BOJ S NESTABILITOU V AFRICE

BOJ S NESTABILITOU V AFRICE PROSAZOVÁNÍ NOVÉHO EVROPSKÉHO PŘÍSTUPU

EVROPSKÁ ZPRÁVA

MOBILIZACE EVROPSKÉHO VÝZKUMU VE PROSPĚCH ROZVOJOVÉ POLITIKY

O

R O Z V O J I

BOJ S NESTABILITOU V AFRICE PROSAZOVÁNÍ NOVÉHO EVROPSKÉHO PŘÍSTUPU

EVROPSKÁ ZPRÁVA


O

R O Z V O J I

Evropská zpráva o rozvoji 2009, Boj s nestabilitou v Africe, Centrum Roberta Schumana pro vyšší studia při Evropském univerzitním institutu, San Domenico di Fiesole. © Evropská společenství, 2009 Kopírování je povoleno pouze se souhlasem autora.

Právní informace: Stanoviska vyjádřená v této zprávě jsou stanovisky jejích autorů a neměla by být připisována Evropské komisi či členským státům Evropské unie. V případě jakýchkoliv nejasností je závazná pouze anglická verze této zprávy.

Evropská zpráva o rozvoji 2009

Předmluva

PŘEDMLUVA Tvorba politik vyžaduje přesnou, hlubokou a aktuální obeznámenost s každou situací. A rozvoj není výjimkou. V Evropě existuje celá řada univerzit a výzkumných ústavů, které se otázkami rozvoje zabývají a vykazují erudovanou analytickou činnost. Z mnoha důvodů však nebyl jejímu potenciálu dán v plné míře prostor – na vině jsou fragmentace činnosti, nedostatek prostředků a relativní oddělenost od tvorby politik. Tuto situaci má napravit iniciativa „Mobilizace evropského výzkumu ve prospěch rozvojových politik“. Snahou této společné iniciativy, kterou v současné době podporuje Evropská komise a šest členských států (Finsko, Německo, Lucembursko, Španělsko, Švédsko, Spojené království), je rozšířit evropskou perspektivu, evropskou vizi tak, aby se soustředila i na některé z nejpalčivějších rozvojových problémů současnosti. Má se tak stát díky prvotřídnímu know-how, inovaci a budování společné platformy evropských výzkumníků a tvůrců politik. Hlavním výsledkem dané iniciativy je tato Evropská zpráva o rozvoji (ERD), která bude publikována každý rok. Jedná se o nezávislý, na poznatcích založený a na budoucnost zaměřený přezkum rozvojových otázek odrážející evropskou vizi. Tato zpráva Evropské unii pomůže vytříbit její rozvojovou vizi, obohatit její politiky a významným způsobem ovlivnit mezinárodní diskuzi. Bude rovněž doplňovat další hlavní zprávy o rozvoji a snažit se odrážet rozmanitost současně existujících názorů na různá témata a případně evropských přístupů, a to na základě jak politických a sociálních hodnot Evropy, tak její historie a vlastních zkušeností. Jsme totiž přesvědčeni, že v oblasti tak složité a bohaté, jako je rozvojová politika, by neměl existovat žádný monopolní názor. Letošní první vydání, vypracované pod vedením Evropského univerzitního institutu (EUI) se sídlem ve Florencii, se zabývá složitou a mnohorozměrnou otázkou „nestability“ a konkrétně se zaměřuje na subsaharskou Afriku, kde se nachází většina nestabilních zemí. O tomto úkolu se hovoří jakožto o „nejtěžší rozvojové výzvě naší doby“. Řešení situací nestability oprávněně představuje pro Evropu i celé mezinárodní společenství čím dál naléhavější záležitost a stává se stále důležitější prioritou v evropských rozvojových politikách. Jde také o klíčovou výzvu pro evropskou bezpečnostní strategii. Boj s nestabilitou je především naléhavým morálním imperativem. V takzvaných nestabilních státech žije jedna třetina chudého světa. Snaha o plnění rozvojových cílů tisíciletí v těchto zemích zaostává a náklady spojené se špatnou správou, zejména v případech, kdy špatná správa vede ke konfliktům a válkám, jsou enormní – hospodářsky, lidsky i sociálně. Ještě více získává tato otázka na váze, vezmeme-li v úvahu úzce propojené potravinové, palivové a nyní i finanční a hospodářské otřesy, u nichž hrozí, že zvrátí pokrok v oblasti rozvoje, k němuž poslední dobou docházelo. V případě nestabilních zemí subsaharské Afriky, které disponují jen omezenou schopností vyrovnávat se s otřesy, jsou v souvislosti s krizemi obzvláště znepokojivé lidské náklady. Nestabilní situace jsou znepokojivé zejména z bezpečnostního pohledu. Ve stále provázanějším světě je řešení nestability i v našem vlastním zájmu, neboť zajišťuje globální stabilitu a prosperitu. Jen několik příkladů této vzrůstající provázanosti představuje vzkříšení pirátství v Adenském zálivu, které úzce souvisí s divokým vývojem v Somálsku, nebo proudy hospodářských, politických a válečných uprchlíků, kteří – jak lze pochopit – často s těžkým srdcem prchají před domácí nestabilitou, aby si vybudovali lepší a stabilnější život v Evropě a jiných bohatých částech světa. A konečně, tyto situace, které se týkají mimořádně rozmanitého souboru komunit s velmi rozdílnými socioekonomickými, kulturními a politickými poměry a skladbou, vyžadují v oblasti externí podpory, aby se k nim přistupovalo jednotlivě. Klasická „mantra“ rozvojové politiky, např. program účinnější pomoci (Pařížské prohlášení a Akkerský akční program), Evropský konsenzus o rozvoji a úsilí o podporu správních reforem, se se specifickými výzvami při uplatňování v nestabilních kontextech vypořádávají. Jak se uvádí ve studii EU z roku 2008 „Rozvojové cíle tisíciletí v poločase“

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

III

R O Z V O J I


Předmluva

(„MDGs at midpoint“), kterou vedl profesor Bourguignon a jež vznikla v kontextu této iniciativy,1 „pokud máme [v oblasti rozvojových cílů tisíciletí] dosáhnout pokroku, je třeba se vypořádat s nestabilitou. Bude to vyžadovat trvalé úsilí a nové, kreativní využití kombinace politických, technických, finančních a někdy i vojenských prostředků, a bude třeba jednat jak se správními orgány, tak s občanskou společností a nestátními aktéry.“ V této souvislosti se partnerské a dárcovské země v současnosti spolupodílejí na „mezinárodním dialogu o budování státu a míru“, aby případně dosáhly konsenzu v otázce cílů a zásad zásahů v těchto nanejvýš ztížených podmínkách. K realizaci této ambiciózní iniciativy v oblasti politického výzkumu byl spuštěn intenzivní participační proces, který spojuje celou řadu vrcholných učenců, tvůrců politik a zástupců občanské společnosti z Evropy i Afriky. První vydání ERD se snaží vybudovat společnou analytickou platformu, na níž lze tyto obtížné situace lépe uchopit, a pomáhá tak doladit evropský strategický přístup k nestabilitě a do budoucna definovat ucelenější politiky. Pro evropskou výzkumnou iniciativu, která se snaží objasnit, jak uvést v soulad rozvojové cíle s novými globálními výzvami, jde o zásadní krok kupředu.

