Brussel, 10 december 2003 101203_Agenda_2007
Agenda 2007 Aanbeveling over de betrokkenheid van de ruimtevragende beleidssectoren bij het tot stand komen van ruimtelijke visies, doelstellingen en plannen en de realisatie daarvan
Agenda 2007
Inhoud 1.
Situering..........................................................................4
2.
Krachtlijnen van het standpunt .....................................4
2.1.
Beleidsnetwerking met grotere sectorale betrokkenheid ........ 4
2.2.
Naar strategische structuurplannen .......................................... 5
2.3.
Wegwerken van onevenwichtige sectoralisering van de ruimtelijke ordening.................................................................... 5
2.4.
Hoe sectorale betrokkenheid organiseren? .............................. 5 2.4.1 Betrokkenheid in alle fasen van het planproces............................................ 5 2.4.2 Dectretale ondersteuning nodig.................................................................... 6 2.4.3 Opbouw van een partnerschapsmodel in het afwegingsproces..................... 6
2.5.
Concrete voorstellen bij de herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in 2007 ............................................. 7
2.6.
Verdere stappen .......................................................................... 8
3.
Naar beleidsnetwerking in de ruimtelijke ordening? ...8
3.1.
Beleidsnetwerking volgens Albrechts/Isro ............................... 8
3.2.
Beleidsnetwerking .................................................................... 10 3.2.1 Meer dan beleidsuitvoering: ook beleidsbepaling ....................................... 10 3.2.2 Sectorale participatie vraag deskundigheid en organisatie ......................... 12
3.3.
Beleidsnetwerking en toenemende sectoralisering van de ruimtelijk ordening.................................................................... 13 3.3.1 Vlacoro over de accumulatie van sectorale regelingen ............................... 13 3.3.2 Gelijktijdige beleidsinput, vraagt sectoralisering, maar dan op gelijke voet . 14
2
Agenda 2007
4.
Essentiële vragen over de sectorale betrokkenheid bij het vastleggen van structuurplannen en uitvoeringsplannen.......................................................15
4.1.
In welke fase van de planning is die betrokkenheid nodig?.. 16
4.2.
Wat is de inhoud van die betrokkenheid? ............................... 17
4.3.
Hoe wordt die betrokkenheid georganiseerd en moet die decretaal onderbouwd worden? .............................................. 17
4.4.
Belang van eenduidige visies .................................................. 18
4.5.
Hoe wordt het afwegingsproces georganiseerd en wie is hiervoor verantwoordelijk: Naar een partnerschapsmodel? . 19 4.5.1 Algemeen................................................................................................... 19 4.5.2 Op niveau van de structuurplannen ............................................................ 20 4.5.3 Op niveau van de uitvoeringsplannen......................................................... 20
5.
Concreet: betrokkenheid bij de herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 2007 .................22
5.1.
Situering .................................................................................... 22
5.2.
Naar ‘Vlaanderen in vorm’ II ..................................................... 23
5.3.
Verdere stappen ........................................................................ 24
3
Agenda 2007
1. Situering Dat ruimtevragende beleidssectoren moeten betrokken worden bij het totstandkomen van het ruimtelijk beleid en de uitvoering ervan, daar is iedereen het ongeveer over eens. Dit werd vanuit de beleidssector economie voor het eerst verwoord in het Charter Economie1. In dit charter werd gesteld dat de verschillende beleidssectoren van in de beginfase nauw moeten betrokken worden bij de opmaak - tegen 2007 - van het nieuwe Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Het uitgangspunt hierbij is dat de beleidssectoren zelf hun visie op de ruimtelijke ontwikkeling weergeven. Het is pas dan dat op basis van een dialoog een maatschappelijk gedragen ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen tot stand komt. Op de discussiedag van 12 mei 2003 georganiseerd door de SERV over het economisch ruimtegebruik, werd die betrokkenheid niet meer in vraag gesteld. Op basis van de toen gevoerde discussie stelde de SERV, met het oog op de voorbereiding van een nieuw Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in 2007, te willen nagaan hoe een model met grotere betrokkenheid van stakeholders/beleidsectoren effectief kan tot stand komen en welke stappen (eventueel decretaal) hiervoor nodig zijn.
2. Krachtlijnen van het standpunt 2.1. Beleidsnetwerking met grotere sectorale betrokkenheid Vanuit verschillende hoeken wordt een nieuw type van ruimtelijke ordening voorgestaan waarbij beleidsnetwerking, met een grotere betrokkenheid van de stakeholders een centraal gegeven is. De raad grijpt dit aan om te pleiten voor een grotere sectorale betrokkenheid zowel bij de bepaling van het ruimtelijk beleid als bij de uitvoering daarvan. De betrokkenheid bij de beleidsbepaling slaat hierbij zowel op de opmaak van de structuurplannen als de uitvoeringsplannen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de verschillende segmenten van de maatschappij met relevante ruimtelijke vragen deze vragen op basis van gelijkwaardigheid kunnen inbrengen in het ruimtelijk afwegingsproces, zowel op niveau van de structuurplannen als de uitvoeringsplannen.
1
Charter Economie, Gevraagde bijsturing bij de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderenbis, 11 december 2002.
4
Agenda 2007
2.2. Naar strategische structuurplannen In de huidige planningspraktijk lopen de processen van beleidsbepaling en –uitvoering door mekaar, waardoor de dubbele structuur met structuurplannen en uitvoeringsplannen in vraag kan gesteld worden. Voor de raad is het vanuit deze visie logisch dat structuurplannen strategische beleidsdocumenten worden met de verwachte ruimtelijke beleidskeuzes voor de komende periode. In deze functie kunnen structuurplannen alleen richtinggevend zijn. Zelfs in deze rol blijven structuurplannen een belangrijk instrument. Met de keuze voor een beleidsplan kunnen ze trouwens ook beter inspelen op de snelle maatschappelijke wijzigingen die vandaag aan de orde zijn en hangen ze niet vast aan disproportionele procedures.
2.3. Wegwerken van onevenwichtige sectoralisering van de ruimtelijke ordening Met Vlacoro stelt de raad vast dat er een toenemende sectoralisering is van de ruimtelijke ordening. Het risico is reëel dat samen met de sectoralisering eveneens een versnippering en dus een niet-coherent ruimtelijk beleid ontstaat. In extreme vorm zou dit ertoe kunnen leiden dat iedere sector zijn eigen ruimte organiseert. Iedere ruimtebehoevende sector bouwt eigen deskundigheid op en maakt eigen doelstellingen en visies omtrent ruimtegebruik. Bepaalde sectoren hebben hierin een voorsprong opgebouwd, zowal inzake wetenschappelijke onderbouwing als beleidsmatige invulling. De raad stelt dat het geen gezonde situatie is dat er een onevenwichtige wetenschappelijke en beleidsmatige voorbereiding is vanuit verschillende sectoren. Als men er vanuit gaat dat ruimtelijk ordening het resultaat is van een maatschappelijk afwegingsproces is het nogal evident dat de verschillende ruimtevragen op gelijke wijze worden behandeld. De raad wil het huidige sectorale onevenwicht wegwerken zowel op wetenschappelijk als op beleidsvoorbereidend niveau.
