Brussel, 23 maart 2007 180307_Advies_HEbesluit
Advies Wijzigingsbesluit hernieuwbare energie Inzake groenestroomcertificaten voor biomassa
Advies besluit hernieuwbare energie
Inhoud Samenvatting ......................................................................................................................... 3 Advies .................................................................................................................................... 4 1.
Situering van de adviesvraag ..................................................................................... 4
2. 2.1. 2.2. 2.3.
Algemene bemerkingen en aanbevelingen ................................................................ 5 Zorg voor een meer differentieerbare ondersteuning voor hernieuwbare energie .......... 6 Stap nu mee in de beweging naar meer Europese harmonisering ................................. 6 Verbeter de kwaliteit van de RIA ................................................................................... 7
3. 3.1. 3.2.
Aanbevelingen inzake de beperking op het gebruik van houtstromen .................... 7 Vereenvoudig de formulering in art. 5............................................................................ 7 Specificeer de houtstromen die in aanmerking komen voor de certificatenverplichting .. 8
4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4.
Aanbevelingen inzake de berekening van elektriciteitsproductie uit biomassa...... 8 Laat de VREG het kader voor de netto-elektriciteitsberekening vastleggen ................... 8 Verduidelijk het referentiekader voor mest, afval en afvalwater ..................................... 9 Vermijd onzekerheden omtrent herevaluatie van reeds behandelde aanvragen .......... 10 Geef aan hoe de regeling gecontroleerd zal worden ................................................... 10
5. 5.1.
Aanbeveling inzake de aansluitkosten .................................................................... 11 Verduidelijk de bepaling inzake de aansluitkosten....................................................... 11
Referentielijst....................................................................................................................... 12
2
Advies besluit hernieuwbare energie
Samenvatting De raad vindt het een goede zaak dat het voorliggend wijzigingsbesluit inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen voorziet in een procedure die sneller duidelijkheid verschaft aan kandidaat-investeerders over de groenestroomcertificaten die ze zullen kunnen ontvangen. Wel heeft de raad vragen en bemerkingen bij de andere voorgestelde wijzigingen, in het bijzonder bij de beperking op het gebruik van houtstromen voor de elektriciteitsopwekking die aanvaard wordt in het kader van de certificatenverplichting en inzake de berekeningswijze van de elektriciteitsproductie die in aanmerking komt voor toekenning van groenestroomcertificaten uit biomassa. Meer fundamenteel vindt de raad tot slot dat het voorontwerp van wijzigingsbesluit de nood benadrukt aan een meer differentieerbaar ondersteuningssysteem voor de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen binnen een meer geharmoniseerd Europees kader.
3
Advies besluit hernieuwbare energie
Advies 1. Situering van de adviesvraag Op 12 maart 2007 ontving de SERV van Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur het voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 5 maart 2004 inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen. De Vlaamse regering had dat besluit op 2 maart 2007 goedgekeurd met het oog op een adviesvraag aan de Raad van State. De raad apprecieert dat de minister de SERV de gelegenheid wil bieden om ook over het ontwerpbesluit een advies te formuleren. Adviesvragen over ontwerpbesluiten van het elektriciteitsdecreet zijn namelijk formeel niet verplicht. Het voorliggend ontwerpbesluit wijzigt het bestaande besluit inzake hernieuwbare energie, dat ondermeer het groenestroomcertificatensysteem regelt. De wijzigingen zouden zijn ingegeven door problemen of onvolkomenheden die de huidige regelgeving veroorzaakt. Concreet worden in het voorontwerp van besluit volgende wijzigingen voorgesteld:
De aanpassing van de aanvaarding van groenestroomcertificaten: Er zullen geen groenestroomcertificaten meer aanvaard worden voor elektriciteit opgewekt door hout dat geen afval is – tenzij het korte-omloophout betreft - in installaties met een opgesteld vermogen groter dan 20 MWe waarvan de vergunningsaanvragen werden ingediend na 1 mei 2007.
