Brandveiligheid in de horeca Een economische analyse van de handhaving in een representatieve gemeente

Faculty of Law

Department of Economics Research Memorandum 2004.03

Brandveiligheid in de horeca Een economische analyse van de handhaving in een representatieve gemeente

Guido Suurmond

Leiden University

Correspondence to Faculty of Law Department of Economics P.O. Box 9520 2300 RA Leiden The Netherlands Phone ++31 71 527 7756 (7855) E-mail [email protected] Website: http://www.fiscaaleconomisch.leidenuniv.nl

Editors Dr. K. Caminada Dr B.C.J. van Velthoven

Brandveiligheid in de horeca. Een economische analyse van de handhaving in een representatieve gemeente.

Guido Suurmond

[email protected] Afdeling Economie Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit Leiden

Abstract Dit rapport inventariseert de verschillende kosten en baten van het handhaven van de brandveiligheid in de horeca. Ten behoeve van deze analyse zijn de beschikbare empirische gegevens zo goed mogelijk bijeengebracht om een beeld te krijgen van de horecagelegenheden en hun brandveiligheid in een voor Nederland representatieve gemeente. Drie vormen van handhaven staan centraal: (1) civielrechtelijk, (2) bestuursrechtelijk, en (3) strafrechtelijk. Geconcludeerd wordt dat civielrechtelijke handhaving door middel van slachtoffers die schadevergoeding vorderen de voorkeur verdient. De verdienste van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving is vooral secundair, als aanvulling op deze civielrechtelijke handhaving. Het rapport bestaat uit twee delen. Het eerste bevat de analyse en de uitkomsten op hoofdlijnen. Het tweede deel bestaat uit bijlagen die de herkomst van de gegevens verantwoorden, de manier waarop deze eventueel zijn bewerkt en de wijze waarop daarmee de uitkomsten zijn berekend.

∗

Met dank aan Ben van Velthoven voor het meedenken en becommentarieëren van dit artikel. Ook dank ik de deelnemers aan het onderzoeksproject “naar adequate naleving van regels” (afdeling Bestuursrecht, Universiteit Leiden), in het bijzonder Michiel Tjepkema, voor hun opmerkingen.

1

2

1. Inleiding Handhavingsvraagstukken staan volop in de maatschappelijke en politieke belangstelling. Die belangstelling is mede ontstaan door enkele grotere incidenten in de afgelopen jaren (denk aan de vuurwerkramp in Enschede, de cafébrand in Volendam, ingestorte balkons en parkeerdaken, ontplofte gasleidingen etc.). Ook bij actuele thema’s als leefbaarheid, criminaliteit, terrorisme en ‘normen en waarden’ speelt handhaving een belangrijke rol. Daar komt bij dat er geworsteld wordt met de vraag welke taken en verantwoordelijkheden de overheid op zich wil, kan en moet nemen. Wat is de rol van de overheid in een steeds complexer wordende samenleving en hoe kan ze die rol naar behoren uitvoeren? Hoe moet er omgegaan worden met de hooggespannen verwachtingen van de burgers aan de ene kant en de beperkte financiële middelen en de behoefte van diezelfde burgers aan privacy, autonomie en comfort aan de andere kant? Ook op het terrein van rechtspleging en rechtshandhaving doet deze problematiek zich voor1. Het besef dat de overheid niet alles kan handhaven, leidt bijvoorbeeld tot de roep om nieuwe instrumenten als certificering en andere mengvormen van publieke en private handhaving, of tot een zoektocht naar manieren om burgers meer ‘eigen verantwoordelijkheid’ te geven in het naleven van regels. Er is dus een grote behoefte aan veiligheid (in de breedste zin van het woord) en tegelijk lijkt het met de naleving en (de uitvoering van) de handhaving van regels gericht op het vergroten van deze veiligheid problematisch gesteld. In dit rapport wil ik vanuit de economische wetenschap een bijdrage leveren aan de maatschappelijke discussie over deze problematiek. Dat is te meer van belang omdat de huidige handhavingspraktijk vooral door bovengenoemde incidenten geïnspireerd lijkt te worden en niet zozeer door een gedegen wetenschappelijke onderbouwing. Er bestaat behoefte aan meer inzicht in de condities waaronder we willen en kunnen handhaven, wat werkt en wat niet werkt, wie verantwoordelijk is of kan zijn, etc. Dit rapport tracht vanuit een economische invalshoek een bijdrage te leveren aan dit debat over handhavingsvraagstukken. Geprobeerd wordt aan te geven welke antwoorden de economische analyse geeft op vragen naar een effectieve en efficiënte handhaving. Ik wil dat niet doen door een abstracte bespiegeling, die al gauw vrijblijvend is, maar door de analyse toe te passen op de handhaving van de brandveiligheid in de horeca. Een dergelijke concrete toepassing is wellicht beter in staat de relevantie van de economische benadering te laten zien. Het is ook een voorbeeld van de manier waarop de vertaling van theorie naar praktijk gemaakt kan worden. Maar vooral is deze keuze ingegeven door het feit dat de zin en onzin van handhavingsvraagstukken niet in het algemeen beantwoord kan worden, maar alleen in een concrete voorliggende kwestie, met behulp van adequate empirische gegevens2. De opzet van dit rapport is als volgt. Het begint met een korte, algemene analyse van het criterium dat economen gebruiken om handhavingsvraagstukken te beoordelen, namelijk efficiëntie. In paragraaf 3 wordt de casus van de handhaving van de brandveiligheid uitgelegd 1 2

Door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is deze thematiek besproken in het rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002). Voor een meer algemene beschouwing over de economische analyse van handhaving, zie Suurmond en Van Velthoven (2004). Een meer internationaal georiënteerde referentie is Polinsky en Shavell (2000).

3

en uitgewerkt. Na een korte uiteenzetting van het keuzegedrag van horecaondernemers in paragraaf 4 volgt in de paragrafen 5 tot en met 7 een beschrijving van de wijze waarop langs respectievelijk civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke weg de handhaving van de brandveiligheid vorm kan krijgen. In paragraaf 8 wordt getracht de verschillende resultaten met elkaar te vergelijken, waarna paragraaf 9 dit rapport afsluit.

2. Het begrip efficiëntie Het gaat in dit rapport om de vraag welk handhavingsbeleid en –budget maatschappelijk optimaal is. Binnen de economische wetenschap wordt daarvoor het efficiëntiecriterium gehanteerd. Voor het bepalen van een efficiënt beleid worden alle effecten voor alle individuen (zowel positieve als negatieve) in kaart gebracht en vervolgens op een nader te bepalen wijze geaggregeerd. Het daardoor ontstane saldo van effecten wordt de maatschappelijke welvaart genoemd. Een beleid wordt efficiënt genoemd indien de maatschappelijke welvaart zo gunstig mogelijk is. Ter verduidelijking zij opgemerkt dat efficiëntie meer is dan een financieel begrip. Wanneer een beleid immateriële effecten heeft, moeten deze net zo goed meegenomen worden als de materiële effecten. Om de effecten onderling vergelijkbaar te maken en te sommeren worden de verschillende effecten in een concrete maatschappelijke kostenbatenanalyse wel zoveel mogelijk op één noemer gebracht door ze op geld te waarderen. De economische wetenschap heeft geen oordeel over de wijze waarop individuen onderling gewogen moeten worden. Een dergelijke beslissing moet in de politieke besluitvorming tot stand komen. Bij gebrek aan een algemeen geaccepteerd verdelingscriterium worden in een maatschappelijke kosten-batenanalyse alle individuen even zwaar gewogen.3 2.1 De effecten van handhaving Om een oordeel te kunnen geven over de efficiëntie van een handhavingsbeleid moeten we de gevolgen daarvan in kaart brengen. Met betrekking tot het handhaven van regels kunnen we in hoofdlijnen drie gevolgen onderscheiden: 1. Het voorkomen van (de te verwachten) schade die een – al dan niet onrechtmatige – activiteit met zich meebrengt. Denk aan verkeersongelukken, moord of brand. Doordat mensen zich aan bepaalde regels houden (de maximumsnelheid, niet moorden, het vrijhouden van nooduitgangen) wordt deze schade teruggedrongen. Onder de schade kunnen en moeten ook maatschappelijke verontwaardiging en andere emoties gerekend worden. 2. De nalevingskosten (of: zorgkosten) voor de (potentiële) dader om zich aan de regels te houden en schade te voorkomen. Deze kosten omvatten ook de winst die iemand misloopt wanneer hij/zij zich aan de regels houdt.

3

Zie voor een uitgebreidere uitleg van efficiëntie en toepassing(en) van kosten-batenanalyses Van Velthoven en Suurmond (2003) en Suurmond en Van Velthoven (2003).

4

3. De handhavingskosten om het naleven van regels af te dwingen. Dat kunnen privaatrechtelijke kosten zijn voor het afwikkelen van schadeclaims of publiekrechtelijke kosten van opsporing, veroordeling en executie. Het betalen van een schadevergoeding of boete heeft als zodanig geen invloed op de maatschappelijke welvaart, omdat dit kosten zijn voor de een (de dader), maar inkomsten voor de ander (slachtoffers, belastingbetalers). De samenleving als geheel gaat er hierdoor niet op voor- of achteruit, tenzij de verdeling van de effecten van belang wordt geacht. Het opleggen van een gevangenisstraf is wel van belang, wanneer de samenleving waarde hecht aan het verlies van tijd en inkomsten van de gevangene. In het geval van handhaving spreken we van efficiëntie indien de som van de verwachte schade, de nalevingskosten en de handhavingskosten zo laag mogelijk is. De maatschappelijke welvaart is dan immers zo gunstig mogelijk. Van belang is dat het niet per se efficiënt is om te streven naar volledige naleving van de regels. Hoe meer mensen zich aan een bepaalde regel zullen houden, hoe lager de verwachte schade zal zijn. Echter, hoe meer mensen zich aan een bepaalde regel zullen houden, hoe hoger de nalevingskosten zullen zijn. Denkbaar is dat de reductie in de verwachte schade te allen tijde opweegt tegen de nalevingskosten, zoals bij moord. Het is echter ook mogelijk dat dit niet altijd het geval is. Denk aan het bestrijden van legionella, waarvoor bij ondernemingen met een (potentieel) hoog risico op besmetting de kosten van maatregelen wel opwegen tegen de lagere schade van legionella, maar bij ondernemingen met een laag risico niet. Het feit dat niet iedereen zich aan de regels houdt, is dus niet noodzakelijkerwijs een probleem, maar soms maatschappelijk gewenst. Daar komt nog bij dat we ook rekening dienen te houden met de handhavingskosten. Het efficiënte niveau van naleving van een regel is afhankelijk van de vraag of de kosten van het handhaven van dat niveau opwegen tegen de daardoor vermeden schade en de gemaakte nalevingskosten. Met andere woorden, de vraag of er een extra euro aan handhaving besteed moet worden, is afhankelijk van de vraag of daardoor de schade plus de nalevingskosten met meer dan een euro daalt. Zo niet, dan is deze euro niet efficiënt besteed. Het verloop van de handhavingskosten zal sterk afhangen van de precieze context. Het lijkt het meest logisch om te veronderstellen dat er meer handhavingskosten gemaakt moeten worden om gedaan te krijgen dat meer mensen zich aan de regels houden. Als de handhavingskosten inderdaad dit stijgende verloop hebben, dan valt het optimale nalevingsniveau lager uit dan onder de enkele afweging tussen schade en nalevingskosten. Het efficiënte niveau kan nog steeds volledige regelnaleving zijn, zoals bij moord. Maar het kan ook zo zijn, dat ten gevolge van de handhavingskosten het gewenste nalevingsniveau een stuk lager komt te liggen, zoals bij woninginbraak en fietsendiefstal. Dit is tot uitdrukking gebracht in figuur 1. Hierin staat op de horizontale as het nalevingsniveau, van 0% tot 100%. Als niemand zich aan de regels houdt, is de verwachte schade relatief groot, zijn er geen nalevingskosten en wordt er geen geld aan handhaving besteed. Wanneer er genoeg geld aan handhaving wordt uitgegeven, is het mogelijk dat iedereen zich aan de regels zal houden. De schade is dan laag, maar de nalevingskosten zullen hoog zijn. In deze figuur ligt het optimum bij 60%. Wanneer handhavende instanties een hoger niveau nastreven, dan moeten ze zoveel meer geld uittrekken om dat hogere niveau te 5

handhaven, dat het niet meer opweegt tegen de reductie in verwachte schade en de hogere nalevingskosten. Uiteindelijk is het bepalen van het optimum een empirische kwestie die van regel tot regel zal verschillen. In dit rapport zal ik proberen te laten zien hoe dat invulling kan krijgen voor een concrete casus als die van de handhaving van de brandveiligheid in de horeca. Daartoe zal ik eerst in de volgende paragraaf de context nader beschrijven.

3. Beschrijving van de casus: brandveiligheid in de horeca 3.1 De voorschriften Aan horecaondernemingen worden zowel in landelijke regelgeving (het Bouwbesluit 2003) als in gemeentelijke verordeningen (de Bouwverordening) voorschriften gegeven om ervoor te zorgen dat mensen die zich in een brandend gebouw bevinden tijdig een veilige plaats kunnen bereiken. Daartoe moeten horecagelegenheden aan drie soorten vereisten voldoen4: (1) bouwkundige voorzieningen, (2) installatietechnische voorzieningen, en (3) het veilige gebruik van het gebouw. De bouwkundige en installatietechnische voorschriften (denk aan de aanwezigheid van vluchtwegen, brandcompartimenten, brandwerende materialen, brandmeldinstallaties, vluchtrouteaanduidingen etc.) worden voorgeschreven in de vereiste bouwvergunning. Toezicht en handhaving vinden doorgaans plaats door een afdeling van de gemeente belast met bouw- en woningtoezicht, met advies van de brandweer. Deze twee soorten voorschriften blijven in de casus verder buiten beschouwing. De analyse richt zich op het naleven van de gebruiksvoorschriften, gegeven de bouwkundige staat van het gebouw.

4

Zie voor een uitgebreidere beschrijving van de regelgeving bijvoorbeeld Zoomers (2001).

6

Voorschriften voor het brandveilig gebruik van een gebouw zijn opgenomen in de gemeentelijke Bouwverordening. Op grond van deze Bouwverordening zijn horecaondernemingen verplicht om een gebruiksvergunning te hebben, waarin wordt voorgeschreven aan welke eisen zij moeten voldoen.5 De belangrijkste gebruikseisen zijn: 1. Het vrijhouden van (nood)uitgangen en vluchtwegen en het onmiddellijk kunnen openen van de nooduitgangen. 2. Het op de juiste wijze ophangen en impregneren van stoffering en versiering. 3. Transparantverlichting (vluchtwegaanduiding) moet (indien vereist) altijd duidelijk zichtbaar zijn en branden tijdens aanwezigheid van personen. Transparanten en noodverlichting moeten werken bij spanning- of stroomuitval. Daarvoor is periodieke controle en onderhoud noodzakelijk. 4. Blusmiddelen moeten op de juiste manier aangeduid worden en jaarlijks gecontroleerd en eventueel onderhouden worden en bij brand bereikbaar zijn. 5. Overige eisen, bijvoorbeeld op het gebied van: a. ontruimingsplannen, personeelsinstructies etc.; b. controle en onderhoud van diverse installaties (zoals brandmeldinstallaties, ontruimingsinstallaties); c. veilig gebruik van kaarsen, afval, asbakken etc. 6. Er mogen niet meer personen aanwezig zijn in (een deel van) het gebouw dan het voorgeschreven maximum toelaatbaar aantal personen.6 3.2 De horecaondernemingen en de gemeente Om de zin en onzin van het handhaven van deze gebruiksvoorschriften te beoordelen, kijk ik naar een fictieve gemeente die als casus zal dienen. Deze casus beoogt zo representatief mogelijk te zijn. Daartoe heb ik zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de in diverse bronnen beschikbare gegevens. Met behulp van deze gegevens heb ik een zo geloofwaardig mogelijke schatting proberen te maken van de schade, de nalevingskosten en de handhavingskosten7. Het gaat mij in deze bijdrage om een analyse van de handhaving van de bestaande regelgeving. Primair is dit van belang voor het opstellen van een (gemeentelijk) toezichts- en handhavingsbeleid, gegeven de bestaande regelgeving. Echter, bij goede beleidsonderbouwing wordt ook in de fase van het opstellen van regels al nagedacht over de handhaving van die mogelijke regels. Ook dan is de analyse zoals uitgewerkt in dit rapport van belang. En wanneer blijkt dat op geen enkele wijze een resultaat behaald kan worden dat beter is dan onder geen handhaving, dan dient afschaffing of aanpassing van de regelgeving overwogen te worden. 5

6

7

De gemeenten volgen daarbij voor ongeveer 95% de Model-Bouwverordening van de VNG (MBV). In elk geval hanteren alle gemeenten voorzover ik weet een gebruiksvergunningstelsel. De meeste (politieke) aandacht gaat na ‘Volendam’ uit naar het verlenen van deze gebruiksvergunningen. Gegeven dat gemeenten in grote mate de MBV volgen en de meeste vereisten van algemene aard zijn, is het de vraag waarom niet gekozen wordt voor landelijke regelgeving. Dat lijkt een hoop kosten te kunnen besparen. Dit is de enige vereiste die specifiek per horecagelegenheid in de gebruiksvergunning staat opgenomen. De overige vereisten gelden ook indien de horecaonderneming geen gebruiksvergunning heeft. De bronnen waar ik gebruik van gemaakt heb en de wijze waarop ik deze eventueel bewerkt heb, alsmede de uitgebreidere berekening van resultaten, zijn te vinden in de bijlage.

7

De casus heeft betrekking op een representatieve, middelgrote gemeente van 75.000 inwoners met een standaard bevolkingssamenstelling. In deze gemeente zijn 100 horecagelegenheden8, nader onder te verdelen in 15 typen. Onderstaande tabel geeft een algemeen beeld van deze horecaondernemingen. De horecagelegenheden zijn 250 dagen per jaar open. Tabel 3.1 Overzicht horecagelegenheden casus Omschrijving Type Aantal 1 10 Buurtcafé 2 8 Buurtcafé 3 8 Bruincafé 4 4 Disco/muziekcafé 5 8 Café (overig) 6 10 Eetcafé 7 10 Eetcafé 8 8 Restaurant (ned./frans) 9 2 Fastfoodrestaurant 10 5 Restaurant (aziatisch) 11 5 Restaurant (aziatisch) 12 8 Restaurant (mediterraans) 13 4 Zalencentrum 14 5 Restaurant (luxe, bijzonder) 15 5 Restaurant (overig)

vvoa 65 100 125 300 150 175 175 140 185 200 100 175 500 250 100

Jaaromzet 70.000 125.000 200.000 800.000 225.000 300.000 300.000 240.000 700.000 350.000 110.000 400.000 400.000 500.000 225.000

Toelichting: a) vvo = verkoopvloeroppervlakte.

3.3 Nalevingskosten en verwachte schade In de vorige paragraaf is uiteengezet dat er drie effecten in het geding zijn bij het naleven van de regels. In deze paragraaf bespreek ik de grootte van de nalevingskosten en de schade in de casus. Daartoe deel ik de gebruiksvoorschriften op in twee soorten, te weten: 1. Technische voorschriften: dat zijn vereisten met betrekking tot het onderhoud en het op de juiste wijze laten functioneren van de bouwkundige en installatietechnische voorzieningen (met name eis 2, 3, 4 en 5). Deze moeten bij benadering jaarlijks in orde gemaakt worden. De kosten van het naleven van deze voorschriften bestaan uit een bedrag van enkele honderden euro’s per jaar dat aan onderhoud, controle e.d. besteed moet worden. Ik veronderstel dat de helft van deze kosten te maken heeft met zaken die gaandeweg het jaar kapot kunnen gaan en dan vervangen moeten worden (denk met name aan verlichting). 2. Bezoekersaantallen: Dit zijn vereisten die tijdens het gebruik van het gebouw om continue aandacht vragen van de horecaondernemer (zoals eis 1, 5c en 6). Ik benader deze voorschriften door alleen naar de bezoekersaantallen te kijken. Gedurende het jaar heeft een horecaondernemer op een aantal dagen de mogelijkheid om meer bezoekers toe te 8

Met ‘horeca’ worden in dit rapport bedoeld: cafés, discotheken, restaurants e.d. en geen hotels en snackbars. Een horecaondernemer is de exploitant van één horecagelegenheid.

8

laten dan toegestaan. Denk dan aan carnaval, oudejaarsavond, de weekenden voor kerst, verhuur voor privé-feesten etc. Door zich te houden aan de voorschriften loopt de ondernemer gedurende deze dagen een mogelijke extra omzet mis. Ik neem aan dat het voor alle horecagelegenheden voor drie dagen in het jaar algemeen bekend is dat ze dan meer bezoekers kunnen verwachten dan toegestaan (denk aan carnaval of een lokaal evenement). De overige dagen vallen in niet van tevoren bekende weekenden (100 dagen). De per type horecagelegenheid geschatte nalevingskosten staan in tabel 3.2. De horecaondernemer kan een van de volgende vier strategieën kiezen met betrekking tot het naleven van de regels: Stb: Zowel de technische voorschriften als de bezoekersaantallen naleven. St: Alleen de technische voorschriften naleven. Sb: Alleen de bezoekersaantallen naleven. Sn: Geen van de regels naleven.

Tabel 3.2 Nalevingskosten per jaar (in euro’s) max. # Aantal Aanbezoedagen vvoa Type kersb bezoekersc tal 1 10 65 110 2 2 8 100 160 5 3 8 125 200 5 4 4 300 425 20 5 8 150 200 5 6 10 175 300 5 7 10 175 300 5 8 8 140 225 4 9 2 185 250 2 10 5 200 250 3 11 5 100 175 3 12 8 175 300 2 13 4 500 800 20 14 5 250 400 4 15 5 100 150 5

Kosten per dag bezoekersd 60 105 140 375 150 125 125 150 75 150 100 300 110 150 125

Kosten bezoekers (jaar) 120 525 700 7500 750 625 625 600 150 450 300 600 2200 600 625

Technische kosten (jaar)e 250 300 500 700 400 400 500 600 500 800 400 500 1000 800 300

Toelichting: a) vvo = verkoopvloeroppervlakte. b) Het maximum aantal toegestane bezoekers. Dit is een inschatting op basis van de vvo. Het toegestane aantal kan nooit 2x vvo overtreffen. c) Dit is het aantal dagen dat de horecaondernemer de mogelijkheid heeft om meer bezoekers toe te laten dan is toegestaan. d) Dit is de extra winst die een ondernemer kan krijgen als hij meer bezoekers toelaat dan toegestaan. Deze is berekend aan de hand van gegevens over de bestedingen per persoon per horecabezoek, gecorrigeerd met BTW en brutowinstmarge. Ik ben uitgegaan van een overschrijding van het maximum met 10-15%. e) De (structurele) kosten van het naleven van de (merendeels technische) gebruiksvoorschriften worden door Koninklijke Horeca Nederland geschat op zo’n 410 à 760 per jaar per horecagelegenheid (zie Suurmond en Van Velthoven, 2003).

9

Naast de nalevingskosten is de verwachte schade van brand van belang. Deze schade valt op te delen in 3 componenten: 1. Materiële schade aan het gebouw9. Deze schade bedraagt (in Nederland) gemiddeld 720 per jaar per horecagelegenheid of 4 per m2 verkoopvloeroppervlakte per jaar10. 2. Schade ten gevolge van dodelijke slachtoffers, die per dode bestaat uit11: - medische kosten à 5.530 en kosten begrafenis à 5.750, tezamen 11.280 - (netto) productieverlies à 101.460 - immateriële waarde mensenleven (incl. verlies consumptie) à 2,11 miljoen12 - totaal 2.222.700 Per horecabrand overlijden er gemiddeld 0,006 personen. Per horecagelegenheid zijn dat er gemiddeld 0,0001 per jaar. Bij ongeveer 1 op de 250 miljoen horecabezoeken overlijdt iemand door brand. 3. Schade ten gevolge van gewonden, die per gewonde bestaat uit: - medische kosten à 12.140 - (netto) productieverlies à 103.340 - immateriële schade à 232.000 - totaal 347.500 Per horecabrand raken er gemiddeld 0,071 mensen gewond als gevolg van brand. Per horecagelegenheid zijn dat er gemiddeld 0,012 per jaar. Bij ongeveer 1 op de 22 miljoen horecabezoeken raakt iemand gewond door brand. De grootte van de verwachte schade hangt af van de mate waarin de horecaondernemer de regels naleeft. Ik heb voor alle vier de mogelijke strategieën van de horecaondernemers een schatting gemaakt van de kans op brand en de bijbehorende schade in termen van financiële schade, aantal doden en aantal gewonden. Daarmee kan een overzicht gemaakt worden van de totale verwachte schade in euro’s per strategie. In tabel 3.3 zijn deze bedragen te vinden, tezamen met de nalevingskosten13. Uit tabel 3.3 blijkt dat het – nog afgezien van de mogelijke invloed van handhavingskosten – niet efficiënt is als elke horecaondernemer zich aan alle regels houdt. Voor een groot deel van de horecaondernemers is het voldoende als zij zich alleen aan de technische voorschriften houden (St). Voor een tweetal type horecaondernemers is het optimaal als zij zich in het geheel niet aan de regels houden (Sn). Het nalevingsniveau kan in een kengetal worden uitgedrukt door elke horecaondernemer die zich aan een regel houdt als één eenheid mee te tellen. Technische voorschriften en bezoekersaantallen worden daarbij 9 10

11

12

Daarnaast is er nog materiële schade tengevolge van het verlies van bedrijfsomzet. Bij gebrek aan adequate gegevens laten we deze verder buiten beschouwing. De gegevens over het aantal branden in horecagelegenheden, de bijbehorende materiële schade, het aantal dodelijke slachtoffers en het aantal gewonden is beschikbaar bij het CBS (Brandweerstatistiek). Zie Suurmond en Van Velthoven (2003). De genoemde cijfers hebben betrekking op het gemiddelde voor Nederland over de jaren 1993-2001. Op grond van deze cijfers zijn er op 20.500 horecagelegenheden gemiddeld 348 branden per jaar. We hebben dezelfde gegevens gebruikt als in Suurmond en Van Velthoven (2003), afkomstig van schattingen voor verkeersslachtoffers uit Wesemann (2000) en De Blaeij (2003), gecorrigeerd voor inflatie. Dit geldt ook voor de schade van gewonden. Het gaat hier om het bedrag dat mensen bereid zijn te betalen om één verkeersdode uit te sparen. Zie De Blaeij (2003). Deze omvatten geen affectie- of shockschade aan nabestaanden.

10

simpel opgeteld. Het nalevingsniveau loopt dan uiteen van 0 (geen enkele horecaondernemer houdt zich aan een van de regels) tot 200 (alle horecaondernemers leven alle regels na). Het optimale nalevingsniveau ligt op 113 en bestaat uit 73 ondernemers die zich enkel aan de technische voorschriften houden (nalevingsniveau 1) en uit 20 ondernemers (type 6, 11 en 14) die zich aan beide voorschriften houden (nalevingsniveau 2). Daarnaast zijn er 7 ondernemers (type 9 en 15) die zich aan geen enkel voorschrift houden. In dit optimum van 113 worden er alles bijeen 57.500 nalevingskosten gemaakt en resulteert een verwachte schade van 135.300, tezamen 192.700. Tabel 3.3 Overzicht kosten en schade per horecagelegenheid per jaar in euro’s Stb St Sb Sn Kosten kosten schade schade schade schade Aan- tech- bezoe- Stb St Sb Sn + + + + Type tal nisch kers schade schade schade schade nalkn nalkn nalkn nalkn 1 10 250 120 180 190 520 530 550 440 640 530 2 8 300 525 640 770 9700 9920 1460 1070 10230 9920 3 8 500 700 1370 1600 16220 17470 2570 2100 16920 17470 4 4 700 7500 720 2190 4770 7650 8920 2890 12270 7650 5 8 400 750 940 1240 11980 12130 2090 1640 12730 12130 6 10 400 625 1780 2700 14850 16140 2800 3100 15480 16140 7 10 500 625 730 820 2500 2630 1860 1320 3130 2630 8 8 600 600 1830 1970 2920 3100 3030 2570 3520 3100 9 2 500 150 800 820 1130 1170 1450 1320 1280 1170 10 5 800 450 2030 2170 3490 3690 3280 2970 3940 3690 11 5 400 300 1250 1750 2790 3460 1950 2150 3090 3460 12 8 500 600 1420 1480 8160 8210 2520 1980 8760 8210 13 4 1000 2200 1170 1280 5580 5900 4370 2280 7780 5900 14 5 800 600 2240 2980 17050 18170 3640 3780 17650 18170 15 5 300 625 920 980 1210 1270 1850 1280 1830 1270 Totaal 49.200 88.100 117.900 148.600 736.900 789.000 255.200 197.800 825.000 789.000 Toelichting: De grijs geaccentueerde blokjes geven aan waar voor een bepaald type horecaonderneming de som van de verwachte schade en de nalevingskosten het laagste is.

Wanneer er geen handhaving plaatsvindt, dan zullen ondernemers zich waarschijnlijk niet aan de regels houden. In dat geval bedragen de maatschappelijke kosten 789.000. Dit suggereert dat er ruimte is om inderdaad regels te stellen en deze te handhaven. Op welke wijze dat dan het beste kan gebeuren en of dat een saldo oplevert dat kleiner is dan 789.000 zal ik in de komende paragrafen analyseren. De volgende paragraaf gaat eerst kort in op de algemene vraag hoe handhaving het gedrag van horecaondernemers beïnvloedt.