2.4. Hoe sectorale betrokkenheid organiseren? 2.4.1
Betrokkenheid in alle fasen van het planproces
De raad ziet een sectorale betrokkenheid in alle fasen van het planproces omdat de onderbouwing van het ruimtelijk afwegingsproces moet gevoed worden vanuit de ruimtevragende
5
Agenda 2007
sectoren. Binnen die ruime betrokkenheid van verschillende stakeholders is de rol is van de ruimtelijke planning dubbel. Vooreerst kan men de ruimtelijke planning zelf als sector beschouwen die een eigen deskundigheid heeft en die in het planproces concepten zoals ruimtelijke kwaliteit, draagkracht bekeken vanuit verschillende functies, duurzame ruimtelijke ontwikkeling, enz., kan inbrengen vanuit de sector. Daarnaast, en gescheiden van de eerste functie, is er de technische voorbereiding van het maatschappelijk afwegingsproces. Door hun ervaring in het bijeenbrengen van verschillende belangengroepen zowel op niveau van het generieke, het specifieke en het projectmatige niveau hebben zij ook de ervaring in huis om de verschillende sectorale visies, samen met de stakeholders, in mekaar te passen. Dit vraagt uiteraard specifieke opleiding en budgetten. 2.4.2
Dectretale ondersteuning nodig
In tegenstelling tot Nederland, bestaat er in Vlaanderen zonder decretale onderbouw geen traditie van sectorale visievorming omtrent ruimtelijk ontwikkelingen. De raad trekt hieruit de conclusie dat de betrokkenheid in de verschillende fasen in het planproces decretaal wordt geregeld. Dit betekent dat in het decreet ruimtelijk ordening minstens wordt ingeschreven dat het Ruimtelijk Structuurplan (Vlaanderen) en het ruimtelijk uitvoeringsplan tot stand komt op basis van een afweging van door ruimtevragende sectoren ingebrachte visies (structuurplan) en visies en concrete voorstellen (RUP’s). Er zijn verder verschillende redenen die ervoor pleiten dat de sectoren zich ook intern laten ondersteunen door een decretaal initiatief. Ten eerste creëert een sectoraal decreet een interne dwingende karakter (m.a.w. ten aanzien van de sector zelf). Ten tweede is het extern impact veel groter (m.a.w. ten aanzien van de andere sectoren). Tenslotte is alleen via een decretale basis een afdwingbare structurele relatie met de wetgeving op de ruimtelijke ordening (en de andere regelgevingen met ruimtelijke impact) mogelijk. 2.4.3
Opbouw van een partnerschapsmodel in het afwegingsproces
Voor de raad zijn de sectoren en de ruimtelijke ordening gelijkwaardige partners die op voet van gelijkheid met mekaar in dialoog treden waardoor op een maatschappelijke gelegitimeerde wijze territoriale keuzes bekomen worden. Dit partnerschapmodel bestaat vandaag nog zeker niet, maar is volgens de raad de enige mogelijkheid binnen een echt subsidiair planningssysteem. Misschien is het zelfs de enige overlevingsstrategie voor een substantieel ruimtelijk ordeningsbeleid in de toekomst, gelet op de hierboven gemelde ‘sectoralisering’ van het ruimtelijke ordenen. De huidige ontwikkelende sectorale territoriale planning zorgt immers voor een verdere verkaveling van het ruimtelijk
6
Agenda 2007
beleid, waarbij eerder dan dialoog een politiek van ‘terreinbezetting’ wordt gevoerd binnen de logica van een sectoraal concurrentiemodel. Op niveau van de strategische structuurplannen dienen de ruimtevragende beleidssectoren zich te organiseren om de input voor de eigen beleidssector op te maken. De technische voorbereiding van het afwegingsproces gebeurt sectoroverstijgend, samen met de sectoren. Op niveau van de uitvoeringsplannen moeten dubbele procedures vermeden worden. Een eerste stap die deze dubbele procedures vermijdt is voorgesteld door de raad in zijn advies over het ontwerpbesluit houdende regels tot uitvoering van het oppervlaktedelfstoffendecreet (Advies dd 22/10/2003). In dit advies werd het ondubbelzinnig voorstel geformuleerd om de, in uitvoering van het decreet opgemaakte, sectorplannen via gewestelijke thematische RUP’s in ruimtelijk plannen om te zetten. Verder stelde de raad dat het binnen deze context logisch is dat het openbaar onderzoek in de fase van de opmaak van de sectorplannen wordt georganiseerd volgens de regels die in het DRO zijn opgenomen. Het is even logisch dat wanneer het gewestelijke RUP wordt opgemaakt geen openbaar onderzoek meer wordt georganiseerd indien de inhoud ervan niet verder gaat dan de vastgestelde sectorplannen. Het is immers zinloos om over hetzelfde tweemaal een openbaar onderzoek te organiseren. De raad wil dezelfde redenering inbouwen ten aanzien van het geheel van de sectorale beleidsvelden met ruimtelijke impact, zodat dubbel openbaar onderzoek wordt vermeden. Een basisvoorwaarde hiervoor is het bestaan van sectorale decreten die de bevoegdheid en de inhoud van de sectorale plannen duidelijk omschrijven, alsook de afweging met andere ruimte aanspraken, en die de relatie met de wetgeving op de ruimtelijk ordening en de daarin voorziene instrumenten vastleggen. Het is tenslotte volgens de raad een interessante onderzoekspiste om na te gaan binnen welke voorwaarden het mogelijk kan zijn dat sectorplannen – zonder omzetting - thematisch RUP worden.
2.5. Concrete voorstellen bij de herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in 2007 Volgens de raad vraagt de herziening van 2007 een herijking van de doelstellingen, visies, methodieken en acties. Als men weet dat een volledig planproces rond is op ongeveer 3 jaar, is het nodig dat in 2004 wordt gestart met de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen II.
7
Agenda 2007
De raad stelt voor om op korte termijn een ‘Vlaanderen in vorm II’ op te stellen dat enerzijds een kritische wetenschappelijke doorlichting bevat van het huidige Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en dat anderzijds de hoofdlijnen bevat waarrond het nieuw Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen kan worden opgemaakt.
2.6. Verdere stappen De raad is er zich van bewust dat de voorgestelde koerswijziging niet meer kan gerealiseerd worden tegen medio 2004. Dit is volgens de raad echter ook niet nodig. Uiteindelijk kan gesteld worden dat de volledige decretale onderbouw voor een nieuw planningssysteem tegen 2007 moet rond zijn. Dit belet niet dat nu reeds in het voorgestelde systeem van grotere sectorale betrokkenheid wordt gestapt en dat hiermee de nodige ervaring wordt opgedaan om tegen 2007 – en indien mogelijk reeds vroeger - de juiste decretale aanpassingen te kunnen doorvoeren. Dit is overigens dezelfde werkwijze die werd toegepast bij de opmaak van het eerste structuurplan. De decretale basis hiervoor werd pas op het einde van de rit gelegd in het planningsdecreet, nadat men zeker wist hoe alles in mekaar kon passen. Uiteraard is decretale inbedding pas waardevol als zowel de sectoren als het departement ruimtelijke ordening (op de drie bestuurlijke niveaus) werk maken van een organisatie die de in deze nota uitgewerkte betrokkenheid bij de ruimtelijke ordening ook daadwerkelijk kan realiseren.
3. Naar beleidsnetwerking in de ruimtelijke ordening? 3.1. Beleidsnetwerking volgens Albrechts/Isro Albrechts, 2003, ISRO, 20032 introduceren een andere manier van beleidsvoering in de ruimtelijke ordening, die nauw aansluit bij de hierboven vastgestelde noodzaak van betrokkenheid: de beleidsnetwerking. Het schaalniveau waarop de betrokkenheid zich afspeelt bepaalt in grote mate de manier van beleidsnetwerking. In dit verband wordt een onderscheid gemaakt tussen drie planningslijnen: het generieke, het specifieke en het projectmatige.
