BRONNEN- en LITERATUURONDERZOEK aanloop naar de Monumentenwet van 1988 1. Vraagstelling 2. Kort overzicht over het tijdvak 1980-1988 3. Politieke ambities en uitgangspunten in de jaren 80 4. Verwerking politieke ambities en uitgangspunten in de Monumentenwet van 1988 5. Welke factoren hebben tot verschillen geleid 6. Welke instellingen en personen hebben een rol gespeeld 7. Bronnen en literatuur
1. Vraagstelling De wijziging van de Monumentenwet 1961 is in 1980 in gang gezet. Destijds waren er politieke ambities en uitgangspunten. Evalueer hoe die uitgangspunten in de wetstekst 1988 terecht zijn gekomen. Welke factoren hebben tot verschillen geleid. Welke personen en instellingen reageren (van belang voor gespreksronden) 2. Kort overzicht over het tijdvak 1980-19881 Het internationale Monumentenjaar 1975 is een cruciaal jaar in de geschiedenis van de monumentenzorg. 1975 heeft de aanzet gegeven tot het veranderen van de bestaande centralistische bestuurlijke structuur van de monumentenzorg in die van een actieve maatschappelijke participatie, die pas ruim 13 jaar later geconsolideerd zal worden in de Monumentenwet van 1988. De periode van de jaren ‘80 van de vorige eeuw is buitengewoon boeiend, voor de monumentenzorg een zeer belangrijk tijdvak, waarin oude waarden heftig ter discussie worden gesteld. Niet voor niets wordt een symposium in 1988 ‘Monumentenzorg op het breukvlak van twee eeuwen’ genoemd. Kernbegrippen uit die tijd: decentralisatie en brede maatschappelijke discussie, geldgebrek en drastische bezuinigingen2, sterke accenten op kwantiteit (nieuwbouw) ten koste van kwaliteit (restauratie), teruglopen ambachtelijke vaardigheden en nadruk op kennisvermeerdering, automatisering, streven naar eenvoudige procedures en minder ‘loketten’ (één-loketgedachte), nieuwe financieringsmethoden, verruiming van het klassieke werkterrein door aandacht voor jongere bouwkunst, cultuurhistorische structuren, onderwaterarcheologie, grote achterstanden in beroepszaken en daardoor vaak onaanvaardbare lange wachttijden voor particulieren, en tenslotte een uiterst belangrijk fenomeen voor de als elitair en afstandelijk bekend staande monumentenzorgambtenaar-met-de-wet-in-de-hand: een klantgerichte houding aanleren. In 1980 zijn er ruim 42.000 beschermde monumenten, inclusief stads- en dorpsgezichten en archeologische monumenten. De gebruikelijke discussies over restauratiemethoden en beschermingsvraagstukken worden in de schaduw gesteld door die over decentralisatie van bevoegdheden in de monumentenzorg. Er zijn voldoende maatschappelijke en organisatorische argumenten vóór decentralisatie, maar er is ook vrees voor een te dogmatische benadering: veel van wat al zo lang is opgebouwd, kan onherstelbaar teniet worden gedaan.
1
Bron: Jaarverslagen RDMZ 1980-1988, jaarboeken van de Monumentenraad 1983-1987 en Jaarverslag van de Monumentenraad 1988 2 Rapport van de Algemene Rekenkamer inzake de Rijksdienst voor de Monumentenzorg. Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 402, nrs. 1-2, p. 13 en bijlage 2, p. 37 1
De belangrijkste zorgen voor de monumentenzorg liggen op een ander vlak: financieel. De begrotingsruimte is zeer klein, er is minder geld beschikbaar, uitbetaling van subsidies uit ‘het stuwmeer’ wordt steeds vaker verschoven, er wordt nog wel gerestaureerd, maar grote restauraties worden uitgesteld. Tegelijkertijd doemt een ander, samenhangend probleem op: vaardigheden op het terrein van het kunsthandwerk en de traditionele ambachten lopen sterk terug en bedreigen daardoor ook het voortbestaan van vele monumenten. De schuld voor het laatste aspect wordt bij het rijk gezocht, dat meer op kwantiteit dan op kwaliteit stuurt, restauratievaklieden wijken immers massaal uit naar de nieuwbouwsector.3 Het algemene bezuinigingsbeleid wordt in 1982 eufemistisch ‘Ombuigingsbeleid’ genoemd. Maar de nood zorgt ook voor nieuwe ontwikkelingen op financieel gebied: gedachten over een restauratiefonds en prioritering van subsidies. Bovendien wordt een aarzelend begin gemaakt met het denken over hoe de te verwachten stijging van het aantal nieuwe monumenten van de jongere bouwkunst gecompenseerd kan worden, namelijk door het afvoeren van oudere objecten4. Niet onbelangrijk is de in maart 1982 verschenen nota Herinventarisatie van stads- en dorpsgezichten, waarin dit specifieke beschermingsbeleid zich ontwikkelt van een ‘beeld’ naar die van een ‘structuur’. De decentralisatiegedachte wordt begin 1982 door staatssecretaris De Boer uitgedragen in zijn Voorlopig Standpunt. Hoewel decentralisatie krachtige steun krijgt vooral voor wat betreft de uitvoering van het beleid, moet de centrale overheid verantwoordelijk blijven voor de ‘bovenlokale’ visie over het bewaren van historische waarden in de gebouwde omgeving. 1983 is een tussenjaar, er wordt hard gewerkt aan de Nota over het monumentenbeleid, aan de oprichting van het Nationaal Restauratiefonds, aan beleid voor bescherming en behoud van gebouwen van na 1850 en aan nieuw beschermingsbeleid voor stads- en dorpsgezichten en jongere stedenbouwkundige eenheden. De Nota over de Monumentenzorg van minister Brinkman verschijnt in mei 1984. Hierin wordt een principieel onderscheid gemaakt tussen de bescherming van monumenten, wat een rijkstaak blijft, en de zorg voor monumenten, een gedeelde verantwoordelijkheid met andere overheden en particuliere organisaties. Aan de hand van een model Monumenteninventarisatieplan zal voor het hele land het al beschermde monumentenbestand opnieuw worden beoordeeld. Financiering van restauraties zal mede door middel van de kapitaalmarkt van het inmiddels opgerichte Nationaal Restauratiefonds verruimd worden en er wordt een Stadsvernieuwingsfonds5 opgezet waar de monumentenzorg flink van kan meeprofiteren (1-1-1985 in werking). Er wordt naar gestreefd de Monumentenwet van 1961 te vereenvoudigen en te wijzigen in 1985. Achteraf zal dat een zeer optimistische gedachte blijken. 1985 is voor de ‘werkvloer’, met name voor de RDMZ, een moeilijk jaar door grote structurele veranderingen in taak en organisatie. Projectgroepen worden ingesteld voor de voorbereiding van de nieuwe Monumentenwet en het ontwerpen van een nieuwe regeling voor de subsidiëring van monumentenrestauraties. Het conceptvoorstel van wet tot vervanging van de Monumentenwet van 1961 wordt eind oktober door de Ministerraad goedgekeurd, de Rijkssubsidieregeling Restauratie Monumenten op 11 november gepubliceerd in de Staatscourant. Het in 1982 gepubliceerde programma voor de aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten komt in een hogere versnelling, ook veroorzaakt door de speciale verdeelsleutel van het Stadsvernieuwingsfonds en de te verwachten werklast van het Monumenteninventarisatieproject (MIP)6. De multidisciplinaire aanpak en de nadruk op bouwwerken en stedenbouwkundige structuren van 1850 tot 1940 is nog nieuw voor veel monumentenzorgers7. Het is dan ook niet vreemd dat er kennislacunes worden geconstateerd op verschillende bouwtechnische vakgebieden en kennis van de stedenbouw- en 3 In 1984 wordt de nood enigszins gelenigd door het experimenteel werkgelegenheidsprogramma ’terugploegen in de bouw’ 4 Vanuit de RDMZ door o.a. Peter van Dun, Marieke Kuipers, Mariet Willinge. Organisaties als Hendrick de Keyser en Stadsherstel hielden strikt vast aan de zorg voor 19e-eeuwse monumenten 5 Opgericht door het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening 6 Jaarboek Monumentenraad 1986, 65-68, waarin het MIP-project naast de ‘resurvey’ in Engeland wordt gelegd, waar in 3 jaar tijd 500.000 listed objects met 50 man zijn geherinventariseerd 7 Kuipers, M., Een weerbarstig onderzoeksveld ontgonnen, in: Jaarboek Monumentenzorg 1994, 8-20
