanértékesítések csak részben teljesültek, mert a tervezett mértékben nem sikerült eladni őket, tehát az ebből várható összegek csökkentették az Önkormányzat bevételeit. A
2013-as
évtől
kedvezőbb
körülmények
között
gazdálkodhatnak
az
önkormányzatok, nehézségek majd a saját bevételek megteremtésében lesznek. Problémát jelent, hogy az állam nem tesz különbséget a kisebb és nagyobb települések között, és egységesen szabja ki a kötelezően ellátandó feladatok körét. Eljutottunk olyan szintre, hogy egyes települési önkormányzatok a minimálisan elvárható közszolgáltatásokat és egyéb kötelező feladatokat sem tudnak ellátni megfelelő forrás hiányában. Ehhez kellene egy olyan átfogó finanszírozási rendszert kiépíteni, ami hosszabb távon megoldaná a kötelezően ellátandó feladatok biztosítását
az
egyes
önkormányzatoknál
(http://www.icegec-
memo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pdf).
Továbbá
egy
hazai pályázati rendszert is ki lehetne dolgozni, mivel a nagy különbségek miatt a kisebb települések nem tudnak élni az EU-s pályázatokkal. Várhatóan a járások 2013.január 1-jei bevezetését követően csökkennek az önkormányzatok pénzügyi nehézségei, a kötelező feladatokhoz szükséges fedezetet
49
biztosítani tudja az állam, és ezzel véget vethet az önkormányzatok hosszú évek óta tartó eladósodásának. Ha meglesznek a szükséges anyagi források, és nem lesz szükség újabb jelentősebb hitelekre az önkormányzatoknak, feltehetően a kötelezően ellátandó feladatok minősége is javulni fog. Az önkormányzatok technikailag is elmaradottak az EU által elvárt szinttől. Például több helyen a számítógép állomány és a gépek minősége is elmarad a kívánt szinttől. Az önkormányzatok az SZJA összegénél nem a tárgyévire számíthatnak, hanem a két évvel ezelőtti időszakban bevallottra. Tehát a pénzek nem jutnak el időben a címzetthez, ami szintén a technikai elmaradottság számlájára írható. Folyamatban vannak a számítások az új végrehajtható költségvetésről. A feltételek még nem állnak rendelkezésre teljes körűen, várhatóan a feladatok ellátásához kisebb arányú források állnak majd rendelkezésre. Fontos lesz a megalapozott összeállítás, amely rangsorolja a feladatokat, hogy a város ellátási színvonala ne csökkenjen. Az esélyegyenlőség kidolgozása lesz a jövő kérdése, hogy miként lehet felzárkóztatni az elmaradottabb települési önkormányzatokat. Kérdés, hogyan hat az önkormányzati rendszerre a járások bevezetése, de ez már egy következő kutatást jelent.
50
IRODALOMJEGYZÉK Szakkönyvek, szakfolyóiratok 1.
BERÉNYI, S.: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei: (autonómiák
és önkormányzatok) (Rejtjel Kiadó Kft., Budapest 2003.) 2.
BOTOS, K.-SCHLETT, A.-HALMOSI, P.: Államháztartástan jegyzet (Szegedi
Tudományegyetem Gazdaságtudományi kar 2012.) 3.
DARÁZS, I.: Amit az önkormányzatok gazdálkodásáról tudni kell (ETK Rt.,
Budapest 2008.) 4.
FOGARASI, J.: A helyi önkormányzatok (HVG ORAC Lap és Könyvkiadó
Kft., Budapest 2010.) 5.
GYURGYÁK, J.: Mi a politika? Bevezetés a politika világába (Osiris Kiadó
Kft., Budapest 2004.) 6.
JENEI, Gy.: Közigazgatás-Menedzsment (Századvég Pol. Isk. Alapítvány,
Budapest 2005.) 7.
KÁKAI,L.: Önkormányzatok értetek, de nélkületek! (Századvég Pol. Isk.
