Brandweeroptreden bij vliegtuigongevallen. Wat mag verwacht worden gezien de weten regelgeving, opleiding en oefening en planvorming?

Brandweeroptreden bij vliegtuigongevallen Wat mag verwacht worden gezien de weten regelgeving, opleiding en oefening en planvorming?

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING

Deze rapportage is opgesteld door het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra) in opdracht van de Raad van Transportveiligheid.

Auteurs:

I. Helsloot A. Scholtens C. van Dam

© Raad van Transportveiligheid en het Nibra, juni 2002

Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding Postbus 7010 6801 HA Arnhem Telefoon: 026 - 3552400 Fax: (026) 3515051 e-mail: [email protected]

Juni 2002

2


Inhoudsopgave Gebruikte afkortingen

4

Inleiding

5

1 1.1 1.2 1.3 1.4

Overzicht internationale regelgeving (voor de exploitant) Inleiding Samenhang nationale en internationale weten regelgeving Internationale civiele luchtvaartregelgeving Internationale militaire regelgeving

6 6 6 7 14

2 2.1 2.2 2.3

Overzicht nationale weten regelgeving Inleiding Luchtvaartwetgeving en –regelgeving Overige relevante nationale weten regelgeving (voor de overheid)

17 17 17 27

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Beschouwing van eisen gesteld in de nationale weten regelgeving Inleiding Opkomsttijd Hoeveelheid brandweerpersoneel Hoeveelheid schuimblusstof Reddingscapaciteit Modellering brandweeroptreden Kostenaspecten

31 31 32 33 36 40 41 48

4

Opleiding en oefening luchthaven- en overheidsbrandweer gericht op vliegtuigongevallenbestrijding Inleiding Brandweeropleidingen overheidsbrandweer Opleiding vliegtuigbrandbestrijding, civiel Opleiding vliegtuigbrandbestrijding, militair Beschrijving inhoud leerstof, opleiding en examinering Samenvatting en beschouwing opleiding, leerstof en examinering luchthavenbrandweer

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

52 52 52 53 58 59 67

5 5.1 5.2 5.3

Vereiste planvorming in Nederland Inleiding Planvorming door de overheid Planvorming door de exploitant

69 69 69 70

6

Het geheel overziend

73

Juni 2002

3


Gebruikte afkortingen AFFF AFO ANC BBL BW BZK ca FAA FFFP HBT ICAO KLu LVV NBBe NFPA NLA OBM OSC RBA RFFP RLD RTL SBOiN STANAG’s tca Wrzo

Aqueous Film Forming Foam, een synthetisch schuim Airport Fire Officer Air Navigation Commissie Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen Brandwacht (ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties critical area Federal Aviation Administration Film Forming Fluoroprotein Foam Hoofdbrandwacht International Civil Aviation Organisation Koninklijke Luchtmacht Luchtverkeersvoorschrift Nederlands Bureau Brandweerexamens National Fire Protection Association Nederlandse Luchtvaart Autoriteit Onderbrandmeester On Scene Commander Rijks Brandweer Academie Rescue and Fire Fighting Panels Rijksluchtvaartdienst Regeling toezicht luchtvaart Stichting Brandweer Opleidingen in Nederland STANdardization Agreements theoretische critical area Wet rampen en zware ongevallen

Juni 2002

4


Inleiding De Raad van Transportveiligheid heeft aan het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra) een aantal vragen gesteld die betrekking hebben op de voorbereiding op vliegtuigongevallenbestrijding, en dan met name de aspecten brandbestrijding en redding. Het Nibra heeft een rapport opgesteld waarin de vragen van deze Raad beantwoord worden. Het Nibra beoogd in deze rapportage een realistisch beeld te schetsen wat men van het brandweeroptreden na vliegtuigongevallen mag verwachten gezien de weten regelgeving, opleiding en oefening en planvorming. Deze rapportage ondersteunt het onderzoek van de Raad naar het ongeval met de Hercules op 15 juli 1996, maar kan volledig onafhankelijk daarvan gelezen worden. In deze rapportage zal structureel onderscheid gemaakt worden tussen zowel militaire en civiele voorbereiding op vliegtuigongevallen en anderzijds tussen de voorbereiding van overheidsbrandweer en luchthavenbrandweer. Zoveel mogelijk zullen in deze rapportage de ‘harde’ prestatie-eisen die aan luchthavenbrandweren gesteld worden, beschreven, geanalyseerd en becommentarieerd worden. Op verschillende plaatsen zal echter blijken dat kentallen afwezig zijn in de regelgeving of de achtergronden ervan uitleg nauwelijks traceerbaar. In het bijzonder geldt dat voor de ‘overheids’brandweer er geen normen in relatie tot vliegtuigongevallenbestrijding bestaan. Saignant is dat uiteindelijk de precieze taak en verantwoordelijkheid van de luchthavenbrandweer versus die van de overheidsbrandweer nergens expliciet beschreven blijkt. Bij de bestrijding van luchtvaartongevallen (op luchtvaartterreinen1) zijn op voorhand een aantal cruciale aspecten te benoemen: • Evacuatie (op eigen kracht het toestel verlaten) • Brandbestrijding • Redding (met hulp het toestel verlaten) • Medische verzorging van slachtoffers. In deze rapportage kijkt het Nibra in opdracht van de Raad met name naar de twee aspecten 'brandbestrijding' en 'redding'.

1

Een luchtvaartterrein is het gebied dat bij wet is aangewezen voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen.

Juni 2002

5


1 Overzicht internationale regelgeving (voor de exploitant) 1.1 Inleiding Om de vraag te kunnen beantwoorden wat er verwacht mag worden van het brandweeroptreden (met betrekking tot de onderdelen brandbestrijding en redding) in Nederland na vliegtuigongevallen gezien de (relevante) weten regelgeving2, is het van belang inzicht te hebben in deze weten regelgeving. Een groot deel van de Nederlandse weten regelgeving is echter afgeleid van internationale regelgeving. Voordat in hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de nationale weten regelgeving komt derhalve in dit hoofdstuk de internationale regelgeving aan bod. In de nu volgende paragraaf wordt eerst kort ingegaan op de samenhang tussen de nationale weten regelgeving en internationale regelgeving. 1.2 Samenhang nationale en internationale weten regelgeving In Nederland worden in de Luchtvaartwet de wettelijke eisen en verantwoordelijkheden voor zowel luchtvaartuigen als (civiele en militaire) luchtvaartterreinen vastgelegd. De Luchtvaartwet is grotendeels gebaseerd op hetgeen internationaal is afgesproken in de International Civil Aviation Organisation3 (ICAO) en de Nato STANdardization AGreements (STANAG’s). De ICAO-richtlijnen en de STANAG’s zijn derhalve voorbeelden van regelgeving. Voor civiele en militaire luchtvaartterreinen (in Nederland) geldt verschillende weten regelgeving.4 Voor luchtvaartterreinen die aangewezen zijn voor de burgerluchtvaart liggen de (wettelijke) eisen vast in de Regeling toezicht luchtvaart (RTL). De Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen (BBL) als onderdeel van de RTL, behandelt de brandweerzorg (met als onderdeel vliegtuigongevallenbestrijding) op civiele luchtvaartterreinen. De richtlijnen van de ICAO vormen de internationale grondslag voor de Brandweerregeling. In annex 14 van het Verdrag van Chigaco worden de eisen en aanbevelingen met betrekking tot de vliegtuigongevallenbestrijding gegeven (zie paragraaf 1.3). Voor militaire luchtvaartterreinen liggen de eisen vast in het Luchtverkeersvoorschrift (LVV). De Koninklijke Luchtmacht kent een verdere uitwerking daarvan in het Brandweervoorschrift en het Voorschrift Veiligheid. De Koninklijke Marine kent vergelijkbare voorschriften in de vorm van annexen bij het LVV (hier wordt overigens in deze rapportage verder niet op ingegaan.) De internationale basis voor de voorschriften zijn de STANAG’s. De voor de eisen gesteld aan vliegtuigongevallenbestrijding relevante STANAG's zijn grotendeels gebaseerd op 2

Onder wetgeving wordt (in dit document) verstaan de eisen die in wetten zijn vastgelegd. Onder regelgeving wordt verstaan het geheel van niet in de wet vastgelegde vereisten (zoals Besluiten en richtlijnen). 3 Internationale Burgerluchtvaart Organisatie, een onderafdeling van de Verenigde Naties, gevestigd te Montreal in Canada. 4 Overigens kunnen militaire vliegtuigen wel landen op civiele vliegvelden en vice versa. Militaire toestellen mogen alleen van een civiel veld gebruikmaken mits de exploitant hiervoor toestemming heeft van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, Divisie Luchtvaart. Defensie heeft op basis van artikel 33 van de Luchtvaartwet toestemming om civiele toestellen te laten gebruikmaken van enkele militaire vliegvelden (Twenthe, Eindhoven en de Kooy).

Juni 2002

6

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING de richtlijnen van de Amerikaanse National Fire Protection Association (NFPA)5. Veel van de vereisten in de NFPA-richtlijnen komen echter weer overeen met die in de ICAO-regelgeving (in deze rapportage ook aangeduid met ICAO-richtlijnen).

Luchtvaartwet

Regeling Toezicht Luchtvaart

Luchtverkeersvoorschrift voor militaire vliegvelden

Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen

Brandweervoorschrift en Voorschrift Vliegveiligheid (KLu)

ICAO

NFPA

STANAG's

Figuur 1: Samenhang (Nederlandse) Luchtvaartwet en internationale regelgeving

1.3 Internationale civiele luchtvaartregelgeving De internationale regelgeving voor de (wereldwijde) luchtvaart is grotendeels afkomstig van de International Civil Aviation Organization (ICAO). In deze paragraaf wordt daarom inzicht gegeven in het ontstaan, de organisatie en het besluitvormingsproces van de ICAO. 1.3.1 Historie en achtergrond ICAO In de Tweede Wereldoorlog heeft het luchtwapen een grote rol gespeeld. Door de enorme productie van vliegtuigen was het mogelijk om wereldwijd grootschalige operaties uit te voeren. Deze operaties, waarbij vliegtuigen, vliegers en verkeersleiders van diverse naties samen moesten opereren, maakten al snel duidelijk dat internationale coördinatie onontbeerlijk was om de veiligheid op de grond en in de lucht te waarborgen. De regels voor de militaire luchtvaart werden aan de zijde van de geallieerden vooral geïnitieerd door de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. Naast militaire standaardisatie was er ook behoefte aan civiele standaardisatie. Het toegenomen internationaal luchtvaartverkeer en het besef om de veiligheid daarvan te waarborgen was aanleiding tot het oprichten van een internationaal forum. In 1944 ondertekenden 51 naties het Verdrag van Chicago, waarbij de International Civil Aviation Organization (ICAO) werd opgericht. De ICAO werd opgericht om de internationale uitoefening en samenwerking van de burgerluchtvaart te bevorderen. Het oorspronkelijke

5

Deze associatie is opgericht in 1896, met onder andere als doel het verbeteren van de brandbestrijding en brandpreventie. De NFPA is een Amerikaanse organisatie.

Juni 2002

7

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING ICAO-mandaat luidt: “Het wereldwijd borgen van de veiligheid, maken van regelgeving en bevorderen van efficiëntie van de civiele luchtvaart”.6 Met de ondertekening van het Verdrag verklaarden de lidstaten zich (in principe) te zullen houden aan internationale normen (de zogeheten ‘Standards’). De lidstaten hebben zich (in principe) verplicht hun nationale wetgeving zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met de internationale voorschriften. Voor meer hierover wordt verwezen naar paragraaf 1.3.4. In februari 1994 waren 183 lidstaten aangesloten. 1.3.2 Kerntaken ICAO De activiteiten van de ICAO zijn gericht op wereldwijde standaardisatie van de luchtvaart. Juist door deze standaardisatie probeert men (vliegtuig)ongevallen te voorkomen. Standaardisatie De belangrijkste doelstelling van ICAO is om in de luchtvaart misverstanden en onbekendheid te voorkomen door het bereiken van internationale standaardisatie, door tussen naties op technisch, economisch en juridisch gebied overeenstemming te bereiken. Het maken van internationale afspraken op operationeel, technisch, juridisch en economisch gebied is daarbij onontbeerlijk. Daartoe ontwikkelt ICAO zogeheten ‘normen en aanbevelingen’ (‘Standards and Recommended Practices’). De ‘Standards’ bevatten opgelegde regels en worden dan ook ‘dwingend’ geformuleerd aan de hand van het (Engelse) werkwoord “shall”.7 Elke lidstaat wordt geacht de door de ICAO vastgestelde ‘normen’ over te nemen in zijn eigen voorschriften of werkwijzen. De 'Recommended Practices’ zijn ‘aanbevelingen’ en worden minder dwingend geformuleerd (er wordt dan ook gebruikgemaakt van het werkwoord “should” in de formulering).8 Indien een lidstaat daarvan afwijkt wordt door de ICAO verzocht dit te melden. De Standards en Recommended Practices zijn opgenomen in de 18 Annexen van het Verdrag van Chicago (‘Chigago Convention’). Onderwerpen die aan bod komen zijn onder andere certificering van personeel, luchtvaartmeteorologie, luchtverkeersregels en vliegtuigongevallenbestrijding. De gemelde afwijkingen worden door de ICAO gepubliceerd in een aanhangsel bij de betreffende Annex. Andere activiteiten ICAO houdt zich niet alleen bezig met standaardisatie en regelgeving. ICAO ontwikkelt ook begeleidend materiaal (‘guidance material’), waarin een nadere uitleg wordt gegeven van de ‘normen’ en ‘aanbevelingen’ ter verzekering van een uniforme toepassing. Voorbeelden van begeleidend materiaal zijn: toevoegingen aan Annexen, technische handleidingen, procedures, navigatieplannen, circulaires en audiovisuele hulpmiddelen. Verder geeft ICAO wereldwijd verzamelde statistische gegevens uit. Ook voert ICAO economische onderzoeken uit en publiceert zij rapporten over de ontwikkelingen van de luchtvaart.

6

ICAO’s original mandat: ensuring safety, regularity and efficiency in civil aviation world wide. Voorbeeld van een Standard: “All rescue and fire fighting personell shall be properly trained to perform their duties in an efficient manner (...)” (Uit: Annex 14, Hoofdstuk 9 (1999)). 8 Voorbeeld van een Recommended Practice: “Both principal and complementary agents should normally be provide at an aerodrome”. (Uit: Annex 24, Hoofdstuk 9 (1999)). 7

Juni 2002

8

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING 1.3.3 Organisatie De ICAO wordt bestuurd door de Algemene Vergadering (‘Assembly’), de Raad (‘Council’) en de Luchtverkeerscommissie (‘Air Navigation Commissie’, ANC). De Algemene Vergadering Het oppergezag van ICAO berust bij de Algemene Vergadering. De Algemene Vergadering komt minstens eens per drie jaar bijeen. Elke lidstaat heeft gelijk stemrecht en besluiten worden genomen bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen. De Raad Het dagelijks Bestuur van ICAO is opgedragen aan de Raad. De Raad wordt gevormd door vertegenwoordigers van 33 lidstaten, gekozen door de Algemene Vergadering. De Raad is verantwoording schuldig aan de Algemene Vergadering. Een van de taken van de Raad is het vaststellen/aanvaarden van de Standards en Recommended Practices en zorg te dragen dat deze in de Annexen worden opgenomen. Nederland is roulerend met de leden Benelux, Oostenrijk en Zwitserland lid van de Raad. Commissie voor het luchtverkeer De Raad wordt ondersteund door een permanente commissie voor het luchtverkeer (de Luchtverkeerscommissie). Deze commissie bestaat uit 15 leden en wordt door de Raad benoemd uit personen die door de lidstaten zijn voorgedragen. Zij worden geacht om als onafhankelijke experts op te treden en niet als vertegenwoordigers van hun land. Nederland maakt roulerend met de leden Benelux, Oostenrijk en Zwitserland deel uit van de luchtverkeerscommissie. De taken van de Luchtverkeerscommissie zijn onder andere: • Het formuleren van een voorstel voor het wijzigen of aanvullen van de Annexen. Een voorstel dient aan de Raad te worden voorgelegd, opdat aanvaarding daarvan kan plaatsvinden (zie ook paragraaf 1.3.4) • Het instellen van technische subcommissies waarin elke lidstaat naar wens vertegenwoordigd kan zijn (de zogeheten ‘Panels’) • Het adviseren van de Raad over het verzamelen en het aan de lidstaten toezenden van alle gegevens die zij nuttig en nodig acht ter bevordering van de luchtvaart. De Luchtverkeerscommissie wordt in zijn werk ondersteund door een technisch secretariaat, hier kortweg het Sectretariaat genoemd. Dit Secretariaat kan zich vervolgens laten bijstaan door een zogeheten ‘Air Navigation Study Group’. De leden van de Study Group worden door het Secretariaat aangezocht of door de lidstaten voorgedragen. Regio’s ICAO is opgedeeld in negen geografische regio’s, gebaseerd op het luchtverkeer in deze regio’s. Elke regio houdt periodiek ‘ICAO regional air navigation meetings’. Plannen die uit deze overleggen ontstaan, worden mondiaal gecoördineerd en kunnen eventueel regionaal (volgens de besluitvormingsprocedures van ICAO, zie paragraaf 1.3.4) geïmplementeerd worden. Nederland maakt bijvoorbeeld deel uit van de regio West-Europa. 1.3.4 Besluitvormingsproces ICAO Een voorstel tot wijziging of aanvulling van de bestaande ‘normen’ (‘Standards’) en ‘aanbevelingen’ (‘Recommended Practices’) kan worden ingediend door de lidstaten, de Raad, de Luchtverkeerscommissie, het Secretariaat en door internationale organisaties.

Juni 2002

9

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Voorbeelden van internationale organisaties zijn: International Federation of Air Line Pilots Association (IFALPA) en International Air Transport Organisation (IATA)9. Na analyse van het voorstel door het Secretariaat worden de bevindingen met een aanbeveling over de te volgen procedure aan de Luchtverkeerscommissie (ANC) gerapporteerd. Deze procedures kunnen zijn: • Het bijeenroepen van een internationale vergadering, de zogeheten Air Navigation Meetings. Indien een voorstel slechts wijzingen behelst voor een deelgebied in de luchtvaart, bijvoorbeeld voor luchtvaartterreinen, kan gekozen worden voor een zogeheten ‘Divisional Meeting’. • Het instellen van een zogeheten ‘Technical Panel of Committee’ indien de wijzigingen of aanvullingen voornamelijk technisch van aard zijn. Panels en Committees kunnen zowel door de Raad als door de Luchtvaartcommissie worden ingesteld. • Het uitwerken van voorstellen door het Secretariaat zelf, eventueel hierin bijgestaan door een zogeheten ‘Air Navigation Study Group’. Een Study Group rapporteert aan het Secretariaat. Het ontwerp (uitgewerkt voorstel) dat aan de hand van één van bovengenoemde procedures of een combinatie daarvan tot stand is gekomen, wordt vervolgens ter beoordeling aangeboden aan de Luchtverkeerscommissie. Na goedkeuring wordt het in de vorm van een ‘proposed amendment’ aan alle lidstaten en internationale organisaties toegezonden voor commentaar. Het ontvangen commentaar wordt door het Secretariaat geanalyseerd en zo nodig verwerkt in het ontwerp. Na een laatste beoordeling door de Luchtverkeerscommissie wordt een conceptrapport opgesteld en door de Luchtverkeerscommissie aan de Raad aangeboden.10 Binnen twee weken na goedkeuring door de Raad wordt het rapport met begeleidend schrijven aan de lidstaten aangeboden. Zoals al eerder aangegeven is, wordt elke lidstaat geacht deze over te nemen in zijn eigen regelgeving, voorschriften en werkwijzen en in zijn eigen land in praktijk te brengen. Indien een lidstaat hiervan afwijkt moet dit aan ICAO worden gemeld. Afwijken van ICAO kan doordat men een andere zienswijze heeft of niet kan voldoen aan de ‘norm’ of ‘aanbeveling’. De procedure om een wijziging of aanvulling al dan niet te laten overnemen kan overigens zeer tijdrovend en kan wel tot 4 jaar duren. De gemelde afwijkingen worden door ICAO gepubliceerd in een aanhangsel bij de betreffende Annex. In de praktijk blijkt dat veel naties niet bij ICAO melden of zij een ‘norm’/’aanbeveling’ volgen of afwijzen. Kortom, een natie kan dus wel zijn aangesloten bij ICAO maar kan ervoor kiezen om de algemene ICAO-regels geheel, lichter maar ook zwaarder toe te passen. Dit geldt ook voor de brandbeveiliging op luchtvaartterreinen. Voor Nederland geldt dat alle ‘normen’ en ‘aanbevelingen’ – met uitzondering van de opkomsttijd van de luchthavenbrandweer (zie ook hoofdstuk 2) – slechts eventueel verzwaard zijn overgenomen. Wijzigingen en aanpassingen van de Standards en Recommendend Practices worden uiteindelijk opgenomen in de Annexen. Voor alle aangesloten lidstaten, met uitzondering van de lidstaat die een zogeheten ‘difference’ heeft aangegeven (dat wil zeggen dat de lidstaat 9

Dit is een internationale associatie van luchtvaartmaatschappijen, die lijnvluchten uitvoeren. Indien een voorstel tot wijziging of aanvulling duidelijk kan worden geformuleerd en beperkt is in omvang kan het voorstel rechtstreeks aan de lidstaten worden voorgelegd middels een zogeheten ‘Stateletter’. 10

Juni 2002

10

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING heeft aangegeven de wijziging en/of aanpassing niet te kunnen of te willen overnemen), heeft de Standard vervolgens dezelfde kracht als een internationale wet. Een Recommended Practice, hoewel niet verplicht, wordt meestal wel geïmplementeerd door de lidstaten. De snelheid van luchtvaarttechnologische ontwikkelingen maakt het nodig de Standards voortdurend te bewaken en zo nodig aan te passen aan de actualiteit. Annexen worden periodiek aangevuld om tegemoet te komen aan ontwikkelingen op het gebied van navigatie en omgevings- en milieufactoren. Eens per vijf jaar wordt het geheel herzien; dan verschijnt er een nieuwe uitgave. 1.3.5 Annexen In de 18 Annexen (waaronder de Standards en Recommended Practices) staat de regelgeving die de veiligheid en de efficiency van het transport door de lucht moeten waarborgen. In deze paragraaf wordt aangegeven welke Annexen relevant zijn voor het brandweeroptreden op luchtvaartterreinen. Ten eerste wordt kort aangegeven welke Annexen gaan over de veiligheid van inzittenden in een vliegtuig. Ten tweede wordt kort ingezoomd op Annex 14. In (alleen) deze Annex staan de 'normen' en 'aanbevelingen' beschreven met betrekking tot de vliegtuigongevallenbestrijding. Veiligheid inzittenden De verantwoordelijkheid voor de veiligheid van iedereen die in een vliegtuig stapt (in relatie tot het brandweeroptreden), staat expliciet weergegeven in 4 van de 18 Annexen. Deze vier Annexen zijn: • Annex 13: Onderzoek luchtvaartongevallen (‘aircraft accident investigation’). Immers, onderzoeken kunnen van invloed zijn op het brandweeroptreden en vice versa. • Annex 17: Maatregelen ter beveiliging tegen onwetmatige verstoringen (‘measures aimed at the safeguarding of international civil aviation against acts of unlawful interference’) • Annex 18: Veilig transport van gevaarlijke stoffen (‘safe transport of dangerous goods’). Brandweerzorg Zoals al opgemerkt staan in Annex 14 (‘Aerodromes’) de ‘normen’ en ‘aanbevelingen’ beschreven die betrekking hebben op vliegtuigongevallenbestrijding. In zijn algemeenheid gaat Annex 14 over de eisen die worden gesteld aan luchthavens- en landingsterreinen, waaronder de voorschriften ten aanzien van de brandbestrijding op luchtvaartterreinen. De ‘normen’ en ‘aanbevelingen’ op het gebied van vliegtuigongevallenbestrijding (en breder van ‘redden en brandbestrijding’11) zijn met name opgenomen in hoofdstuk 9 van Annex 14. Dit hoofdstuk is de basis voor de Nederlandse regelgeving met betrekking tot vliegtuigbrandbestrijding op burgerluchtvaartterreinen. In de zogeheten Airport Service Manuals worden nadere toelichtingen en richtlijnen gegeven over hoe men de gegevens uit de Annexen zou kunnen toepassen of uitwerken. Zo behandelt Airport Service Manual Part 1 redding en brandbestrijding. Deze handleiding die door de ICAO is opgesteld is aan iedere lidstaat uitgereikt. Deze ‘normen’ en ‘aanbevelingen’ zijn voor het grootste deel in de jaren ’60 en begin ’70 ontwikkeld door het ‘Rescue and Fire Fighting 11

In het engels wordt dat aangegeven met ‘Rescue and Fire Fighting’. ‘Rescue’ en ‘Fire Fighting’ worden derhalve als twee afzonderlijke aspecten beschouwd. In Nederland maakt redding echter onderdeel uit van de brandweertaak (en derhalve van de wijze waarop brandbestrijding plaatsvindt), zodat de vertaling van ‘Rescue and Fire Fighting’ in Nederland niet impliceert dat redden niet tot de brandbestrijding behoort.

Juni 2002

11

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Panel’ (van ICAO) en zijn de loop van de jaren geactualiseerd. Dit Panel werd medio de jaren ’70 vervangen door de ‘Rescue and Fire Fighting Study Group’ (ARFF-SG). De huidige bezetting van Rescue and Fire Fighting Study Group van ICAO bestaat uit vertegenwoordigers uit de Verenigde Staten, Australië, Groot-Brittannië, Frankrijk, Nederland en Canada en van de volgende organisaties: International Federation of Air Line Pilots Association (IFALPA), the Airports Council International (ACI) en de International Aviation Transport Association (IATA). Hoofdstuk 9, ‘Emergency and other services’, bevat twee paragrafen die relevant zijn voor brandbestrijding en redding (in het kader van de vliegtuigongevallenbestrijding): ‘Aerodrome Emergency Planning’ en ‘Rescue and Fire Fighting’. Voor het eerste onderwerp wordt verwezen naar hoofdstuk 5. Er bestaan verschillende versies van Annex 14 hoofdstuk 9. De versie uit 1999 komt op de onderdelen die voor de vragen van de Raad van belang zijn overeen met die uit 1995 (tussendoor zijn er geen andere versies beschikbaar gekomen). De laatste versie dateert van 1-11-2001. De versies uit 1995/1999 en 2001 verschillen op een aantal punten van elkaar, onder andere op de onderdelen ‘moeilijk bereikbaar terrein’ en de ‘opkomsttijd’. Hieronder wordt daar nader op ingegaan. Zoals al aangegeven is de paragraaf die gaat over ‘Rescue and Fire Fighting’ (ongeacht de versie) opgebouwd uit ‘normen’ en ‘aanbevelingen’. Een voorbeeld van een ‘norm’ is: ‘Rescue and Fire Fighting Equipment and services shall be provided at an aerodrome’. Verder worden er ‘normen’ gegeven over schuimblusstoffen en brandweerpersoneel. Over het materieel (bijvoorbeeld voor redding), alarmeringssystemen en de opkomsttijd worden uitsluitend ‘aanbevelingen’ gegeven. • Schuimblusstoffen Aan de schuimblusstoffen (ook wel schuimvormende middelen genoemd) wordt relatief gezien veel aandacht besteed in de ICAO-regelgeving. Per zogeheten brandrisicoklasse12, wordt in een tabel aangegeven wat de minimum vereiste kwaliteit van schuimblusstoffen is. Voor de kwaliteit wordt onderscheid gemaakt tussen primaire blusstoffen en nevenblusstoffen. Voor de primaire blusstof wordt nog onderscheid gemaakt naar twee schuimsoorten (A en B) die aan bepaalde specificaties voldoen. Zo hoort proteïneschuim over het algemeen tot specificatieklasse A en AFFF13 tot specificatieklasse B. Voor de nevenblusstof wordt uitgegaan van bluspoeder; in 1995 en 1999 waren ook halon en 12

Het begrip kent twee betekenissen te weten: • De risicoklasse waarin een vliegtuig met betrekking tot de brandbestrijding wordt ingedeeld aan de hand van lengte en rompbreedte van het vliegtuig. Hiervan is zeer grof het aantal passagiers en de hoeveelheid brandstof af te leiden. • De risicoklasse waarin een luchthaven met betrekking tot de brandweervoorzieningen (personeel en middelen) wordt ingedeeld aan de hand van het gebruik van die luchthaven door de aldus ingedeelde vliegtuigen en de gebruiksfrequentie van deze vliegtuigen. Vliegvelden worden in tien brandrisicoklassen onderverdeeld. De brandrisicoklasse van een luchtvaartterrein wordt door de exploitant vastgesteld. Militaire luchtvaartuigen worden op basis van afmetingen in de civiele brandrisicoklassen ingedeeld. Een uitzondering vormen de gevechtsvliegtuigen als de F-16. Deze zijn vrij klein maar worden gezien de aanwezige hoeveelheid brandstof ingeschaald in een hogere brandrisicoklasse. Bij de indeling van militaire vliegtuigen in brandrisicoklassen wordt geen rekening gehouden met de aanwezigheid van bewapening. 13 Aqueous Film Forming Foam, een synthetisch schuim. Op de Nederlandse luchthavens wordt tegenwoordig vrijwel uitsluitend AFFF gebruikt.