2
architectuurgeschiedenis, wat onder meer leidt tot publicatiereeksen als het Restauratie Vademecum, cursussen en brochures. Ook op andere gebieden worden monumentenzorgers geconfronteerd met nieuwe ontwikkelingen: een andere werkwijze dient zich aan door de automatisering van het monumentenregister en administratieve processen. Op het internationale vlak krijgt de zorg voor het architectonisch erfgoed in 1985 een impuls door de conferentie van Granada. De tekst van de Europese Conventie voor de bescherming van het architectonisch erfgoed wordt vastgesteld; een fraai affiche symboliseert de samenwerking in de vorm van een engel die een met internationale vlaggen gedecoreerde luit bespeelt. De jaren 1986 en 1987 kenmerken zich door het gestaag polijsten van het voorontwerp tot de nieuwe wet: kritische adviezen van andere departementen en particuliere instellingen komen binnen, met als sluitstuk het advies van de Raad van State. Ze worden verwerkt tot het wetsvoorstel, dat in februari 1987 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. De parlementaire behandeling wordt pas eind van het jaar afgerond. Ondertussen stromen vanuit de gemeenten de meerjarenprogramma’s van restauraties voor budgetreserveringen met name voor kleine restauratiewerken binnen bij het rijk. Lokale bouwbedrijven verzekeren zich al vast van opdrachten ten nadele van op restauratie gespecialiseerde bouwbedrijven; men beschouwt dat overigens als een positieve ontwikkeling. De dalende lijn van het gezamenlijke restauratiebouwvolume gaat door, het accent wordt gelegd op voorraadbeheer, met andere woorden onderhoud krijgt meer aandacht, ondersteund door de nieuwe Rijkssubsidieregeling Onderhoud Monumenten. Samen met kerkelijke organisaties worden onderhoudsprogramma’s opgesteld voor monumentale kerkgebouwen die steeds meer buiten gebruik komen. In 1987 start het Monumenteninventarisatieproject (MIP) in de provincie Overijssel, daarna in de overige provincies en in de gemeenten Utrecht, Amsterdam, ’s-Gravenhage en Rotterdam. Het MIP wordt het boegbeeld van de decentralisatie. De decentrale aanpak is een teken van principiële verandering ten aanzien van het beleid, het beeld en de werkwijze rond het architectonische erfgoed: aanrakingspunten met het ruimtelijk beleid, wisselwerking met gemeentelijk en provinciaal beleid, uitwisseling en verruiming van kennis op architectuurhistorisch, bouwhistorisch en bouwtechnisch gebied; meer aandacht voor nieuwe onderwerpen als fabrieken, militaria, infrastructuur en kwaliteit van de gebouwde omgeving en historische stadskernen8 . De planprocedure rond het aanwijzingsprogramma stads- en dorpsvernieuwing is met name bij de grote steden en stedelijke kernen zeer tijdrovend, omdat de stedenbouwkundig-historische karakteristiek sterker verwoord moet worden. Een gevolg daarvan is dat de interim-bescherming veel langer duurt dan voorzien. In 1988 worden de uitgangspunten van het monumentenjaar 1975 in de nieuwe Monumentenwet verzegeld: Integratie van de historische factor op gemeentelijk niveau (de wet en financiële regelgeving); nadruk op onderhoud van monumenten (Monumentenwacht en onderhoudsregeling); nadruk op kennisbundeling en –uitwisseling (Restauratie Vademecum, publicaties, symposia, MIP); uitbreiding van het beschermingsconcept met objecten uit de periode 1850-1940. Nadat in april 1988 het wetsvoorstel met enkele amendementen door de Tweede Kamer is aangenomen, heeft de Eerste Kamer eind december het wetsontwerp goedgekeurd. Met drie Algemene Maatregelen van Bestuur wordt een start gemaakt: één voor de onderhoudsregelingen, één ter vervanging van de RRM en één voor zaken als subsidies voor organisaties op het terrein van de monumentenzorg. De eerste, het concept AMvB voor onderhoudssubsidies wordt eind november ter advisering aan een aantal instanties toegestuurd.
8
De toenemende aandacht blijkt o.a. uit De tentoonstelling ‘Nieuw Nederland; onderwerp van ontwerp’, georganiseerd in 1987 door de Stichting Nederland Nu Als Ontwerp, in Amsterdam Uit de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening voor de Monumentenzorg valt de verbreding tot een algemeen gericht kwaliteitsbeheer voor de gebouwde omgeving op: het Nederlandse landschap bestaat behalve uit groene elementen en nieuwbouw, ook vooral uit ontworpen en gebouwde merktekens van het verleden, zoals vestingstadjes, kastelen, kerken, molens
3
De blik wordt ook buiten de grenzen gericht: er wordt gewerkt aan een nota over de zorg voor de eigen monumenten en de Internationale Monumentenzorg buiten Europa, met name aan het Nederlandse erfgoed overzee9. Aan het eind van 1988 telt Nederland ruim 44.000 beschermde monumenten, inclusief stads- en dorpsgezichten en archeologische monumenten.
3. Politieke ambities en uitgangspunten in de jaren ‘80 We gaan er van uit dat in 1980, wanneer het organisatie- en adviesbureau Van de Bunt opdracht krijgt van staatssecretaris Wallis de Vries van CRM om een onderzoek te doen naar de toekomstige structuur van de monumentenzorg, de politieke ambities nog vorm moeten krijgen. Maar zo is het natuurlijk niet. Al in 1975, de pre-decentralisatiefase10, wordt tijdens een vergadering van de Monumentenraad een subcommissie ingesteld voor de wijziging van de Monumentenwet van 1961. Gedacht wordt de wet uit te breiden met bepalingen voor opgravingen en vondsten van roerende monumenten, eigendomsrecht van bodemvondsten, onderwaterarcheologie en aandacht voor cultuurhistorische structuren11. Er verschijnt in 1976 een conceptwijziging, waarover verschil van mening ontstaat met het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening over de bescherming van stads- en dorpsgezichten12. Op een enkele bespreking in 1978 na en een brief van de Stichting Wonen waarin gepleit wordt voor een totaal nieuw beleid voor jonge monumenten13, treedt er een stilte in, voornamelijk veroorzaakt door het onderzoek van Van de Bunt. In de lente van 1981 verschijnt het rapport van Van de Bunt met als voornaamste aanbeveling het overhevelen van taken en bevoegdheden die bij het Rijk liggen naar provincies, gemeenten en andere instanties. Het monumentenbestand zou in overeenkomstige zin verdeeld moeten worden, dus integraal aan verschillende groepen van instanties. Bij dit advies formuleert staatssecretaris De Boer een Voorlopig Standpunt. Het bevat drie opvallende hoofdlijnen: 1. beperking van de beschermingsactiviteiten door het rijk en bevordering van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van bescherming en instandhouding door de lagere overheden, met name door de provincies; 2. ondersteuning van het particulier initiatief op het terrein van de monumentenzorg; 3. geleidelijke decentralisatie al naar gelang de aanwezigheid van een eigen organisatie, deskundigheid en instrumentarium. Het standpunt wordt in januari 1982 gepubliceerd, waarna het voor commentaar naar acht adviesinstanties (Vereniging van Nederlandse Gemeenten - VNG, Interprovinciaal Overleg - IPO-Cultuur, 4 grote gemeenten, Raad voor de Gemeentefinanciën – RvGF, Nationale Contactcommissie Monumentenbescherming - NCM) wordt gestuurd.