De introductie van een definitie van korte-omloophout De specificatie van de wijze waarop de netto-elektriciteitproductie door biomassa wordt berekend, in het bijzonder de al dan niet verrekening van de energie die nodig was voor het transport van de biomassa: Voor biomassastromen vervoerd met niet CO2-neutrale brandstoffen zal het niet-elektrisch verbruik veroorzaakt door het transport van deze stromen worden omgezet naar een equivalent elektriciteitsverbruik en in mindering worden gebracht van de geproduceerde elektriciteit waarvoor certificaten worden toegekend. De transportenergie afkomstig van CO2-neutrale brandstoffen zal niet in mindering worden gebracht van de geproduceerde elektriciteit. De VREG moet voor de beoordeling van de CO2-impact een referentiekader uitwerken.
De voorgestelde berekeningswijze zou gelden voor alle installaties, zelfs indien dit een herevaluatie impliceert van dossiers die reeds voor 1 mei 2007 werden goedgekeurd.
De specificatie van de wijze waarop voorbehandelingsenergie en de energie van andere utiliteitsvoorzieningen worden beschouwd: Deze energieverbruiken worden in mindering gebracht voor de berekening van de netto-elektriciteitsproductie waarvoor CO2-certificaten
4
Advies besluit hernieuwbare energie
worden toegekend, tenzij de gebruikte brandstof CO2-neutraal is. Dit geldt evenwel niet voor elektrische energie. Voor mest, afval en afvalwater zijn deze energieverbruiken een nuttige toepassing - die niet in mindering wordt gebracht - op voorwaarde dat niet meer energie gebruikt wordt dan bij de toepassing van de best beschikbare technologie. De VREG kan per type hernieuwbare energiebron standaardwaarden vastleggen voor in mindering te brengen energie.
De aanpassing van de aanvraagprocedure voor certificaten zodat investeerders vroeger een aanvraag kunnen indienen en dus ook vroeger inzicht krijgen in de te verwachten certificatensteun. De aanvrager zal zijn aanvraag maximaal 3 jaar kunnen verlengen vooraleer het project effectief te realiseren.
De bepaling dat de aansluitkosten voor hernieuwbare energie-installaties worden beperkt tot het dichtstbijzijnde net van het spanningsniveau dat voor de betrokken installaties vereist is, in plaats van de kosten voor aansluiting op het dichtstbijzijnde punt van het 10 kV-net.
Over het hernieuwbare energie-besluit dat nu gewijzigd wordt en over de eerdere wijzigingen van dit besluit heeft de SERV reeds eerder geadviseerd (zie referentielijst).
2. Algemene bemerkingen en aanbevelingen De raad vindt het een goede zaak dat het voorliggend ontwerpbesluit inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen voorziet in een procedure die sneller duidelijkheid verschaft aan kandidaat-investeerders over de groenestroomcertificaten die ze zullen kunnen ontvangen. Ook vindt de raad het positief dat het korte omloop-hout gedefinieerd wordt. Wel heeft de raad vragen en bemerkingen bij de andere voorgestelde wijzigingen, in het bijzonder bij de beperking op het gebruik van houtstromen voor de elektriciteitsopwekking die aanvaard wordt in het kader van de certificatenverplichting (art. 5 van het ontwerpbesluit) en inzake de berekeningswijze van de elektriciteitsproductie uit biomassa die in aanmerking komt voor de toekenning van groenestroomcertificaten(art. 3 en 4). Deze specifieke aanbevelingen worden in deel 3 en 4 afzonderlijk beschreven. Over de berekening van de aansluitkosten (art. 6 van het ontwerpbesluit) formuleert de raad een bemerking in deel 5. Meer fundamenteel vindt de raad dat het voorontwerp de nood benadrukt aan een meer differentieerbare ondersteuning voor de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (zie deel 2.1) en van meer Europese harmonisering terzake (deel 2.2.).