Juni 2002

12

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING kooldioxide als nevenblusstof toegestaan. De kwaliteit van de twee typen blusstof A en B zijn beschreven in termen van de hoeveelheid die benodigd is om een normvloeistofbrand te blussen. (De minimale vereiste hoeveelheden die de kwaliteit van de blusstoffen bepalen zijn letterlijk in de Nederlandse weten regelgeving overgenomen.) • Brandweerpersoneel In de ICAO-regelgeving (ongeacht de versie) – en overigens ook in de NFPA-richtlijnen – worden ‘normen’ noch ‘aanbevelingen’ gegeven over het aantal personen dat benodigd is voor de repressieve uitruk. Volgens respondenten van de RLD is de voornaamste reden daarvoor dat met name landen als Canada en Amerika daar sterk tegen zijn. Wel wordt de volgende (en enige) aanbeveling gegeven over het aantal personen: “In determining the number of personnel required to provide rescue, consideration should be given to the types of aircraft using the aerodrome”. Wel wordt per luchthaven-brandrisicoklasse het aantal blusvoertuigen gegeven.14 Dit is verder niet gekoppeld aan het aantal personen. (In Nederland wordt in tegenstelling tot de ICAO-richtlijnen wel invulling gegeven aan het aantal personen dat benodigd is tijdens de repressieve uitruk. Voor meer hierover wordt verwezen naar hoofdstuk 2.) Zoals al aangegeven verschillen de versies uit 1995/1999 en 2001 op een aantal punten van elkaar. Op twee punten, die voor de vragen van de Raad van belang zijn, zoomen we nader in: ‘moeilijk bereikbaar terrein’ en ‘opkomsttijd’. • Moeilijk bereikbaar terrein Er is in versie 2001 een nieuwe ‘norm’ toegevoegd over moeilijk bereikbaar terrein. Norm: “Where an aerodrome is located close to water/swampy areas, or difficult terrain, and where a significant proton of approach or departure operations takes place over these areas, specialist rescue services and fire fighting equipment appropriate to the hazard and risk shall be available”. Deze ‘norm’ is niet afkomstig van een al eerder geformuleerde aanbeveling. • Opkomsttijd In de versies van 1995 en 1999 zijn er over de opkomsttijd (‘response time’) geen ‘normen’ geformuleerd, maar slechts ‘aanbevelingen’. Het volgende staat er over opgenomen: Aanbeveling: “The operational objective of the rescue and fire fighting service should be to achieve respons times of two minutes, and not exceeding three minutes, to the end of each runway, as well as to any other part of the movement area, in optimum condition of visibility and surface and conditions”. De opkomsttijd wordt gedefinieerd als de tijd tussen het binnenkomen van de eerste melding bij de alarmcentrale van de luchthavenbrandweer en de tijd waarop de (het) eerste voertuig(en) in positie zijn gebracht zodat zij 50% van de bluscapaciteit kunnen leveren. Om 14

Het aantal voertuigen wordt voor per luchthaven-brandrisicoklasse gegeven. Tot en met klasse 8 komen de aantallen van de ICAO- en NFPA-regelgeving overeen. Voor klasse 9 (en ook voor de later toegevoegde klasse 10) is er een verschil: ICAO schrijft 3 voertuigen voor, terwijl de NFPA uitgaat van 4 voertuigen. (In eerdere versies werd bij de NFPA nog 3 voertuigen voorgeschreven voor klasse 9).

Juni 2002

13

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING 100% van de capaciteit te bewerkstelligen dienen de overige voertuigen binnen 1 minuut na aankomst van de (het) eerste voertuig(en) aanwezig te zijn. De aanbeveling luidt letterlijk: “Any other vehicles required to deliver the amounts of extinguishing agents specified in Table 9-215 should arrive no more than one minute after the first responding vehikel(s) so as to provide continuous agent application”. De versie van 2001 kent wel een ‘norm’. Bovenstaande eerste ‘aanbeveling’ is vervangen door een ‘norm’ en twee ‘aanbevelingen’, te weten: Norm: “The operational objective of the rescue and fire fighting service shall be to achieve a respons time not exceeding three minutes to any point of each operational runway, in optimum visibility and surface conditions”. Aanbeveling 1: “The operational objective of the rescue and fire fighting service should be to achieve a response time not exceeding two minutes to any point of each operational runway, in optimum visibility and surface conditions”. Aanbeveling 2: “The operational objectieve of the rescue and fire fighting service should be to achieve a response time not exceeding three minutes to any other part of the movement area, in optimum visibility and surface conditions”. Het niet overschrijden van de drie minuten is in de versie van 2001 dwingend geformuleerd (‘norm’) en derhalve niet meer vrijblijvend (‘aanbeveling’). Deze ‘norm’ is letterlijk terug te vinden in de Nederlandse wetgeving, en wel in de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen van 1994 (voor meer details zie hoofdstuk 2). Opvallend is dat ICAO vast blijft houden aan de twee minutengrens. In de tweede ‘aanbeveling’ van 2001 wordt de twee minutengrens ten opzichte van de ‘aanbeveling’ in 1999 – ook al wordt deze niet dwingend geformuleerd – zelfs aangescherpt. Immers, geprobeerd moet worden om zonder overschrijding binnen twee minuten ter plaatse te zijn. • Redding Richtlijnen op het gebied van ‘redding’ zijn niet geformuleerd. Er is alleen een ‘aanbeveling’ opgenomen die aangeeft dat “er passend redgereedschap op het (de) voertuig(en) aanwezig dient te zijn”. In hoofdstuk 2 staat aangegeven op welke wijze bovenstaande beschreven onderwerpen in de Nederlandse weten regelgeving is opgenomen. 1.4 Internationale militaire regelgeving De internationale regelgeving voor de militaire luchtvaart binnen de NAVO-landen is beschreven in de STANdardization AGremeents (STANAG’s). De huidige STANAG's op het gebied van de militaire luchtvaartongevallenbestrijding zijn echter grotendeels gebaseerd op de NFPA-richtlijnen, die zoals al beschreven weer veel overeenkomsten vertonen met de vereisten in de ICAO-regelgeving (zie ook figuur 1). In het bijzonder volgen de STANAG’s grotendeels Annex 14 wat betreft de indeling in brandrisicoklassen, opkomsttijd, materieel en oefening.

15

Per brandrisicoklasse wordt in deze tabel de minimale hoeveelheden te gebruiken blusstof aangegeven.

Juni 2002

14

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Net als de ICAO-regelgeving zijn de STANAG’s bedoeld om militaire procedures en richtlijnen binnen de NAVO te standaardiseren. De STANAG’s die bedoeld zijn voor de brandweerzorg worden door een – speciaal daarvoor in het leven geroepen – werkgroep opgesteld en eventueel aangepast. Elke natie levert een vertegenwoordiger aan deze werkgroep. Voor een aanpassing op een bestaande STANAG of voor het opnemen van een nieuwe STANAG moeten minimaal acht landen (via hun vertegenwoordigers) met het inbrengen van een voorstel instemmen. Een conceptvoorstel wordt vervolgens voorgelegd aan alle NAVO-landen. Landen die het voorstel ratificeren "formally accept, with or without reservation, the content of a Standardization Agreement". Het is lidstaten toegestaan niet tot implementatie over te gaan, mits zij dit kenbaar maken. Ook de termijn van implementatie is aan de lidstaat zelf ter bepaling. Zo heeft Engeland aangegeven niet tot implementatie van de STANAG 3712 (zie hieronder) over te gaan en heeft Nederland aangegeven in 2004 tot implementatie over te gaan. STANAG’s kunnen alle onderwerpen behandelen, maar slechts een beperkt aantal is specifiek voor de militaire luchthavenbrandweer van toepassing. STANAG’s hebben een viercijferig nummer. Daar Nederland lid is van de NAVO heeft de Koninklijke Luchtmacht (KLu) ook te maken met een aantal STANAG’s. Het doel van de STANAG’s is het bereiken van een standaardisatie binnen de NAVO. Voor de veiligheid tijdens operaties met militaire vliegtuigen en helikopters zijn vijf STANAG’s relevant.16 Deze STANAG’s zijn overgenomen of afgeleid van de Amerikaanse richtlijnen van de NFPA. De vijf STANAG's worden hieronder genoemd: •

NAVO vliegveldcategorieën (STANAG 3712, ‘Airport Rescue and Fire Fighting Services Identification Categories’). Voor meer details zie hieronder.

•

Brandbeveiliging op helihavens (STANAG 3861, ‘Heliport Rescue and Fire Fighting Services Identification Categories’). Hierin worden de heliports in drie brandrisicoklassen ingedeeld en is per klasse de benodigde hoeveelheid blusstof weergegeven.

•

Beschrijving van de NAVO-audit-eisen voor de luchthavenbrandweer (STANAG 3929, 'Evaluation Guide For NATO Crash Rescue Services').

•

Uitrusting en procedures (STANAG 7047, ‘Equipment and procedures to protect the health and safety of CFR personnel during operations’).

•

Oefeningen voor NATO brandweerpersoneel (STANAG 7052, ‘Maintaining aircraft/fire/rescue skills for NATO fire fighters’).

In STANAG 3712 worden de luchthavens in 9 brandrisicoklassen ingedeeld. Deze indeling komt overeen met de indeling in de ICAO- en NFPA-richtlijnen met dien verstande dat extra brandstof aan boord tot een verzwaring van de brandrisicoklassen kan leiden. In de STANAG's tot 1999 worden alleen eisen gesteld aan de hoeveelheid water en voertuigen. Deze eisen zijn gelijk aan die van de NFPA 403 voor het gebruik van AFFF met slechts een onverklaarde afwijking voor brandrisicoklasse 8. Deze afwijking is 5.600 liter water minder. In 1999 zijn de overige eisen van de NFPA 403 onverkort van toepassing verklaard.

16 Het Brandweervoorschrift voor de Koninklijke Luchtmacht is op (onder andere) deze vijf STANAG’s gebaseerd (zie ook hoofdstuk 2).

Juni 2002

15

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Beschouwing Internationaal zijn door verschillende organisaties richtlijnen bepaald om de luchtvaart in allerlei opzichten in goede banen te leiden. Met name de richtlijnen die opgesteld zijn door ICAO en de NAVO (de STANAG’s) aan de hand van ‘normen’ en ‘aanbevelingen’ zijn voor de Nederlandse weten regelgeving op het gebied van de vliegtuigongevallenbestrijding van belang. Deze richtlijnen zijn immers de basis voor de Nederlandse weten regelgeving. Wat opvalt in de richtlijnen die vliegtuigongevallenbestrijding betreffen (zowel civiel als militair), is dat de nadruk sterk ligt op de vliegtuigbrandbestrijding. Zo wordt in detail beschreven aan welke eisen de schuimblusstoffen moeten voldoen. Over redding wordt niet of nauwelijks iets geformuleerd. Over het aantal personen dat benodigd is voor de repressieve uitruk worden geen uitspraken gedaan, wel wordt per brandrisicoklasse het aantal blusvoertuigen gegeven. • Civiel Internationaal geldt dat een natie kan zijn aangesloten bij ICAO maar ervoor kan kiezen om de algemene ICAO-regels geheel, lichter maar ook zwaarder toe te passen. Dit geldt ook voor de brandbeveiliging op luchtvaartterreinen. Voor Nederland geldt dat alle ‘normen’ en ‘aanbevelingen’ – met uitzondering van de opkomsttijd van de civiele luchthavenbrandweer – slechts eventueel verzwaard zijn overgenomen. In 2001 is een gewijzigde versie van de eerdere richtlijnen van ICAO beschikbaar gekomen. Opvallend is dat er op het onderdeel ‘opkomsttijd’ een essentiële wijziging heeft plaatsgevonden. Terwijl in de versies van 1995/1999 nog sprake is van louter en alleen aanbevelingen op dit gebied, wordt in de versie van 2001 hierover een ‘norm’ geformuleerd. • Militair Binnen de NAVO geldt evenzo dat de STANAG's richtinggevend zijn, maar dat landen ervoor (kunnen) kiezen de STANAG's niet te implementeren. De Koninklijke Luchtmacht heeft voor haar militaire operatie STANAG 3712 geratificeerd en vastgelegd om in 2004 tot implementatie van deze STANAG over te gaan. Feitelijk is daarmee vanaf dat moment de Amerikaanse richtlijn van NFPA 403 van toepassing voor militaire operatiën. Voor een beschouwing over het verschil tussen ICAO- en NFPA-richtlijnen wordt verwezen naar de hoofdstukken 2 en 3.

Juni 2002

16


2 Overzicht nationale weten regelgeving 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de nationale weten regelgeving. Hierbij wordt enerzijds onderscheid gemaakt tussen luchtvaartwetgeving -en regelgeving en overige regelgeving en anderzijds tussen weten regelgeving die van toepassing is op militaire en civiele luchtvaartterreinen. Dit hoofdstuk is beschrijvend van aard. Een beschouwing van de eisen zoals die (al dan niet) beschreven staan in de weten regelgeving komt in hoofdstuk 3 aan bod. Deze beschouwing beperkt zich tot slechts de eisen die betrekking hebben op de onderdelen brandbestrijding en redding bij vliegtuigongevallen. 2.2 Luchtvaartwetgeving en -regelgeving Zoals al aangegeven worden in Nederland in de Luchtvaartwet de wettelijke eisen en verantwoordelijkheden voor zowel luchtvaartuigen als (civiele en militaire) luchtvaartterreinen vastgelegd. In artikel 3 van deze wet wordt aangegeven dat de verantwoordelijken voor de burgerluchtvaart en de militaire luchtvaart respectievelijk de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Defensie zijn. De Luchtvaartwet, die grotendeels gebaseerd is op hetgeen internationaal is afgesproken in de ICAO-regelgeving (civiel) en de STANAG’s (militair), is een soort raamwet, waarin de grote lijnen zijn weergegeven. Nadere voorschriften kunnen in regelingen (Algemene Maatregelen van Bestuur) en beschikkingen worden vastgelegd17. Voor luchtvaartterreinen aangewezen voor de burgerluchtvaart is de Regeling Toezicht Luchtvaart (RTL) zo’n regeling. De Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen (BBL) vloeit voort uit de Regeling Toezicht Luchtvaart en behandelt de brandweerzorg (met als onderdeel vliegtuigongevallenbestrijding) op civiele luchtvaartterreinen (voor meer details wordt verwezen naar paragraaf 2.2.2). Militaire vliegvelden en vliegtuigen zijn uitgesloten volgens artikel 2 van de RTL. Voor militaire luchtvaartterreinen liggen de eisen vast in het Luchtverkeersvoorschrift (voor meer details wordt verwezen naar paragraaf 2.2.3). De Koninklijke Luchtmacht kent een verdere uitwerking daarvan in het Brandweervoorschrift en het Voorschrift Veiligheid. (De Koninklijke Marine kent vergelijkbare voorschriften in de vorm van annexen bij het LVV. Zoals al eerder aangegeven wordt hier verder niet op ingegaan.) Voor de samenhang tussen de verschillende weten regelgevingen wordt verwezen naar figuur 1 in hoofdstuk 1. 2.2.1 Luchthavenbrandweer In artikel 129 van de RTL wordt aan de exploitant van een luchtvaartterrein de verplichting opgelegd ‘een brandweer’ te hebben.18 In het vijfde lid van artikel 129 van de RTL wordt

17 18

Artikel 76 van de Luchtvaartwet. Artikel 129 van de RTL luidt:

Juni 2002

17

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING aangegeven dat door de Minister van Verkeer en Waterstaat nadere voorschriften ten aanzien van het artikel kunnen worden vastgesteld. Deze voorschriften staan verwerkt in de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen. De eisen die daarin worden gegeven (zoals opkomsttijd) bepalen dat een luchtvaartterrein een luchthavenbrandweer dient te hebben. Juist omdat de opkomsttijden zoals die gesteld zijn in de Brandweerregeling (binnen drie minuten ter plaatse) over het algemeen niet haalbaar zijn voor de overheidsbrandweer en de (eerste) bestrijding specifiek en kostbaar is, is een luchthavenbrandweer gewenst/noodzakelijk. De overheidsbrandweer blijft verder – volgens de Brandweerwet 1985 (zie paragraaf 2.3) – primair verantwoordelijk voor de bestrijding van een ongeval op een luchthaven. De grootte van de luchthavenbrandweer hangt samen met de grootte van de toestellen die op het vliegveld landen. Artikel 13 van de Brandweerwet en het Besluit bedrijfsbrandweren Opgemerkt dient te worden dat de luchthavenbrandweer geen bedrijfsbrandweer is in de zin van artikel 13 van de Brandweerwet 1985. Op grond van de Brandweerwet 1985 is het college van Burgemeester en wethouders van een gemeente verantwoordelijk voor de brandweerzorg op het grondgebied van de gemeente. Met artikel 13 van deze wet kan het college extra eisen stellen aan een inrichting indien de activiteiten van die inrichting een bovenmatig extern risico (dat wil zeggen ‘buiten de poort van de inrichting’) vormen voor de gemeente. In het bijzonder kan het college een bedrijf verplichten tot het oprichten van een bedrijfsbrandweer: “Het hoofd of de bestuurder van een door burgemeester en wethouders aangewezen inrichting welke in geval van brand of ongevallen bijzonder gevaar kan opleveren voor de openbare veiligheid, is verplicht er voor te zorgen dat in die inrichting kan worden beschikt over een bedrijfsbrandweer, die voldoet aan de bij de aanwijzing gestelde eisen inzake personeel en materieel” (artikel 13, lid 1). “Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke inrichtingen kunnen worden aangewezen, welke eisen inzake personeel en materieel kunnen worden gesteld en worden nadere regels gegeven betreffende de wijze van totstandkoming van een aanwijzing’ (artikel 13, lid 2).

1.

2. 3.

4.

5.

De exploitant moet zorggedragen dat op het luchtvaartterrein voldoende materieel en middelen, alsmede voldoende deskundigheid en bedreven personeel is of kan zijn voor: • het redden van mensenlevens • het voorkomen, beperken en bestrijden van brand ten gevolge van ongevallen met luchtvaartuigen op of in de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein. Het in het eerste lid bedoelde materieel moet te allen tijde in bedrijfszekere toestand verkeren en het personeel moet regelmatig worden geoefend. De exploitant is verplicht maatregelen te nemen dat het personeel met het materieel te allen tijde zal uitrukken bij ongevallen met luchtvaartuigen op of in de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein dan wel bij brand, of gevaar voor brand op het luchtvaartterrein waarbij luchtvaartuigen zijn of kunnen worden betrokken. De exploitant moet zorgdragen dat een regeling is vastgesteld waarin het geheel van te nemen maatregelen is opgenomen voor een doelmatige bestrijding van ongevallen als bedoeld in het eerste lid alsmede van rampen welke zich op het luchtvaartterrein kunnen voordoen. Door de Minister van Verkeer en Waterstaat kunnen nadere voorschriften worden vastgesteld ten aanzien van het in de vorige leden bepaalde.

Juni 2002

18

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Met ‘algemene maatregel van bestuur’ wordt het Besluit bedrijfsbrandweren bedoeld. In artikel 2 van het Besluit staat omschreven welke inrichtingen vallen onder artikel 13. Dit zijn inrichtingen die vallen onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen of nucleaire inrichtingen.19 Bij al deze inrichtingen is sprake van ernstig schade aan de omgeving in geval van brand of een ander ongeval. Bij een luchtvaartterrein is er geen sprake van een extern risico (uitgaande van het feit dat ongevallen zich afspelen op het luchtvaartterrein). Op basis van artikel 13 van de Brandweerwet wordt de exploitant van een luchtvaartterrein dan ook niet verplicht tot het hebben van een bedrijfsbrandweer. In de toelichting op het Besluit bedrijfsbrandweren 1990 wordt gesteld dat “Burgemeester en wethouders dragen de verantwoordelijkheid voor de branden ongevalsbestrijding binnen hun gemeente. Er zijn echter grenzen aan hetgeen van de overheid op het vlak van de repressieve brandweerzorg kan worden verwacht. Het is immers onmogelijk dat de overheidsbrandweer haar organisatie op de ergste calamiteit afstemt. Daarom ook is het belangrijk dat burgemeester en wethouders aan een inrichting de verplichting kunnen opleggen tot het hebben van een bedrijfsbrandweer. Een tweede reden om een bedrijf te verplichten het nodige te doen aan branden ongevalsbestrijding dat het redelijk is dat daar waar een bedrijf risico’s doet ontstaan die uitstijgen boven het brandrisico dat de gemeente in het algemeen bedreigt, dat bedrijf ook verantwoordelijkheid draagt om de gevolgen daarvan voor zijn omgeving te helpen bestrijden. En dan is er tot slot nog de overweging dat de overheidsbrandweer een bepaalde tijd nodig heeft om op de plek van de brand of het ongeval te komen. Het is van belang dat juist in een zo vroeg mogelijk stadium repressief wordt ingegrepen ter voorkoming dan wel vermindering van het risico voor de inrichting en haar omgeving.” Luchthaven en luchtvaartterrein Opgemerkt dient nog te worden dat een luchtvaartterrein iets anders is dan een luchthaventerrein. Een luchthaventerrein is het terrein dat eigendom is van, of in gebruik is bij een luchthaven. Een luchtvaartterrein is het gebied dat bij wet is aangewezen voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen. Volgens artikel 129, lid 3 is het actiegebied van de luchthavenbrandweer het luchtvaartterrein en de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein. De onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein wordt in de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen omschreven als een in overleg met de lokale overheid vastgesteld gebied buiten een luchtvaartterrein. In het bijzonder betekent dit dat in de wet niet specifiek wordt gedefinieerd wat het actiegebied van de luchthavenbrandweer is. Nog meer in het bijzonder valt de gebouwenbrandbestrijding op luchthavens niet onder de wettelijke taak van de luchthavenbrandweer. 19

De precieze formulering van artikel 2 van het Besluit bedrijfsbrandweren 1990 luidt: “Voor een aanwijzing als inrichting die over een bedrijfsbrandweer moeten beschikken, komen slechts in aanmerking: a. inrichtingen met installaties, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit verplichtstelling veiligheidsrapport; b. inrichtingen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit risico’s zware ongevallen c. inrichtingen, bedoeld in artikel 15, onderdeel b, van de Kernenergiewet, behoudens in de gevallen artikel 44 van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen van toepassing is d. inrichtingen, waarin radioactieve stoffen voorhanden zijn, worden bereid dan wel toegepast, bedoeld in artikel 29,eerste lid, van de Kernenergiewet, niet zijnde inrichtingen als bedoeld in de onderdelen a en b van dit artikel e. inrichtingen, waarin vaste stoffen of vloeistoffen voorhanden zijn, die bij verhitting tot brandgevaarlijke situaties leiden en waarvan de totale verbrandingsenergie meer bedraagt dan 46.1011 kJ.”

Juni 2002

19


Kosten In tabel 1 staan de kosten per jaar (naar schatting) voor de exploitant van burgerluchthavens voor de luchthavenbrandweer weergegeven zoals deze na bevraging werden opgegeven. Luchthaven

Brandrisicoklasse

Kosten (in euro)

Eelde

5

Rotterdam

6

Maastricht

7

Schiphol

9

1,2 miljoen 1,5 miljoen (zonder afschrijving voertuigen) enkele miljoenen 11 miljoen

Tabel 1: Kosten voor luchthavenbrandweer

De Koninklijke Luchtmacht heeft aangegeven de kosten voor de luchthavenbrandweer niet apart bij te houden, de kosten vallen onder de ‘algemene luchthavenkosten’. De Koninklijke Luchtmacht heeft aangegeven dat het zeer veel tijd zou kosten om uit te zoeken wat de werkelijke kosten voor de luchthavenbrandweer zijn. Gezien het tijdstip waarop deze rapportage afgerond diende te worden, kunnen de kosten verder niet achterhaald worden. 2.2.2 Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen De Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen 1994 (BBL) is een beschikking van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en behandelt de brandweerzorg op civiele luchtvaartterreinen. De Brandweerregeling is uitsluitend van toepassing op luchtvaartterreinen voor vaste vleugelvliegtuigen, dat wil zeggen dat vliegvelden waar uitsluitend hefschroefvliegtuigen landen (helihavens) niet in de wetgeving betrokken zijn.20 In 1997 heeft er een wijziging van de Brandweerregeling plaatsgevonden, in slechts twee artikelen (8 en 11). Opgemerkt moet echter worden dat de wijzigingen voor dit onderzoek verder niet relevant zijn. De Brandweerregeling 1994 met de wijzigingen van 1997 is op dit moment (april 2002) nog steeds van kracht. In zijn algemeenheid heeft de Nederlandse overheid zich op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de brandweerzorg zowel de normen als de aanbevelingen, die internationaal door de ICAO zijn vastgesteld, in de Nederlandse regelgeving zijn/worden overgenomen. Concreet houdt dat in dat de normen en aanbevelingen uit hoofdstuk 9 Annex 14 van de ICAOrichtlijnen in de Brandweerregeling nagenoeg zijn overgenomen. In Brandweerregeling worden de luchthavens ingedeeld in brandrisicoklassen en worden er ondermeer eisen gesteld ten aanzien van: • de alarmregeling • de indeling van luchthavens in brandrisicoklassen • de brandweervoorzieningen (onder andere blusstof, materieel en personeel) • de opkomsttijd • de brandweerkazerne • het uitrukgebied • de grondafhandeling van luchtvaartuigen en 20

Voor helihavens bestaat in ICAO-verband Annex 14, part 2. Vliegvelden die voldoen aan de eisen conform de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen voldoen in Nederland ook aan de eisen conform Annex 14, part 2. In Nederland bestaan geen openbare helihavens voor internationaal verkeer. Wel bestaan er bedrijfsgebonden helihavens.

Juni 2002

20

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING •

de rapportering.