9
Alle inspanningen hebben uiteindelijk weinig effect gehad (opmerking van Gijs van Herwaarden, bevestigd door Jan Jessurun, mei 2008) 10 Dat geldt zeker voor de gebouwde monumentenzorg, de archeologische monumentenzorg heeft al ervaring met een decentrale structuur, koerst eerder op het versterken van centraliserende tendenzen. (Jaarboek Monumentenraad, 1983, p. 29) Op allerlei overheidsterreinen verschijnen in die tijd vele rapporten waarin decentralisatie van bevoegdheden centraal staat: decentralisatie, deregulering en bezuiniging waren beleidsdoelen van het Kabinet Lubbers I (zie ook: Cultuurbeleid in Nederland, 2007, p. 36 11 Vergadering Monumentenraad, 26 november 1975 in Zeist (Dossier Monumentenwet 1961, 1975-1979) 12 Het twistpunt is later bijgelegd, vanaf 1985 is de houding van VRO heel coöperatief geweest op cruciale momenten (opgemerkt door Hans Geurts 25-04-2008, bevestigd door Jan Jessurun 21-05-2008, ‘voor VRO moest elk pand binnen het beschermd gezicht gelijk worden behandeld, voor ons was één pand genoeg’) 13 brief 21-12-1979 aan de minister van CRM om eerder aan de hand van criteria dan van leeftijd belangrijk cultuurgoed in stand te houden en in plaats van de Monumentenwet te wijzigen een Wet voor de bescherming van architectuur en stedenbouw in te richten 4
De Stuurgroep Ontwikkeling Monumentenbeleid (SOM) verwerkt alle commentaren van de ruim twintig reagenten (waarvan vijftien ongevraagde reacties) en stelt vervolgens een aantal uitgangspunten en een tweetal beleidsmodellen op. Duidelijk is dat de monumentenzorg verbeterd dient te worden. De SOM bepaalt eind december 1982, vlak voor de jaarwisseling, de volgende uitgangspunten: 1. Cultuurbehoud, inclusief monumentenzorg kan niet zonder een verantwoordelijkheidsaspect van de rijksoverheid14; 2. monumentenbeleid is primair cultuurbeleid. De koppeling met samenhangende beleidsterreinen moet versterkt worden (met stadsvernieuwing, ruimtelijke ordening); 3. de onvervangbaarheid van de in het geding zijnde cultuurwaarden vergt een beleid met extra voorzorgsmaatregelen; 4. de eigen verantwoordelijkheden van de lagere overheden dienen te worden vergroot; 5. de betrokkenheid van de burger moet beter tot uitdrukking worden gebracht; 6. een nieuw beleidsmodel dient in bestuurlijk opzicht eenduidig, eenvoudig, werkbaar en snel realiseerbaar te zijn; 7. decentralisatie, een politiek desideratum, is een mogelijk middel ter verbetering van het monumentenbeleid; 8. een aantal monumenten en stedenbouwkundige structuren overstijgt het plaatselijke/regionale niveau en is van nationale betekenis. Dit moet tot uitdrukking worden gebracht in het te ontwikkelen beleidsmodel. Op basis van deze uitgangspunten kiest de Stuurgroep voor twee bestuurlijke modellen15: A. het exclusiviteitsmodel: alle bestuurlijke verantwoordelijkheden in één hand, waarbij het rijk de totale verantwoordelijkheid heeft voor een klein aantal nationale monumenten (de Amonumenten), de gemeenten voor alle overige (de B-monumenten). De verantwoordelijkheden ten aanzien van waardestelling, aanwijzing, vergunning en financiering zijn dus exclusief verdeeld. Dit geldt ook voor de structuren, waarbij de provincies voor wat betreft de aanwijzing een belangrijke rol krijgen. Dat is overigens het enige onderdeel waarvoor de provincie ingeschakeld wordt. Op landelijk niveau moet een kennis- en deskundigheidsbundeling aanwezig zijn. B. het waardestellende-model: het rijk stelt de inhoudelijke waarde van het monument en de beschermde structuren en laat de beslissing of en hoe beschermd wordt over aan de gemeenten en voor de structuren aan de provincies. Een klein aantal top-monumenten wordt hiervan uitgezonderd, waarvoor het rijk de eindverantwoordelijkheid behoudt. Het model lijkt op de procedure van die van de beschermde stads- en dorpsgezichten. Een monumentenverordening en een monumentenlijst worden voorgeschreven. Sloop- en restauratieplannen gaan voor een nietbindend advies naar de RDMZ. De gemeenten krijgen via een doeluitkering de financiële middelen ter beschikking gesteld. De provincie wordt ook in dit model uitgesloten van objectbescherming, instandhouding en -financiering. Model A is helder en eenvoudig, maar kwetsbaar als het gaat om de tweedeling tussen de A-monumenten, de 1e-rangs monumenten, en de B-monumenten, de 2e-rangsmonumenten. Daarnaast verliest het rijk overzicht en inhoudelijke bemoeienis en is er zorg ten aanzien van voldoende kwaliteit bij de gemeenten. Bij Model B zijn uniforme en deskundige waardestellingen verzekerd, maar komen in beginsel alle monumenten, met uitzondering van het kleine aantal A-monumenten, onder de bestuurlijke zeggenschap van de gemeenten. Ook daar is dezelfde zorg ten aanzien van voldoende kwaliteit. Uit de reacties blijkt dat een vergroting van de gemeentelijke verantwoordelijkheden en een grotere inbreng van particuliere organisaties in goede aarde valt, maar dat de decentralisatievoorstellen te vaag en onvoldoende uitgewerkt zijn. Met name over het financiële instrumentarium is men kritisch, slechts bij een blijvende rijksverantwoordelijkheid en het betrekken van institutionele beleggers zal de financiële basis voor de monumentenzorg veilig zijn. Het overhevelen van rijksmonumenten naar de gemeenten stuit bovendien op grote inhoudelijke, juridische en financieel-administratieve problemen.
14
Mede om ervan verzekerd te zijn geld te kunnen claimen op de rijksbegroting (mededeling Jan Jessurun, 21 mei 2008) 15 Bericht G.C. Lodder aan de leden van de SOM, 3 januari 1983 5
De drie hoofdlijnen van het Voorlopig Standpunt worden aangepast in de Nota over de Monumentenzorg, die in mei 1984 door minister Brinkman aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Over de bestuurlijke modellen, de A- en B-modellen, wordt niet meer gesproken. De uitgangspunten uit het voorlopig standpunt zijn in wezen niet veranderd, wel anders geformuleerd: 1. deregulering c.q. vereenvoudiging van de procedures; 2. delegatie van rijksverantwoordelijkheden, vooral naar de gemeenten16; 3. vergroting van de betrokkenheid van het particulier initiatief; 4. verbreding van het financiële draagvlak door het streven naar samenwerking met een door particulieren op te richten Nationaal Restauratiefonds; 5. een vergroting van de samenhang met de beleidsterreinen stadsvernieuwing, natuurbehoud en werkgelegenheid; 6. kennisbundeling op centraal niveau. In het nieuwe bestuurlijke model, dat enigszins op het model B van de SOM lijkt, wordt de decentralisatiegedachte als volgt verwoord: het vergunningenstelsel wordt aan de gemeenten overgedragen als zij beschikken over een monumentenverordening en een Monumentencommissie; het van rijkswege beschermde monumentenbestand wordt geherinventariseerd; steun van het Rijk aan een Nationaal Restauratiefonds en aanpassing van het subsidieregime; vereenvoudiging van procedures; vergroting van de rol van het particulier initiatief bij de herinventarisatie en het beschermingsbeleid; wijziging van de Monumentenwet. Het aanwijzingsbeleid zowel ten aanzien van de bescherming van stads- en dorpsgezichten als van monumenten blijft gehandhaafd bij het Rijk. De herinventarisatie zal leiden tot afvoering van oudere monumenten en tot aanwijzing van monumenten van na 1850. Gemeenten die een monumentenverordening hebben, kunnen een gemeentelijke monumentenlijst opstellen. Bepaalde taken worden aan bepaalde gemeenten gedelegeerd, in het onderzoeksrapport ‘Meepraten over de toekomst van de monumentenzorg’ wordt dit een ‘behoedzame delegatie’ genoemd17. Een nieuwe bestuurlijke organisatie van de monumentenzorg is een complexe zaak, vergt veel tijd. De uiteindelijke realisatie van de bestuurlijke opzet zal twee à drie jaar kosten. De herinventarisatie zelfs vijf jaar. In december 1984 wordt de Nota in grote lijnen door de Tweede Kamer geaccepteerd, maar er moet wel op gedetailleerd niveau nieuw onderzoek gedaan worden om de Monumentenwet te wijzigen. Er zijn 2 pijlers voor de wetswijziging, waarmee de Stuurgroep Uitvoering Nota Monumentenzorg (SUM) met alle betrokken sectoren aan de slag gaat: de Nota over de Monumentenzorg, waarvan de drie eerste uitgangspunten aanleiding zijn voor een wetswijziging; de resultaten van 20 jaar uitvoering van de Monumentenwet, met nieuwe zaken als archeologie, opgravingen en vondsten, cultuurhistorische structuren, bescherming onderwaterarcheologie, oude schepen, én aanpassingen van procedures door hobbels in de praktijk. Voor deze nieuwe wet wordt een projectorganisatie, Project Uitvoering Nota Monumentenzorg (PUM), ingesteld. Projectgroep II, die de aanwijzingsprocedure moet voorbereiden, komt in juni 1985 met een advies en een toelichting, waarbij ook het discussiepunt van de ‘vijftig-jaren-grens’ aan de orde wordt gesteld. De conceptteksten over de stads- en dorpsgezichten en de archeologische monumenten, waarbij wijziging van de Wet R.O. nodig is, zijn in juli klaar. Interdepartementaal wordt met Binnenlandse Zaken, Financiën, Justitie en VROM overlegd, eveneens met de Rijkscommissie voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek (RCOB). 16