5
Advies besluit hernieuwbare energie
2.1. Zorg voor een meer differentieerbare ondersteuning voor hernieuwbare energie Het huidige groenestroomcertificatensysteem heeft ongetwijfeld zijn merites, maar is weinig stabiel. Regelmatig zijn aanpassingen nodig om in te spelen op specifieke, niet voorziene of voorzienbare omstandigheden. Zo wijzigde het besluit van 5 maart 2004, dat het besluit van 28 september 2001 ophief, reeds vier maal. Deze talrijke en vaak dringende wijzigingen zijn geen goede zaak. Het merendeel van de wijzigingen aan het groenestroomcertificatensysteem die nu voorliggen, zouden nodig zijn om tegemoet te komen aan enkele knelpunten die verband houden met specifieke types hernieuwbare energiebronnen en waarvoor het marktmechanisme geen oplossing biedt. Deze wijzigingen tonen volgens de raad opnieuw aan dat het ondersteuningsregime voor hernieuwbare energie onvoldoende ruimte voorziet voor een gedifferentieerde aanpak van de diverse hernieuwbare energiebronnen en -technologieën. Ook in zijn aanbeveling van 15 juni 2005 had de SERV aangedrongen op meer differentiatie in het ondersteuningsmechanisme voor groenestroom. Een overdenking van het groenestroomcertificatensysteem, binnen een meer geharmoniseerd Europees kader, lijkt dan ook nodig, zodat het ondersteuningsmechanisme voor groene stroom kostenefficiënter wordt, meer rechtszekerheid biedt aan investeerders en oversubsidiëring van bepaalde vormen van hernieuwbare energie vermijdt.
2.2. Stap nu mee in de beweging naar meer Europese harmonisering Een overdenking van het ondersteuningssysteem voor hernieuwbare energie moet kaderen in de lopende discussies terzake op Europees niveau. Meer harmonisering op EU-niveau is noodzakelijk om ongewenste effecten van verschillen in ondersteuningsmechanismen te vermijden. In die zin vindt de raad het een goede zaak dat de EU start met een harmoniseringsoefening voor ondersteuningsmechanismen voor hernieuwbare energie. In het bijzonder voor de aanwending van biomassa als hernieuwbare energiebron dringt een Europees geharmoniseerd kader zich op. Het betreft immers internationale biomassastromen, die afhangen van evoluties en prijzen op internationale markten en die ook een invloed hebben op aanverwante internationale markten, zoals de houtmarkt. Internationale catalogeringen en criteria voor de aanwending van biomassa lijken in dat kader bijgevolg belangrijk. De raad dringt dan ook aan om met de conclusies van deze Europese discussie rekening te houden in de Vlaamse wetgeving terzake.
6
Advies besluit hernieuwbare energie
2.3. Verbeter de kwaliteit van de RIA De raad heeft vragen bij de kwaliteit van de RIA (reguleringsimpactanalyse) gevoegd bij het ontwerpbesluit. Deze RIA inventariseert slechts heel beperkt enkele reguleringsopties. De kosten en baten van de diverse opties zijn niet evenwichtig weergegeven en bovendien onvoldoende onderbouwd. De SERV stelt voor dat in de RIA een degelijke analyse gemaakt wordt van de gevolgen (kosten en baten) van de voorgestelde regelgeving voor de diverse actoren, enerzijds de impact van de voorgestelde beperking voor het bereiken van de groene stroom doelstellingen op een kostenefficiënte wijze en anderzijds de neveneffecten van de groene stroom regeling op de andere industriële sectoren, zoals de houtsector. De huidige RIA bekijkt dit veel te weinig. Ook de administratieve lasten werden onvolledig in kaart gebracht. Ook de implementatie en handhaving van de voorgestelde regeling werd onvoldoende belicht. Vreemd is ook dat de keuze van de te volgen optie blijkbaar werd bepaald door de spreiding van de kosten over sectoren, eerder dan de te streven naar de laagste maatschappelijk kost (zie bijv. samenvatting RIA, blz. 13).
