Breitner Igor Köztársaság és demokrácia Az Egyesült Államok politikai berendezkedésének vizsgálásakor mindig érdemes szem előtt tartanunk, hogy egy föderatív államról beszélünk, melynek alkotmányos jellemzői alapvetően eltérnek – s el is kell, hogy térjenek – a centralizált országok intézményi struktúrájától. Az elvárás, hogy minden tagállam egyenlő mértékben befolyásolhassa a föderáció sorsát alapvető fontosságú volt már az Alapító Atyák számára is, és mindmáig az USA politikai praxisának és teóriájának meghatározó eleme. A föderáció hatása megmutatkozik a választási rendszerben, az alkotmány módosításában, és a közvetlen demokrácia területén egyaránt. Az Alkotmány megszövegezői a fentiek mellett egy olyan meghatározó felfogást képviseltek, mely a köztársaság eszményét a demokrácia elé helyezte. Ahogy James Madison fogalmaz a Föderalista 10. cikkében: a köztársaság – melyet a reprezentáció különböztet meg a demokráciától – lehet a gyógyír a frakciók erőszakára. Ezen világnézet szerint, a frakciók hatalmának gyökere – melyet Tocqueville a többség zsarnokságaként ír le – az emberi természetben keresendő. Ennek ellensúlyozása, vagyis az eltérő érdekek megzabolázása a törvényhozás alapvető feladata az amerikai alkotmány értelmében. Az Alapító Atyák közül Madison egyértelműen a közvetlen demokrácia ellen érvel, mikor rámutat, hogy miként egy ember sem lehet bírája saját ügyének, mert önnön érdekei elhomályosítanák tudatát, úgy emberek egy csoportja sem válhat egyszerre bármely ügy bírájának és alanyának. Ugyanakkor Thomas Jefferson-nal együtt Madison is helyt adott volna a referendumnak, igaz csak bizonyos esetekben. Ahogy a Föderalista 49. cikkében fogalmaz, „miként a nép a hatalom egyetlen forrása…a köztársasági eszménnyel összhangban van, ha e forráshoz térünk vissza, amennyiben a kormányzat hatalmának növelése, csökkentése vagy megújítása a kérdés”. Itt természetesen az alkotmányról beszél Madison, a szerződésről, mely a néptől ered, s hatalmának átruházásával létrehozza a kormányzatot. Madison felfogásában e szerződés megváltoztatása lehetséges, és ehhez szükség is van az állampolgárok támogatására, itt azonban véget ér szerepük: a keretek lefektetése után a szuverenitás szigorúan a kormányzatot illeti. Ennek megfelelően a XIX. század elején számos államban
-1-
fogadta el a nép az alkotmányt, így például Massachusetts-ben, New Hampsire-ben, vagy Connecticut-ban. A késő XVIII. század felfogása több mint száz évig dominálta a közgondolkodást. A XIX. és a XX. század fordulója azonban a korrupció magas foka, s a politikába vetett bizalom hiánya miatt a progresszív mozgalom megerősödését eredményezte. E mozgalom zászlajára tűzte az emberek befolyásának megerősítését a politikában, és tevékenységük olyan eredményekhez vezetett, mint a mai jelöltválasztási rendszer kialakulása, vagy a közvetlen demokrácia intézményének bekerülése az amerikai politikai gyakorlatba. Mintegy két évtized leforgása alatt, 1898-tól kezdődően húsz állam alkotmányába került be a közvetlen demokrácia egy vagy több módozata. 1897-ben Nebraska volt az első állam, mely megengedte a városoknak, hogy a népi kezdeményezés illetve népszavazás intézményét lehetővé tegyék. Az első tagállam pedig, mely engedélyezte az állami szintű népszavazást Dél-Dakota volt, ahol 1898ban egészítették ki ennek megfelelően az Alkotmányt. Ezen döntés alapja az 1848-as svájci alkotmány
megfelelő
rendelkezése
volt,
melyet
jórészt
bemásoltak
a
későbbi