Verschil in focus: De Boer wil de rol van de provincies versterken in het Voorlopig Standpunt, Brinkman richt zich in zijn Nota op een sterkere rol voor de gemeenten (mededeling Jan Jessurun, 21 mei 2008) 17 Meepraten over de toekomst van de monumentenzorg, p. 219 6
In september 1985 is het conceptvoorontwerp klaar en wordt het getoetst door de Interdepartementale Coördinatie-Commissie Welzijnsbeleid, een curieus bolwerk van macht in de jaren ’80, passend ondergebracht bij het Ministerie van W(elzijn)VC, opvolger van het ministerie van CRM: de commissie toetste alles op effecten voor het menselijk welzijn. Het conceptvoorontwerp mag door. De hoofdpunten zijn bekend, maar weer iets aangescherpt: 1. handhaving van de aanwijzing tot beschermd monument door de Minister; 2. decentralisatie van het vergunningenstelsel naar de gemeenten (het archeologische deel uitgezonderd) mits in bezit van een verordening en commissie; 3. provincies krijgen adviesfunctie t.a.v. aanwijzing en vergunningverlening voor monumenten buiten de bebouwde kom; 4. er komt een schadevergoedingsregeling; 5. vereenvoudiging van de procedures door verkorten van termijnen, afschaffing van monumentenlijsten en het vervallen van de voorbescherming (archeologische monumenten uitgezonderd); 6. Monumentenraad heeft geen beleidsuitvoerende taken meer, de adviserende taken blijven gehandhaafd; 7. regeling van eigendom en bestemming (depots) van archeologische opgravingen en vondsten; 8. regeling van de onderwaterarcheologie (bodem van de zee); 9. subsidiëring op grond van wet. Algehele overeenstemming is er niet, met VRO en BiZa zijn nog wat ‘strijdpunten’ te beslechten onder andere over de fictieve verlening van vergunning bij termijnoverschrijding en compensatie voor de gemeenten. Met de RCOB sleept een gevoelige kwestie over de cultuurhistorische structuren, die niet analoog aan de regeling van de stads- en dorpsgezichten in het conceptvoorontwerp zal worden opgenomen. Het kabinet beslist conform de Nota over de Monumentenzorg van collega-minister Brinkman, waarna het voorontwerp eind oktober 1985 naar zes adviesinstanties wordt gezonden. Pittige commentaren komen terug: RvGF: meer decentralisatie, ook bij aanwijzing. Één loketgedachte, dus ook verdergaande financiële decentralisatie, waarbij gemeenten meer compensatie moeten krijgen dan alleen legesheffing. De Raad vindt tenslotte dat Defensie een ongewenste voorkeursbehandeling krijgt. NCM: Waarom handhaving 50-jarengrens? Waarom ontbreken de historisch-geografisch waardevolle structuren en de varende monumenten? De fictieve vergunningverlening is een zeer onbevredigende constructie en er moet een discussie komen over de onderhoudsplicht. IPO-Cultuur: had al met gemengde gevoelens kennis genomen van de Monumentennota, maar is over het voorontwerp bitter teleurgesteld, belangrijke rol die voor de provincies was beloofd, stoelt niet op de artikelen. De twee Moties van Oomen-Ruijten uit 1983/1984 (1e voor verdere decentralisatie naar gemeenten en waar dat niet mogelijk was, meer betrokkenheid van de provincies; de 2e gelijkstelling in fiscaal opzicht van alle monumenten) zijn niet gevolgd, maar beperkt tot de financiële decentralisatie van de monumentenwacht en advies tot monumenten buiten de bebouwde kom. Eenzelfde fiscale regeling voor rijks-, provincie- en gemeentelijke monumenteigenaren is noodzakelijk. Er moet een onderhoudsplicht worden opgenomen. VNG + grote gemeenten: aansluiten bij al gedecentraliseerde systemen van ruimtelijke ordening en stadsen dorpsvernieuwing; verantwoordelijkheden moeten primair op het laagst mogelijke niveau liggen dus bij de gemeenten, zo dicht mogelijk bij de burger. Dat geldt voor monumenten, vondsten, monumenten buiten de bebouwde kom. Inzet van de provincies, ook financieel, moet behouden blijven. Over te dragen en nieuwe taken moeten vergezeld gaan van een structureel-financiële vergoeding. Onderhoudsplicht voor monumenten of fiscale regelingen. Fiscale gelijkstelling voor alle monumenten en handhaving van de voorbescherming. Monumentenraad: te weinig rekening gehouden met de analyses van de werkgroepen PUM met name over de definiëring van de begrippen in artikel 1. Cultuurhistorische waarde is een vage term, voor de wetenschap is de betekenis juist ‘belevingswaarde’. Het ontbreken van de cultuurhistorische structuren is een schrijnende lacune. Over voorbescherming moeten betere criteria opgesteld worden zoals VNG adviseert. Fictieve vergunningverlening niet opnemen. Raad van Advies voor de RO (RARO): wil een aparte paragraaf over aanvullende bevoegdheid van de provincie en de gemeente, fiscale faciliteiten en handhaving voorbescherming van monumenten. Bij de beschermde stads- en dorpsgezichten dienen meerjarige afspraken worden gemaakt in de vorm van een
7
rijks-operationele gebiedsaanwijzing, een rijks-oga. Decentralisatie is betreurenswaardig afgezwakt in het voorontwerp. RARO heeft daarom ook een model ontworpen, dat verder gaat dan het voorontwerp en heeft zelfs nog een overgangsmodel bedacht. Ook van monumenteigenaren en diverse andere instellingen komen reacties op het voorontwerp binnen, zoals van de Federatie Oud-Nederlandse Vaartuigen die artikel 1 graag zou zien uitgebreid met varende monumenten, ‘drijvend en verplaatsbaar op het water’. De nu nog varende monumenten zouden eerst moeten vergaan om een zekere wettelijke status te krijgen. De brief om erkenning zal niets opleveren. De Nederlandse Museumvereniging bepleit een netwerk van provinciale - en gemeentelijke depots voor archeologische vondsten zoals het netwerk van de archiefwereld. De eerste 2 maanden van januari 1986 staan in het teken van ambtelijk overleg met BiZa, Justitie, Financiën en Defensie. Met name de punten over de fiscale ongelijkheid en de niet gecompenseerde financiële gevolgen voor de gemeenten vallen bij BiZa in het verkeerde keelgat. Met Defensie wordt gekissebist over de uitzondering van defensiegebouwen bij decentralisatie van taken naar de gemeenten. Geen sprake van, reageert minister De Ruiter van Defensie, sommige gemeenten menen dat ze militaire bestemmingen sterk kunnen beperken bij hun bestemmingsplannen. Via de Koningin gaat het wetsvoorstel dat door de adviezen van de VNG, IPO, NCM, RARO, RvGF en Monumentenraad enigszins is bijgesteld, eind februari 1986 naar de Raad van State. De Raad zal voor sommige cruciale pijnpunten de knoop maar moet doorhakken. Wat is er bijgesteld ten opzichte van het voorontwerp in het wetsvoorstel dat de Raad van State onder ogen krijgt? Niet veel, op ondergeschikte punten aanpassingen in de wetstekst en in de Memorie van Toelichting. Decentralisatie van de aanwijzing: voorontwerp gehandhaafd, in MvT aanvullingen; Decentralisatie vergunningensysteem: voorontwerp gehandhaafd, verbeteringen in de tekst; Onderhoudsplicht: niet haalbaar, passage in MvT en een onderhoudssubsidieregeling aangekondigd; Stads- en dorpsgezichten: voorontwerp gehandhaafd, MvT uitgebreid en iets gewijzigd; Archeologie: voorontwerp genuanceerd, bevoegd gravende gemeente mét depot mag eigenaar van de vondsten zijn; Fiscale gelijkstelling gemeentelijke/provinciale monumenten met rijksmonumenten: voorontwerp gehandhaafd; Financiële gevolgen voor de gemeenten: het standpunt dat decentralisatie een geringe werkdruktoename bij de gemeente tot gevolg heeft, wordt gehandhaafd, compensatie is niet nodig; Cultuurhistorische