Alapítvány, Budapest 2004.) 8.
KUSZTOSNÉ, Ny. E.: A helyi önkormányzatok és pénzügyeik (Municipium
Magyarország Alapítvány, Budapest 2003.) 9.
Önkormányzati tételek
10. SIVÁK,
J.-VÍGVÁRI,
A.:
Rendhagyó
bevezetés
a
közpénzügyek
tanulmányozásába (Complex Kiadó, Budapest 2012.) 11. TORMA, A.: Európai közigazgatás, régiók, önkormányzatok (Virtuóz Kiadó, Budapest 2002.)
Internetes források 12. http://hadmernok.hu/2009_3_elohazi.pdf, (Letöltve: 2012. október 11.) 13. http://hir6.hu/cikk/63766/retvari_2013_vegere_befejezodik_a_kozigazgatas_atsz ervezese,(Lletöltve: 2012. November 28.) 14. http://hvg.hu/itthon/20110819_jaras_navracsics_tibor,
(Letöltve:
2012.
November 27.)
51
15. http://www.icegecmemo.hu/hun/rendezvenyek/lezarult/MKT_06_16/data/Pitti_Z.pdf, (Letöltve: 2012. október 13.) 16. http://www.kormany.hu/hu/kozigazgatasi-es-igazsagugyi-miniszterium/teruletikozigazgatasert-es-valasztasokert-felelos-allamtitkarsag/hirek/szervezetfejlesztesseles-az-ugyfelszolgalati-munka-fejlesztesevel-is-keszulnek-a-kormanyhivatalokban-ajarasi-rendszerre, (Letöltve: 2012. November 17.) 17. http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99000065.TV&celpara=#xcelpar am, (Letöltve: 2012. október 8.) 18. http://pecelinfo.hu/index.php/hirek/helyi-hirek/95-kiemelt-helyi/7493-felall-ajarasi-rendszer-de-mi-valtozik, (Letöltve: 2012. október 20.) 19. http://www.policy.hu/flora/onkor.htm, (Letöltve: 2012. október 4.) 20. http://www.pmkik.hu/world/pmkikweb.nsf/938f57d73bdb9b3ac1256e68002ffad 8?OpenForm&ParentUNID=9F1F84D1B7261B0AC12579B900532FBA, (Letöltve: 2012. december 14.) 21. www.nfu.hu/download/921/Az%20ISPA%20Program.pdf,
(Letöltve:
2012.december 14.) 22. http://sapard-avop-nvt.kormany.hu/sapard-program, (Letöltve: 2012. december 14.) 23. http://www.felvi.hu/felsooktatasimuhely/avir/fogalomtar/defmart/!DefMart/inde x.php/Normat%C3%ADv_t%C3%A1mogat%C3%A1s, (Letöltve: 2012. december 16.) Jogszabályok 24. Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), 25. A Magyar Köztársaság Alkotmánya az 1949. évi XX. törvény 26. Európai Önkormányzati Charta 27. Az Önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénymódosítása: a 2011. évi CLXXXIX. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény, 28. A Magyarország helyi önkormányzatairól 2011. évi CLXXXIX. szóló törvény 29. A gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény módosítása 30. Magyarország Alaptörvénye 31. Az Önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 32. Az Államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényt (a továbbiakban Áht.)
52
33. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény
53
NYILATKOZAT
Alulírott Páli Krisztián büntetőjogi felelősségem tudatában nyilatkozom, hogy a szakdolgozatomban foglalt tények és adatok a valóságnak megfelelnek, és az abban leírtak a saját, önálló munkám eredményei. A szakdolgozatban felhasznált adatokat a szerzői jogvédelem figyelembevételével alkalmaztam. Ezen szakdolgozat semmilyen része nem került felhasználásra korábban oktatási intézmény más képzésén diplomaszerzés során.
Budapest, 2013.01.02.
Páli Krisztián s.k. hallgató aláírása
2