Opkomsttijd Een uitzondering op het overnemen van de ICAO-richtlijnen in de Nederlandse wetgeving is de wetgeving die gaat over de opkomsttijd. Over de opkomsttijd staat het volgende in de Brandweerregeling (1994): “De opkomsttijd tot aan de baaneinden van elk der banen bedraagt niet meer dan drie minuten, onder optimale zicht- en terreinomstandigheden”. Wat opvalt is dat deze eis exact hetzelfde is als de norm over de opkomsttijd die in versie 2001 in de ICAO-richtlijnen (zie paragraaf 1.3.5) ‘pas’ voor het eerst aldaar is opgenomen. De opkomsttijd is in de Brandweerregeling (1994) gedefinieerd als “het tijdsverloop tussen de eerste melding van een luchtvaartongeval aan de brandweer en de aankomst van de brandweervoorzieningen21 met de minimum vereiste capaciteit”. In een bijlage behorend bij de Brandweerregeling wordt per brandrisicoklasse aangegeven wat de minimale vereisten zijn voor zowel het personeel als de middelen. De “minimum vereiste capaciteit” komt voor de hoeveelheid bluscapaciteit overeen met 100%. Terwijl de tabel letterlijk is overgenomen uit de ICAO-richtlijnen, komt de definitie van de Brandweerregeling over de opkomsttijd niet overeen met die van ICAO (zie paragraaf 1.3.5). Mede hierdoor verschillen ook de aanbevelingen in de ICAO-richtlijnen en de eisen in de Brandweerregeling. Wordt de ICAOversie van zowel 1999 (en derhalve de versie van 1995) als 2001 vergeleken met de Brandweerregeling, dan valt op dat de Nederlandse luchthavenbrandweer in maximaal 3 minuten met 100% bluscapaciteit ter plaatse dient te zijn (zonder voorgeschreven positie van de voertuigen), terwijl de ICAO-richtlijnen aanbevelen om binnen 2 minuten het (de) eerste voertuig(en) op te stellen (waarbij de drie minuten – dwingend in de versie van 2001 – niet overschreden mogen worden), zodat (in dat tijdsbestek) 50% van de bluscapaciteit geleverd kan worden. Aanbevolen wordt dat om de volgende voertuigen binnen 1 minuut na de eerste voertuigen aanwezig te laten zijn voor de 100% bluscapaciteit). Ter vergelijk: Volgens het Luchtverkeersvoorschrift van de Koninklijke Luchtmacht geldt sinds november 1996 voor de Nederlandse militaire vliegbasis een opkomsttijd (men spreekt in de regelgeving van ‘reactietijd’) van maximaal twee minuten voor het eerste voertuig (dat komt overeen met 50% van de bluscapaciteit) en maximaal drie minuten voor de opvolgende voertuigen. Terwijl op dat moment in de STANAG’s nog sprake was van een maximale reactietijd van drie minuten voor de eerste uitruk, werd in november 1996 door de Koninklijke Luchtmacht een reactietijd van twee minuten ingevoerd. De reden hiervoor was dat de Koninklijke Luchtmacht verwachtte dat “binnen afzienbare tijd, met name in internationaal verband, de reactietijd tot twee minuten zou worden aangescherpt”. In de STANAG’s is dat ook inderdaad gebeurd, daar zij in 1999 de NFPA-richtlijn uit hoofdstuk 403 hebben overgenomen (versie 1993): “The demonstrated response time for the first responding vehicle to reach any point of on the operational runway shall be 2 minutes or less and to any point remaining within the on-airport portion of the rapid response area22 shall be no more than 2,5 21 Onder brandweervoorziening wordt verstaan: “het personeel en de middelen aanwezig op het luchtvaartterrein voor het redden van mens en dier en voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand bij ongevallen met luchtvaarttuigen”. 22 De ‘rapid response area’ is gedefinieerd als “A regtangle that includes the runway and the surrounding area extending to but not beyond the airport property line. Its width extends 152 m outward from each side of the runway

Juni 2002

21

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING minutes, both in optimum conditions of visibility and surface conditions”. In de ICAO-richtlijnen is deze reactietijd (tot op heden) nog niet overgenomen. Opvallend is dat Nederland de aanbeveling over de opkomsttijd van twee minuten niet in de wetgeving heeft overgenomen. Alarmregeling Volgens de internationale ICAO-richtlijnen is het hebben van een alarmregeling (Airport Emergency Plan) dwingend voorgeschreven. In de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen “draagt [de exploitant] zorg voor de vaststelling van een alarmregeling met inachtneming van de overige wettelijke bepalingen terzake van het bestrijden van ongevallen en rampen” (artikel 3). In de Brandweerregeling is vastgelegd wat een alarmregeling in ieder geval moet bevatten. Voor details wordt verwezen naar hoofdstuk 5. Schuimblusstoffen De Brandweerregeling geeft aan dat de brandweervoertuigen tenminste voorzien moeten zijn van een hoeveelheid blusstof bestaande uit water met een bijbehorende hoeveelheid schuimvormende middel voor de productie van blusschuim, alsmede aanvullende blusstof. Ten aanzien van de kwaliteit van schuimvormende middelen worden in de Brandweerregeling aanwijzingen gegeven. In een tabel wordt aangegeven wat per brandrisicoklasse de minimum vereiste kwaliteit van schuimblusstoffen is. De kwaliteit wordt onderscheiden in type A en B. Deze tabel is letterlijk overgenomen uit de ICAO-richtlijnen. Voor meer details over schuimblusstoffen wordt verwezen naar hoofdstuk 3. Brandweervoorzieningen: Personeel en materieel op luchthaven Het aantal personen ten behoeve van de uitruksterkte is mede afhankelijk van het aantal en type brandweervoertuigen, de bediening hiervan, het aantal brandweerposten en de luchtvaartuigen die gebruik maken van het luchtvaartterrein. In de ICAO-richtlijnen (in Annex 14) en de NFPA-richtlijnen (hoofdstuk 403) is het minimale aantal blusvoertuigen aangegeven (waarbij geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen snelle aanvalsvoertuigen en schuimblusvoertuigen). Om de minimale bezetting van een luchthavenbrandweer te waarborgen is in de Brandweerregeling een norm vastgesteld waaraan de personeelsbezetting van een luchtvaartterrein moet voldoen. In de Brandweerregeling wordt dan ook – in tegenstelling tot de ICAO-richtlijnen (zie paragraaf 1.3.5) en de NFPA-richtlijnen – per brandrisicoklasse aangegeven wat de minimaal personele bezetting is tijdens de repressieve uitruk. Daarbij is het uitgangspunt dat er ten minste twee personen per blusvoertuig moeten zijn in verband met de eigen veiligheid van het personeel en het bedienen van de monitoren.23

centerline, and its length is 500 m beyond each runway end”. Volgens de NFPA vindt naar schatting 85% van de ongevallen binnen de ‘rapid response area’ plaats. 23 Volgens respondenten van de RLD is de voornaamste reden daarvoor dat met name landen als Canada en Amerika sterk tegen zijn.

Juni 2002

22

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Brandrisicoklassen 1 en 2 (geen geregelde diensten) 1 en 2 (geregelde diensten) 3 4 5 6 7 8 9 10

Minimale bezetting 2 2 3 4 4 7 7 11 11 11

Tabel 2: Minimale personele bezetting repressieve dienst en blusvoertuigen op een luchtvaartterrein (Bron: Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen 1997)

In hoofdstuk 3 wordt de onderbouwing aangegeven die leidde tot de minimale bezetting zoals in tabel 2 aangegeven. Sinds 1992 is het Besluit Brandweerpersoneel van kracht voor personeel van de overheidsbrandweer. Een aantal artikelen van dit besluit zijn van toepassing verklaard op het brandweerpersoneel op de luchtvaartterreinen die vallen in de brandrisicoklassen 3 tot en met 10. Dit betreft onder andere regels voor de opleidingen. Het personeel van de luchtvaartterreinen, die in de brandrisicoklassen 3 tot en met 10 vallen, volgt de normale brandweeropleiding (sinds september 1988 heeft dit een modulaire structuur, zie hoofdstuk 4), met als verplichte keuzemodule vliegtuigbrandbestrijding voor de niveaus brandwacht 1ste klasse, hoofdbrandwacht24 en onderbrandmeester. In de brandrisicoklassen 1 en 2 zijn (twee) functionarissen op de luchthaven vereist met een certificaat vliegtuigbrandbestrijding. In de Brandweerregeling wordt aangegeven wat de opleidingsniveaus van de personele bezetting moet zijn; zie tabel 3 in hoofdstuk 3 (voor meer hierover wordt naar hoofdstuk 4 verwezen). De exploitant dient voorzieningen te treffen opdat het personeel aan de gestelde eisen voldoet. Oefening De Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen stelt dat de alarmregeling één maal per jaar op haar bruikbaarheid getoetst moet worden en dat in dat kader één keer in de twee jaar een praktische oefening gehouden moet worden. Diensten en organisaties als de gemeentelijke en regionale hulpverleningsdiensten en gemeentebesturen dienen door de luchthavenexploitant bij de uitvoering (en evaluatie) van de praktische oefeningen betrokken te worden. In de bijlage van de Brandweerregeling wordt in gegaan op het oefenen van het personeel: “De kennis en bedrevenheid van het brandweerpersoneel wordt geregeld door middel van lessen en oefeningen die op een zo hoog mogelijk pijl worden gehouden”. Vervolgens wordt een opsomming gegeven welke onderwerpen de lessen en oefeningen moeten bevatten. Over

24

Uiteindelijk is besloten om voor het niveau hoofdbrandwacht geen aparte module te ontwikkelen. De module die geschikt was voor het niveaubrandwacht 1-ste klasse wat ook toereikend voor het niveau hoofdbrandwacht (voor meer details wordt verwezen naar hoofdstuk 4).

Juni 2002

23

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING de wijze waarop er geoefend moet worden en hoe vaak staat verder niets concreets vermeld (“de oefenfrequentie moet voldoende hoog zijn”).25 Redding Een belangrijk onderdeel van de taken van de luchthavenbrandweer is, volgens de Regeling Toezicht Luchtvaart, het redden van mensenlevens. Alleen artikel 8 in de Brandweerregeling zegt iets over het aspect redden: “Een luchtvaartterrein dat tussen zonsondergang en zonsopgang is opengesteld beschikt, ten behoeve van opsporing- en reddingswerkzaamheden alsmede voor de verlichting van het werkterrein, over adequate verlichtingsmiddelen” (artikel 8, lid 3). “Bij aanwezigheid van waterrijke of drassige gebieden op of in de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein draagt de exploitant zorg voor voldoende en doelmatige reddingsmiddelen” (artikel 8, lid 4). “Op tenminste één van de voertuigen is adequaat redgereedschap aanwezig voor de onmiddellijke hulpverlening” (artikel 8, lid 5). 2.2.3 Het Luchtverkeersvoorschrift (1995) Militaire vliegvelden en vliegtuigen zijn uitgesloten van de Regeling Toezicht Luchtvaart volgens artikel 2. Zoals al aangegeven liggen de eisen voor militaire luchtvaartterreinen (voor zowel de Koninklijke Luchtmacht als de Koninklijke Marine) vast in het Luchtverkeersvoorschrift. De Koninklijke Luchtmacht (KLu) kent een verdere uitwerking daarvan in het Brandweervoorschrift en het Voorschrift Veiligheid. Deze regelgeving is afgestemd op internationale-, nationale- en NAVO-regelgeving ter zake, met name op STANAG 3712 ten aanzien van vliegbases en STANAG 3861 ten aanzien van helikopteroperatiën (zie ook paragraaf 1.4). De operationele uitwerking van de voorschriften tot een draaiboek specifiek per vliegbasis/vliegkamp staat in de zogenoemde orders van blijvende aard (OBA’s). In het Luchtverkeersvoorschrift wordt de vereiste “gereedstelling26 van vliegbasishulpdiensten ten behoeve van luchtvaartongevallen” gegeven, “teneinde bij een luchtvaartongeval snelle hulp te kunnen bieden en tevens ter voorkoming van ernstige gevolgen van dergelijke ongevallen”. Daartoe wordt onderscheid gemaakt tussen de brandweervliegwacht, de medische ploeg en de technische hulpploeg. Voor de gereedstelling van de brandweervliegwacht worden drie categorieën onderscheiden (A, B en C, overeenkomstig de brandrisicoklassen 5 – 9 afhankelijk van het soort crashtenders dat wordt ingezet). De brandrisicoklassen worden in het Luchtverkeersvoorschrift gedefinieerd en komen overeen met de ICAO- en NAVO-categorieën.27 In het Brandweervoorschrift wordt per categorie de personele bezetting aangegeven. • Burger medegebruik Defensie heeft op basis van artikel 33 van de Luchtvaartwet toestemming om civiele toestellen te laten gebruikmaken van enkele militaire vliegvelden. Twenthe, Eindhoven Airport en de Kooy zijn militaire luchtvaartterreinen met structureel burger medegebruik, 25

Het Nibra ontwikkelt op dit moment samen met Schiphol, de Koninklijke Luchtmacht en de regionale vliegvelden een leidraad oefenen voor luchthavenbrandweer. 26 De status die aangeeft welk potentieel de brandweer paraat dient aan te bieden t.b.v. de vliegbeweging. 27 Er is één verschil: bij een militair vliegveld zal tijdens perioden van verminderde vliegtuigbewegingen de brandrisicoklasse van een luchthaven nooit verlaagd worden. Voor civiele luchtvaartterreinen zal dit in 2005 ook het geval zijn. Dit staat in de ICAO-richtlijnen al aangegeven.

Juni 2002

24

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING terwijl Gilze Rijen, leeuwarden, Soesterberg, Valkenburg, Volkel en Woensdrecht militaire luchtvaartterreinen met incidenteel mede burgergebruik zijn. Volgens het Luchtverkeersvoorschrift is de benodigde brandweergereedstelling ten behoeve van burger medegebruik op militaire luchtvaartterreinen “aangepast aan de regeling zoals die op burger luchtvaartterreinen van kracht is”. De soort en hoeveelheid toe te laten luchtverkeer in combinatie met de brandweergereedstelling zullen hierbij afhankelijk zijn van de mogelijkheden van de KLu-brandbeveiliging en de hierover gesloten overeenkomsten tussen de militaire en civiele autoriteiten. • Reactietijd Over de ‘reactietijd’ staat het volgende in het Luchtverkeersvoorschrift (1995) vermeld: “Conform STANAG 3712 dient de voor onmiddellijke uitruk beschikbare schuimblusauto binnen drie minuten na alarmering op elke positie van de in gebruik zijnde baan, inclusief de ‘undershoot’ en de ‘overrun’ aanwezig te kunnen zijn. De overige schuimblusauto(‘s) dient (dienen) maximaal 30 seconden later ter plaatse te zijn”. 28 Al eerder is aangegeven (in paragraaf 2.2.2) dat per 7 november 1996 een ‘reactietijd’ van twee minuten (in plaats van drie) van kracht is. Het Brandweervoorschrift In het Brandweervoorschrift (1995)29 wordt onder andere voor een aantal specifieke functionarissen van de luchthavenbrandweer (‘de vliegwacht’) een taakomschrijving gegeven. Deze taakomschrijvingen zijn onderverdeeld naar preventie, preparatie en repressie. In een hoofdstuk over preparatie worden eisen gegeven met betrekking tot aanvalsplannen en plattegronden van het verzorgingsgebied. • Bevelvoering Aan de bevelvoering op militair terrein wordt specifiek aandacht besteed. Dit is volgens het Brandweervoorschrift in eerste instantie voorbehouden aan de civiele brandweer. Aangegeven wordt dat dit uit de Brandweerwet volgt, waarin staat dat de burgemeester verantwoordelijk is voor de brandveiligheid in de gemeente waartoe het terrein behoort (zie ook paragraaf 2.3). Gelet op het specifieke brandrisico en functie van een militair onderdeel (vliegbeweging, opslag munitie, opslag gevaarlijke stoffen, geclassificeerde middelen, etc), is het noodzakelijk dat, bij afwijkende verantwoordelijkheid ten aanzien van de bevelvoering, de onderdeelcommandant afspraken maakt met het bevoegd gezag en deze vastgelegt in een ‘regeling inzet brandweer’ en een OBA. In de wijziging van 1997 is hieraan toegevoegd dat voor wat betreft de regelingen betreffende calamiteiten wordt verwezen naar het hoofdstuk dat gaat over calamiteiten- en rampbestrijdingsplannen. • Personele bezetting Per gereedstellingscategorie A, B, en C, zoals die zijn gedefinieerd in het Luchtverkeersvoorschrift, wordt de personele bezetting aangegeven. Nog voor de wijziging in mei 1997 van het Brandweervoorschrift werd door vertegenwoordigers van de vliegbasis Eindhoven, Twenthe en Directie Operatiën Koninklijke Luchtmacht in 1996 vastgesteld dat de zogeheten “gereedstelling “C” gedurende civiele openstelling van de vliegbases in relatie 28

Feitelijk staat dit niet in de STANAG vermeld, maar in het referentiedocument NFPA 403, waarnaar niet bindend in de STANAG verwezen wordt. 29 In 1997 vond een aanpassing plaats.

Juni 2002

25

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING tot het brandrisico kan leiden tot een overmatige personele bezetting”. Op 26 juni 1996 werd dan ook in een brief aangegeven aan de beide vliegbases dat de personele bezetting, buiten de openstelling voor militair luchtverkeer doch gedurende het geopend zijn van de vliegbases voor civiel luchtverkeer, aangepast en wel verminderd dient te worden. Per brandrisicoklasse werd aan de hand van een schema aangegeven wat de benodigde hoeveelheid personeel vanaf dat moment zou worden. • Opleiding en oefening Eisen over opleiding en oefening van de luchthavenbrandweer staan slechts minimaal in algemene termen beschreven. (Voor meer details wordt verwezen naar hoofdstuk 4.) Deze eisen worden in de aanpassing van het Brandweervoorschrift in mei 1997 overigens gewijzigd. In de nieuwe eisen van 1997 worden “trainingsitems met frequentie” vastgelegd, evenals de training met operationele diensten. Voor exploitanten van de militaire luchtvaartterreinen (de commandanten) geldt (vanaf de invoering van de nieuw eisen in 1997) een soortgelijke verplichting als voor de civiele luchthavens als het gaat om het houden van oefeningen om de bruikbaarheid van het calamiteitenplan (zie hieronder) te toetsen. Gestreefd dient te worden naar het houden van een grootschalige, interdisciplinaire oefening per jaar. Over het oefenen met de civiele brandweer staat (in de versie van 1995) slechts vermeld dat de civiele brandweer instructies dient te krijgen over de te verrichten handelingen en de daaraan verbonden gevaren bij vliegtuigongevallen. Wel heeft het hoofd Repressie als één van zijn taken “het plegen van overleg binnen en buiten de KLu in relatie tot zijn taak”. • Calamiteitenplan Voor militaire luchtvaartterreinen is binnen de verantwoordelijkheid van de minister van Defensie als luchtvaartminister een soortgelijke verplichting opgenomen als voor de civiele luchtvaart als het gaat om het opstellen en beoefenen van een calamiteitenplan. Dat een dergelijk calamiteitenplan (dat beschouwd kan worden als de militaire versie van de alarmregeling) wordt vereist, staat niet beschreven in het Brandweervoorschrift (1995), maar in het Voorschrift Vliegveiligheid. Zo’n calamiteitenplan dient dezelfde structuur te bezitten als een gemeentelijk rampbestrijdingsplan (zie ook paragraaf 2.3). De concrete uitwerking ervan in een draaiboek voor de vliegbasis vindt plaats in de ‘crash OBA’. Voor meer hierover wordt verwezen naar hoofdstuk 5. • Inrichtingseisen alarmcentrale Er wordt een uitgebreide lijst van inrichtingseisen voor de alarmcentrale op militaire vliegbases gegeven. Halverwege de jaren negentig bestond een dergelijke lijst niet voor burgerluchtvaartterreinen. Er wordt verder geen directe lijnverbinding met de regionale alarmcentrale van de civiele brandweer vereist. Dat liet overigens onverlet dat een aantal vliegbases deze lijnverbinding wel hadden. • Redding In het Brandweervoorschrift staat over de reddingstaak niets vermeld. De hoofdtaken van de KLu-brandweer worden beschreven als “het voorkomen/beperken (preventie) en het bestrijden (repressie) van brand en ongevallen anders dan brand”. Onder repressie wordt overigens wel hulpverlening verstaan.

Juni 2002

26

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Terwijl in de militaire voorschriften (net als in de civiele voorschriften) de brandbestrijding nauwkeurig is geregeld, wordt vrijwel niet ingegaan op het aspect ‘redding’. In hoofdstuk E-10 van het Brandweervoorschrift staat ‘slechts’ dat de luchthavenbrandweer reddingsmiddelen dient te beschikken. 2.2.4 Toezicht Toezicht op de naleving van het gestelde in de Brandweerregeling Burgerluchtvaarterreinen vindt plaats door de Inspectie Verkeer en Waterstaat, directie Luchtvaart, van de Rijksluchtvaartdienst (sinds november 2001 de Nederlandse Luchtvaart Autoriteit (NLA)). Het toezicht omvat (volgens de Brandweerregeling) onder andere de beoordeling van de vastgestelde alarmregeling, een jaarlijkse inspectie van het luchtvaartterrein en het bijwonen van de tweejaarlijkse verplichte praktische oefening voor de luchtvaartterreinen in brandrisicoklasse 3 en hoger. De Commissie Brandbeveiliging Luchtvaartterreinen adviseert de Inspectie Verkeer en Waterstaat, directie Luchtvaart, met betrekking tot alle aspecten van de regelgeving voor de voorbereiding op vliegtuigongevallen. In de commissie hebben zitting een vertegenwoordiger van de RLD (voorzitter), een vertegenwoordiger van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK), een vertegenwoordiger van Schiphol en een vertegenwoordiger van de regionale velden. (De Nederlandse Vereniging voor de Luchthavens is agendalid.) De commissie komt vier maal per jaar bij elkaar. De vertegenwoordiger van het ministerie is een belangrijke vertegenwoordiger daar hij met name zorgt voor de harmonisatie van het interdepartementaal beleid van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en BZK. De laatste twee jaar is de vertegenwoordiger van BZK tijdens overleggen niet van de partij, zodat een groot deel van de adviezen over de regelgeving over (de voorbereiding op) vliegtuigongevallen door vertegenwoordigers van exploitanten mede wordt opgesteld. De RLD houdt formeel geen toezicht op militaire luchtvaartterreinen, met of zonder burgermedegebruik. Deze terreinen vallen immers onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Defensie. We wordt jaarlijks volgens afspraak een inspectie op de militaire luchtvaartterreinen met structureel burgermedegebruik uitgevoerd (waaronder Eindhoven). Voor militaire vliegvelden van de Koninklijke Luchtmacht wordt de inspectie uitgevoerd door de luchtmacht (Directie Operatiën) zelf. Ongeveer eens in de anderhalf jaar vindt een NAVO-inspectie plaats, maar deze is primair gericht op het functioneren in oorlogsomstandigheden (conform de STANAG’s). 2.3 Overige relevante nationale weten regelgeving (voor de overheid) Naast de regelgeving die specifiek gericht is op de luchtvaart, bevatten ook de Brandweerwet 1985, de Gemeentewet en de Wet rampen en zware ongevallen artikelen die van toepassing zijn op luchtvaartongevallen (op zowel civiele als militaire luchtvaartterreinen). Hieronder wordt per aspect aangegeven welke wet al dan niet van toepassing is. Verantwoordelijkheid voor brandweerzorg In de Brandweerwet staat dat Burgemeester en wethouders de zorg hebben voor “het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt”. Verder dienen zij ook zorg te dragen voor “het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand”. De taak van de gemeentelijke brandweer “bestaat tenminste uit de feitelijke uitvoering” van deze taken. Overigens wordt deze taak per verordening vastgesteld door de gemeenteraad.

Juni 2002

27

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING De overheidsbrandweer is derhalve volgens de wet belast met de bestrijding van een ongeval of brand op een luchtvaartterrein (zowel civiel als militair). De luchthavenbrandweer dient altijd de overheidsbrandweer te alarmeren.30 Volgens de filosofie zoals die is neergelegd in artikel 13 van de Brandweerwet en in artikel 129 van de Regeling toezicht luchtvaart is de brandweerzorg voor bijzondere risico’s ook een verantwoordelijkheid voor diegenen die zo’n bijzonder risico veroorzaken (zie ook citaat onder het kopje ‘Artikel 13 van de Brandweerwet’). In het Brandweervoorschrift van de Koninklijke Luchtmacht staat – zoals al eerder is aangegeven – dat voor een militaire vliegbasis geldt dat, gelet op het specifieke brandrisico en functie van een militair onderdeel (vliegbewegingen, opslag munitie, opslag gevaarlijke stoffen, geclassificeerde middelen, etc), het noodzakelijk is dat, bij afwijkende verantwoordelijkheid ten aanzien van de bevelvoering, er afspraken gemaakt worden met het bevoegd gezag en dat deze afspraken ook vastgelegd worden. Voorbereiding op ongevallen en rampen Het college van burgemeester en wethouders draagt op grond van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) de eindverantwoordelijkheid voor de voorbereiding op de bestrijding van ongevallen en rampen. Gemeenten moeten op basis van dezelfde wet een rampenplan vaststellen (dat is een organisatie-overzicht van de rampenbestrijding in een gemeente). Gemeenten dienen verder een inventarisatie te maken van de gevaren die in de gemeente een ramp kunnen veroorzaken.31 Artikel 7 van de Wrzo verplicht de burgemeester tot het opstellen van een rampbestrijdingsplan voor rampen en zware ongevallen waarvan de aard en gevolgen voorzienbaar zijn. In het rampenbestrijdingsplan dient het geheel aan de te nemen maatregelen per voorzienbare ramp te zijn opgenomen. Een vliegtuigongeval op of in de onmiddellijke omgeving van een luchtvaartterrein kan een dergelijke ramp of zwaar ongeval zijn waarvoor een rampbestrijding dient te worden vastgesteld. Uit de Wrzo volgt echter niet expliciet dat gemeenten verplicht zijn een rampbestrijdingsplan voor vliegtuigongevallen op te stellen. Voor meer hierover wordt verwezen naar hoofdstuk 5. Conform het gestelde in de toelichting op de Brandweerregeling dienen alarmregelingen gemodelleerd te zijn naar, en nauw aan te sluiten op het rampenbestrijdingsplan van een vliegveld, zowel civiel als militair.32 Opperbevel Volgens de Gemeentewet heeft de burgemeester het opperbevel bij brand alsmede bij ongevallen anders dan brand voor zover de brandweer daar een taak heeft.33 Tevens is de burgemeester bevoegd bij branden en ongevallen de bevelen te geven die met het oog op het voorkomen, beperken en bestrijden van gevaar nodig zijn.34 30

Volgens de brandbeveiligingsverordening die per gemeente wordt vastgesteld (op basis van de modelverordening die door de VNG wordt uitgegeven), wordt een ieder verplicht bij brand en broei de overheidsbrandweer te alarmeren. Dat betekent dat ook de luchthavenbrandweer de verplichting heeft deze te alarmeren. 31 Dit is overigens niet wettelijk bepaald. Wel is er een circulaire van de minister van Binnenlandse Zaken verspreid waarin gemeenten worden geadviseerd een risico-inventarisatie te maken. 32 In een circulaire werd in april 1993 door de toenmalige ministers van Binnenlandse Zaken en Defensie geconstateerd dat de informatie-uitwisseling over risico’s op militaire luchtvaartterreinen tussen het bevoegde civiele gezag enerzijds en de militaire autoriteiten anderzijds, die onontbeerlijk is voor een verantwoorde (voorbereiding op de) rampenbestrijding op militaire luchthavens, te wensen over liet. 33 Artikel 173, eerste lid. 34 Artikel 173, tweede lid.

Juni 2002

28


Volgens de Wet rampen en zware ongevallen heeft de burgemeester het opperbevel in geval een ramp of zwaar ongeval. Degenen die aan de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval deelnemen, staan onder zijn bevel. Dat betekent dat bij ongevallen (al dan niet grootschalig) en rampen op (civiele en militaire) luchtvaartterrein de burgemeester het opperbevel heeft. De luchthavenbrandweer treedt dan ook op onder zijn bevel. Volgens de Wrzo heeft de gemeentelijke brandweer de operationele leiding namens de burgemeester tenzij deze anders besluit. Zonder dat er andere afspraken zijn vastgelegd en goedgekeurd door de burgemeester zal derhalve de overheidsbrandweer de operationele leiding hebben en deze bij aankomst op het luchtvaartterrein op zich (moeten) nemen. Dit betekent in dat geval dat de eerst aankomende bevelvoerder de operationele leiding overneemt van de leidinggevenden (mogelijk op officiersniveau) van de luchthavenbrandweer. De later aankomende officier van dienst van de overheidsbrandweer neemt na zijn aankomst dan weer de operationele leiding over van deze bevelvoerder. Een bijzonder soort van afspraak is de ‘overheidsdrempel’. Met name in de periode voor 1997 kenden veel luchthavens een afspraak die behelsde dat bij ongevallen met vliegtuigen met een vastgesteld klein aantal passagiers de luchthavenbrandweer het incident alleen ‘mocht’ bestrijden. Oefening Op basis van de Wrzo hebben burgemeester en wethouders een algemene oefenverplichting. Onder gelding van artikel 2 dienen burgemeester en wethouders het houden van oefeningen die nodig zijn om een doelmatige bestrijding van rampen en zware ongevallen te bevorderen. Zoals al is aangegeven, schrijven zowel de Brandweerregeling (civiel) als het Brandweervoorschrift (militair) voor dat diensten en organisaties als de gemeentelijke en regionale hulpverleningsdiensten en gemeentebesturen door de luchthavenexploitant bij de uitvoering en evaluatie van praktische oefeningen moeten worden betrokken. Deze (algemene) wettelijke verplichtingen leidden echter onvoldoende tot het gezamenlijk opstellen van oefenprogramma’s en het gezamenlijk ontwikkelen van oefenbeleid. De staatssecretaris van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) stelde dan ook in een brief aan de Tweede Kamer in 1999 vast dat een meer toegespitste wettelijke verplichting (voor gemeenten) noodzakelijk is. Juist door het ontbreken van een wettelijke specifieke oefenverplichting voor gemeenten op het gebied van vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, werd het nakomen van de plicht van de luchthavenexploitant respectievelijk de basiscommandant om de alarmregeling respectievelijk het calamiteitenplan tezamen met onder andere de overheidshulpdiensten te beoefenen, bemoeilijkt.35 De staatssecretaris was zelfs van mening dat “de gemeente zonder specifieke oefenverplichting volledige beleidsvrijheid heeft ter zake van het oefenbeleid en kan op grond van dat beleid besluiten geen medewerking te verlenen aan de beoefening van de alarmregeling of de calamiteitenregeling van het luchtvaartterrein in zijn gemeente”.36

35 36

Nota van toelichting bij het Besluit rampbestrijdingsplannen vliegtuigongevallen (juli 2001). Nota van toelichting bij het Besluit rampbestrijdingsplannen vliegtuigongevallen (juli 2001).