Stefano Manservisi

Yves Mény

generální ředitel Evropské komise pro rozvoj a vztahy s africkými, karibskými a tichomořskými státy

Ppředseda Evropského univerzitního institutu

1

Viz „Rozvojové cíle tisíciletí v poločase: Jak si stojíme a kam potřebujeme jít“. Studie EU. François Bourguignon a kol. 2008. http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/mdg_paper_final_20080916_cs.pdf

IV


Poděkování

PODĚKOVÁNÍ Tuto zprávu připravil tým pod vedením Giorgie Giovanettiové ve složení Franklin Allen, Simone Bertolli, Shailaja Fennellová, Wendy Harcourtová, Marta Reynal-Querolová, Marco Sanfilippo, Elisa Ticciová, Pascal Vennesson a Thierry Vedier. Za svou základnu zvolil Centrum Roberta Schumana pro vyšší studia při Evopském univerzitním institutu (EUI). Projektovým manažerem byl Ingo Linsenmann. Celý tým by rád poděkoval především Françoisi Bourguignonovi za vědecké poradenství a dále Lucovi Alinovimu, Nicolasi Gérardovi, Sethu Kaplanovi, Stephanu Klasenovi, Ramonu Marimonovi, Françoise Moreauové, Yaw Nyarkovi, Dorothée Starckové a všem členům řídícího výboru ERD za trpělivé rady a neutuchající podporu. Za pomoc při výzkumu vděčíme rovněž Stefanii Innocentiové. Následující osoby zastávaly významnou poradní roli: William A. Amponsah, Mina BaliamouneLutzová, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff a Gianni Vaggi. V různých etapách se na vzniku zprávy podílely také Ľubomíra Benčová, Piera Calcinaghiová, Monique Cavallariová, Angela Conteová, Mei Lan Goeiová, Laetitia Jespersová, Alexei Jones, Laura Jurisevicová, Christine Lyonová, Serena Scarselliová, Elisabetta Spagnoliová a Valerio Pappalardo. Hlavním editorem byl Bruce Ross Larson a o jazykovou úpravu podkladových dokumentů se postaral Chris Engert. Všem výše zmíněným děkujeme. Dále jsme hluboce zavázáni autorům podkladových dokumentů a relevantních poznámek: Ernestu Aryeeteyovi, Niagale Bagayoko-Penoneové, Michaelu Barnettovi, Nicolasovi Bermanovi, Elvě Bovaové, Deborah Brycesonové, Christianu Bügerovi, Mauriziovi Carbonemu, Paulu Collierovi, Lorenzu Cotulaovi, Nasredinu Elaminovi, Fernandě Fariaové, Patricku Guillaumontovi, Sylvaine Guillaumontové Jeanneneyové, Kennethu Harttgenovi, Damienu Hellymu, Leliovi Iapadremu, Zohře Kahnové, José Mariovi Larrúovi, Francesce Luchettiové, Alanu Matthewsovi, Philippeovi Martinovi, Jessemu McConnellovi, Marku McGillivrayovi, Andrewovi Moldovi, Wimovi Naudému, Janvierovi Nkurunzizaovi, Abeně D. Oduroové, Alině Rocha-Menocalové, Saře Pantulianoové, Jeanu-Philippeovi Platteauovi, Béatrice Poulignyové, Prabirjitovi Sarkarovi, Ajitu Singhovi, Aysen Tanyeri-Aburové, Necle Tschirgiové, Margheritě Velucchiové and Tonymu Venablesovi. Zvláštní dík patří účastníkům iniciativy Nové tváře pro rozvoj Afriky (New Faces for African Development), kteří do zprávy nadšeně přispívali novými, mladistvými náhledy, poskytli výsledky své práce a rovněž tvořili poznámky i studie. Jsou jimi Eme Akpanová, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunouová, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa, Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo, Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu a Sigismond Wilson. Nelze vyjmenovat všechny, kterým patří náš dík, neboť na procesu, jenž vyústil vydáním této zprávy, se podílelo mnoho osob, které se účastnily přípravných akcí v Bruselu (6. února), v Cambridge (17.-18. března), ve Florencii (16.-17. dubna), v Barceloně (7.-8. května), v Akkře (21.-23. května) a znovu ve Florencii (22.-23. června) a v Bruselu (4. září). Úplné seznamy účastníků těchto akcí jsou uvedeny ve svazku 1B, přesto bychom zde chtěli vyjádřit náš vděk za jejich přínos ke konzultacím a k diskuzi o kontroverzním tématu. Velmi děkujeme také hostujícím institucím, jmenovitě Jesus College v Cambridge, univerzitě Universitat Pompeu Fabra a Centru pro výzkum ekonomik Středozemí (Center for Research on the Economies of the Mediterranean, CREMed) v Barceloně a Institutu statistického, sociálního a ekonomického výzkumu (Institute of Statistical, Social and Economic Research, ISSER) v Akkře.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

V

R O Z V O J I


Obsah

OBSAH PŘEHLED 1 Lepší reakce EU na nestabilitu 2 Stanovení priorit

1 4 7

ODDÍL 1

10

KAPITOLA 1 STÁTNÍ NESTABILITA V SUBSAHARSKÉ AFRICE: NÁKLADY A VÝZVY 1 Evropské rozvojové politiky v měnícím se globálním kontextu 2 Co vlastně nestabilita státu znamená? 3 Náklady spojené se státní nestabilitou v subsaharské Africe

11 11 16 18

KAPITOLA 2 CHARAKTERISTIKA NESTABILNÍCH STÁTŮ 1 Některé společné znaky nestabilních států 2 Nestabilní země provází velká nesourodost 3 Shrnutí

31 31 45 48

KAPITOLA 3 HISTORICKÉ KOŘENY STÁTNÍ NESTABILITY 1 Specifické hybné síly a společné skryté faktory 2 Je nestabilita koloniálním dědictvím? 3 Koloniální státy v subsaharské Africe 4 Dekolonizace 5 Mezinárodní kontext a kontinuita 6 Závislost orgánů na minulosti – odtrženost a extroverze 7 Závěry

49 49 50 50 51 52 54 56

KAPITOLA 4 EKONOMICKÉ FAKTORY MOHOU ZVYŠOVAT NESTABILITU 1 Ekonomické faktory se podepisují na nestabilitě státu – a naopak 2 Otevřenost obchodu může zvýšit, nebo snížit míru státní nestability 3 Oboustranná spojitost mezi přímými zahraničními investicemi a nestabilitou 4 Přírodní bohatství může zhoršit správu 5 Státní správa ovlivňuje vztah mezi půdou a nestabilitou 6 Hladovějící obyvatelstvo a nestabilní orgány 7 Závěr

57 57 58 59 60 62 68 69

VI


Obsah

ODDÍL 2

70

KAPITOLA 5  NESTABILITA VERSUS ODOLNOST 1 Zvyšování odolnosti 2 Co vyplývá z přístupu založeného na odolnosti? 3 Nestabilita státu podrývá socioekonomickou odolnost

71 72 72 73

KAPITOLA 6 AFRICKÉ NESTABILNÍ STÁTY TĚŽCE ZASAŽENY CELOSVĚTOVOU FINANČNÍ KRIZÍ 1 Znepokojující výzvy krize: přerušení mnohaletého soustavného pokroku 2 Potraviny, paliva, finance – a nestabilita 3 Čtyři cesty šíření krize do nestabilních zemí 4 Mohou se nestabilní státy s krizí vypořádat?