Albrechts L., 2003, Uiteenzetting studiedag SERV, economisch ruimtegebruik IISRO, 2003, Netwerken en netwerking als uitdaging voor ruimtelijke planning: Samenvatting van de studie in opdracht van ARP 2
8
Agenda 2007
Het generieke handelt over enerzijds de vastlegging van algemeen geldende ruimtelijke principes (visie en toetskader), en anderzijds over een pakket va maatregelen en acties (een programma), dat nodig is om ze te verwezenlijken. Ook uitspraken over bevoegdheidsverdeling (tussen bestuurlijke niveaus) horen hierbij. Volgens Albrechts en ISRO blijven visie en toetskader gebaseerd op de ruimtelijke principes van het RSV,maar de operationalisering op het Vlaamse niveau wordt herbekeken zodat het plan een meer strategisch karakter krijgt. Beleid m.b.t. de stedelijke gebieden (selectie, taakstellingen, ...) wordt in overeenstemming gebracht met de nieuwe inzichten inzake netwerkstedelijkheid3. Het programma duidt de projecten en specifieke thema’s /gebieden aan die Vlaanderen in de volgende periode zal aanvatten. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen behoort duidelijk tot de generieke planningslijn. Het specifiek thematisch of gebiedsgericht beleid speelt in op specifieke behoeften. Hiervoor wordt een strategisch plan uitgewerkt. Dit leidt tot een visie en een korte termijn actieplan (projecten en andere acties) gedragen door de verschillende actoren. Het specifieke heeft dus ondermeer te maken met bijzondere situaties of knelpunten (b.v. een haven). Dit mondt dan uit in strategische plannen (waarbij alle actoren betrokken zijn) en realisatiegerichte actieplannen. Tenslotte is er de effectieve realisatie van strategische projecten om het nodige aanbod te creëren aan woningen, bedrijventerreinen, groene ruimten, … op de geschikte plaats. De ontwikkeling van deze drie planningslijnen vraagt volgens Albrechts een grotere betrokkenheid én een responsabilisering van de verschillende stakeholders, waarvan een belangrijke eigen inbreng wordt verwacht. Dit kan alleen maar via een gestructureerde dialoog tot stand komen. Aldus is een vorm van beleidsnetwerking noodzakelijk. Wat zijn de eisen die gesteld worden aan een dergelijk model? Vooreerst moet men met mekaar willen praten en is het een interactief proces. Belangrijk is ook dat beslissingen geaccepteerd worden en dat er geen witte en grijze nevenkanalen bestaan waarlangs men alsnog zijn gelijk kan halen. Even belangrijk is dat alle stakeholders op voet van gelijkheid staan en dat men een mandaat heeft om te onderhandelen. Albrechts/Isro beseffen dat dit model vandaag in de praktijk nog niet bestaat, alhoewel dat men in een aantal gebiedgerichte aanpakken (b.v. ROMe-Gentse kanaalzone) zeer dicht bij dit model komt. Volgens hem was dit model van beleidsnetwerking overigens reeds in aanwezig in de theorie van de structuurplanning, maar is men er in de praktijk een andere richting mee uitgegaan.
Dit is een nieuw concept dat het begrip stedelijk netwerk vervangt. Hierbij komt het accent te liggen op functionele relaties tussen verschillende ruimtes. 3
9
Agenda 2007
3.2. Beleidsnetwerking 3.2.1
Meer dan beleidsuitvoering: ook beleidsbepaling
Albrechts/Iisro (2003: 11) stellen dat ‘om tot uitvoering te kunnen komen (van generiek en specifiek beleid), is het belangrijk om de doelstellingen op een manier te definiëren en ook te communiceren, dat ze door een ruimere groep van actoren als zinvol en belangrijk worden beschouwd.’ In deze houding schuilt een belangrijke aanname, namelijk dat het beleid al geformuleerd is en dat de actoren dit beleid moeten uitvoeren. Men gaat er als het ware vanuit dat het (ruimtelijk) beleid een gegeven is en op zich conflictloos tot stand is gekomen Daar waar dit voor de uitvoeringsgerichte realisatie van strategische projecten te verdedigen is, omdat dit als een de laatste fase van een planproces kan beschouwd worden, is dit helemaal anders voor het generieke en het specifieke. Het zich herkennen in doelstellingen impliceert een participatie in de formulering ervan en dus in de beleidsbepaling. Ruimtelijke ordening gaat in essentie over het ruimtelijk accommoderen van de omwikkeling in de maatschappij op basis van een afwegingsproces en vanuit het gegeven dat ruimte een schaars goed is. Hiervoor is het noodzakelijk dat de verschillende segmenten van de maatschappij met relevante ruimtelijke vragen deze ook op basis van gelijkwaardigheid kunnen inbrengen in dat afwegingsproces. Met andere woorden de ruimtelijke beleidsbepaling is geen black box en het moet duidelijk zijn aan welke voorwaarden de sectorale input moet voldoen om in het afwegingsproces te kunnen opgenomen worden. We kunnen de begrippen beleidsbepaling en beleidsuitvoering vertalen naar de huidige ruimtelijke ordeningspraktijk. Beleidsbepaling situeert zich zeker op niveau van de structuurplannen. Op het eerste gezicht valt beleidsuitvoering samen met de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Dit laatste is echter slechts partieel juist. Inderdaad valt het onderscheid beleidsbepaling/uitvoering niet samen met het onderscheid tussen structuurplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen. Beleidsbepaling is ook altijd aan de orde in de RUP’s. Dit geldt zowel voor de ‘eenvoudige’ (thematische) RUP’s (b.v. voor de bestemming van 1 bedrijventerrein). De beleidsbepaling in dergelijke plannen bestaat er dan in dat gekozen wordt voor deze locatie en niet voor een andere. Dit geldt uiteraard nog meer voor meer gecompliceerde RUP’s, zoals een afbakeningsplan van een stedelijk gebied. Het is evident dat hier beleidsbepaling aan de orde is. Vooreerst impliceert het traject van de lijn een duidelijke beleidskeuze (in het structuurplan staat immers alleen dat er een lijn moet komen, werden zelfs de gemeenten opgesomd waar die lijn komt, maar moet nog steeds bepaald worden waar ze exact moet komen). Dit is ook b.v. het geval bij een vaststelling dat de in het structuurplan voorziene hectares economische
10
Agenda 2007