Juni 2002

29

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Bovenstaande constateringen over het (gezamenlijk) oefenen waren gebaseerd op de resultaten van een onderzoek naar de voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, dat naar aanleiding van de Herculesramp in Eindhoven, in 1996 werd gestart (zie ook hoofdstuk 5).37 Eén van de resultaten van dit onderzoek was dat er tot op dat moment slechts sporadisch interdisciplinaire/bestuurlijke (luchthaven en overheidsinstellingen) oefeningen werden gehouden. Zo bestond tussen luchthavens en gemeenten nogal eens verschillende ideeën over de vraag wie er voor de oefening zou moeten betalen en wie zou moeten initiëren. Ook volgde uit het onderzoek dat de verhouding tussen Wrzo en de Luchtvaartwet of de verantwoordelijkheid voor incidentbestrijding op luchtvaartterreinen betrokkenen niet duidelijk was. In de brief aan de Tweede Kamer (1999) werd door de staatssecretaris van BZK toegezegd dat “bij algemene maatregel van bestuur het lokale bestuur een oefenverplichting voor rampen en zware ongevallen met vliegtuigen op luchtvaartterreinen zal worden opgelegd”. Op 16 juli 2001 werd dit ook gerealiseerd in het Besluit rampbestrijdingsplannen luchtvaartterreinen. In artikel 2 van het Besluit wordt bepaald dat de burgemeester een rampbestrijdingsplan vaststelt voor vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen en de onmiddellijke omgeving daarvan. In artikel 4, lid 1, wordt de oefenverplichting dan ‘expliciet’ wettelijk opgelegd: “het college van burgemeester en wethouders verzorgt oefeningen, waarmee het rampbestrijdingsplan op juistheid, volledigheid en bruikbaarheid wordt getoetst”. Beschouwing algemeen38: Wat opvalt in de Nederlandse weten regelgeving is dat – net als in de ICAO-richtlijnen – de voorbereiding op vliegtuigongevallen primair gericht is op vliegtuigbrandbestrijding. Terwijl de brandbestrijdingsaspecten nauwkeurig worden beschreven, wordt de reddingstaak die in de Regeling Toezicht Luchtvaart (civiel) en in mindere mate in het Luchtverkeersvoorschrift (militair) duidelijk wordt genoemd, niet op eenzelfde expliciete manier uitgewerkt (qua voorwaarden, kentallen, opkomsttijd, etc.). Op grond van de Wrzo heeft de gemeente een verantwoordelijkheid voor het opstellen van rampbestrijdingsplannen en de bevordering van het houden van oefeningen. De Rijksoverheid was echter van mening dat deze (algemene) wettelijke verplichtingen onvoldoende leidden tot het gezamenlijk opstellen van oefenprogramma’s en het gezamenlijk ontwikkelen van oefenbeleid. In 2001 werd het Besluit rampbestrijdingsplannen luchtvaartterreinen van kracht, waarin gemeente een oefenverplichting voor vliegtuigongevallenbestrijding werd opgelegd Hierin werden gemeenten verplicht een rampbestrijdingsplan luchtvaartterreinen op te stellen. Formeel gezien zouden gemeenten ook op basis van de Wrzo een dergelijk rampbestrijdingsplan moeten opstellen. Het instellen van het Besluit in 2001 lijkt haast te suggereren dat gemeenten tot 2001 geen wettelijke verplichting hadden voor het opstellen van rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigongevallen en het houden van daarvoor relevante oefeningen. Dit is echter niet het geval.

37

De resultaten kwamen in 1997 beschikbaar in het rapport ‘Voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen; een rondje langs de velden’, Nibra en Bockholts. 38 Een beschouwing over meer specifieke eisen zoals die (al dan niet) beschreven staan in de weten regelgeving (zoals eisen over de opkomsttijd, blusstof, etc) komen uitgebreid in hoofdstuk 3 aan bod.

Juni 2002

30


3 Beschouwing van eisen gesteld in de nationale weten regelgeving 3.1 Inleiding Bij het bestrijden van vliegtuigongevallen (op luchtvaartterreinen39) zijn zowel de luchthavenbrandweer als de overheidsbrandweer betrokken (zie hoofdstuk 2). In dit hoofdstuk wordt een beschouwing gegeven van de (prestatie-)eisen40 van de beide brandweren met betrekking tot de vliegtuigongevallenbestrijding zoals die (al dan niet) beschreven staan in de weten regelgeving. De beschouwing beperkt zich – conform de opdracht – tot slechts de eisen die betrekking hebben op de onderdelen brandbestrijding en redding. De eisen, zoals die zijn verwoord in zowel de nationale als internationale relevante weten regelgeving (dat wil zeggen de ICAO-richtlijnen, de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen, de STANAG’s, de Luchtverkeersvoorschrift en het Brandweervoorschrift), zijn in de hoofdstukken 1 en 2 aan bod geweest maar zullen – indien relevant – voor de duidelijkheid hier nogmaals kort worden herhaald. In de (relevante) weten regelgeving zijn geen specifieke eisen opgenomen voor de overheidsbrandweer met betrekking tot de brandbestrijding en redding tijdens vliegtuigongevallen. Beschouwing: Zoals onder andere bleek in het onderzoek naar de landelijke voorbereiding op vliegtuigongevallenbestrijding op vliegvelden (Nibra, 1997) is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de luchthavenbrandweer en de overheidsbrandweer onduidelijk voor betrokkenen. Weliswaar kan worden gesteld dat ex Brandweerwet 1985 en ex Wrzo de eindverantwoordelijkheid voor (de voorbereiding op) ongevalbestrijding ligt bij de lokale overheid en haar gemeentelijke brandweer, maar dat maakt de concrete taakverdeling niet helder. In de leidraad vliegtuigongevallenbestrijding wordt gesteld dat de primaire taak van de luchthavenbrandweer het vuurvrij houden van de romp en het vrijhouden van een evacuatieroute is (zie ook bijvoorbeeld de airport services manual, part 1) en dat de overheidsbrandweer een taak bij de redding van slachtoffers heeft. Het zou wenselijk zijn een heldere taakbeschrijving van zowel de luchthavenbrandweer als de overheidsbrandweer vast te leggen zodat op basis daarvan de voorbereiding op vliegtuigongevallenbestrijding kan worden getoetst. Voor zo’n taakverdeling is het wenselijk dat een ‘maatgevend ongevalscenario’ wordt beschreven, dat wil zeggen een normongeval dat (nog) bestrijdbaar moet zijn. Slechts dan kan het waarlijk doorzichtig worden welke prestaties van de (luchthaven)brandweer verwacht worden. Ook dienen er duidelijke afspraken gemaakt te worden over de commandooverdracht van de luchthavenbrandweer naar de overheidsbrandweer. Zoals al beschreven in hoofdstuk 2 wordt in een kort tijdsbestek zonder nadere afspraken maar liefst twee maal het commando overgedragen. Het meerdere malen overdragen van de commandovoering gaat ten koste van de kwaliteit van de bevelvoering en 39

Bij ongevallen buiten het luchtvaartterrein zullen er geen overlevenden zijn en de kans daarop klein, dus geen specifieke voorbereiding is gewenst. 40 Eisen die gesteld worden aan de prestaties van de brandweer en die, indien mogelijk, te beschrijven zijn in kentallen.

Juni 2002

31

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING aandacht voor het incident. Het lijkt ook merkwaardig dat een conform de modulaire structuur opgeleide bevelvoerder of officier van de luchthavenbrandweer het commando zou moeten overdragen aan een gelijkelijk opgeleide bevelvoerder van de gemeentelijke brandweer zonder verstand van vliegtuigongevallenbestrijding. Om die reden zou het aantal keer dat het commando wordt overgedragen tot één gereduceerd dienen te worden: de luchthavenbrandweer draagt het commando over aan de officier van dienst (in plaats van de eerste aankomende bevelvoerder). In dit hoofdstuk wordt derhalve ‘slechts’ een beschouwing gegeven van de eisen die gesteld worden aan de luchthavenbrandweer met betrekking tot de brandbestrijding en redding bij vliegtuigongevallen. In de eerste paragrafen zal inleidend en samenvattend worden ingegaan op de aspecten opkomsttijd, hoeveelheid brandweerpersoneel, hoeveelheid blusstof en reddingscapaciteit. De onderliggende modellering van het (luchthaven)brandweeroptreden vindt in paragraaf 3.6 plaats. Het hoofdstuk wordt besloten met een paragraaf over de kosten die gemoeid zijn met de voorbereiding op luchtvaartongevallenbestrijding. 3.2 Opkomsttijd De opkomsttijd die in de Nederlandse wetgeving geldt voor de luchthavenbrandweer op burgerluchthavens wijkt af van zowel de ICAO- en NFPA-richtlijnen (zie paragraaf 1.3.5) als de Nederlandse militaire weten regelgeving. Terwijl – op hoofdlijnen – de opkomsttijd op burgerluchtvaartterreinen maximaal drie minuten is, spreekt men in de ICAO-richtlijnen en in de Nederlandse militaire weten regelgeving over maximaal twee minuten. Nederland heeft derhalve de twee minuten niet overgenomen in haar wetgeving. Volgens respondenten van o.a. de RLD ligt hier een kosten-baten-analyse aan ten grondslag, maar één die niet is vastgelegd in documentatie. Beschouwing: Bij een vliegtuigongeval (crash of botsing) zal in bijna alle gevallen het toestel zo beschadigd raken dat de brandstoftanks of –leidingen beschadigen en kerosine ontsteekt. De enorme hitte van een kerosinebrand enerzijds en de lichte constructie van het vliegtuig anderzijds, zorgen ervoor dat de romp van een vliegtuig niet langer dan anderhalf tot drie minuten brandwerend is, met andere woorden bescherming kan bieden aan de mensen die zich in het vliegtuig bevinden.41 Een snelle reactie van de luchthavenbrandweer is essentieel voor het creëren van een overleefbare situatie voor de inzittenden van een luchtvaartuig. Gelet op de snelle brandontwikkeling van een vloeistofbrand, de enorme hitte, de doorbrandtijd van een vliegtuigromp en de kwetsbaarheid van de inzittenden telt bij dit soort incidenten werkelijk elke seconde. Het Nibra ziet geen reden om voor de vertaling van de ICAO-richtlijnen naar Nederlandse regelgeving af te wijken van het principe dat zowel standards als recommandations worden overgenomen. Dat is nu niet het geval. Derhalve zou ook voor de opkomsttijd nationaal moet gelden dat het eerste voertuig binnen twee minuten ter plaatse en inzetbaar moet zijn – conform de aanbevelingen van ICAO, de voorstellen van de NFPA en de weten regelgeving sinds november 1996 van de Koninklijke Luchtmacht. Om de blusactie te kunnen continueren en de vereiste afgiftecapaciteit te waarborgen, mag het tijdsinterval tussen het eerste en tweede blusvoertuig vanwege 41

Uit: ‘Voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen’, mei 1997, Nibra en Bockholst.

Juni 2002

32

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING blustechnische redenen niet groter zijn dan 30 seconden. Het tijdsinterval tussen het tweede en derde blusvoertuig mag dan eveneens niet groter zijn dan 30 seconden. In de praktijk betekent dit dat bij de inzet van twee voertuigen de opkomsttijd van het tweede voertuig maximaal 2,5 minuten is. Bij een inzet van drie voertuigen is de opkomsttijd van het derde voertuig maximaal 3 minuten. Dit komt overeen met de richtlijnen van de NFPA. 3.3 Hoeveelheid brandweerpersoneel Zoals al aangegeven is, om de minimale bezetting van een luchthavenbrandweer te waarborgen, in de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen een normering vastgesteld waaraan de personeelsbezetting van een luchtvaartterrein moet voldoen. In de Brandweerregeling wordt dan ook – in tegenstelling tot de ICAO-richtlijnen (zie paragraaf 1.3.5) – per brandrisicoklasse van de luchthaven aangegeven wat de minimaal personele bezetting is tijdens de repressieve uitruk. In de jaren tussen 1983 en 1995 werd er tijdelijk geen normering aan de minimale bezetting gesteld in de Brandweerregeling. Vanaf 1995 werd de normering weer in de Brandweerregeling opgenomen, nadat bleek dat luchthavens een eigen interpretatie en invulling gaven aan de personele bezetting. Het is moeilijk te achterhalen waarom de bestaande normering in 1983 is komen te vervallen, documentatie daarover is niet meer beschikbaar. De reden dat in Nederland is besloten om in de weten regelgeving een verzwaring van zowel de ICAO- als NFPA-richtlijnen op te nemen (namelijk door het opnemen van een normering voor de personele brandweerbezetting) was dat men richting de exploitanten van luchthavens duidelijkheid wilde scheppen. Door het niet vastleggen van een normering kon de exploitant zelf bepalen hoeveel personeel er voor de luchthavenbrandweer noodzakelijk/gewenst zou zijn. De belangen van de exploitant kwamen echter niet altijd overeen met die van de luchthavenbrandweer. Overigens is Nederland niet het enige land dat een normering heeft vastgesteld, ook landen als Australië en Frankrijk hebben een dergelijke normering. In de Brandweerregeling wordt ook voorgeschreven welke rang en opleiding deze mensen gevolgd moeten hebben (zie tabel 3). Onderbouwing normering42 Uitgangspunt in de normering was dat er ten minste twee personen per blusvoertuig moeten zijn. De bijrijder dient vanuit de kazerne mee uit te rukken, in plaats van ‘opgepikt’ te worden in het veld op een nader te bepalen "meeting-point". Dit laatste kon immers problemen geven bij beperkt zicht omstandigheden en het kon de inzet vertragen daar het voertuig twee maal op snelheid zou moeten komen. Er waren drie redenen om met ten minste twee personen uit te rukken. • De chauffeur heeft bij een daadwerkelijke uitruk in "stresssituatie” alle aandacht nodig voor de verplaatsing en het op juiste wijze aanrijden. Vandaar dat een bijrijder noodzakelijk is voor de communicatie en als extra uitkijk tijdens het benaderen van de plaats incident (slachtoffers) en bij beperkt zicht omstandigheden. • Indien het voertuig met één man bezet is zal het voertuig onbemand zijn indien gewerkt wordt met een blusstraal.

42

Deze onderbouwing is afkomstig van de RLD.

Juni 2002

33


Uit oogpunt van veiligheid eigen personeel is het niet wenselijk 1 persoon een blusactie uit te laten voeren.

Brandrisicoklassen

Officier

Brandmeester

Onderbrandmeester

Hoofdbrandwacht

Brandwacht

1 en 2 (geen geregelde diensten) 1 *

1 en 2 (geregelde diensten) 3 4 5

Certificaat

Totaal

2*

2

1

2

1 *

2

3

1 *

1

2

4

1 *

1

2

4

6

1 *

2

4

7

7

1 *

2

4

7

1

3

6

11

8

1 *

9

1 *

1

3

6

11

10

1 *

1

3

6

11

Tabel 3: minimale personele bezetting en opleidingsniveaus repressieve brandweerdienst op een luchtvaartterrein (Bron: Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen 1997). * = niveau personeel belast met de algehele leiding.

Verdere uitgangspunten om tot een gefundeerde de personele bezetting te komen (zie tabel 3) waren de volgende. • Redding dient altijd plaats te vinden met rugdekking. Dat wil zeggen dat vanaf brandrisicoklasse 3 er ten minste twee personen aanwezig moeten zijn plus een extra persoon die voor rugdekking kan zorgen. • Bij een inzet van meer dan twee personen dient er altijd een bevelvoerder aanwezig te zijn die – ook vanuit veiligheidsoverwegingen – het overzicht heeft en voor de communicatie kan zorgen. • Gezien de lengte van de vliegtuig en het aantal passagiers is er voor vliegvelden die voldoen aan brandrisicoklasse 1 en 2 geen bevelvoerder nodig. Dat wil zeggen dat voor deze klassen de minimaal vereiste twee personen noodzakelijk zijn. • Gezien de lengte van de vliegtuig, het aantal uitgangen en het aantal passagiers is er voor vliegvelden die voldoen aan brandrisicoklasse 3 een bevelvoerder nodig op minimaal hoofdbrandwachtniveau. • Voor brandrisicoklasse 4 en 5 moet de bevelvoerder zich vrij kunnen bewegen voor het overzicht en de communicatie. Dat wil zeggen dat er een extra bevelvoerder aanwezig dient, buiten de drie voor redding en rugdekking. De bevelvoerder dient minimaal onderbrandmeester te zijn (dit is conform het uitgangspunt in de modulaire structuur). • Voor vliegvelden met brandrisicoklasse 6 en 7 zijn – volgens ICAO en overgenomen door Nederland – ten minste twee blusvoertuigen noodzakelijk. Dat wil zeggen voor deze klassen er twee maal het aantal personen dat noodzakelijk is voor redding en rugdekking (dat wil zeggen, twee maal 3 personen = 6 personen) en een bevelvoerder met minimaal brandmeesterniveau noodzakelijk zijn; totaal 7 personen.

Juni 2002

34


Voor vliegvelden met brandrisicoklasse 8, 9 en 10 zijn – weer volgens ICAO – drie voertuigen nodig, zodat er drie maal drie personen (voor redding en rugdekking), één bevelvoerder op minimaal niveau brandmeester brandbestrijding en één officier van dienst als operationeel leider; totaal 11 personen.

Op het moment dat de normering van kracht werd, zou alleen vliegveld Rotterdam de bezetting moeten uitbreiden, zie tabel 4. Vliegveld

Brandrisicoklasse

Had (vóór invoering normering)

Norm

Eelde

5

5

4

Rotterdam

6

6

7

Maastricht

743

7

7

Schiphol

9

15

11

Tabel 4: Overzicht minimale personele bezetting op de burgerluchtvaartterreinen in Nederland

Beschouwing: De Brandweerregeling volgt in essentie de ICAO-regelgeving. Het lijkt daarmee redelijk dat het uitgangspunt voor de huidige Brandweerregeling de taakstelling zou moeten zijn “het creëren van een overleefbare situatie van de inzittenden door het wegnemen van het grootste gevaar: de oppervlaktebrand”. De hoeveelheid personeel zou dan op deze taak moeten worden gebaseerd. Inderdaad is het (ook) volgens de beschouwingen (zie hieronder) in deze rapportage met de minimale hoeveelheid personeel mogelijk om een standaard oppervlaktebrand te blussen met de beschikbare blusvoertuigen. In die standaardsituatie kan na blussing de evacuatie worden ondersteund, en er zo mogelijk een aanvang worden gemaakt met de redding. In niet standaardsituaties waarbij een andere brandhaard betrokken is, zal de brand echter niet (volledig) geblust kunnen worden en is er derhalve ook na enige tijd geen of nauwelijks personeel beschikbaar voor assistentie bij de evacuatie. Een groot gevaar bij een vliegtuigincident is echter dat er ook brand in de cabine doorslaat of ontstaat (een “binnenbrand”). De hitte en rook zijn in deze situatie dodelijk en belemmeren de evacuatie. Het snel wegnemen van de hitte en de rook geven de beste kans op overleving. Het lijkt daarom idealiter wenselijk de hoeveelheid personeel af te stemmen op het uitvoeren van twee taken: • enerzijds het blussen van een oppervlaktebrand in combinatie met een kleine bijzondere brand (blusploeg) • anderzijds moet een prioriteit liggen bij het toevoeren van frisse lucht naar de inzittenden. Zodra de brandsituatie het toelaat, moeten rook en giftige verbrandingsproducten worden afgevoerd en frisse lucht worden toegevoerd in de vliegtuigromp. Dit moet gebeuren door een team dat bijvoorkeur alle uitgangen, maar minimaal twee deuren opent zodat frisse lucht (zuurstof) naar de inzittenden kan stromen. Hierbij dient het team een overdrukventilator te plaatsen (ventilatieploeg). Zodra de ventilatie is gerealiseerd of de brand uit is, zou er gehergroepeerd en zou er een redploeg en een ondersteuningsploeg geformeerd moeten worden. De 43 In 2005 zal de brandrisicoklasse van Maastricht 8 worden. Dat betekent dat de luchthavenbrandweer op dat moment uitgebreid dient te worden met vier personeelsleden.

Juni 2002

35

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING redploeg dient het luchtvaartuig in te gaan om de achtergebleven inzittenden te zoeken en brengt de slachtoffers naar de dichtstbijzijnde uitgang. De ondersteuningsploeg dient bij de uitgang de slachtoffers over te nemen en ze naar een gewondennest te brengen. De ondersteuningsploeg zal ook de evacuatie ondersteunen. 3.4 Hoeveelheid schuimblusstof Voor de bepaling van de hoeveelheid blusstof die binnen een gegeven tijd op de crash-site beschikbaar moet zijn, zijn internationaal erkende richtlijnen aanwezig. Deze zijn te vinden in de ICAO-regelgeving (zie paragraaf 1.3.5) en de NPFA-richtlijnen. De ICAO-richtlijnen ten aanzien van schuimblusstof zijn direct overgenomen in de Nederlandse regelgeving. De vragen die hier (door de Raad) bij gesteld worden, zijn de volgende: • wat is de ratio achter deze richtlijnen • hoe kunnen deze richtlijnen beoordeeld worden? Om deze vragen te beantwoorden, is naar de oorsprong en onderbouwing van de richtlijnen gezocht. Het blijkt dat de ICAO-richtlijnen hierover uit het begin van de jaren 70 dateren. In 1970 en 1972 zijn de richtlijnen in twee stappen door een tweetal werkgroepen van de ICAO geformuleerd. Het betreft hier de rescue en fire fighting panels (RFFP 1 en RFFP 2). De verslagen van die werkgroepen zijn achterhaald. Opvallend is echter dat in die verslagen wordt verwezen naar een tweetal analyses van een serie vliegtuigongevallen die tot nu toe niet traceerbaar blijken (bij de RLD, NFPA en/of ICAO zelf). Hieronder zullen de uitgangspunten, aannames en redeneringen worden gegeven zoals die uit de verslagen van de werkgroepen blijken. Daarna zullen er kanttekeningen bij de gevolgde redenering worden geplaatst. In RFFP 1 werd het concept ‘critical area’ (ca) ingevoerd. Het concept moest ‘niet worden gerelateerd aan brandbestrijdingsstrategieën, maar diende als basis voor de berekening van de hoeveelheid blusstof nodig om bescherming van passagiers tijdens de evacuatie (‘evacuation’) te bereiken’. De ca moest de lengte hebben van dat deel van de romp waarin de passagiers zaten. De breedte was gelijk aan het minimum van de gedefinieerde lengte en 30 meter. De aanname die hier, min of meer, impliciet achter zat was dat op deze wijze grofweg de romp plus het gebied waar ‘most likely’ de brandstof uit de vleugeltanks zou branden (dwars op de romp gezien). Om dit systeem hanteerbaar te maken, werden de (toenmalige) toestellen ingedeeld in 8 klassen. Ook werd in RFFP 1 een richtlijn geformuleerd voor de tijd waarbinnen de brand moest worden geblust. Besloten werd dat het voor bescherming tegen doorbranden van de romp of explosie van de brandstoftanks noodzakelijk was dat het vuur binnen 1 minuut 90% van zijn intensiteit moest hebben verloren en binnen 2 minuten geblust. Testen wezen volgens de RFFP 1 uit dat een flow van proteïneschuim44 van 8,2 l/min/m2 45 gedurende 2 minuten hiertoe toereikend was. Deze bluscapaciteit moest binnen drie minuten aanwezig zijn op elke plaats binnen de ‘areadrome movement area’. 44

Over het gebruik van het toen nog nieuwe AFFF-schuim werd gesteld dat dit weliswaar een hoger blusvermogen had, maar anderzijds een slechtere bescherming tegen herontsteking bood (burn-back). 45 Ook werd toegestaan om 30% van deze vereiste capaciteit te vervangen door halonen, kooldioxide of poeder in een bepaalde verhouding. Deze bepaling had in de praktijk slechts effect voor de laagste klassen.

Juni 2002

36


Twee jaar later komt men in RFFP 2 op de richtlijnen terug. Inmiddels is volgens het verslag een tweetal analyses beschikbaar: een op basis van 321 vliegtuigongevallen door ICAO zelf en een op basis van 533 vliegtuigongevallen op of nabij luchthavens door een, verder onbenoemde, ‘state’. Beide rapporten zijn niet achterhaald. De RFFP 2 stelt dat het aantal valide analyses in beide rapporten zo laag was dat de conclusies met ‘great caution’ moeten worden beschouwd ‘as a small number of additional entries could change the results’. RFFP 2 past het critical area concept aan. De eerder gedefinieerde critica area (ca) wordt nu gezien als een theoretische critica area (tca): “the theoretical area adjacent to an aeroplane in which de fire must be controlled for the purpose of ensuring temporary fuselage integrity and providing an escape area for its occupants”. De lengte van de tca wordt nu vergroot tot de gehele lengte van het vliegtuig. Volgens het panel liet een van de eerder genoemde analyses zien dat in 99 van de 103 gevallen waarvoor de informatie beschikbaar was, de ‘amounts used were in excess of the amounts recommended’. En dus concludeerde het panel dat er sprake was van een praktische critical area (pca), die 2/3 van de tca bedraagt. Over de response tijd concludeert de RFFP 2 nu dat de response tijd binnen de ‘areadrome movement area’ ‘should not be more than three minutes and preferably not more than two minutes’. Ook op de ‘control time’ en de ‘extinguishment time’ komt het panel terug: de control time blijft gesteld op 1 minuut, maar, zo wordt geconcludeerd, over de extinguishment time kan geen uitspraak gedaan worden gezien de vele variabelen die een rol spelen. Expliciet wordt hier verwezen naar drie-dimensionale branden. Tot aanpassingen van de application rate leidde de bijstellingen niet, deze bleef op 8,2 l/min/m2 46 staan voor proteïneschuim. Het gebruik van AFFF-schuim werd nu toegestaan met een rate van 5,5 l/min/m2 47. Nieuw uitgangspunt was derhalve dat de vermenigvuldiging van application rate met pca leidde tot de hoeveelheid blusstof Q1 nodig voor het onder controle brengen (zie boven voor definitie) van de brand. De hoeveelheid Q2 ‘was that required for continued control of the fire after the first minute and/or for complete extinguishment of the fire’. Op basis van de eerder genoemde analyse van luchtvaartongevallen komt het panel dan tot een Q2 die oploopt van 3% van Q1 voor klasse 1 tot 170% van Q1 voor klasse 848. Relevant voor een aantal aspecten die in RFFP 2 besproken zijn is het volgende: In januari 1971 is een rapport verschenen over ‘minimum needs for airport fire fighting and rescue services’. Het rapport is geproduceerd in opdracht van de Amerikaans Federal Aviation Administration (FAA) door het bureau Gage-Babcock & Asssociates (DOT-FA71WA-2847). In de verslagen van de RFFP wordt niet verwezen naar dit rapport, maar gezien de aanwezigheid van vertegenwoordigers van de FAA in de RFFP is het zeer waarschijnlijk dat de inhoud van dit rapport een cruciale rol heeft gespeeld. Mogelijk is het zelfs het rapport van de 'onbenoemde state', hoewel het aantal geanalyseerde ongevallen niet overeenkomt met het aantal dat in de notulen wordt genoemd.

46

De uitzondering voor gemengd gebruik van blusstoffen werd wel afgeschaft.

47

In de huidige regelgeving staan de fluorproteïnen als type A, de schuimen met AFFF-kwaliteit als type B vermeld. 48 In 1995 van 0% van klasse 1 tot 170% voor klasse 9 (plus nu 190% voor klasse 10).

Juni 2002

37

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Het doel van het onderzoek was om te komen tot een beschrijving van de minimale eisen die aan luchthavens op het gebied van vliegtuigongevallenbestrijding konden worden gesteld. Het onderzoek volgde op de inwerkingtreding van de Airport and Airway development act van 1970 die het mogelijk maakte aan de FAA om eisen aan het functioneren van luchthavens te stellen. Deze eisen moesten onder andere de ‘minimum standards’ zijn die ‘reasonably necessary’ waren om de veiligheid te waarborgen. Het rapport besteed aandacht aan de vraag hoe de balans tussen investeren in veiligheid en de economische rendabiliteit van (met name kleinere) luchthavens. Het rapport stelt dat (in 1970) 460 van de bestaande 523 FAA-gecertificeerde luchthavens vallen in de categorie klein, dwz dat er minder dan 1000 passagiers per dagen landen en/of vertrekken. De vliegtuigen die er landen, zoals de DC9, B727 en B737, vallen overigens wel onder de hogere brandrisicocategorieën (tot 7). Het rapport stelt dat een opkomsttijd van 2 minuten (inclusief 20 seconden alarmeringstijd) wenselijk is, maar met het (toen) bestaande materieel niet haalbaar is vandaar dat een 3 minuten opkomsttijd wordt aanbevolen. De noodzaak voor een snelle opkomsttijd wordt volgens het rapport onderstreept door het feit dat bij directe blootstelling aan vuur de romp het binnen 10 seconden kan begeven waarna ook brand binnen de romp kan ontstaan die onder andere zal leiden tot het ontstaan van levensbedreigende rook binnen in het toestel. Snelheid is daarmee volgens het rapport ook van groter belang dan bluscapaciteit. Het rapport gaat expliciet uit van een primaire taak van de luchthavenbrandweer voor blussing als middel om zelf-evacuatie van passagiers te faciliteren. “Obviously, guiding or transporting all the occupants of a large transport aircraft from the plane would be a monumental task requiring a very large force of manpower”. Het rapport stelt dat de bij de FAA bekende en tenminste minimaal gedocumenteerde 49 vliegtuigongevallen in de periode van 1960 tot 1970 die op of in de directe omgeving van de luchthaven plaatsvonden met een lage snelheid zijn onderzocht op effectiviteit van de luchthavenbrandweer. In deze incidenten ontsnapten in 9 gevallen de inzittenden zonder hulp, in 13 was ontsnapping met een mogelijk bijdrage van de luchthavenbrandweer, in 16 was er geen ontsnapping en in 10 bleek dit niet traceerbaar. Slechts in 1 geval redde de brandweer daadwerkelijk iemand uit het vliegtuig. In 18 gevallen werd (een deel van) het vliegtuig behouden. Het rapport stelt dat de kwaliteit van de informatie te laag is om conclusies te trekken over de effectiviteit van luchthavenbrandweren (te meer daar in 6 gevallen er sprake was van een evident onvoldoende uitgeruste luchthavenbrandweer en in 1 geval van een evident slecht opererende luchthavenbrandweer). Het rapport poogt ook een typische vliegtuigbrand ten gevolge van een crash met lage snelheid te beschrijven: De crash zal leiden tot het scheuren van brandstofleidingen of –tanks. Typisch zal dit leiden tot een mist van brandstof rondom (delen van) het toestel Deze mist zal in de meeste gevallen ontsteken en het toestel gedurende 15-20 seconden omhullen (omstanders menen daarom vaak dat het toestel explodeert). Daarna zal het lekkende vloeistof ontstoken zijn. De resulterende brand zal andere delen van het toestel ook ontsteken. De brand zal zich in 2 tot 5 minuten maximaal ontwikkelen.