4. Gedrag van horecaondernemers De horecaondernemer moet besluiten of hij de regels na zal leven ja of nee. Leeft een horecaondernemer de regels na, dan heeft hij te maken met de nalevingskosten. Overtreedt hij de regels, dan hoeft hij deze kosten niet te maken, maar moet hij wellicht een boete, een schadevergoeding of andere sanctie betalen, een gevangenisstraf uitzitten, zijn onderneming 13

Bedragen voor individuele horecaondernemingen worden afgerond op tientallen, voor het totaal doorgaans op honderdtallen.

11

sluiten o.i.d. Ik zal de hoogte van deze sanctie of schadevergoeding aanduiden met de term ‘sanctiemaat’. De ‘sanctiekans’ is de kans dat de horecaondernemer daadwerkelijk met deze sanctie geconfronteerd wordt. Tezamen vormen deze het sanctierisico, oftewel de verwachte sanctie. Een horecaondernemer zal de regels naleven indien de kosten van het naleven van de regels, de nalevingskosten, lager zijn dan de kosten van het overtreden van de regels, het sanctierisico. Er wordt dus verondersteld dat de horecaondernemer een rationele keuze maakt. Dat wil zeggen dat hij de voors en tegens van de alternatieven (in dit geval: Stb, St, Sb en Sn) tegen elkaar afweegt en kiest voor het alternatief dat hem naar verwachting het minste kost. Een tweetal opmerkingen hierover ter verduidelijking: 1. Naast de nalevingskosten en het sanctierisico kunnen ook andere kosten in het geding zijn. Denk bijvoorbeeld aan de gevolgen voor de reputatie van de horecaondernemer bij potentiële klanten, familie en vrienden, zakenrelaties etc. Als deze factoren aanwezig zijn, dan zullen zij het overtreden van de regels minder aantrekkelijk maken. Het is echter onduidelijk (en twijfelachtig) of en hoe dergelijke zaken van invloed zijn in de concrete casus. Omdat adequate empirische informatie daarover ontbreekt, laat ik dergelijke zaken verder buiten beschouwing. Dat geldt ook voor de invloed van morele normen die ondernemers voor zichzelf hebben ontwikkeld, bijvoorbeeld dat regels altijd gehoorzaamd dienen te worden. Dergelijke factoren bepalen slechts in hoeverre iemand vatbaar is voor het sanctierisico, niet of iemand wel of niet vatbaar is voor sancties. Als horecaondernemers altijd, of juist nooit, de regels naleven, is handhaving zinloos, omdat er handhavingskosten gemaakt worden zonder dat dit invloed heeft op het gedrag van horecaondernemers. In de casus ga ik er omwille van de eenvoud van uit dat het gedrag van de horecaondernemers volledig wordt bepaald door de te verwachten sanctie en de nalevingskosten. 2. Ook ga ik ervan uit dat de horecaondernemer geen positieve of negatieve waarde hecht aan het risico dat hij loopt. Sommige mensen waarderen de zekerheid van de nalevingskosten boven de onzekerheid van een mogelijke sanctie. Anderen houden juist van een gokje. Ik ga ervan uit dat horecaondernemers risiconeutraal zijn. De horecaondernemer weegt de nalevingskosten af tegen het sanctierisico. Dat betekent dat als de handhavingskosten verwaarloosbaar klein zijn, in beginsel efficiëntie afgedwongen kan worden door het sanctierisico af te stemmen op de te verwachten schade. Dan weegt de horecaondernemer immers de nalevingskosten af tegen de te verwachten schade. Zijn er wel handhavingskosten in het geding, dan behoeft deze stelregel mogelijkerwijs aanpassing. Hoe groot het sanctierisico dan moet zijn, hoe groot de bijbehorende handhavingskosten en de resulterende maatschappelijke welvaart zijn, is het onderwerp van de komende paragrafen. In hoofdlijnen kunnen we daarbij drie mogelijke wijzen van handhaving onderscheiden, namelijk civielrechtelijk, bestuursrechtelijk of strafrechtelijk, die in die volgorde behandeld zullen worden.

12

5. Privaatrechtelijke handhaving Een eerste handhavingsmogelijkheid is om de horecaondernemer aansprakelijk te stellen voor de schade van brand en de handhaving over te laten aan de slachtoffers. Wanneer de ondernemer gedwongen wordt om de schade te vergoeden, zal hij in zijn beslissingen over mogelijke voorzorgsmaatregelen daar rekening mee houden. Hij weegt dan zijn nalevingskosten af tegen de schade die hij naar verwachting zal moeten vergoeden. De sanctiekans bestaat dan uit de kans dat hij door slachtoffers aansprakelijk wordt gesteld en daadwerkelijk tot een vergoeding moet overgaan. De sanctiemaat wordt bepaald door de hoogte van de te vergoeden schade. 5.1 Uitkomsten aansprakelijkheid Allereerst moet vastgesteld worden welke schade voor vergoeding in aanmerking komt. We zullen daarvoor drie mogelijkheden bekijken: 1. Huidig: Een vergoeding volgens huidig recht, waarbij aan nabestaanden van dodelijke slachtoffers slechts de medische kosten en de overlijdensschade wordt vergoed en aan gewonden een beperkt bedrag aan smartengeld wordt uitgekeerd. 2. Affectie: Een vergoeding zoals die eruit zou zien wanneer het huidige wetsvoorstel voor vergoeding van affectieschade is aangenomen.14 3. Volledig: Een schadevergoeding waarbij slachtoffers en nabestaanden de volledige schade op de horecaondernemer kunnen verhalen. Tabel 5.1 geeft de hoogte van de schade die vergoed wordt weer bij de drie mogelijkheden. Tabel 5.1 Overzicht te vergoeden schade (in euro’s) Kostenpost Huidig Affectie Volledig Per dode: Medische kosten 11.280 11.280 11.280 Inkomstenverlies 62.080a 62.080a 620.760 Immateriële schade 0 15.000b 1.590.700 Totaal 73.360 88.360 2.222.740 Per gewonde: Medische kosten 12.140 12.140 12.140 Inkomstenverlies 103.340 103.340 103.340 Immateriële schade 20.000c 27.500b 232.000 Totaal 135.480 142.980 347.480 Toelichting: a) Het inkomensverlies (dat wil zeggen: het bruto productieverlies) wordt onder het huidige recht aan nabestaanden alleen vergoed voor zover zij economisch afhankelijk waren van het slachtoffer. Gegeven de leeftijd en omstandigheden van de slachtoffers, en het feit dat een deel van het bruto productieverlies neerslaat bij de maatschappij in het algemeen ga ik ervan uit dat onder de huidige omstandigheden 10% van het bruto productieverlies voor vergoeding in aanmerking komt. b) In het wetsvoorstel voor affectieschade aan nabestaanden wordt voorgesteld om aan nabestaanden van dodelijke slachtoffers en van gewonden met ernstig en blijvend letsel een forfaitair bedrag van ongeveer 10.000 toe te kennen aan een beperkte kring van nabestaanden. Ik ga er, opnieuw gelet op de achtergrond van potentiële slachtoffers, van uit dat dit bedrag gemiddeld 1,5 keer wordt toegekend. Bij gewonden is in de helft van de gevallen sprake van ernstig en blijvend letsel. c) Aan gewonden wordt ook in het huidige recht smartengeld vergoed, die oploopt naarmate de verwonding ernstiger / blijvender is. Aan de hand van de Smartengeldgids 2003 van de ANWB schat ik dat (jonge) brandslachtoffers gemiddeld 20.000 smartengeld krijgen toegekend. 14

Zie Kamerstukken II 2002/2003, 28781, nr. 1, 2 en 3.

13

Met betrekking tot het vergoeden van de schade kan onderscheid gemaakt worden tussen risicoaansprakelijkheid en schuldaansprakelijkheid. Bij risicoaansprakelijkheid (RA) is de ondernemer altijd verplicht de schade vergoeden. Dat betekent dat, wanneer slachtoffers de horecaondernemer aansprakelijk kunnen en willen stellen, er altijd handhavingskosten op zullen treden nadat er brand is geweest. Wel kan risicoaansprakelijkheid zorgen voor een efficiënte prikkel voor de ondernemer met betrekking tot de afweging tussen schade en nalevingskosten. Bij schuldaansprakelijkheid hoeven er geen handhavingskosten gemaakt te worden wanneer de ondernemer zich aan de vereiste norm heeft gehouden. De schade is dan immers niet te verhalen15. Bij schuldaansprakelijkheid weegt de horecaondernemer de nalevingskosten af tegen het mogelijkerwijs geheel ontlopen van een te betalen schadevergoeding (in plaats van slechts de reductie in schadevergoeding), zodat de prikkel om de regels na te leven mogelijkerwijs te groot of te klein is. Het is daarom van belang de horecaondernemer het optimale nalevingsniveau voor te schrijven. Er zijn in principe drie opties voor het vaststellen van het nalevingsniveau waaraan een ondernemer moet voldoen om aansprakelijkheid te ontlopen. Dat zijn16: SAT: de norm is dat voldaan moet zijn aan de technische voorschriften. SATB: de norm is dat de horecaondernemer aan zowel de technische voorschriften als de bezoekersaantallen moet voldoen. SAEN: de norm is dat de horecaondernemer het efficiënte niveau van zorg moet kiezen, dat wil zeggen nalevingskosten moet maken als deze lager zijn dan de reductie in schade. Tabel 3.3 geeft weer welk niveau dat is. Welke norm opgelegd kan worden, hangt af van de informatie die beschikbaar is over het efficiënte nalevingsniveau van een individuele ondernemer. Is die informatie, ook achteraf, niet beschikbaar per type horecagelegenheid, maar alleen voor alle horecaondernemers gezamenlijk, dan blijven de opties beperkt tot SAT, SATB of geen norm. Verder maak ik gebruik van de volgende gegevens om de maatschappelijke welvaart te bepalen: - De handhavingskosten bedragen 3750 per ingediende claim.17 - Indien de claim wordt erkend, komen deze handhavingskosten voor rekening van de horecaondernemer. - Gemiddeld wordt 95% van de claim toegekend. Dit percentage is kleiner dan 100% omdat er discussie kan bestaan over de vraag of er wellicht eigen schuld is aan de kant

15

16

17

Tenzij slachtoffers denken dat de schade toch wel te verhalen is. Het zal echter vrij snel bekend zijn aan welke normen de ondernemer zich gehouden heeft. De vraag is dan nog wat de rechter aanvaardbaar vindt. Daarover zal in elk geval op termijn (na enkele rechtszaken) duidelijkheid ontstaan. Strikt genomen is er ook de optie om alleen het naleven van bezoekersaantallen voor te schrijven (Sb). In tabel 3.3 valt al te zien dat dat voor alle horecaondernemers een op zijn minst suboptimaal nalevingsniveau is. Deze optie blijft dan ook in het hele rapport verder achterwege. Dit is een schatting op basis van Weterings (1999). Hij heeft de transaktiekosten geschat voor het afwikkelen van letselschadeclaims, dat wil zeggen de kosten voor (1) de pre-claimfase, (2) het vaststellen van de aansprakelijkheid, (3) de medische expertise, en (4) het vaststellen van de schade.

14

-

van het slachtoffer, hoe groot de schade is en in welke mate die veroorzaakt is door de horecabrand.18 De horecaondernemer draait zelf op voor de materiële schade aan het gebouw19. Ook beschikt de horecaondernemer over voldoende vermogen om de schade te vergoeden.

Al met al betekent dit dat de horecaondernemer per dode onder het huidige recht bij risicoaansprakelijkheid naar verwachting een claim zal moeten betalen van 95% * ( 73.360 + 3750) = 73.250. Kijken we bijvoorbeeld naar een horecaondernemer van type 2 dan heeft deze onder Sn naar verwachting 0,000013 dodelijk slachtoffer per dag en onder St 0,0000044. Het maken van technische nalevingskosten à 300 per jaar levert de horecaondernemer in dit geval een lagere schadevergoeding op van naar verwachting (0,000013 – 0,0000044) * 250 dagen * 73.250 = 157. Daar komt op dezelfde manier de reductie in gewonden à 1.811 en in financiële schade à 104 bij. Al met al kan het maken van de technische nalevingskosten voor deze horecaondernemer dan ook zeker uit. Onder schuldaansprakelijkheid zou het zo kunnen zijn dat een horecaondernemer van type 2 door het maken van 300 aan technische nalevingskosten aansprakelijkheid in het geheel ontloopt. Hij bespaart dan naar verwachting aan dodelijke slachtoffers 0,000013 * 250 dagen * 73.250 = 238. In totaal zou hij 3080 aan verwachte kosten ontlopen. Op soortgelijke wijze kan voor elke horecaondernemer onder elke mogelijke schadevergoeding zijn gedrag bepaald worden. De uitkomsten voor privaatrechtelijke handhaving onder de huidige omstandigheden staan in tabel 5.2a. Tabel 5.2a Onder huidig recht RA Verwachte schade 170.750 Nalevingskosten 35.400 Subtotaal 206.150 Handhavingskosten 820 Totaal 207.000 Nalevingsniveau 70

SAT 152.700 45.700 198.400 40 198.400 88

SATB 154.140 44.200 198.340 310 198.640 83

SAEN 154.140 44.200 198.340 150 198.500 83

Wat allereerst opvalt aan tabel 5.2a, is dat onder risicoaansprakelijkheid de handhavingskosten inderdaad een stuk hoger uitvallen dan onder schuldaansprakelijkheid. In beide gevallen zijn de handhavingskosten echter zeer gering in verhouding tot de schade en de nalevingskosten. Dat heeft vooral te maken met het feit dat de handhavingskosten slechts dan gemaakt hoeven te worden indien er brand is uitgebroken én daarbij slachtoffers zijn gevallen. Een dergelijke gebeurtenis doet zich niet vaak voor. 18 19

De hoogte van dit percentage heeft overigens slechts geringe invloed op de uitkomst, zolang het boven de 50% blijft. Ofwel omdat hij daar niet voor verzekerd is, of omdat hij er wel voor verzekerd is, maar de verzekeringsmaatschappij door middel van eigen risico’s, gedifferentieerde premies of eigen (technische) voorschriften in staat is de horecaondernemer te dwingen op optimale wijze rekening te houden met de gevolgen voor de materiële schade. Deze veronderstelling is van geringe invloed, omdat de voorschriften primair gericht zijn op het terugdringen van het aantal menselijke slachtoffers en niet zozeer van de materiële schade. Als de materiële schade niet voor rekening van de horecaondernemer is, bijvoorbeeld omdat hij daarvoor verzekerd is en zich er verder niet om bekommert, dan ligt het nalevingsniveau onder het huidige recht ongeveer 15 punten lager t.o.v. tabel 5.2.

15

Verder kan een deel van de horecaondernemers via een van de vormen van aansprakelijkheid gedwongen worden tot het maken van nalevingskosten, maar is het nalevingsniveau beduidend lager dan 113. Dat heeft te maken met het feit dat de horecaondernemers slechts een beperkt deel van de schade hoeven te vergoeden en daarom maar ten dele rekening houden met de maatschappelijke schade die zij veroorzaken. Bij nadere analyse blijkt bijvoorbeeld dat geen van de horecaondernemers zich in dit geval aan de bezoekersaantallen zal houden, ook niet bij risicoaansprakelijkheid of schuldaansprakelijkheid met beide voorschriften als norm. Het nalevingsniveau ligt bij SATB zelfs lager dan bij SAT. Het aanscherpen van de norm, zorgt dus voor een lager nalevingsniveau. Waar het onder SAT voor een horecaondernemer van type 15 nog voordelig is om te voldoen aan de technische voorschriften om daarmee aansprakelijkheid te ontlopen (kosten 300, geen schadevergoeding à 304), is die prikkel onvoldoende wanneer hij aan beide normen moet voldoen. Dan kiest hij liever voor Sn (en schadevergoeding à 304) in plaats van voor St (nalevingskosten van 300 plus een schadevergoeding van 18, totaal 318) of Stb (nalevingskosten van 925). De prikkel om nalevingskosten te maken is onder schuldaansprakelijkheid groter dan onder risicoaansprakelijkheid, omdat de horecaondernemer in het eerste geval een mogelijke schadevergoeding in het geheel ontloopt door zich aan de voorschriften te houden. In tabel 5.2a blijkt dat uit het feit dat het nalevingsniveau onder schuldaansprakelijkheid groter is dan onder risicoaansprakelijkheid. Omdat er sprake is van onder-afschrikking is dat in dit geval gunstig voor de maatschappelijke welvaart. Als er weinig informatie over individuele horecaondernemers is, dan kan het beste gekozen worden voor schuldaansprakelijkheid met als norm de technische voorschriften. De handhavingskosten die dan ontstaan, zijn het gevolg van horecaondernemers van type 1 en 9 die zich niet aan de voorschriften houden, waardoor er handhavingskosten optreden als er brand uitbreekt en er slachtoffers vallen. Als er wel per horecaondernemer een verschillende norm kan worden vastgesteld, is de maatschappelijke welvaart lager wanneer aan horecaondernemers de efficiënte norm wordt opgelegd, dan wanneer aan iedereen de technische voorschriften worden opgelegd. De reden is dat bij de efficiënte norm horecaondernemers van type 6, 11 en 14 zich niet aan de bezoekersaantallen houden en horecaondernemers van type 1 zich niet aan de technische voorschriften houdt. Daardoor ontstaan er relatief veel handhavingskosten. Deze handhavingskosten kunnen vermeden worden door voor type 6, 11 en 14 als norm de technische voorschriften te hanteren en aan type 1 in het geheel geen voorschriften op te leggen. Dan wordt het best haalbare nalevingsniveau van 83 bereikt zonder dat er handhavingskosten gemaakt worden. Het resterende saldo is dan 198.300. Het blijkt dat als slachtoffers geen volledige schadevergoeding kunnen afdwingen, de horecaondernemers onvoldoende prikkel hebben om schade te voorkomen. Als de te betalen schadevergoeding hoger wordt, dan leidt dat ertoe dat horecaondernemers sneller de nalevingskosten zullen maken. In dit verband kunnen we dan ook kijken of het vergoeden van affectieschade er voor zorgt dat horecaondernemers beter rekening houden met de maatschappelijke schade. De resultaten daarvan staan in tabel 5.2b. Zoals al uit tabel 5.1 viel af te leiden, is de invloed van het vergoeden van affectieschade – in elk geval in deze casus – zeer gering. Het heeft alleen bij SATB invloed en

16

dan slechts voor horecaondernemers van type 15. Daarvoor wordt het nu net wel voordelig om de technische voorschriften na te leven. Tabel 5.2b Met affectieschade RA Verwachte schade 170.750 Nalevingskosten 35.400 Subtotaal 206.150 Handhavingskosten 820 Totaal 207.000 Nalevingsniveau 70

SAT 152.700 45.700 198.400 40 198.400 88

SATB 152.700 45.700 198.400 280 198.700 88

SAEN 154.140 44.200 198.340 150 198.500 83

Wil de horecaondernemer meer de regels naleven, dan zal de te betalen schadevergoeding meer in overeenstemming moeten zijn met de daadwerkelijk ontstane maatschappelijke schade. Tabel 5.2c laat zien dat als de horecaondernemer de volledige maatschappelijk schade moet vergoeden, onder privaatrechtelijke handhaving efficiëntie bereikt kan worden. Als er geen informatie over individuele horecaondernemers beschikbaar is, dan kan dat het beste door een vorm van risicoaansprakelijkheid. Er resteren dan handhavingskosten van 460, maar wel bereiken we het nalevingsniveau van 113. Deze uitkomst is beter dan elke horecaondernemer de technische voorschriften voor te schrijven. Bij een volledige schadevergoeding zullen alle horecaondernemers zich aan de voorgeschreven norm houden. Als er informatie per type horecagelegenheid aanwezig is, dan kan dezelfde situatie bereikt worden zonder handhavingskosten door elke ondernemer precies het efficiënte nalevingsniveau voor te schrijven20. Tabel 5.2c Met volledige schadevergoeding RA SAT Verwachte schade 135.300 148.590 Nalevingskosten 57.450 49.200 Subtotaal 192.750 197.790 Handhavingskosten 460 0 Totaal 193.200 197.800 Nalevingsniveau 113 100

SATB 133.170 59.950 193.120 120 193.200 120

SAEN 135.300 57.450 192.750 0 192.750 113

Bekijken we het geheel van tabel 5.2 dan is het opvallend dat de maatschappelijke welvaart in alle mogelijke situaties niet zeer sterk van elkaar afwijkt. Het verschil is maximaal 14.200 ( 207.000 versus 192.700), zo’n 7%, maar in de meeste gevallen kleiner. Dat wijst erop dat aansprakelijkheid, in welke vorm dan ook en zelfs met een beperkte schadevergoeding, in staat is om in elk geval die horecaondernemers voor wie dat maatschappelijk gezien het meest dringend gewenst is, tot het maken van nalevingskosten te dwingen, zodat er een nalevingsniveau van 70 à 80 ontstaat. Wat er daar bovenop nog bereikt wordt, verbetert wel de maatschappelijke welvaart, maar in veel geringere mate. 20

De economische theorie leert ons dat onder schuldaansprakelijkheid wel het efficiënte nalevingsniveau gekozen wordt, maar mogelijkerwijs een inefficiënt aantal activiteiten, omdat de (potentiële) dader bij optimale zorg alleen opdraait voor de nalevingskosten en niet voor de schade (zie bijvoorbeeld Van Velthoven en Van Wijck, 2001, p.187-191). Dat probleem doet zich in de casus niet voor, omdat de norm voor de zorgvuldigheid zich uitstrekt tot de bezoekersaantallen en de exploitatieduur geen rol speelt.

17

Voor een goede werking van aansprakelijkheid moet wel voldaan zijn aan een aantal voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat slachtoffers in staat zijn de horecaondernemer aansprakelijk te stellen. Op dat laatste ga ik in paragraaf 5.2 in. Andere voorwaarden komen in paragraaf 5.3 aan bod. 5.2 De rol van proceskosten In de vorige paragraaf ben ik ervan uitgegaan dat slachtoffers in staat zijn een schadevergoeding af te dwingen (alleen onder de huidige omstandigheden niet de volledige schade). We hebben niet expliciet gekeken naar de overwegingen van slachtoffers omtrent het wel of niet aansprakelijk stellen van de horecaondernemers. Ook ben ik er impliciet van uitgegaan dat elke claim geschikt kon worden (tegen kosten van 3750). De economische theorie van de geschillenbeslechting21 leert dat er alleen een schikking tot stand komt wanneer beide partijen daarmee beter af zijn dan onder een gang naar de rechter. Een noodzakelijke voorwaarde voor een schikking is dat slachtoffers als stok-achter-de-deur de gang naar de rechter wel kunnen maken indien de horecaondernemer niet wil schikken. Als een horecaondernemer weet dat de slachtoffers als puntje bij paaltje komt niet naar de rechter zullen stappen, zal hij ook niet akkoord gaan met een schikking en zal hij zich ook niet genoodzaakt voelen nalevingskosten te maken om schade te voorkomen. Slachtoffers zijn alleen tot het afdwingen van een schadevergoeding in staat, indien de verwachte schadevergoeding opweegt tegen de kosten van het indienen van een claim. Is dat niet het geval, dan zal een slachtoffer de gang naar een rechter niet maken. Stel dat: S is de schade die mogelijk vergoed wordt; Ps en Ph zijn de kans die het slachtoffer respectievelijk de horecaondernemer denkt te hebben op het winnen respectievelijk verliezen van de rechtszaak; en K is de proceskosten die het slachtoffer en de horecaondernemer gezamenlijk moeten maken bij een rechtszaak. Bij een strikte proceskostenveroordeling voor de verliezende partij denkt het slachtoffer netto Ps * S - (1-Ps) * K over te houden aan een rechtszaak. Is dit bedrag groter dan nul, dan heeft hij een positieve verwachte waarde van een rechtszaak en zal hij de horecaondernemer aansprakelijk stellen. Dit is tevens het bedrag dat hij minstens bij een schikking wil ontvangen. De dader verwacht bij een rechtszaak Ph*(S+K) te moeten betalen. Dit is het bedrag dat hij maximaal bereid is te betalen bij een schikking. Wanneer beide partijen ongeveer dezelfde verwachting hebben omtrent de uitkomst van de rechtszaak (Ps = Ph), dan is het mogelijk een voor beide partijen gunstige schikking tot stand te brengen en de proceskosten uit te sparen. Tabel 5.3 laat zien welke kosten een (ernstig) gewond slachtoffer onder het huidige recht moet maken, indien deze de gang naar de rechter moet maken om de horecaondernemer tot schadevergoeding te dwingen. De kosten van de rechtsgang zijn te onderscheiden in: - De griffierechten. - De kosten van een advocaat, dat wil zeggen de eigen bijdrage indien het slachtoffer gebruik maakt van gesubsidieerde rechtsbijstand, en anders het commerciële tarief. - De overige kosten die de advocaat voor het slachtoffer maakt, ten behoeve van het voeren van officiële procedures, het inschakelen van getuigen, deskundigen etc. 21

Zie bijvoorbeeld Van Velthoven en Van Wijck, 2001, hoofdstuk 6.

18

-

De overige kosten die het slachtoffer kwijt is aan reizen, misgelopen (vrije) tijd etc.

Wanneer er sprake is van een strikte proceskostenveroordeling, dan heeft het slachtoffer bij verlies totale kosten variërend van 8.840 tot 13.530. Daartegenover staat een claimtoekenning van 135.480 bij winst. Het slachtoffer heeft dus baat bij een gang naar de rechter, zolang hij verwacht dat de kans dat zijn claim wordt toegekend tenminste 6,5% tot 10% bedraagt. Daarmee lijkt de toegang tot het recht voldoende gewaarborgd, gesteld dat slachtoffers risiconeutraal zijn en niet te maken hebben met kredietrestricties.

Tabel 5.3

Proceskosten van gewond slachtoffer onder huidig recht (in euro’s in 2004) Hoogste Geen Wrb Laagste Wrbb / daderc Wrba Voor rekening slachtoffer - Eigen bijdraged / advocaate 90 760 1910 f - Griffierechten 110 220 2980 - Overige kosten PM PM PM Totaal slachtoffer 200 980 4890 - Kosten toevoeginge, g 760 90 - Kosten civiele rechtszaak 470 470 470 Totaal maatschappijh 3230 3230 4290 Totaal private partijen als overig 9620 13530 8840 = 3750i Toelichting: Algemeen: Het gaat dus om een claim van 135.480 waarop een gewonde een beroep kan doen. De hoogte van de proceskosten zal bij een andere hoogte van de claim echter alleen variëren met betrekking tot de griffierechten die niet-Wrb-ers / gedaagden moeten betalen. Alle cijfers hebben betrekking op (1 januari) 2004. a) Dat wil zeggen: degenen die recht hebben op gesubsidieerde rechtsbijstand en daarbij de laagste eigen bijdrage moeten betalen (maar geen nul). b) Idem, maar dan de hoogste eigen bijdrage. c) Ik ga ervan uit dat de dader niet voor rechtsbijstand in aanmerking komt en dat zijn advocaat evenveel tijd en geld kwijt is als die van het slachtoffer. Daarom zijn de kosten voor de dader gelijk aan die voor een slachtoffer dat geen recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand. d) Zie de Wet op de Rechtsbijstand. e) Het aantal uur dat een advocaat aan een zaak besteedt kan met behulp van de uitbetaalde toevoegingen geschat worden op 9 uur. Het commerciële tarief voor de advocaat is 212. f) Griffierechten per 1 januari 2004 (zie artikel 17 Wet tarieven in burgerlijke zaken). Indien er recht op gesubsidieerde rechtsbijstand is, is er ook recht op een korting op de griffierechten. g) Per 1 januari 2004 bedraagt de vergoeding 93,84 per uur. De kosten voor de overheid bedragen dan 9 uur * 93,84 minus de eigen bijdrage. h) Dat wil zeggen de totale kosten die worden uitgegeven aan rechtspraak en advocatuur. De griffierechten tellen daarbij niet mee, omdat dit uitgaven zijn van de partijen, maar inkomsten voor de overheid. De eigen bijdrages, toevoegingen etc. tellen wel mee, omdat dit uiteindelijk handhavingskosten zijn (uitgaven aan de advocatuur). Hierbij zijn dus zowel de kosten van slachtoffers als horecaondernemers meegenomen. i) Er ontbreekt een schatting van de overige proceskosten. Deze bestaan voor een belangrijk deel uit de kosten van het inschakelen van deskundigen. Dat zijn dus dezelfde kosten als bij het via een schikking afwikkelen van een claim. We kunnen hiervoor dus prima de schatting van Weterings (1999) nemen als totale overige kosten voor beide partijen samen. Dit zijn dus in elk geval kosten die zowel bij een schikking als bij een rechtszaak gemaakt moeten worden.