landschappen: niet opnemen in het wetsvoorstel, wel een passage aan wijden in de MvT. Het is nog geen concreet onderwerp, in het rapport van de Beekmanstichting wordt geopperd dat de Monumentenwet wellicht niet het juiste kader is18; Varende monumenten: niet opnemen, zijn roerende zaken. Bovendien komen dan ook andere schapen in de vorm van historische transportmiddelen over de dam. Wel tekst in de MvT; Voorbescherming: voorontwerp gehandhaafd, alleen voor archeologische monumenten bedoeld, afschaffing voor gebouwde monumenten is gerechtvaardigd door teruggeschroefde termijnen. Een noodvoorziening is weer een opening naar gebruik! Fictieve vergunningverlening: handhaving tot het debat rond de Woningwet is afgerond; Uitzondering bepaalde monumenten onder andere voor defensie: VROM is ‘om’ voor wat betreft de panden van de Rijksgebouwendienst; Sloopregeling bij stads- en dorpsgezichten: een sloopregeling koppelen aan aanwijzing is voor gemeenten een must. De Raad van State brengt verlossing in december 1986 met wijzigingen met betrekking tot voorbescherming (hoewel uit de tijd, is toch de mogelijkheid van voorbescherming generaal geopend, in noodgevallen óók voor gebouwde monumenten) en compensatie bestuurskosten voor de gemeenten (welke kosten komen in aanmerking voor compensatie). De Raad constateert dat er ten aanzien van de provincie sprake is van een vermindering van de adviesbevoegdheid, voor de gemeente een verzwaring, waar zij gezien de ontwikkelingen op bestuurlijk niveau ‘rijp en volwassen genoeg worden geacht om zelf verantwoordelijk gesteld te worden voor het 18
Oude waarden in een veranderend landschap. Dr. A.A. Beekmanstichting, 1985 8
behoud en instandhouding van monumenten’. Het rijk wil niet als frustrerend en betuttelend overkomen. Voor de provincies zullen er in de toekomst nieuwe taken komen zowel bij de inventarisatie van de jongere bouwkunst en stedenbouw als bij de herinventarisatie van het monumentenregister. De Raad hakt ook een knoop door over de onderhoudsplicht: dat gaat de Raad te ver, maar ze wenst wel argumentatie terug te zien in de MvT. In het Nader rapport van WVC en VROM dat eind januari 1987 aan de Koningin wordt gericht, worden de wijzigingen naar aanleiding van het rapport van de Raad van State uitvoerig verwerkt. Via Hare Majesteit wordt het wetsvoorstel begin februari naar de Tweede Kamer gestuurd. De Tweede Kamer doet ruim vier maanden over het opstellen van een schriftelijke reactie op het wetsvoorstel in het Voorlopig Verslag. VVD, GPV en RPF stemmen in, D’66 aarzelt en het CDA, de PvdA en SGP hebben gemengde gevoelens met name omdat de door deze partijen gewenste verdergaande decentralisatievoorstellen onvoldoende zijn gehonoreerd. De Kamer vraagt uitvoerige argumentatie over de handhaving van de aanwijzingsbevoegdheid bij het rijk en dringt aan op versterking van de rol van de provincie, naar analogie van de wet op de stads- en dorpsvernieuwing. De subsidieregeling roept eveneens vragen op met name over de te kleine budgettering voor kleine gemeenten en de regeling voor ‘kanjers’. Het voorlopig verslag dwingt de SUM tot een duidelijke uitspraak over de kerndoelen van het nieuwe Monumentenbeleid en benadrukt het groeiend besef bij het Ministerie en de RDMZ dat de Kamer met argusogen naar de rol van de provincie zal kijken en met name naar het financieringssysteem. De voorzitter van de SUM verwerkt de wensen, vragen, opmerkingen en bijdragen van de fracties in een nota (1-10-1987) aan de Minister als volgt: de aanwijzing tot beschermd monument en beschermd gezicht blijft aan de minister(s); vergunningverlening, óók sloop, is een zaak van de gemeenten. Bij gebrek aan een monumentencommissie en verordening blijft het rijk dit doen. Een rol voor de provincie is niet gewenst; versterking van de rol voor de provincie geschiedt in het kader van de financiering; vastgehouden wordt aan het subsidiesysteem (in plaats van het bijdragesysteem) via de NRFconstructie. Het onvoldoende honoreren van de Motie-Oomen wordt weerlegd door de resultaten uit het onderzoek van de universiteiten van Nijmegen en Maastricht, waarover later meer. De positie van de provincies wordt versterkt door de provincies een rol te geven bij de subsidiëring. De extra kosten voor de gemeenten zullen gecompenseerd worden uit het restauratiebudget. Over de subsidieregeling worden knopen doorgehakt, met name op aandringen van de Tweede Kamer en door adviezen van de RvGF, VNG + Grote steden. Voor de niet eenvoudige regeling (RRM) wordt de systematiek van de stads- en dorpsvernieuwing gevolgd. Het probleem van de te kleine budgetten bij sommige gemeenten wordt deels opgelost door een ondergrensbedrag te bepalen en een prioriteitsrol aan de provincie toe te wijzen. De grote monumentrestauraties zullen voor een deel op centraal niveau bij de ministeries van WVC en VROM worden geregeld in overleg met VNG en IPO. In de nieuw op te stellen AMvB zullen de knelpunten opgelost worden. Over de fiscale aftrekmogelijkheden die gezien de voorstellen van commissie-Oort mogelijk zouden verdwijnen, is de voorzitter van de SUM helder: deze zullen niet worden beëindigd. De fracties zijn bezorgd over de rol van de gemeenten bij sloopvergunning. Zal er niet te snel een onomkeerbaar besluit worden genomen? Op basis van de reacties van de fracties - met name van de leden van het CDA, de SGP, VVD, D’66 - en na afrondend overleg met de ministeries BiZa, Financiën en VROM wordt de Memorie van Antwoord, met een Nota van wijziging, opgesteld, die eind november 1987 door de ministers Nijpels (VROM) en Brinkman aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Niet alleen van de Tweede Kamer via de bijdragen van de grote fracties in hun eindverslag, maar ook van andere organisaties en particulieren komen opnieuw reacties. Ondertussen hebben de andere partijen op het departement niet stil gezeten. Het Eindverslag van de Vaste Commissie voor Welzijn en Cultuur verschijnt in februari 1988. De minister wordt op 2 maart in een nota geïnformeerd: de Memorie van Antwoord is goed gevallen, alleen de PvdA is wat negatief; aanwijzingsbevoegdheid bij het rijk met betrekking tot individuele monumenten geniet brede steun;
9
aanwijzingsbevoegdheid centraal houden van stads- en dorpsgezichten blijft een moeilijke zaak, er blijft twijfel, de volksvertegenwoordiging is nog niet overtuigd; over de uitgebreidere rol van de provincies is de Tweede Kamer gecharmeerd, maar er moet wel terughoudendheid betracht worden, want de provincies willen nu meer; het restauratie-subsidiesysteem kan rekenen op brede steun; voor wat betreft het fiscale punt moet de minister het been stijf houden ten opzichte van Financiën; de Tweede Kamer wil een ‘veiligheidsklep’ met betrekking tot sloopvergunning bij de gemeenten. Het voorstel van de plv. DGCZ en Hoofd Cultuurbeheer Jessurun is om dat met een publikatieplicht voor de aanvraag en een wachttijd van 30 dagen (de arob-beroepstermijn) te regelen. De minister brengt op 7 maart 1988 de Nota naar aanleiding van het eindverslag (met een 2e Nota van wijziging) uit, waarna de parlementaire behandeling door de Tweede Kamer kan plaats vinden. Op 10 mei 1988 gaat de Tweede Kamer met algemene stemmen akkoord met het wetsvoorstel. Het gewijzigde wetsvoorstel gaat op 19 mei naar de Eerste Kamer, die op 27 september een Voorlopig Verslag uitbrengt. Op de valreep komt de Eerste Kamer met haar visie: over de gemaakte keuze met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling gaan de leden akkoord. Wel worden er concrete vragen over de financiering gesteld door mevrouw Tiesinga. Zij ontvangt een overzicht van de bedragen die door de provincies besteed zijn aan de monumentenzorg. Opvallend is de neergaande lijn van 1982 tot 1989, de bezuinigingen voor de zorg voor monumenten zijn groot geweest. De Eerste Kamer wenst verder bemoeienis te hebben met de invulling van de Algemene Maatregelen van Bestuur. De minister brengt op 20 oktober de Memorie van Antwoord uit. Er is haast geboden, want de nieuwe wet moet om financieel-juridische redenen per 1 januari 1989 ingaan. De Eerste Kamer gaat op 21 december 1988 zonder stemming akkoord met het wetsvoorstel. Op 1 januari 1989 treedt de Monumentenwet 1988 in werking.
4.