Juni 2002

38

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Het rapport bevat een analyse van de omvang van de brandende vloeistofplas bij 23 incidenten en 4 testen. Deze analyse is gebaseerd op de foto’s van deze incidenten (niet in rapport aanwezig). Het leidt tot de conclusie dat De maximale omvang 75% van het product van lengte en breedte van het betreffende toestel is. In op 2 na alle gevallen is het minder dan 60% van dit product. In 6 gevallen was er sprake van een brand die zich beperkte tot een zijde van het toestel. In die gevallen was de maximale omvang 1/3-de van het product. Het rapport beveelt dan ook aan om uit te gaan van een maximale omvang van 2/3-de van het product van lengte maal breedte. Het rapport stelt dat het criterium van 90% knock-down primair gebaseerd is op het feit dat er uit testen49 gebleken is dat er een onevenredige inspanning noodzakelijk is om de resterende 10% van een vloeistofbrand te blussen. Typisch 60 tot 70% van de hoeveelheid die nodig was om de eerste 90% te blussen. Het rapport wijst nadrukkelijk op het effect van geoefendheid van personeel: de normtesten waarop de aanbevolen application-rate zijn gebaseerd, worden uitgevoerd door ervaren brandweermensen. Evaluatie van dit soort testen laat al een verschil zien van 25% in de benodigde hoeveelheid blusstof tussen de eerste en de laatste testen als gevolg van de extra oefening van dit personeel. Optimale applicatie vergt ook het opbrengen gedurende 20 tot 30 seconden waarna over gegaan moet worden tot gedoseerde opbrenging om de 90% knock down in stand te houden. Het gedurende 5 seconden te lang met maximale application-rate opbrengen van blusstof betekend derhalve al een 25% te groot verbruik van de beschikbare hoeveelheid blusstof die in een latere fase node gemist kan worden. Omstandigheden kunnen een grote negatieve invloed hebben op de effectiviteit van blussing en daarmee op de noodzakelijke hoeveelheid blusstof. Sterke wind en een ander oppervlak dan (landingsbaan)beton hebben zo’n invloed. Sinds de jaren zeventig zijn bovenstaande aannames en redeneringen voor de primaire blusstof schuim niet meer veranderd binnen de context van de ICAO en zijn derhalve de eisen daarmee onveranderd. Wel zijn er eisen gesteld aan de aanwezigheid van een secundaire blusstof als (metaalbrand)poeder of halonen (de laatste is nu niet meer toegestaan, maar wel in 1995). Deze dienen gezien de beperkte vereiste hoeveelheden vooral voor het blussen van kleinere (metaal)branden. Beschouwing: Bij de bovenstaande aannames kunnen de volgende kanttekeningen worden gemaakt. Zoals beschreven gaat men uit van een binnen één minuut te controleren brandend vloeistofoppervlak dat 2/3 bedraagt van de romp maal maximaal 30 meter bovenwinds (de hoeveelheid Q1). Hiermee kan dan volgens de aannames een vluchtweg worden geboden aan de passagiers binnen de romp voordat deze doorbrandt. Bij een brand aan twee zijden van het toestel betekent dit dat de brand aan een zijde niet geblust kan en moet worden (dan zou immers vrijwel alle schuim worden opgebruikt in de eerste minuut). Passagiers die het toestel verlaten, kunnen dan worden beschermd met de resterende hoeveelheid Q2. In situaties waarbij de 49

Als primaire referentie hiervoor wordt gegeven ‘Full-scale modelling test studies of ‘light water’ and protein type foams’, report 6573, US Navy Research Laboratories, Washington, augustus 1967.

Juni 2002

39

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING brand niet bedwongen kan worden met Q1 (en dat is dus volgens de uitgangspunten van een norm vloeistofbrand het geval; de hoeveelheid was immers gebaseerd op testen waarbij na 2 Q1 in 2 minuten de brand gedoofd was!), zal continu moeten worden ‘bijgeblust’ om de brand onder controle te houden. Voorspelbaar zal dan na maximaal een tiental minuten de blusstof uitgeput zijn. De situatie zal in de praktijk veelal slechter zijn omdat er driedimensionale branden optreden die slecht vanaf afstand te blussen zijn met monitoren. In de praktijk is er vrijwel altijd niet alleen sprake van een vloeistofbrand en zijn er sowieso driedimensionale objecten in de vloeistofbrand aanwezig die leiden tot verstoring van de schuimopbouw en waarachter er sprake kan zijn van verborgen vuur. Wanneer er sprake is van een binnenbrand in het toestel zal daarvoor aanvullende blusstof benodigd zijn. In de ICAO-richtlijnen (en daarmee in de Nederlandse civiele richtlijnen) wordt hiermee geen rekening gehouden. Opmerkelijk is dat wel al in bijvoorbeeld de 1993-versie van de NFPA-codes eisen gesteld worden aan de vereiste hoeveelheid van deze derde type blusstof (Q3). Grofweg bedragen die 30% extra bovenop de ICAO-normen. Daarmee was deze hoeveelheid blusstof ook de hoeveelheid die in STANAG 3712 werd aanbevolen. 3.5 Reddingscapaciteit Prestatie-eisen op het gebied van redding zijn niet geformuleerd in de verschillende richtlijnen. Zowel volgens de ICAO-richtlijnen als de NFPA-richtlijnen is er ‘slechts’ de eis dat er hydraulisch redgereedschap op één voertuig aanwezig is. Opmerkelijk is dat tot op de dag van vandaag luchtmachtpersoneel en het merendeel van het civiele luchthavenpersoneel niet getraind worden op die vaardigheden die benodigd zijn voor het met behulp van hydraulisch redgereedschap openen van vliegtuigen. Daarmee kan in alle redelijkheid niet worden verwacht van personeel dat zij in noodsituaties a) zullen beslissen tot het gebruik van dit gereedschap (zie de mentale modelleringen van Klein cs50) en b) het effectief kunnen gebruiken. Testen op Schiphol hebben – naar aanleiding van de dramatisch mislukte reddingsacties na de crash met de Saab (1993) – uitgewezen dat het redelijk is om uit te gaan van een benodigde tijd van 20 minuten voor het maken van een opening in een vliegtuigromp (met het juiste gereedschap en geoefend personeel). Dat dit geprojecteerd op de ideale hulpverlening na een crash betekenis heeft, zal duidelijk zijn. Voor de filosofie van vliegtuigbrandbestrijding in relatie tot redding is het volgende citaat van de commandant van de luchthaven Schiphol, dhr ing. A.J. van der Putten, tijdens een lezing op 24 maart 198851 zeer illustratief: “In de jaren na de oorlog was het zo dat van de luchthavenbrandweer een daadwerkelijke reddingsactie verwacht werd. Tegenwoordig worden vliegtuigen gebruikt met passagiersaantallen tot 500, terwijl er op de tekentafels ontwerpen klaarliggen voor aantallen tot 800. In die situatie moet ervan uitgegaan worden, dat een snelle evacuatie met behulp van de eigen voorzieningen van het vliegtuig mogelijk moet zijn. De taak van de brandweer hierbij is het zorgen voor overleefbare condities en dat de evacuatie niet stokt.” 50 51

Zie Nibrapublicatiereeks nr. 4. Tijdens een congres over brandbestrijding op vliegvelden.

Juni 2002

40


3.6 Modellering brandweeroptreden In de eerste subparagraaf wordt eerst kort ingegaan op de tactiek van de hulpverlening tijdens een vliegtuigbrand. In de tweede subparagraaf wordt een maatincident voor een vliegtuigongeval beschreven waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen twee modellen voor de bestrijding van dit incident: het eerste model is ‘het’ (impliciete) ICAO-model dat uitgaat van ‘slechts’ blussing, het tweede model is een Nibra-model dat in het kader van deze rapportage als mogelijk alternatief is ontwikkeld en uitgaat van blussing en redding. De derde subparagraaf beschrijft de doelen en taken van de luchthavenbrandweer, waarna deze worden toegepast op de twee bestrijdingsmodellen. In de vierde subparagraaf wordt per model het vereiste aantal brandweermensen vastgesteld. 3.6.1 tactiek vliegtuigongevallenbestrijding Om een beeld te kunnen vormen van de benodigde hoeveelheid brandweerpersoneel dat nodig is voor het operationeel optreden bij een vliegtuigincident wordt eerst de tactiek voor een standaardincident gedefinieerd. Deze definitie is een 'expert opinion' waarbij rekening is gehouden met mogelijke combinaties incidenten. Vervolgens worden de doelen voor de luchthavenbrandweer omschreven, gevolgd door taken. De doelen en taken worden in een tijdpad geplaatst, waarna per taak het benodigd aantal brandweermensen is bepaald. Hiermee is het mogelijk om per inzetfase het benodigd aantal brandweermensen te bepalen. Hieronder volgt de algemene tactiek voor de inzet van twee blusvoertuigen bij een incident waarbij een verkeersvliegtuig is neergestort op een luchthaven (relatief hoge overlevingskans). Het verkeersvliegtuig ligt midden in een brandende plas kerosine. De tactiek is chronologisch weergegeven: 1. Opkomst van twee blusvoertuigen binnen maximaal 3 minuten. 2. Bovenwinds aanrijden 3. Bevelvoerder bepaalt opstelplaatsen a.d.h.v. windrichting, ongevalsituatie en bereikbaarheid. 4. Het 1e voertuig richt zich op het grootste gevaar. 5. Bij gelijktijdig aankomen is de standaard opstelplaats van het 1e voertuig linksvoor de neus (in vliegrichting gezien) of in vaktermen op "11 uur '. 6. Het 2e voertuig sluit aan op de positie en actie van het 1e voertuig. 7. Mogelijke keuzes zijn: a. kopopstelling (1 voertuig links van de neus en 1 voertuig rechts van de neus) b. staartopstelling (1 voertuig links van de staart en 1 voertuig rechts van de staart) c. kop-staartopstelling (1 voertuig links of rechts van de neus en 1 voertuig aan dezelfde zijde aan de staart van het vliegtuig) 8. Met de blusmonitors van de voertuigen wordt de brand zoveel mogelijk geblust. 9. Men spuit het eerst op de romp om vervolgens de blussing vanaf de romp te continueren. 10. Nadat 90% knock-down is bereikt wordt de brand op de moeilijk bereikbare plaatsen met een handline (brandweerslang) geblust52. 52 Als deze brand niet kan worden geblust wordt wel getracht om deze brand onder controle te houden. Als deze brand onder controle blijft is het wel mogelijk om de opvolgende acties te ondernemen. Voorwaarde is wel dat er voldoende blusstof en brandweerpersoneel beschikbaar is. Ook geldt dat deze brand geen onacceptabel gevaar mag vormen voor de inzittenden en hulpverleners. In dit geval kan de bevelvoerder besluiten om de ander acties niet uit te voeren.

Juni 2002

41

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING 11. Tegelijkertijd helpt de brandweer met de evacuatie door geactiveerde glijgoten vast te houden (waaien omhoog door wind), deuren en ontvluchtingsluiken te openen, nog niet-geactiveerde glijgoten te activeren en mensen weg te leiden van het bedreigde gebied. Inzittenden worden naar een gewondennest verwezen. 12. Door het openen van de deuren en luiken ontstaat natuurlijke ventilatie die zorgt voor frisse lucht, maar ook het aanwakkeren van een mogelijke binnenbrand. Om zoveel mogelijk mensen te laten overleven is de toevoer van frisse lucht belangrijker dan het beperken van de binnenbrand. 13. Indien nodig (windstil weer, enkele uitgang) plaatst men een overdrukventilator voor een opening in de romp. Probleem hierbij is het hoogteverschil. 14. Omdat een grote stroom passagiers uit het toestel komt en om de evacuatiestroom niet te hinderen kan het brandweerpersoneel niet het vliegtuig betreden. 15. Zodra het mogelijk is, zal een aanvang worden gemaakt met de redding. 16. De brandweer betreedt het toestel met een brandweerslang (eigen veiligheid en blussen van een mogelijke binnenbrand) en start met verkennen en redden. 17. Eerst worden de mobiele personen maar de uitgang gebracht en daar overgenomen door de gearriveerde versterkingen. 18. In deze fase is het personeel van de luchthavenbrandweer door vermoeidheid beperkt inzetbaar. De overheidsbrandweer neemt meer taken over. 19. Beknelde personen worden met behulp van redgereedschap bevrijdt. 20. Omdat de redtijd per slachtoffer toeneemt wordt het bevrijden van beknelde slachtoffers uitgevoerd door de overheidsbrandweer waarbij luchthavenbrandweer vaktechnische aanwijzingen geeft. 21. Het bergen van doden geschiedt door de overheidsbrandweer met aanwijzingen van de luchthavenbrandweer. 3.6.2 Maatincident Om een beeld te kunnen vormen van de doelen en taken van de luchthavenbrandweer, en de omstandigheden waarin zij opereert is een maatincident samengesteld voor een toestel van brandrisicoklasse 7. Het incident is in kernbegrippen omschreven. Situatie • • • • • •

Vertrekkend civiel vliegtuig Toestel is een vleugelvliegtuig met 9 bemanningsleden en 241 inzittenden Civiele luchthaven categorie 7 Tijdens de start probleem met landingsgestel Toestel slingert en stort neer vanaf 25 m hoogte Verkeersleiding ziet het gebeuren en alarmeert direct de luchthavenbrandweer

Tijd en weer • Tijdstip 13.00 uur • Bewolkt • Lichte regenval • Windkracht 6 Crashsituatie • Crash is op een civiele luchthaven op de kop van de baan • Toestel maakt een 180 graden draai en ligt met de neus naar de kop van de baan • De neus ligt op 25 m vanaf de kop van de baan • Vliegtuigromp is intact

Juni 2002

42

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING • • • • • • • •

•

Linkervleugel breekt af Brandstof is uitgestroomd en vliegt direct na de crash in brand Brandend oppervlak is 35 m1 in diameter = circa 1.000 m2. Er ontstaat onder de vleugel bij het landingsgestel een metaalbrand. Na de crash wordt door de inzittenden 1 deur – linksvoor – geopend. Rook in het toestel 4 minuten na de crash ontstaat een binnenbrand in het toestel Slachtoffers: o 60 doden o 40 zwaargewonden (T1) o 60 middelzwaargewonden (T2) o 90 lichtgewonden (T3) Ongeveer 20% van de inzittenden – 50 personen – kunnen op eigen kracht het vliegtuig verlaten en moeten door de brandweer worden gered.

Opkomsttijd luchthavenbrandweer Volgens de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen zijn de vereiste blusvoertuigen van de luchthavenbrandweer binnen 3 minuten in bluspositie op de locatie van het incident. Opkomsttijd overheidsbrandweer De eerste eenheden van de overheidsbrandweer zijn 10 minuten na alarmering ter plaatse. Dit zijn een tankautospuit met 6 brandweermensen en een hulpverleningsvoertuig met 2 brandweermensen. De officier van dienst is na 15 minuten ter plaatse en komt tegelijkertijd met de 2e en 3e tankautospuit (elk 6 brandweermensen). 3.6.3 Bestrijdingsmodellen Om antwoord te kunnen geven op de vraag ‘of de hoeveelheid brandweerpersoneel zoals voorgeschreven in de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen wel voldoende is’ wordt in dit deel een vergelijk gemaakt tussen een bestrijdingsmodel dat is gebaseerd op de impliciete aannames van ICAO en een alternatief model (dat speciaal voor deze rapportage is opgesteld) dat rekening houdt met meer factoren: het alternatieve Nibra-model. Door voor beide modellen uit te werken welke doelen en taken van toepassing zijn voor de luchthavenbrandweer wordt de hoeveelheid brandweerpersoneel bepaald voor de eerste fase van de ongevalbestrijding. Hierbij wordt verder niet ingegaan op de taken van het cabinepersoneel. In de cabine van het vliegtuig ook een is het cabinepersoneel verantwoordelijk voor het verzorgen van de veiligheidsbriefing, het toezien op de veiligheid, het blussen van een beginnende binnenbrand (kleding, eclectriciteit), verlenen van eerste hulp en het coördineren van een evacuatie. Het initiëren van een evacuatie geschiedt in principe door de piloot. Het ICAO-model Het ICAO-model gaat uit van een verkeersvliegtuig dat is omgeven door een vloeistofbrand. De brand moet zodanig worden beheerst dat de romp vuurvrij is en er een vrije evacuatieroute is.

Juni 2002

43

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING • Doel en taken luchthavenbrandweer Hoofddoel is het redden van de inzittenden. Dit geschiedt door blussing, ondersteunen evacuatie, aanvang ventilatie, aanvang redding en aanvang bevrijding.53 Onderstaand schema bevat gegevens over de brandweerinzet uitgaande van het ICAO-model.

1

2 3

Wat Leidinggeven aan voertuig

Hoe -

Waarmee -

Wanneer Hele actie

Leidinggeven aan inzet Wegnemen externe bedreiging

-

-

Hele actie

Wie 1 bevelvoerder per voertuig totaal 2 1 OSC voor de inzet

Blussen van 90 % van de oppervlakte brand

Met blusmonitoren van 2 crashtenders 1 aan elke zijde van de romp

Direct na aankomst Tijdsduur 1 min.

chauffeur rijdt bevelvoerder bedient monitor

4

5

Instandhouden schuimlaag

Blussen van restanten van de oppervlaktebrand Opbrengen extra schuim

6

Controle herontsteking

Controle van brandhaarden

Met brandslangen 1 aan elke zijde van de romp

7

Wegnemen van interne bedreiging

Afvoeren rookgassen en toevoer frisse lucht

Openen deuren

8

Ondersteunen van evacuatie

Assisteren van cabinepersoneel en inzittenden

Door openen en vasthouden van glijgoten Dirigeren van slachtoffers

9

Aanvang met redden van inzittenden

Door betreden vliegtuig en opsporen slo's

Aanvang met bevrijden van beknelde inzittenden

Door betreden vliegtuig en opsporen slo’s

10

Met brandslangen 1 aan elke zijde van de romp Met brandslangen 1 aan elke zijde van de romp

Redgereedschap

na aankomst stapt bevelvoerder uit en chauffeur continueert de blussing

Na blussen grootste oppervlak Tijdsduur 2 min. Na het blussen restanten van de oppervlaktebrand Rest van de actie 60 min. Na het blussen van alle branden rest van de actie 60 min. Na het blussen van grootste deel oppervlakte brand 5 min. Na het blussen van grootste deel oppervlakte brand Tijdsduur 10 min. Na evacuatie van grootste deel inzittenden Tijdsduur 30 min. Na redding van valide slachtoffers Tijdsduur 60 min.

1 per voertuig na aankomst totaal 2 2 per slang totaal 4 1 per slang totaal 2

1 per slang totaal 2

2 personen

2 personen

2 ploegen van 2 personen assistentie volgt van overheidsbrandweer 2 ploegen van 2 personen assistentie volgt van overheidsbrandweer

OSC = On Scene Commander slo = slachtoffer

• Aantal brandweermensen in de eerste tien minuten van het incident Onderstaand schema is gebaseerd op het ICAO-model en bevat een overzicht van de taken waarbij op per tijdseenheid van 1 minuut het benodigd aantal brandweermensen in weergegeven. Het betreft een verkeersvliegtuig en een vloeistofbrand.

53 Verschil tussen redden en bevrijden is dat bij redden geen en bij bevrijden wel gebruik wordt gemaakt van gereedschap.

Juni 2002

44

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING 1

Tijd (min) Taak

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Algehele leiding

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

Voertuig leiding

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

Rijden blusvoertuig

2 ch

2 ch

2 ch

2 ch 2 bwt

2 ch 2 bwt

Blussing restbrand met handline

4 bwt

4 bwt

4 bwt

Instandhouden schuimlaag Controle herontsteking

2 ch

2 ch

2 ch

1 ch 2 bwt

1 ch 2 bwt

Ventilatie

2 bwt

2 bwt

2 bwt

2 bwt

Evacuatie

2 bwt

2 bwt

2 bwt

2 bwt

Blussing vloeistofbrand met monitor

Aanvang redden

2 bwt

4 bwt

12

12

Aanvang bevrijden

Totaal aantal mensen

3

3

3

7

7

13

13

13

bev = bevelvoerder ch = chauffeur bwt = brandwacht

Het alternatieve Nibra-model Dit model gaat uit van een vloeistofbrand, een voortdurende externe brand en een branddoorslag naar de cabine (binnenbrand). Het volgende schema geeft een overzicht van de taken en doelen van de luchthavenbrandweer in relatie tot het alternatief model.

Juni 2002

45


1

2 3

Wat Leidinggeven aan voertuig

Hoe -

Waarmee -

Wanneer Hele actie

Leidinggeven aan inzet Wegnemen eerste externe bedreiging

-

-

Hele actie

Wie 1 bevelvoerder per voertuig totaal 2 1 OSC voor de inzet

Blussen van 90 % van de oppervlakte brand

Met blusmonitoren van 2 crashtenders 1 aan elke zijde van de romp

Direct na aankomst Tijdsduur 1 min.

chauffeur rijdt bevelvoerder bedient monitor

4

5

Wegnemen tweede externe bedreiging

Blussen van restanten van de oppervlaktebrand Blussen van metaalbrand

6

Instandhouden schuimlaag

Opbrengen extra schuim

7

Controle herontsteking

Controle van brandhaarden

Met brandslangen; 1 aan elke zijde van de romp

8

Wegnemen van eerste interne bedreiging

Afvoeren rookgassen

Openen deuren

Toevoer van frissen lucht

Openen deuren en plaatsen overdrukventilator Door openen en vasthouden van glijgoten Dirigeren van slachtoffers -

9

10

Ondersteunen van evacuatie

Assisteren van cabinepersoneel en inzittenden

11

Aanvang met redden van inzittenden


12

Wegnemen van tweede interne bedreiging

Door blussen binnenbrand

13

Aanvang met bevrijden van beknelde inzittenden


Met brandslangen 1 aan elke zijde van de romp Met bluspoeder via poederhaspel Koelen omgeving met brandslang Met brandslangen; 1 aan elke zijde van de romp

Met brandslangen; 1 aan elke zijde van de brand

na aankomst stapt bevelvoerder uit en chauffeur continueert de blussing

Na blussen grootste oppervlak Tijdsduur 2 min. Na het blussen grootste oppervlak Tijdsduur 5 min.

1 per voertuig na aankomst totaal 2 2 per slang totaal 4 2 personen (1 poeder, 1 water/schuim)

Na het blussen restanten van de oppervlaktebrand Rest van de actie 60 min. Na het blussen van alle branden rest van de actie 60 min. Na het blussen van grootste deel oppervlakte brand 5 min. Na het blussen van grootste deel oppervlakte brand 5 min. Na het blussen van grootste deel oppervlakte brand Tijdsduur 10 min.


Na evacuatie van grootste deel inzittenden Tijdsduur 30 min. Na evacuatie van grootste deel inzittenden Tijdsduur 10 min. Na redding van valide slachtoffers Tijdsduur 60 min.

2 ploegen van 2 personen


2 personen

2 personen

2 personen

assistentie volgt van overheidsbrandweer 2 ploegen van 2 personen

2 ploegen van 2 personen assistentie volgt van overheidsbrandweer

• Aantal brandweermensen in de eerste tien minuten van het incident Onderstaand schema is gebaseerd het Nibra-model – een incident met een verkeersvliegtuig in combinatie met een vloeistofbrand, een voortdurende externe brand en als gevolg van een doorslag een beginnende binnenbrand – en geeft een overzicht van de taken waarbij per tijdseenheid van 1 minuut het benodigd aantal brandweermensen.

Juni 2002

46


1

Tijd (min) Taak

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Algehele leiding

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

1 OSC

Voertuig leiding

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

2 bev

Rijden blusvoertuig

2 ch

2 ch

2 ch

2 ch 2 bwt

2 ch 2 bwt

Blussing restant vloeistofbrand met handline

4 bwt

4 bwt

4 bwt

Blussing externe brand

2 bwt

2 bwt

2 bwt

2 bwt

2 bwt

Instandhouden schuimlaag Controle herontsteking

2 ch

2 ch

2 ch

2 ch 2 bwt

2 ch 2 bwt

Ventilatie

2 bwt

2 bwt

2 bwt

2 bwt

Evacuatie

2 bwt

2 bwt

2 bwt

2 bwt

Blussing vloeistofbrand met monitor

Aanvang redden

2 bwt

4 bwt

Blussing binnen

2 bwt

4 bwt

16

16

Aanvang bevrijden

Totaal aantal mensen

3

3

3

7

7

15

15

15

Analyse: benodigd aantal brandweermensen In onderstaand schema staat het benodigd aantal brandweermensen vermeld per tijdseenheid. Onderscheid wordt gemaakt tussen de huidige vereiste hoeveelheid mensen volgens de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen (A), het aantal brandweermensen bepaald op basis van de brandsituatie zoals geschetst volgens ICAO (B) en het aantal brandweermensen dat nodig is om de brandsituatie van het alternatieve Nibra-model aan te kunnen (C). 1

Tijd (minuten) > A B C A–B A–C

Aantal mensen BBL (categorie 7) Aantal mensen ICAO-model Aantal mensen alternatief model Verschil BBL en ICAO-model Verschil BBL en Nibra-model

2

3

4

5

6

7

8

9

10

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

3

3

3

7

7

13

13

13

12

12

3

3

3

7

7

15

15

15

16

16

+4

+4

+4

0

0

-6

-6

-6

-5

-5

+4

+4

+4

0

0

-8

-8

-8

-9

-9

Juni 2002

47

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Uit het overzicht blijkt dat het aantal brandweermensen dat nodig is voor de luchthavenbrandweer zoals gesteld in de Brandweerregeling toereikend is om de verwachtte vloeistofbrand bij een vliegtuigongeval te kunnen blussen. Voor het uitvoeren van de overige levensreddende taken is onvoldoende brandweerpersoneel tijdig beschikbaar. Hierdoor kunnen meer mensen overlijden of ernstiger gewond raken dan door het vliegtuigongeval alleen het geval zou zijn. 3.7 Kostenaspecten Bij beantwoording van de vraag of aanpassing van de vereisten aan de luchthavenbrandweer noodzakelijk zijn, is behalve de voorgaande technische beschouwing ook het kostenaspect relevant. Zoals besproken in hoofdstuk 2 worden de directe kosten van de luchthavenbrandweer nu opgebracht door de ‘risico-veroorzakende’ luchthaven conform de filosofie zoals die voor een bedrijfsbrandweer expliciet beschreven is in de toelichting bij het Besluit bedrijfsbrandweer. De overheid betaalt voor de eigen inspanning met betrekking tot de voorbereiding hierop. De vraag naar de kosten gemoeid met de voorbereiding op luchtvaartongevallenbestrijding is zeer relevant met het oog op eventuele aanbevelingen ter verhoging van de kwaliteit van die voorbereiding. De verhouding kosten (van de voorbereiding) versus baten (in resulterende veiligheidsopbrengst) is immers bepalend voor de gewenstheid van implementatie van verbeteringsmaatregelen. Bij elke maatregel die getroffen wordt ter verhoging van de veiligheid moet immers bedacht worden of de ‘veiligheidsguldens’ die daar aan besteed worden niet effectiever aan andere veiligheidsmaatregelen kunnen worden besteed. De vraag naar de efficiëntie en effectiviteit54 van veiligheidsmaatregelen wordt in Nederland zelden in het openbaar besproken. Daar waar sprake is van expliciete financiële redenen voor het afwijzen van veiligheidsmaatregelen, zoals bij het brandveiligheidsniveau voor bestaande bouw in het Bouwbesluit, is er geen koppeling met het effect van de maatregelen. Overigens geldt dit ook andersom: veel gemeenten investeren momenteel aanzienlijk in het wegwerken van de achterstand in gebruiksvergunningen zonder te overwegen of deze investeringen niet elders zouden kunnen worden ingezet met een groter effect op de brandveiligheid. Waar het gaat om de kosten van de luchthavenbrandweer is de vraag naar de effectiviteit en efficiëntie van de bestedingen op dat terrein op het eerste gezicht voor de hand liggend: luchthavenbrandweren komen immers ‘vrijwel nooit’ in actie. Voor zover het Nibra kon achterhalen is deze vraag naar effectiviteit en efficiëntie in Nederland nooit aan de orde geweest. Dit wil overigens niet zeggen dat kostenoverwegingen geen rol hebben gespeeld bij de omvang en uitrusting van luchthavenbrandweren in Nederland. Zo was het opnemen in de Nederlandse regelgeving van een norm aantal luchthavenbrandweermensen een verkapte bezuiniging voor de op dat moment grotere luchthavenbrandweer van Schiphol. Onderzoek in de internationale literatuur leidde (slechts) tot een studie terzake in de Verenigde Staten. Hier is tussen 1979 en 1982 een groot onderzoek naar de kosten en baten van luchthavenbrandweren gehouden. Het onderzoek werd verricht door HH Aerospace Design Co. Inc. in opdracht van de Federal Aviation Administration. De omvang van het vijftal resulterende (deel)rapporten bedraagt ongeveer duizend pagina’s55. Dit onderzoek wordt hieronder samengevat en becommentarieerd vanuit Nederlands perspectief. 54