19

Als er een rechtszaak nodig is, dan bedragen de maatschappelijke kosten minstens 3230 + 3750 = 6.980. Deze kosten kunnen tenminste ten dele omlaag (en dus de maatschappelijke welvaart omhoog) indien het slachtoffer en de horecaondernemer in een schikking tot overeenstemming komen, buiten de officiële procedure. Deze partijen besparen dan sowieso op de griffierechten en op zijn minst ten dele op de kosten van de advocaat, zodat ook zij gebaat zijn bij een schikking. Als de kosten bij een schikking 3750 bedragen, dan kunnen zij gezamenlijk zo’n 5.090 (laag Wrb) tot 9780 (geen Wrb) besparen. Bij een door beide partijen verwachte kans op erkenning van de claim van 95%, ligt de minimale 137.10022. Het schikkingsbedrag uit de vorige schikkingsruimte tussen 129.150 en paragraaf, namelijk 95%*( 135.480+ 3750) = 132.270, valt daar binnen. In dit verband wordt nog opgemerkt dat in de berekeningen van paragraaf 5.1 er geen relatie is gelegd tussen de hoogte van de claim en de hoogte van de handhavingskosten. De berekeningen waren dan ook een versimpeling van het ware karakter van de handhavingskosten. Zo is het mogelijk dat het vergoeden van affectieschade tot discussie (en bijbehorende kosten) leidt over de vraag wie daarvoor in aanmerking komt. Ook is het mogelijk dat het volledig vergoeden van de schade tot meer claims leidt of tot meer rechtszaken, zodat de handhavingskosten stijgen en de uitkomst inefficiënt is23. 5.3 Overige voorwaarden In de vorige paragrafen is naar voren gekomen dat langs privaatrechtelijke weg een acceptabele hoogte van de maatschappelijke welvaart bereikt kan worden. Bij afwezigheid van ‘punitive damages’ kan onder privaatrechtelijke handhaving een sanctierisico gerealiseerd worden dat gelijk is aan de verwachte schade, wanneer de sanctiekans gelijk is aan 1 en de sanctiemaat de totale maatschappelijke schade weerspiegelt. Omdat de handhavingskosten gering zijn of zelfs afwezig, valt de bijbehorende maatschappelijke welvaart gunstig uit. Naast de in 5.2 gemaakte kanttekening over de rol van slachtoffers, moet aan nog een aantal voorwaarden voldaan zijn, die tot nu toe nog niet aan bod gekomen zijn. De economische theorie leert dat een dergelijke wijze van handhaven alleen effectief is, wanneer voldaan is aan de volgende voorwaarden24: 1. De horecaondernemer beschikt over voldoende vermogen om de schade te vergoeden. Is dat niet het geval, dan zal de ondernemer zich niet druk maken om het deel van de schade waar hij toch niet voor op kan draaien, zodat hij een inefficiënt nalevingsniveau zou kunnen kiezen. Voor een deel van de horecaondernemers (de kleinere ondernemers die over slechts één pand beschikken en/of de slecht renderende) is dit een reëel probleem. Een (verplichte) verzekering zou hiervoor uitkomst kunnen bieden.25 22 23

24 25

Dat is 95%* 135.480+5%* 8.840 respectievelijk 95%*( 135.480+ 8.840). Maar, bijvoorbeeld met betrekking tot een ‘volledige’ schadevergoeding is het mogelijk om te laten zien dat een verdubbeling van de handhavingskosten per claim tot 7500, geen andere invloed heeft dan een verdubbeling van de handhavingskosten. Zie bijvoorbeeld Shavell (1984 en 1993) en Suurmond en Van Velthoven (2004). Zij het dat een verzekering weer aanleiding kan geven tot andere problemen, m.n. dat van moreel risico. Dat wil zeggen dat de horecaondernemer geen prikkel meer heeft om nalevingskosten te maken om zodoende de schade te beperken, aangezien de schade voor rekening van de verzekeringsmaatschappij komt. De verzekeringsmaatschappij kan dit gedrag beteugelen door een

20

2. De horecaondernemer moet voldoende informatie hebben over de mate waarin het maken van nalevingskosten bijdraagt aan het reduceren van de schade. Heeft hij dat niet, dan kan hij niet de optimale hoeveelheid nalevingskosten bepalen. Dat de kennis over de kans op brand en de schade bij brand een grote mate van expertise vraagt, staat buiten kijf. Echter, het is goed mogelijk om deze kennis op bijvoorbeeld brancheniveau te verzamelen en te verspreiden. Een andere optie is dat er gespecialiseerde bureaus komen die de horecaondernemer van advies voorzien. 3. Slachtoffers moeten de mogelijkheid hebben om de schade inderdaad te verhalen op de horecaondernemer (zie paragraaf 5.2). Zo niet, dan wordt de ondernemer niet aansprakelijk gesteld en heeft hij dus ook geen prikkel om schade te voorkomen. Daarbij zijn vooral de proceskosten en de vraag wat rechtens verhaalbaar is (de sanctiemaat) van belang.26 4. Nadat schade is ontstaan, moet bekend zijn wie die heeft veroorzaakt, zodat er geen hoge opsporingskosten door slachtoffers gemaakt hoeven te worden. Deze voorwaarde is doorgaans geen probleem bij horecaondernemers, behalve misschien voor de louche types die zich verschuilen achter ingewikkelde bedrijfsconstructies. Concluderend kan gesteld worden dat de handhaving van de brandveiligheid in de horeca overgelaten kan worden aan de slachtoffers, gesteld dat (1) de sanctiemaat adequaat is, dat wil zeggen in overeenstemming met de daadwerkelijke maatschappelijke schade, (2) het vermogen van de horecaondernemer toereikend is, en (3) de kans dat slachtoffers daadwerkelijk een claim kunnen afdwingen, voldoende groot is.

6. Bestuursrechtelijke handhaving In de vorige paragraaf hebben we gezien welke uitkomst bereikt kan worden onder privaatrechtelijke handhaving. In dat geval worden de handhavingskosten slechts gemaakt nadat er schade is ontstaan (schadegerelateerde handhaving). Wanneer het vermogen van de horecaondernemers onvoldoende groot is, of er anderszins problemen zijn, kan privaatrechtelijke handhaving tot een inefficiënte uitkomst leiden. Dan kan gekozen worden voor een publiekrechtelijke manier van handhaven. In deze paragraaf kijken we naar bestuursrechtelijke handhaving, zoals dat ook nu in de praktijk bijna altijd plaatsvindt. De handhaving vindt daarbij plaats op het moment dat schade voorkomen kan worden (handelingsgerelateerd) en niet pas nadat er schade is ontstaan. Bij bestuursrechtelijke handhaving kan de gemeente door middel van het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang of door het dreigen met sluiting, de

26

kostbaar systeem van monitoring etc. In zekere zin komt dat erop neer dat de verzekeringsmaatschappij toezicht en controle moet houden, vergelijkbaar met een publiekrechtelijke handhaver. Dit komt in de paragrafen 6 en 7 aan bod. Met name de vraag wie de beste informatie heeft over nalevingskosten en schade, de private verzekeringsmaatschappij of de publieke handhaver, is van invloed op de vraag door wie een dergelijk toezicht en controle het beste kan worden uitgeoefend. Daarnaast dient de schade herleidbaar te zijn tot een individueel slachtoffer en een individuele dader en niet pas op lange termijn bekend te worden. Een klassiek voorbeeld daarvan is milieuvervuiling, zoals waterverontreiniging. Dit doet zich niet voor bij brandschade.

21

horecaondernemer ertoe brengen om de voorschriften na te leven. Een horecaondernemer van type 1 kan er bijvoorbeeld toe gedwongen worden om de technische nalevingskosten van 250 te maken, als hij een dwangsom krijgt opgelegd van meer dan 250 en de gemeente een pakkans realiseert van 100% met betrekking tot het verbeuren van de dwangsom. De horecaondernemer is dan beter af door het maken van de nalevingskosten (kosten 250) dan het overtreden van de technische voorschriften (kosten meer dan 250). Ik ga ervan uit dat gemeenten in staat zijn om voldoende hoge dwangsommen op te leggen (of anders: sluiting), om naleving van de regels af te dwingen. De keerzijde van deze bestuursrechtelijke vorm van handhaving is echter dat de horecaondernemer pas geconfronteerd wordt met een mogelijke sanctie als hij eenmaal ontdekt is als overtreder. Bij de eerste constatering is de sanctiemaat nihil, zodat het sanctierisico ook nihil is, ongeacht de sanctiekans. Het gevolg is dat de ondernemer de regels zal overtreden. Pas na een eventuele controle waarbij gebleken is dat de ondernemer in overtreding is, volgt er een voldoende groot sanctierisico, bijvoorbeeld door een kans op hercontrole van 100% en het verbeuren van een voldoende grote dwangsom bij overtreding. Ik begin de analyse met de situatie die sterk overeenkomt met het beleid dat de meeste gemeenten op dit moment voeren, namelijk dat elke horecaonderneming eenmaal per jaar gecontroleerd wordt op de technische voorschriften. In dat geval leven alle horecaondernemers dus in elk geval in tweede instantie de technische voorschriften na en moeten zij de bijbehorende kosten maken. AVD (2003) levert de noodzakelijke informatie over de handhavingskosten: - Gemiddeld is er per controle 3,25 uur nodig, inclusief hercontroles en administratieve werkzaamheden. Het bijbehorende tarief per uur is 51,30. - In 1% van de gevallen is het noodzakelijk om daadwerkelijk over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom, omdat de horecaondernemer net zolang wacht tot hij daadwerkelijk gedwongen wordt de nalevingskosten te maken. Dit leidt tot veroordelingskosten. Een dergelijk traject vraagt gemiddeld 20 uur arbeidsinzet, tegen een tarief van 7027. Ik ga ervan uit dat deze kosten zowel van toepassing zijn op de handhaving van de technische voorschriften als van de bezoekersaantallen. In één controle kunnen ook beide voorschriften tegelijk gehandhaafd worden. Met betrekking tot de naleving van de voorschriften geldt het volgende: 1. Technische voorschriften: - Voor de helft betreft het hier uitgaven aan zaken die de ondernemer jaarlijks voor elkaar moet brengen, en die dan ook weer voor een jaar in orde zijn. Denk aan het impregneren van de versiering, of het jaarlijks controleren van de blusmiddelen. Als er tenminste jaarlijks wordt gecontroleerd, dan wordt de ondernemer (al dan niet via dwangsommen) gedwongen deze kosten elk jaar te maken en is het nalevingsniveau dus 1. 27

Ik veronderstel dat er geen kosten zijn aan de kant van de horecaondernemer, bijvoorbeeld inzake het maken van bezwaar en beroep, inschakelen van rechtshulp etc. Dit lijkt in de praktijk ook nauwelijks voor te komen. Een horecaondernemer zal gebruik willen maken van dergelijke procedures indien de kosten daarvan opwegen tegen de daardoor verwachte reductie in de sanctiemaat.

22

Voor de andere helft betreft het uitgaven aan zaken die gedurende het jaar kunnen uitvallen. Zo kan de horecaondernemer ervoor kiezen om elk jaar zijn lampen voor vluchtrouteaanduiding te vervangen, maar kan hij ook wachten tot ze uitvallen en er dan eventueel voor kiezen om ze te vervangen. In het eerste geval, of als de ondernemer de lampen direct vervangt, is de naleving volledig. Onder een bestuursrechtelijke aanpak is de horecaondernemer echter goedkoper uit door te wachten met het vervangen van de lampen totdat de handhaver er wat van zegt, en dan – onder dreiging van dwangsommen – over te gaan tot vervanging. De lampen kunnen uitvallen de dag nadat de handhaver is geweest, zodat de naleving in dat jaar bijna nihil is (pas als de handhaver volgend jaar langskomt, voldoet de ondernemer weer aan de voorschriften). De lampen kunnen ook uitvallen de dag voordat de handhaver langskomt, zodat de naleving bijna 1 is. Gemiddeld is de naleving door de horecaondernemer dan 0,5. - In totaal is de verwachte naleving van de technische voorschriften bij een jaarlijkse controle dan 50%*1 + 50%*0,5 = 0,75. Bij meerdere controles per jaar kan dit getal op analoge wijze berekend worden, verondersteld dat de lampen niet vaker dan één keer per jaar uitvallen. 2. De bezoekersaantallen: hiervoor geldt dat deze gehandhaafd kunnen worden door de horecagelegenheid ter plekke te ontruimen indien er een overschrijding van de bezoekersaantallen wordt geconstateerd. Op dagen dat er gecontroleerd wordt is het nalevingsniveau dan 1, op dagen dat er niet gecontroleerd wordt 0, zodat er een gemiddelde berekend kan worden. In tabel 3.3 is te zien dat als de gemeente geen onderscheid kan maken tussen typen horecaondernemers, het zelfs zonder handhavingskosten optimaal is om bezoekersaantallen niet te handhaven. Bovendien blijkt het handhaven van bezoekersaantallen voor geen enkele horecaondernemer efficiënt zolang dat alleen extra naleving van bezoekersaantallen oplevert. Het enkel controleren van bezoekersaantallen leidt tot een daling van de maatschappelijke welvaart. Wel kan het efficiënt zijn om, gegeven het feit dat er op technische voorschriften gecontroleerd moet worden, deze voor horecaondernemers van type 6, 11 en 14 te combineren met een controle op overschrijding van de bezoekersaantallen. -

Wanneer alle horecaondernemers, zoals gebruikelijk in de huidige praktijk, eenmaal per jaar gecontroleerd worden op de technische voorschriften, leidt dat tot een nalevingsniveau van 75, waarbij de maatschappelijke welvaart 376.000 is, onder te verdelen in 18.100 handhavingskosten, 49.200 nalevingskosten en 308.700 verwachte schade. Zie tabel 6.1. Wanneer er vaker per jaar gecontroleerd wordt, zorgt dat ervoor dat horecaondernemers sneller overgaan tot het in orde brengen van de vluchtrouteaanduiding, zodat de verwachte schade daalt. De vraag is dan of per saldo de maatschappelijke welvaart daarbij gebaat is. Tabel 6.1 geeft de maatschappelijke welvaart bij een verschillend aantal controles per jaar. Het blijkt dat het optimaal is om horecagelegenheden drie keer per jaar te controleren.

23

Tabel 6.1 Bestuursrechtelijke handhaving – technische controles ( , per jaar) Aantal controles per 0 1 2 3 4 horecagelegenheid Verwachte schade 789.000 308.700 228.600 202.000 188.600 Nalevingskosten 0 49.200 49.200 49.200 49.200 Subtotaal 789.000 357.900 277.800 251.200 237.800 Opsporingskosten 0 16.700 33.300 50.100 66.700 Veroordelingskosten 0 1.400 2.800 4.200 5.600 Handhavingskosten 0 18.100 36.100 54.200 72.300 Totaal maatschappij 789.000 376.000 314.000 305.400 310.100 Nalevingsniveau 0 75 88 92 94

Wanneer de handhaver informatie heeft over de verwachte schade en de nalevingskosten per type horecaondernemer, dan hoeven niet alle horecaondernemers even vaak gecontroleerd te worden, maar kan de handhaver per horecaondernemer het optimale aantal controles bepalen. Tabel 6.2 bevat de uitkomsten in dit geval, waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen een situatie waarin wel en een waarin niet op bezoekersaantallen wordt gecontroleerd. Het blijkt optimaal om in totaal 265 controles uit te voeren. Voor horecaondernemers van type 6, 11 en 14 blijkt het optimaal om deze controles zoveel mogelijk uit te voeren op dagen dat er tegelijkertijd op bezoekersaantallen gecontroleerd kan worden. Dat heeft geen gevolgen voor de handhavingskosten, maar zorgt wel voor een daling van de schade plus de nalevingskosten met zo’n 500028. Daarnaast is het voor horecaondernemers van type 1, 9 en 15 optimaal om nooit te controleren. Tabel 6.2 Bestuursrechtelijke handhaving – Specifieke info ( , per jaar) Optimaal per Optimaal per horecagelegenheid met horecagelegenheid technisch bezoekers Verwachte schade 197.100 187.200 Nalevingskosten 44.200 49.200a Subtotaal 241.300 236.400 Opsporingskosten 44.200 44.200 Veroordelingskosten 3.700 3.700 Handhavingskosten 47.900 47.900 Totaal maatschappij 289.200 284.200 Nalevingsniveau 75 85 Toelichting: a) Dit is puur toevallig gelijk aan de som van de technische nalevingskosten voor alle horecaondernemers. Het bestaat uit 44.200 voor de technische voorschriften en 5000 voor de bezoekersaantallen

Het is dus mogelijk om door middel van een bestuursrechtelijke aanpak de schade van brand in de horeca terug te dringen. Het nadeel van een dergelijke aanpak is echter dat horecaondernemers zullen afwachten tot er daadwerkelijk met sancties gedreigd wordt. Dat 28

Daarbij is ervan uitgegaan dat de drie bekende dagen dat bezoekersaantallen overschreden kunnen worden zijn opgedeeld in twee dagen carnaval en een lokaal evenement een half jaar later. Het is dan voor horecaondernemers van type 6, 11 en 14 optimaal om de reguliere halfjaarlijkse controles op de dag van het lokale evenement en op een van de carnavalsdagen te laten vallen. Het is niet optimaal om op twee dagen carnaval te controleren, omdat dat geen extra naleving van de technische voorschriften oplevert en controle op bezoekersaantallen alleen niet efficiënt is.

24

betekent dat een horecaondernemer pas de regels na gaat leven als er voldoende gecontroleerd wordt, hetgeen gepaard gaat met (forse) handhavingskosten. Zoals we weten uit paragraaf 2 daalt het efficiënte nalevingsniveau als de handhavingskosten een stijgend verloop hebben. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat het niet efficiënt is om onder een bestuursrechtelijke aanpak op enkel de bezoekersaantallen te controleren. Ook is het te zien in het feit dat het optimum aantal controles voor drie type horecaondernemers (1, 9 en 15) nul is, waar dat in tabel 3.3 nog voor 2 types geldt (9 en 15). Het nadeel van een bestuursrechtelijke aanpak is dus het afwachtende naleefgedrag van de horecaondernemers. In hoeverre dat gedrag mogelijk is, hangt af van de vraag in welke mate dergelijk ‘uitstelgedrag’ kan optreden. Zou één controle per jaar voldoende zijn om ervoor te zorgen dat de technische voorschriften gedurende het hele jaar in orde zijn, dan kan een nalevingsniveau van 100 bereikt worden tegen handhavingskosten van 18.100. De maatschappelijke welvaart is dan 215.90029. Ik zou in deze paragraaf ook de bestuurlijke boete nog als optie kunnen aandragen. Deze heeft echter met betrekking tot het effect op het gedrag van de horecaondernemer hetzelfde karakter als een strafrechtelijke boete. Deze komt in de volgende paragraaf aan bod. Waar gesproken wordt over een boete, kan de lezer dat dan interpreteren als een strafrechtelijke dan wel bestuurlijke boete.30

7. Strafrechtelijke handhaving De afwachtende houding van de horecaondernemers onder een bestuursrechtelijke aanpak kan voorkomen worden wanneer hun gedrag wel meteen bestraft wordt met bijvoorbeeld een boete. Wanneer de boete voldoende groot is, dan kiest de horecaondernemer er bijvoorbeeld voor om kapotte lampen direct te vervangen, zodat hij de technische voorschriften volledig naleeft. De horecaondernemer zal er voor kiezen om de regels na te leven, indien zijn nalevingskosten kleiner zijn dan het sanctierisico, bestaande uit het product van de pakkans en de boete. 7.1 Mogelijk beleid: boete 250 Een dergelijke strafrechtelijke aanpak komt op dit moment niet voor, maar is wel degelijk mogelijk31. Kijken we naar soortgelijke overtredingen dan is een boete van 250 een goed 29 30

31

Immers, alle horecaondernemers kiezen voor St, waarbij de verwachte schade gelijk is aan 148.600 en de nalevingskosten aan 49.200. De bestuurlijke boete laten we dus niet apart zien in berekeningen, omdat deze hetzelfde effect heeft als een strafrechtelijke boete, voor zover een bestuurlijke boete direct wordt opgelegd; gaat een bestuurlijke boete gepaard met waarschuwingen vooraf, dan heeft het dezelfde werking als een dwangsom. Wel zouden de handhavingskosten kunnen verschillen. Het is mogelijk om bijvoorbeeld de handhavingskosten uit deze paragraaf toe te passen op het opleggen van een bestuurlijke boete, in plaats van de kosten van de inzet van politie, OM etc. Dit levert echter niet veel meer inzicht op en laten we dus ook achterwege. Zie artikel 12.1 Model-Bouwverordening (VNG). Overtredingen van de gebruiksvoorschriften gelden als strafbaar feit en worden gestraft met hechtenis van ten hoogste vier maanden of geldboete van de derde categorie.

25

uitgangspunt32. Ik veronderstel dat deze boete per geconstateerde overtreding van de technische voorschriften en van de bezoekersaantallen opgelegd kan worden. De hoogte van de boete is niet afhankelijk van de ernst van de overtreding. De bijbehorende handhavingskosten bestaan uit opsporingskosten, veroordelingskosten en executiekosten: 1. De opsporingskosten zijn de kosten van de politie-inzet. Deze kunnen geschat worden op 65 per uur, inclusief administratieve ondersteuning, scholing, huisvesting e.d. Voor een controle is één uur politie-inzet nodig33. Ik ga er daarbij van uit dat het ophelderingspercentage 100% is, dat wil zeggen dat áls er gecontroleerd wordt, eventuele overtredingen met zekerheid worden vastgesteld. 2. De veroordelingskosten zijn de kosten voor het opmaken van een proces-verbaal door de politie, de kosten die het OM moet maken om de zaak af te doen en de eventuele kosten van de rechtspraak. Deze kosten hoeven alleen maar gemaakt te worden indien er sprake is van een overtreding en er tot vervolging wordt overgegaan. Het is niet zo eenvoudig om een goede schatting te maken van deze kosten. Uitgaande van het gemiddelde voor strafrechtelijke afdoeningen kom ik uit op een bedrag van 815. Daar komen dan nog kosten voor de horecaondernemer bij voor het voeren van procedures die eveneens lastig te bepalen zijn, maar geprikt kunnen worden op naar verwachting 50. Omdat dit vrij hoge bedragen zijn voor het opleggen van een boete van 25034, zal ik twee verschillende alternatieven meenemen: a) Veroordelingskosten van 865, waarvan 50 voor de horecaondernemer – gebaseerd op het gemiddelde van strafrechtelijke afdoeningen. In deze situatie wordt gemiddeld 94% van de processen-verbaal afgedaan door het OM. In totaal moet de horecaondernemer in ongeveer 80% van de opgelegde processen-verbaal, daadwerkelijk een boete of transactie van 250 betalen. Dat betekent dat de verwachte sanctiemaat voor de horecaondernemer gelijk is aan 80%* 250+ 50 = 250. b) Veroordelings- en executiekosten van in totaal 100, waarbij de horecaondernemer verder geen kosten maakt. Er volgt altijd een transactie van 250. 3. De executiekosten zijn de kosten van het innen van een boete. Deze bedragen gemiddeld 9 per te innen boete. De sanctiemaat is dus gelijk aan 250. De horecaondernemer leeft de regels na indien zijn nalevingskosten kleiner zijn dan het sanctierisico. De strafrechtelijke handhaver moet het efficiënte aantal controles (de pakkans) bepalen, zodat het efficiënte sanctierisico wordt gerealiseerd. De uitkomst hangt af van de beschikbare informatie. Er zijn drie mogelijke situaties met bijbehorende beleidsalternatieven (naast de nuloptie van niet controleren): 32

33

Zo worden overtredingen van de sluitingstijden in de horeca volgens de boetebase van het OM bestraft met 125 boete, geluidsoverlast door de horeca met 75, en overtredingen van de Drank- en Horecawet (denk bijvoorbeeld aan het verkopen van alcohol aan minderjarigen) met boetes van 400 à 500. Deze schatting is gebaseerd op de tijd die de brandweer op dit moment voor deze controles uittrek en lijkt overeen te komen met de 3,25 uur uit AVD (2003). Bedenk dat administratieve ondersteuning e.d. hier in het tarief is verwerkt en niet in het aantal controle-uren en dat er bij strafrechtelijke handhaving geen hercontroles noodzakelijk zijn.

26

1. Perfecte informatie: de handhaver beschikt per type horecaondernemer over de juiste informatie over zowel de schade als de nalevingskosten van zowel de technische voorschriften als de bezoekersaantallen. De handhaver kan dan per type ondernemer bepalen welke voorschriften hij handhaaft en hoeveel controles hij daarop uitvoert. 2. Informatie nalevingskosten: de handhaver heeft informatie per type horecaondernemer over de nalevingskosten van in elk geval de technische voorschriften. De handhaver moet dan bij elke horecaondernemer dezelfde voorschriften handhaven – en zal dan overal de technische voorschriften handhaven35 – maar kan wel het benodigde aantal controles laten variëren tussen verschillende typen horecaondernemingen. In situatie 1 of 2 geldt dat per type ondernemer een sanctierisico gerealiseerd kan worden. Een horecaondernemer van type 3 zal bijvoorbeeld de technische voorschriften naleven, indien er minimaal 2 controles per jaar plaatsvinden: nalevingskosten à 500 tegenover een sanctierisico van minstens 2 * 250 500. Een horecaondernemer van type 4 zal dat – gegeven zijn nalevingskosten van 700 – doen als er minimaal 2,8 keer per jaar gecontroleerd wordt. Het is in situatie 1 of 2 optimaal om óf het sanctierisico zo groot te maken dat de horecaondernemer zich aan de regels houdt, óf het sanctierisico op nul te stellen (geen handhavingskosten). In beide gevallen worden er geen boetes opgelegd en dus ook geen veroordelingskosten gemaakt. De enige kosten zijn de opsporingskosten voor het realiseren van het aantal controles. Dat is anders in de volgende situatie: 3. Geen informatie: er is voor de handhaver geen informatie per type horecaondernemer beschikbaar. De handhaver moet dan bij elke horecaondernemer dezelfde voorschriften handhaven36 en moet elke horecaondernemer dan ook even vaak controleren. Daarbij is het onderscheid tussen hoge veroordelingskosten (3 – I) en lage veroordelingskosten (3 – II) van belang. In situatie 3 moeten er namelijk soms wel boetes worden uitgedeeld. Als er bijvoorbeeld twee keer per jaar gecontroleerd wordt, dan zal een horecaondernemer van type 3 zich aan de technische voorschriften houden, maar een horecaondernemer van type 4 niet. Wanneer een horecaondernemer van type 4 gecontroleerd wordt (naar verwachting twee maal per jaar), wordt er een overtreding geconstateerd en zal er een boete moeten volgen met bijbehorende handhavingskosten. Ik kan nu laten zien wat de uitkomst van strafrechtelijke handhaving is bij een boete van 250. Zie tabel 7.1, 7.2 en 7.3. Tabel 7.1 beschrijft de uitkomst voor de verschillende alternatieven. In de situatie van perfecte informatie wordt in principe bij elke horecaondernemer die combinatie van technische voorschriften en bezoekersaantallen gehandhaafd waar de som van de verwachte schade en de nalevingskosten zo klein mogelijk is. Dat betekent dat horecaondernemers van type 9 en 15 in het geheel niet gecontroleerd worden. Horecaondernemers van type 6, 11 en 14 worden op bezoekersaantallen gecontroleerd, maar alleen op de drie bekende dagen. Het is niet efficiënt om ook op de overige 100 dagen de bezoekersaantallen te handhaven. Dat zou zulke grote handhavingskosten vergen dat de 34 35

Zeker wanneer het ophelderingspercentage 100% is, zodat er weinig discussie lijkt te kunnen bestaan over de opgelegde boete. Het is met tabel 3.3 in het achterhoofd niet efficiënt om bij afwezigheid van type-specifieke informatie beide voorschriften bij alle horecaondernemingen te handhaven. Dat is altijd suboptimaal ten opzichte van het handhaven van enkel de technische voorschriften.

27

maatschappelijke welvaart lager uit zou vallen. Daarom is het nalevingsniveau met 108 iets lager dan in het optimum van 113 in tabel 3.3. Voor geen van de horecaondernemers zijn de handhavingskosten dusdanig groot dat het met betrekking tot de technische voorschriften efficiënt is om een lager nalevingsniveau na te streven dan op grond van tabel 3.3. Bij informatie nalevingskosten vindt er geen controle op bezoekersaantallen plaats bij horecaondernemers van type 6, 11 en 14, en horecaondernemers van type 9 en 15 worden nu ook gecontroleerd op de technische voorschriften. Tabel 7.2 laat voor de technische nalevingskosten zien bij welk aantal controles per jaar de horecaondernemer de voorschriften gaat naleven. Tabel 7.1 Strafrechtelijke handhaving boete 250 Niets doen Verwachte schade Nalevingskosten Subtotaal Opsporingskosten Veroordelingskostena Handhavingskosten Totaal maatschappij Nalevingsniveau Aantal controles (waarvan bezoekers)

789.000 0 789.000 0 0 0 789.000 0 0 (0)

Perfecte info 139.900 54.200 194.100 12.100 0 12.100 206.200 108b 187 (4,5)

Info nalevingskosten 148.600 49.200 197.800 12.800 0 12.800 210.600 100c 197 (0)

Geen info – I 148.600 49.200 197.800 26.000 0 26.000 223.800 100d 400 (0)

Geen info – II 148.600 49.200 197.800 26.000 0 26.000 223.800 100d 400 (0)

Toelichting: a) Inclusief executiekosten. b) Bij horecaondernemers van type 9 en 15 worden de voorschriften niet gehandhaafd. Bij horecaondernemers van type 6, 11 en 14 worden, op de drie bekende dagen, de bezoekersaantallen gecontroleerd (met een kans van respectievelijk 0,5, 0,4 en 0,6 per dag). Het nalevingsniveau voor bezoekersaantallen is dan per horecaondernemer gelijk aan het aantal dagen dat deze worden nageleefd gedeeld door het aantal mogelijke overschrijdingsdagen. Bij de overige horecaondernemers worden enkel de technische voorschriften gehandhaafd. c) Zie tabel 7.2. Het aantal controles is hetzelfde als bij perfecte informatie plus de controles voor type 9 en 15. Voor type 6, 11 en 14 is het benodigd aantal controles voor de technische voorschriften groter dan dat voor de bezoekersaantallen op de drie bekende dagen. Het aantal controles kan dan voor deze horecaondernemers ook niet omlaag ten opzichte van perfecte info. d) Tabel 7.3 laat zien welk aantal controles in dit geval efficiënt is.