ruimte niet binnen de afbakeningslijn passen: ook dit is een (zij het negatieve) beleidsbepaling. Bovenstaande vaststelling maakt duidelijk dat de lijn tussen beleidsbepaling en –uitvoering in de praktijk niet (altijd) kan gemaakt worden omdat – door het opgezette planningssysteem beide processen door mekaar lopen. Bovendien is het zeker dat de onmiddellijke impact van de beleidsbepaling op niveau van de uitvoeringsplannen veel groter is dan bij de structuurplannen. In die zin is de term ‘uitvoeringsplan’ in feite misleidend. Deze vaststelling noopt tot het in vraag stellen van de dubbele structuur met structuurplannen en uitvoeringsplannen zoals die vandaag functioneert. Een antwoord op deze vraag vertrekt van de positie van een structuurplan ten opzichte van een uitvoeringsplan. Albrechts/Isro zien structuurplannen veeleer als strategische documenten, met andere woorden als een beleidsdocument dat moet doorwerken eerder dan gerealiseerd worden. Vandaag zijn structuurplannen, niettegenstaande ze niet bindend zijn voor de burger eerder het tweede. Vanuit deze visie is het logisch structuurplannen strategische beleidsdocumenten worden met de verwachte ruimtelijke beleidskeuzes voor de komende periode. In deze functie kunnen structuurplannen alleen richtinggevend zijn. Zelfs in deze rol blijven structuurplannen een belangrijk instrument. Met de keuze voor een beleidsplan kunnen ze trouwens ook beter inspelen op de snelle maatschappelijke wijzigingen die vandaag aan de orde zijn en hangen ze niet vast aan disproportionele procedures. Dit sluit overigens ook aan bij een analyse van Asbeek e.a.4 die menen dat het onmogelijk wordt om een gewenste ruimtelijke structuur éénduidig te vatten. Vandaag wordt volgens hen de ruimtelijke ordening te veel geënt op de fysiek ruimtelijke structuur gekoppeld aan een aantal voorbijgestreefde wensbeelden (o.a. compacte stad en hiërarchie van centra) en veel te weinig op de onderliggende functionele verbanden. Verder stelt Vandervliet5 in een recente bijdrage voor Ruimte & Planning (2003, 23/3) vast dat de structuurplannen dreigen te bezwijken onder hun techniciteit6 en dat een structuurplan uiteindelijk meer selectief zou moeten ingevuld worden. Die selectiviteit is mogelijk omdat volgens hem 90% van het Vlaamse territorium weinig of niet actief moet geordend worden gelet op de bestaande toelatingsplanologie die ongewenste maatschappelijke ontwikkelingen belet. Een tweede conclusie die door Vandervliet getrokken wordt is dat de ruimtelijke planning beter moet aansluiten op de vraagzijde, zonder hierbij te stellen dat alle maatschappelijke claims
ASBEEK BRUSSE W., VAN DALEN H. and WISSINK B., (2002), Stad en land in een nieuwe geografie. Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek, WRR, Sdu uitgevers, Den Haag 5 Op basis van de lectuur van een themanummer van het Nederlandse tijdschrift Stedenbouw en Volkshuisvesting (2003/3). Dit themanummer was gewijd aan de crisis in de ruimtelijke planning in Nederland. 6 Uitspraak van Eddy Baldewijns voormalig minister van ruimtelijke ordening in de nieuwsbrief van de VRP. 4
11
Agenda 2007
moeten ingewilligd worden. Hij stelt dat het behoorlijk invullen van de verschillende ruimteclaims in relatie tot het schaarse aanbod van ruimte, immers de basis vormt van elke ruimtelijke planning. Terloops stelt hij ook vast dat ondanks alle kritische geluiden het windstil blijft op het theoretisch vlak. Als conclusie kan gesteld worden dat binnen een perspectief van beleidsnetwerking de sectoren structureel moeten betrokken worden en hun bijdrage moeten kunnen leveren in de beleidsbepaling, zowel op niveau van de structuurplannen als de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Dit laatste omdat ruimtelijke uitvoeringsplannen naast beleidsuitvoering (van de structuurplannen) tegelijkertijd beleidskeuzes inhouden (al dan niet in uitvoering van de structuurplannen) en omdat het uiteindelijk in deze fase is dat ruimtelijke keuzes worden gemaakt en geconcretiseerd. 3.2.2
Sectorale participatie vraag deskundigheid en organisatie
Om zowel op niveau van de beleidsbepaling als op niveau van de beleidsuitvoering te kunnen participeren vraagt deze nieuwe planningsbenadering enerzijds opbouw van deskundigheid en anderzijds een hierop afgestelde organisatie. Voor de voorbereiding van de beleidsbepaling (zowel voor de opmaak van de structuurplannen als de RUP’s) is op niveau van de administraties en interne organisatie noodzakelijk met: ▪ Opbouw van ruimtelijke deskundigheid; ▪ Organisatie van de betrokkenheid van de stakeholders; ▪ Visievorming mbt de ruimtelijke ontwikkelingen; ▪ Ruimtelijke vragen die voortvloeien uit de vastgestelde en/of gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Uiteraard is er binnen de administratie ook een externe organisatie nodig die garandeert dat het afwegingsproces op voet van gelijkheid gebeurt en die dus rekening houdt met de maatschappelijke machtsverhoudingen. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de drie bestuursniveaus. Op niveau van de beleidsuitvoering (RUP’s) impliceert dit netwerkmodel een snelle detectie van potentiële stakeholders op het terrein die in een zo vroeg mogelijk stadium participeren in het planproces.
12
Agenda 2007
3.3. Beleidsnetwerking en toenemende sectoralisering van de ruimtelijk ordening 3.3.1
Vlacoro over de accumulatie van sectorale regelingen
Op 16 september 2003 formuleerde de VLACORO een advies over de afbakening van de gebieden van de natuurlijke en agrarische structuur7. Bij die gelegenheid stelde men de accumulatie van sectorale regelingen aan de kaak. Men deed dit vanuit overwegingen inzake maatschappelijk draagvlak, transparante wetgeving en transparant en coherent beleid. Tevens werd de bezorgheid geuit dat de behoeften inzake ruimtegebruik eerlijk tegenover elkaar worden afgewogen en op een harmonieuze wijze worden vastgelegd in ruimtelijke beleids- en uitvoeringsplannen. In de praktijk stelt men echter vast dat de coherentie van de ruimtelijke ordening in het gedrang worden gebracht door de accumulatie van sectorale regelingen. Een dergelijke accumulatie vloeit voort uit de ontwikkeling van een sectoraal beleid zoals de totstandkoming van de natuurlijke en agrarische structuur (het VEN met GEN en GENO, het IVON met natuurverwevings- en natuurverbindingsgebieden, de gewenste agrarische structuur (GAS), de gewenste natuur- en bosstructuur (GNBS), parallel met het beleid van de ruimtelijke ordening. Van het oppervlaktedelfstoffendecreet kan hetzelfde gesteld worden met betrekking tot de oppervlaktedelfstoffen. Ook de landinrichting is reeds een lange tijd op deze weg aan het gaan. Deze accumulatie van sectorale regelingen die zich bedienen van het ruimtelijke instrumentarium om een territoriale verankering te verzekeren, leidt ertoe dat de regeling van het ruimtegebruik voor de burger intransparant en rechtsonzeker wordt. Bovendien verhoogt deze accumulatie van sectorale regelingen het risico van dubbelzinnigheden en tegenstrijdigheden in de bestemming, wat tot dure juridische betwistingen kan leiden. Tevens kan dit tot ongelijke behandeling van de betrokken burgers leiden, zoals het voorzien in de verschillende sectorale regelingen van verschillende compensatieregelingen. De Vlacoro stelt ook vast dat de parallelle ontwikkeling van sectorale regelingen zoals VENIVON enerzijds en de ruimtelijke ordening met ruimtelijke structuurplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen anderzijds, ook de coherentie van het ruimtelijke beleid bedreigt. Vlacoro dringt er in zijn advies dan ook op aan dat de Vlaamse beleidsmakers zich bezinnen over deze accumulatie van sectorale regelingen en alternatieven onderzoeken waarbij het sectoraal beleid geïntegreerd wordt binnen één ruimtelijk planningsproces en waarbij de verschillende sectoren, zoals natuur, landbouw, economie, mobiliteit en wonen, aan hun trekken komen via een gelijktijdige beleidsinput. 7
In casu zeventien ontwerpen van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan
13
Agenda 2007
3.3.2