Efficiëntie is de mate waarin bestedingen doelmatig worden ingezet, effectiviteit de mate waarin de bestedingen het beoogde effect hebben. 55 “Airport Crash/Fire/Rescue (CFR) Service Cost and Benefit Analysis”, juli 1980, DOT/FAA/AS/80-2, “Airport Crash, Fire, and Rescue: Policy Alternatives Suitable for further Analysis”, mei 1982, DOT/FAA/AS/82-1,

Juni 2002

48


Het onderzoek onderscheid de volgende kosten en baten: De kosten zijn de directe kosten verbonden aan het onderhouden van een luchthavenbrandweer: personeel, voertuigen, huisvesting en uitrusting. Ongeveer 80% van de kosten blijken personeelskosten te zijn. De baten bestaan uit de levens die zijn gered en de verwondingen die zijn voorkomen, beperking van schade aan vliegtuigen, psychologische baten en indirecte opbrengsten. Hierbij wordt als kental gehanteerd dat een gered leven $430.000,vertegenwoordigd. De psychologische baten voor de luchtvaart als geheel worden gelijk gesteld aan de waarde van de geredde levens en voorkomen verwondingen. Indirecte baten zijn de opbrengst van activiteiten en schadebeperking aan andere objecten dan luchtvaartuigen. Om de kosten te berekenen zijn alle Amerikaanse luchthavens bevraagt. De totale kosten bedroegen op jaarbasis 115 miljoen dollar56 voor de 578 bij de FAA geregistreerde luchthavens. Voor berekening van de baten is een analyse gemaakt van alle1978 bij de National Transportation Safety Board geregistreerde luchtvaartongevallen tussen 1966 en 1977. Hiervan viel een groot deel uit vanwege de evidente non-relevantie (verwondingen veroorzaakt door turbulentie tijdens de vlucht en ongevallen niet op of nabij luchthavens). De resterende 222 zijn nauwkeuriger bestudeerd: in 89 gevallen bleek er een mogelijke bijdrage door een luchthavenbrandweer. Dit betekend niet perse dat die bijdrage gerealiseerd is, maar tenminste theoretisch mogelijk was. De theoretische optima zijn gebruikt om later geformuleerde alternatieven te onderzoeken. Om zeker te stellen dat er geen onderschatting van de baten zou plaatsvinden is een opvallend ongeval uit 1978 toegevoegd (zie kader). Bij dit ongeval werd door snel optreden van de luchthavenbrandweer 98 mensen gered en voor 10 miljoen dollar aan schade beperkt. Dit aantal is opvallend groot: in alle andere jaren concludeerde men dat er slechts in drie gevallen levens waren gered door de aanwezigheid van de luchthavenbrandweer: eenmaal 1 leven, eenmaal 5 levens en eenmaal 29 levens. Uiteindelijk bedragen de levens/verwondingen/psychologische opbrengsten over de onderzochte jaren 119 miljoen dollar (waarvan ongeveer 50 miljoen de bijdrage van het ene ongeval uit 1978 is). De baten van schadebeperking zijn ongeveer twee keer zo groot: 214 miljoen. Dit is dan ook in veel meer ongevallen relevant (o.a. bij wielbranden die zonder luchthavenbrandweer tot het verloren gaan van het luchtvaartuig zouden leiden). Ook de baten van indirecte opbrengsten zijn ongeveer twee keer zo groot: 220 miljoen dollar (hierbij moet worden opgemerkt dat het merendeel van de opbrengsten hier samenhangt met het redden van de levens van mensen met een hartaanval op het luchthaventerrein). De totale baten bedragen daarmee op jaarbasis 49 miljoen dollar. De baten-kosten ratio is daarmee 0,43, dat wil zeggen dat elke geïnvesteerde dollar in luchthavenbrandweren volgens deze methodiek 43 dollarcent opbrengt.

“Airport Crash, Fire, and Rescue: Technical Research Program”, mei 1982, DOT/FAA/AS/82-2, “Airport Crash, Fire, and Rescue: Estimating the Effect of leading Policy Alternatives”, mei 1982, DOT/FAA/AS/82-3, “A CostBenefit Analysis of Airport Crash, Fire, and Rescue Policy Alernatives: Summary and Recommendations”, mei 1982, DOT/FAA/AS/82-4. 56 Alle kosten/baten gerelateerd aan prijspeil 1978.

Juni 2002

49

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Crash van een DC 10 te Los Angeles (1 maart 1978) Tijdens de start van vlucht 603 van Continental Airlines sprongen alle banden aan het linkerlandingsgestel. Dit veroorzaakte dat het toestel aan het einde van de startbaan doorschoot en onmiddellijk aan de linkerzijde in brand raakte. Het springen van de banden werd opgemerkt door een luchthavenbrandweerpost halverwege de baan. Nog voor het toestel crashte was het voertuig uit deze post al onderweg. De evacuatie van de passagiers begon ogenblikkelijk. Aan beide zijdes werden de deuren geopend en de glijgoten geactiveerd. Aan de linkerzijde verbranden deze vrijwel ogenblikkelijk, maar aan de rechterzijde konden in eerste instantie zo’n 80 mensen ontsnappen voordat de hitte zo groot werd dat de kleding van de ontvluchtenden zelf ook vlamvat. Op dat moment (na 1 tot 1,5 minuten) arriveerde het eerste brandweervoertuig dat zich aan de rechterzijde opstelde om de evacuatie te ondersteunen. Vanuit het voertuig wordt het vuur onder controle gehouden, de evacuatieroutes beschermd en enkele brandende passagiers geblust. Na ruim vier minuten arriveren (alle passagiers zijn nu het toestel uit) twee andere brandweervoertuigen die het vuur kunnen blussen. Van de 184 passagiers overlijden er na evacuatie 2 aan ernstige brandwonden.

Er zijn vanzelfsprekend kanttekeningen bij de gebruikte methodiek te maken, maar de methode verdient aandacht. Zeker wanneer bedacht wordt dat de baten-kosten ratio voor de primaire taak “het redden van mensenlevens” slechts 0,05 is. De overige baten rechtvaardigen in de Nederlandse veiligheidsfilosofie niet het bindend opleggen van de aanwezigheid van een luchthavenbrandweer. Deze baten vallen onder de verantwoordelijkheid van de exploitant. Twee voor de hand liggende kanttekeningen worden hieronder al aangestipt: “Op een mensenleven staat geen prijs”. Deze kanttekening is te impulsief: elke veiligheidsgulden kan immers maar een keer worden uitgegeven. Een andere opmerking zou kunnen zijn: de kosten zijn niet relevant want deze worden immers opgebracht door de risicoveroorzakende partij die het verhaalt op de personen die van haar diensten gebruik willen maken. Ook hier geldt dat niettemin dan de vraag blijft of de veiligheidsgulden niet beter verplicht aan een andere voorziening kan worden uitgegeven. In de Nederlandse situatie geldt overigens dat de meeste luchthavens ondersteuning vanuit publieke middelen behoeven. Interessant zijn de alternatieve strategieën die in het kader van dit onderzoek zijn onderzocht. Hieronder worden de voor Nederland relevante opgenoemd, inclusief de aanbevelingen vanuit het onderzoek en enkele kanttekeningen relevant voor de Nederlandse situatie. Alternatieve strategie 1: Vereis geen luchthavenbrandweer meer op luchthavens in de categorieën 1,2 en 3. Het rapport betoogd dat de baten-kosten ratio voor de kleinste klassen ongeveer 0,05 is en dat daarmee veilig gesteld kan worden dat een efficiëntere besteding van veiligheidsdollars mogelijk is. Het lijkt op voorhand aannemelijk dat in Nederland dezelfde feitelijke situatie optreedt. Evenzo lijkt het voorhand niet waarschijnlijk dat een discussie over deze

Juni 2002

50

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING aanbeveling gewenst wordt door de betrokken partijen gezien de juist voor deze klassen beperkte kosten (geen specifiek personeel). Alternatieve strategie 2: Verhoog de hoeveelheid blusstof. Het rapport betoogd dat wanneer er geen extra personeel voor benodigd is de meer kosten zeer gering zijn en de potentiële (maar niet berekenbare) opbrengsten groot. In Nederland lijkt de waarde van deze strategie relevant voor de regionale velden waar meestal met middelgrote voertuigen wordt gewerkt. Alternatieve strategie 3: Verlaag de opkomsttijd. Het rapport betoogd dat het spreiden van voertuigen over meer kazernes (hier is geen extra personeel voor nodig) een hoge opbrengst heeft in vergelijk met de geringe extra kosten voor huisvesting. De waarde van deze strategie voor Nederland zou verder onderzocht kunnen worden, inclusief een variatie: stel bij de regionale velden bij de aankomst van grotere vliegtuigen de voertuigen naast de baan op. Alternatieve strategie 4: Vereis (grotere) bereikbaarheid van de omgeving van de baan. Het rapport stelt dat de beschikbare data (waar aan dit aspect geen aandacht wordt besteed) hier geen conclusie over toelaten, maar dat het alternatief bestudeerd zou moeten worden. Alternatieve strategie 5: Stel trainingstandaards op. Het rapport kan dit alternatief niet relateren aan de eigen analyses waar een aantal cases worden benoemd die een suboptimale inzet van de luchthavenbrandweer laten zien. Het beveelt wel aan het alternatief te onderzoeken. Op basis van de elders in dit Nibra-rapport gepresenteerde feiten over de kwetsbaarheid van de aannames over de brandbeheersingscapaciteit voor suboptimaal gebruik van blusmiddelen en voertuigen lijkt deze strategie een nadere beschouwing te verdienen. Alternatieve strategie 6: Leid brandweerpersoneel op tot het niveau van ambulanceverpleegkundige Het rapport stelt dat hoewel de baten toename evident is er op dit terrein geen reden is voor federale regelgeving daar de meeste luchthavens al soortgelijk personeel in dienst hebben. In de Nederlandse situatie lijkt deze strategie een bijdrage te kunnen leveren aan het onderkende gebrek aan medisch personeel. Deze strategie lijkt daarom nadere bestudering waard.

Juni 2002

51


4 Opleiding en oefening luchthaven- en overheidsbrandweer gericht op vliegtuigongevallenbestrijding 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de opleiding en oefening van de Nederlandse overheidsen luchthavenbrandweren in relatie tot hetgeen verwacht en geëist kan worden van hun prestaties bij het bestrijden van vliegtuigongevallen. Daartoe wordt in paragraaf 4.2 kort ingegaan op de structuur van de algemene opleidingen van de overheidsbrandweer. In paragraaf 4.3 komt de structuur van de opleidingen en de examinering van de civiele luchthavenbrandweer aan bod. In paragraaf 4.4 wordt ingegaan op de structuur van de opleidingen en de examinering van de militaire luchthavenbrandweer. De inhoud van de leerstof en examens worden beschreven in paragraaf 4.5. Een beschouwing over de betekenis hiervan staat in paragraaf 4.6. 4.2 Brandweeropleidingen overheidsbrandweer Sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw bestaat er naar rang gedifferentieerde, landelijk beschikbare leerstof voor de Nederlandse brandweer. Deze leerstof werd destijds voor manschappen en onderofficieren ontwikkeld en gepubliceerd door de Stichting Brandweer Opleidingen in Nederland (SBOiN), die gelieerd was aan de VNG. Voor brandweerofficieren bestond er de Rijksbrandweeracademie (RBA), onderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Vanaf 1 september 1988 is in Nederland de zogenaamde modulaire opleidingsstructuur voor de brandweer ingevoerd. Dat wil zeggen dat de opleiding behorende bij elke rang verdeeld is in modules, met daaraan gekoppelde leerdoelen. De opleiding die bij een rang hoort, kent een of meer verplichte modules en een aantal keuzemodules57. De verplichte modules garanderen een bepaalde hoeveelheid basiskennis en –vaardigheden. De keuzemodules zijn meer gericht op de specialistische functies die de brandweer moet vervullen. Om een diploma voor een rang te behalen, moet een pakket van verplichte modulen met een of meer keuzemodules met goed gevolg afgesloten worden om aan een vastgesteld aantal studiepunten te komen. Voor een schema van de modulaire structuur verwijzen we naar de leerstof die als bijlage bij deze rapportage is gevoegd. Brandweerzorg in brede zin is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Sinds 1991 is echter wel wettelijk vastgelegd in het Besluit brandweerpersoneel (met een aantal overgangsregelingen voor zittend brandweerpersoneel), dat brandweerpersoneel aangesteld in een bepaalde rang ook de opleiding voor die rang moet bezitten. Er is daartoe een vorm van tri-partite structuur opgezet. • De afdeling Brandweerzorg van de directie Brandweer en Rampenbestrijding van het ministerie van Binnenlandse Zaken stelt de leerdoelen van de verschillende modulen jaarlijks vast. 57

Met uitzondering van het niveau Brandwacht: dit niveau heeft alleen drie verplichte modules en geen keuzemodules.

Juni 2002

52


•

Marktpartijen mogen op basis van de leerdoelen leerstof ontwikkelen en/of brandweer personeel opleiden. In de praktijk sindsdien wordt de leerstof van SBOiN (en sinds 1995 Nibra) gebruikt door regionale opleidingsinstituten, gelieerd aan de regionale brandweren die manschappen en middenkader opleiden. De RBA (en later het Nibra) leidt de officieren op. Toetsing van het opgeleide brandweerpersoneel vindt wettelijk vastgelegd plaats door het Nederlands Bureau Brandweerexamens op basis van de vastgestelde leerdoelen.

Voor een inzicht in de wijze waarop de tri-partite structuur in de praktijk werkt(e), is het volgende van belang. Zoals gezegd werd tot 1995 de leerstof tot officiersniveau (dat wil zeggen tot en met het niveau Brandmeester) verzorgd door de Stichting Brandweer Opleidingen in Nederland (SBOiN). De stichting ontwikkelde leerstof door een netwerkstructuur van deskundigen te beheren binnen het brandweerveld. Men vroeg deze deskundigen delen van de leerstof te schrijven en/of te becommentariëren. Ook de RBA gebruikte een dergelijk veldnetwerk voor haar officiersopleidingen (met toetsing vanaf 1991). Voor vaststelling (en wijziging) van de leerdoelen werd door de niet inhoudelijke beleidsmedewerkers van het ministerie (veelal via SBOiN) een beroep gedaan op hetzelfde netwerk. Kenmerk van de leerdoelen is het globale karakter (illustratieve voorbeelden worden later in dit hoofdstuk gegeven). In principe werden (en worden) de examens die werden afgenomen door het onafhankelijke Nederlands Bureau Brandweerexamens (NBBe, is in 1995 een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) geworden) ook gebaseerd op de leerdoelen. Gezien het feit dat de leerdoelen zo globaal zijn, is in de praktijk de leerstof echter altijd de basis geweest bij de concrete uitwerking van de examens en de beoordelingscriteria. In 1995 is het Nibra als ZBO gedefinieerd in de Brandweerwet (art 18). De SBOiN en RBA zijn hier in opgegaan. De wettelijke taak van het Nibra is het verzorgen van de officiersopleiding, toegestane taak is publicatie van leerstof en het doen van onderzoek op het gebied van brandweer en rampenbestrijding. Vanaf 1995 is de modulaire opleidingsstructuur inclusief examinering ook doorgetrokken naar de officiersopleiding. Het Nibra nam verder ook de feitelijke verantwoordelijkheid op zich voor het beheer van de inhoud van de bestaande leerstof op manschap- en onderofficiersniveau. Gezien de gedefinieerde onderzoeks- en expertisetaak van het Nibra is vanaf 1996 structureel begonnen met het opbouwen van eigen expertise op de verschillende deelaspecten van brandweer en rampenbestrijding. 4.3 Opleiding vliegtuigbrandbestrijding, civiel Zoals uitgebreid beschreven in hoofdstuk 2 hebben luchthavens op grond van de Regeling Toezicht Luchtvaart (RTL) een vliegtuigongevallenbestrijdingsorganisatie. In de RTL zijn de basisregels ten aanzien van deze vliegtuigongevallenbestrijdingbestrijding op Burgerluchtvaartterreinen vastgelegd. De nadere uitwerking daarvan staat in de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen. In deze regeling (versie januari 1995) is het volgende bepaald. • Voor luchtvaartterreinen in de brandrisicoklasse 3 t/m 9 ten aanzien van de aanstellings- en bevorderingseisen voor het personeel zijn de artikelen 2, 3, 4, 6 en 7

Juni 2002

53


•

•

• •

Besluit brandweerpersoneel van toepassing, met de vermelding dat onder bevoegd gezag in deze de exploitant wordt verstaan (art 2.2). De exploitant zorgt ervoor dat het brandweerpersoneel een opleiding volgt voor rijkscertificaten en rijksdiploma's, overeenkomstig de gestelde eisen ten aanzien van de minimale opleidingsniveaus van de repressieve brandweerdienst op een luchtvaartterrein (art 2.3). Naast de algemene opleiding als bedoeld in art. 2.3 dient het brandweerpersoneel zich te bekwamen in de specifieke kennis met betrekking tot de bestrijding van vliegtuigbranden, alsmede het redden van personen betrokken bij een vliegtuigongeval (art 3.1). Voor luchtvaartterreinen in de brandrisicoklasse 3 t/m 9 dient, aansluitend op de verplichte modules, de module vliegtuigbrandbestrijding behorende bij het desbetreffende niveau met goed gevoel te zijn afgesloten (art 3.3). Voor luchtvaartterreinen in de brandrisicoklasse 3 t/m 9 dient een examen ter beoordeling van de kennis en bedrevenheid van het brandweerpersoneel op luchtvaartterreinen in het bestrijden van vliegtuigbranden en het redden van mensenlevens conform de vigerende examenregelgeving die door het ministerie van Binnenlandse Zaken voor het brandweerpersoneel is vastgesteld ter verkrijging van rijkscertificaten en rijksdiploma's (art. 4.2).

Concreet betekent dit dat personeel van de luchthavenbrandweer opgeleid is zoals de overheidsbrandweer, met dien verstande dat men verplicht is de keuzemodules vliegtuigbrandbestrijding te volgen zoals die in de modulaire structuur waren opgenomen. Het betrof hier in eerste instantie de keuzemodules op de niveaus brandwacht (BW) 1e klasse, hoofdbrandwacht (HBT) en onderbrandmeester (OBM). Vanaf 1997 is dit in overleg tussen het ministerie, NBBe en de klankbordgroep vliegtuigbrandbestrijding van het Nibra teruggebracht tot twee niveaus: brandwacht (BW) 1e klasse en onderbrandmeester (OBM). 4.3.1 Leerdoelen In deze paragraaf wordt onderscheid gemaakt tussen de leerdoelen, die in 1995 van kracht waren en de ontwikkelingen vanaf 1995 met betrekking tot de leerdoelen. Leerdoelen van kracht in 1995 In 1995 waren de leerdoelen van kracht, die in de jaren 1989 en 1990 waren vastgesteld. Voor de opleidingen vliegtuigbrandbestrijding waren in 1990 drie niveaus vastgesteld door het ministerie. Evenzo was een leerdoel vliegtuigbrandbestrijding opgenomen met betrekking tot de module Brandmeester (BM) Repressie keuze en waren de leerdoelen voor de module Adjunct-hoofdbrandmeester (AHBM) Repressie geformuleerd. Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding november 1990 Hieronder volgen de belangrijkste cq meest relevante leerdoelen die in het kader van de brandbestrijding en redding van belang zijn. • Het kunnen beschrijven van de plaats van de plaats van de passagiers en bemanning in luchtvaartuigen die van de luchthaven gebruikmaken (1)58. • Het kunnen beschrijven en schetsen van de verschillende typen deuren, nooddeuren, noodluiken, cockpits en vrachtruimdeuren van luchtvaartuigen die van de luchthaven gebruikmaken (3). 58

Aan elk leerdoel in het examenreglement is een weegfactor 1, 2 of 3 toegekend, die aangeeft hoe belangrijk het betreffende leerdoel wordt gevonden in relatie tot de andere gestelde leerdoelen. Deze weegfactor wordt, evenals de leerdoelen, bepaald in overleg met een groep van deskundigen.

Juni 2002

54


• • • •

Het kunnen beschrijven van de handelwijze, met daarbij een tekening als verduidelijking bij het toegang verschaffen via bijzondere toegangs- en ontsnappingsmogelijkheden van de luchtvaartuigen die van de luchthaven gebruikmaken (2). Het kunnen weergeven van de bluswerking, eigenschappen en toepassing van de diverse blusstoffen in relatie tot de vliegtuigbrandbestrijding (3). Het toegang kunnen verschaffen tot een luchtvaartuig anders dan via de ingebouwde toegangswegen met gebruikmaking van het op de luchthaven aanwezige redgereedschap (2). Het kunnen weergeven van de principes van optreden bij ongevallen met hefschroefvliegtuigen (2). Het kunnen blussen van oppervlaktebranden van vloeistoffen, brandende uitstromende vloeistoffen, motorbranden, landingsgestelbranden en cabinebranden met de daarvoor beschikbare en geëigende blusapparatuur (3).

Het examen bestond uit een schriftelijk en een praktisch deel. Het schriftelijk deel bestond uit het beantwoorden van vragen over de onderwerpen die in de leerdoelen zijn verwoord. Het praktisch deel bestond uit het uitvoeren van opdrachten tot praktische verrichtingen over de onderwerpen die in de leerdoelen zijn verwoord. De cijfers van beide delen worden opgeteld en gemiddeld en vormen zodoende het eindcijfer voor de module. Hoofdbrandwacht vliegtuigbrandbestrijding november 1990 Hieronder volgen de relevante leerdoelen die in het kader van de brandbestrijding en redding van belang zijn. • Het kunnen weergeven van het doel en de samenstelling van de Alarmregeling (1). • Het kunnen weergeven van de lokale regelingen ten aanzien van bijstand van en bijstand aan de omgeving (1). • Het kunnen weergeven en toepassen van de principes van voertuigopstelling bij luchtvaartongevallen (3). • Het kunnen uitvoeren en geven van commando's en aanwijzingen tijdens repressief optreden bij luchtvaartongevallen (3). • Het kunnen uitvoeren van een blusinzet met bestuurde en/of handbediende schuimmonitoren van schuimblusvoertuigen (3). • Het snel en vaardig kunnen besturen van vliegtuigbrandbestrijdingsvoertuigen alsmede het inzetten daarvan (3). • Het kunnen bedienen van de blusinstallaties van de vliegtuigbrandbestrijdingsvoertuigen (3). Het examen hoofdbrandwacht bestond uit een schriftelijk en een praktijkdeel. Onderbrandmeester vliegtuigbrandbestrijding november 1990 Hieronder volgen de relevante leerdoelen die in het kader van de brandbestrijding en redding van belang zijn. • Toepassen van de tactiek en techniek van de brandbestrijding bij luchtvaartongevallen (3). • Toepassen van de tactische besluitvorming en bevelvoering voor de brandbestrijding en hulpverlening met een blusgroep vliegtuigbrandbestrijding (3). • Toepassen van de wijze van inzetten van vliegtuigbrandbestrijdingsmaterieel (3). • Toepassen van de taakverdeling bij een inzet met meer blusgroepen (2). • Toepassen van de Alarmregeling (3).

Juni 2002

55

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING • •

Toepassen van en vaardig zijn in het leiden van praktijkoefeningen vliegtuigbrandbestrijding (3). Inzicht hebben in de brandweertechnische opbouw en uitvoering van vliegtuigbrandbestrijdings- en redmaterieel (3).

Het OBM-examen bestond slechts uit een schriftelijk deel. Het schriftelijk deel bestond uit het beantwoorden van vragen over de onderwerpen die in de leerdoelen zijn verwoord en een schriftelijke repressieve inzet. Brandmeester Repressie keuze, maart 1989 Een relevant leerdoel voor de module brandmeester repressie keuze in relatie tot vliegtuigbrandbestrijding is: het toepassen van specifieke brandbestrijdingstechnieken, waarbij naast scheeps- en bosbrandbestrijding expliciet vliegtuigbrandbestrijding wordt genoemd (3). Het examen bestond slechts uit een schriftelijk deel. Het schriftelijk deel bestond uit het beantwoorden van vragen over de onderwerpen die in de leerdoelen zijn verwoord. Adjunct Hoofdbrandmeester Repressie, november 1990 In de leerdoelen van de module Adjunct Hoofdbrandmeester repressie (de opleiding tot officier van dienst) wordt vliegtuigbrandbestrijding als zodanig niet genoemd. Wel wordt in algemene termen gesproken over de inzet van het toen nog bestaande ‘reddingspeloton’. Kortom, er waren op officiersniveau geen specifieke leerdoelen ten aanzien van vliegtuigbrandbestrijding en gerelateerd aan een specifieke module gedefinieerd. Ontwikkelingen vanaf 1995 tot nu met betrekking tot de leerdoelen Belangrijkste ontwikkeling is geweest het vervallen van de module Hoofdbrandwacht Vliegtuigbrandbestrijding in het examenreglement van 1997 op aanraden van de reeds eerder vermelde werkgroep van deskundigen. Aanleiding daarvoor was dat de verwachting was dat het niveau hoofdbrandwacht op termijn zou vervallen wanneer overgegaan zou worden op een meer functioneel gerichte opleidingsstructuur. De werkgroep van deskundigen besloot daarop te anticiperen en een voorstel te maken om de leerdoelen op hoofdbrandwachtniveau inhoudelijk te toetsen en onder te brengen op brandwacht- dan wel onderbrandmeesterniveau. Dit voorstel is door het ministerie in 1997 overgenomen. Een andere belangrijke wijziging in het examenreglement van 1997 was het toevoegen van een praktisch examen aan de module Onderbrandmeester Vliegtuigbrandbestrijding, dat eerder slechts bestond uit een schriftelijk deel. Na 1997 hebben geen wezenlijke wijzigingen in de leerdoelen van de specialistische modules vliegtuigbrandbestrijding plaatsgevonden. Het leerdoel van de module Brandmeester Repressie keuze op het gebied van vliegtuigbrandbestrijding is vanaf de oorsprong (1989) ongewijzigd gebleven. Wat betreft officiersniveau geldt nog steeds dat er geen specifieke leerdoelen ten aanzien van vliegtuigbrandbestrijding en gerelateerd aan een specifieke module zijn gedefinieerd. 4.3.2 Leerstof Kijken we naar de bepaling uit de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen, dan is het bijzonder te constateren dat voor de bedoelde drie keuze opleidingen gedurende lange tijd geen (landelijke) leerstof op het gebied van vliegtuigbrandbestrijding beschikbaar was: eerst in

Juni 2002

56

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING 1992 is landelijke leerstof beschikbaar gekomen voor het niveau brandwacht 1e klasse. In 1995 was dat nog steeds de situatie. Om deze situatie naar waarde te kunnen schatten, moet wel aandacht worden besteed aan de configuratie van de Nederlandse civiele luchthavens. Schiphol is veruit de grootste luchthaven. Andere luchthavens (> klasse 3) hebben min of meer een overloopfunctie voor Schiphol. Vanuit dat perspectief is de luchthavenbrandweer van Schiphol altijd bewust de stuwende kracht achter de kwaliteitsbevordering van de overige civiele luchthavens geweest. In de totstandkoming van de landelijke leerstof (voor en na 1995) heeft personeel van brandweer Schiphol altijd een belangrijke rol gespeeld.59 Een bijzonder aspect is dat de luchthavenbrandweer van Schiphol vanwege een personeelsstop lange tijd (van ca. 1988 tot 1997) geen (interne) opleidingen heeft hoeven te geven. Naast de beperkt beschikbare leerstof bestond er in 1995 een klein aantal publicaties op het gebied van vliegtuigbrandbestrijding, zoals: • Handboek voor de brandweer, deel 3, onderwerp Vliegtuigbrandbestrijding, Vermande, 1e druk 1989 • Syllabus van een congres over vliegtuigbrandbestrijding op vliegvelden met een lezing door dhr van der Putten, commandant luchthaven Schiphol, 1988 • De brandweer en vliegtuigongevallen, Inspectie voor het Brandweerwezen, BZK, juni 1982 • Basiskennis vliegtuigbrandbestrijding voor de kleine luchtvaart, A.J. Koppert, RLD, 2e druk, begin jaren '80 op basis van Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen 1980 (1e druk 1974) • Basiskennis vliegtuigbrandbestrijding ten behoeve van luchthavens met niet-verharde banen, 1e druk 1974 • Beknopte handleiding voor het optreden van de gemeentelijke brandweer bij vliegtuigongevallen, Inspectie voor het Brandweerwezen, ministerie OO&V, 1961. Deze publicaties werden bij de opleiding van de civiele luchthavenbrandweer niet direct gebruikt. Wel kan worden gesteld dat de inhoud van de publicaties en de leerstof grotendeels overeen kwam. In de jaren na 1995 is de leerstofontwikkeling voortgeschreden. Er bestaan nu twee keuzemodules Vliegtuigbrandbestrijding: een voor het niveau Brandwacht 1e klasse (sinds januari 1998 als Nibra-uitgave) en een voor het niveau Onderbrandmeester (sinds augustus 1999). Ook is er in de keuzemodule Repressie voor de rang Brandmeester(/Onderbrandmeester) een hoofdstuk over Vliegtuigbrandbestrijding opgenomen (vanaf de 1e druk, 1992). Ten slotte is in de module Adjunct-hoofdbrandmeester Repressie een paragraaf over luchtvaartincidenten opgenomen. 4.3.4 Examinering Zoals eerder gesteld werden er bij afwezigheid van landelijke leerstof ook geen examens georganiseerd. Nadat de leerstof gereed was duurde het toch nog enige tijd voordat de eerste examens werden gehouden, ditmaal omdat er lange tijd geen opleiding werd gegeven op de civiele luchthavens. De eerste examens Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding dateren van 1997. De eerste examens Onderbrandmeester Vliegtuigbrandbestrijding zijn gehouden in 1999. 59

Veel van die kennis kan geïndividualiseerd worden in de persoon van Henk van Rekum.