76 76 77 77 85

KAPITOLA 7 BUDOVÁNÍ STÁTU A SOCIÁLNÍ SOUDRŽNOST 1 Pozornost znovu upřená na stát 2 Sociální soudržnost a nehmotné rozměry budování státu 3 Potřeba hlubokého porozumění místnímu kontextu 4 Komplementarita humanitární pomoci a zásahů v oblasti budování státu v postkonfliktním prostředí

90 91 92 94 97

ODDÍL 3

104

KAPITOLA 8 POLITIKY EU ZABÝVAJÍCÍ SE NESTABILITOU V SUBSAHARSKÉ AFRICE 1 Historický zájem EU o nestabilní země 2 Potenciál EU v situacích nestability 3 Lepší reakce EU na nestabilitu

105 106 112 113

KAPITOLA 9 ZÁVĚRY  PRIORITY A NÁVRHY ŘEŠENÍ 1 Politiky EU se mohou projevit 2 Priority a návrhy řešení

124 124 126

ZDROJE

133

PŘÍLOHA

143

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

VII

R O Z V O J I


Tabulky a schémata

TABULKY A SCHÉMATA Tabulka 0.1 rámečku: Schéma 0.1 rámečku: Schéma 0.2 rámečku: Schéma 0.1: Schéma 0.2: Schéma 1.1 rámečku: Tabulka 1.1 rámečku: Tabulka 1.1: Schéma 1.1: Schéma 1.2: Tabulka 1.2: Tabulka 1.3: Schéma 1.3: Tabulka 2.1: Schéma 2.1: Schéma 2.1 rámečku: Schéma 2.2 rámečku: Schéma 2.3 rámečku: Schéma 2.2: Tabulka 2.2: Tabulka 2.3: Tabulka 2.4: Tabulka 2.5: Tabulka 2.6: Tabulka 2.7: Schéma 2.3: Tabulka 2.8: Tabulka 2.9: Tabulka 4.1: Tabulka 4.1 rámečku: Schéma 5.1: Schéma 6.1: Schéma 6.1 rámečku: Schéma 6.2: Schéma 6.3: Schéma 6.4: Schéma 6.2 rámečku: Schéma 6.5: Tabulka 6.1: Schéma 6.6: Tabulka 8.1:

Země subsaharské Afriky v situacích nestability Populační pyramida nestabilních zemí subsaharské Afriky Populační pyramida Evropské unie Odolnost nestabilních zemí v subsaharské Africe Zranitelnost nestabilních zemí v subsaharské Africe Přírůstkové účinky pomoci na růst Pomoc nestabilním státům, 2004 Lidský rozvoj v nestabilních státech subsaharské Afriky Absolutní změny v klíčových ukazatelích MDG (2000 až 2006) Relativní změny v klíčových ukazatelích MDG (2000 až 2006) Uprchlíci a vnitřně vysídlené osoby, 2008 Ukazatele zajišťování potravin u nestabilních zemí Trendy v ukazatelích správy, nestabilní subsaharské země Zdanění, státní příjmy a snadnost podnikání v nestabilních zemích subsaharské Afriky Zahraniční toky (prostý průměr z let 2003 až 2007) Vývozy a ceny mědi v Zambii (2002 až 2009) Ceny mědi a zambijská kwacha (2002 až 2009) Příjmy z těžby v Zambii (2001 až 2007) Podíl zemědělství, průmyslu a služeb na HDP, 2006 Seznam dovozců a vývozců potravin mezi zeměmi subsaharské Afriky Koncentrace vývozu v nestabilních zemích Vývozní destinace nestabilních zemí v procentech, průměrné hodnoty let 2004 až 2006 Veřejné výdaje jako procentuální podíl na HDP Populace Infrastruktura a geografická charakteristika Reálný růst HDP v nestabilních zemích, v nestabilních zemích disponujících přírodními zdroji a nestabilních zemích chudých na přírodní zdroje, 2000 až 2008 Makroekonomická charakteristika Míra celkové zranitelnosti Způsoby, jak zajistit, aby se nové investice do zemědělské půdy odrazily na zmírňování chudoby Přidělování zemědělské půdy v letech 2000 až 2008 (nad 1 000 hektarů) Vzájemné působení nestability státu a socioekonomické odolnosti Rostoucí podíl vývozu na HDP Jižní Afrika reaguje na pád banky Lehman Brothers – Keňa a Nigérie nikoliv Nižší vývoz zejména v oblasti subsaharské Afriky Vývoz primárních produktů a výrobků ze zpracovatelského průmyslu ze subsaharské Afriky v období po propuknutí finanční krize v partnerské zemi Odhadované omezení toků pomoci na africký kontinent v roce 2009 Čínská hospodářská spolupráce s nestabilními zeměmi afrického kontinentu a pomoc DAC v letech 1998 až 2007 Mnoho migrantů zůstává na africkém kontinentu Míra odolnosti – od nízké po vysokou Dopad krize na sociální prosperitu Orgány a agentury Evropské unie významné pro nestabilní státy

VIII

1 3 3 6 6 13 14 19 21 22 24 26 28 32 33 34 35 36 36 37 39 40 41 43 44 45 46 47 65 67 74 77 78 80 81 82 84 84 86 87 112


Rámečky

RÁMEČKY Rámeček 0.1: Rámeček 0.2: Rámeček 0.3: Rámeček 1.1: Rámeček 1.2: Rámeček 2.1: Rámeček 4.1: Rámeček 4.2: Rámeček 4.3: Rámeček 5.1: Rámeček 5.2: Rámeček 6.1: Rámeček 6.2: Rámeček 6.3: Rámeček 7.1: Rámeček 7.2: Rámeček 7.3: Rámeček 7.4: Rámeček 7.5: Rámeček 7.6: Rámeček 7.7: Rámeček 8.1: Rámeček 8.2: Rámeček 8.3: Rámeček 8.4: Rámeček 8.5: Rámeček 8.6: Rámeček 8.7: Rámeček 8.8: Rámeček 8.9: Rámeček 9.1: Rámeček 9.2: Rámeček 9.3: Rámeček 9.4: Rámeček 9.5:

Které země subsaharské Afriky jsou nestabilní? Společné znaky nestabilních zemí – a významné rozdíly Jak krize v letech 2008 až 2009 zasáhla nestabilní státy subsaharské Afriky Účinnost pomoci a přidělování prostředků nestabilním zemím Jak se dostala nestabilita do diskurzu rozvoje Střídání nárůstu a poklesu ceny mědi v Zambii Smluvená pravidla a Listina o nakládání s přírodními zdroji (Natural Resource Charter) Rozsáhlý nákup půdy v Africe – analýza pozemkových obchodů Mezinárodní investice v Súdánu, „obilnici“ arabského regionu Definice odolnosti a zranitelnosti Hospodářský růst, rozvoj a blahobyt v nestabilních zemích Africké finanční trhy – vedlejší dopady otřesů Zaplní Čína vzniklou mezeru? Negativní otřesy a sociální ochrana – jakou roli mají zastávat oficiální a neoficiální finanční instituce? Proč může odolnost na lokální úrovni zlepšit bezpečnost Somálsko a Somaliland Africký správní model Mezinárodní působení v nestabilních státech – poučme se z Jižního Súdánu Ponaučení od lokálních společenství – programy na podporu bývalých bojovnic Postkonfliktní přechod – příležitost pro zplnomocnění žen? Tvorba rozpočtu zohledňující gender „Vypořádání se s oslabenou rolí státu“ – výňatky z Evropského konsenzu o rozvoji, 2005 Konkrétní opatření proti nestabilitě obsažená v Pařížském prohlášení o účinnosti pomoci a Akkerském akčním programu Zásady vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích, které vypracoval OECD-DAC Usnesení Rady bezpečnosti OSN č. 1325 Nástroj FLEX pro zranitelné země (Vulnerability Flex) Společná zemědělská politika EU a zajišťování potravin v afrických nestabilních státech Aid for Trade – pomoc v oblasti obchodu Dohody o hospodářském partnerství Bezpečnostní a rozvojové výzvy v nestabilních situacích – ponaučení z operací EBOP Návrh na stabilizaci příjmů Politiky EU a rozvoj lidského kapitálu Afriky Správná míra regionální integrace Dilema spojené s vůdčím postavením a hegemonie v regionálně řízeném vytváření správních kapacit Přehodnocení řízení pomoci

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

IX

R O Z V O J I

1 3 5 13 16 34 61 63 66 72 73 78 83 88 91 95 96 97 100 101 102 106 108 109 110 111 114 116 117 120 127 127 129 130 131


Seznam akronym

SEZNAM AKRONYM AfDB AIDS/HIV

Africká rozvojová banka Syndrom získaného selhání imunity / virus lidské imunitní nedostatečnosti

AKT

africké, karibské a tichomořské státy

CIFP

ukazatele zahraničních politik jednotlivých zemí podle Carleton University

CPIA

Vnitrostátní politika a institucionální hodnocení

DAC

Výbor pro rozvojovou pomoc

DFID

Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj

EBOP

evropská bezpečnostní a obranná politika

EU

Evropská unie

FAO

Organizace pro výživu a zemědělství

FDI

přímé zahraniční investice

GŘ pro rozvoj

generální ředitelství Evropské komise pro rozvoj a vztahy s africkými, karibskými a tichomořskými státy

GTZ

Společnost pro technickou spolupráci

HDI

index lidského rozvoje

HDP

hrubý domácí produkt

HND

hrubý národní důchod

IFPRI

Mezinárodní institut pro výzkum potravy

IIED

Mezinárodní ústav pro životní prostředí a rozvoj

ILO

Mezinárodní organizace práce

MDG

rozvojové cíle tisíciletí

NATO

Severoatlantická aliance

ODA OECD/DAC SIPRI SZP UNCTAD UNDP UNECA UNIFEM

oficiální rozvojová pomoc Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj – Výbor pro rozvojovou pomoc Stockholmský mezinárodní ústav pro otázky míru společná zemědělská politika Konference OSN o obchodu a rozvoji Rozvojový program OSN Hospodářská komise OSN pro Afriku Rozvojový fond OSN pro ženy

UNMIS

mise OSN v Súdánu

UNODC

Úřad OSN pro drogy a kriminalitu

UNRISD

Výzkumný ústav OSN pro sociální rozvoj

WFP

Světový potravinový program

WHO

Světová zdravotnická organizace

WPF

nadace World Population Foundation

WTO

Světová obchodní organizace

ZCCM

podnik Zambia Consolidated Copper Mines

ZCCM

Zambia Consolidated Copper Mines (société)

X


Přehled

PŘEHLED Krize v letech 2008 až 2009 zapříčinila nejhorší úpadek od roku 1929. Ekonomická a finanční krize zasáhla rozpočet EU i dalších rozvinutých zemí, v důsledku čehož vznikly obrovské převisy dluhu, vzrostla nezaměstnanost a zhoršily se sociální problémy. Nejhorší dopady však měla krize na nestabilní země, které se z velké části nacházejí v subsaharské Africe, přestože původně se mělo za to, že tyto země budou díky nízké míře finanční integrace se zbytkem světa před krizí chráněny. A přestože katastrofální socioekonomická situace zemí subsaharské Afriky volá po novém nasazení sil v těchto zemích, je možné, že starosti EU s vnitřními sociálními problémy zcela vytlačí pozornost a finanční prostředky z evropských politik rozvojové pomoci. EU však musí svému působení v subsaharské Africe dostát, eventuálně je ještě posílit, a vyhnout se neefektivním politikám v oblasti podpory. Rozvojovou politiku EU v nestabilních zemích subsaharské Afriky je třeba přehodnotit a právě to je cílem Evropské zprávy o rozvoji 2009 (ERD 2009). Evropská zpráva o rozvoji 2009 analyzuje náklady spojené s nestabilitou a její charakteristické znaky (oddíl 1), schopnost nestabilních zemí vyrovnat se s negativními otřesy, jako je například finanční krize v letech 2008 až 2009 (oddíl 2), a také současné závazky EU v nestabilních zemích a možnosti rozvojové politiky EU v oblasti pomoci při zvyšování odolnosti zemí (oddíl 3). Ve středu zájmu leží subsaharská Afrika, neboť se zdá, že právě tento region výrazně zaostává v oblasti konsolidace států. Zjednodušené závěry výzkumů mají výrazně větší platnost než veškeré hypotetické dohady ohledně definice a míry nestability – země subsaharské Afriky jsou ve skupině nestabilních států vždy zastoupeny nejvíce (rámeček 0.1)1.

Rámeček 0.1: Které země subsaharské Afriky jsou nestabilní? Existuje několik způsobů třídění a hodnocení nestability státu. Tabulka 1 rámečku znázorňuje v této zprávě využívaný pracovní seznam zemí subsaharské Afriky, které se nacházejí v situacích nestability:

Tabulka 0.1 rámečku: Země subsaharské Afriky v situacích nestability Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko

Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger

Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe

Tento seznam předložila roku 2009 OECD, avšak oficiálně jej neschválila. Seznam je výsledkem soupisu členů nejnižších dvou z pěti tříd v rámci dokumentu Světové banky Vnitrostátní politika a institucionální hodnocení za rok 2007 (Country Policy and Institutional Assessment for 2007), ukazatelů oslabení státu v rozvojovém světě podle Brookingsova institutu za rok 2008 a ukazatelů zahraničních politik jednotlivých zemí podle Carleton University za rok 2007. Evropská zpráva o rozvoji (ERD) 2009 tohoto seznamu využívá jako pracovního nástroje, nicméně s ohledem na proměnlivou definici samotného termínu jej nepovažuje za oficiální document (viz kapitola 1).

Lidské i ekonomické náklady spojené s nestabilitou vyzývají k tomu, aby se modely, strategie a konkrétní činy rozvojové politiky orientovaly na posilování odolnosti společností, tedy na zvyšování schopnosti socioekonomického systému vyrovnat se s otřesy a měnícími se podmínkami a přizpůsobit se jim, aniž by omezil potenciál osob. Ve světě, kde jsou globální otřesy stále vážnější a zasahují čím dál větší počet lidí, je odolnost socioekonomického systému zcela zásadní pro další rozvoj země. Měla by se stát také hlavním cílem národních rozvojových strategií, a tím i rozvojové pomoci. Nestabilní země subsaharské Afriky mají mnoho společných znaků – všechny se potýkají se strukturálními problémy a dysfunkčními orgány –, ale také se v mnoha ohledech liší (rámeček 0.2). Pro tyto země není nouzová situace výjimkou, ale pravidlem. Ve snaze rychle se vyrovnat s otřesy ve svých rozhodnutích často ignorují výhledový horizont, a okamžité potřeby tak narušují dlouhodobé cíle. EU je schopná pomoci těmto zemím držet se vytyčené cesty daleko od nestability a směrem k odolnosti a udržitelnému růstu.