Verwerking politieke ambities en uitgangspunten in de Monumentenwet 1988
Samenvattend kunnen we zeggen dat de politieke ambities uit de jaren 80, de aanloopperiode naar de Monumentenwet van 1988, zich concentreren op decentralisatie van bevoegdheden en taken van het rijk naar de lagere overheden, op deregulering/vereenvoudiging van procedures en op het vergroten van het particulier initiatief, politieke ambities die rijksbreed waren tijdens het Kabinet Lubbers I19. Vanaf het Voorlopig Standpunt van De Boer in 1982, aangepast in de Nota over de Monumentenzorg van Brinkman in 1984 tot het eindresultaat, de Monumentenwet van 1988 van Brinkman en Nijpels, komt deze trits voortdurend terug. In het begin zijn de ambities hoog, hoe dichter bij 1988 des te zwakker ze worden uitgewerkt. In de loop van het traject worden de uitgangspunten bijgesteld en komen er andere aandachtspunten bij. Als gevolg van de bijstellingen raakt de beoogde vereenvoudiging uit het zicht: de Monumentenwet van 1988 wordt er niet eenvoudiger op, het aantal wetsartikelen verdubbelt ten opzichte van de wet van 196120. In 1984 is er een opzet gemaakt voor het financieringsstelsel (NRF), waarin institutionele beleggers en de rijksoverheid samenwerken, komt samenwerking met andere beleidsterreinen goed van de grond en worden de rollen voor de RDMZ en de Monumentenraad veranderd. Door ontwikkelingen rond archeologie (archeologie onder water, voorwaarden aan de opgravingsbevoegdheid en discussie over eigendom van vondsten en depots) komt ook dit onderwerp op de agenda te staan. 19
zie voor deze algemene gegevens: Cultuurbeleid in Nederland. – Den Haag/Amsterdam 2007, p. 13, 7581 20 Bevestiging van G. van Herwaarden, 6-5-2008, 37 artn. In 1961, 73 in 1988; zie ook ‘De Monumentenwet 1988, de illusie van een mooi systeem’, door J.P.A.M. Geurts in Openbaar bestuur, 1(1991), 8, 2-5 10
Medio 1987 als de Tweede Kamer zich over het voorontwerp heeft uitgelaten, worden de kerndoelen benadrukt: instandhouding en financiële middelen. Discussies over de middelen dienen steeds in relatie tot de kerndoelen gevoerd te worden. De belangrijkste uitgangspunten worden nog eens geformuleerd21: systematiek met een zo groot mogelijke inzet van middelen (NRF, provincie); rijk bestuurt op hoofdlijnen, uitwerking zo veel mogelijk naar lagere overheden; RDMZ moet dagelijkse werkrelatie met de praktijk houden; vanuit verantwoordelijkheid op afstand moet het rijk nieuwe ontwikkelingen stimuleren; aanwijzing van zowel monumenten als stads- en dorpsgezichten geschiedt door het Rijk en de vergunning ligt in beginsel bij de gemeente met verplichte adviesaanvraag bij de RDMZ. Als gemeenten die dit niet kunnen of willen, moet de provincie niet aangezocht worden, dit leidt alleen maar tot ’het optuigen van provinciale apparaten’. Over de Financiën komt meer helderheid: kleine gemeentelijke budgetten (minimum van 50.000) en de kanjers (5 x hoger dan gemiddelde jaarbudget) oplossen in combinatie met een vergroting van de rol van de provincie; onderhoudsregeling bij het rijk zolang de Regeling Onderhoud Monumenten nog een kasplantje is, er is nog niets uitgekristalliseerd rond de relatie restauratie en onderhoud. Dit impliceert een nieuwe benadering van het bestuurskostenprobleem, hoe meer taken naar de provincie, hoe meer aanslag op de RDMZ (Multiplier-effect). Tegen de snel voortschrijdende trend van decentralisatie in, worden juist paradoxaal genoeg op dit voorname punt de ambities in de loop der tijd verzwakt. De aanwijzing is centraal gebleven, terwijl voor de uitvoerende monumentenzorg zoveel mogelijk voor decentralisatie is gekozen. Ook ten aanzien van het stimuleren van het particulier initiatief is maar bitter weinig terecht gekomen in de wettekst van 1988. De minister maakt zich hier wat makkelijk van af door in de Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer (25-11-1987) op te merken dat de verantwoordelijkheid voor het beschermen en in stand houden van monumenten al in handen ligt van de veelal particuliere eigenaren. Hun betrokkenheid is zeer essentieel en zij zullen zoals een goed eigenaar betaamt, hun eigendom zoveel mogelijk tegen verval behoeden. Het rijk ziet voor een meer specifieke taak in de uitvoering van het nieuwe beleid geen mogelijkheden voor particuliere organisaties. Met een extra subsidie voor het NCM moet het particulier initiatief het doen. Niet alle ambities worden gehonoreerd in de Monumentenwet, sommige zijn niet haalbaar: ▪ Cultuurhistorische structuren Weliswaar geen politieke ambitie maar wel een ambitie uit het veld, bepleit door de NCM en voorgesteld door de Monumentenraad. De wens om cultuurhistorische waardevolle structuren en elementen onder de Monumentenwet te brengen door gebieden, waarin die structuren en elementen zijn, als ‘beschermd cultuurhistorisch gezicht’ aan te wijzen, wordt niet gerealiseerd. Voor het rijk is het onvoldoende duidelijk welk instrumentarium het meest effectief is en beschouwt de nog te herziene Natuurbeschermingswet als een beter kader.22 ▪ Herinventarisatie van het monumentenbestand In de Nota over de Monumentenzorg wordt de herinventarisatie aangekondigd, waarbij het particulier initiatief van groot belang wordt geacht. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer in 1983-1984 bij de RDMZ zowel over de bescherming, instandhouding als financiële controle heeft alle aanleiding gegeven om herinventarisatie op basis van heldere criteria prioriteit te geven23. In het Voorontwerp wordt er gewag van gemaakt, maar in de uiteindelijke wet wordt er over herinventarisatie niet meer over gerept. In de MvA wordt herinnerd aan het MIP-project dat wellicht na afloop kan samenvallen met een actualiseringsproject van het monumentenregister, waarbij ook de gemeenten en provincies een rol kunnen spelen. ▪ 50-jarengrens
21
Notitie 9-7-1987 Bob Lodder aan de Minister en MMA voor hun overleg 14-7-1987 in Dossier DBC 29206 In het Voorontwerp Natuurbeschermingswet van 28-8-1988 wordt het begrip ‘landschapsgezicht’ geïntroduceerd en een juridisch instrumentarium opgevoerd waarmee een dergelijk gezicht aangewezen kan worden als ’beschermd landschapsgezicht’ 23 Rapport van de Algemene Rekenkamer inzake de Rijksdienst voor de Monumentenzorg. Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 402, nrs. 1-2 22
11
Met name de VVD wil ook de totale bouwkunst en stedenbouw van ons land van ná 1850 onder het MIPregime brengen en de grens niet bij 1940 op laten houden. Het rijk blijft onverkort vasthouden aan de grens, het monumentenbestand zal bij uitbreiding niet meer beheersbaar zijn. ▪ Varende monumenten en inventarisatie van archeologische monumenten Bescherming is krachtens de wet alleen mogelijk voor onroerende monumenten. Het varend patrimonium is roerend en valt buiten de wet. Mogelijk kan bescherming plaats vinden via de Wet Behoud Cultuurbezit. De Stichting voor de Nederlandse Archeologie, die zich zeer bevreesd voelt voor verlies van archeologische monumenten en de Tweede Kamer heeft ingeschakeld, krijgt als reactie dat voor inventarisatie geen wettelijke bepaling nodig is. Een kleine tegemoetkoming is dat mensen verplicht worden een archeologische inventarisatie te dulden. Onderhoudsplicht Diverse organisaties (VNG, IPO-Cultuur, NCM) vinden dat er een onderhoudsplicht in de wet moet worden opgenomen, als preventief middel om verwaarlozing en vernietiging te voorkomen. Ook vanuit particulier initiatief wordt aangedrongen op onderhoudsplicht (zie noot 29). Een onderhoudsplicht betekent uiteraard dat er geld beschikbaar moet worden gesteld, bij voorkeur door de overheid. Fiscale gelijkstelling Het IPO, de VNG + de Grote gemeenten hebben steeds eenzelfde fiscale regeling met betrekking tot subsidies voor alle rijks-, provincie- en gemeentelijke monumenteigenaren bepleit. Dat is niet gelukt, wel zijn de fiscale aftrekmogelijkheden gehandhaafd, die door de Commissie-Oort ook nog even in gevaar kwamen. Is de Monumentenwet van 1988 nu als een mislukking te beschouwen, gezien de eerste, stevig geformuleerde uitgangspunten en het uiteindelijk resultaat waarin een aantal oorspronkelijke ambities teruggeschroefd of verdwenen zijn? Een dergelijk statement dient genuanceerd te worden, gelet op de intensieve betrokkenheid van iedereen die aan de totstandkoming van de wet meewerkte en de wet zelf met de uitstekend geformuleerde Memorie van Toelichting. Een duidelijk (politiek) product van die periode. Representatief is een recent citaat van de destijds betrokken wetgevingsjurist Hans Geurts, 20 jaar later geuit: ‘Toch denk ik dat het uiteindelijke product toen (1988) helemaal niet slecht was voor dat moment’.24 5.