Juni 2002

57


4.4

Opleiding vliegtuigbrandbestrijding, militair

4.4.1 Leerdoelen De Koninklijke Luchtmacht heeft halverwege de jaren negentig aansluiting gezocht bij de landelijke modulaire structuur. Argument was niet zozeer dat de kwaliteit van de leerstof en examinering zoveel beter was dan van de luchtmacht, maar dat het volgen van een opleiding en het halen van het bijbehorend diploma ook buiten de luchtmacht aanzien had c.q. geldig was. Met dit defensiebrede beleid hoopte men de opleiding aantrekkelijk(er) te maken voor Kort Verband Vrijwilligers, die tekenden voor een periode van 4 tot 6 jaar bij de Luchtmacht. 4.4.2 Leerstof Tot het moment waarop de KLu aansluiting zocht bij de modulaire structuur, heeft zij altijd eigen lesmateriaal gebruikt. Op dit moment wordt binnen de KLu naast de reguliere landelijke modules Brandwacht 1e Klasse en Onderbrandmeester Vliegtuigbrandbestrijding nog eigen aanvullend lesmateriaal gebruikt, dat specifiek gericht is op de regelgeving die van toepassing is binnen de KLu, militaire luchtvaartuigen en militair materieel. Relevante publicaties in relatie tot vliegtuigbrandbestrijding van de KLu zijn: • Eerste actie bij luchtvaartongevallen, videoband KLu, sectie Vliegveiligheid, 1995 • Vliegtuigbrandbestrijding 1 (SE 135 = Hulp Brandweer, niveau brandwacht 1e klasse), KLu, november 1999, op basis van de 1e druk 1993 • Vliegtuigbrandbestrijding deel 4 (KK 110 = niveau OSC), KLu, februari 1999, op basis van de 1e druk juni 1994, meeste onderdelen gedateerd op maart 1995 • Vliegtuigongevallenbestrijding (diktaat nr. 111; conceptuitgave), KLu/LETS, midden jaren '80 (waarschijnlijk 1986) • Lessenbundel bestemd voor de cursus DB 129 Brandweer (Hulp Brandweer, niveau brandwacht 1e klasse), KLu, 1984 • Lessenbundel bestemd voor de cursus Vliegtuigbrandbestrijding, cursusnr ON 111/2; KLu, 1981 • 1976-1977, KLu, Lessenbundel bestemd voor de cursus Vliegtuigbrandbestrijding, cursusnr ON 111/2; KLu, 1976-1977 4.4.3 Opleidingsprogramma In de tijd dat bij Schiphol geen opleidingen plaatsvonden vanwege een personeelsstop, draaide de opleidingen bij de KLu wel volop door. De KLu leidde in deze tijd ook enkele brandweermensen (brandwachten/bevelvoerders) op van de kleinere civiele velden. Concreet betekende dat, dat er gemiddeld per jaar de volgende opleidingen werden gegeven: o 4 x hulp-brandweerman: brandwacht vliegtuigbrandbestrijding o 2 x specialist brandweer: bevelvoerderniveau o 2 x OSC. 4.4.4 Examinering Zoals al in paragraaf 4.4.1 werd opgemerkt, heeft de KLu in begin jaren negentig aansluiting gezocht bij de modulaire structuur. Dat houdt in dat vanaf dat moment de moduleboeken werden gebruikt. In eerste instantie waren dit boeken van de SBOiN voor alle algemene brandweervakken. Nadat ook de module Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding, uitgegeven door het Nibra, beschikbaar kwam werd die direct gebruikt. De KLu gebruikte dus de civiele modules als basis en ontwikkelde eigen dictaten voor specifieke KLu-lesstof. De examinering werd door de KLu zelf uitgevoerd. Wel gebruikte de KLu de examenformulieren

Juni 2002

58

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING van het Nederlands Bureau Brandweerexamens (NBBe). In 1999 heeft de KLu met NBBe een contract geslotend voor de examinering voor zover het de regulier beschikbare examens betrof. Cursussen die niet voorkomen in de modulaire structuur worden met een KLuexamen afgenomen door eigen instructeurs die als examinator optreden. Een voorbeeld hiervan is de opleiding voor de OSC, Vliegtuigbrandbestrijding deel 4. 4.5

Beschrijving inhoud leerstof, opleiding en examinering

4.5.1

Civiele leerstof, opleiding en examinering

Landelijke leerstof Zoals eerder vermeld was sinds 1992 de module Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding beschikbaar. Deze module bestond uit de volgende vier delen: • vliegtuigkennis • vliegtuigbrandbestrijding • materieel • verzorgingsgebied en communicatie. Vliegtuigkennis In het deel vliegtuigkennis werd ingegaan op vliegtuigherkenning, de constructie van luchtvaartuigen, indeling van de romp, en toegangs- en ontvluchtingsmogelijkheden. Zowel vliegtuigen als helikopters kwamen hierbij aan de orde. Over vliegtuigen is meer informatie opgenomen dan over helikopters. Over militaire transporthelikopters is vermeld dat ze van groot strategisch belang zijn vanwege hun eigenschappen. In principe kan elke helikopter voor transportdoeleinden worden ingezet, dus meestal is aan de buitenzijde van het toestel niet te zien wat het gebruiksdoel van een bepaalde helikopter is. Uitzondering hierop vormen de helikopters die speciaal als 'transporthelikopter' ontworpen zijn. Dit zijn dan grote helikopters, die aan de buitenzijde geen bewapening hebben. Als voorbeeld van militaire transporthelikopters zijn genoemd de Aerospatiale Puma, Bell UH-1, Boeing-Vertol Chinook, Sikorsky Blackhawk. De aanwezigheid van een zuurstofsysteem wordt alleen bij de constructie van vleugelvliegtuigen genoemd. Bij vleugelvliegtuigen worden ook de deuren en noodluiken beschreven. Ten aanzien van de toegangs- en ontvluchtingsmogelijkheden tot helikopters is vermeld dat deze vrijwel identiek zijn aan de toegangsmogelijkheden tot civiele vliegtuigen. Ook de wijze van openen van deuren en luiken is gelijk. Het inbreken in een helikopter wordt als 'simpeler' aangemerkt, met als argument dat de constructie van de helikopter erg licht is en met eenvoudige hulpmiddelen snel open te breken. Tevens is in dit deel een paragraaf gewijd aan de soorten motoren van een civiel vliegtuig (te weten zuigermotoren, straalmotoren, turbo-propmototren, turbo-fanmotoren, unducted fan of ultra high bypassmotoren en APU). Bij de constructie van helikopters is niet specifiek ingegaan op de soorten motoren. Vliegtuigbrandbestrijding In het deel vliegtuigbrandbestrijding werd aandacht besteed aan blusstoffen, vliegtuigongevallen, tactiek van de vliegtuigbrandbestrijding, techniek van de vliegtuigbrandbestrijding, hulpverleningsgereedschap methoden van redding, gevaren bij vliegtuigbrandbestrijding en gevaarlijke stoffen. Naast de beschrijving van het veel toegepaste schuim werden ook verschillende poeders behandeld, waaronder PM-poeder. Hierbij is aangegeven dat het speciaal geschikt is voor

Juni 2002

59

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING metaalbranden, zoals magnesiumbranden en aluminiumbranden. Het poeder moet in een dikke laag op het brandende metaal worden gestrooid, bijvoorbeeld met een schep. Er worden twee soorten PM-poeder onderscheiden: hitte-absorberend en verstikkend metaalpoeder. In dit deel wordt ook aandacht besteed aan motorbranden, waarbij als blusmiddel BCF wordt gepropageerd. BCF is een halogeenkoolwaterstof, met een tweeledige bluswerking: het is vlamafbrekend en in geringere mate zuurstofverdringend. BCF blust circa 5 tot 6 maal sneller dan koolzuurgas. BCF veroorzaakt weinig nevenschade. Het is uitermate geschikt voor het blussen van brandende vloeistoffen, gasbranden en motorbranden. Ook brandende vaste stoffen kunnen met BCF geblust worden, mits ze nog in het beginstadium zijn en er nog geen gloed aanwezig is. Hoewel de stof zelf nagenoeg ongevaarlijk is, ontstaan er bij ontleding wél giftige halogenen en halogeenverbindingen. Aangezien BCF tot de halogeenkoolwaterstoffen behoort, die de ozonlaag rond de aarde aantasten, is het vanaf 1995 verboden om te gebruiken. In de module is aangegeven dat in 1995 het gebruik van halon als blusstof waarschijnlijk verboden zou worden, met uitzondering van enkele heel specifieke toepassingen waarvoor geen alternatief aanwezig is. Opgemerkt wordt dat de productie na 2000 stopgezet zal worden en dat dan alleen de nog aanwezige voorraad halon opgemaakt mag worden. In dit deel wordt tevens aandacht besteed aan de tactiek van de vliegtuigbrandbestrijding. Hierbij worden vier fasen onderscheiden: 1 de eerste inzet 2 90% knock-down en redding 3 nablussing 4 in de kazerne de voertuigen en het materieel weer uitrukgereed maken. Aangegeven wordt dat het succes van het optreden met name afhangt van de gekozen tactiek in de fasen 1 en 2. Hierbij wordt de nadruk gelegd op het feit dat er heel snel een overleefbare situatie in het toestel gecreëerd moet worden, omdat inzittenden anders door hitte, zuurstofgebrek of verbrandingsgassen zullen omkomen. Daarnaast wordt vermeld dat redding het belangrijkste doel van de inzet is en alle middelen op de plaats van het incident in dienst voor dit doel moeten worden gebruikt. In het hoofdstuk over redding wordt nogmaals onderstreept dat, hoewel het lastig is om de fasen 'het onder controle brengen van de brand' en 'de reddingsoperatie zelf' scherp te onderscheiden, omdat sommigen handelingen gelijktijdig kunnen worden uitgevoerd, de voorbereiding zo volledig moet zijn dat de reddingsoperatie direct kan aanvangen zodra de brand onder controle is. Verder wordt opgemerkt dat indien de toegangen nog niet geopend zijn wanneer de brandweer aankomt, men zich toegang tot het toestel zal moeten verschaffen. In principe gebeurt dit via de normale toe- en uitgangen. Zijn door de crash de toegangen ontzet, dan moeten deze opengebroken worden. Is dat niet mogelijk, dan zijn plastic of glasdelen de snelste weg naar binnen. Materieel In het deel Materieel wordt naast de halon-/BCF-blusser aandacht besteed aan de gebruikte voertuigen, te weten de poederwagen, de tot AFFF-wagen omgebouwde poederwagen, de Twin Agent Unit en het schuimblusvoertuig (de snelle aanvalsvoertuigen ofwel SAV's en de crashtenders). Hierbij is aandacht besteed aan de hoofdonderdelen (chassis, motor en brandweertechnische opbouw) van het schuimblusvoertuig. Wat betreft de brandweertechnische opbouw worden water- en schuimtank, pomp en monitor (zowel handmatig als elektrisch/hydraulisch bediend) behandeld.

Juni 2002

60

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende typen crashtenders (MAC06/MAC-11). Verzorgingsgebied en communicatie In dit deel komen aan de orde het verzorgingsgebied van de luchthavenbrandweer (omvang, inrichting van het luchthaventerrein en onderdelen van het landingsterrein), oriëntering in het landingsterrein (met behulp van markeringen en verlichting), rijden in het landingsterrein en begrippen en procedures bij de luchtvaartcommunicatie (mobilofoongebruik en –procedures, verbindingscheck en taal, spellingsalfabet en standaarduitdrukkingen). Brandmeester Repressie keuze, 2e druk, 1992 (1e druk uitgekomen rond 1990 gezien de examens) In de beschrijving van de module Brandmeester Repressie keuze hebben we gebruik gemaakt van de 2e druk, aangezien de 1e druk niet te achterhalen viel. In de 2e druk (1992) wordt uitgebreid stilgestaan bij het fenomeen vliegtuigbrandbestrijding. Achtereenvolgens wordt in deze module ingegaan op de luchtvaartwetgeving, de kenmerken van luchtvaartuigen en gevaren bij een inzet na een luchtvaartongeval, soorten luchtvaartongevallen, de eenhedenbevelvoeringsprocedure bij luchtvaartongevallen en de bij een luchtvaartongeval betrokken instanties. De inzet van de overheidsbrandweer wordt gerelateerd aan de soorten luchtvaartongevallen. Bij een luchtvaartongeval op een luchtvaartterrein zal deze bijstand leveren; bij een luchtvaartongeval nabij een luchtvaartterrein kan de overheidsbrandweer als eerste ter plaatse zijn. Aangegeven wordt dat blussing er in eerste instantie op gericht moet zijn om het vuur bij de romp weg te drijven om de temperatuur in de romp acceptabel te houden en daardoor de overlevingskans van de inzittenden te vergroten. Wanneer er slachtoffers uit de romp bevrijd moeten worden, moet in eerste instantie geprobeerd worden de normale toegangen te gebruiken. Daarnaast wordt men gewezen op de mogelijkheid om toegangsopeningen in de romp te snijden of slijpen (Noot: men geeft niet aan waar dat dan het beste kan gebeuren). Daarbij wordt men gewaarschuwd voor mogelijk aanwezige vloeistofdampen die ontstoken kunnen worden. Leerstof van vóór de modulaire structuur Leerstof voor hulpverlener bij de brandweer, 1979 In dit boekje is één paragraaf van nog geen twee pagina's gewijd aan vliegtuigongevallen. Hierin wordt minder expliciet beschreven dat de redding voorop staat. Wel worden bij een brandend vliegtuig maatregelen beschreven, die redding als uitgangspunt nemen. Verder wordt opgemerkt dat indien er een vliegveld of militaire basis in de buurt is, gezorgd moet worden voor goede samenwerking, contact, gezamenlijke oefeningen en een aanvals- en rampenplan. Overige relevante publicaties Aangezien de in paragraaf 3.4 genoemde overige publicaties niet standaard in het lesprogramma werden gebruikt, wordt daar op deze plaats niet verder op ingegaan. Gesteld kan worden dat deze inhoudelijk weinig verschillen van de eerder beschreven leerstof. Opleidingsprogramma Zoals opgemerkt in paragraaf 4.3 heeft luchthavenbrandweer van Schiphol vanwege een personeelsstop lange tijd (van ca. 1988 tot 1997) geen opleidingen gegeven, met uitzondering van één bevelvoerdersopleiding, die plaatsvond in 1988. Hierbij werden een aantal bevelvoerders van Schiphol en Rotterdam opgeleid met behulp van het boekje Bevelvoering bij luchtvaartongevallen op luchtvaartterreinen.

Juni 2002

61

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Kijken we naar de vraag redden versus blussen, dan wordt in deze publicatie zeer duidelijk vermeld dat redding 'het alles eisende doel van alle middelen op de plaats van het ongeval is'. Cabinebranden worden als grootste vijand van de luchthavenbrandweer aangemerkt. Opgemerkt wordt dat heel snel een overleefbare situatie in het toestel gecreëerd moet worden, omdat anders de inzittenden door hitte, zuurstofgebrek of verbrandingsproducten om zullen komen. De brand moet onder controle gehouden worden om redding/evacuatie te effectueren. Evacuatie en redding staan voorop. Zodra de situatie onder controle is, moet direct de reddingsoperatie kan aanvangen. Bij de methoden van redding wordt ingegaan op de toegang tot het luchtvaartuig in de volgorde: normale toe- en uitgangen, forceren toegangen, via plastic en glasdelen. Bij het forceren van toegangen wordt alleen ingegaan op de kleine luchtvaartuigen (categorie 1 en 2), waarbij een bijl of koevoet meestal toereikend zijn. Brandweermensen van andere civiele luchthavens volgden in die tijd hun opleiding bij de regionale vliegvelden. Een enkeling is, zoals al gezegd, opgeleid bij de KLu. Vanaf 1997 zijn de civiele opleidingen weer van de grond gekomen. Zowel Schiphol als Maastricht Airport begonnen met de module Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding. Maastricht Airport leidde naast eigen mensen ook mensen van Rotterdam Airport, Groningen Airport en Valkenburg op. Brandweermensen van kleine civiele velden sloten zich aan bij de opleidingen die door Schiphol en Maastricht Airport gegeven werden. Vanaf 1999 kwam daar de module Onderbrandmeester Vliegtuigbrandbestrijding bij. Voordat de module Onderbrandmeester Vliegtuigbrandbestrijding er was, volgden de bevelvoerders op Schiphol de reguliere onderbrandmeesteropleiding en legden het daarbij behorende examen af. Door hun ervaring binnen Schiphol (15 jaar of meer), een learning -onthe-job-'traject' (meelopen) en het bespreken van films werden ze bevelvoerder binnen de luchthavenbrandweer. Voor wat betreft de officieren, waarvoor in het examenreglement immers geen specifieke module met leerdoelen is opgenomen, heeft Schiphol het al lange tijd als volgt geregeld. De officieren hebben de opleiding adjunct-hoofdbrandmeester gevolgd. Daarnaast worden ze bijgeschoold ten aanzien van de lokale regelingen en het rampbestrijdingsplan. Eveneens volgen ze een cursus in Engeland. Examinering Gezien het feit dat er lange tijd geen opleiding werd gegeven op de civiele luchthavens, dateren de eerste examens Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding van 1997 (theorie) en 1998 (praktijk). De eerste examens Onderbrandmeester Vliegtuigbrandbestrijding zijn gehouden in 1999. Examens Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding De eerste theorie-examens dateren uit 1997, het jaar waarin het hoofdbrandwachtniveau was vervallen. Bekijken we de examens uit de jaren 1997-2001, dan blijkt dat er in principe één of meerdere –afhankelijk van de wegingsfactor- vragen werd gesteld over de volgende 19 onderwerpen: • luchtvaartwetgeving • vliegtuigherkenning • constructie luchtvaartuigen • indeling van de romp • toegangs- en ontvluchtingsmogelijkheden

Juni 2002

62

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING • blusstoffen • soorten vliegtuigongevallen • tactiek van vliegtuigbrandbestrijding • gevaren bij vliegtuigbrandbestrijding • hulpverleningsgereedschap • methoden van redding • gevaarlijke stoffen • blusvoertuigen • blusinstallaties • controle en onderhoud voertuigen • verzorgingsgebied luchthavenbrandweer • oriëntering in het landingsterrein • rijden in het landingsterrein • luchtvaartcommunicatie. Het totaal aantal vragen was en is nog steeds 35. Het eerste praktijkexamen Brandwacht 1e klasse Vliegtuigbrandbestrijding werd in 1998 afgenomen. Dit examen was gebaseerd op het examen dat bij de KLu werd afgenomen. Het examen bevatte de volgende onderdelen: • 2 verschillende soorten brandjes met de daarvoor meest geschikte blusstof (i.c. een zogenaamd klein blusmiddel ofwel een draagbaar blustoestel) blussen bij een echt luchtvaartuig of een mockup (keuze tussen een landingsgestelbrand, een motorbrand, een oppervlaktebrand en een brand van uitstromende vloeistof) • een beklemde inzittende in het vliegtuig bevrijden met behulp van hydraulisch redgereedschap, dat wil zeggen uit hun stoel Noot: In het verleden werd het doorknippen van de stoelen eerst droog geoefend. Later werden voor oefening en examen vervangbare poten gebruikt. • het slachtoffer naar een aangegeven plaats brengen met de juiste techniek • dagelijkse controle van de crashtender uitvoeren en een spuittest afleggen • een opgegeven woord spellen en de procedure voor het kruisen van de baan uitvoeren. Alle onderdelen van het examen telden even zwaar mee voor het eindoordeel. Dat is op zich overeenkomstig het examenreglement. Een opmerkelijk feit is wel dat aan een ander belangrijk doel (wegingsfactor 3), te weten het zich toegang kunnen verschaffen tot een luchtvaartuig anders dan via de ingebouwde toegangswegen (een doel dat ook al in de versie van 1990 was opgenomen), geen examenonderdeel gewijd was. Dit werd veroorzaakt doordat geen realistische oefenobjecten in Nederland beschikbaar waren. Het laatste praktijkexamen dateert uit 2001. Dit examen bestaat uit 5 opdrachten: • inzet kleine blusmiddelen bij 1. een landingsgestelbrand en 2. een motorbrand • inzet dak- c.q. bumpermonitor crashtender (keuze uit 2 varianten waarbij bij één variant het blussen van een oppervlaktevloeistofbrand wordt nagebootst) • inzet ondersteuning: een motorbrand blussen en die delen die direct worden aangestraald afschermen • een slachtoffer redden in het vliegtuig. Alle onderdelen tellen even zwaar mee.

Juni 2002

63

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Nog steeds wordt dus 'het zich toegang kunnen verschaffen tot een luchtvaartuig anders dan via de ingebouwde toegangswegen' als vaardigheid niet geëxamineerd. Dit is nu wel uitvoerbaar omdat de Luchtmacht en Schiphol beschikken over een oefenobject waarbij dit beoefend kan worden. Op dit moment (oplevering vanaf maart 2002) is men bezig met het bouwen van een oefenplaats. De oefenplaats van Schiphol heeft een verkeersvliegtuig met een vloeistofbrand. Het vliegtuig is een combinatie van veel voorkomende vliegtuigen waaronder een Boeing 747. Het vliegtuig heeft een aantal plaatsen waar men met redgereedschap een toegang tot de romp kan forceren. Hiertoe zijn de gaten in de romp afgedekt met dunne staalplaten die na een oefening worden vervangen. Ook beschikt men over enkele kleiner oefenobjecten zoals een brandstoftankauto, vuurscherm, motorbrand, vleugelbrand en een autobrand. De oefenplaats wordt gebruikt voor opleiding en training van de luchthavenbrandweer van Schiphol. Examens Onderbrandmeester Vliegtuigbrandbestrijding • Theorie Het theorie-examen bij de module bestaat uit een aantal open vragen en een schriftelijke inzet. De open vragen zijn kennisgericht. In de schriftelijke inzet wordt meer inzicht en probleemoplossend vermogen gevraagd. Hierbij wordt aan de hand van een beschreven ongeval gevraagd wat de overwegingen en acties zijn tijdens de rit (voorval, middelen, mogelijkheden wat betreft potentieel, weer en tijd), de locatie en omstandigheden van het incident te schetsen en aan te geven waar en hoe het potentieel wordt ingezet, aan te geven tot welke wijze van optreden –inclusief prioriteiten- besloten wordt en waarom, en tot slot de overdracht aan de AFO te beschrijven. • Praktijk In de praktijkexamens is tussen het eerste examen (1998) en laatste examen (2001) niets veranderd. Het bestaat uit 2 opdrachten: uitrukken naar een vliegtuigongeval en de cockpitbemanning uit het (jacht)vliegtuig c.q. de helikopter redden. Beoordeeld wordt op de volgende punten: • voorbereiding (bezetting, locatie, rijroute) • overwegingen tijdens de rit (type toestel, aantal inzittenden, info uitwisselen met de ploeg, observeren tijdens aanrijden, in werking treden bijstandregeling controleren) • besluiten/commando's (adembescherming, opstelling voertuigen) • na aankomst (instructies tactieken bestrijdingstechniek, direct inzet juiste blusstof) • verkenning (systematisch, doelmatig, effectief) • prioriteiten (juist) • commando's (compleet, eenduidig) • redding (aanvragen ambulances, ventileren, urgentie te bevrijden slachtoffers, coördinerend optreden, gewondennest, onnodig risico) • voorkomen uitbreiding/blussing (voorkomen uitbreiding, essentiële delen vrijgemaakt/-gehouden, juiste moment, juiste blusmiddel, onnodig risico) • controle inzet materieel/stralen (overeenkomstig commando's, beoogde effect bereikt, schadebeperking) • naverkenning (tijdstip, compleet, onnodig risico) • opruimen/inpakken (systematisch, commando, controle) • berichtgeving (voldoende, juist, tijdstip, inzet andere diensten) • leidinggeven (situatie overzien, overwicht, stimuleren/motiveren, zo nodig corrigerend, doortastend, veiligstellen luchthavenoperaties) • veiligheid (controle gebruik persoonlijke bescherming, onnodig gevaar).