1

Například 29 z celkových 49 zemí, které OECD označila jako nestabilní (2009), se nachází v subsaharské Africe. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

1

R O Z V O J I

Přehled


K tomuto účelu je zapotřebí flexibilního, dlouhodobého přístupu EU, aby bylo její působení a nové formy řízení pomoci efektivnější. EU by také měla zformulovat přesvědčivou dlouhodobou politiku a rozpočtové závazky, které nijak nenarušují zásadu státní svrchovanosti. Tyto závazky by nestabilním zemím umožnily prodloužit časový horizont svých politik. Posun od priorit ke konkrétním návrhům řešení a přesně stanoveným zásahům vyžaduje hluboce zakořeněnou znalost daného terénu, aby mohla být zohledňována pozoruhodná různorodost v historickém vývoji nestabilních zemí subsaharské Afriky, stejně jako v jejich kultuře a ekonomické a politické situaci. Podrobné návrhy politik mohou být formulovány pouze za předpokladu, že odbornou znalost problematiky doplní stejně dobré znalosti místního prostředí.2

KOMPARATIVNÍ VÝHODY EU: ROZVOJ LIDSKÉHO A SOCIÁLNÍHO KAPITÁLU A PODPORA INSTITUCIONÁLNÍHO ROZVOJE Rozvojová pomoc EU a členských států má obrovský potenciál. Pro většinu nestabilních zemí subsaharské Afriky představuje Evropa nejdůležitějšího podporovatele, obchodního partnera a zdroj zahraničních investic a významnou migrační destinaci. EU je navíc důležité politické, diplomatické a ekonomické seskupení. Přesto Evropa nemůže zapomínat na to, že kořeny nestability často sahají až ke kolonizačním a dekolonizačním procesům, někdy ještě zhoršeným nezodpovědnými praktikami zahraničních společností a zločineckými obchody s Evropou. EU by se měla v nestabilních zemích i nadále angažovat, přičemž by měla respektovat domácí vlastnická práva, svými aktivitami přesáhnout pouhé utváření státní sféry, plně využít své komparativní výhody a soustředit veškeré snahy na rozvoj lidského a sociálního kapitálu a na podporu institucionálního rozvoje jak na lokální, tak na regionální úrovni. Na rozdíl od většiny agentur pomoci3 sahá soubor potenciálních politik EU daleko za rámec finanční podpory a zahrnuje obchod, zemědělství, rybolov, bezpečnost, migraci, změnu klimatu, životní prostředí, sociální rozměr globalizace, zaměstnanost, výzkum a vývoj, informační společnost, energie a správu.4 Kromě toho je historie EU především historií institucionálního vývoje v rámci různorodých společností, kterou charakterizují instituce s různými kořeny, tradicemi a dějinným vývojem. Evropská unie se tedy v průběhu vlastního vývoje a rozšiřování musela vypořádat nejen s problémy státních přeměn z vojenské diktatury na demokracii (např. v Řecku, Portugalsku či Španělsku v 70. letech 20. století), ale také s integrací zemí, které teprve nedávno přikročily k tržnímu přístupu. Tyto zkušenosti poskytují velmi užitečnou znalostní základnu pro boj s nestabilitou. Akceschopnost Evropy by nicméně neměla být přeceňována. Světový řád začíná být stále více multipolární a vedle nejstarších aktérů se objevují nově vznikající politická a ekonomická centra. Klíčová trojice hráčů na mezinárodním poli se dnes skládá z USA, Číny a EU. Vedle hlavních mezinárodních organizací se v nestabilních státech angažuje mnoho dalších zemí od Spojených států po východní Asii a státy Perského zálivu. Především Čína ve většině nestabilních zemí vybudovala infrastrukturu, investovala do pozemků a navýšila měkkou sílu. Iniciativy EU ve snaze vypořádat se s nestabilitou jednotlivých států, jako například pomoc při budování státních sfér a míru, by navíc mohly být partnerskými státy vnímány jako obtěžující a nikoliv politicky neutrální. Bezděčně by také mohly ovlivnit výhradně interní procesy a dynamický vývoj. Vnitřní odpor a překážky v rámci EU mohou navíc oslabit závazky rozvojovým politikám. Mimoto by podněty k tomu, aby veřejné zdroje směřovaly k mezinárodní rozvojové spolupráci, mohly oslabit také stárnoucí populace, obrovský dluh nashromážděný v krizi a rozšiřování EU.

2

3

4

GTZ (2008) zkoumá šest studií jednotlivých zemí a vyzdvihuje zejména geografickou rozmanitost, odlišná stádia vlád a různá zaměření rozvoje: „Přístup, který lze definovat slovy „nenadělat škodu“, stejně jako citlivý postoj k danému prostředí a důkladná znalost země jsou pro rozvíjení jakékoliv strategie nadále zcela nepostradatelné.“ (str. 12) Agentury pomoci a mezinárodní instituce disponují mnohem omezenější škálou kroků, často se zabývají pouze krátkodobými nápravnými opatřeními a kvůli svým institucionálním povinnostem se obvykle soustředí na jediný problém. Pro více informací viz podkladový dokument Paula Colliera (2009a) ve svazku 1B. Viz Zpráva EU o soudržnosti politik ve prospěch rozvoje pro rok 2009, která definuje 12 podstatných oblastí politiky.

2


Přehled

Rámeček 0.2: Společné znaky nestabilních zemí – a významné rozdíly Nestabilní země nejsou schopny uvolnit domácí zdroje a získávat důležité rozpočtové příjmy ze zdanění. Státní příjmy nestabilních zemí subsaharské Afriky, nepočítaje dotace, se na HDP obvykle nepodílejí ani 20 procenty. Daně se pohybují v rozmezí od 6 do 13 % HDP, tudíž existuje jen velmi omezený prostor pro zajištění veřejných statků a služeb. Nízká míra lidského rozvoje. Nízké veřejné investice do lidského rozvoje se odrážejí ve špatně fungujícím vzdělávacím a zdravotnickém systému. Přestože mnoho nestabilních zemí omezilo vojenské výdaje, prakticky vůbec je nenahradilo zvýšenými investicemi do zdravotnictví a vzdělávání. Nízká hustota obyvatel. Pro většinu nestabilních zemí je obecně charakteristická velmi nízká hustota obyvatelstva – v 15 z 29 zemí žije méně než 40 obyvatel na jednom kilometru čtverečním, přičemž ve stabilních státech je to kolem 84 obyvatel. Průměrný věk obyvatel je nízký a jejich počet stále roste (což je jasný opak populační pyramidy EU). Kromě toho žije většina obyvatel těchto zemí ve venkovských oblastech.

Schéma 0.1 rámečku: Populační pyramida nestabilních zemí subsaharské Afriky 100+ 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 50

40

30

20

10

0

Ženy Muži

0

10

20

30

40

50

Počet obyvatel (v milionech)

Schéma 0.2 rámečku: Populační pyramida Evropské unie 100+ 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 20

10

0

Ženy Muži

0

10

20

Počet obyvatel (v milionech)

Zdroj: U.S. Census Bureau, International Data Base.