alapszerződésbe 1 . Azóta is folyamatosan nőtt azon államok száma, melyek lehetővé tették a népi kezdeményezés vagy népszavazás intézményét. Alaszka csatlakozásakor az Egyesült Államokhoz már egyenesen feltétel volt, hogy alkotmányukat ennek megfelelően egészítsék ki. A közvetlen demokráciának ma három fő fajtáját ismerik Amerikában: az iniciatívát, a referendumot, illetve a visszahívást. Az iniciatíva, vagy kezdeményezés lényege, hogy egy petícióval az állampolgárok kérdést, előterjesztést, rendeletet vagy alkotmány-kiegészítést kezdeményezhetnek. Ezen eljárást jelenleg huszonnégy államban alkalmazzák. A huszonnégyből tizennyolc tesz lehetővé alkotmányos kezdeményezési eljárást, melynek két fő fajtája a közvetlen – mely esetben az állampolgárok kezdeményezik, s később a szavazólapon szerepel – illetve a közvetett – mely esetben az állami törvényhozás dönt, hogy a polgárok kezdeményezése szerepel-e a szavazólapon. Előbbit tizenhat, utóbbit pedig két állam alkalmazza. Ehhez hasonlóan lehetőség van törvényi és előterjesztési kezdeményezésre is, előbbinek szintén van közvetlen és közvetett fajtája. A referendum, vagy népszavazás azt a 1
A Brief History of the Initiative and Referendum Process in the United States [I&R Institute]
-2-
típust jelenti, mikor az állampolgároknak lehetőségük van törvények, illetve kiegészítések visszautasítására vagy jóváhagyására. A referendum két fő típusa a népi, illetve a törvényhozási – előbbiben értelemszerűen a nép, utóbbiban pedig a törvényhozás, illetve egyéb tisztviselők és szervezetek kezdeményeznek szavazást. A harmadik típus a visszahívás, melynek lényege, hogy a választók lehetőséget kapnak egy-egy közhivatalnok tisztségéből történő eltávolítására. Az intézményt először 1903-ban használták, Los Angeles-ben, melyet mai napig leginkább városi szinten alkalmaznak. Állami tisztviselő visszahívására összesen tizennyolc államban van lehetőség, valamint District of Columbiában. A visszahívást tekintve két fő eljárás van érvényben jelenleg. Az első szerint a szavazás egyszerre történik a visszahívásról és a következő jelölt személyéről. A második esetben először a visszahívásról döntenek, majd a hivatalos szervek jelentik a megüresedést, s csak egy következő választáson történik a szavazás az utód személyéről. Az utóbbihoz hasonló módozat, mikor a visszahívás sikeressége esetén a kormányzó vagy egy bizottság nevez ki valakit a megüresedett posztra. Jelentősen eltér az európai gyakorlattól a visszahívás esetében, hogy kiírásához nem a teljes választásra jogosult lakosság bizonyos százalékának támogatására van szükség, hanem általában a tisztviselő megválasztásakor leadott szavazatok adott százalékára 2 . Összesen huszonhét állam alkalmazza ezen eljárások valamelyikét, és Kalifornia egyike azoknak, amelyek mindhárom felsorolt eszközt lehetővé teszik. Kalifornia alkotmányának 4. cikke tartalmazza a törvényhozás leírását, mely a következőképpen kezdődik: „Az állam törvényhozási hatalma a Kaliforniai Törvényhozást illeti… de a nép fenntartja magának a kezdeményezés és referendum hatalmát”. A referendumot érintő szabályozás meglehetősen tágan határozza meg a népszavazásra utalható kérdések körét. Az alkotmány 2. cikkének 9. szekciója lehetővé teszi, hogy a választók „jóváhagyjanak, vagy elutasítsanak bármely jogszabályt, vagy annak egy részét, kivéve a sürgősségi jogszabályokat, a választásokat elrendelő jogszabályokat, illetve az olyan jogszabályokat, melyek adók kivetésére, vagy a költségvetésre vonatkoznak, és a rendes folyó kiadásait érintik az államnak”. A döntések, hacsak másképp nem rendelkeznek a választást követő naptól érvényesek. Amennyiben egy jogszabálynak csak egyetlen részét utasítják el a választók, a többi rendelkezés érvényben marad. 2
Recall of State Officials [National Conference of State Legislatures, 2006. március 21.]