Juni 2002

64


Examens (Onderbrandmeester/)Brandmeester Repressie keuze Vanaf de jaren '90 werd de module (Onderbrandmeester/)Brandmeester Repressie keuze geëxamineerd; deels door middel van open vragen, deels door middel van een projectopdracht in de vorm van een schriftelijke inzet. De schriftelijke inzet heeft nooit een vliegtuigongeval betroffen. Bezien we de open vragen in de periode 1990-2001, dan blijkt dat er in elk examen één vraag gewijd is aan vliegtuigongevallenbestrijding . De vragen hebben betrekking op de mogelijk aanwezige gevaren (5 van 15), wie de leiding heeft (4 van 15), de regelgeving (2 van 15), de categorieën luchtvaartongevallen in relatie tot de overlevingskans (2 van15) en de verhouding blussen versus redden (2 van 15). Examens Airport Fire Officer De opleiding AFO wordt in Engeland verzorgd. De meeste Nederlandse cursisten hebben de opleiding gevolgd bij het International Fire Training Centre van Serco. Enkele kandidaten van Schiphol hebben dezelfde opleiding gevolgd bij Het Fire Service College in Moreton-in-theMarsh. Deze opleiding van drie weken wordt afgesloten met een schriftelijk en een mondeling examen. De examinatoren zijn docenten/stafleden van het opleidingsinstituut zelf. De inhoud en examinering wordt uitgevoerd conform de aanwijzingen van de Civil Aviation Authority. De voertaal bij de lessen en examens is Engels. 4.5.2

Leerstof, opleiding en examinering van de KLu

KLu-leerstof Bij KLu was in de eerste helft van de jaren '90 leerstof, in de vorm van lessenbundels en een videoband, voorhanden op verschillende niveaus. Hieronder volgt een beschrijving van de bij het Nibra beschikbare leerstof. November 99 (op basis van de 1e druk 1993), Vliegtuigbrandbestrijding 1 (SE 135), KLu, bestemd voor Hulp Brandweer = Brandwacht 1e klasse. In deze publicatie worden een aantal militaire luchtvaartuigen behandeld, te weten de Lockheed C-130 H-30 Hercules, de Fokker F-50 en de Fokker F-60. (In een andere lessenbundel komen andere typen militaire luchtvaartuigen aan de orde.) Onduidelijk is wanneer welke informatie precies is toegevoegd. Relevante informatie uit deze publicatie is de volgende. Naast de technische gegevens, worden de gevarenzones en de in- en uitgangen (normale uitgangen, nooduitgangen en inbreekplaatsen) behandeld. Tevens komen het veiligstellen van de cockpit, het bevrijden van de inzittenden en technische aspecten aan de orde. Februari 99 obv 1e druk juni 1994, Vliegtuigbrandbestrijding deel 4 (KK 110), KLu, (meeste onderdelen gedateerd op maart 1995), bestemd voor de On Scene Commander (OSC). In deze lessenbundel komen o.a. de uitgangspunten van het brandweeroptreden, de taak en verantwoordelijkheden OSC, evacuatie, redding en afvoer, en samenwerking met andere diensten aan de orde. In relatie tot de vraag redden versus blussen wordt aangegeven dat het brandweeroptreden van een luchthavenbrandweer primair gericht moet zijn op het redden van mens en dier. Bij een vliegtuigbrand is de eerste actie het veiligstellen van de plaats waar de meeste inzittenden voorkomen en het vrijmaken van de ontvluchtingswegen. Dit is in het algemeen de romp van

Juni 2002

65

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING het luchtvaartuig. Dit heeft tot doel dat de inzittenden het luchtvaartuig zoveel mogelijk op eigen gelegenheid kunnen verlaten. Tevens wordt aandacht besteed aan de hoeveelheden blusstof. Bij de beschrijving van de taak en verantwoordelijkheden van de OSC wordt als uitgangspunt de logistiek van de brandweer genomen. Taak van de OSC in dit kader is de bewaking van de continuïteit van de inzet van de brandweer (blusstof, personeel en materieel/materiaal). (Communicatie: vereiste verbindingen: verbinding tussen verkeersleiding en brandweervoertuigen obv NFPA, BB, STANAGs, lesbeschrijving aug '94). In het 'hoofdstuk' over evacuatie, redding en afvoer (mrt 95) wordt aangegeven dat de OSC inzicht hierin dient te hebben en wordt nogmaals benadrukt dat het redden de hoogste prioriteit heeft. Bij een buitenbrand zal eerst de brand moeten worden geblust alvorens men de evacuatie en redding kan uitvoeren. Als niet alle (nood)deuren zijn geopend, zal de brandweer dit alsnog moeten doen. Hierbij wordt tevens verwezen naar de ontruimingsnorm van 90 seconden, met de kanttekening dat deze bij paniek en een blokkering van een of meerdere vluchtwegen niet gehaald zal worden. Ook wordt opgemerkt dat bij een gedeformeerd luchtvaartuig de normale toegang niet bruikbaar zal zijn en de toegang geforceerd zal moeten worden. De bundel bevat nog een hoofdstuk over helikopters, waarin de meest voorkomende types besproken worden, de constructie, de tactiek, techniek en gevaren, en de evacuatie en redding. Met betrekking tot de redding wordt opgemerkt dat deze wordt bemoeilijkt als de helikopter is omgeslagen. Midden jaren '80 (waarschijnlijk 1986), Dictaat nr. 111 Vliegtuigongevallenbestrijding (conceptuitgave). KLu/LETS. In dit dictaat staan illustraties, korte beschrijvingen en/of crashkaarten van vele vliegtuigen. Verder wordt aandacht besteed aan vliegtuigbrandbestrijding. Specifiek komen o.a. aan de orde brandbestrijding bij metaalbranden, het belang van snel handelen, redding als primair doel en brand onder controle houden om redding te effectueren. Ook hier wordt gesproken over het creëren van een overleefbare situatie in de cabine. 1984, KLu, lessenbundel bestemd voor de cursus DB 129 Brandweer, Hulp Brandweer = Brandwacht 1e klasse. Deze bundel gaat eerst in op organisatie, materialen, materieel, brand en brandbestrijding, en besteed vervolgens aandacht aan vliegtuigkennis en vliegtuigbrandbestrijding Hierbij wordt nadrukkelijk opgemerkt dat, gezien de taak van de brandweer 'het redden van mens en dier' is, een brandweerman over een gedegen kennis moet beschikken van alle bij de KLu aanwezige vliegtuigen. Net als in voorgaande versies wordt ten aanzien van de toegangsmogelijkheden aangegeven: eerst via normale toegangen, is dat niet mogelijk dan via noodingangen. Is dat ook niet mogelijk, dan via inbreekplaatsen (met kennis van zaken). Bij het beschrijven van het optreden staat redden voorop. Onmiddellijk na de juiste opstelling van het reddingsvoertuig, verlaten de redders het redvoertuig en spoeden ze zich onder bescherming van stralen naar de cockpit van het vliegtuig. Dit moet binnen 1 minuut gebeuren gezien het materiaal van het vliegtuig en de beschermende kleding van de redders. 1981, KLu, lessenbundel bestemd voor de cursus Vliegtuigbrandbestrijding, cursusnr. ON 111/2. Hierin staat: de brandweer treedt o.a. op als er een vliegtuigongeval heeft plaatsgevonden. Haar taak in een dergelijke situatie is de inzittenden van het vliegtuig te redden en/of een eventueel uitgebroken brand te blussen.

Juni 2002

66

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING Verder wordt kort aandacht besteed aan de samenwerking met brandweerkorpsen van omliggende gemeenten. "Om een harmonische samenwerking te verzekeren, is het noodzakelijk dat de commandant brandweer van het KLu-onderdeel in contact treedt met de brandweercommandant van de omliggende gemeenten. De wederzijdse te treffen tactische en technische maatregelen in geval van een vliegtuigongeval buiten de basis en bij eventuele onderlinge hulpverlening, dienen zo gedetailleerd mogelijk te zijn vastgesteld." Ten aanzien van de tactische inzet bij een brand worden verschillende aanvalsmogelijkheden genoemd. Daarnaast wordt een verdeling van personeel (gedeeltelijk voor redding, gedeeltelijk voor blussing, geheel voor blussing) genoemd. Ook wordt ingegaan op de toegangsmogelijkheden: in eerste instantie via normale toegangen, is dat niet mogelijk dan via noodingangen. Is dat ook niet mogelijk, dan via inbreekplaatsen. Men merkt op dat het forceren van de romp wel enige kennis van de vliegtuigconstructie vraagt. Bij het beschrijven van het optreden staat redden voorop. Deze lessenbundel is in 1982 aangevuld met informatie over het optreden van de reddingsen hulpverleningsdiensten bij een luchtvaartongeval. Hierbij wordt verwezen naar een Order van Blijvende Aard (OBA) betreffende luchtvaartongevallen. 1976-1977, KLu, lessenbundel bestemd voor de cursus Vliegtuigbrandbestrijding, cursusnr. ON 111/2. Met betrekking tot redden en blussen komt de informatie overeen met voorgaande beschrijvingen. In de lessenbundel staat: de brandweer treedt o.a. op als er een vliegtuigongeval heeft plaatsgevonden. Haar taak in een dergelijke situatie is de inzittenden van het vliegtuig te redden en/of een eventueel uitgebroken brand te blussen. Verder wordt kort aandacht besteed aan de samenwerking met brandweerkorpsen van omliggende gemeenten. "Om een harmonische samenwerking te verzekeren, is het noodzakelijk dat de commandant brandweer van het KLu-onderdeel in contact treedt met de brandweercommandant van de omliggende gemeenten. De wederzijdse te treffen taktische en technische maatregelen in geval van een vliegtuigongeval buiten de basis en bij eventuele onderlinge hulpverlening, dienen zo gedetailleerd mogelijk te zijn vastgesteld." Ten aanzien van de tactische inzet bij een brand worden verschillende aanvalsmogelijkheden genoemd. Daarnaast wordt een verdeling van personeel (gedeeltelijk voor redding, gedeeltelijk voor blussing, geheel voor blussing) genoemd. Ook wordt ingegaan op de toegangsmogelijkheden: in eerste instantie via normale toegangen, is dat niet mogelijk dan via noodingangen. Is dat ook niet mogelijk, dan via inbreekplaatsen. Men merkt op dat het forceren van de romp wel enige kennis van de vliegtuigconstructie vraagt. Bij het beschrijven van het optreden staat redden voorop. Examinering Voordat de KLu een contract had met het NBBe (1999), verzorgde zij zelf de examens. De precieze exameninhoud is niet bekend bij het Nibra. 4.6 Samenvatting en beschouwing opleiding, leerstof en examinering luchthavenbrandweer Formeel kan worden gesteld dat wettelijke vereiste opleiding van de civiele luchthavenbrandweer pas plaatsvond vanaf 1990 toen de leerdoelen voor de drie modules vliegtuigbrandbestrijding werden vastgesteld. De praktijk in 1995 was dat er slechts de leerstof voor één module beschikbaar was. Er werden overigens in de jaren 1990 tot 1995

Juni 2002

67

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING nauwelijks luchthavenbrandweermensen opgeleid vanwege een personeelstop bij de luchthavenbrandweer van Schiphol. Na 1995 werd de besloten dat een van de niveau’s kon vervallen. De leerstof voor de andere twee modules werd ontwikkeld respectievelijk geactualiseerd. Evenzo werden er toen op basis van de leerstof examens ontwikkeld. De KLu kende in de periode tot 1995 wel eigen opleidingen, met eigen leerstof en examinering. Na het gereed komen van de civiele leerstof en examens heeft de KLu zich daarbij aangesloten. Wanneer naar de inhoud van de leerstof van zowel Civiele luchthavenbrandweer en de KLu wordt gekeken, valt in eerste instantie op dat alle opleidingen (op een KLu-bundel na) vliegtuigbrandbestrijding heten. De inhoud van de leerstof weerspiegelt dit ook. Weliswaar wordt in vrijwel elke bundel gesteld dat het primaire doel van het optreden redding is, maar altijd volgt daarbij meteen de uitwerking naar het blussen van de brand of tenminste het vuurvrij houden van de romp. Hiervoor worden verschillende tactieken beschreven. Met referentie naar de beschouwing over de voorgeschreven hoeveelheid blusstof voor het controleren van het vuur in de practical critical area kan opgemerkt worden dat het opvallend is dat de beschreven tactieken hier geen rekening mee houden. In de meest gebruikte opstelling (een voertuig aan beide zijden van het vliegtuig) is slechts de helft van de hoeveelheid blusstof aanwezig aan de zijde waar de passagiers zich zelf moeten evacueren. Dit lijkt in tegenspraak met de aannames van ICAO die aan de hoeveelheid blusstof ten grondslag liggen. Veelal wordt na behandeling van de blussing in een enkele regel ingegaan op redding, maar telkens zonder een verdere praktische uitwerking. Zeker in het geval dat openingen geforceerd moeten worden, blijft nadere uitwerking uit. Opmerkingen zijn dan eerder waarschuwend (“pas op ontsteking door vonken”, “u heeft wel kennis nodig van vliegtuigconstructie”) dan aanmoedigend. In de praktijk werd er tot voor kort in ieder geval niet op geoefend. Geschikte oefenfaciliteiten bestonden er niet. Daarmee werd ook niet geëxamineerd op het aspect redding, maar lag alle nadruk op brandbestrijding.

Juni 2002

68


5

Vereiste planvorming in Nederland

5.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vereiste planvorming in Nederland. In hoofdstuk 2 is al kort ingegaan op de planvorming door de Nederlandse overheid. In dit hoofdstuk komt dit onderdeel uitgebreider aan bod. 5.2 Planvorming door de overheid Zoals al aangegeven in hoofdstuk 2 draagt het college van burgemeester en wethouders op grond van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) de (algemene) verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op de bestrijding van ongevallen en rampen. Gemeenten moeten op basis van dezelfde wet een rampenplan vaststellen. Artikel 7 van de Wrzo verplicht de burgemeester tot het opstellen van een rampbestrijdingsplan voor rampen en zware ongevallen waarvan de aard en gevolgen voorzienbaar zijn. In het rampenbestrijdingsplan dient het geheel aan de te nemen maatregelen per voorzienbare ramp te zijn opgenomen. Een vliegtuigongeval op of in de onmiddellijke omgeving van een luchtvaartterrein kan een dergelijke ramp of zwaar ongeval zijn waarvoor een rampbestrijding dient te worden vastgesteld. Zoals al gesteld is in hoofdstuk 2 hebben gemeenten op grond van de Wrzo ‘slechts’ een algemene verantwoordelijkheid voor het opstellen van rampbestrijdingsplannen (en de bevordering van het houden van oefeningen). Dat betekent dat er (in de jaren negentig) geen expliciet voorgeschreven verplichting was voor het lokale bestuur om een rampbestrijdingsplan voor vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen (zowel civiel als militair) op te stellen (en te beoefenen). Naar aanleiding van de Herculesramp in Eindhoven (juli 1996) werd in opdracht van de directie Brandweerzorg en Rampenbestrijding van het (voormalige) ministerie van Binnenlandse Zaken een onderzoek gestart naar de voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen. Het rapport ‘Voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen’ werd in juni 1997 aan de Tweede Kamer aangeboden. In het rapport dat onder andere een quick-scan-inventarisatie bevat van de kwaliteit van de organisatorische voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen, wordt onder andere geconcludeerd dat de gemeentelijk organisaties, enkele uitzonderingen daargelaten, geen expliciete en bestuurlijk vastgestelde rampbestrijdingsplannen hebben voor vliegtuigongevallen. De reden hiervoor was, dat de schaal en de omvang van de voorzienbare scenario’s die een rampbestrijdingsplan dient te bevatten, niet altijd eenduidig te bepalen bleek. De hulpverleningscapaciteit die benodigd is om een scenario ‘te bestrijden’ kon daarmee moeilijk bepaald worden. Eind 1997 werd daarom een landelijke werkgroep Verbetering Voorbereiding Vliegtuigongevallen op Luchtvaartterreinen geformeerd die zich met het bovenstaande probleem (bepaling scenario’s) moest bezighouden. In december 1997 heeft de werkgroep de Leidraad vliegtuigongevallenbestrijding uitgebracht. Deze Leidraad zou de basis moeten vormen voor de planvorming door bestuurlijk verantwoordelijken. Ondanks dat er nog steeds geen expliciete wettelijke verplichting bestond tot het opstellen van een rampbestrijdingsplan (met de daarbijbehorende oefenverplichting) werden in 1997/1998 door burgemeesters van vrijwel alle relevante gemeenten rampbestrijdingsplannen voor vliegtuigongevallen – al dan niet gebaseerd op de leidraad – vastgesteld. Op 16 juli werd het Besluit rampbestrijdingsplannen luchtvaartterreinen van kracht. Vanaf dat moment is het

Juni 2002

69

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING wettelijk verplicht dat “de burgemeester, na overleg met de exploitant, respectievelijk de basiscommandant van het militaire luchtvaartterrein, een rampbestrijdingsplan [vaststelt] voor vliegtuigongevallen op luchtvaartterreinen en de onmiddellijke omgeving daarvan” (artikel 2, lid 1). Dit geldt overigens alleen voor vliegvelden met een brandrisicoklasse 3 en hoger. Gelet op het aantal inzittenden, gewoonlijk twee tot vier personen, zijn de gevolgen van ongevallen op zogenoemde kleine burgerluchtvaartterreinen (klasse 1 of 2) vergelijkbaar met die van bijvoorbeeld een verkeersongeval. Voor deze velden zijn verder geen rampbestrijdingsplannen benodigd. (Dit laat verder onverlet dat op grond van de Luchtvaartwet deze kleine vliegvelden wel over een alarmregeling dienen te beschikken.) 5.3 Planvorming door de exploitant Volgens de internationale ICAO-bepalingen is het hebben van een alarmregeling (Airport Emergency Plan) dwingend voorgeschreven. Als aanbeveling wordt een aantal onderdelen aangegeven die een alarmregeling zou moeten bevatten: • types of emergencies planned for • agencies involved in the plan • responsibility and role of each agency, the emergency operators centre and the commando post, for each type of emergency • information on names and telephone numbers of offices or people to be contracted in the case of a particular emergency • a grid map of the aerodrome and its immediate vicinity. In Nederland kennen we alarmregelingen voor burgerluchtvaartterreinen en calamiteitenplannen voor militaire luchtvaartterreinen. Alarmregeling burgerluchtvaartterreinen Onderdeel van de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen (BBL) is het opstellen van een alarmregeling voor civiele vliegvelden. Onder een alarmregeling wordt hier verstaan “het samenstel van maatregelen, dat is voorbereid, in geval van een ongeval of voorval op of in de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein”. Het doel van de alarmregeling is het snel, doeltreffend en correct afhandelen van alle acties in het zogeheten ‘actiegebied’, uitgevoerd door luchthavendiensten (zoals luchthavenbrandweer, verkeersleiding, Koninklijke Marechaussee) en overheidshulpdiensten. Onder actiegebied wordt verstaan het luchtvaartterrein en de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein. Bepaling van de onmiddellijke omgeving van het luchtvaartterrein dient – volgens de BBL – in overleg met de lokale overheid te worden vastgesteld. In artikel 3 van de BBL (1994) wordt de exploitant opgedragen zorg te dragen voor de vaststelling van de alarmregeling. De alarmregeling dient volgens de BBL in ieder geval de volgende onderwerpen te bevatten: a. begripsomschrijvingen b. een overzicht van de luchtongevallen en overige voorvallen waarop de alarmregeling van toepassing is c. een overzicht van diensten, instanties, organisaties, en individuele personen, die bij de bestrijding van de in punt b genoemde gevallen kunnen of moeten worden betrokken d. een overzicht waarin de leiding over en de gecoördineerde inzet van de diensten en organisaties is weergegeven, gerelateerd aan de onder punt b genoemde gevallen e. een overzicht van de taken en verantwoordelijkheden van de functionarissen, diensten en organisaties per geval als bedoeld onder punt b f. een intern en extern verbindings- en alarmschema

Juni 2002

70

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING g. een overzichtskaart van het luchtvaartterrein en de onmiddellijke omgeving voorzien van een coördinatenstelsel h. regels over de verslaglegging i. een verzendlijst, in ieder geval bevattende de onder c genoemden en de directeur generaal. In de toelichting bij de BBL wordt onderkend dat het van belang is, gezien de Wet rampen en zware ongevallen, dat de alarmregeling op luchtvaartterreinen zoveel mogelijk is afgestemd op de gemeentelijke rampenplannen. Om die reden is dan ook in de BBL opgenomen dat vóór vaststelling van de alarmregeling er tevens overleg wordt gepleegd met de burgemeester van de gemeente waarbinnen het luchtvaartterrein is gelegen (artikel 3, lid 4). Concreet houdt dat in dat de exploitant van de luchthaven zijn alarmering goed afstemt met de lokale overheden. Indien een gemeente of regio een rampbestrijdingsplan heeft voor een luchthaven heeft, moet de alarmregeling hier goed op aansluiten. De Brandweerregeling stelt dat de alarmregeling één maal per jaar op haar bruikbaarheid moet worden getoetst. Voor luchtvaartterreinen ingedeeld in brandrisicoklasse 3 en hoger vindt deze toets één keer in de twee jaar plaats in de vorm van een praktische oefening. Een waarnemer van de Rijksluchtvaartdienst wordt hierbij uitgenodigd. In de BBL wordt gesteld dat bij deze tweejaarlijkse oefening de hulpverleningsorganisaties die een taak hebben bij de incidentbestrijding betrokken worden. Zoals al aangegeven in hoofdstuk 2 werd in het onderzoek ‘Voorbereiding op vliegtuigongevallen op luchtvaartongevallen’ (1997) geconcludeerd dat (in de jaren negentig) het nakomen van de plicht om de alarmregeling te oefenen tezamen met andere betrokken diensten, zoals de brandweer, politie en geneeskundige, maar ook de gemeente, moeilijk te realiseren bleek. Wel bleek overigens uit het onderzoek dat in de bestaande alarmregelingen van de luchthavens afspraken zijn gemaakt over de leiding aan en de coördinatie van de rampenbestrijding. Het vaststellen in 2001 van het Besluit rampbestrijdingsplannen vliegtuigongevallen moest er in voorzien dat het lokale bestuur (nog) expliciet betrokken zou worden bij het houden van multidisciplinaire oefeningen voor vliegtuigongevallenbestrijding. Calamiteitenplan militaire luchtvaartterreinen Voor militaire luchtvaartterreinen is binnen de verantwoordelijkheid van de minister van Defensie als luchtvaartminister een soortgelijke verplichting opgenomen als voor de civiele luchtvaart als het gaat om het opstellen en beoefenen van een calamiteitenplan. Dat een dergelijk calamiteitenplan (dat beschouwd kan worden als de militaire versie van de alarmregeling) wordt vereist, staat overigens niet beschreven in het Brandweervoorschrift versie 1995, maar in het Voorschrift Vliegveiligheid. Zo’n calamiteitenplan dient dezelfde structuur te bezitten als een gemeentelijk rampbestrijdingsplan. De concrete uitwerking ervan in een draaiboek voor de vliegbasis vindt plaats in de ‘crash OBA’. In de aanpassing van het Brandweervoorschrift in mei 1997 wordt – door toevoeging van een nieuwe paragaaf ‘Calamiteiten- en rampenbestrijdingsplan’ aan het voorschrift – aangegeven op welke wijze er nadere invulling van het calamiteitenplan dient te worden gegeven. een nieuwe paragraaf opgenomen over de nadere invulling van het calamiteitenplan. Deze nadere invulling is gemodelleerd naar de Brandweerregeling Burgerluchtvaartterreinen. De onderdelen die het calamiteitenplan in ieder geval dient te bevatten zijn dan ook letterlijk overgenomen uit de BBL (onderdelen a t/m i, zie onder het kopje ‘Alarmregeling Burgerluchtvaartterreinen’).

Juni 2002

71

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING De commandant van het KLu-onderdeel draagt zorg voor een calamiteitenplan waarin de alarmering van verantwoordelijke civiele hulpdiensten bij gedefinieerde calamiteiten wordt geregeld met inachtneming van de wettelijke bepalingen terzake het bestrijden van ongevallen en rampen. Tevens is opgenomen in de versie van 1997 dat de commandant dient bij te dragen aan het onder verantwoordelijkheid van de betreffende op te stellen rampenbestrijdingsplan. Voor exploitanten van de militaire luchtvaartterreinen (de commandanten) geldt vanaf de invoering van de nieuw eisen in 1997) een soortgelijke verplichting als voor de civiele luchthavens als het gaat om het houden van oefeningen om de bruikbaarheid van het calamiteitenplan (zie hieronder) te toetsen. Dat wil zeggen dat het vastgestelde calamiteitenplan ten minste éénmaal per jaar op de bruikbaarheid moet worden getoetst. Deze toets vindt op de vliegbasis éénmaal in de twee jaar plaats in de vorm van een multidisciplinaire praktische oefening, waarbij de Directie Operatiën KLu wordt uitgenodigd. Op vliegbases met vastgelegd permanent burger medegebruik wordt tevens een vertegenwoordiger van de voormalige Rijksluchtvaartdienst, Directie Luchtvaartinspectie uitgenodigd.

Juni 2002

72


6

Het geheel overziend

In deze slotbeschouwing zullen de, in de perceptie van het Nibra, meest opvallende aspecten van de vliegtuigongevallenbestrijding, zoals die in deze rapportage zichtbaar zijn geworden, belicht worden. Het eerste aspect dat opvalt, is het feit dat de vereisten aan de voorbereiding op vliegtuigongevallenbestrijding door de exploitant van de luchthaven de facto ‘slechts’ eisen aan vliegtuigbrandbestrijding zijn. Dit is zichtbaar in zowel de internationale als de nationale weten regelgeving voor civiele als voor militaire luchtvaart. De ratio hierachter is in deze rapportage op meerdere plaatsen besproken en kan als volgt worden samengevat: Gezien de felheid van een kerosinebrand en de beperkte bescherming die een vliegtuigromp biedt is het beheersen van de brand een eerste prioriteit. Dit moet binnen de eerste minuten gebeuren door gespecialiseerd materieel en personeel om nog zinvol te zijn. Het is conform het Nederlandse uitgangspunt van bijvoorbeeld het Besluit bedrijfsbrandweren dat de veroorzaker van een specifiek en bovennormaal risico zorg draagt voor de voorbereiding op de met het risico corresponderende ongevalsbestrijding. De verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op dit deel van de vliegtuigongevallenbestrijding ligt derhalve bij de exploitant van de luchthaven. Het uitvoeren van een daadwerkelijke redding en de medische behandeling van slachtoffers (nadat de brand onder beheersing is gebracht) vergt veel menskracht. In principe is er echter voor dit aspect geen essentieel verschil met redding uit bijvoorbeeld een bus, trein of gebouw. Daarmee is het voor de hand liggend dat de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op dit aspect van de vliegtuigongevallenbestrijding primair bij de (gemeentelijke) overheid ligt. Dit betekent overigens vervolgens automatisch dat gedurende de tijd die de overheidshulpverleningsdiensten nodig hebben voor hun opkomst de passagiers op zelfevacuatie zijn aangewezen. Hoewel op grond van bovenstaande argumentatie een, naar de mening van het Nibra, consistente lijn in de voor de vliegtuigongevallen bestrijding relevante (internationale) weten regelgeving zichtbaar is, is het opvallend dat deze argumentatie en de gevolgen ervan niet herkenbaar zijn opgenomen in de (toelichting op) de weten regelgeving of de opleidingsliteratuur. Eerder wordt het tegenovergestelde gesuggereerd: in zowel weten regelgeving als opleidingsliteratuur wordt de reddingstaak ongeclausuleerd als gelijkwaardig gepresenteerd aan de brandbeheersingstaak. Een tweede opvallend aspect is de onderbouwing van de eisen die in de regelgeving gesteld worden aan de luchthavenbrandweer (opkomsttijd, uitrusting, omvang, ed). Voor zover in het kader van dit onderzoek te achterhalen viel is deze onderbouwing zowel nationaal als internatonaal op zijn best beperkt en fragmentarisch van aard. De grote lijnen van de ICAO60-regelgeving waarop ook de Nederlandse regelgeving geënt is, zijn in de jaren 1970-1972 tot stand gekomen op advies van een ICAO-werkgroep. De rapporten waarop deze werkgroep zich volgens haar beknopte notulen baseerde, bleken binnen de tijdspanne van dit onderzoek zelfs niet meer bij de ICAO zelf te achterhalen.

60

ICAO staat voor International Civil Aviation Organization. De richtlijnen van de ICAO (gesplitst in normen en aanbevelingen) vormen de basis voor de Nederlandse luchtvaartwetgeving.

Juni 2002

73

VLIEGTUIGONGEVALLENBESTRIJDING De eisen zoals in de verschillende weten regelgevende gremia zijn geformuleerd lijken in het algemeen meer het product te zijn van afwegingen die rekening houden met de (financiële) haalbaarheid in binnen- en buitenland dan met onderzochte afwegingen betreffende een optimale effectiviteit of efficiëntie van de luchthavenbrandweerzorg. Een belangrijk technisch aspect verdient specifieke aandacht: kern van de internationale vereisten aan de luchthavenbrandweer is de hoeveelheid blusstof die binnen een bepaalde tijd moet kunnen worden opgebracht. De bepaling van deze eisen lijkt primair gebaseerd op een Amerikaans onderzoek uit 1971 waarin een beperkt aantal vliegtuigongevallen wordt geanalyseerd. Deze beperkte onderbouwing van de gestelde eisen is ook een reden waarom de internationale richtlijnen van de NFPA61 en de ICAO op het onderdeel 'hoeveelheid blusstof' essentieel kunnen verschillen. Een derde opvallend aspect is de status van de internationale richtlijnen en de relatie ervan met de Nederlandse regelgeving. Het blijkt dat het landen vrijstaat om af te wijken van de in de internationale richtlijnen vastgelegde normen, mits men dit maar meldt. Dit geldt zowel voor de civiele richtlijnen van de ICAO als de militaire richtlijnen zoals die in NAVO-verband zijn vastgelegd. Waar het een vergelijk betreft van de Nederlandse civiele wetgeving met de internationale richtlijnen kan gesteld worden dat de Nederlandse autoriteiten er in het algemeen voor gekozen hebben de internationale richtlijnen inclusief aanbevelingen onverkort over te nemen. Uitzondering is slechts de opkomsttijd van drie minuten in plaats van de twee minuten zoals de ICAO die aanbeveelt. Nederland kent verder een aantal eigen aanvullingen op de internationale richtlijnen, bijvoorbeeld daar waar het om het aantal brandweerpersoneelsleden gaat. Nederland loopt daarmee internationaal en zelfs Europees voorop. De Nederlandse militaire autoriteiten hebben ervoor gekozen de NFPA-richtlijnen zoals die in NAVO-verband sinds 1999 worden aanbevolen in 2004 geïmplementeerd te hebben. Een vierde aspect hangt direct samen met de vraag “kan de voorbereiding op vliegtuigongevallenbestrijding verbeterd worden”. Een eerste, maar te makkelijk, antwoord is dat door verlaging van de opkomsttijd, verhoging van de hoeveelheid blusstof en vergroting van het aantal direct beschikbare brandweermensen de overlevingskans van slachtoffers van een vliegtuigongeval verhoogd kan worden. Voordat tot een dergelijke aanbeveling kan worden gekomen, zou eerst een kostenbaten analyse moeten plaats vinden: is een dergelijke investering wel de meest effectieve en efficiënte bestedingswijze van ‘veiligheidsgeld’? In Nederland lijkt een dergelijke analyse nooit gemaakt. Internationaal is een dergelijke analyse slechts gevonden uit het begin van de jaren tachtig in de Verenigde Staten. Op het niveau van effectief gebruik van de bestaande middelen kunnen, naar de mening van het Nibra, een aantal aanzienlijke verbeteringen bereikt worden. Tactiek en geoefendheid bepalen immers voor een zeer groot deel het resultaat van een inzet van de luchthavenbrandweer. Een hogere mate van onderbouwde en onderzochte standaardisatie is daarvoor noodzakelijk.

61

NFPA staat voor National Fire Protection Association. De NFPA-normen vormen de huidige basis voor de STANAG-normen van de NAVO die op hun beurt de internationale grondslag voor de richtlijnen voor de Nederlandse militaire luchthavenbrandweer vormen.

Juni 2002

74

Brandweeroptreden bij vliegtuigongevallen. Wat mag verwacht worden gezien de weten regelgeving, opleiding en oefening en planvorming?

Recommend Documents