Slabá nemateriální a materiální infrastruktura Nestabilní země disponují pouze 8 metry zpevněné cesty na jeden kilometr čtvereční, zatímco v případě stabilních zemí je to 18 metrů. Náklady na dopravu v nestabilních zemích (obzvláště v oblasti vnitroafrického obchodu) dosahují dvojnásobné výše nákladů v rámci jihovýchodní Asie. Přesunout přepravní kontejner ze Středoafrické republiky do nejbližšího přístavu trvá zhruba 116 dní. Z Kodaně trvá stejná transakce pět dní. Nejpřímější let mezi Čadem a Nigerem je přes Francii – tedy přes 4 000 kilometrů; z Bangui ve Středoafrické republice lze do Evropy odletět jen jediný den v týdnu; počet uživatelů mobilních telefonů na tisíc obyvatel, přestože poslední dobou prudce vzrostl, dosahuje pouhé poloviny počtu uživatelů ve stabilních zemích. Koncentrovaný vývoz. Index diverzifikace vývozu nedosahuje ani poloviny hodnoty stabilních zemí, což prokazuje vysoký stupeň koncentrace. Až na několik výjimek vyvážejí nestabilní země především primární produkty – v roce 2006 se primární produkty podílely na vývozu v průměru více než 80 procenty, z čehož 30 % tvořila paliva, a v některých zemích, jako např. Angola, Čad, Republika Kongo a Rovníková Guinea, tvořil podíl primárních produktů přes 90 %.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

3

R O Z V O J I

Přehled


Vysoké riziko vypuknutí ozbrojených konfliktů. Celkem 73 % obyvatel zemí Poslední miliardy, jak lze nazvat neoficiální seznam nestabilních zemí, v nedávné době prožilo občanskou válku nebo se s ní právě potýká. Riziko, že v těchto zemích vypukne občanská válka v jakémkoliv pětiletém údobí, je navíc obrovské – jedna ku šesti.5 Ale… Nerovný růst. Růst v nestabilních zemích dosahoval v letech 2000 až 2008 zhruba 4 % ročně. Nestabilní země se zásobami surovin však dosahovaly růstu 6,3 %, přičemž v letech 2002 a 2004 vykázaly rekordní růst – 10 %, respektive 8,5 %. Nestabilní země, které zásobami surovin nedisponují, dosahovaly růstu 2,3 %. Příjmy. Reálný příjem na jednoho obyvatele, který v nestabilních zemích subsaharské Afriky činil v roce 2008 v průměru kolem 600 amerických dolarů, se pohybuje v rozmezí od 100 dolarů v Demokratické republice Kongo po 4 500 dolarů v Rovníkové Guineji. Průměrná délka života. Na Svatém Tomáši a Princově ostrově je délka života při narození odhadována na více než 65 let, což odpovídá průměru rozvojových zemí. Průměrná délka života obyvatel Sierry Leone a Zimbabwe však činí jen něco málo přes 40 let. Přímé zahraniční investice (FDI) proudí pouze do zemí se zásobami surovin. Z přímých zahraničních investic, které proudily do nestabilních zemí subsaharské Afriky v letech 2000 až 2007, putovalo přes 70 % jen do pěti zemí – Angoly, Čadu, Rovníkové Guiney, Nigérie a Súdánu –, které mají bohaté zásoby přírodních zdrojů. Devizové rezervy – omezené, nebo postačující. Některé nestabilní státy mají velmi nízké devizové rezervy (na méně než 90 dní pokrytí dovozu). V dubnu 2009 měly Etiopie, Guinea a Zimbabwe rezervy pouze na měsíc pokrytí dovozu, zatímco vývozci ropy až na půl roku. Zahraniční dluh. Vývozci ropy zahraniční dluh drží v mezích a ukazatele situace ohrožení dluhem mají do značné míry pod kontrolou. Poměr dluhu vůči hrubému národnímu důchodu a celkového dluhu z vývozu zboží a služeb se například v Angole a Súdánu od roku 2000 výrazně zlepšil. Nestabilní země, které nedisponují přírodními zdroji, jako jsou například Guinea-Bissau a Libérie, jsou stale zatíženy obrovským dluhem, jenž ztěžuje rozvoj do budoucna.

1. LEPŠÍ REAKCE EU NA NESTABILITU Přezkoumání nynějšího přístupu EU k okolnostem nestability (kapitola 8) ukazuje, že v několika směrech je zapotřebí nového vývoje. Hlavním a obecným směrem, kterým by se mělo zlepšování ubírat, je zmenšování rozdílů při provádění stanovených kroků, které tvoří širokou propast mezi teoretickým rámcem politiky a konkrétními zásahy v terénu. Právě to představuje zásadní výzvu, neboť účinnost politiky je patrná teprve při její realizaci. Provádění kroků musí být dále řádně promyšleno, neboť univerzální politiky potřebám nestabilních států nevyhovují. Konkrétněji je nového vývoje zapotřebí proto, aby: • se spolehlivě porozumělo lokálním podmínkám – a na základě tohoto porozumění mohly být plánovány účinné kroky.6 • se zjistilo, jak přizpůsobit zásadu vlastnictví v zemích, v nichž působí nezpůsobilé nebo nezákonné státní orgány, které mohou možnost rozpočtové podpory značně zkomplikovat – takováto situace ve většině nestabilních zemí přetrvává neustále. Dokonce i v zemích s demokratickými orgány se legitimní vláda udrží u moci obvykle pouze krátkodobě, což značně ztěžuje provádění dlouhodobých politik s pomocí rozpočtové podpory, pokud neprobíhá nepřetržitý dohled. • široké spektrum politiky EU nemělo na nestabilní státy opačné účinky a aby na ně různé politiky neměly nepřímé nepříznivé dopady. Horizontální rozměr politické soudržnosti musí být doplňován větším úsilím o vertikální soudržnost a lepší koordinací v rámci ES a mezi ES a členskými státy EU, které často nechtějí přijít o svůj vliv. Tato koordinace umožní EU vystupovat jednohlasně, čímž bude její rozvojová politika zodpovědnější a pochopitelnější pro adresáty.