Verder blijkt dat het in het geval van geen informatie optimaal is om zo vaak te controleren dat alle horecaondernemers zich aan de technische voorschriften houden. De hoogte van de veroordelingskosten doet er daarbij niet toe. Tabel 7.3 illustreert waarom dat zo is. Als het aantal controles per horecagelegenheid stijgt, dan stijgen ook de opsporingskosten. Het effect op de veroordelingskosten is tweeledig. Enerzijds zijn er meer horecaondernemers die zich aan de regels houden, zodat er minder boetes opgelegd hoeven te worden. Anderzijds stijgt de pakkans, waardoor bedrijven die in overtreding zijn, vaker een boete opgelegd krijgen. Per saldo vertonen de veroordelingskosten over bijna de hele linie een dalende trend. Het is denkbaar dat de stijgende opsporingskosten en de dalende veroordelingskosten ervoor zorgen dat, zeker bij lage veroordelingskosten, het optimale nalevingsniveau niet op 100 ligt. Dat is niet het geval. De reden daarvoor is dat de vraag of de horecaondernemer de regels gaat naleven, wordt bepaald door de nalevingskosten ten opzichte van het sanctierisico. Hoe 36

Dat zullen opnieuw de technische voorschriften zijn. In elk geval geen bezoekersaantallen.

28

hoger de nalevingskosten, hoe meer controles er nodig zijn om naleving af te dwingen. In de casus geldt dat voor horecaondernemers met hoge nalevingskosten, daarmee ook een dusdanig grote schadereductie bereikt kan worden dat het maatschappelijk gezien gewenst is dat zij zich aan de voorschriften houden. Ook als dat hogere opsporingskosten tot gevolg heeft en als consequentie heeft dat ook horecaondernemers van type 9 en 15 zich aan de technische voorschriften zullen houden. Ter illustratie: een horecaondernemer van type 15 heeft slechts 300 aan technische nalevingskosten en zal dus ook al bij een relatief gering aantal controles de voorschriften gaan naleven. Het is maatschappelijk gezien optimaal om het aantal controles zo ver op te voeren, dat alle horecaondernemers, ook die met hoge nalevingskosten, zich aan de regels houden. Het blijkt in alle vier de situaties mogelijk om door middel van strafrechtelijke handhaving naleving van de regels af te dwingen. Tabel 7.2 Aantal benodigde controles voor technische voorschriften, boete 250 Minimum Technische aantal Totaal nalevings- benodigde Handhavings kosten per controles per kosten per maatschappij jaar ( ) Type Aantal per jaar ( ) jaar ( ) jaar 1 10 250 1,0 65 510 2 8 300 1,2 78 1150 3 8 500 2,0 130 2230 4 4 700 2,8 182 3070 5 8 400 1,6 104 1750 6 10 400 1,6 104 3200 7 10 500 2,0 130 1450 8 8 600 2,4 156 2730 9 2 500 2,0 130 1450 10 5 800 3,2 208 3180 11 5 400 1,6 104 2260 12 8 500 2,0 130 2110 13 4 1000 4,0 260 2540 14 5 800 3,2 208 3990 15 5 300 1,2 78 1360 Totaal 100 49.200 197 12.800 210.600 Tabel 7.3a

Uitkomst bij (3)a –I : optimum aantal controles (per horecagelegenheid per jaar; bedragen in )

Aantal controles Van 0,0 1,0 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 4,0

Nalevings- Verwachte Nalevingsniveau schade kosten Tot 1,0 0 789.000 0 1,2 10 785.600 2.500 1,6 23 711.000 6.400 2,0 46 481.000 15.600 2,4 74 281.500 29.600 2,8 82 272.400 34.400 3,2 86 250.600 37.200 4,0 96 167.100 45.200 Oneindig 100 148.600 49.200

29

6XE WRWDDO 789.000 788.100 717.400 496.600 311.100 306.800 287.800 212.300 197.800

Opsporingskosten 0 6.500 7.800 10.400 13.000 15.600 18.200 20.800 26.000

+DQG Totaal Veroormaatdelings- KDYLQJV a NRVWHQ schappij kosten 0 0 789.000 78.700 85.200 873.300 80.800 88.600 806.000 75.500 86.000 582.500 45.500 58.500 369.500 37.800 53.400 360.200 34.300 52.500 340.300 11.200 32.000 244.300 0 26.000 223.800

Tabel 7.3b

Uitkomst bij (3)a –II : optimum aantal controles (per horecagelegenheid per jaar; bedragen in )

Aantal controles Van 0,0 1,0 1,2 1,6 2,0 2,4 2,8 3,2 4,0

Nalevings- Verwachte Nalevingsschade kosten niveau Tot 1,0 0 789.000 0 1,2 10 785.600 2.500 1,6 23 711.000 6.400 2,0 46 481.000 15.600 2,4 74 281.500 29.600 2,8 82 272.400 34.400 3,2 86 250.600 37.200 4,0 96 167.100 45.200 Oneindig 100 148.600 49.200

Subtotaal 789.000 788.100 717.400 496.600 311.100 306.800 287.800 212.300 197.800

Opsporingskosten 0 6.500 7.800 10.400 13.000 15.600 18.200 20.800 26.000

HandTotaal Veroormaatdelings- havingskosten schappij kostena 0 0 789.000 9.000 15.500 803.600 9.200 17.000 734.400 8.600 19.000 515.600 5.200 18.200 329.300 4.300 19.900 326.700 3.900 22.100 309.900 1.300 22.100 234.300 0 26.000 223.800

7.2 Uitruil pakkans en boete: hogere boetes In de vorige paragraaf is aangetoond dat ook via een strafrechtelijke aanpak de horecaondernemers gedwongen kunnen worden om de regels na te leven. Daarvoor is een sanctierisico nodig dat gelijk is aan de nalevingskosten. Dat kan voor de technische voorschriften bijvoorbeeld via een boete van 250 en (in het geval van geen informatie) vier controles per horecagelegenheid per jaar. Hetzelfde sanctierisico kan echter ook bereikt worden met een boete van 500 en ongeveer 2 controles per jaar. In beide gevallen is de verwachte sanctie voor de horecaondernemer 1000 per jaar, zodat alle horecaondernemers beter af zijn door zich aan de technische voorschriften te houden. Dat heeft echter wel tot gevolg dat de opsporingskosten gehalveerd kunnen worden, omdat het aantal controles gehalveerd wordt. Met de veroordelingskosten gebeurt niets, omdat nog altijd geen enkele horecaondernemer de regels overtreedt en er dus geen sancties opgelegd hoeven te worden. Per saldo leidt een verdubbeling van de boete tot een halvering van de handhavingskosten. Omdat de verwachte schade en de nalevingskosten gelijk blijven, betekent dat een verbetering van de maatschappelijke welvaart. Tabel 7.4a-d laat zien wat de uitkomst is bij boetes van 75, 250, 500 en 450037. Tabel 7.4a Strafrechtelijke handhaving: perfecte info 75 250 boete Verwachte schade 151.600 139.900 Nalevingskosten 45.700 54.200 Subtotaal 197.300 194.100 Opsporingskosten 26.100 12.100 Veroordelingskosten 0 0 Handhavingskosten 26.100 12.100 Totaal maatschappij 223.400 206.200 Nalevingsniveau 88 108 Aantal controles 402 187 (t.b.v. bezoekers) (2,7) (4,5)

37

500 139.900 54.200 194.100 6.700 0 6.700 200.800 108 104 (2,5)

4500 139.902 54.200 194.102 800 0 800 194.100 108 13 (0,3)

4500 is op 1 januari 2004 het maximum voor boetes van de derde categorie (artikel 23 Wetboek van Strafrecht)

30

Tabel 7.4a laat zien dat door de boete te verhogen, hetzelfde nalevingsniveau tegen lagere handhavingskosten bereikt kan worden. Daarbij geldt dat het bij een boete van 4500 nog steeds niet voordelig is om buiten de drie bekende dagen op bezoekersaantallen te controleren. Wanneer de boete nog groter wordt, bijvoorbeeld 50.000, is het voordelig om een dusdanige pakkans te creëren dat horecaondernemers van type 6 en 14 zich ook op de overige dagen aan de bezoekersaantallen houden38. Daarmee kan een nalevingsniveau van 113 tegen minimale handhavingskosten bereikt worden. Wanneer de boete 75 is, dan is deze te klein om horecaondernemers van type 6 en 14 tot naleving van de bezoekersaantallen te dwingen. Hun nalevingskosten zijn namelijk 125 respectievelijk 150 per dag, zodat ze, zelfs bij een pakkans van 1 per dag, altijd beter af zijn met het overtreden van de voorschriften39. Bovendien geldt dat bij een boete van 75 horecaondernemers van type 1 zo vaak gecontroleerd moet worden op de technische voorschriften, dat het efficiënt is om deze bij hen niet te handhaven. Het nalevingsniveau daalt hierdoor naar 88. Ook in de andere situaties dan perfecte info is het effect van een verhoging van de boete dat de handhavingskosten omlaag gaan en de maatschappelijke welvaart omhoog. Zie de tabellen 7.4b-d. Bij geen informatie blijft het efficiënte nalevingsniveau 100. Tabel 7.4b Strafrechtelijke handhaving: (2) – II info over nalevingskosten Boete 75 250 500 Verwachte schade 148.600 148.600 148.600 Nalevingskosten 49.200 49.200 49.200 Subtotaal 197.800 197.800 197.800 Opsporingskosten 29.100 12.800 7.100 Veroordelingskosten 0 0 0 Handhavingskosten 29.100 12.800 7.100 Totaal maatschappij 226.900 210.600 204.900 Nalevingsniveau 100 100 100 Aantal controles 447 197 109

4500 148.600 49.200 197.800 900 0 900 198.600 100 13

Tabel 7.4c Strafrechtelijke handhaving: (3)a – I geen info, hoge veroordelingskosten 75 250 500 4500 Boete Verwachte schade 148.600 148.600 148.600 148.600 Nalevingskosten 49.200 49.200 49.200 49.200 Subtotaal 197.800 197.800 197.800 197.800 Opsporingskosten 59.100 26.000 14.400 1.800 d Veroordelingskosten 0 0 0 0 Handhavingskosten 59.100 26.000 14.400 1.800 Totaal maatschappij 256.900 223.786 212.200 199.600 Nalevingsniveau 100 100 100 100 Aantal controles 909 400 222 27

38 39

Voor horecaondernemers van type 11 zijn er niet meer dan 3 overschrijdingsdagen. De verwachte sanctiemaat bij een boete van 75 is gelijk aan 80%* 75+50 = 110. Voor een horecaondernemer van type 11 is het nog wel optimaal om de bezoekersaantallen te handhaven gegeven zijn nalevingskosten van 100 per dag. De kosten van controle zijn 60, zodat de totale kosten dan 160 zijn. Daar staat een schadereductie van 169 per dag tegenover. Ik ga bij het berekenen van de sanctiemaat dus uit van het alternatief met de hoge veroordelingskosten. Dit geldt voor elke uitkomst in tabel 7.4a en b.

31

Tabel 7.4d Strafrechtelijke handhaving: (3)a – II geen info, lage veroordelingskosten 75 250 500 4500 Boete Verwachte schade 148.600 148.600 148.600 148.600 Nalevingskosten 49.200 49.200 49.200 49.200 Subtotaal 197.800 197.800 197.800 197.800 Opsporingskosten 86.700 26.000 13.000 1.400 Veroordelingskostend 0 0 0 0 Handhavingskosten 86.700 26.000 13.000 1.400 Totaal maatschappij 284.500 223.786 210.800 199.200 Nalevingsniveau 100 100 100 100 Aantal controles 1.333 400 200 22

Kortom, een verhoging van de boete en een verlaging van het aantal controles, zodanig dat het sanctierisico gelijk blijft, leidt tot een vergroting van de maatschappelijke welvaart. De maatschappelijke welvaart is dus gediend met een zo hoog mogelijke boete en een daarop afgestemde minimale pakkans. Bij deze conclusie horen een drietal kanttekeningen40: 1. Een boete die uitgaat boven het vermogen van de horecaondernemer is niet effectief. De horecaondernemer zal alleen rekening houden met het deel van de boete dat hij daadwerkelijk zal moeten betalen. Dit kan opgelost worden door een vervangende gevangenisstraf op te leggen. Zo lang het sanctierisico zo groot is dat alle horecaondernemers de regels zullen naleven, hoeft deze gevangenisstraf nooit daadwerkelijk opgelegd te worden en hoeven de bijbehorende kosten ook nooit gemaakt te worden. 2. Ook moet rekening gehouden worden met het principe van marginale afschrikking. Dat wil zeggen dat overtredingen die meer schade berokkenen zwaarder bestraft dienen te worden. Dat kan problematisch zijn in een situatie dat er soms toch horecaondernemers zijn die de regels overtreden en daarvoor bestraft worden. Het principe van marginale afschrikking is dan bijvoorbeeld met betrekking tot de volgende situaties van belang: - Als de boete voor het overtreden van de bezoekersaantallen even groot is, ongeacht de hoeveelheid extra binnengelaten bezoekers, dan heeft een horecaondernemer die de bezoekersaantallen overschrijdt geen prikkel meer om de toestroom van bezoekers nog enigszins te beperken. Dit terwijl de schade zal stijgen naarmate er meer bezoekers binnen zijn. Dat betekent dat een lichte overschrijding van de bezoekersaantallen niet met een maximale straf (bijvoorbeeld gelijk aan het vermogen van de ondernemer) kan worden afgedaan. Datzelfde geldt voor overtredingen van de technische voorschriften. - Als de boete voor het overtreden van de technische voorschriften maximaal is (bijvoorbeeld gelijk aan het vermogen van de ondernemer), dan heeft dat tot gevolg dat een horecaondernemer geen prikkel meer heeft om zich aan de bezoekersaantallen te houden, terwijl dat voor sommige horecaondernemers wel optimaal is. 3. Verder moet er in het algemeen rekening gehouden worden met de gevolgen van een maximale strafmaat en een minimale pakkans voor: 40

Zie uitgebreider Suurmond en Van Velthoven (2004).

32

- Het ten onrechte bestraffen van horecaondernemers die niet in overtreding zijn. - De werking van informele sancties. - De waardering van het risico van mogelijke sancties. Dergelijke factoren blijven in de casus buiten beschouwing, maar zijn doorgaans wel van belang.

Het is dus goed mogelijk om te kiezen voor een strafrechtelijke aanpak van de handhaving van de brandveiligheid in de horeca. Voorwaarde daarvoor is wel dat dit op de juiste wijze wordt uitgevoerd. Zo niet, dan kan het beter zijn om handhavingsacties in het geheel achterwege te laten. Op korte termijn is het niet de verwachting dat boetes van meer dan 250 opgelegd zullen worden. Ook geven de politie en het Openbaar Ministerie er blijk van hun prioriteit duidelijk elders te leggen en niet bij de brandveiligheid in de horeca. Wanneer zij desondanks gedwongen worden en de financiële middelen ter beschikking krijgen om eenmaal per jaar in alle horecagelegenheden te controleren en eventueel boetes van 250 op te leggen, dan worden daardoor slechts horecaondernemers van type 1 tot naleving van de regels gedwongen. Voor de rest van de horecaondernemers is het sanctierisico te laag om tot naleving van de technische voorschriften over te gaan. Dat betekent dat er een nalevingsniveau is van 10 met 785.600 aan verwachte schade en 2500 aan nalevingskosten (zie tabel 7.3). De bijbehorende handhavingskosten zijn – afhankelijk van het alternatief met hoge of lage veroordelingskosten – 85.200 respectievelijk 15.500, zodat de maatschappelijke kosten dan 873.300 respectievelijk 803.600 bedragen. De samenleving is dan beter af indien politie en OM zich onthouden van handhaving, zodat het saldo 789.000 bedraagt. Het blijkt (met name in tabel 7.4a) dat bij lage boetes horecaondernemers niet meer gedwongen kunnen worden tot naleving van de voorschriften. Datzelfde doet zich voor, zoals in vorige alinea beschreven, wanneer het budget voor opsporing of handhaving in het algemeen ontoereikend is om (gegeven de hoogte van een boete) een adequaat sanctierisico te realisren. In dergelijke situaties kan soms een hoger nalevingsniveau bereikt worden door geconstateerde overtredingen niet direct met een boete te bestraffen (zoals bij bestuursrechtelijke handhaving). Voor meer informatie over dergelijke alternatieven wordt verwezen naar Heyes (2000) of Suurmond en Van Velthoven (2004). Dergelijke alternatieven verbeteren de welvaart echter alleen gegeven de hoogte van de boete. De welvaart kan nog in veel sterkere mate worden verbeterd door gewoon de boete te verhogen. 7.3 Schadegerelateerde handhaving Tot nu toe hebben we gekeken naar strafrechtelijke handhaving die handelingsgerelateerd is. Het is echter ook mogelijk om straffen op te leggen nadat er schade is ontstaan. Dat betekent dat er veel minder opsporingskosten gemaakt hoeven te worden. Stel bijvoorbeeld dat er nadat er brand is uitgebroken en het blijkt dat een horecaondernemer zich niet aan de technische voorschriften heeft gehouden, aan hem een boete opgelegd kan worden van 50.000. Het sanctierisico bij Sn is dan gelijk aan de jaarlijkse kans op brand * 50.00041. 41

Verondersteld dat de pakkans ná brand gelijk is aan 1.

33

Voor een horecaondernemer van type 1 is dat bijvoorbeeld gelijk aan 0,00825* 50.000 = 410 per jaar. Dat is groter dan zijn jaarlijkse nalevingskosten à 250, zodat een horecaondernemer van type 1 zich aan de voorschriften zal houden. Bij een boete van 50.000 zullen alle type horecaondernemers zich aan de technische voorschriften houden, behalve die van type 4 en 13. Maar bij een hogere boete kunnen ook deze laatsten tot naleving van de regels gedwongen worden. Deze aanpak komt in principe overeen met die van civielrechtelijke handhaving, zij het dat in dit geval de handhaving door een publiekrechtelijke instantie wordt gedaan. Een dergelijke aanpak is een goed alternatief wanneer een civielrechtelijke benadering om een van de volgende redenen faalt: 1. De horecaondernemer beschikt over te weinig vermogen om de schade te vergoeden. Bij een strafrechtelijke aanpak kan dan een (aanvullende) gevangenisstraf worden opgelegd. Als deze voldoende groot is, dan zal de horecaondernemer de regels naleven en hoeft er niet overgegaan te worden tot het daadwerkelijk uitvoeren van deze gevangenisstraf. 2. De horecaondernemer is niet bekend aan de slachtoffers, maar moet eerst opgespoord worden, of er zijn hoge kosten verbonden aan het bewijzen van de schuld van de horecaondernemer. In beide gevallen kunnen de bijbehorende kosten voor individuele slachtoffers zo groot zijn, dat zij de horecaondernemer niet aansprakelijk zullen stellen. Het kan wel optimaal zijn om deze kosten door een publieke instantie te laten maken en de horecaondernemer langs deze weg te bestraffen.

8. Handhaving vergeleken In de vorige paragrafen hebben we de gevolgen van verschillende vormen van handhaving bekeken en de gevolgen voor de maatschappelijke welvaart berekend. Daarbij is gebleken dat alledrie de vormen van handhaving, mits op de juiste wijze uitgevoerd, tot een beter resultaat leiden dan niets doen. Zonder handhaving is de maatschappelijke welvaart 789.000. Onder een civielrechtelijke aanpak varieert de maatschappelijke welvaart van 192.700 tot 207.000. Bij bestuursrechtelijke handhaving kunnen resultaten bereikt worden van 284.200 tot 305.400. En via strafrechtelijke handhaving kan een maatschappelijke welvaart van 192.700 tot 284.500 gerealiseerd worden. Dus langs alledrie de vormen van handhaving kan een fors lager saldo bereikt worden dan onder niets doen. Deze paragraaf gaat in op de vraag welk alternatief tot de beste uitkomst leidt en onder welke voorwaarden welke vorm van handhaving de voorkeur verdient42. Uit het hierboven gegeven overzicht van resultaten volgt een voorkeur voor schadegerelateerde handhaving, zoals een civielrechtelijke benadering. Voorwaarde voor een civielrechtelijke aanpak is dat er geen belemmeringen zijn bij slachtoffers om horecaondernemers aansprakelijk te stellen. Bovendien is het noodzakelijk dat de horecaondernemers in staat zijn de schade te vergoeden (voldoende vermogen) en over voldoende informatie beschikken over de mogelijkheden om schade te voorkomen. Een 42

Zie voor een algemene vergelijking Shavell (1984) en Shavell (1993), of Suurmond en Van Velthoven (2004).

34

schadegerelateerde strafrechtelijke aanpak werkt het beste indien het vermogen van de horecaondernemer onvoldoende groot is en er aanvullende gevangenisstraf nodig is (zie 7.3). Wanneer een hoge sanctiemaat, civielrechtelijk en strafrechtelijk, niet mogelijk is, dan dient gekozen te worden voor een handelingsgerelateerde wijze van handhaving. Dan volstaat een kleinere sanctiemaat om horecaondernemers tot naleving te dwingen. Een strafrechtelijke aanpak kan dan tot efficiëntie leiden, mits de politieke wil aanwezig is om de straf voldoende groot te maken (en het noodzakelijke handhavingsbudget ter beschikking te stellen). Alleen als de wil ontbreekt om horecaondernemers direct straffen op te leggen bij overtredingen of als het niet mogelijk is een individuele dader verantwoordelijk te stellen, is een bestuursrechtelijke aanpak een goed alternatief. Bij dergelijke vergelijkingen gaan we ervan uit dat er altijd voor slechts een van de vormen van handhaving wordt gekozen. In de praktijk worden echter alledrie de vormen van handhaving tegelijk gebruikt. Zo was Veerman, eigenaar van ’t Hemeltje, na de cafébrand betrokken bij zowel een civielrechtelijke als een strafrechtelijke procedure, en speelde voorafgaand aan de brand de handhaving door het gemeentebestuur een rol. Bovendien lijkt de conclusie over de (on)wenselijkheid van bestuursrechtelijke handhaving zeer in strijd met de huidige praktijk. Die conclusie kan veranderen wanneer we de rol van de informatie over de schade en de nalevingskosten in de analyse betrekken. Met betrekking tot het complementaire gebruik van verschillende handhavingsmogelijkheden kan allereerst gewezen worden op het aanvullende gebruik van civielrechtelijke en strafrechtelijke handhaving als schadegerelateerde handhaving (zie 7.3). Strafrechtelijke handhaving kan civielrechtelijke handhaving aanvullen in die gevallen waar een gevangenisstraf nodig is om een adequate sanctiemaat tot stand te brengen, of waar publiekrechtelijke opsporing nodig is om een adequate sanctiekans te realiseren. Ook kan het strafrecht gebruikt worden om moedwillige en / of grove nalatigheden zwaarder te bestraffen. Zo zal een gecombineerd gebruik van civielrechtelijke en strafrechtelijke (schadegelateerde) handhaving er via de ene of de andere weg voor zorgen dat de horecaondernemer zich aan de regels zal houden. Dat betekent dat er slechts geringe handhavingskosten zullen zijn en de maatschappelijke welvaart zeer gunstig zal uitpakken. De enige voorwaarde is dan slechts dat de horecaondernemer over de juiste informatie beschikt over het voorkomen van schade. Als deze informatie afwezig is, dan leidt een civielrechtelijke aanpak mogelijkerwijs tot een inefficiënt nalevingsniveau, omdat de horecaondernemer niet beschikt over de goede informatie over de kosten en opbrengsten van het naleven van de regels. Er kan dan gekozen worden voor handelingsgerelateerde handhaving. Maar bij een bestuursrechtelijke aanpak moeten er zeer hoge handhavingskosten gemaakt worden, omdat er veel controles nodig zijn om de maatschappelijke welvaart aanvaardbaar te maken. Het kan daarom optimaal zijn om gebruik te maken van zowel civielrechtelijke als bestuursrechtelijke handhaving. Wanneer bestuursrechtelijke handhaving gebruikt wordt voor informatieverschaffing aan de horecaondernemers en er daardoor verder vertrouwd kan worden op civielrechtelijke handhaving (eventueel aangevuld met strafrechtelijke handhaving), dan zou bijvoorbeeld een jaarlijkse controle volstaan. Die wordt dan gebruikt, bijvoorbeeld vlak voor Kerst of carnaval, om de horecaondernemer voor te lichten over de voorschriften waaraan hij zich dient te houden om schadevergoedingen te verkleinen of te ontlopen. In dat kader past het ook goed 35

om bijvoorbeeld brieven en brochures te verspreiden en controles van tevoren aan te kondigen. Wanneer zo’n jaarlijkse controle de horecaondernemer voldoende informatie zou geven om onder aansprakelijkheid de juiste voorzorg te nemen, dan leidt dat bij risicoaansprakelijkheid onder het huidige recht tot een maatschappelijke welvaart van 225.100, waarvan 170.750 aan verwachte schade, 35.400 aan nalevingskosten en 18.920 aan handhavingskosten (zie tabel 5.2a en 6.1). En bij schuldaansprakelijkheid met de efficiënte norm tot 216.600, waarvan 154.140 aan verwachte schade, 44.200 aan nalevingskosten en 18.250 aan handhavingskosten. Dergelijke uitkomsten zijn beter dan het enkel gebruik maken van bestuursrechtelijke handhaving (tabel 6.1). Het is, gelet op de voorlichtende functie van handelingsgerelateerde handhaving, in dit verband waarschijnlijk het beste om te kiezen voor een bestuursrechtelijke aanpak en niet een strafrechtelijke. Bovendien leidt dat tot het positieve neveneffect dat de brandweer beter op de hoogte is van de situatie in een horecagelegenheid, zodat de brandbestrijding en hulpverlening wellicht beter verloopt. En het bestuur heeft de mogelijkheid om in extreme gevallen een horecaonderneming (preventief) te sluiten. Bij het ontbreken van adequate informatie bij de horecaondernemer over de schade en/of de nalevingskosten, kan een dergelijke combinatie van civielrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, zoals in de praktijk, dus zinvol zijn. Dat geldt echter alleen, indien de bereidheid om via een strafrechtelijke handelingsgerelateerde aanpak hoge boetes op te leggen, ontbreekt. Een dergelijke aanpak levert namelijk een hogere welvaart op (paragraaf 7.2). Bovendien blijft de vraag waarom de informatieverstrekkende rol niet overgenomen kan worden door private organisaties, zoals verzekeringsmaatschappijen, advies- en certificeringsbureaus etc. En vooral: ondanks het feit dat het huidige beleid op deze wijze te verdedigen (of: te begrijpen) valt, staat het wel in contrast met de wijze waarop het huidige beleid uitgedragen wordt. In de handhaving van de brandveiligheid wordt juist de nadruk gelegd op de rol van de overheid (gemeenten). Zij verlenen gebruiksvergunningen waarmee zij aangeven dat zij zich verantwoordelijk voelen voor de brandveiligheid. Alle inspanningen sinds ‘Volendam’ wekken richting burgers ook de verwachting dat de overheid degene is die de handhaving van de brandveiligheid op zich neemt. Dit terwijl de rol van de overheid zich in bovenstaande constructie slechts beperkt tot een ondersteunende, voorlichtende rol en het primaat van de handhaving bij de slachtoffers ligt. Het zou goed zijn om dit dan ook op die manier uit te dragen. Het aanvullend gebruik van civielrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving kan ook zinvol zijn indien een strafrechtelijke aanpak om wat voor reden dan ook faalt en een deel van de horecaondernemers over een beperkt vermogen beschikt of niet altijd door slachtoffers aansprakelijk wordt gesteld (Schmitz, 2000). Dan kan een bestuursrechtelijke aanpak ervoor zorgen dat alle horecaondernemers zich bijvoorbeeld houden aan het deel van de technische voorschriften waarvoor een jaarlijkse controle volstaat. Dit zorgt ervoor dat horecaondernemers met te weinig vermogen of met potentiële slachtoffers die niet altijd aansprakelijk stellen, in elk geval enige maatregelen nemen. Aanvullend gebruik van civielrechtelijke handhaving kan er dan voor zorgen dat horecaondernemers die wel over voldoende vermogen beschikken en wel altijd aansprakelijk gesteld zullen worden, zich ook op optimale wijze aan heel de technische voorschriften houden en eventueel aan de bezoekersaantallen. Het totale saldo van verwachte schade, nalevingskosten en handhavingskosten kan dan gunstiger zijn dan bij het enkel gebruiken van bestuursrechtelijke 36

of enkel civielrechtelijke handhaving. Als bijvoorbeeld alle type horecaondernermers met een oneven nummer een beperkt vermogen hebben, dan is bij een combinatie van een bestuursrechtelijke aanpak met een jaarlijkse controle en schuldaansprakelijkheid met norm de technische voorschriften onder het huidige recht, de maatschappelijke welvaart 282.000 met een nalevingsniveau van 87 ( 214.700 schade, 49.200 nalevingskosten en 18.073 handhavingskosten). Die uitkomst is lager dan onder het enkel gebruik maken van bestuursrechtelijke handhaving (tabel 6.1 en 6.2).

9. Slot In dit rapport heb ik proberen te laten zien wat de economische analyse kan bijdragen aan de discussie over de zin en onzin van handhaving. Economisch gezien is er geen grond voor een rigide beginselplicht tot handhaving of uitspraken als “rechtsregels moeten nageleefd worden”. Of er gehandhaafd moet worden, moet beoordeeld worden op basis van de gevolgen voor de handhavingskosten, de verwachte schade en de nalevingskosten. Daarbij gaat het ten principale om een empirisch vraagstuk. Het debat over handhavingsvraagstukken is, gezien het hele scala aan elementen die van belang zijn, niet zozeer gebaat bij de vraag hoe handhaving en regelnaleving in abstracto verbeterd kunnen worden, maar vooral bij analyses van de daadwerkelijke effecten en resultaten van handhaving. Pas dan kunnen zinvolle uitspraken gedaan worden over de wenselijkheid van (vormen van) handhaving. Ik heb in dit rapport laten zien dat het in een actueel vraagstuk als de handhaving van de brandveiligheid in de horeca, goed mogelijk is om een oordeel te geven over de optimale wijze van handhaving. Dat vergt wel de nodige inspanning (en de bereidheid) om op zoek te gaan naar adequate empirische gegevens. Dit rapport bewijst dat we daarmee echter een behoorlijk eind kunnen komen. In elk geval ver genoeg om een idee te krijgen van de (de orde van grootte van de) effecten van handhaving. Hopelijk is het daarmee een stimulans om dit onderzoek ook op andere terreinen op te pakken. En als blijkt dat de noodzakelijke gegevens niet beschikbaar zijn, dan hoeven we ons daarbij niet neer te leggen, maar kunnen we onderzoek opzetten om deze gegevens boven tafel te krijgen.