Welke factoren hebben tot de verschillen geleid
Het belangrijkste verschil, namelijk de inperking van de oorspronkelijke decentralisatiegedachte om de verantwoordelijkheden zowel ten aanzien van bescherming als van vergunningverlening over te hevelen naar de lagere overheden, met name de gemeenten, wordt al in de aanloopfase naar de Nota Monumentenzorg van 1984 ingeleid door de SOM. De omvang en het implementeren van de decentralisatiegedachte in de praktijk is buitengewoon moeilijk, de fijnzinnige en veelzijdige systematiek van het specifieke vakgebied monumentenzorg laat zich niet eenvoudigweg overhevelen, het is een zeer complex fenomeen. Als gevolg is de decentralisatie partieel uitgevoerd, zijn er duidelijke en begrenzende stappen gezet. Problemen, die in de Monumentennota van 1984 kortweg samengevat worden als inhoudelijke, juridische, financieel-administratieve problemen, staan een volledige decentralisatie in de weg. Factoren die de verschillen hebben beïnvloed en in sommige opzichten bepalend zijn geweest: Extern onderzoek Van groot belang is het onderzoek onder auspiciën van de Raad van Europa door de universiteiten van Nijmegen en Maastricht onder gemeenten, provincies en landelijke particuliere monumentenorganisaties. Deze studie, ‘Meepraten over de toekomst van de Monumentenzorg’, voornamelijk bepaald door Nico Nelissen, is in 1985 gepubliceerd naar aanleiding van de Motie Oomen-Ruijten. Ook de Leidse universiteit (vakgroep Politieke Wetenschappen) publiceert een onderzoek ‘Monumentenzorg en effecten van centraal beleid’, in 1983, waarin een analyse van de bescherming van de stads- en dorpsgezichten is gemaakt. Van dit laatste onderzoek werd overigens de wetenschappelijke kwaliteit betwijfeld.25 24 25
Email J.P.A.M. Geurts, 25 april 1985 Jaarboek Monumentenraad, 1984, 71-73, in gesprek met Rob de Jong 19-3-2008 bevestigd 12
Vanuit de universiteit van Utrecht (vakgroep Theorie en Methodologie van de Sociologie) werd in opdracht van het ministerie van CRM in 1978 gestart met een onderzoek naar de ‘beleving van monumenten’. Het resultaat van het onderzoek, uitgevoerd door Harry Ganzeboom en gepubliceerd in 1982, is voor het onderwerp ‘beleving van monumenten’ een voorbeeldstudie geworden. Hoewel niet direct van invloed op de veranderingen die zich in de jaren ’80 rond het monumentenbeleid manifesteerden, is ‘het menselijk aspect’ , de waardering voor, herkenning en bezichtiging van monumenten van belang voor de rol van de monumentenzorg in de maatschappij26. Interne discussies over ‘modellen’ De A- en B-monumenten zijn binnen de projectwerkgroepen hevig besproken. Het draaide steeds om het begrip waardestelling en mogelijk oneigenlijk gebruik van subsidies. Er is in de jaren ’80 een ‘top100 lijst’ 27opgesteld, maar de vraag ‘Wat heb je eraan?’ is uiteindelijk onbeantwoord gebleven en de modellen zijn niet meer aan bod gekomen. Interpretatie van het begrip decentralisatie Er is een scala aan interpretaties van ‘dit politiek desideratum’ aan de orde gekomen tijdens het traject 1980-1988, dat liep van volledig overdragen van taken en bevoegdheden zowel op beschermingsgebied als op vergunningverlening aan hetzij de provincies (IPO, fractie GPV), hetzij de gemeenten (VNG + Grote gemeenten, RvGF, NCM) tot zoveel mogelijk centraal houden (particuliere organisaties als ‘het Nut’, enkele fracties, o.a .RPF in de Tweede Kamer). Het rijk heeft na een korte fase van verdergaande decentralisatiegedachte in 1984 gekozen voor de het centraal houden van de bescherming en de zorg samen te delen met lagere overheden. Diversiteit van belangen, rollenspel Ministeries, adviesorganen, particuliere erfgoedinstellingen, monumenteigenaren, de Raad van State iedere betrokkene heeft zijn eigen wensen, belangen en interpretaties ten aanzien van de wet en de decentralisatie uitgesproken. Als deze gedachte te dichtbij kwam, bijvoorbeeld bij het Ministerie van Defensie, werd van decentralisatie afgezien. Met BiZa, Financiën en Justitie moesten juridische problemen worden opgelost. Provincies en gemeenten hebben hun eigen rollenspel en belangen omtrent bevoegdheden. De Rijksdienst voor de Monumentenzorg heeft heftige organisatorische veranderingen op zich af zien komen door het wegvallen van taken, waarna een langdurig gewenningsproces is gestart. Zo ook voor de Monumentenraad die in 1990 door de Raad voor het Cultuurbeheer is vervangen. De Tweede Kamer tenslotte wenst geen invloed te verliezen, alles loslaten is gevaarlijk. De bemoeienis van alle partijen met al hun verschillende belangen en invalshoeken hebben tot een compromis geleid. Geld en Financiële ontwikkelingen Geld heeft altijd een bepalende rol gespeeld. In de beginjaren ’80 heerst een algemeen bezuinigingsbeleid bij de rijksoverheid. De NRF-constructie met de mogelijkheid tot voorfinanciering en een laagrentende lening is van grote invloed geweest: er kwam geld op de markt beschikbaar om de restauratiecapaciteit te verruimen. Het Stadsvernieuwingsfonds, Subsidieregelingen, onderhoudsregelingen en een praktische stimulans in de vorm van werkgelegenheidsprojecten hebben een positieve en aanjagende uitwerking gehad. Voor de gemeenten met als spreekbuizen de VNG en RvGF was het toebedeeld krijgen van nieuwe taken zonder een begeleidende zak geld onaanvaardbaar, pas door ingrijpen van de Raad van State is een compromis bereikt. Inbreng van andere (particuliere) instanties en monumenteigenaren Een van de ongevraagde adviezen op het Voorontwerp kwam van de Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen met kritische opmerkingen over lichtvaardig en kortzichtig beleid bij de gemeenten; meer bepalend was de inbreng van de NCM en de Nederlandse Museum Vereniging. Ook brieven van monumenteigenaren zoals de heer K. Brinkman uit Heerjansdam28 en de heer U. de Boer uit Elspeet29
26
Ganzeboom, H. Beleving van monumenten. - Utrecht : Rijksuniversiteit Utrecht, 1982. 2 dln. Gepubliceerd in de brochure ‘Cultuurbescherming in buitengewone omstandigheden’, Rijswijk, WVC, 1991 28 Brief 4/12-12-1985 over fiscale aftrekmogelijkheden voor instandhouden van een niet bewoond monument (molen), waarin de heer Brinkman verzucht ‘Luister naar die monumenteigenaren die daadwerkelijk bezig zijn hun monument te onderhouden’. Reactie van DGCZ Jan Riezenkamp d.d. 21-021986 waarin hij verwijst naar het NRF (Dossier RDMZ Monumentenwet 1988, 1985-1986, MMA-1) 27
13
zijn aanleiding om van gedachten te wisselen. Op een uitvoerige brief van de voorzitter van De Hollandsche Molen, getiteld ‘Gedachten over het voorontwerp Monumentenwet’ uit november 1986, wordt even uitvoerig gereageerd30. De gang en duur van het traject De totstandkoming van de Monumentenwet 1988 is geen lineair proces geweest, dat hangt zeker samen met de complexiteit van het onderwerp. Zou de wet aanvankelijk al voor 1985 op de rol staan, de tekst was eind 1987 gereed en het proces heeft uiteindelijk pas eind 1988 zijn beslag gekregen. Nieuwe ontwikkelingen Niet alleen de ontwikkelingen op financieel gebied, maar ook de archeologie heeft veel meer inbreng gekregen dan in het begin werd verondersteld. Een nieuwe ontwikkeling als onderwaterarcheologie (onderzoek Thijs Maarleveld ‘Monumenten en archeologie onder water’ van januari 1983) waarvoor de Monumentenraad een nota aan de minister opstelt in december 1987 (‘Nota Onderwater- en Scheepsarcheologie van 18-12-1987), is in de wet opgenomen. Knelpunten (geformuleerd door Redmar Klok) met name over opgravingsbevoegdheid, eigendom van vondsten en het opzetten van depots zijn opgelost, deze onderwerpen hebben aandacht gekregen in de wet en in de toelichting. Psychologische factor Argwaan bij de gemeenten ten opzichte van het rijk en de provincies, bezorgdheid en onvoldoende vertrouwen ten aanzien van kwaliteit bij de gemeenten, is niet alleen verwoord door de ministeries en de RDMZ, maar leefde ook bij de meerderheid van de fracties in de Tweede Kamer. Bij de volksvertegenwoordiging heerst bovendien de gedachte dat alles loslaten een gevaar oplevert voor de toekomstige invloed31 . Dit alles heeft een niet te onderschatten rol gespeeld tijdens het gehele traject.