3. Aanbevelingen inzake de beperking op het gebruik van houtstromen 3.1. Vereenvoudig de formulering in art. 5 Art. 5 van het ontwerpbesluit bepaalt dat er geen groenestroomcertificaten meer aanvaard zullen worden in het kader van de certificatenverplichting, voor elektriciteit opgewekt door ‘houtstromen die niet behoren tot c) (de organisch-biologische afvalstoffen die selectief ingezameld werden en niet in aanmerking komen voor materiaalrecyclage of worden verwerkt conform de bepalingen van het van toepassing zijnde sectorale uitvoeringsplan), of die niet behoren tot d) (organisch-biologische afvalstoffen die gesorteerd worden uit restafval en niet in aanmerking komen voor materiaalrecyclage of worden verwerkt conform de bepalingen van het van toepassing zijnde sectorale uitvoeringsplan) of die niet bestaan uit korte-omloophout en die gebruikt worden in een installatie met een nominaal elektrisch vermogen groter dan 20 MW, waarvoor de stedenbouwkundige en de milieuvergunningsaanvraag werden ingediend voor 1 mei 2007’. Volgens de raad hindert de opeenvolging van bijzinnen gecombineerd met negatieve formuleringen de leesbaarheid en begrijpbaarheid van dit artikel. Het artikel moet dan ook zeker geherformuleerd worden. Er lijkt een tegenstrijdigheid te bestaan tussen het ontwerpbesluit en de artikelsgewijze bespreking in de nota aan de Vlaamse regering. Volgens de artikelsgewijze bespreking wordt de
7
Advies besluit hernieuwbare energie
beperking op het gebruik van bepaalde houtstromen ingevoerd voor nieuwe projecten, waarvoor de stedenbouwkundige en de milieuvergunningsaanvraag wordt ingediend na 1 mei 2007. Dit wordt naar verluidt gedaan om de rechtszekerheid te garanderen voor bestaande projecten, voor projecten in aanbouw of voor projecten vergevorderd in de vergunningsprocedure. Het voorontwerp van besluit kan echter ook gelezen worden als het uitsluiten van houtstromen die gebruikt worden in een installatie met een nominaal elektrisch vermogen groter dan 20 MW, waarvoor de stedenbouwkundige en de milieuvergunningsaanvraag werden ingediend voor 1 mei 2007. Ook meent de raad dat ervoor gezorgd moet worden dat de gekozen datum valt na de publicatiedatum van het besluit. Meer fundamenteel wijst de raad er ten slotte op dat de regeling zoals beschreven in de nota aan de Vlaamse regering (beperkingen voor installaties ingediend na 1 mei 2007) potentiële gevolgen heeft voor nieuwe toetreders op de elektriciteitsmarkt. Voor nieuwe installaties zullen namelijk andere voorwaarden gelden - en blijven gelden - dan voor de bestaande installaties.
3.2. Specificeer de houtstromen die in aanmerking komen voor de certificatenverplichting Los van de vraag hoe de bepalingen van het ontwerpbesluit inzake het gebruik van houtstromen kaderen in de relevante discussies op EU-niveau (cf. supra), merkt de raad op dat art. 5 van het ontwerpbesluit niet volledig duidelijk maakt welke houtstromen als hernieuwbare energiebron in de toekomst nog aanvaard zullen worden in het kader van de certificatenverplichting. De raad merkt op dat het begrip ‘houtstromen’ niet gedefinieerd is. Bovendien is het onderscheid tussen afvalstoffen en niet-afvalstoffen voor dergelijke stromen niet volledig duidelijk. Ook in het Vlarea wordt dit niet afdoende geregeld.