37

38

Referenties AVD (Adviesbureau Van Dijke), 2003, Versterking inrichting van het toezicht brandveilig gebruik bouwwerken, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, versie 31-12-2003. Best: AVD Blaeij, A.T. de, 2003. The value of a statistical life in road safety. Dissertatie VU Amsterdam, Tinbergen Research Series no 308. Heyes, A.G., 2000. Implementing environmental regulation: Enforcement and compliance. Journal of Regulatory Economics 17, pp. 107-129. Polinsky, A.M., en S. Shavell, 2000. The economic theory of public enforcement of law. Journal of Economic Literature 38, pp.45-76. Schmitz, P.W., 2000. On the joint use of liability and safety regulation. International review of Law and Economics 20, pp. 371-382. Shavell, S., 1984. Liability for harm versus regulation of safety. Journal of Legal Studies 13, pp. 357-374. Shavell, S., 1993. The optimal structure of law enforcement. Journal of Law and Economics 36, pp. 255-287. Suurmond, G., en B.C.J. van Velthoven, 2003, Brandveiligheid in de horeca. Toepassing van kosten-batenanalyses op justitieel terrein. Justitiële Verkenningen 29 (9), pp. 8-29. Suurmond, G., en B.C.J. Van Velthoven, 2004, Handhaven: eerst kiezen, dan doen. Economische mogelijkheden en beperkingen (deelrapport IV), in opdracht van het Expertisecentrum Rechtshandhaving, Ministerie van Justitie. Velthoven, B.C.J. van, en G. Suurmond, 2003, Doelmatigheid in de rechtshuishouding. Een beschouwing naar aanleiding van het WRR-rapport over de nationale rechtsstaat. Rechtsgeleerd Magazijn Themis 164 (3), pp. 132-144. Velthoven, B.C.J. van, en P.W. van Wijck, 2001. Recht en efficiëntie. Een inleiding in de economische analyse van het recht (derde druk). Deventer: Kluwer. VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), 2002, Model-bouwverordening. Den Haag: VNG Uitgeverij. Wesemann, P., 2000. Kosten van verkeersonveiligheid in Nederland, 1997. SWOV rapport D-200017. Leidschendam: SWOV. Weterings, W.C.T., 1999. Vergoeding van letselschade en transaktiekosten. Een kwalitatieve en kwantitatieve analyse. Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink. WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid), 2002. De toekomst van de nationale rechtsstaat. Rapporten aan de regering nr. 63. Den Haag: Sdu Uitgevers. Zoomers, G.M., 2001, Handboek gebruiksvergunningen. Arnhem: Nibra.

39

40

Brandveiligheid in de horeca. Een economische analyse van de handhaving in een representatieve gemeente. Bijlage: toelichting en verantwoording.

Guido Suurmond

41

42

Inleiding Dit document bevat een uitgebreidere beschrijving van bronnen, tabellen en berekeningen behorend bij het artikel Brandveiligheid in de horeca. Een economische analyse van de handhaving in een representatieve gemeente. Bijlage 1, 2 en 3 geven een toelichting op paragraaf 3. Bijlage 1 beschrijft de voorschriften voor de brandveiligheid in horecagelegenheden. Bijlage 2 bevat algemene gegevens over horecagelegenheden in Nederland, die gebruikt worden voor het opstellen van de casus. Bijlage 3 geeft aan op welke wijze een schatting is gemaakt van de verwachte schade en de nalevingskosten in de casus. De bijlagen 4 tot en met 8 geven een nadere toelichting op de resultaten in de analyse. Bijlage 4 bevat – ten behoeve van meerdere paragrafen – enkele algemene gegevens over met name de handhavingskosten. Bijlage 5 is een toelichting op paragraaf 5 over civielrechtelijke handhaving, bijlage 6 op paragraaf 6 over bestuursrechtelijke handhaving, en bijlage 7 op paragraaf 7 over strafrechtelijke handhaving. Bijlage 8 ten slotte geeft een kort overzicht van de resultaten en enkele uitwerkingen van het simultane gebruik van handhavingsmethoden die in paragraaf 8 worden besproken.

43

Bijlage 1

Toelichting op de voorschriften

“Brandveiligheid heeft betrekking op het realiseren van voorwaarden – voorwaarden om de kans op het ontstaan en de uitbreiding van brand te beperken en te zorgen dat mensen die zich in een brandend gebouw bevinden, tijdig een veilige plaats kunnen bereiken.”43 De zorg voor deze brandveiligheid is krachtens artikel 1 lid 4 van de Brandweerwet 1985 opgedragen aan de gemeenten: Burgemeester en wethouders hebben de zorg voor: a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt; b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.

Bij de brandveiligheid kunnen drie soorten voorschriften worden onderscheiden, namelijk (1) bouwkundige voorzieningen, (2) installatietechnische voorzieningen, en (3) het veilige gebruik van een gebouw. De bouwkundige vereisten hebben betrekking op de bouwconstructie, de aanwezigheid van vluchtroutes en brandcompartimenten, brandwerende materialen etc. De bouwtechnische voorschriften zijn vastgelegd in het Bouwbesluit 2003, een Algemene Maatregel van Bestuur op grond van artikel 2 van de Woningwet. Deze zelfde Woningwet44 bepaalt in artikel 8 dat gemeenten een bouwverordening dienen vast te stellen, die onder andere voorschriften voor de brandveiligheid bevatten. Artikel 8 Woningwet: 1. De gemeenteraad stelt een bouwverordening vast, die uitsluitend de voorschriften, bedoeld in het tweede tot en met zesde lid, bevat. 2. De bouwverordening bevat voorschriften omtrent: a. het gebruik van woningen, woonketen, woonwagens, andere gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en standplaatsen, waaronder in elk geval zijn begrepen voorschriften met betrekking tot: 1e. de beschikbaarheid van drinkwater en energie; 2e. de reinheid; 3e. het bestrijden van schadelijk of hinderlijk gedierte; 4e. de brandveiligheid en 5e. voor zover het woningen, woonketen of woonwagens betreft, het aantal personen dat in een dergelijk gebouw mag wonen; (…)

Met deze voorschriften in de bouwverordening wordt onder andere gedoeld op intallatietechnische voorschriften. Installatietechnische eisen hebben bijvoorbeeld betrekking op brandmeldinstallaties en vluchtrouteaanduidingen. De bouwkundige en installatietechnische eisen worden gezamenlijk aan (horeca)ondernemingen voorgeschreven in de vereiste bouwvergunning. Toezicht en handhaving vinden doorgaans plaats door een afdeling van de gemeente belast met bouw- en woningtoezicht, met advies van de brandweer. In de analyse spelen de bouwtechnische en de installatietechnische eisen verder geen rol.

43 44

VNG (SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau), 2003, Handreiking Brandveiligheid. Met beleid en alert. In opdracht van het project Slagen voor Veiligheid. Den Haag: VNG Uitgeverij, pagina 9. Naast de Woningwet en de gemeentelijke Bouwverordening geven ook de Wet Milieubeheer en de Arbowet voorschriften met betrekking tot brandveiligheid. Daarbij gaat het vooral om blusmiddelen, het veilig werken met gevaarlijke stoffen, ontruimingsplannen e.d.

44

Ook de voorschriften voor het brandveilig gebruik van een gebouw zijn opgenomen in de gemeentelijke Bouwverordening. De gemeenten volgen hier in zeer grote lijnen de ModelBouwverordening (MBV) van de VNG. In bijlage 3 en 4 van de MBV wordt bepaald aan welke voorschriften een gebruiker moet voldoen. Deze voorschriften hebben een algemene werkingskracht. Krachtens de MBV (artikel 6.1.1 lid 1) moeten gebouwen die aan een van de volgende kenmerken voldoen, in het bezit zijn van een gebruiksvergunning45: - vijftig of meer personen tegelijk aanwezig; - opslag van brandgevaarlijke stoffen; - nachtverblijf aan meer dan tien personen, hetzij bedrijfsmatig, hetzij in het kader van verzorging; - dagverblijf aan meer dan tien kinderen of gehandicapten. In de gebruiksvergunning worden vaak de eisen uit bijlage 3 en 4 nogmaals voorgeschreven. Verder kunnen er in een gebruiksvergunning eisen opgenomen worden die voor een specifieke horecagelegenheid gelden. Het gaan dan met name om het maximum toelaatbaar aantal bezoekers. De belangrijkste gebruikseisen voor horecagebouwen zijn de volgende: 1. Het vrijhouden van (nood)uitgangen en vluchtwegen en het onmiddellijk kunnen openen van de nooduitgangen. 2. Het op de juiste wijze ophangen en impregneren van stoffering en versiering. 3. Transparanten (vluchtwegaanduiding) en noodverlichting: - transparantverlichting moet (indien vereist) altijd duidelijk zichtbaar zijn en branden tijdens aanwezigheid van personen. Bij spanning- of stroomuitval moet deze nog minstens 60 minuten blijven branden. - noodverlichting moet (indien vereist) bij spanning- / stroomuitval binnen 15 seconden aangaan en dan minstens 60 minuten blijven branden. - voor beide geldt dat regelmatige controles en eventueel onderhoud noodzakelijk zijn. 4. Blusmiddelen moeten op de juiste manier aangeduid worden en jaarlijks gecontroleerd en eventueel onderhouden worden. 5. Overige eisen, bijvoorbeeld op het gebied van: - ontruimingsplannen, personeelsinstructies etc.; - controle en onderhoud – indien vereist – van diverse installaties (zoals brandmeldinstallaties en ontruimingsinstallaties); - veilig gebruik van kaarsen, afval, asbakken etc. 6. Maximum toelaatbaar aantal personen in (een deel van) het gebouw.46

45

46

Als het gaat om de aantallen in deze criteria wijken gemeenten nog wel eens af van de MBV. Voor het overige volgen zij grotendeels de MBV. In elk geval hebben voor zover ik weet alle gemeenten gekozen voor een gebruiksvergunningstelsel. Over het algemeen geldt dat er minstens 2 uitgangen moeten zijn en per 200 personen 1 (extra) uitgang. In principe gaat het om het laagste maximum van de volgende twee criteria: 1. uitgangsbreedtecriterium: 9 personen per 10 cm deurbreedte. 2. oppervlaktecriterium 0,25 m2 voor iedere persoon die geen zitplek heeft. Korte vuistregel: 0,5m2 per bezoeker van de bruto vloeroppervlakte (d.w.z. incl. bar e.d.).

45

Bijlage 2

Gegevens over horecagelegenheden in Nederland

De gegevens over horecagelegenheden in Nederland zijn grotendeels afkomstig uit Horeca in cijfers 2003, een uitgave van het Bedrijfsschap Horeca en Catering, bestaande uit een rapport met de belangrijkste gegevens en een CD-rom met meer gedetailleerde informatie. Aan de hand daarvan kunnen gegevens worden berekend over het aantal horecagelegenheden van een bepaald soort (tabel B2.1), de gemiddelde verkoopvloeroppervlakte (vvo, tabel B2.2), het aantal bezoeken per soort horecagelegenheid en de gemiddelde bestedingen per persoon (voor 2000 tabel B2.3 en voor 2002 tabel B2.4). Wat betreft het aantal bezoeken en de gemiddelde bestedingen vermeld ik zowel de resultaten van het onderzoek naar horecaconsumenten in 2000 als in 2002. Een van de redenen is dat het interessant is om het gemiddeld aantal slachtoffers van brand in de periode 1993-2001 te relateren aan het aantal horecabezoeken. Het jaar 2000 is de beste schatting voor die periode. Het jaar 2002 kan gebruikt worden voor een actueler beeld. Bovendien kunnen sommige gegevens slechts uit een van de onderzoeken gehaald worden. Tot slot is het mogelijk om de robuustheid van de resultaten te onderzoeken door de twee jaren te vergelijken. Dan blijkt dat de gegevens op hoofdlijnen overeenkomen, maar op onderdelen van elkaar afwijken. De gegevens over de bestedingen per persoon per bezoek (die het belangrijkste zijn) zijn voor de twee jaren wel met elkaar in overeenstemming. Bedacht moet worden dat de prijzen in de horeca in 2002 (na de invoering van de euro) vrij hard gestegen zijn. Het belangrijkste verschil tussen de twee tabellen betreft de bestedingen in de ChineesIndische restaurants. De gegevens uit deze tabellen zijn gebruikt om (1) een representatieve casus te maken van de horecagelegenheden, en (2) een schatting te maken van de nalevingskosten van de bezoekersaantallen. Ad 1: representatieve casus Uit tabel B2.1 blijkt dat er in Nederland in gemeenten met 15.000-250.000 inwoners ongeveer 12,75 horecagelegenheden per 10.000 inwoners zijn. In een representatieve gemeente met 75.000 inwoners, zijn dat er dus 95,7. Inclusief hotel-restaurants (het totaal aantal restaurants is dan gelijk aan de som van de onderverdeling naar keuken) zijn er in totaal 17.037 horecagelegenheden, oftewel 13,7 per 10.000 inwoners, oftewel 103,0 in een gemeente van 75.000 inwoners. In de casus ga ik uit van 100 horecagelegenheden. Verder is aan de hand van tabel B2.2 een schatting gemaakt van de verkoopvloeroppervlakte van de horecagelegenheden. Met behulp van de gegevens over het aantal bezoeken per vvo en de bestedingen per persoon per horecabezoek uit de tabellen B2.3 en B2.4 kan dan een schatting gemaakt worden van de jaarlijkse omzet. Deze kan vergeleken worden met een tweetal gegevens over de gemiddelde omzet. De totale omzet in de drankensector was in 2002 2,9 miljard euro, op 18.734 bedrijven. De gemiddelde omzet in de drankensector was dus ongeveer 155.000. De totale omzet in de restaurantsector was in

46

2002 3,9 miljard, op 9.970 bedrijven. De gemiddelde omzet in de restaurantsector was dus 390.00047. Ad 2: nalevingskosten bezoekersaantallen De gegevens over de bestedingen per persoon per horecabezoek (tabel B2.3 en B2.4) kunnen gebruikt worden om een schatting te maken van de extra opbrengst die horecaondernemers kunnen krijgen wanneer ze meer bezoekers toelaten dan toegestaan (zie bijlage 3). Tabel B2.1 Aantal horecagelegenheden in Nederland (2003)a

Soort: Café/bar Discotheek Zalen/partycentrum Fastfoodrestaurant Restaurantsectord waarvan Bistro Restaurant Café-restaurant Wegrestaurant waarvan Nederlands/Frans Zuideuropees Chinees-Indisch Overig Aziatisch Overig buitenlands Totaal

Alle gemeenten Per 10.000 Absoluut inwonersc 10.904 6,7 376 0,2 876 0,5 314 0,2 10.221 6,3 1.423 0,9 5.905 3,6 2.788 1,7 105 0,1 5.849 3,6 1.892 1,2 2.211 1,4 361 0,2 1.493 0,9 22.691 14,0

Gemeenten met 15.000 – 250.000 inwonersb Per 10.000 Absoluut inwonersc 7.554 6,1 278 0,2 636 0,5 215 0,2 7.146 5,8 984 0,8 4.172 3,4 1.912 1,5 78 0,1 4.377 3,5 1.294 1,0 1.624 1,3 167 0,1 892 0,7 15.829 12,8

Toelichting: a) Bron: Horeca in Cijfers 2003, CD-rom. Peildatum: 1 juli 2003. b) Deze worden vermeld omdat zeer kleine gemeenten en de vier grote gemeenten een wat afwijkend aantal horecagelegenheden per inwoner hebben. Ik beschouw gemeenten met 15.000-250.000 inwoners als representatief. c) De bevolking op 1 januari 2003 was 16.192.842 voor heel Nederland en 12.410.710 voor gemeenten met 15.000-250.000 inwoners. d) De uitplitsing naar soort keuken komt niet overeen met het totaal van de restaurantsector, omdat bij de keuken ook is gekeken naar hotel-restaurants(-cafés). Dat zijn er 1585 voor heel Nederland en 1209 voor gemeenten met 15.000-250.000 inwoners.

Verder is bekend dat de de cafés in 2003 voor heel Nederland bestonden uit (Horeca in cijfers 2003): - buurtcafé, bruincafé: 7.013 (64%) - eetcafé: 2.239 (21%) - grand café: 261 (2%) - muziek-/swingcafé: 424 (4%) - thema- doelgroepencafé: 967 (9%) Daarbij dient opgemerkt te worden dat eetcafés deels zijn geschaard onder cafés en deels onder restaurants, al naar gelang hun hoofdfunctie (afgemeten aan de omzet). 47

Bron: Horeca in cijfers 2003, tabel 1.1 en 2.2. Zie ook tabel 1.8.

47

Tabel B2.2 Verkoopvloeroppervlakte horecagelegenheden (2003)a Gemiddelde VerkoopvloerSoort: vvo (m2) oppervlakte (m2) Café, bar 1.173.998 108 Koffiebar 95.192 61 Discotheek 144.449 384 Zalencentrum 768.065 877 Fastfoodrestaurant 58.249 186 Restaurants: 1.563.758 153 waarvan Bistro 115.304 81 Restaurant 800.499 136 Café-restaurant 616.529 221 Wegrestaurant 31.426 299 a)

Bron: Horeca in Cijfers 2003. Peildatum 1 juli 2003.

Tabel B2.3 Aantal horecabezoeken en -bestedingen in 2000a

Drinken: Buurtcafed Bruincafee Grandcafe Koffiebar Discotheek Zalencentrum Restaurant Wegrestaurant Eten: Eetcafé Bistro Wegrestaurant (Café-)Restaurantsh: w.v. Nederl. / Frans Chinees / Indisch Grieks Italiaans Zuid-Amer. / Mex. Fastfoodrestaurant Hotel-rest.-(café) Totaal excl. fastfood en hotelI Totaal eten & drinken

Deelname- Bezoekpercen- frequenAantal bezoeken tiec tageb 92 400.877.870 51 21 119.693.392 23 12 30.845.356 19 46.715.068 22 12 14.752.127 11 21 22 51.632.444 22 11 27.045.566 13 104.605.990 72 5 5.587.927 10 88 228.551.066 35 11 41.156.296 26 6 16.676.317 17 10 18.172.910 102.516.592 70 9 67.346.666 33 6 21.166.095 10 5 5.344.973 13 5 6.948.466 4 4 1.710.392 34 9 32.711.238 27 6 17.317.714 579.399.984 629.428.936

48

Gemiddeld aantal bezoeken per vvo

Bestedingen ( ) per bezoek per persoon

168f

10,6 10,5 12,0

155 357 35 68g 178 145 578 72

15,6 9,5

13,0 19,1 14,0 24,2 20 23 21 25 5,7 20,0

Toelichting: a) Bronnen: - Bedrijfsschap Horeca en Catering, Drinken in de Nederlandse Horeca (2001) en Eten in de Nederlandse Horeca (2002) voor gegevens over deelnamepercentage, bezoekfrequentie en bestedingen. Deze cijfers hebben betrekking op het jaar 2000. Zie ook Bedrijfsschap Horeca en Catering, Trendrapport Horecaconsument 1998-2000. Daaruit blijkt dat de cijfers van 2000 op hoofdlijnen vergelijkbaar zijn met die van 1998. Het aantal bezoeken is wel toegenomen. De cijfers over 2000 vormen waarschijnlijk een overschatting van het gemiddelde van 1993-2001. De cijfers zijn van toepassing op Nederlanders van 14 tot en met 74 jaar oud. - CBS, Statline, gegevens over de bevolkingsomvang. Het aantal Nederlanders van 14 tot en met 74 jaar op 1 januari 2000 bedroeg: 12.147.667. Ik gebruik in deze tabel de bevolking in 2000, omdat het aantal horecabezoeken bij het bespreken van de verwachte schade wordt gerelateerd aan het aantal slachtoffers, dat betrekking heeft op de periode 1993-2001. - Bedrijfsschap Horeca en Catering, Horeca in Cijfers 2003 voor gegevens over de verkoopvloeroppervlakte (vvo). Zie tabel B2.1. Deze gegevens hebben betrekking op het jaar 2003. In 2003 lag het aantal horecagelegenheden boven dat van 2000 en boven het gemiddelde van de jaren 1993-2001. Hier wordt de vvo van 2003 gebruikt, omdat er over 2000 geen gegevens beschikbaar zijn en omdat het gemiddeld aantal bezoeken per vvo van belang is voor de omzet en de nalevingskosten in het construeren van de casus (die van toepassing is op 2004). b) Deelnamepercentage: het percentage van de horecaconsumenten dat wel eens in een dergelijke gelegenheid iets drinkt. Horecaconsumenten zijn de personen die wel eens een bezoek brengen aan een horecagelegenheid. Met het deelnamepercentage voor drinken en eten wordt het percentage horecaconsumenten aangeduid. De werkelijke participatie in een buurtcafé is daarom gelijk aan 92%*51% etc. c) Bezoekfrequentie: het gemiddeld aantal bezoeken van degene die hier wel eens wat drinken. d) Incl. stamcafés en overige cafés. e) Incl. pubs, muziekcafés en themacafés. f) Dit cijfer heeft betrekking op buurtcafés, bruincafés en grandcafés gezamenlijk, omdat de vvo alleen beschikbaar is voor cafés en bars in totaal. g) Hiervoor is de vvo genomen van de restaurantsector minus de wegrestaurants, oftewel 1.563.758 minus 31.426 = 1.532.332. h) Enigszins verwarrend worden in de diverse onderzoeken de indeling naar keuken en naar type door elkaar gehaald. De bezoeken aan restaurants naar keuken hebben in dit geval alleen betrekking op restaurants en café-restaurants, met een gezamenlijke vvo van 1.417.028. i) In de gegevens over het aantal branden in de horeca (zie het onderdeel schade) zijn fastfoodrestaurants en hotel-restaurant(s)-(cafés) niet meegenomen. Ik vermeld ze hier voor de volledigheid wel.

49

Tabel B2.4 Horecabezoeken en –bestedingen in 2002a

Kwartalen Café algemeen Themacafé Grandcafé Eetcafé Koffiebar Discotheek Zalencentrum Totaal drankensector Fastfoodrest. Ned. / Frans rest. Chin./ Ind. Rest. Ander buitenlands Wegrestaurant Totaal restaurantsect.

HorecaBezoekfrequentiec participatie (%)b I II III IV I II III IV 46 43 44 43 7,7 6,9 7,3 7,1 10 7 7 9 3,6 3,7 4,0 3,5 14 10 14 14 3,0 3,1 2,9 2,9 34 30 35 32 3,5 3,8 3,7 3,6 12 11 14 12 4,6 4,7 4,9 4,6 12 11 10 12 4,5 4,6 4,1 4,6 15 11 13 15 1,9 1,8 2,0 2,0 80 76 79 77 11,9 10,6 11,9 11,1 37 32 33 34 3,0 3,0 3,0 3,0 19 18 19 18 2,2 2,5 2,3 2,1 43 36 37 36 2,4 2,4 2,5 2,4 18 17 16 17 2,1 2,1 2,3 2,1 12 10 12 9 2,9 3,0 2,7 2,4 67 62 61 63 3,9 3,8 4,0 3,6

Aantal bezoeken 162.305.524 15.424.997 19.592.541 60.696.218 29.312.576 25.513.503 13.252.283 451.365.386 51840186 21384077 46821345 18550655 15094642 122955265

Gemiddeld Bestedingen aantal ( ) per bezoeken bezoek per per vvod persoone 168 308 177 17 890 61f 480

11 à 14 10 à 14 11 à 12 15 à 17 5à6 15 à 20 11 à 15 6,1 28,2 13,5 23,1 10,9

Toelichting: a) Bron: Horeca in cijfers 2003. De gegevens hebben betrekking op het jaar 2002 en zijn op hun beurt weer afkomstig uit het Horeca Consumentenonderzoek 2002 (Bedrijfsschap Horeca en Catering). De gegevens over de horecabezoeken hebben betrekking op de bevolking van 12 tot en met 74 jaar. Volgens CBS, Statline, was de omvang van die bevolking op 1 januari 2002 12.705.928. b) Horecaparticipatie is het percentage van de Nederlandse bevolking (12-74 jaar) dat in het betreffende kwartaal een of meer keren een horecagelegenheid heeft bezocht (=horecaconsumenten). c) De bezoekfrequentie is het gemiddeld aantal bezoeken door horecaconsumenten in een kwartaal. d) Voor de vvo, zie tabel B2.1. Deze heeft betrekking op het jaar 2003. e) In het consumentenonderzoek is gevraagd wat men doorgaans per bezoek uitgeeft. De bestedingen omvatten alle uitgaven, dus zowel drinken als eten. De gegevens hebben betrekking op het derde kwartaal. In de overige kwartalen zijn de gemiddelde bestedingen per persoon van vergelijkbare orde. f) Uitgaande van vvo restaurants en café-restaurants.

50

Bijlage 3

Het opstellen van de casus: schade en nalevingskosten

In deze bijlage volgt een nadere toelichting op het schatten van de verwachte schade en de nalevingskosten in de casus. Daartoe is deze bijlage opgesplitst in drie delen: A: de verwachte schade van brand in de Nederlandse horeca B: de nalevingskosten C: de casus A De verwachte schade van brand in Nederlandse horecagelegenheden Een schatting van de verwachte schade van brand in de horeca in Nederland kan gemaakt worden met behulp van gegevens van het CBS. Ik heb daarvoor dezelfde gegevens gebruikt als in Suurmond en Van Velthoven (2003, tabel 1). Tabel B3.1 geeft een overzicht van het aantal branden in de horeca in de periode 1993-2001. Deze cijfers hebben betrekking op cafés en restaurants, waarvan er op 1 januari 2002 20.500 zijn. Uit tabel B3.1 blijkt dat er in Nederland in de periode 1993-2001 gemiddeld 348 branden per jaar waren, waarbij er voor 14,75 miljoen euro financiële schade ontstond en er 2,22 dodelijke slachtoffers en 24,78 (ernstig) gewonden vielen. Een zeer grove schatting van de kans op brand per dag in een willekeurige horecagelegenheid is dan 348 / (20.500 * 250 dagen) = 67,9024*10-6. De grootte van de financiële schade kan het beste gerelateerd worden aan de oppervlakte. De verwachte financiële schade per vierkante meter verkoopvloeroppervlakte per jaar is ongeveer 14,75 miljoen / 3.745.462 = 3,94 per m2.48 Gemiddeld heeft er per jaar 348 / 20.500 * 3.745.462 = 63.582 m2 verkoopvloeroppervlakte in brand gestaan. De gemiddelde schade per vvo áls er brand is, is dan 14,75 miljoen / 63.582 = 232. Het aantal menselijke slachtoffers zal mede afhangen van het aantal bezoekers. Bij het gebruik maken van de gegevens over het aantal doden en gewonden ga ik ervan uit dat alle branden zich voordoen tijdens het gebruik van het gebouw.49 Per jaar wordt er volgens tabel B2.3 en B2.4 ongeveer 550 miljoen keer per jaar een horecagelegenheid bezocht. De kans dat iemand overlijdt door brand als hij/zij naar de horeca gaat, is daarmee ongeveer 1 op 250 miljoen: 2,22 / 550 miljoen = 0,004036*10-6. De kans dat iemand (ernstig) gewond raakt bij een horecabezoek is ongeveer 1 op 22 miljoen: 24,78 / 550 miljoen = 0,045054*10-6. Om de schade van doden en gewonden in euro’s uit te drukken, maak ik gebruik van schattingen van Wesemann (2000) en De Blaeij (2003) voor de kosten van verkeerslachtoffers50. Tabel B3.2 laat zien dat de totale schade van een dodelijke slachtoffer geschat kan worden op 2.222.740 en van een gewonde op 347.480. Al met al kan de verwachte schade per jaar in een willekeurige horecagelegenheid geschat worden op 1.380. 48 49

Zie tabel B2.2 voor de totale verkoopvloeroppervlakte (excl. fastfoodrestaurants). De oorzaken van brand in de horeca in 2002 waren: (a) brandstichting, 11%; (b) roken, 7%; (c) defect / verkeerd gebruik apparaat / product, 29%; (d) anders, 28%; (e) onbekend, 25%; (bron: CBS Webmagazine 2 februari 2004). Het is het meest aannemelijk dat b en c zich voordoen tijdens het gebruik, terwijl a zich vooral zal voordoen na gebruik (’s nachts).