Gelijktijdige beleidsinput, vraagt sectoralisering, maar dan op gelijke voet
Men kan inderdaad met Vlacoro vaststellen dat er een toenemende sectoralisering is van de ruimtelijke ordening. Het risico is reëel dat samen met de sectoralisering eveneens een versnippering en dus een niet-coherent ruimtelijk beleid ontstaat. In extreme vorm zou dit ertoe kunnen leiden dat iedere sector zijn eigen ruimte organiseert. Iedere ruimtebehoevende sector bouwt eigen deskundigheid op en maakt eigen doelstellingen en visies omtrent ruimtegebruik. Men kan stellen dat de ‘sector natuur’ deze manier van werken heeft aangenomen. Met zowel wetenschappelijke (instituut natuurbehoud, en instituut bosbeheer) als beleidsmatige vertaling (decreten met impact op het ruimtegebruik: GEN, GENO, …). Ook landinrichting kan als een sectorale invulling gezien worden van de ruimtelijke ordening van het landelijk gebied. Van het oppervlaktedelfstoffendecreet kan hetzelfde gesteld worden met betrekking tot de oppervlaktedelfstoffen. Ontegensprekelijk heeft deze manier van werken ervoor gezorgd dat de ‘sector natuur’ een grote impact gekregen heeft op het ruimtelijk beleid. Misschien zelfs een onevenredige grote impact omdat de andere ruimtebehoevende sectoren niet dezelfde wetenschappelijke onderbouw hebben en beleidsmatige ondersteuning. Anderen zullen hierover stellen dat het eerder een inhaalbeweging betreft, na een periode waarin de ‘harde’ sectoren (economie, wonen, transport) geen haar in de weg werd gelegd. Hoe dan ook is het geen gezonde situatie dat er een onevenwichtige wetenschappelijke en beleidsmatige voorbereiding is vanuit verschillende sectoren. Als men er vanuit gaat dat ruimtelijk ordening het resultaat is van een maatschappelijk afwegingsproces is het nogal evident dat de verschillende ruimtevragen op gelijke wijze worden behandeld. Deze vragen moeten dan ook op gelijkwaardige wijze worden opgebouwd en kunnen niet aan het toeval worden overgelaten8. Vanuit deze terechte houding ontstaat wel een tendens van een nog verdere sectoralisering van de ruimtelijke ordening. Dit wil zeggen dat iedere ruimtebehoevende sector, net zoals natuur, zijn eigen ruimte probeert te ordenen. Vanuit de sector/facet verhouding9 kan men deze sectoralisering betreuren, maar aan de andere kant kan men maar een maatschappelijk debat voeren als men sterk in de schoenen staat. Bovendien begint betrokkenheid bij de erkenning dat de inbreng van een ruimtevragende sector legitiem is. Legitimiteit wordt afgedwongen dmv deskundige onderbouw, de formulering van expliciete doelstellingen en visies, en beleidsmatige ondersteuning. Dit kan enerzijds sectoraal, zoals hiervoor werd uiteengezet. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn dat de weten8 Men kan natuurlijk stellen dat de sectoren die zich niet voorbereiden ‘het maar moeten weten’, maar dit is vanuit maatschappelijk oogpunt niet te verdedigen. 9 Waarbij de ruimtelijke ordening wordt bekeken als een sectoroverstijgende facetmatige materie.
14
Agenda 2007
schappelijke onderbouw voor verschillende ruimtebehoevende sectoren wordt gecentraliseerd in een sectoroverstijgend wetenschappelijk instituut. In Nederland is er sinds januari 2002 een nieuw instituut voor onderzoek op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, met ongeveer 60 onderzoekers en ontwerpers (Economen. Geografen, Demografen, Bestuurskundigen etc., www.ruimtelijkplanbureau.nl). Het Ruimtelijk Planbureau is het nationale kennisinstituut voor de ruimte. Het verkent ruimtelijke ontwikkelingen in het heden en in de toekomst, agendeert en signaleert nieuwe onderwerpen, schetst nieuwe beelden en ontwerpen. Het onderzoek is meestal interdisciplinair van karakter. Het planbureau werkt voor kabinet, parlement, voor lagere overheden en verder voor iedereen die betrokken is bij de ruimtelijke ontwikkeling. Interessant hierbij is dus dat het RPB zich op wetenschappelijke wijze buigt over thema’s waar ‘ruimte’ een rol in speelt. Dat kan dus gaan over ruimtelijke economie, wonen, raakvlakken met milieu, landbouw, stedenbeleid, etc … . Er is duidelijk een multidisciplinaire aanpak. Het voordeel is dat de mogelijke conflicten tussen de verschillende beleidsvelden hierdoor op een wetenschappelijk niveau gecoördineerd worden aangepakt. RPB geniet een vrij groot aanzien bij de Nederlandse beleidsmakers. De beleidsadviezen die geformuleerd worden dan ook meestal opgevolgd. De vraag is of deze laatste piste een haalbare kaart is in Vlaanderen op korte termijn en kan gekaderd worden binnen de BBB-opties. Bovendien blijft het, zelfs met een gezamenlijke wetenschappelijke onderbouw, noodzakelijk dat iedere beleidssector zijn ruimtelijke visies – op basis van wetenschappelijke bevindingen en voluntaristische visies – invult. Zolang een gecentraliseerde wetenschappelijke benadering van ruimtelijke ontwikkelingen niet gerealiseerd is, is de wetenschappelijke ondersteuning hoe dan ook een sectorale aangelegenheid. Op niveau van de beleidsbepaling is er in ieder geval een sectorale invulling noodzakelijk. Op beide niveaus moet het wel mogelijk zijn om samenwerkingsverbanden (tussen beleidsdepartementen) te organiseren.
4. Essentiële vragen over de sectorale betrokkenheid bij het vastleggen van structuurplannen en uitvoeringsplannen Welk model men ook nastreeft, er is een consensus over een grotere betrokkenheid. Dat betekent echter nog niet dat er klaarheid bestaat over het wat en het hoe. Het volstaat niet te stellen dat er betrokkenheid moet zijn om die ook daadwerkelijk te realiseren. We gaven eerder aan dat het onderscheid tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering niet samenvalt met het onderscheid tussen structuurplannen en uitvoeringsplannen. Deze laatste zijn minstens even beleidsbepalend. Indien zoals in deze nota wordt bepleit de structuurplannen eerder strategische beleidsdocumenten zijn, dat is het wel duidelijk dat de beleidsbepaling
15
Agenda 2007
op niveau van structuurplannen vooral gaat over visies, doelstellingen en maatschappelijke keuzes. Beleidsbepaling binnen uitvoeringsplannen heeft dat betrekking op de vastlegging van de ruimtes waarbinnen die visies, doelstellingen en maatschappelijke keuzes moeten gerealiseerd worden. In vorige punten werd beklemtoond dat zowel voor de beleidsbepaling (zowel op niveau van de structuurplannen als de RUP’s) als de beleidsuitvoering (RUP’s) sectorale betrokkenheid noodzakelijk is. Hoe en wanneer die sectorale betrokkenheid tot stand komt benaderen we vanuit een aantal belangrijke vragen. Omdat zoals wordt vastgesteld de beleidsbepaling en –uitvoering in ons planningssysteem door mekaar loopt, slaan die vragen wat beleidsbepaling betreft zowel op structuur- als op uitvoeringsplannen: 1. In welke fase van de planning is die betrokkenheid nodig? 2. Wat is de inhoud van die betrokkenheid? 3. Hoe wordt die betrokkenheid georganiseerd en moet die decretaal onderbouwd worden? 4. Belang van eenduidige visies? 5. Hoe wordt het afwegingsproces georganiseerd en wie is hiervoor verantwoordelijk? Naar een partnerschapsmodel?