-3-
A 2004-es választások során összesen százhatvankét kezdeményezésről illetve referendumról szavaztak Amerikában. A legtöbb - összesen tizenhat - kérdést Kaliforniában tették fel, olyan változatos témákban, mint az őssejt kutatás, a bűnüldözés, a szerencsejáték, az adókivetés vagy az egészségügy. Ezekből az adatokból jól látható, hogy a magyar, illetve az amerikai szabályozás élesen eltér egymástól. Elsősorban az Egyesült Államokban szokás, hogy a közvetlen demokrácia eszközeit a képviselőválasztással hangolják össze, míg Magyarországon a választásokat megelőző és azt követő negyvenegy napos időszakban nem lehet kiírni népszavazást. Ennek következménye, hogy az amerikai pártok előszeretettel használják fel választási eredményük javítására a népszavazás intézményét. Így 2004-ben a konzervatívok a homoszexuálisok házasságával, a liberálisok
pedig
a
marihuána
legalizálásával
próbálták
meg
mozgósítani
saját
szavazótáborukat 3 . Ráadásul már korábban bebizonyosodott, hogy a választási részvétel általában három százalékkal magasabb azokban az államokban, ahol egyúttal népszavazást is tartottak. A második fontos eltérés, hogy amíg Magyarország esetében – miként a kontinentális Európában általában – a választásra jogosultak bizonyos arányú támogatására van szükség, addig az Egyesült Államokban a legutóbbi választásokon részt vettek adott százaléka kezdeményezhet iniciatívát vagy referendumot. Ezen intézkedés lényege, hogy figyelembe veszi az állampolgárok politikai aktivitását, s csakis azok támogatását teszi szükségessé, akik általában is szavaznának. Ami jelentősen megkülönbözteti az Egyesült Államok politikai rendszerét a hazaitól, az a közvetlen demokrácia országos alkalmazhatóságának hiánya. Kezdeményezés és referendum ugyanis csakis tagállami szinten lehetséges Amerikában. Számos próbálkozás volt ugyanakkor egy föderációs szintű referendum bevezetésére, ám a mai napig ezek mindegyike elbukott. Ahogy sokan hivatkoznak rá, a Garancia Klauzula ellentmond a közvetlen 3
Smith-DeSantis-Kassel: Same-Sex Marriage Ballot Measures and the 2004 Presidential Election [State and Local Government Review, Vol. 38. No. 2., 2006]
-4-
demokrácia intézményének. E klauzula az Egyesült Államok Alkotmányának 4. cikkében található, és kijelenti, hogy az Egyesült Államok „garantálja minden tagállamnak a köztársasági kormányzati formát”. Ahogy pedig az elemzés elején említettem, az amerikai politikai gondolkodásban régóta élő szemlélet a köztársaság és demokrácia elkülönítése. A köztársasági eszme hívei szerint a polgárok csakis választott tisztviselőik által alkothatnak törvényeket, nem pedig közvetlenül. A kérdés először 1912-ben merült fel a Legfelsőbb Bíróság – az Egyesült Államok kvázi alkotmánybírósága - előtt, mikor a testület Oregon Állam - több ízben megmutatkozó - közvetlen demokratikus gyakorlatát vizsgálta. A Legfelsőbb Bíróság azonban úgy vélte, hogy a köztársasági forma létének eldöntése politikai kérdés, melyben a Kongresszusnak kell döntenie, s nem a bíróságnak. Ezzel a kérdés a föderáció szintjén eldőlt, az állami bíróságok azonban általában megengedők voltak a kezdeményezések és referendumok tekintetében, s egyes esetekben odáig is elmentek, hogy azokat a köztársasági kormányzat fundamentumai közé sorolják. Számos elemző véli úgy, hogy a Garancia Klauzula magyarázata, mely leginkább az alapítók felfogására lett visszavezetve nem pusztán bizonyítatlan, de komolytalan is 4 . Bár a föderatív berendezkedés valóban további követelményeket állít a közvetlen demokrácia alkalmazása elé – így például az államok befolyásának kiegyenlítését – önmagában még nem zárja ki annak létét. Egyet kell értenünk azon értelmezéssel, hogy a köztársasági kormányzattal nem ellentétes néhány részletesen szabályozott közvetlen demokratikus elem bizonyos esetekben alkalmazható - alkotmányos megléte, hiszen mikor a társadalom – alapvető kérdésekben - vissza kívánja venni a döntés jogát az általa korábban meghatalmazottaktól, akkor utóbbiak nem korlátozhatják ezen akaratának érvényesítésében.
4
Natelson, Robert G.: Are Initiatives and Referenda Contrary to the Constitution’s „Republican Form of Government?” [Independence Institute, 1999. július 9.]
-5-