51

Tabel B3.1 Branden in de horecaa Jaar Aantal w.v. branden met schade 400 351 1993 1994 386 340 1995 353 300 1996 448 381 1997 408 346 1998 273 232 1999 259 231 2000 275 213 2001 329 276 Gemiddeld per 348 297 jaar Gemiddeld per 0,017 0,014 horeca p.j.e Gemiddeld per brand

Schade (in mln euro)b 15,9 18,1 12,4 23,1 13,2 10,2 14,2 16,0 9,8 14,7

Aantal dodenc,d 3 3 14 2,22

Aantal gewondenc,d 5 21 19 11 18 17 15 4 113 24,78

720

0,00011

0,00121

42.400

0,00639

0,07122

Toelichting: a) Bron: CBS (volgens opgave gemeentelijke brandweer). b) Directe financiële schade. Bedrijfsschade (gederfde omzet) blijft buiten beschouwing. Niet in miljoenen voor gemiddeld per horeca en per brand. c) Excl. brandweerlieden in functie. d) Bij doden zijn alleen die slachtoffers geregistreerd die binnen een dag na de brand zijn overleden. Het cijfer voor 2001 is daarom in verband met de cafébrand in Volendam gecorrigeerd tot 14 (was 8)51. Bij gewonden gaat het om het aantal personen dat naar het ziekenhuis is vervoerd en/of opgenomen. Dit cijfer is niet aangepast. e) Het aantal horecagelegenheden waarop bovenstaande cijfers betrekking hebben, bedraagt (afgerond) 20.500. Op 1 januari 2002 waren er 9.460 restaurants en 11.055 cafés (bron: Bedrijfsschap Horeca en Catering / CBS, Horecastatistieken, 2003).

50 51

Zie Suurmond en Van Velthoven (2003). In Suurmond en Van Velthoven (2003) hebben we dit cijfer ‘slechts’ tot 13 gecorrigeerd. We hebben ons toen gebaseerd op het rapport van de Commissie Alders, die de cafébrand heeft onderzocht. In juli 2001 (na het verschijnen van het rapport van de Comissie Alders) is er echter nog een veertiende slachtoffer overleden door complicaties aan de verwondingen opgelopen bij de cafébrand.

52

Tabel B3.2 Schade van doden en gewonden (in euro’s) Gewonde Dodelijk slachtoffer Medische kostena 11.280b 12.140 Netto productieverliesa 101.460 103.340 Immateriële waardec 2.110.000 232.000 Totaal 2.222.740 347.480 Toelichting: a) Bron: Wesemann (2000), gecorrigeerd voor inflatie. De cijfers in Wesemann (2000) hebben betrekking op het jaar 1997. Uit tabel B4.1 blijkt dat tussen 31 december 1997 en 1 januari 2004 de prijzen zijn gestegen met 18%. b) Inclusief overlijdenskosten, die in Wesemann (2000) niet worden meegenomen. De kosten van een begrafenis bedragen ongeveer 7.000 en die van een crematie 4.500 (bron: verzekeringsmaatschappijen, zie www.eerste.nl of www.snsbank.nl). Het percentage crematies in Nederland in 2003 is 72.000/142.000 = 51% (bron: CBS, Bevolkingstrends 2e kwartaal 2004). Dus de overlijdenskosten bedragen gemiddeld zo’n 5.750. c) Bron: De Blaeij (2003). Deze waarde is het bedrag dat mensen bereid zijn te betalen om één verkeersdode uit te sparen. Dit bedrag omvat ook het consumptieverlies van een slachtoffer. Daarom wordt uitgegaan van het netto productieverlies, dat is het bruto productieverlies minus het consumptieverlies. Daardoor geeft het totaal de juiste waarde van een mensenleven weer. De uitkomst van De Blaeij (2003) is gecorrigeerd voor 5,6% inflatie (tabel B4.1). Nb: Het brutoproductieverlies wordt door Wesemann (2000) (voor doden) geschat op 620.760.

53

B: de nalevingskosten De nalevingskosten hebben betrekking op de kosten van (1) het naleven van de technische voorschriften en (2) het naleven van het maximum aantal toegestane bezoekers. Ad 1: de technische voorschriften De totale (structurele) kosten van het naleven van de gebruiksvoorschriften worden door Koninklijke Horeca Nederland geschat op 8,4 à 15,6 miljoen euro per jaar. Het gaat daarbij om een schatting die betrekking heeft op de 2,5 jaar na de cafébrand in Volendam. Er is in die periode vooral gecontroleerd op de technische voorschriften, en niet zozeer op de bezoekersaantallen. Gegeven het aantal van 20.500 horecagelegenheden kost het naleven van de technische voorschriften volgens deze schatting daarom gemiddeld zo’n 410 à 760 per jaar. Het kan natuurlijk voor de ene horecagelegenheid wat meer zijn, voor de ander wat minder. Kijkend naar de voorschriften zelf is een schatting van enkele honderden euro’s voor het naleven van de technische voorschriften redelijk: - Het impregneren van stoffering of versiering kost het minste als horecaondernemers dit zelf doen. Als iemand zelf een spuitbus koopt, kost het impregneren ongeveer 1 per m2 plus de arbeidskosten (bijvoorbeeld 15 minuten à 40 per uur). - De aanschaf van de traditionele transparantverlichting (vluchtwegaanduiding) kost zo’n 200. Montage kost ongeveer 1 uur. De lampen moeten na 10.000 branduren (= 415 dagen) vervangen worden: kosten 8 + 15 minuten arbeid. Het vervangen van de accu is 1 keer in de 4 jaar nodig: kosten 40 + 30 minuten arbeid. Verder zijn er nog energiekosten van ongeveer 20 per jaar. De totale kosten bedragen ongeveer 1000 voor 15 jaar.52 Daarbij is er nog geen rekening gehouden met de (arbeids)kosten van het (minstens jaarlijks) controleren of de nood- en transparantverlichting blijven branden gedurende minstens 1 uur bij spanning- of stroomuitval. - Blusmiddelen moeten elk jaar gecontroleerd worden, elke vijf jaar grondig, en zijn na 20 jaar versleten. Zonder voorrijkosten kan het keuren van blusmiddelen (tijdens ‘acties’) al voor zo’n 10 per stuk. Pictogrammen om blusmiddelen aan te duiden kosten zo’n 5 per stuk. Ad 2: bezoekersaantallen De kosten van het naleven van de bezoekersaantallen bestaan uit de extra omzet die de horecaondernemer misloopt nu hij minder bezoekers toelaat dan mogelijk. Die mogelijkheid doet zich slechts gedurende enkele dagen per jaar voor. Het maximum aantal toegestane bezoekers kan geschat worden aan de hand van de verkoopvloeroppervlakte (zie tabel B2.1). Ik heb me vooral gebaseerd op het criterium dat het aantal bezoekers in elk geval niet gelijk mag zijn aan 2 maal de verkoopvloeroppervlakte. Ik ben ervan uitgegaan dat als er sprake is

52

Deze gegevens zijn afkomstig van www.vandre.nl/Vluchtroute_besparing.htm

54

van een overschrijding van de bezoekersaantallen, er 10-15% meer bezoekers zijn dan toegestaan. De tabellen B2.3 en B2.4 geven een overzicht van de bestedingen per persoon per bezoek. Daarmee kan een schatting gemaakt worden van de extra winst die horecaondernemers zouden kunnen krijgen door meer bezoekers toe te laten, uitgaande van: - er wordt 6% BTW betaald. - de kosten van het inkopen van drank en eten zijn 30% respectievelijk 40% van de omzet53. - de overige kosten (huisvesting, personeel) stijgen niet wanneer er meer bezoekers worden toegelaten. Een overzicht van de nalevingskosten is te vinden in tabel B3.3. Tabel B3.3 Overzicht nalevingskosten

Type 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

vvoa 65 100 125 300 150 175 175 140 185 200 100 175 500 250 100

max. # # dagen bezoebezoekersb kersc 110 2 160 5 200 5 425 20 200 5 300 5 300 5 225 4 250 2 250 3 175 3 300 2 800 20 400 4 150 5

Kosten per dag bezoekersd 60 105 140 375 150 125 125 150 75 150 100 300 110 150 125

Kosten bezoekers (jaar) 120 525 700 7500 750 625 625 600 150 450 300 600 2200 600 625

Technische kosten (jaar)e 250 300 500 700 400 400 500 600 500 800 400 500 1000 800 300

Toelichting: Bedragen in euro’s. a) vvo = verkoopvloeroppervlakte. b) Dit is een inschatting op basis van de vvo. Het toegestane aantal kan nooit 2 maal vvo overtreffen. c) Dit is het aantal dagen dat de horecaondernemer de mogelijkheid heeft om meer bezoekers toe te laten dan is toegestaan. d) Dit is de extra winst (per dag) die een ondernemer kan krijgen als hij meer bezoekers toelaat dan toegestaan. Deze is berekend aan de hand van gegevens over de bestedingen per persoon per horecabezoek (=omzet). Zie tabel B2.3 en B2.4. De omzet is omgerekend naar winst door te corrigeren voor BTW (6%) en voor de brutowinstmarge (variërend van 70% voor cafés tot 60% voor restaurants). Ik ben uitgegaan van een overschrijding van het maximum met 1015%. e) Dit zijn de kosten voor het naleven van de technische voorschriften. 53

Drinken in de Nederlandse horeca (2001, p.66) meldt dat de inkoopwaarde van dranken voor kleine cafés op 31% ligt en voor grote cafés op 25%. Eten in de Nederlandse horeca (2002) meldt dat binnen de fastfoodsector de inkoopwaarde van eten, dranken en overige artikelen in 2001 op 38% van de omzet lag en in de restaurantsector op 32% (p.37). Voor eten ligt de inkoopwaarde wat hoger dan voor drinken, zodat ik ervan uit ga dat het voor eten op 40% ligt.

55

C

De casus

In bijlage 3A heb ik een algemeen overzicht gegeven van de te verwachten schade van brand in de horeca in Nederland. Met behulp hiervan kan een inschatting gemaakt worden van de grootte van de verwachte schade voor de verschillende type horecaondernemingen in de casus. De grootte van de verwachte schade hangt af van de mate waarin de horecaondernemer de regels naleeft. Gegeven het feit dat de horecaondernemer zich aan twee voorschriften dient te houden, moet hij een keuze maken uit een van de volgende vier alternatieven: Stb: Zowel de technische voorschriften als de bezoekersaantallen naleven. St: Alleen de technische voorschriften naleven. Sb: Alleen de bezoekersaantallen naleven. Sn: Geen van de regels naleven. Voor alle vier de alternatieven heb ik een schatting gemaakt van de kans op brand en de bijbehorende schade in de onderdelen financiële schade, aantal doden en aantal gewonden. Daarmee hebben we een overzicht van de verwachte schade. De tabellen B3.4, B3.5, B3.6 en B3.7 bevatten een schatting van de schade voor de typen horecagelegenheden bij respectievelijk Stb, St, Sb en Sn. Voor het uitdrukken van de schade in euro’s maak ik gebruik van tabel B3.2. Tabel B3.8 geeft voor alle typen horecagelegenheden het totaalplaatje van de verwachte schade en de nalevingskosten. Daarin is duidelijk te zien dat de verwachte schade voldoet aan de conditie: schade Stb < {St, Sb} < Sn. In de situatie dat elke horecaondernemer zich gedraagt volgens het optimum van tabel B3.8 waar de som van de schade en de nalevingskosten het laagst is, geeft tabel B3.9 de maatschappelijke welvaart.

56

Tabel B3.4 Overzicht kosten en schade per horecagelegenheid per dag voor Stb

Schade als brand Verwachte schade Kans op # # brand # doden gewonTotaal gewon# (op 1 Finan- doden Totaal Finan- (: 1 den den (: 1 Totaal per jaar cieel ( )a cieel miljoen) miljoen) ( )a Nr. miljoen) ( )b (:1000) (:1000) 1 30 12.000 2 23 24.438 0,36 0,06 0,69 0,73 183 2 50 20.000 5 58 51.094 1,00 0,25 2,88 2,55 639 3 80 25.000 7 81 68.531 2,00 0,56 6,44 5,48 1.371 4 35 45.000 6 69 82.313 1,58 0,21 2,42 2,88 720 5 75 25.000 4 46 49.875 1,88 0,30 3,45 3,74 935 6 100 40.000 5 58 71.094 4,00 0,50 5,75 7,11 1.777 7 50 40.000 3 35 58.656 2,00 0,15 1,73 2,93 733 8 120 30.000 5 58 61.094 3,60 0,60 6,90 7,33 1.833 9 40 36.000 7 81 79.531 1,44 0,28 3,22 3,18 795 10 100 50.000 5 58 81.094 5,00 0,50 5,75 8,11 2.027 11 100 25.000 4 46 49.875 2,50 0,40 4,60 4,99 1.247 12 60 32.500 10 115 94.688 1,95 0,60 6,90 5,68 1.420 13 50 50.000 7 81 93.531 2,50 0,35 4,03 4,68 1.169 14 90 50.000 8 92 99.750 4,50 0,72 8,28 8,98 2.244 15 45 20.000 10 115 82.188 0,90 0,45 5,18 3,70 925 Totaal 3.157.000 549 6.313 6.571.099 231 38,7 445 472 117.883 a) Zie tabel B3.2 voor de gebruikte bedragen om de schade van doden en gewonden in euro’s uit te drukken. b) Uitgaande van 250 dagen.

57

Tabel B3.5 Overzicht kosten en schade per horecagelegenheid per dag voor St

Schade als brand Verwachte schade Kans op # # brand # doden gewonTotaal gewon# (op 1 Finan- doden Finan- (: 1 den den (: 1 Totaal per jaar cieel ( )b (:1000) (:1000) Totaal ( )a cieel miljoen) miljoen) ( )a Nr. miljoen) 1 31 13.000 20 230 137.375 0,40 0,62 7,1 4,26 190 2 55 22.000 80 920 519.501 1,21 4,40 50,6 28,57 769 3 80 25.000 100 1150 646.876 2,00 8,00 92,0 51,75 1.602 4 40 47.000 300 3450 1.912.628 1,88 12,00 138,0 76,51 2.193 5 100 35.000 100 1150 656.876 3,50 10,00 115,0 65,69 1.245 6 120 40.000 250 2875 1.594.690 4,80 30,00 345,0 191,36 2.699 7 60 40.000 50 575 350.938 2,40 3,00 34,5 21,06 824 8 122 30.000 50 575 340.938 3,66 6,10 70,2 41,59 1.970 9 42 36.500 50 575 347.438 1,53 2,10 24,2 14,59 818 10 103 52.000 80 920 549.501 5,36 8,24 94,8 56,60 2.173 11 110 26.000 250 2875 1.580.690 2,86 27,50 316,3 173,88 1.754 12 65 35.000 80 920 532.501 2,28 5,20 59,8 34,61 1.478 13 55 60.000 20 230 184.375 3,30 1,10 12,7 10,14 1.278 14 100 60.000 300 3450 1.925.628 6,00 30,00 345,0 192,56 2.979 15 45 20.000 50 575 330.938 0,90 2,25 25,9 14,89 981 Totaal 3.397.000 11.260 129.490 73.420.238 277 1.002 11.527 6.510 148.586 a) Zie tabel B3.2 voor de gebruikte bedragen om de schade van doden en gewonden in euro’s uit te drukken. b) Uitgaande van 250 dagen. De in deze tabel beschreven schade, is de schade op een dag dat een overschrijding van de bezoekersaantallen zich voordoet. De totale verwachte schade per jaar is gelijk aan het aantal dagen dat een overschrijding van de bezoekersaantallen mogelijk is maal de schade per dag onder St, plus (250 minus dit aantal dagen) maal de schade per dag onder Stb.

58

Tabel B3.6 Overzicht kosten en schade per horecagelegenheid per dag voor Stb

Schade als brand Verwachte schade Kans op # # brand # doden gewonTotaal gewon# (op 1 Finan- doden Finan- (: 1 den den (: 1 Totaal per jaar cieel ( )b (:1000) (:1000) Totaal ( )a cieel miljoen) miljoen) ( )a Nr. miljoen) 1 33 20.000 7 80,5 63.531 0,66 0,23 2,66 2,10 524 2 60 25.000 100 1150 646.876 1,50 6,00 69,00 38,81 9.703 3 100 27.000 100 1150 648.876 2,70 10,00 115,00 64,89 16.222 4 35 48.000 80 920 545.501 1,68 2,80 32,20 19,09 4.773 5 90 35.000 80 920 532.501 3,15 7,20 82,80 47,93 11.981 6 110 42.500 80 920 540.001 4,68 8,80 101,20 59,40 14.850 7 60 42.500 20 230 166.875 2,55 1,20 13,80 10,01 2.503 8 120 35.000 10 115 97.188 4,20 1,20 13,80 11,66 2.916 9 45 38.000 10 115 100.188 1,71 0,45 5,18 4,51 1.127 10 120 54.000 10 115 116.188 6,48 1,20 13,80 13,94 3.486 11 125 27.000 10 115 89.188 3,38 1,25 14,38 11,15 2.787 12 80 35.000 60 690 408.126 2,80 4,80 55,20 32,65 8.163 13 70 70.000 40 460 318.750 4,90 2,80 32,20 22,31 5.578 14 100 60.000 100 1150 681.876 6,00 10,00 115,00 68,19 17.047 15 50 22.000 12 138 96.625 1,10 0,60 6,90 4,83 1.208 Totaal 3.669.000 5.030 57.845 34.949.363 308 424 4.881 2.948 736.945 a)

Zie tabel B3.2 voor de gebruikte bedragen om de schade van doden en gewonden in euro’s uit te drukken.

b) Uitgaande van 250 dagen.

59

Tabel B3.7 Overzicht kosten en schade per horecagelegenheid per dag voor Sn

Schade als brand Verwachte schade Kans op # # brand # doden gewonTotaal gewon# (op 1 Finan- doden Finan(: 1 den den (: 1 Totaal per jaar cieel ( )b (:1000) (:1000) Totaal ( )a cieel miljoen) miljoen) ( )a Nr. miljoen) 1 35 20.000 25 287,5 175.469 0,70 0,88 10,06 6,14 532 2 65 25.000 200 2300 1.268.752 1,63 13,00 149,50 82,47 9.921 3 100 27.500 500 5750 3.136.880 2,75 50,00 575,00 313,69 17.466 4 37 50.000 700 8050 4.403.132 1,85 25,90 297,85 162,92 7.650 5 100 35.000 120 1380 781.251 3,50 12,00 138,00 78,13 12.132 6 125 45.000 400 4600 2.532.504 5,63 50,00 575,00 316,56 16.136 7 65 45.000 80 920 542.501 2,93 5,20 59,80 35,26 2.629 8 123 35.000 70 805 470.313 4,31 8,61 99,02 57,85 3.100 9 46 40.000 80 920 537.501 1,84 3,68 42,32 24,73 1.168 10 120 56.000 100 1150 677.876 6,72 12,00 138,00 81,35 3.688 11 125 28.000 300 3450 1.893.628 3,50 37,50 431,25 236,70 3.464 12 82 37.500 100 1150 659.376 3,08 8,20 94,30 54,07 8.205 13 75 75.000 70 805 510.313 5,63 5,25 60,38 38,27 5.897 14 110 65.000 500 5750 3.174.380 7,15 55,00 632,50 349,18 18.171 15 50 22.000 50 575 332.938 1,10 2,50 28,75 16,65 1.267 Totaal 3.815.000 20.960 241.040 134.160.210 340 1.962 22.565 12.543 789.047 a)

Zie tabel B3.2 voor de gebruikte bedragen om de schade van doden en gewonden in euro’s uit te drukken.

b) Uitgaande van 250 dagen. De in deze tabel beschreven schade, is de schade op een dag dat een overschrijding van

de bezoekersaantallen zich voordoet. De totale verwachte schade per jaar is gelijk aan het aantal dagen dat een overschrijding van de bezoekersaantallen nodig is maal de schade per dag onder Sn, plus (250 minus dit aantal dagen) maal de schade per dag onder Sb.

60

Tabel B3.8 Overzicht kosten en schade per horecagelegenheid per jaar in euro’s AanNr. tal 1 10 2 8 3 8 4 4 5 8 6 10 7 10 8 8 9 2 10 5 11 5 12 8 13 4 14 5 15 5 Totaal

Kosten Kosten tech- bezoe- Stb St kers schade schade nisch 250 120 183 190 300 525 639 769 500 700 1.371 1.602 700 7.500 720 2.193 400 750 935 1.245 400 625 1.777 2.699 500 625 733 824 600 600 1.833 1.970 500 150 795 818 800 450 2.027 2.173 400 300 1.247 1.754 500 600 1.420 1.478 1.000 2.200 1.169 1.278 800 600 2.244 2.979 300 625 925 981 49.200 88.075 117.883 148.586

Sb schade 524 9.703 16.222 4.773 11.981 14.850 2.503 2.916 1.127 3.486 2.787 8.163 5.578 17.047 1.208 736.945

Stb St Sb Sn Sn schade schade schade schade schade + nalkn + nalkn + nalkn + nalkn 532 553 440 644 532 9.921 1.464 1.069 10.228 9.921 17.466 2.571 2.102 16.922 17.466 7.650 8.920 2.893 12.273 7.650 12.132 2.085 1.645 12.731 12.132 16.136 2.802 3.099 15.475 16.136 2.629 1.858 1.324 3.128 2.629 3.100 3.033 2.570 3.516 3.100 1.168 1.445 1.318 1.277 1.168 3.688 3.277 2.973 3.936 3.688 3.464 1.947 2.154 3.087 3.464 8.205 2.520 1.978 8.763 8.205 5.897 4.369 2.278 7.778 5.897 18.171 3.644 3.779 17.647 18.171 1.267 1.850 1.281 1.833 1.267 789.047 255.158 197.786 825.020 789.047

Toelichting: De grijs geaccentueerde blokjes geven aan waar voor een bepaald type horecaonderneming de som van de verwachte schade en de nalevingskosten het laagste is.

Het optimum van tabel B3.8 is weergegeven in tabel B3.9

Tabel B3.9

Schade + nalevingskosten Optimum Zonder handhaving Verwachte schade 135.299 789.047 Nalevingskosten 57.450 0 Totaal 192.749 789.047 Nalevingsniveau 113 0

61

Bijlage 4

Enkele algemene gegevens

In deze bijlage behandel ik enkele gegevens die in meerdere paragrafen gebruikt worden of die in grote mate op zichzelf staan. Ik behandel (1) inflatie, (2) de kosten van een commerciële advocaat, en (3) de kosten van een rechtszaak.

Inflatie In sommige gevallen worden oudere bedragen omgerekend naar 2004. Daarvoor wordt gebruik gemaakt van de cijfers uit tabel B4.1: Tabel B4.1

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 a)

Consumentenprijsindex (alle huishoudens)a Stijging tot aan 1 januari Jaarlijkse mutatie (%) 2004 (%) 2,2 20,59 2,0 17,99 2,2 15,68 2,6 13,19 4,5 10,32 3,4 5,56 2,1 2,1

Bron: CBS, Statline.

Uurtarief advocaat Het referentietarief voor curatoren en bewindvoerders bedraagt per 1 januari 2004 170 (Advocatenblad 2004, jaargang 84, nr.1). Inclusief 19% BTW en 5% kantoorkosten kunnen de kosten van een advocaat daarmee geschat worden op 212 per uur.

Kosten rechtszaak De kosten van een rechtszaak kunnen naar type berekend worden op basis van de totale kosten en de gewogen productie in uren. Zie tabel B4.2.

62

Tabel B4.2 Rechtszaken: aantallen en kosten (in euro’s)a Gewogen productie Productie in urenb in % van In aantallen % van aantallen Soort (abs.) totaal uren (abs) totaal Civiele zaken sector 36% 1.509.600 17% 637.380 kanton Sector civiel 26% 2.752.800 31% 454.300 rechtbanken en hoven Straf- en Mulder- zaken 14% 177.600 2% 249.500 sector kanton Sector straf 267.880 15% 2.131.200 24% rechtbanken en hoven Bestuurszaken 4% 1.243.200 14% rechtbank, 73.340 appèlcolleges Vreemdelingen-kamers 90.760 5% 1.065.600 12% Totaal 1.773.050 100% 8.880.000 100% Totale kostend 686.853.060 Gemiddelde kosten 387 (per product) 77 (per behandeluur)

Kosten Totaal o.b.v. per gewogen product productiec 116.765.020

183

212.924.449

469

13.737.061

55

164.844.734

615

96.159.428

1311

82.422.367 686.853.060

908 387

Toelichting: a) Eigen berekening op basis van Raad voor de Rechtspraak, Jaarverslag 2003. b) Gewogen productie wordt berekend door de productieaantallen te vermenigvuldigen met de gemiddelde behandeltijd per zaakscategorie. Een product staat voor iedere zaak, het opmaken van akten en nalatenschappen etc. c) Er is geen rekening gehouden met verschillen tussen enkelvoudige en meervoudige kamers. Ook is er vanuit gegaan dat de kosten per uur gelijk zijn voor straf-, civiel- en bestuurszaken en voor kanton en rechtbank etc. d) Dit zijn de totale verplichtingen voor 2003.

63

Bijlage 5

Privaatrechtelijke handhaving

In deze bijlage wordt een nadere toelichting gegeven op de gebruikte gegevens en de resultaten uit paragraaf 5 over civielrechtelijke handhaving. Voor het berekenen van de resultaten is gebruik gemaakt van gegevens over de te betalen schadevergoeding en over de handhavingskosten. Voor de te betalen schadevergoeding worden drie verschillende situaties gebruikt. Deze worden toegelicht in tabel B5.1. Een onderdeel daarvan is een schatting van het te betalen smartengeld aan gewonden. Op grond van tabel B5.2a en b schat ik dat het gemiddeld te vergoeden smartengeld voor een gewond brandslachtoffer 20.000 bedraagt. De kosten van het indienen van een claim (de handhavingskosten) worden geschat op 3750. Hoe deze schatting tot stand komt, staat in tabel B5.3. De resultaten onder privaatrechtelijke handhaving die besproken zijn in de hoofdtekst, staan in tabel B5.4. Hierin is ook opgenomen welk alternatief de verschillende typen horecaondernemingen kiezen: Stb, St, Sb of Sn. Daarbij worden de volgende afkortingen gebruikt: RA: risico-aansprakelijkheid SAT: schuldaansprakelijkheid met (voor alle horecaondernemers) als norm de technische voorschriften SATB: schuldaansprakelijkheid met (voor alle horecaondernemers) beide voorschriften als norm SAEN: schuldaansprakelijkheid met per type horecaonderneming als norm die combinatie van voorschriften waar de som van de verwachte schade en de nalevingskosten het laagst is (‘efficiënte norm’, zie tabel B3.8). SAMH: schuldaansprakelijkheid met per type horecaonderneming als norm die combinatie van voorschriften waar de som van de verwachte schade, de nalevingskosten én de handhavingskosten het laagste is (‘maximaal haalbaar’). Dat betekent dat onder huidig of affectie bij horecaondernemers van type 1 geen enkel voorschrift als norm geldt en bij horecaondernemers van typen 6, 11 en 14 alleen de technische voorschriften. Dat bespaart op de handhavingskosten terwijl het wel tot hetzelfde gedrag leidt. In paragraaf 5 wordt ervan uitgegaan dat de financiële schade aan het gebouw voor rekening van de horecaonderneming is. In het rapport wordt aangegeven dat de resultaten enigszins, maar niet fundamenteel veranderen indien de horecaondernemer niet zelf verantwoordelijk is voor de financiële schade. Tabel B5.5 bevat de uitkomsten in die situatie. Vergelijking met tabel B5.4 laat zien dat het nalevingsniveau zo’n 15 punten lager ligt wanneer de financiële schade niet voor rekening van de horecaondernemer is. Dit komt doordat bij risicoaansprakelijkheid horecaondernemers van type 7 en 11 zich dan niet aan de voorschriften houden en bij schuldaansprakelijkheid horecaondernemers van type 8 en 10 niet.

64

Daarnaast wordt in paragraaf 5 gesteld dat de uitkomsten niet sterk afhankelijk zijn van de veronderstelling dat 95% van de ingediende claim wordt vergoed. Om dit te onderbouwen wordt in tabel B5.6 de keuze per type horecaondernemer onder het huidige recht weergegeven bij percentages van 95% en 50%. Uit deze tabel blijkt dat als het percentage toegekende claims groter is dan 50% de uitkomsten niet in zeer grote mate veranderen. Als dit onder het huidige recht al zo is, dan geldt dat ook bij affectie of volledig. Bij het berekenen van de resultaten wordt ervan uitgegaan dat de handhavingskosten 3750 zijn, ongeacht de grootte van de schadevergoeding. Tabel B5.7 laat zien dat als de handhavingskosten bij een volledige schadeschadevergoeding zouden verdubbelen naar 7500, horecaondernemers geen andere keuzes zouden maken dan bij handhavingskosten van 3750. Uiteraard leidt het wel tot een verdubbeling van de handhavingskosten, zodat de welvaart iets lager uitvalt dan in tabel B5.4, maar dat effect is minimaal en soms zelfs afwezig. Tenslotte bevat tabel B5.8 een toelichting op de hoogte van de proceskosten in het geval slachtoffers en daders niet met elkaar tot een schikking komen, maar hun zaak voor de rechter brengen.