4. Aanbevelingen inzake de berekening van elektriciteitsproductie uit biomassa 4.1. Laat de VREG het kader voor de nettoelektriciteitsberekening vastleggen Volgens het voorontwerp van besluit kan de VREG ‘een uniforme aanpak voorstellen per hernieuwbare energiebron om de netto geproduceerde elektriciteit te berekenen en om het gebruik van CO2-neutrale brandstoffen aan te tonen’ (art. 4 van het ontwerpbesluit, nieuw art. 12 §2, vierde lid). De netto geproduceerde elektriciteit is de geproduceerde elektriciteit, vermin-
8
Advies besluit hernieuwbare energie
derd met de gemeten elektriciteitsafname of de equivalente elektriciteitsafname van de utiliteitsvoorzieningen die behoren bij de productie-installatie of die nodig zijn om de gebruikte hernieuwbare energiebron voor elektriciteitsopwekking geschikt te maken. Het begrip CO2neutraal werd nog niet gedefinieerd: dat wordt overgelaten aan de VREG (nieuw art. 11 3de lid). De raad vindt het een goede zaak dat de VREG, in overleg met de groenestroomproducenten, inderdaad standaardwaarden zou vastleggen voor de in mindering te brengen hoeveelheid elektriciteit. Dat vermindert de bewijslast voor de initiatiefnemer. Wel moet het mogelijk blijven dat producenten andere berekeningen en waarden ter goedkeuring voorleggen aan de VREG. De raad wijst er evenwel op dat volgens het ontwerpbesluit de VREG een dergelijk kader ‘kan voorstellen’. Dat wil zeggen dat de VREG dit wellicht niet voor alle types hernieuwbare energiebronnen zal doen, waardoor voor deze bronnen de bewijslast nog steeds bij de initiatiefnemer zal liggen. Dat zal de haalbaarheid van kleine projecten negatief beïnvloeden. Bovendien kan de VREG een dergelijk kader slechts ‘voorstellen’; het is onduidelijk wat het statuut en de bijhorende procedures van een dergelijk voorstel zullen zijn. Ook vraagt de raad zich af welke types hernieuwbare energiebronnen de VREG zal onderscheiden bij de opmaak van de uniforme aanpak per hernieuwbare energiebron. Tot slot meent de raad dat het begrip ‘CO2-neutraliteit’ te stringent lijkt. Wellicht wordt beter van ‘CO2-arme’ brandstoffen gesproken (art. 11 en 12)1.
4.2. Verduidelijk het referentiekader voor mest, afval en afvalwater Volgens het nieuwe art. 22 §2 eerste lid (art. 4 van het ontwerpbesluit) brengt de VREG de elektriciteitsafname of de equivalente elektriciteitsafname van de utiliteitsvoorzieningen niet in mindering van de elektriciteit, geproduceerd uit mest, afval of afvalwater, voor zover de certificaatgerechtigde aantoont dat een overeenkomstig energieverbruik ook vereist is bij de toepassing van de best beschikbare techniek voor de verwerking of noodzakelijke behandeling van mest, afval of afvalwater. De raad vraagt zich af hoe met deze bepaling zal worden omgegaan indien voor de verwerking of behandeling van een bepaald type mest, afval of afvalwater geen BBT beschikbaar is. Wat zal dan het referentiekader zijn? Waarmee zal worden vergeleken?
1
Volgens het nieuw art. 11 (art. 3 van het ontwerpbesluit) wordt voor ingevoerde biomassa het elektriciteitsverbruik of het equivalente elektriciteitsverbruik voor het transport van deze biomassa tot aan de grens van het Vlaamse gewest in mindering gebracht, tenzij CO2-neutrale brandstoffen worden gebruikt. Dat impliceert dat het gebruik ‘CO2-neutrale elektriciteit’ voor het transport, zoals bijv. mogelijk is bij het transport per trein, wel het aantal toe te wijzen certificaten zal verminderen.