5 6

Collier 2007. V postkonfliktních situacích „podléhá dané prostředí rychlým změnám a je potřeba věnovat se mnoha problémům současně. Zde je zapotřebí řada různých, pružných nástrojů.“ (GTZ 2008, str. 22)

4


Přehled

• obchodní politika EU citlivěji reagovala na specifické potřeby nestabilních států subsaharské Afriky a bilaterální dohody nenarušovaly proces regionální či multilaterální integrace. Zatímco pro rozvojové země a zejména nejméně rozvinuté země existuje v rámci pravidel Světové obchodní organizace určitý prostor pro výjimky, pro nestabilní státy či nestabilní situace žádné konkrétní opatření neexistuje. Právě v této oblasti by měl nový vývoj zásadní význam. • došlo k posunu od zásahů reaktivních k zásahům preventivním – aby země v nestabilních situacích nepostihl další strmý pád, který by čím dál více narušoval kapacitu a legitimnost jejich státních orgánů. Takovýto posun může vyžadovat, aby byl k nestabilitě zaujat regionální přístup, protože důsledky špatných sousedských vztahů mohou ohrozit budování státu a sociální soudržnost.7 • se dospělo k hlubšímu pochopení toho, jak lépe řešit bezpečnost v souvislosti s rozvojem. Mír a bezpečnost jsou v rámci strategického partnerství EU a Africké unie klíčovými otázkami. V mnoha případech jsou zkušenosti v této oblasti pozitivní, jindy však bezpečnostní kroky zasahují do působnosti rozvojových politik. Aby mohlo dojít k omezení nesouladu, je třeba přehodnotit priority, soustředit úsilí na několik dobře definovaných a odsouhlasených cílů, zjednodušit postupy a v situacích, kdy státní orgány nefungují nebo nejsou ochotny konat své povinnosti, nalézt vhodnou organizaci či partnera, který politiky realizuje.8 Nejde jen o provádění politik – je také třeba budovat důvěru mezi příjemci a dárci a brát si ponaučení ze zkušeností v souvislosti s politikami. Ačkoliv je pokrok viditelný a dokumenty k politikám EU nyní poskytují komplexnější politické pokyny, k převedení závazků do praxe vede ještě dlouhá cesta. Finanční nástroje a postupy jsou už sice možná jednodušší a flexibilnější, ale pro adresáty nadále zůstávají příliš složité, těžkopádné, zdlouhavé a nepřívětivé.

Rámeček 0.3: Jak krize v letech 2008 až 2009 zasáhla nestabilní státy subsaharské Afriky Nestabilní země, které nejsou příliš integrovány do celosvětového hospodářství, byly zpočátku přímých dopadů finanční krize ušetřeny. Zasáhla je však výsledná celosvětová recese a kolaps obchodu. Hospodářská a finanční krize nastala v období vysokých a nestálých cen potravin a paliv. Jejich opakovaný prudký nárůst v polovině roku 2008 vystavil nestabilní země subsaharské Afriky dovážející potraviny a ropu značnému tlaku, vyčerpával jejich devizové rezervy a způsoboval, že jen s obtížemi dokázaly hradit platby za dovoz a udržovat růst. Střídání růstu a poklesu přispělo k nestálosti produkce a odradilo investory od investic do dlouhodobých výrobních kapacit. Většina nestabilních zemí subsaharské Afriky téměř současně utrpěla palivové, potravinové a finanční otřesy. Podle nejnovějších odhadů se růst HDP snížil ze zhruba 5,5 % v říjnu 2008 na přibližně 1,5 % v roce 2009, čímž by se rok 2009 stal během posledních deseti let prvním rokem, v němž většina nestabilních zemí subsaharské Afriky zaznamenala negativní vývoj reálného HDP na obyvatele. To by ohrožovalo úsilí o splnění rozvojových cílů tisíciletí a podrývalo politickou stabilitu. Pomalejší růst nemusí vždy vést ke zvrácení lidského rozvoje, přináší však komplikace, zejména kvůli škrtům v oblasti vzdělání a výdajů na zdravotnictví, což s sebou nese vážné dlouhodobé důsledky. Nestabilní země v subsaharské Africe disponují omezenými tuzemskými bankovními systémy a jejich akciové trhy jsou nevýznamné, či dokonce vůbec neexistují. Vzhledem ke slabému finančnímu růstu v regionu a omezenému napojení nestabilních zemí na celosvětový finanční systém se hlavní cesty šíření krize nacházejí v reálných sektorech ekonomiky. Krizi jsou vystaveny především v rámci obchodu – pokles výnosů z vývozu je u nestabilních zemí subsaharské Afriky doprovázen obdobími nepříznivých dopadů na obchod spolu s nadměrnou závislostí na vývozu komodit a polarizaci jejich vývozu. V roce 2009 došlo ke kolapsu obchodu a země subsaharské Afriky jsou tímto vývojem zasaženy více než země jiné. Může za to omezení finančních prostředků z obchodu (k omezením s větší pravděpodobností dochází u nejméně spolehlivých oblastí) a struktura jejich vývozních košů. Nestabilní země jsou ohroženy i nižším přílivem FDI, a to kvůli vyčkávacímu postoji, který v situacích nejistoty investoři zaujímají, a dále potom (potenciálně) nižším přílivem zahraniční pomoci a nižším objemem finančních prostředků od migrantů pracujících v zahraničí. Značný význam mají zejména platby v rámci Afriky, neboť migrující pracovníci z nestabilních zemí nedokážou nést vysoké náklady na cesty do zemí s vysokými příjmy a přesouvají se blíže. Hlavní cílové trhy pro migrující pracovníky z nestabilních zemí, Nigérie a Jihoafrická republika, jsou však jedinými zeměmi subsaharské Afriky, které byly přímo postiženy krizí. Nestabilní země byly zasaženy tvrdě, ale dopad je u jednotlivých zemí značně různorodý. V důsledku toho nejsou nestabilní země zranitelnější, mnohem nižší je však jejich schopnost se zotavit z otřesů.

7 8

Potřebu regionálního přístupu ukazuje řada historických zkušeností v oblasti řešení nestability, mezi nimi také zkušenosti z balkánských zemí. Zkušenosti z terénu: viz Collier (2009b), rámeček 9.5 v kapitole 9 a GTZ (2008). EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

5

R O Z V O J I

Přehled


Schéma 0.1: Odolnost nestabilních zemí v subsaharské Africe

■ Stabilní ■ Nestabilní – žádné údaje ■ Vysoká odolnost ■ Střední odolnost ■ Nízká odolnost

Schéma 0.2: Zranitelnost nestabilních zemí v subsaharské Africe

■ Stabilní ■ Nestabilní – žádné údaje ■ Nízká zranitelnost ■ Střední zranitelnost ■ Vysoká zranitelnost