6.
Welke instellingen en personen hebben een rol gespeeld
Er zijn veel spelers op het veld van het decentraliseringstraject geweest, vaak met tegengestelde en vooral uitgesproken eigen belangen en verschillende visies. Mede daardoor is het geen rechttoe-rechtaan project geweest met een geleidelijke ontwikkeling naar een eindproduct. De periode heeft heftige en inhoudelijk sterke discussies over het wezen van de taak van de rijksoverheid en die van andere overheden gekend. Zonder er een bepaalde rangorde aan te geven en uitputtend te zijn, is er een keur aan invloedrijke instanties én personen aan te wijzen. Vanuit de overheid: het Ministerie van CRM/WVC: Elco Brinkman, Bob Lodder (secretaris SUM, projectleider), Gijs van Herwaarden (MMA), Hans Geurts (wetgevende aspecten); de Ministeries van VRO(M), BiZa, Justitie, Defensie, Landbouw, Financiën; de Rijksdienst voor de Monumentenzorg: Jan Jessurun (voorzitter SUM en directeur RDMZ tot 1987), Herman van Eck† (beschermingsbeleid juridisch), Rob de Jong (kunsthistorische invalshoek), Peter van Dun (ruimtelijke ordening), Harmen Huidekoper (financieel expert); de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek: Redmar Klok de Raad van State en de Tweede Kamer: Bas van der Vlies (SGP), Ria Oomen-Ruijten (CDA, indiener aangenomen motie voor een onderzoek naar meer bevoegdheden aan de provincies en gemeenten op financieel vlak – fiscale gelijkstelling), Sari van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD) Vanuit de adviserende instanties: de VNG; IPO-Cultuur; Raad voor de Gemeentefinanciën; Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening; 29
Brief 30-8-1987 voor betere strafbepalingen n.a.v. het vernielen van een grafheuvel in Eext en een boerderij in Meppel (art. 14 beschadiging, vernietiging monument en art. 28 verplichten om vernielde monumenten in oude toestand terug te brengen) (Dossier DBC, 22 1375/29205) 30 Brief R. van de Waal aan de voorzitter van de Monumentenraad, 6-1-1987 (Dossier RDMZ Monumentenwet 1988, 1986-1987) 31 Bevestigd tijdens gesprek met Bob Lodder, 21-3-2008 14
de Monumentenraad de 4 grote gemeenten Vanuit particuliere stichtingen en personen: de Nationale Contactcommissie Monumentenbescherming, met name Emil van Brederode (nu Erfgoed Nederland); Convent van Archeologen; Stichting Wonen, opgegaan in het Nederlands Architectuur Instituut; Vereniging de Hollandsche Molen (de heer R. van de Waal); Provinciale Molenstichting o.a. van Zuid-Holland Nico Nelissen
7. Bronnen en literatuur Afgezien van de hieronder genoemde bronnen, moet ik vooral de gesprekken noemen met Jan Jessurun, Rob de Jong en Bob Lodder, en het commentaar op de eerste versie van deze analyse van Hans Geurts, Gijs van Herwaarden en Jan Jessurun. Van Marieke Kuipers ontving ik advies in de vorm van diverse notities over de monumentenzorg van haar hand, helaas door gebrek aan tijd niet kunnen verwerken. Ik ben hen daar zeer erkentelijk voor. Dossiers semi-statisch archief WVC/OCW bij het Ministerie OCW32 : - 1.853.3 Directie Beleidszaken Cultuurbeheer 221350 Wet tot vervanging van de Monumentenwet, concept voorontwerp 1985 221368 Monumentenzorg, Monumentenwet, art. 22, 01-01-1980 t/m 31-12-1989 221369 Amersfoort gemeenteverlening Opgravingsbevoegdheid, 01-01-1987 t/m 31-12-1990 221370 Monumentenwet 1961, art 22, Monumentenwet 1988, art. 39, aanvraag opgravingsvergunning 01-01-1991 t/m 31-12-1994 221374 Monumentenzorg, vervanging van de Monumentenwet, nota n.a.v. het eindverslag, 01-01-1988 t/m 31-12-1988 221375 Monumentenzorg, vervanging van de Monumentenwet, reacties op Memorie van Antwoord, 01-011987 t/m 31-12-1988 - Directie Cultureel Erfgoed Monumentenzorg, brief Tweede Kamer over nieuw beleid monumentenzorg, 09-11-2001 t/m 27-05-2004 Dossiers Monumentenwet RDMZ/MMA/RACM bij RACM, locatie Zeist Monumentenwet 1961, 1961-1969 (niet doorgenomen) Monumentenwet 1961, 1970-1974 (niet doorgenomen) Monumentenwet 1961, 1975-1979 Monumentenwet 1961, 1980-1985 Monumentenwet 1988, 1986-1987 Monumentenwet 1988, 1988-1990 Monumentenwet 1988, Algemeen Positief Advies art. 11, 1989-1991 Monumentenwet 1988, MMA, 1980-1985 Monumentenwet 1988, MMA, 1985-1986 Monumentenwet 1988, MMA-1, 1985-1986 Monumentenwet 1988, MMA-2, 1985-1986 Monumentenwet 1988, MMA, 1986 Monumentenwet 1988, MMA, 1987 Monumentenwet 1988, Evaluatie Monumentenwet 1988, 2001-
32
bij OCW zijn enkele archiefdozen zoekgeraakt tijdens waterschade in de Hoftoren, toevallig net uit de beginjaren van de aanloopperiode Monumentenwet 1982-1988
15
Belangrijkste documenten aanloop Monumentenwet 1988 Wet van 22 juni 1961, houdende voorzieningen in het belang van het behoud van monumenten van geschiedenis en kunst (Monumentenwet); Ontwerp tot wijziging van de Monumentenwet, april 1969; Ontwerp van Wet tot wijziging van de Monumentenwet, april 1974 Monumentenjaar 1975, M 75: uitgaven o.a. Monument en samenleving: een toekomst voor ons verleden (1974); Monument en binnenstad: een onderzoek in een veertiental Nederlandse gemeenten (1976); Monument en landelijk gebied: een discussienota van de raad der Europese gemeenten (1978) Onderzoek Monumentenbeleid: rapport uitgebracht aan de Staatssecretaris van het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk: samenvatting resultaten onderzoek monumentenzorg / uitgevoerd door Van de Bunt. – ‘s-Gravenhage : Ministerie van CRM, 1981 Voorlopige standpuntbepaling van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk [H.A. de Boer] met betrekking tot het rapport van de externe adviseur Van de Bunt over de monumentenzorg. – ’s-Gravenhage : Ministerie van CRM, 1982 Jaarverslagen Rijksdienst voor de Monumentenzorg 1980-1988 Jaarboeken Monumentenzorg 1990-1994 Jaarboeken Monumentenraad 1983-1987; Jaarverslag Monumentenraad 1988 Monumentenzorg en effecten van centraal beleid: een analyse van de bescherming van stads- en dorpsgezichten / W. Derksen e.a. – Deventer: Kluwer, 1983. (Gepubliceerd op basis van een vooronderzoek Universiteit van Leiden in 1981) Nota over de Monumentenzorg, Brief van de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur [L.C. Brinkman] aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1983-1984, 28 mei 1984. Den Haag: SDU, 1984 Oude waarden in een veranderend landschap: de veiligstelling van het historisch-geografisch erfgoed / A. Bakker e.a. Monnickendam: Dr. A.A. Beekmanstichting, 1985 Nelissen, Nico. Meepraten over de toekomst van de monumentenzorg: reacties van gemeenten, provincies en landelijke particuliere monumentenorganisaties op de ‘Nota over de Monumentenzorg’ / Nico Nelissen, Ben Verfürden. – Nijmegen etc. : Katholieke Universiteit Nijmegen, 1985 Rapport van de Algemene Rekenkamer inzake de Rijksdienst voor de Monumentenzorg, aangeboden aan de Tweede Kamer op 3 februari 1986 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 402, nrs. 1-2) Monumentenwet 1988: wet van 23 december 1988, Stb. 1988, 638 / bew. Door J.P.A.M. Geurts en J.G. van Niftrik.- Deventer, Kluwer, 2001. – 7e dr. Heleen Homma ZEIST, 23 mei 2008
16