9
Advies besluit hernieuwbare energie
4.3. Vermijd onzekerheden omtrent herevaluatie van reeds behandelde aanvragen Zowel het nieuwe art. 11 als het nieuwe art. 12 §2 voorzien dat de VREG voor productieinstallaties waarvan de aanvraag tot toekennning van groenestroomcertificaten goedgekeurd werd voor 1 mei 2007, de beslissing tot toekenning van groenestroomcertificaten aan een installatie zal aanpassen zodat vanaf 1 mei 2007 bij de bepaling van het maandelijks toe te kennen aantal groenestroomcertificaten rekening gehouden wordt met de regeling vermeld in het tweede lid.
Voor art. 12 is dit tweede lid: ‘De VREG brengt de equivalente elektriciteitsafname van de niet-elektrische utiliteitsvoorzieningen niet in mindering van de geproduceerde elektriciteit voor zover de certificaatgerechtigde aantoont dat de utiliteitsvoorzieningen met CO2neutrale brandstoffen worden gevoed.
Voor art. 11 is dit tweede lid: ‘Als voor dat transport andere energiebronnen dan elektriciteit gebruikt worden, wordt het equivalente elektriciteitsverbruik berekend door de VREG als de elektriciteit die in een referentiecentrale met dezelfde hoeveelheid energie opgewekt kan worden’.
De raad wijst erop dat met betrekking tot artikel 11 moet worden verwezen naar het derde lid en niet naar het tweede lid. Dit betekent dat zowel voor transport als voor utiliteitsvoorzieningen de equivalente elektriciteitsafname niet in mindering wordt gebracht indien voor het transport, respectievelijk de utiliteitsvoorzieningen CO2-neutrale brandstof wordt gebruikt. Door deze verwijzing, wordt de berekeningswijze wettelijk vastgelegd en wordt meer zekerheid gecreëerd.
4.4. Geef aan hoe de regeling gecontroleerd zal worden De raad heeft tot slot vragen bij de controle op de voorgestelde regeling. Zal de VREG continu opvolgen welke biomassastromen in de betrokken installaties worden gebruikt en hoe de geimporteerde biomassastromen worden vervoerd? Op welke manier zal deze controle verlopen? De handhaving van de voorgestelde regeling werd niet beschreven in de nota aan de Vlaamse regering noch in de bijgevoegde RIA.
10
Advies besluit hernieuwbare energie
5. Aanbeveling inzake de aansluitkosten 5.1. Verduidelijk de bepaling inzake de aansluitkosten Artikel 6 van het ontwerpbesluit (nieuw art. 19 §1 tweede lid) bepaalt dat, onafhankelijk van het uiteindelijke bepaalde aansluitingspunt, de kosten voor de aanvrager in elk geval beperkt blijven tot de aansluitingskosten, berekend voor het geval dat de aansluiting gemaakt zou worden op het dichtstbijzijnde punt van het bestaande net […]. De raad merkt op dat – zeker voor de hogere spanningen - wellicht de dichtstbijzijnde post wordt bedoeld. Zoniet zou de aansluiting gratis zijn, indien de aan te sluiten installatie zich onder of naast een luchtlijn of kabel bevindt.
11
Advies besluit hernieuwbare energie
Referentielijst SERV, 15.06.2005, Aanbeveling Benchmarking elektriciteitskosten. Vaststellingen en aanbevelingen, Brussel: SERV. SERV, 10.02.2005, Advies over het wijzigingsbesluit hernieuwbare energiebronnen, Brussel: SERV. SERV, 26.10.2004, Advies over het besluit tot opheffing van de gratis distributie van groene stroom, Brussel: SERV. SERV, 09.07.2003, Advies over het ontwerpbesluit hernieuwbare energiebronnen, Brussel: SERV. SERV, 12.03.2003, Advies over het wijzigingsbesluit groene stroom, Brussel: SERV. SERV, 11.10.2000, Advies over het voorontwerp van besluit inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen, Brussel: SERV.
12