4.1. In welke fase van de planning is die betrokkenheid nodig? Betrokkenheid van de ruimtevragende sectoren is nodig in alle fasen van het planproces. Als we dit vertalen in termen van het structuurplanningsproces dan betekent dit: 1. Onderzoek naar relevante ruimtelijke ontwikkelingen 2. Evaluatie van in het verleden genomen ruimtelijke opties 3. Het in kaart brengen van de bestaande toestand voor de relevante aspecten 4. Het maken van de prognoses 5. Het in beeld brengen van een ‘gewenste’ ruimtelijk structuur bekeken vanuit de ‘sector’ 6. Betrokkenheid bij het afwegingsproces 7. Het realiseren van de genomen opties (hier gaat het duidelijk over de fase nadat het ruimtelijk plan is goedgekeurd en het er dus op aan komt om de bestemmingen in te vullen). Men kan zich, met een toch ruime betrokkenheid van verschillende stakeholders, natuurlijk afvragen wat dan nog de rol is van de ruimtelijke planning zelf. Deze opdracht is dubbel.
16
Agenda 2007
Vooreerste kan men de ruimtelijke planning zelf als sector beschouwen die een eigen deskundigheid heeft en die in het planproces concepten zoals ruimtelijke kwaliteit, draagkracht bekeken vanuit verschillende functies, duurzame ruimtelijke ontwikkeling, enz., kan inbrengen vanuit de sector. Daarnaast, en gescheiden van de eerste functie, is er de technische voorbereiding van het maatschappelijk afwegingsproces. Door hun ervaring in het bijeenbrengen van verschillende belangengroepen zowel op niveau van het generieke, het specifieke en het projectmatige niveau hebben zij ook de ervaring in huis om de verschillende sectorale visies, samen met de stakeholders, in mekaar te passen. Albrechts/Isro merken wel op dat specifieke opleiding en budgetten hiervoor zullen noodzakelijk zijn.
4.2. Wat is de inhoud van die betrokkenheid? De inhoud van de betrokkenheid varieert in functie van de fase van het planproces. In vorige punten is vooral aandacht geschonken aan de opmaak van de structuurplannen. In deze fase zijn deskundigheid en gedragen sectorale visies cruciaal, waarbij de administraties zelf een centrale rol spelen. Op niveau van de opmaak RUP’s loopt het vandaag dikwijls mank. De ruimtelijke planning had duidelijk als ambitie om meer uitvoeringsgericht te kunnen werken. Er is echter duidelijk sprake van een breuklijn tussen de structuurplanningsfase en de opmaak van RUP’s. Tevens is er ook geen vorm van responsabilisering indien wat in het structuurplan is afgesproken niet wordt gerealiseerd. Het belang van de betrokkenheid van de stakeholders in het planproces – zowel het structuurplan als het RUP - heeft niet alleen te maken met het gegeven dat de verschillende sectorale visies op gelijkwaardige wijze moeten afgewogen worden. Als het afwegingsproces, met betrokkenheid van de stakeholders, tot een bepaald resultaat komt, dan is de kans ook veel reëler dat wat gepland wordt ook effectief kan gerealiseerd worden. De stakeholders kunnen dan zelf trekker spelen in de realisatie van het plan.
4.3. Hoe wordt die betrokkenheid georganiseerd en moet die decretaal onderbouwd worden? In tegenstelling tot Nederland, bestaat er in Vlaanderen zonder decretale onderbouw geen traditie van sectorale visievorming omtrent ruimtelijk ontwikkelingen. Als het ‘niet verplicht is’ dan doet men het gewoonweg niet, ook al omdat er dan toch weinig of geen rekening wordt mee gehouden. De beperkte respons op oproep om voor de beperkte herziening van de Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in 2002-2004 ‘Charters’ per sector op te maken illustreren dit.
17
Agenda 2007
Vermoedelijk is de enige conclusie die men hieruit kan trekken dat de betrokkenheid in de verschillende fasen in het planproces decretaal wordt geregeld. Dit betekent dat in het decreet ruimtelijk ordening minstens wordt ingeschreven dat het Ruimtelijk Structuurplan (Vlaanderen) en het ruimtelijk uitvoeringsplan tot stand komt op basis van een afweging van door ruimtevragende sectoren ingebrachte visies (structuurplan) en visies en concrete voorstellen (RUP’s). Of de sectoren zich dan, zoals natuur, landinrichting en oppervlaktedelfstoffen, zich ook nog intern laten ondersteunen door een decretaal initiatief is misschien niet a priori nodig. Er zijn echter verschillende redenen die hiervoor pleiten. Ten eerste creëert een sectoraal decreet een interne dwingende karakter (m.a.w. ten aanzien van de sector zelf). Ten tweede is het extern impact veel groter (m.a.w. ten aanzien van de andere sectoren). Tenslotte is alleen via een decretale basis een afdwingbare structurele relatie met de wetgeving op de ruimtelijke ordening (en de andere regelgevingen met ruimtelijke impact) mogelijk (zie ook 4.5.3). Om bovenstaande redenen is het nodig om voor de verschillende sectorale beleidsvelden (wonen, ruimtelijke economie, recreatie, …) met ruimtelijke impact werk te maken van een decretaal initiatief. In die decreten moet zowel de betrokkenheid bij de beleidsbepaling worden geregeld (zowel bij het structuurplanningsproces als bij de RUP’s) als de wijze waarop de sectoren bij de beleidsuitvoering worden betrokken bij de realisatie van de sectorale plannen (b.v. ruimtelijk-economische infrastructuur, woningbouwprogramma’s, …).
4.4. Belang van eenduidige visies Dikwijls wordt naar de ruimtebehoevende sectoren toe gesteld dat er meer dan één stem is en dat het niet duidelijk is wie met welk gezag een bepaalde visie verdedigt. Het is duidelijk dat de in deze nota ontwikkelde visie een interne organisatie vereist die er voor zorgt dat op niveau van de beleidsbepaling rond belangrijk geachte thema’s éénduidige visies worden ontwikkeld die nadien met één stem worden verdedigd. Dit kan alleen in een scenario waarbij de bevoegde minister10 de sectorale visie als de inbreng van de sector voor het structuurplanningsproces naar voren schuift (zoals dat b.v. in Nederland het geval is met de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid: Dynamiek in Netwerken). Het spreekt wel vanzelf dat naargelang de deelaspecten andere stakeholders in het verdedigingsproces kunnen betrokken worden (b.v. als het gaat over de havens is het logisch dat de havenbesturen hierbij betrokken zijn). Ook bij de beleidsbepaling op niveau van de uitvoeringsplannen (de concrete keuzes op het terrein) kan een actieplan door de sector naar voren gebracht worden. Tevens is het mogelijk dat voor thematische RUP’s de sectoren zelf de insteek maken (zie 4.5.3). In geval dat het gaat over de Vlaamse planning. Op provinciaal en gemeentelijk niveau geldt dezelfde redenering.