65

Tabel B5.1 Overzicht te vergoeden schade (in euro’s) Affectieb Volledigc Kostenpost Huidiga per dode: Medische kostend 11.280 11.280 11.280 Brutoproductieverliese 62.080 62.080 620.760 Immateriële schade 0 15.000 1.590.700 Totaal 73.360 88.360 2.222.740 per gewonde Medische kosten 12.140 12.140 12.140 Brutoproductieverliesf 103.340 103.340 103.340 Immateriële schadeg 20.000 27.500 232.000 Totaal 135.480 142.980 347.480 Toelichting: a) Huidig wil zeggen: Een vergoeding volgens huidig recht, waarbij aan nabestaanden van dodelijke slachtoffers slechts de medische kosten en de overlijdensschade wordt vergoed en aan gewonden een beperkt bedrag aan smartengeld wordt uitgekeerd. b) Affectie wil zeggen: Een vergoeding zoals die eruit zou zijn wanneer het huidige wetsvoorstel voor vergoeding van affectieschade is aangenomen. Zie Kamerstukken II 2002/2003, 28781, nr. 1, 2 en 3. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om aan nabestaanden van dodelijke slachtoffers of van gewonden met ernstig en blijvend letsel een bij Algemene Maatregel van Bestuur vast te stellen forfaitair bedrag toe te kennen. Gedacht wordt aan 10.000 per gerechtigde (zie nr.3, p.7). De kring van gerechtigden is beperkt tot (als belangrijkste categorieën) echtgenoten/partners, ouders van minderjarige of thuiswonende kinderen dan wel deze kinderen zelf. Broers, zussen, meerderjarige kinderen en niet-samenwonende partners vallen er dus buiten. Ik ga er daarom vanuit dat per dode of per ernstig gewonde er gemiddeld 1,5 gerechtigde als nabestaande is. Bedacht moet worden dat het in de casus vaak om jonge slachtoffers zal gaan. Als ze erg jong zijn, dan wonen ze nog thuis en hebben dan 1 of 2 ouders. Als ze wat ouder zijn, wonen ze niet meer thuis en hebben misschien een partner. Gemiddeld 1,5 keer is dus zeker geen te hoge schatting. Bij gewonden kan er vergoeding van affectieschade plaatsvinden indien er ernstig en blijvend letsel is. Dat laatste is niet precies gedefinieerd, maar (nr. 3, p.11) de minister stelt dat bij 70% of meer blijvend functioneel verlies, er in elk geval sprake is van ernstig en blijvend letsel zoals bedoeld in het wetsvoorstel. Slachtoffers van brand kunnen al snel ernstig en ook blijvend letsel oplopen. Ik veronderstel dat er bij de helft van de gewonden in de casus sprake is van ernstig en blijvend letsel zoals bedoeld in het wetsvoorstel inzake affectieschade. Al met al betekent dat dat naar verwachting per dode de vergoeding voor affectieschade 15.000 bedraagt en per gewonde 7500. c) Volledig wil zeggen: Een schadevergoeding waarbij nabestaanden de volledige schade op de horecaondernemer kunnen verhalen. De bedragen in deze kolom komen dus rechtstreeks uit tabel B3.2. d) Ik ga ervan uit dat medische kosten en overlijdensschade in alle gevallen volledig vergoed worden. e) Het inkomensverlies (dat wil zeggen: het bruto productieverlies) wordt onder het huidige recht aan nabestaanden alleen vergoed voorzover zij economisch afhankelijk waren van het slachtoffer (qua inkomen of qua huishoudelijke ondersteuning). Het is moeilijk om in het algemeen vast te stellen in welke mate er sprake is van economische afhankelijkheid in de casus. Omdat het in de casus relatief vaak om jongeren gaat (die thuiswonen of nog niet duurzaam met een partner door het leven gaan), veronderstel ik dat (bij huidig en affectie) naar verwachting slechts 10% van het bruto productieverlies voor vergoeding in aanmerking komt, dat is: 62.080 (zie tabel B3.2). f) Ik veronderstel dat bij gewonden het hele inkomensverlies te verhalen is, bijvoorbeeld omdat dit hele verlies voor rekening van het slachtoffer komt g) Aan gewonden wordt ook in het huidige recht smartengeld vergoed, die oploopt naarmate de verwonding ernstiger / blijvender is. Ik schat op grond van de tabellen B5.2a en b dat het smartengeld gemiddeld 20.000 bedraagt.

66

Tabel B5.2a

Rechterlijke uitspraken over smartengeld bij brandwondena

Omschrijving Ernstige brandwonden rechterbeen, voet, littekens Brandwond linkerbeen, 3 maanden uitgeschakeld, litteken 3e graads brandwond op bil/rug Geflambeerd voedsel over linkerzijde lichaam Schoonmaken chemische spullen, 6% 2e graads brandwonden, 20 dagen Wasbenzine, aangestoken, (diepe) 2e graads brandwonden aan rechterflank % brandwonden 44% waarvan 21% 3e graads, 36 dagen in brandwondencentr. Meisje, kleding in brand, ernstig gewond Jongetje, brandende benzine, litteken, pijn, 2 mnd brandwondenc., blijvende bescherming gezicht tegen zon Kokendhete olie, blijvende functionele invalid. 20%, 2,5 mnd brandwondenc. a)

Nummer Rb. Arnhem, 11/4/96, rolnr 95/422

smartengeld ( , 2004) 6.534

Hof A’dam 10/9/98, rolnr 96/1365

1.826

Hof Den Bosch, 11/9/2001, rolnr 99/951 Br Rb A’dam, 12/6/2002, rolnr 01/1412 Hof Den Haag, 5/9/1996, rolnr 95/293 Hof Den Bosch, 4/3/99, rolnr 97/874He Rb Den Haag, 5/4/1995, rolnr 93/2530 Bindend advies, 4/6/92 Ktr. Sneek, 4/12/96, rol nr Rb. A’dam, 6/2/02, rolnr 98/1253

2.382 3.570 5.446 5.384 16.744 20.805 27.227 16.200

Bron: ANWB, Smartengeldgids 2003

Tabel B5.2b Onderverdeling letsel in categorieëna Bedragen Categorie evt. Uitwerkingen smartengeld Gering letsel tot 1.597 max. 1 week ziekenhuis 

Licht letsel Matig letsel

tot 2.895 tot 7.986

Ernstig letsel

tot 15.973

Zwaar letsel

tot 28.951

Zeer zwaar letsel

tot 57.903

Uitzonderlijk zwaar letsel a)

aantal maanden arbeidsong. tot 3 maanden ziekenhuis 1 jr medische behandeling geen algeheel herstel maandenlang bedrust minimaal 1 jr ernstige verwondingen levenslange zware handicap huidtransplantatie beroepsuitoefening onmogelijk algeheel (functie)verlies ernstige ontsieringen blijvend ongeschikt beroep levenslange medische begeleiding

vanaf 57.903

Voorbeelden Kneuzingen, kleine botbreuken zeer ontsierend litteken door vleeswonden

Ernstige brandwonden Bijzonder zware brandwonden

Bron: ANWB, Smartengeldgids 2003, p.24/25

67

Tabel B5.3 Transaktiekosten letselschadeclaimsa Pre-claimfase fl. 1 à 3,5 mln Aansprakelijkheid (vaststellen) fl. 235 à 445 mln Medische expertise fl. 100 à 380 mln Schadevaststelling fl. 90 à 430 mln Totaal fl. 425 à 1260 mln Aantal ingediende claims 106 à 180 duizend Kosten per claim fl. 2360 à 11.890 Gemiddeldb fl. 7125 in prijzen 2004 in euro’sc 3750 Toelichting: a) Bron: Weterings (1999), Vergoeding letselschade en transaktiekosten. b) Het gemiddelde is hier het gemiddelde van de onder- en bovengrens. c) De schattingen van Weterings zijn (globaal) voor het jaar 1998. Omgerekend naar 2004 betekent dat een inflatiecorrectie van 15,7% (zie tabel B4.1).

68

Tabel B5.4

Uitkomsten privaatrechtelijke handhaving ( , per jaar)

Tabel B5.4a Onder huidig recht RA SAT SATB SAEN SAMH Verwachte schade 170.754 152.704 154.135 154.135 154.135 Nalevingskosten 35.400 45.700 44.200 44.200 44.200 Subtotaal 206.154 198.404 198.335 198.335 198.335 Handhavingskosten 819 39 311 145 0 Totaal 206.973 198.443 198.646 198.481 198.335 Nalevingsniveau 70 88 83 83 83 Typen die kiezen voor: Stb St 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 7, 8, 10, 11, 7, 8, 10, 11, 7, 8, 10, 11, 7, 8, 10, 11, 13, 14 12,13,14,15 12,13,14 12,13,14 12,13,14 Sn 1,8,9,10,15 1,9 1,9,15 1,9,15 1,9,15 Tabel B5.4b Met affectieschade RA SAT SATB SAEN SAMH Verwachte schade 170.754 152.704 152.704 154.135 154.135 Nalevingskosten 35.400 45.700 45.700 44.200 44.200 Subtotaal 206.154 198.404 198.400 198.335 198.335 Handhavingskosten 819 39 276 145 0 Totaal 206.973 198.443 198.680 198.481 198.335 Nalevingsniveau 70 88 88 83 83 Typen die kiezen voor: Stb St 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 7, 8, 10, 11, 7, 8, 10, 11, 7, 8, 10, 11, 7, 8, 10, 11, 13, 14 12,13,14,15 12,13,14,15 12,13,14 12,13,14 Sn 1,8,9,10,15 1,9 1,9 1,9,15 1,9,15 Tabel B5.4c Met volledige schadevergoeding RA SAT SATB SAEN SAMH Verwachte schade 135.299 148.586 133.168 135.299 135.299 Nalevingskosten 57.450 49.200 59.950 57.450 57.450 Subtotaal 192.749 197.786 193.118 192.749 192.749 Handhavingskosten 457 0 121 0 0 Totaal 193.206 197.786 193.239 192.749 192.749 Nalevingsniveau 113 100 120 113 113 Typen die kiezen voor: Stb 6,11,14 6, 11, 14 6,11,14 6,11,14 St 1,2,3,4,5,7, allemaal 1,2,3,4,5,7,8, 1,2,3,4,5,7, 1,2,3,4,5,7, 9,10,12,13,15 8,10,12,13 8,10,12,13 8,10,12,13 Sn 9,15 9,15 9,15

69

Tabel B5.5

Uitkomsten privaatrechtelijke handhaving met financiële schade niet voor rekening van de horecaondernemer ( , per jaar)

Tabel B5.5a Onder huidig recht RA SAT SATB SAEN SAMH Verwachte schade 197.361 170.754 188.810 170.754 170.754 Nalevingskosten 28.400 35.400 30.400 35.400 35.400 Subtotaal 225.761 206.154 219.210 206.154 206.154 Handhavingskosten 1001 278 641 347 0 Totaal 226.762 206.432 219.851 206.501 206.154 Nalevingsniveau 55 70 60 70 70 Typen die kiezen voor: Stb St 2, 3, 4, 5, 6, 2,3,4,5,6,7, 2,3,4,5,6, 2,3,4,5,6,7, 2,3,4,5,6,7, 12, 13, 14 11,12,13,14 11,12,13,14 11,12,13,14 11,12,13,14 Sn 1, 7, 8, 9, 10, 1, 8, 9, 10, 1, 7, 8, 9, 10, 1, 8, 9, 10, 1, 8, 9, 10, 11,15 15 15 15 15 Tabel B5.5b Met affectieschade RA SAT SATB SAEN SAMH Verwachte schade 188.810 170.754 170.754 170.754 170.754 Nalevingskosten 30.400 35.400 35.400 35.400 35.400 Subtotaal 219.210 206.154 206.154 206.154 206.154 Handhavingskosten 945 278 498 347 0 Totaal 220.155 206.432 206.652 206.501 206.154 Nalevingsniveau 60 70 70 70 70 Typen die kiezen voor: Stb St 2,3,4,5,6, 2,3,4,5,6,7, 2,3,4,5,6,7, 2,3,4,5,6,7, 2,3,4,5,6,7, 11,12,13,14 11,12,13,14 11,12,13,14 11,12,13,14 11,12,13,14 Sn 1, 7, 8, 9, 10, 1, 8, 9, 10, 1, 8, 9, 10, 1, 8, 9, 10, 1, 8, 9, 10, 15 15 15 15 15 Tabel B5.5c Met volledige schadevergoeding RA SAT SATB SAEN SAMH Verwachte schade 135.299 148.586 133.168 135.299 135.299 Nalevingskosten 57.450 49.200 59.950 57.450 57.450 Subtotaal 192.749 197.786 193.118 192.749 192.749 Handhavingskosten 457 0 121 0 0 Totaal 193.206 197.786 193.239 192.749 192.749 Nalevingsniveau 113 100 120 113 113 Typen die kiezen voor: Stb 6,11,14 6, 11, 14 6,11,14 6,11,14 St 1,2,3,4,5,7, allemaal 1,2,3,4,5,7,8, 1,2,3,4,5,7, 1,2,3,4,5,7, 9,10,12,13,15 8,10,12,13 8,10,12,13 8,10,12,13 Sn 9,15 9,15 9,15

70

Tabel B5.6

Invloed percentage toegekende claims op uitkomst: keuze type horecaondernemer onder huidig recht RA SAEN Type 95% 50% 95% 50% 1 Sn Sn Sn Sn 2 St St St St 3 St St St St 4 St St St St 5 St St St St 6 St St St St 7 St Sna St Snb 8 Sn Sn St Snb 9 Sn Sn Sn Sn 10 Sn Sn St Snb 11 St St St St 12 St St St St 13 St St St St 14 St St St St 15 Sn Sn Sn Sn Nalevingsniveau 70 60 83 60 Totaal maatschappij 207.000 220.155 198.500 219.707

a)

Bij type 7 ligt het omslagpunt bij 80%. Voor andere typen pas bij percentages onder de 50%. b) Omslagpunt voor type 8 ligt op 81%, voor type 10 op 77% en voor type 7 op 67%.

Tabel B5.7 Volledige schadevergoeding en handhavingskosten à 7500 ( per jaar) RA SAT SATB SAEN SAMH Verwachte schade 135.299 148.586 133.168 135.299 135.299 Nalevingskosten 57.450 49.200 59.950 57.450 57.450 Subtotaal 192.749 197.786 193.118 192.749 192.749 Handhavingskosten 914 0 241 0 0 Totaal 193.663 197.786 193.360 192.749 192.749 Nalevingsniveau 113 100 120 113 113 Toelichting: De keuzes van de typen horecaondernemingen zijn precies hetzelfde als in tabel B5.4c. Vergelijking laat zien dat het enige gevolg is dat de handhavingskosten verdubbelen.

71

Tabel B5.8 Proceskosten bij claim gewonde onder huidig recht, in euro’s, 2004 laagste hoogste geen Wrb = Wrba Wrbb daderc Voor rekening slachtoffer - Eigen bijdraged / advocaate 89 761 1911 f - Griffierechten 109 219 2981g - Overige kosten PM PM PM Totaal slachtofferh 200 980 4890 - Kosten toevoeginge,i 756 84 - Kosten civiele rechtszaakj 469 469 469 Totaal maatschappijh,k 3230 3230 4290 8840 Totaal private partijen als 9620 9780 overig = 3750k Toelichting: Algemeen: Het gaat om een claim van 135.480 waarop een gewonde onder het huidige recht een beroep kan doen. De hoogte van de proceskosten zal bij een andere hoogte van de claim echter alleen variëren met betrekking tot de griffierechten die niet-Wrb-ers / gedaagden moeten betalen. j) Dat wil zeggen: degenen die recht hebben op gesubsidieerde rechtsbijstand en daarbij de laagste eigen bijdrage moeten betalen (maar geen nul). k) Idem, maar dan de hoogste eigen bijdrage. l) Ik ga ervan uit dat de dader niet voor rechtsbijstand in aanmerking komt en dat zijn advocaat evenveel tijd en geld kwijt is als die van het slachtoffer. Daarom zijn de kosten voor de dader gelijk aan die voor een slachtoffer dat geen recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand. m) Zie artikel 35 van de Wet op de rechtsbijstand. De eigen bijdrage is verschuldigd aan de advocaat en dient door hem geïnd te worden (artikel 38). Bedragen gelden per 23 januari 2004. n) In 2001 was de gemiddeld uitbetaalde raadsvergoeding voor civiele zaken 560 en de gemiddelde eigen bijdrage 106 (Bron: Informatiebundel ‘Gesubsidieerde rechtsbijstand in cijfers, 1999-2001’, sectie 4.2). De raadsvergoeding was op 1 juli 2001 75,78 per uur. Daarmee kan berekend worden dat er door advocaten gemiddeld 8,8 uur aan een civiele zaak werd gedeclareerd. Ik ga er daarom in deze tabel van uit dat een advocaat 9 uur per zaak besteed. Dus bij ‘geen Wrb’ bedragen de kosten 9 uur * 212 per uur (zie bijlage 4) = 1.911. o) Griffierechten per 1 januari 2004 (zie artikel 17 Wet tarieven in burgerlijke zaken). Ik ga uit van een (civiele) rechtszaak (geen kanton), aangezien het geldelijke belang meer dan 5000 is. Bij geschillen boven de 11.345 bedraagt het griffierecht 2,2% van de vordering (minimaal 291, maximaal 4.535). Bij een geschil van 135.480 is het griffierecht dus 2.981. Voor de eerste zes categorieën Wrb bedraagt het griffierecht slechts 25% van het normaal verschuldigde, tot een maximum van 109. Voor de laatste zes categorieën is dit 50% en 219. p) Bij de rechtbank is ook de gedaagde griffierecht verschuldigd. Het enige verschil is dat indien de gedaagde een natuurlijk persoon is, het maximum 1.087 is. Indien dat het geval is, zou dat maximum hier dus van toepassing zijn. q) Totalen zijn afgerond om dezelfde uitkomst als in de hoofdtekst te krijgen. r) Per 1 januari 2004 bedraagt de vergoeding 93,84 per uur. De kosten voor de overheid bedragen dan 9 uur * 93,84 minus de eigen bijdrage. s) Zie tabel B4.2. t) Dat wil zeggen de totale kosten die worden uitgegeven aan rechtspraak en advocatuur (door slachtoffers, daders en overheid). De griffierechten tellen daarbij niet mee, omdat dit uitgaven zijn van de partijen, maar inkomsten voor de overheid. De eigen bijdrages, toevoe-gingen etc. tellen wel mee, omdat dit uiteindelijk handhavingskosten zijn (uitgaven advoca-tuur). Hierbij zijn dus zowel de kosten van slachtoffers als horecaondernemers meegenomen. u) Er ontbreekt een schatting van de overige proceskosten. Deze bestaan voor een belangrijk deel uit de kosten van het inschakelen van deskundigen. Dat zijn dus dezelfde kosten als bij het via een schikking afwikkelen van een claim. We kunnen hiervoor dus prima de schatting van Weterings (1999) nemen als totale overige kosten voor beide partijen samen. Dat zijn in elk geval kosten die zowel bij een schikking als bij een rechtszaak gemaakt moeten worden.

72

Bijlage 6

Bestuursrechtelijke handhaving

Handhavingskosten De handhavingskosten die gebruikt worden voor de berekeneningen bij bestuursrechtelijke handhaving, zijn afkomstig uit AVD (2003). In AVD (2003) wordt aangegeven welke kosten er in de afgelopen jaren gemaakt werden bij controles op de gebruiksvergunning (vaak één keer per jaar). Het gaat daarbij vooral om controle op de technische voorschriften. De gegevens zijn: - Gemiddeld is er per controle 3,25 uur nodig, inclusief hercontroles en administratieve werkzaamheden. - Van de controlewerkzaamheden vindt 90% plaats op MBO-niveau, schaal 8, en 10% op HBO-niveau, schaal 11. Volgens de Handleiding Overheidstarieven 2004 (Ministerie van Financiën) bedragen de bijbehorende uurtarieven (incl. overhead) 50 respectievelijk 63. Oftwel, gemiddeld 51,30. - In 1% van de gevallen is het noodzakelijk om daadwerkelijk een handhavingstraject in te zetten (dat wil zeggen: daadwerkelijk sancties op te leggen). Een handhavingstraject vraagt gemiddeld 20 uur arbeidsinzet. - Van deze handhavingswerkzaamheden vindt 50% plaats op HBO-niveau, schaal 11, en 50% op WO-niveau, schaal 13. Volgens de Handleiding Overheidstarieven 2004 (Ministerie van Financiën) bedragen de bijbehorende uurtarieven (incl. overhead) 63 respectievelijk 77. Oftwel, gemiddeld 70. - Een controle op een horecagelegenheid kost daarom naar verwachting 3,25 uur * 51,30 + 1% * 20 uur * 70 = 181. Handhaving bezoekersaantallen Handhaving van de technische voorschriften kost dus 181 per horecagelegenheid. Ik veronderstel dat deze kosten ook van toepassing zijn op het handhaven van de bezoekersaantallen. Het handhaven van bezoekersaantallen is mogelijk door horecaondernemingen ter plekke te ontruimen indien zij de bezoekersaantallen overschrijden. De optie dat er dwangsommen worden opgelegd die verbeuren als een horecaonderneming een volgende keer de regels overtreedt, blijft buiten beschouwing. In het geval van de mogelijkheid tot ontruimen is het handhaven van de bezoekersaantallen alleen voordelig indien de schade plus de nalevingskosten per dag daardoor met meer dan 181 daalt. Tabel B6.1 laat zien dat dit bij geen enkele horecagelegenheid het geval is. Het zelfstandig controleren van bezoekersaantallen is niet efficiënt. Wel kan het optimaal zijn om een controle op de technische voorschriften te laten plaatsvinden op een dag (avond) dat overschrijding van de bezoekersaantallen mogelijk is. De marginale kosten van controleren op bezoekersaantallen zijn dan immers nul. Daar waar het saldo in tabel B6.1 groter is dan – 181, is het controleren op bezoekersaantallen tegelijk met de technische voorschriften efficiënt. Dat is dus het geval bij horecaondernemers van type 6, 11 en 14. Het nalevingsniveau Het nalevingsniveau voor bezoekersaantallen bestaat uit het aantal dagen dat de bezoekersaantallen worden nageleefd, gedeeld door het aantal dagen dat een 73

horecaondernemer de bezoekersaantallen kan overschrijden. Als een horecaondernemer van type 6 bijvoorbeeld 2 dagen de bezoekersaantallen naleeft, dan is het nalevingsniveau voor de bezoekersaantallen gelijk aan 2 / 5 = 0,4. De technische voorschriften zijn op de te delen in twee soorten. Voor de helft bestaan deze uit zaken die jaarlijks in orde gemaakt moeten worden en dan ook gedurende het hele jaar in orde zijn. Als er tenminste jaarlijkse gecontroleerd wordt (en er eventueel dwangsommen worden ingezet om naleving af te dwingen) dan is het nalevingsniveau voor dit gedeelte 1. De andere helft bestaat uit zaken waar de ondernemer continu naar om moet kijken, zoals de verlichting die uit kan vallen. De verlichting kan uitvallen vlak nadat controle heeft plaatsgevonden of juist vlak voordat controle plaats zal vinden. Bij een controle wordt een horecaondernemer verplicht de verlichting in orde te maken. Tabel B6.2 laat zien hoe het nalevingsniveau voor de technische voorschriften dan berekend kan worden. Verondersteld wordt dat verlichting niet vaker dan één keer per jaar uitvalt. Gezien de verwachte levensduur van verlichting is de kans dat dit vaker gebeurt zeer gering. Resultaten De uitkomsten (met toelichting) staan in de tabellen B6.3 (geen informatie over schade en nalevingskosten per type horecaondernemer) en in tabel B6.4 (wel informatie over de schade en de nalevingskosten per type horecaondernemer).

74

Tabel B6.1 Bestuursrechtelijke handhaving bezoekersaantallen per dag (in euro’s) Saldo bij SchadeSaldo bij Hand- Nalevings- SchadeAan- havingskosten StL reductie bij SnL reductie bij Type tal (p.dag) StL (p.dag)b (p.dag)c SnL (p.dag)d (p.dag)c kostena 1 10 181 60 3,53 -237 4,04 -237 2 8 181 105 26,02 -260 43,66 -242 3 8 181 140 46,27 -274 248,80 -72 4 4 181 375 73,62 -482 143,82 -412 5 8 181 150 61,95 -269 30,20 -301 6 10 181 125 184,25 -121 257,16 -49 7 10 181 125 18,12 -288 25,25 -280 8 8 181 150 34,26 -296 46,19 -285 9 2 181 75 11,41 -244 20,22 -236 10 5 181 150 48,49 -282 67,40 -263 11 5 181 100 168,89 -112 225,56 -55 12 8 181 300 28,93 -452 21,42 -459 13 4 181 110 5,46 -285 15,96 -275 14 5 181 150 183,59 -147 280,99 -50 15 5 181 125 11,19 -295 11,82 -294 Totaal 100 18.073 14.575 6.038 -26.609 9.595 -23.052 Toelichting: a) Dat is: 3,25 uur * 51,30 + 0,01* 20 uur * 70 = 181. b) Sti = strategie waarbij de horecaondernemer de technische voorschriften naleeft, dus schade bij St minus schade bij Stb. c) Het saldo is de schadereductie minus de nalevingskosten minus de handhavingskosten. Bij een positief saldo is het efficiënt om de bezoekersaantallen te handhaven. d) Sni = strategie waarbij de horecaondernemer de technische voorschriften overtreedt, dus schade bij Sn minus schade bij Sb. Conclusie: voor geen enkel type horecaonderneming is de schadereductie die behaald kan worden door handhaving van de bezoekersaantallen groter dan de bijbehorende nalevings- en handhavingkosten, ongeacht of de horecaonderneming de technische voorschriften wel of niet naleeft.

75

Tabel B6.2 Nalevingsniveau technische voorschriften Aantal Gedeelte controles jaarlijks (per jaar) (50%) Gedeelte continu (50%) Totaal 0 0 0 0 1 1 1/1*0,5 = 0,500 0,750 0,875 2 1 1/2*1 +1/2*0,5 = 0,750 0,917 3 1 2/3*1 +1/3*0,5 = 0,833 4 1 3/4*1 +1/4*0,5 = 0,875 0,938 5 1 4/5*1 +1/5*0,5 = 0,900 0,950 Toelichting: Voor het gedeelte dat jaarlijks om aandacht vraagt is het nalevingsniveau 1, zodra er tenminste eenmaal per jaar gecontroleerd wordt. Met betrekking tot het gedeelte dat continu om aandacht vraagt, geldt dat het aantal controles het jaar in hetzelfde aantal periodes verdeelt. In een van die perioden kan de verlichting uitvallen en is het verwachte nalevingsniveau in die periode 0,5. Omdat de verlichting maar één keer per jaar kan uitvallen is het nalevingsniveau dan in de overige perioden 1. Dus bij bijvoorbeeld 3 controles is het verwachte nalevingsniveau dan 1/3*0,5 + 2/3*1=0,833.

Tabel B6.3 Bestuursrechtelijke handhaving – technische controles ( , per jaar) Aantal controles per 0 1 2 3 4 horecagelegenheid Verwachte schadea 789.047 308.701 228.644 201.958 188.615 Nalevingskosten 0 49.200 49.200 49.200 49.200 Subtotaal 789.047 357.901 277.844 251.158 237.815 Opsporingskostenb 0 16.673 33.345 50.018 66.690 Veroordelingskostenc 0 1.400 2.800 4.200 5.600 Handhavingskosten 0 18.073 36.145 54.218 72.290 Totaal maatschappij 789.047 375.974 313.989 305.375 310.105 Nalevingsniveau 0 75,0 87,5 91,7 93,8 Toelichting: a) Er wordt niet gecontroleerd op bezoekersaantallen, dus de horecaondernemers zullen deze niet naleven. In hoeverre de technische voorschriften worden nageleefd wordt weergegeven door het nalevingsniveau conform tabel B6.2. Leeft de horecaondernemer de technische voorschriften na, dan is de verwachte schade St. Leeft de horecaondernemer de voorschriften niet na, dan is de verwachte schade Sn. Bij 2 controles per jaar is de verwachte schade dus gelijk aan 0,875*St + 0,125*Sn. Dit geldt per type horecaondernemer. Omdat alle horecaondernemers in dit geval even vaak gecontroleerd worden, geldt dat ook voor het totaal. Dus 0,875*148.586+0,125*789.047 = 228.644. Daarbij wordt verondersteld dat de dagen dat overschrijding van de bezoekersaantallen zich kan voordoen gelijkmatig over het jaar verspreid is, zodat naar verwachting op 87,5% van deze dagen de technische voorschriften in orde zijn en op 12,5% niet. b) Dit is dus gelijk aan 100*aantal controles per horecagelegenheid per jaar * 3,25 uur * 51,30. c) Dit is 1% * het totale aantal controles * 20 uur * 70.

76

Tabel B6.4

Bestuursrechtelijke handhaving – Specifieke info ( , per jaar) Optimaal per Optimaal per horecagelegenheid alleen horecagelegenheid met technisch bezoekers a Verwachte schade 197.074 187.154 Nalevingskosten 44.200 49.200b Subtotaal 241.274 236.354 Opsporingskosten 44.182 44.182 Veroordelingskosten 3.710 3.710 Handhavingskosten 47.892 47.892 Totaal maatschappij 289.166 284.246 Nalevingsniveau 74,9 84,7 Aantal controlesc 265 265 Toelichting: a) Zie de toelichting bij tabel B6.3, alleen dan toegepast per type horecagelegenheid b) Dit is puur toevallig gelijk aan de som van de technische nalevingskosten voor alle horecaondernemers. Het bestaat uit 44.200 voor de technische nalevingskosten en 5.000 voor de bezoekersaantallen. c) Het totale aantal controles van 265 ontstaat door: Aantal controles Typen 0 1, 9, 15 1 8 2 7, 10, 11 3 4, 12, 13 4 2, 5, 6 5 3, 14 Wanneer er ook op bezoekersaantallen wordt gecontroleerd, vinden voor horecaondernemers van type 6, 11 en 14 twee van de controles plaats op dagen dat overschrijding van de bezoekersaantallen mogelijk is. Het is namelijk van 3 dagen in het jaar algemeen bekend dat deze overschrijding mogelijk is, waarvan er 2 in dezelfde periode vallen (carnaval). Omdat het zelfstandig controleren van bezoekersaantallen niet efficiënt is, wordt er maar op een van deze twee dagen gecontroleerd. Op beide dagen controleren zou het naleven van de technische voorschriften niet of nauwelijks vergroten, omdat de kans dat de verlichting toevallig die dag is uitgevallen zeer klein is. Het nalevingsniveau voor de bezoekersaantallen is dan bij horecaondernemers van type 6, 11 en 14 respectievelijk 0,40, 0,67 en 0,50.