10
18
Agenda 2007
Op niveau van de beleidsuitvoering (de fase na de bestemming) impliceert dit beleidsnetwerkmodel, zoals gesteld, een snelle detectie van potentiële stakeholders op terrein die in een zo vroeg mogelijk stadium participeren in het planproces.
4.5. Hoe wordt het afwegingsproces georganiseerd en wie is hiervoor verantwoordelijk: Naar een partnerschapsmodel? Eveneens een sleutelmoment in een netwerkbenadering is het afwegingsproces, wat in eerste instantie speelt op niveau van de beleidsbepaling, zowel bij de structuurplannen als bij de uitvoeringsplannen. Vlacoro uitte in dit verband de bezorgdheid dat de behoeften inzake ruimtegebruik eerlijk tegenover elkaar worden afgewogen en op een harmonieuze wijze worden vastgelegd. Ook de SERV stelde dit meermaals. Hieronder wordt eerst stilgestaan bij de algemene lijnen van een mogelijk partnerschapsmodel dat van toepassing is op niveau van de beleidsbepaling, met andere woorden op die fasen van het planproces waarin het maken van (beleids)keuzes centraal staat. Dit geldt zoals elders al gesteld zowel op niveau van de structuurplannen en de RUP’s. Vervolgens worden een aantal bijkomende accenten gelegd met betrekking tot de structuurplannen en de uitvoeringsplannen. 4.5.1
Algemeen
De vraag stelt zich hoe een finale afweging en keuzes kunnen gemaakt worden, wanneer verschillende sectoren zich aanbieden met hun territoriale planning. Zoals al gezegd is de vaststelling overigens dat dit meer en meer gebeurt. Dit geldt zeker voor natuur, landinrichting, de grindwinning en delfstoffen waar reeds een decretale onderbouw bestaat, maar stilaan ook vanuit andere sectoren, zoals economie (b.v. via het Strategisch Plan Ruimtelijke Economie). Vanuit de facetplanning benadering zou men kunnen besluiten dat het facet ruimtelijke ordening, vanuit hun eigen waarden en normen, deze keuzes dan maar dient te maken. Dit zou ten opzichte van de huidige situatie al een stap vooruit kunnen zijn, tenminste indien alle territoriaal relevante sectoren effectief in het systeem van sectorplanning zouden stappen, wat alleen maar kan slagen bij de aanwezigheid van ruimtelijke deskundigheid in de diverse ruimtelijk relevante beleidsvelden. De vraag stelt zich evenwel op basis van welk (maatschappelijk) afwegingskader ‘het facet’ ruimtelijke ordening deze keuzes kan bepalen en met welk (moreel) gezag. Vanuit maatschappelijk oogpunt is zoals al gezegd de ruimtelijke ordening zelf een sector naast de andere, of omgekeerd zijn de andere sectoren zelf facetten naast de ruimtelijke ordening. Het betreft met andere woorden gelijkwaardige partners die op voet van gelijkheid met mekaar in
19
Agenda 2007
dialoog treden waardoor op een maatschappelijke gelegitimeerde wijze territoriale keuzes bekomen worden. Dit partnerschapmodel bestaat vandaag nog zeker niet, maar is volgens de raad de enige mogelijkheid binnen een echt subsidiair planningssysteem. Misschien is het zelfs de enige overlevingsstrategie voor een substantieel ruimtelijk ordeningsbeleid in de toekomst, gelet op de hierboven gemelde ‘sectoralisering’ van het ruimtelijke ordenen. De huidige ontwikkelende sectorale territoriale planning zorgt immers voor een verdere verkaveling van het ruimtelijk beleid, waarbij eerder dan dialoog een politiek van ‘terreinbezetting’ wordt gevoerd binnen de logica van een sectoraal concurrentiemodel. Het verschuiven van een deel van de verantwoordelijkheid naar de sectoren, zou verder vanuit strategisch oogpunt niet onverstandig zijn, omdat vandaag alle klachten over het scheeflopen van de uitvoering van het RSV bij de Vlaamse administratie ruimtelijke ordening terechtkomen. Bij een model van gedeelde verantwoordelijkheid ligt die zaak zeker anders. 4.5.2
Op niveau van de structuurplannen
Zoals gezegd krijgt het structuurplan een strategische betekenis, waarbij visies, doelstellingen en maatschappelijke keuzes centraal staan. De ruimtevragende beleidssectoren dienen zich zoals in vorige punten al werd duidelijk gemaakt te organiseren om dit voor de eigen beleidssector op te maken. Deze visies, doelstellingen en voorstellen van maatschappelijke keuzes worden vervolgens afgewogen. Vermits het finaal gaat over het ruimtelijk ordenen lijkt het evident dat deze afweging binnen het beleidsdepartement ruimtelijke ordening wordt georganiseerd (op de drie bestuurlijke niveaus). Eerder werd gesteld dat men de ruimtelijke planning zelf als sector moet beschouwen die een eigen deskundigheid heeft en die in het planproces concepten zoals ruimtelijke kwaliteit, draagkracht bekeken vanuit verschillende functies, duurzame ruimtelijke ontwikkeling, enz., kan inbrengen vanuit de sector. De technische voorbereiding van het afwegingsproces is duidelijk een andere en van de eerste functie gescheiden rol. Deze technische afweging gebeurt sectoroverstijgend, maar wel samen met de sectoren. 4.5.3
Op niveau van de uitvoeringsplannen
De voorgestane decretale ondersteuning van de ruimtevragende beleidssectoren zal leiden naar een vermeerdering van de territoriale plannen opgemaakt vanuit een sectoraal oogpunt. Zoals de zaken er vandaag voorstaan moeten die territoriale plannen beschouwd worden als
20
Agenda 2007
een sectorale input die nadien de procedures dienen te doorlopen van de ruimtelijke uitvoeringsplannen. De vraag is of dit vanuit procedureel standpunt een goede zaak is (er zijn so wie so dubbele procedures). Een eerste stap die deze dubbele procedures vermijdt is voorgesteld door de raad in zijn advies over het ontwerpbesluit houdende regels tot uitvoering van het oppervlaktedelfstoffendecreet (Advies d.d. 22/10/2003). In dit advies werd het ondubbelzinnig voorstel geformuleerd om de, in uitvoering van het decreet opgemaakte, sectorplannen via gewestelijke thematische RUP’s in ruimtelijk plannen om te zetten (GRUP ‘Wit zand’, GRUP ‘grind’, enz.). Verder stelde de raad dat het binnen deze context logisch is dat het openbaar onderzoek in de fase van de opmaak van de sectorplannen wordt georganiseerd volgens de regels die in het DRO zijn opgenomen. Het is even logisch dat wanneer het gewestelijke RUP wordt opgemaakt geen openbaar onderzoek meer wordt georganiseerd indien de inhoud ervan niet verder gaat dan de vastgestelde sectorplannen. Het is immers zinloos om over hetzelfde tweemaal een openbaar te organiseren. Om dit te bereiken is het nodig om de betreffende sectorale regelgeving aan deze visie aan te passen en dat ook decretaal wordt vastgelegd dat voor de gewestelijke RUP die de sectorplannen opnemen geen openbaar onderzoek meer volgt. Vanuit deze visie is het duidelijk dat de sector oppervlaktedelfstoffen zelf de trekker is van de sectorplannen en de hieruit voortvloeiende ruimtelijke uitvoeringsplannen en dat al een tijdswinst kan gerealiseerd worden door toepassing van de hier voorgestelde wijze van organisatie van openbaar onderzoek. De raad wil dezelfde redenering inbouwen ten aanzien van het geheel van de sectorale beleidsvelden met ruimtelijke impact, zodat dubbel openbaar onderzoek wordt vermeden. Een basisvoorwaarde hiervoor is het bestaan van sectorale decreten die de bevoegdheid en de inhoud van de sectorale plannen duidelijk omschrijven, alsook de afweging met andere ruimte aanspraken, en die de relatie met de wetgeving op de ruimtelijk ordening en de daarin voorziene instrumenten vastleggen.