77

Bijlage 7

Strafrechtelijke handhaving

Handhavingskosten De handhavingskosten bestaan uit opsporingskosten, veroordelingskosten en executiekosten: 1. De opsporingskosten zijn de kosten van de politieinzet. Deze bedragen 65 per uur, inclusief administratieve ondersteuning, scholing, huisvesting e.d. Uit Kerncijfers van de Nederlandse Politie 2002 (Ministerie van Binnenlandse Zaken, via www.politie.nl) blijkt uit tabel 4.8 dat de gemiddelde kosten per fte 51.996 bedragen. Tevens is gegeven dat het primaire personeel 79,3% van het totaal beslaat. In het Jaarverslag van de Nederlandse Politie 2002 blijkt dat de totale kosten voor 77,7% bestaan uit personeelskosten 77,7% en voor 13,3% uit huisvesting, vervoer, verbindingen/automatiseringen etc. De totale kosten per fte per jaar (incl.overhead en administratieve ondersteuning) bedragen dan 51.996 * 1/0,793 * 1/0,777 = 84.387. Het tarief per uur is afhankelijk van het aantal productieve uren per jaar. - Volgens AVD (2004) is dat 1200 uur per jaar, resultaat 70 per uur. - Volgens Andersson Elffers Felix, Staat van Handhaving, 2002 (WODC), is dat 1250 uur per jaar, resultaat 67,50 per uur. - Volgens Handleiding Overheidstarieven 2004 (Ministerie van Financiën) is dat 1348 uur per jaar, resultaat 63 per uur. Voor de berekening ga ik daarom uit van een tarief voor politie-inzet van 65 per uur, inclusief ondersteunende diensten en werkzaamheden. De politiekosten variëren niet naar het tijdstip waarop deze worden ingezet. Ik veronderstel dat er voor een controle 1 uur politie-inzet nodig is54. Vergelijk de 3,25 uur van de bestuursrechtelijke aanpak, die inclusief hercontrole en administratieve werkzaamheden is (zit hier in het tarief). Verder is dat in verhouding met de tijd die de brandweer er nu aan kwijt lijkt te zijn. Ik ga ervan uit dat het ophelderingspercentage 100% is, dat wil zeggen dat als er gecontroleerd wordt, eventuele overtredingen met zekerheid worden vastgesteld. Ook worden horecaondernemers nooit veroordeeld voor overtredingen die ze niet begaan hebben. 2. De veroordelingskosten zijn de kosten voor het opmaken van een procesverbaal door de politie, de kosten die het OM moet maken om de zaak af te doen en de kosten van de rechtspraak. Deze kosten hoeven alleen maar gemaakt te worden indien er sprake is van een overtreding (en tot vervolging wordt overgegaan). De kosten voor het opmaken van een procesverbaal bestaan uit de inzet van 0,5 uur (eigen inschatting) tegen het tarief van 65. De hoogte van de overige veroordelingskosten worden geschat in tabel B7.1 op basis van het gemiddelde voor strafrechtelijke afdoeningen. Dit is de beste schatting die beschikbaar is. In dat geval bedragen de overige veroordelingskosten naar verwachting 94%* 745 + 6%*( 1360 + 848) = 833. Daarvan komt 6%* 848 = 50,88 voor rekening van de horecaondernemer. Omdat dit vrij hoge bedragen zijn (zeker gelet op de hoogte van de boete), ga ik uit van twee alternatieven: 54

Ongeacht of er op technische voorschriften, bezoekersaantallen of allebei wordt gecontroleerd.

78

a) Veroordelingskosten van 0,5* 65 + 833 = 865. Daar komen nog executiekosten bij. Daarvan is 0,06* 848 = 50 voor rekening van de horecaondernemer. De horecaondernemer moet dan naar verwachting met een kans van 80% daadwerkelijk een boete of transactie van 250 betalen. Zijn verwachte sanctiemaat is dan gelijk aan 80%* 250 + 50 = 250. De kosten van procedures voor de horecaondernemer zijn dus van invloed op de sanctiemaat. Overigens blijft een analyse van het voeren van procedures achterwege. De vraag is of – gegeven de mogelijke opbrengst (het niet betalen van een boete) en de kosten ( 848) en het ophelderingspercentage van 100% – een horecaondernemer wel gebaat is bij het bezwaar maken tegen een opgelegde boete. Dit is een reden om een tweede alternatief te bekijken. b) Veroordelings- en executiekosten van in totaal 100, waarbij de horecaondernemer geen verdere kosten maakt. Er volgt altijd een transactie van 250 (= sanctiemaat). 3. De executiekosten zijn de kosten van het innen van een boete. Deze bedragen bij een transactie 7,06 en bij een boetevonnis door de rechter 37,23 (Bron: Justitiebegroting 2004, onderdeel 03 Centraal Justitieel Incassobureau). Met behulp van tabel B7.1 kan het + gemiddelde dan vastgesteld worden op (94%*82%)/83%* 7,06 (6%*95%)/83%* 37,23 = 9,11 (afgerond 9). Resultaten De uitkomsten bij strafrechtelijke handhaving staan in tabel B7.2 tot en met B7.5, volgens de volgende indeling: B7.2: Bij perfecte informatie. De handhaver kan dan per type horecaondernemer bepalen of er op beide voorschriften, alleen de technische voorschriften of op geen enkel voorschrift gecontroleerd wordt. B7.3: Bij informatie nalevingskosten. De handhaver moet bij elke horecaondernemer dezelfde voorschriften handhaven, maar kan wel het aantal controles per type horeaondernemer vaststellen. Het blijkt dan altijd optimaal om de technische voorschriften bij alle ondernemers te handhaven en elke horecaondernemer zo vaak te controleren dat hij de regels naleeft. Dit levert een beter saldo op dan beide voorschriften handhaven, of geen enkel voorschrift handhaven. B7.4: Bij geen informatie – hoge veroordelingskosten. De handhaver moet dan elke horecaondernemer even vaak controleren op dezelfde voorschriften. Opnieuw blijkt het optimaal om in alle gevallen de technische voorschriften te handhaven. Wanneer ondernemers deze voorschriften overtreden, moet er een boete opgelegd worden. B7.5: Bij geen informatie – lage veroordelingskosten geldt hetzelfde. De kosten van het opleggen van een boete zijn alleen lager. Ik onderscheid vier verschillende boetes, namelijk 75, 250, 500 en 4500. De sanctiemaat is dan bij hoge veroordelingskosten gelijk aan: 75: 80%* 75 + 50 = 110 250: 80%* 250 + 50 = 250 500: 80%* 500 + 50 = 450 4500: 80%* 4500 + 50 = 3650 Bij perfecte informatie en informatie nalevingskosten ben ik van deze sanctiemaat uitgegaan. Bij lage veroordelingskosten is de sanctiemaat gelijk aan de boete. Het toepassen van deze laatste 79

sanctiemaat zou leiden tot minimale verschillen (zie ook de minimale verschillen tussen de tabellen B7.4 en B7.5). Alleen het benodigde aantal controles en dus de handhavingskosten zouden wat anders uitvallen. In het uiteindelijke optimale nalevingsniveau is er geen verschil in uitkomst tussen geen informatie – hoge en lage veroordelingskosten. De reden is dat horecaondernemers met hoge nalevingskosten ook zo’n hoge schade hebben dat het optimaal is om ervoor te zorgen dat ook zij de regels naleven. Het is niet optimaal om genoegen te nemen met een lager nalevingsniveau dan 100 (bij elke hoogte van de boete). Zie ook de tabellen 7.2 en 7.3 in paragraaf 7 van de hoofdtekst voor een toelichting op het benodigde aantal controles bij een boete van 250. Deze kunnen op soortgelijke wijze berekend worden voor andere boetes. Omdat dit voor de hand liggend is, beschrijf ik dat hier niet expliciet. Handelingsgerelateerd (paragraaf 7.3) Tabel B7.6 laat zien welke typen horecaondernemers tot het naleven van de technische voorschriften zullen overgaan bij een boete van 50.000 op overtredingen die geconstateerd worden na het uitbreken van brand met pakkans 1. Dit geldt voor alle horecaondernemers, behalve die van type 4 en 13.

80

Tabel B7.1 Veroordelingskosten bij strafrechtelijke handhavinga Kosten Kosten handonderhaver nemer b d Afdoening door OM 94% 745 Waarvan: Transactie 82%c Sepot 18%c b Afdoening door rechter 6% 1360f 848g Waarvan: Schuldigverklaring 95%e niet schuldig 5%e Kans op betalen boete 83%h Verwachte kosten ondernemer + 255h boete

Resultaat: te betalen boete 250 0 250 0

Toelichting: a) Bron: CBS, Rechtspraak in Nederland 2002. b) In 2002 zijn er 26,0 zaken bij het OM ingeschreven in het kader van de Wet op de Economische Delicten (WED; deze is het meest verwant aan brandveiligheidsvoorschriften in de horeca). Daarvan heeft het OM er 24,5 zelf afgedaan, oftewel 94%. De overige zaken, 6%, zijn voorgelegd aan de rechter. Nb. In hetzelfde jaar zijn er 4,3 WED-zaken door de rechter afgedaan. Het verschil wordt verklaard door verschillende in- en uitstroommomenten. Het aantal ingeschreven WED-zaken is de laatste jaren teruggelopen. Ik ga uit van de in 2002 ingeschreven zaken. c) Van de WED-zaken die het OM zelf afdoet, is 71,7% een transactie, 15,9% een sepot, en 12,4% een overige vorm van afdoening. Ik herleid dat tot enkel de categorieën transactie en sepot. d) De totale kosten van het OM minus de kosten voor verkeershandhaving bedragen 409.369.000. Het aantal afgedane zaken, exclusief verkeer, bedraagt in totaal 548.100, namelijk 277.300 rechtbankzaken, 15.800 hoger beroep, en 255.000 kantonzaken. De kosten per zaak (ongeacht de wijze van afdoening) kunnen dan geschat worden op 745. e) Gemiddeld voor alle zaken verklaart de rechter de verdachte in 95% van de gevallen schuldig en in 5% niet, waarbij de categorie ‘niet schuldig’ bestaat uit vrijspraak, ontslag van alle rechtsvervolging en overige afdoeningen. f) Bij afdoening door de rechter bestaan de kosten uit 745 voor het OM en 615 voor de kosten van een strafrechtszaak (zie tabel B4.2), samen 1360. g) Dat is vier uur advocaatskosten à 212. Het aantal van vier uur is een inschatting; voor het tarief zie bijlage 4. Daarbij is voor een niet al te hoog aantal uur gekozen, omdat deze kosten dan alleen nog maar verder zullen toenemen. Zie de opmerkingen in de tekst. h) Namelijk 94%*82% + 6%*5% = 83%. Kans op vrijspraak of sepot is dus 17%. Ik rond dit af op respectievelijk 80% en 20%, zodat de verwachte kosten voor de horecaondernemer dan gelijk zijn aan 80%* 250 + 6%*848 = 250.

81

Tabel B7.2 Strafrechtelijke handhaving - perfecte info ( , per jaar) Boete 75 250 500 Verwachte schade 151.602 139.902 139.902 Nalevingskosten 45.700 54.200 54.200 Subtotaal 197.302 194.102 194.102 Opsporingskosten 26.019 12.142 6.746 Veroordelingskostena 0 0 0 Handhavingskosten 26.019 12.142 6.746 Totaal maatschappij 223.321 206.244 200.847 Nalevingsniveau 88 108 108 Aantal controlesb 187 104 402c (t.b.v. bezoekers) (2,7) (4,5) (2,5) Typen die kiezen voor: Stb 11d 6, 11, 14d 6, 11, 14d St 2, 3, 4, 5, 6, 7, 1, 2, 3, 4, 5, 7, 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10,12,13,14 8, 10, 12, 13 8, 10, 12, 13 Sn 1, 9, 15 9, 15 9, 15

4500 139.902 54.200 194.102 804 0 804 194.102 108 13 (0,3) 6, 11, 14d 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 12, 13 9, 15

Toelichting: a) Inclusief executiekosten. b) Het aantal controles per horecagelegenheid bestaat uit de boete gedeeld door de nalevingskosten, daarbij rekening houdend met de totale maatschappelijke kosten van schade, nalevingskosten en handhavingskosten. Dat aantal controles is nodig om ervoor te zorgen dat het naleven van de technische voorschriften voor de horecaondernemer aantrekkelijker is dan het overtreden. Het aantal controles op bezoekersaantallen volgt daarbij uit de nalevingskosten per dag. In alle gevallen geldt dat het benodigde aantal technische controles voor horecaonnemers van type 6, 11 en 14 groter is dan het aantal controles voor controle op bezoekersaantallen gedurende de drie bekende dagen. Dat betekent dat voor het controleren op bezoekersaantallen geen extra controles nodig zijn. c) Bij een boete van 75 is het optimaal om alleen horecaondernemers van type 11 op bezoekersaantallen te controleren (en niet van 6 en 14). Daarnaast geldt voor horecaondernemer type 1 dat het aantal benodigde technische controles zo groot moet worden dat het niet meer efficiënt is om daarop te controleren. Daardoor zakt het nalevingsniveau naar 88. d) Alleen op de drie algemeen bekende dagen. Op de overige dagen kiezen horecaondernemers van type 6, 11 en 14 voor St. Hun nalevingsniveau is dus respectievelijk 1,6, 2,0, en 1,8. Het controleren van de bezoekersaantallen op de 100 overige dagen wordt pas gewenst, als de boete gelijk is aan ongeveer 8500 (type 6) of 35000 (type 14). Horecaondernemers van type 11 hebben maar drie dagen waarop overschrijding van bezoekersaantallen mogelijk is.

82

Tabel B7.3 Strafrechtelijke handhaving – informatie nalevingskosten ( Boete 75 250 Verwachte schade 148.586 148.586 Nalevingskosten 49.200 49.200 Subtotaal 197.786 197.786 Opsporingskosten 29.073 12.792 Veroordelingskosten 0 0 Handhavingskosten 29.073 12.142 Totaal maatschappij 226.859 210.578 Nalevingsniveau 100 100 Aantal controles 447 197 Typen die kiezen voor: St Allemaal Allemaal

, per jaar) 500 148.586 49.200 197.786 7.107 0 7.107 204.893 100 109 Allemaal

4500 148.586 49.200 197.786 876 0 876 198.662 100 13 Allemaal

Tabel B7.4 Strafrechtelijke handhaving – geen info, hoge veroordelingskosten ( , per jaar) 75 250 500 4500 Boete Verwachte schade 148.586 148.586 148.586 148.586 Nalevingskosten 49.200 49.200 49.200 49.200 Subtotaal 197.786 197.786 197.786 197.786 Opsporingskosten 58.866 25.462 14.062 1.723 Veroordelingskosten 0 0 0 0 Handhavingskosten 58.866 25.462 14.062 1.723 Totaal maatschappij 256.652 223.248 211.848 199.509 Nalevingsniveau 100 100 100 100 Aantal controles 909 400 222 27 Typen die kiezen voor: St Allemaal Allemaal Allemaal Allemaal Tabel 7.5 Strafrechtelijke handhaving: (3)a – II geen info, lage veroordelingskosten 75 250 500 Boete Verwachte schade 148.586 148.586 148.586 Nalevingskosten 49.200 49.200 49.200 Subtotaal 197.786 197.786 197.786 Opsporingskosten 86.667 26.000 13.000 Veroordelingskosten 0 0 0 Handhavingskosten 86.667 26.000 13.000 Totaal maatschappij 284.453 223.786 210.786 Nalevingsniveau 100 100 100 Aantal controles 1333 400 200 Typen die kiezen voor: St Allemaal Allemaal Allemaal

83

4500 148.586 49.200 197.786 1.444 0 1.444 199.230 100 22 Allemaal

Tabel B7.6

Schadegerelateerde handhaving (boete 50.000, pakkans 1) Technische nalevings- Jaarlijkse kans Sanctiekosten (St), op brand bij riscio bij Sn, Type Aantal Sn in euro’s in euro’s 1 10 250 0,00825 413 2 8 300 0,01503 751 3 8 500 0,02500 1250 4 4 700 0,00879 440 5 8 400 0,02255 1128 6 10 400 0,02758 1379 7 10 500 0,01503 751 8 8 600 0,03001 1501 9 2 500 0,01125 563 10 5 800 0,03000 1500 11 5 400 0,03125 1563 12 8 500 0,02000 1000 13 4 1000 0,01760 880 14 5 800 0,02504 1252 15 5 300 0,01250 625 totaal 100 49.200 101.564

Conclusie: Als het wel of niet naleven van de technische voorschriften wordt bestrafd met boete van 50.000, na het uitbreken van brand (met pakkans 1) en de bezoekersaantallen niet gehandhaafd worden, dan geldt voor alle horecaondernemers, behalve die van type 4 en 13 dat St hen naar verwachting minder kost dan Sn. Voor de kans op brand bij Sn, zie tabel B3.7 en B3.8. De jaarlijkse kans op brand is gelijk aan (aantal dagen overschrijding mogelijk)*(kans op brand bij Sb) + (250 minus aantal dagen overschrijding mogelijk)*(kans op brand bij Sn)

84

Bijlage 8

Handhaving vergeleken

In paragraaf 8 worden enkele algemene lijnen gegeven. De tabellen B8.1-4 geven een kort overzicht van de resultaten (afgerond op honderdtallen). Het gaat daarbij om de uitkomsten die onder een bepaald regime te behalen zijn, wanneer de handhaver gegeven zijn informatie het optimale aantal controles uitvoert.

Tabel B8.1 Overzicht schade en nalevingskosten horecagelegenheden ( , per jaar) Iedereen Iedereen Iedereen Iedereen Optimaal Stb St Sb Sn Verwachte schade 117.900 148.600 736.900 789.000 135.300 Nalevingskosten 137.300 49.200 88.100 0 57.500 Totaal 255.200 197.800 825.000 789.000 192.700

Tabel B8.2 Resultaten civielrechtelijke handhaving ( , per jaar) Volledig Huidig / Affectie Risicoaansprakelijkheid 207.000 193.200 Schuldaansprakelijkheid ± 198.500 192.700 à 197.800

Tabel B8.3 Resultaten bestuursrechtelijke handhaving ( , per jaar) Jaarlijkse controle 376.000 Driemaal per jaar 305.400 Per gelegenheid optimaal 284.200 à 305.400

Tabel B8.4 Resultaten strafrechtelijke handhaving (in euro’s) 223.400 à 284.500 Boete 75 Boete 250 206.200 à 223.800 200.800 à 212.200 Boete 500 Boete 4500 194.100 à 199.600

85

In paragraaf 8 wordt aangegeven dat bij een combinatie van aansprakelijkheid (onder het huidige recht) en bestuursrechtelijke handhaving met jaarlijkse controle, bij 225.100 en bij risicoaansprakelijkheid een saldo behaalt kan worden van schuldaansprakelijkheid met de efficiënte norm 216.600. Dit resultaat word behaald indien de handhavingskosten van jaarlijkse controle (zie tabel B6.3) worden gecombineerd met de uitkomst uit tabel B5.4a. Zie tabel B8.5. Wanneer de horecaondernemer voldoende informatie heeft door de bestuursrechtelijke controles, dan kiest hij zijn gedrag conform tabel B5.4a. Dat bepaalt de verwachte schade en de nalevingskosten. De handhavingskosten bestaan dan uit private handhavingskosten van slachtoffers (tabel B5.4a) en de publieke handhavingskosten bij jaarlijkse controle (tabel B6.3, 100 horecagelegenheden * 3,25 uur * 51,30 = 16.673 opsporingskosten, en 100*1%*20 uur * 70 = 1.400 veroordelingskosten, samen 18.073). De welvaart is hier gunstiger dan bij bestuursrechtelijke handhaving alleen (totale kosten minstens 284.246). En zonder de informatie zouden horecaondernemers ook de verkeerde keuzes kunnen maken, bijvoorbeeld nooit de regels naleven (uitkomst 789.047 plus handhavingskosten) of altijd de regels naleven (uitkomst 255.158 plus handhavingskosten). Tabel B8.5 Civiele- en bestuursrechtelijke handhaving ( , per jaar) SchuldRisicoaansprakelijkheid aansprakelijkheid (efficiënte norm) Verwachte schade 170.754 154.135 Nalevingskosten 35.400 44.200 Subtotaal 206.154 198.335 Private handhavingskosten 819 145 Opsporingskosten 16.673 16.673 Veroordelingskosten 1.400 1.400 Handhavingskosten 18.892 18.218 Totaal maatschappij 225.046 216.553 Nalevingsniveau 70 83

Verder wordt in paragraaf 8 ingegaan op de vraag hoe een combinatie van civielrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving uitpakt wanneer sommige horecaondernemers te maken hebben met een beperkt vermogen. In het voorbeeld hebben alle horecaondernemers van een oneven type een vermogen dat zo klein is dat zij niet langer de voorschriften naleven onder een aansprakelijkheidsregime. Tabel B8.6 laat zien dat een combinatie van schuldaansprakelijkheid met de technische voorschriften als norm (onder het huidige recht) gecombineerd met een jaarlijkse bestuursrechtelijke controle, beter is dan enkel die vorm van schuldaansprakelijkheid of enkel bestuursrechtelijke handhaving. Het resultaat zou nog verder verbeterd kunnen worden door niet overal jaarlijks te controleren, maar per type horecaondernemer het aantal bestuursrechtelijke controles te bepalen of te kiezen voor andere vormen van aansprakelijkheid.

86

Tabel B8.6 Handhaving bij beperkt vermogen Type Aantal 1 10 2 8 3 8 4 4 5 8 6 10 7 10 8 8 9 2 10 5 11 5 12 8 13 4 14 5 15 5 Nalevingsniveau Verwachte schade Nalevingskosten Subtotaal Handhavingskostend Totaal maatschappij

Beperkt vermogen? Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja

Keuze bij SATa Sn St Sn St Sn St Sn St Sn St Sn St Sn St Sn 48 413.228 26.000 439.228 0 439.228

Keuze bij bestuurs optimaalb Sn St St St St Stb St St Sn St Stb St St Stb Sn 84,7 187.154 49.200 236.354 47.892 284.246

Keuze bij combinatiec St (0,75) St (1,00) St (0,75) St (1,00) St (0,75) St (1,00) St (0,75) St (1,00) St (0,75) St (1,00) St (0,75) St (1,00) St (0,75) St (1,00) St (0,75) 87 214.747 49.200 263.947 18.073 282.019

Toelichting: a) Schuldaansprakelijkheid met als norm de technische voorschriften, onder het huidige recht. Tabel B5.4a geeft aan welke keuze de horecaondernemers dan maken. Deze zijn van toepassing indien er geen beperkt vermogen is. Wel een beperkt vermogen betekent dat het vermogen zodanig problematisch is dat de horecaondernemer niet meer dezelfde keuze maakt, maar kiest voor Sn. In dit geval maken horecaondernemers van type 3, 5, 7, 11, 13 en 15 een andere keuze. b) Bestuursrechtelijke handhaving met optimaal aantal controles. Zie tabel B6.4. Dit is het meest gunstige saldo, dus als de uitkomst in deze situatie slechter is dan die bij een combinatie, dan geldt dat voor alle uitkomsten bij bestuursrechtelijke handhaving. Dat ondernemers hier St volgen wil zeggen dat ze dat alleen doen voorzover ze niet afwachten tot er gecontroleerd wordt. Bij Stb worden op de drie bekende dagen de bezoekersaantallen nageleefd. c) Dat wil zeggen, een combinatie van bestuursrechtelijke handhaving met jaarlijkse controle en schuldaansprakelijkheid met als norm de technische voorschriften (onder het huidige recht). Als het vermogen wel groter is dan de technische nalevingskosten, kunnen horecaondernemers met een beperkt vermogen gedwongen worden tot een nalevingsniveau van 0,75 (zie tabel B6.2). De andere ondernemers kiezen hetzelfde als onder SAT; voor iedereen is dat St volledig. d) Hierbij is ervan uitgegaan dat de handhavingskosten bij aansprakelijkheid alleen gemaakt worden als het vermogen toereikend is. Dan hebben slachtoffers namelijk geen baat bij het indienen van een letselschadeclaim, omdat ze kosten maken zonder er iets voor terug te krijgen. De veronderstelling is van geringe invloed. Als er wel claims ingediend zullen worden, dan stijgen de handhavingskosten naar 2162. Bij de combinatie geldt iets soortgelijks. De handhavingskosten zouden dan met minder dan 2162 stijgen, omdat er minder slachtoffers vallen. Het saldo blijft dus voordeliger. Degenen die wel voldoende vermogen hebben, kiezen onder aansprakelijkheid altijd voor St, zodat zij voldaan hebben aan de norm en er ook geen handhavingskosten ontstaan.

87

Research Memorandum Department of Economics Research Memoranda - are available from Department of Economics homepage at : http://www.fiscaaleconomisch.leidenuniv.nl/ - can be ordered at Leiden University, Department of Economics, P.O. Box 9520, 2300 RA Leiden, The Netherlands Phone ++71 527 7756; E-mail: [email protected]

2004.03

2004.02 2004.01 2003.01

2002.04

2002.03 2002.02 2002.01 2001.03 2001.02 2001.01 2000.01

1999.03 1999.02

1999.01 1998.02

1998.01 1997.04 1997.03

1997.02 1997.01

Guido Suurmond Brandveiligheid in de horeca. Een economische analyse van de handhaving in een representatieve gemeente. Kees Goudswaard, Koen Caminada en Henk Vording Naar een transparanter loonstrookje? Koen Caminada and Kees Goudswaard Are public and private social expenditures complementary? Joop de Kort De mythe van de globalisering. Mondialisering, regionalisering of gewoon internationale economie? Koen Caminada en Kees Goudswaard Inkomensgevolgen van veranderingen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen en het nabestaandenpensioen. Kees Goudswaard Houdbare solidariteit. Ben van Velthoven Civiele en administratieve rechtspleging in Nederland 1951-2000; deel 1: tijdreeksanalyse. Ben van Velthoven Civiele en administratieve rechtspleging in Nederland 1951-2000; deel 2: tijdreeksdata. Koen Caminada and Kees Goudswaard International Trends in Income Inequality and Social Policy. Peter Cornelisse and Kees Goudswaard On the Convergence of Social Protection Systems in the European Union. Ben van Velthoven De rechtsbijstandsubsidie onderzocht. En hoe nu verder? Koen Caminada Pensioenopbouw via de derde pijler. Ontwikkeling, omvang en verdeling van premies lijfrenten volgens de Inkomensstatistiek. Koen Caminada and Kees Goudswaard Social Policy and Income Distribution. An Empirical Analysis for the Netherlands. Koen Caminada Aftrekpost eigen woning: wie profiteert in welke mate? Ontwikkeling, omvang en verdeling van de hypotheekrenteaftrek en de bijtelling fiscale huurwaarde. Ben van Velthoven and Peter van Wijck Legal cost insurance under risk-neutrality. Koen Caminada and Kees Goudswaard Inkomensherverdeling door sociale zekerheid: de verdeling van uitkeringen en premieheffing in 1990 en 1995. Cees van Beers Biased Estimates of Economic Integration Effects in the Trade Flow Equation. Koen Caminada and Kees Goudswaard Distributional effects of a flat tax: an empirical analysis for the Netherlands. Ernst Verwaal Compliance costs of intra-community business transactions. Magnitude, determinants and policy implications. Julia Lane, Jules Theeuwes and David Stevens High and low earnings jobs: the fortunes of employers and workers. Marcel Kerkhofs and Maarten Lindeboom Age related health dynamics and changes in labour and market status.

1996.07 1996.06 1996.05 1996.04

1996.03 1996.02 1996.01 1995.05 1995.04 1995.03

1995.02 1995.01 1994.10 1994.09 1994.08 1994.07 1994.06 1994.05 1994.04 1994.03 1994.02 1994.01

Henk Vording The case for equivalent taxation of social security benefits in Europe. Kees Goudswaard and Henk Vording Is harmonisation of income transfer policies in the European Union feasible? Cees van Beers and Jeroen C.J.M. van den Bergh The impact of environmental policy on trade flows: an empirical analysis. P.W. van Wijck en B.C.J. van Velthoven Een economische analyse van het Amerikaanse en het continentale systeem van proceskostentoerekening. Arjan Heyma Retirement and choice constraints: a dynamic programming approach. B.C.J. van Velthoven en P.W. van Wijck De economie van civiele geschillen; rechtsbijstand versus no cure no pay. Jan Kees Winters Unemployment in many-to-one matching models. Maarten Lindeboom and Marcel Kerkhofs Time patterns of work and sickness absence. Unobserved effects in a multi-state duration model. Koen Caminada en Kees Goudswaard De endogene ontwikkeling van de belastingdruk: een macro-analyse voor de periode 1960-1994. Henk Vording and Kees Goudswaard Legal indexation of social security benefits: an international comparison of systems and their effects. Cees van Beers and Guido Biessen Trade potential and structure of foreign trade: the case of Hungary and Poland. Isolde Woittiez and Jules Theeuwes Well-being and labour market status. K.P. Goudswaard Naar een beheersing van de Antilliaanse overheidsschuld. Kees P. Goudswaard, Philip R. de Jong and Victor Halberstadt The realpolitik of social assistance: The Dutch experience in international comparison. Ben van Velthoven De economie van misdaad en straf, een overzicht en evaluatie van de literatuur. Jules Theeuwes en Ben van Velthoven De ontwikkeling van de criminaliteit in Nederland, 1950-1990: een economische analyse. Gerard J. van den Berg and Maarten Lindeboom Durations in panel data subject to attrition: a note on estimation in the case of a stock sample. Marcel Kerkhofs and Maarten Lindeboom Subjective health measures and state dependent reporting errors. Gerard J. van den Berg and Maarten Lindeboom Attrition in panel data and the estimation of dynamic labor market models. Wim Groot Wage and productivity effects of enterprise-related training. Wim Groot Type specific returns to enterprise-related training. Marcel Kerkhofs A Quadratic model of home production decisions.