Het is tenslotte volgens de raad een interessant onderzoekspiste om na te gaan binnen welke voorwaarden het mogelijk kan zijn dat sectorplannen – zonder omzetting - thematisch RUP worden.
21
Agenda 2007
5. Concreet: betrokkenheid bij de herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 2007 5.1. Situering Volgens artikel 20 §1 is het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen van kracht gedurende een periode van 5 jaar. Een eerste beperkte herziening vond plaats in de periode 2002-2003. Aangezien het huidige structuurplan loopt tot 2007, is een grondige herziening noodzakelijk – het zgn. Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen I.I., in 2007. Om de beperkte herziening van 2002 voor te bereiden werd aan de administraties gevraagd om ‘charters’ op te maken met de ruimtelijke vragen. Alleen het economisch veld slaagde erin om een ‘Charter Economie’ (CE) op te maken in december 2002. Vanuit economisch hoek wordt vastgesteld dat alleen de behandeling van zonevreemde bedrijven – een issue dat al van voor het CE werd gelanceerd – in de beperkte herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in 2002-03 werd opgenomen. Voor de rest bleef de herziening beperkt tot wat technische aanpassingen die te maken hadden met de administratieve benadering van stedelijk gebied versus buitengebied en de toevoeging van Beringen aan de kleinstedelijke gebieden. Een bijkomende vaststelling is dat zelfs voor onbetwiste wijzigingen de procedures bijzonder lang zijn. Voor een structuurplan dat als een van de grote doelstellingen heeft om soepel in te spelen op de maatschappelijke veranderingen is dit wel een bijzonder pijnlijke vaststelling. Deze vaststelling ondersteunt de eerder geformuleerde visie dat eerder dan een plan het structuurplan vooral een strategisch beleidsdocument zou moeten zijn. Men kan aannemen dat een periode van 5 jaar te kort is om zowel een grondige evaluatie uit te voeren als een volledige bijsturing te organiseren. Dit wordt nog versterkt door het gegeven dat het gehele instrumentarium nieuw is. Dat de bijsturing 2002 daarom beperkt bleef kan, alhoewel er ook contra-argumenten waren die vooral te maken hadden met de zeer trage effectieve realisatie van de taakstellingen, verdedigd worden. De herziening van 2007 kan evenwel niet op deze manier benaderd worden omdat een periode van 10 jaar so wie so een herijking vraagt van de doelstellingen, visies, methodieken en acties. Als men weet dat een volledig planproces rond is op ongeveer 3 jaar, is het nodig dat in 2004 wordt gestart met de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen I.I.
22
Agenda 2007
5.2. Naar ‘Vlaanderen in vorm’ II Om deze start te kunnen nemen het nodig dat een gerichte actie wordt ondernomen waarbij een antwoord moet verkregen worden op volgende vragen: 1. Kritische bevraging van het concept structuurplannen/uitvoeringsplannen. Zo bijvoorbeeld wordt door Albrechts/Isro de stelling verdedigd dat structuurplannen eerder strategische beleidsdocumenten moeten worden: de vraag is dan wat de precieze draagwijdte is van een structuurplan en wat de relatie met de RUP’s wordt. 2. Kritische bevraging van de concepten in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen Zo bijvoorbeeld wordt door Albrechts/Isro de fundamentele vaststelling gemaakt dat er zich een vernieuwde interpretatie opdringt van het principe van gedeconcentreerde bundeling, waardoor wat men als stedelijk gebied beschouwd zal moeten herdefiniëren. 3. Aanstippen van pijnpunten/ pluspunten Zo bijvoorbeeld wordt door Albrechts/Isro aangestipt dat de suburbanisatie onverminderd doorgaat en dat het de ruimtelijke ordening aan instrumenten ontbreekt om daadwerkelijk te kunnen sturen. 4. Aanstippen van nieuwe ontwikkelingen die relevant zijn als kader voor RSVII Zo bijvoorbeeld wordt door Albrechts/Isro de gevolgen van de netwerkmaatschappij op het ruimtelijk ordenen als cruciaal nieuw element naar voren geschoven. 5. Ontwikkeling van thema’s en bijsturingen waarop Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen II zal accent op leggen Zo bijvoorbeeld wordt door Albrechts/Isro het concept netwerkstedeljkheid geïntroduceerd, waarbij het accent niet ligt op het analytische, maar wel op het voluntaristische met accent op samenwerking. 6. Aangeven van actoren die moeten betrokken worden bij de opmaak en de realisatie en de wijze waarop dit moet georganiseerd worden. Dit wordt door Albrechts/Isro voorlopig omschreven als stakeholders, maar dit moet uiteraard verder aangescherpt en benoemd worden. Dit werk, dat ondernomen wordt door deskundigen op de verschillende relevante disciplines (ruimtelijke planning, wonen, economie, natuur, milieu, mobiliteit, …) moet uitmonden in een conceptnota een ‘Vlaanderen in vorm II’, dat de basis moet vormen voor het nieuw Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Het is belangrijk dat in dit document wordt aangegeven welk tijdspad zal gevolgd worden.
23
Agenda 2007
5.3. Verdere stappen In de punten hiervoor werd gepleit voor een fundamentele ommezwaai in de totstandkoming van de structuurplannen (en van de RUP’s), met ook de noodzakelijke decretale aanpassingen. Deze decretale onderbouw is in Vlaanderen blijkbaar een noodzakelijk kwaad om de sectoren in beweging te zetten en om tegelijkertijd garanties af te dwingen inzake gelijktijdige beleidsinput en evenwaardige afweging. De raad is er zich van bewust dat deze aanpassingen niet meer kunnen gerealiseerd worden tegen medio 2004. Dit is volgens de raad echter ook niet nodig. Uiteindelijk kan gesteld worden dat de volledige decretale onderbouw voor een nieuw planningssysteem tegen 2007 moet rond zijn. Dit belet niet dat toch in het voorgestelde systeem van grotere sectorale betrokkenheid wordt gestapt en dat hieruit de nodige ervaring wordt opgedaan om tegen 2007 – en indien mogelijk reeds vroeger - de juiste decretale aanpassingen te kunnen doorvoeren. Dit is overigens dezelfde werkwijze die werd toegepast bij de opmaak van het eerste structuurplan. De decretale basis hiervoor werd pas op het einde van de rit gelegd in het planningsdecreet, nadat men zeker wist hoe alles in mekaar kon passen. Uiteraard is decretale inbedding pas waardevol als zowel de sectoren als het departement ruimtelijke ordening (op de drie bestuurlijke niveaus) werk maken van een organisatie die de in deze nota uitgewerkte betrokkenheid bij de ruimtelijke ordening ook daadwerkelijk kan realiseren.
24