6


Přehled

2. STANOVENÍ PRIORIT EU si musí stanovit, ve kterých oblastech se bude prioritně angažovat. Musí přitom stavět na zkušenostech z minulosti, musí se umět poučit z chyb a adaptovat se na rychle se měnící kontext, ale zároveň respektovat státní svrchovanost. Analýzy v rámci ERD 2009 naznačují, že k tomu, aby dlouhodobé působení EU v nestabilních státech subsaharské Afriky zvýšilo jejich odolnost, by se mělo vyznačovat následujícími pěti prioritami: 1. Podpora budování státu a sociální soudržnosti. lZákladním cílem externího působení v nestabilních zemích je přispět k endogennímu procesu budování státu.9 EU se k této klíčové prioritě přihlásila ve svém Evropském konsenzu o rozvoji,10 a její působení v nestabilních zemích subsaharské Afriky se proto musí zaměřovat na tento dlouhodobý úkol. Složitost takového působení spočívá v tom, že si na tyto procesy nelze utvořit správný náhled zvenčí (z Evropy). Proces budování státu u nestabilních zemí subsaharské Afriky obdobný proces v Evropě v 19. století nepřipomíná. Podobně ani sociální soudržnost mezi etniky a náboženstvími, jejichž rozdíly mají původ v dobách před stovkami let, není tatáž. Klíčovou úlohu při externím působení v nestabilních zemích hraje obeznámenost s místní situací. Díky ní lze určit, kteří aktéři mohou být hybateli změn a vyvést tyto země z nestability, případně i odlišnými způsoby. „Aktéry změny“ je třeba podporovat, zejména stimulovat zapojení žen do budování státu. Zároveň je důležité oslabit potenciální antagonisty a podporovat vedoucí představitele v úsilí o vytvoření nové společenské smlouvy mezi státem a občany a mezi různými frakcemi a etniky. Jsou-li určité skupiny vystaveny diskriminaci a je jim odepíráno politické zastoupení, pravděpodobnost konfliktů je u nich vyšší a odstranění nestability obtížnější. 2. Překonání rozporu mezi krátkodobými potřebami a dlouhodobou odolností. Aby EU v rámci nestabilních zemí přesunula pozornost z uspokojování krátkodobých potřeb k dlouhodobějšímu výhledu, mohla by zavést pojistný mechanismus na ochranu nestabilních zemí před nestálostí výnosů z vývozu. Při stabilních (stabilnějších) výnosech by nestabilní země mohly posílit své potenciální dlouhodobé komparativní výhody. 3. Posílení lidského a společenského kapitálu. Investice do vzdělání občanů nestabilních zemí, snaha zmenšit rozdíly mezi ženami a muži a tvorba společenského kapitálu jsou nejlepšími způsoby, jak udržet růst a rozvoj a jak posílit odolnost. Nestabilní země a země postižené konflikty doplácejí na nedostatky veřejného vzdělání, které vedou k nižšímu počtu žáků zapsaných do škol a vyšší míře negramotnosti dospělých. Základnímu, ale i terciárnímu vzdělání musí být zajištěno náležité financování, s jehož pomocí bude řešena nerovnost mezi ženami a muži a stimulovány místní znalosti a inovace. Klíčové, zejména v nestabilních postkonfliktních zemích, může být také zacílení kroků na mladé lidi, aby se omezila atraktivita nelegálních aktivit, jako jsou nelegální obchod či pašování. 4. Podpora lepší regionální správy, včetně procesů regionální integrace. Regionální obchodní dohody umožňují africkým zemím čerpat na větších regionálních trzích podstatné úspory z rozsahu, posílit domácí konkurenceschopnost, zvýšit výnosy z investic a následně přilákat FDI, což zase vede k přenosu technologií a růstu. Dohody mohou těmto ekonomikám přinést příležitost k tomu, aby spojily své prostředky a společně zajišťovaly celou řadu projektů v oblasti infrastruktury, čímž využijí úspor z rozsahu a přeshraničních regionálních účinků takových investic. Díky dohodám by malé africké země mohly účinněji vyjednávat o záležitostech hospodářské politiky s jinými obchodními uskupeními či velkými soukromými partnery. Z institucionálního hlediska mohou regionální dohody rovněž ustavit mechanismy plnění závazků, tvorbu politik a reformy. Mohou být zvláště důležité pro státy s nízkým vnitrostátním potenciálem při plnění závazků. V tomto ohledu mohou být regionální dohody o integraci využity jako nástroje budování orgánů. Vstup do obchodního uskupení s přísnými členskými pravidly může přispět k ukotvení demokratických reforem a budovat v členských zemích důvěryhodnost. 5. Propagace bezpečnosti a rozvoje v regionu. Kroky v oblasti bezpečnosti a rozvoje vyžadují mnohostrannou strategii. Evropské politické kultury se vyznačují svou neutralitou a je zapotřebí dlouhodobého úsilí k jejich transformaci tak, aby se začaly zapojovat do globální správy. Je proto klíčové propojit globální povinnosti EU s prosperitou evropských občanů. Tvůrci politik EU by si měli uvědomit, že kroky EU v každé sféře – od zemědělství a rybolovu po obchod a výzkum a vývoj – mohou mít důsledky v oblasti bezpečnosti. Naopak iniciativy v oblasti bezpečnosti mohou ovlivnit rozvoj a obchod. EU by měla přestat zaujímat lineární, sociálněinženýrský přístup zacházející s nástroji, které má k dispozici, a přejít k flexibilnějšímu, strategičtějšímu přístupu, který vnímá diskutabilní a politický charakter mnohých dárcovských cílů a politik. Rostoucí využívání nástrojů civilního a vojenského řešení krizí je příležitostí nejen podporovat společné plánování (v oblasti vojenské a civilní a v oblasti rozvoje), ale také strategičtěji myslet. Je to také možnost odměnit pracovníky působící v rizikových situacích, což je v nestabilních situacích často nezbytné. Přehlížet tyto palčivé bezpečnostní otázky je kontraproduktivní – místo realizace již existujících plánů lze mnohého dosáhnout tím, že budou brány vážně bezpečnostní potřeby obyvatel, což představuje první krok ke skutečnému místnímu vlastnictví, včetně hledání způsobů, jak se vypořádat s genderově motivovaným násilím.

9 10

Viz OECD/DAC 2007. Viz Evropský parlament, Rada, Komise 2006. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

7

R O Z V O J I

Přehled


Celkově vzato, za nečinnost by dárci i příjemci zaplatili velice vysokou cenu. V případě nestabilních zemí by spočívala ve slabé úrovni lidského rozvoje a neuspokojivé bezpečnosti v souvislosti s přetrvávajícími nedostatky v rozvoji – jde o cenu zaplacenou za nedosažení stavu odolnosti. Na Evropu – která má k Africe geograficky blízko a má také blízko k jejím problémům s vypjatou demografií, nelegálním obchodováním, pašováním, pirátstvím, genderově motivovaným násilím a hrozbami pro životní prostředí – by nečinnost mohla mít negativní vedlejší dopady. Proto by kroky EU měly být přehodnoceny, neboť EU si nemůže dovolit plýtvat finančními prostředky nebo být neefektivní. K tomu, aby EU disponovala účinnou a vlivnou rozvojovou politikou, je klíčové, aby: • postupovala jednohlasně a jednohlasně také formulovala své politiky. Diskuse mezi členskými státy EU a s ES mohou být otevřené a energické, ale jakmile je politika společně formulována a odsouhlasena, EU by se jí měla držet. • se hlásila k dlouhodobým politikám a vyhýbala se změnám politických cílů a klíčových oblastí zájmu, neboť specifické problémy zemí v nestabilní situaci jsou z velké míry strukturální a trvalého charakteru a všudypřítomným aspektem nestability je neschopnost plnit dlouhodobé cíle. • pro realizaci politik ustavila „správného zmocněnce“. Zmocnění je klíčovým krokem, neboť dárci a příjemci často vzhledem k nutnosti řešit složitou místní situaci nejsou s to programy realizovat a monitorovat. V těchto případech může být vhodné oddělit různé funkce správy, tj. oddělit formulování politik od přidělování konkrétních prostředků a monitorování, přičemž posledně zmíněné by prováděly nezávislé agentury. • chápala, že budování státu a sociální soudržnosti v zemích subsaharské Afriky jsou dlouhodobé a postupné procesy, které na celostátních a regionálních úrovních nabývají nových, rozmanitých a nepředvídatelných podob. Takové procesy vyžadují stálou pozornost a správnou institucionální podporu v terénu. Vezmeme-li všechny tyto aspekty v potaz, možná se ukáže, že bude zapotřebí prohloubit si vědomosti v mnoha oblastech. Jednou z nich je role přetrvávajících rozdílů v nestabilních situacích, jinou zase potřeba vytvářet při budování odolnosti záchranné sociální sítě a sociální struktury.

8

PRVNÍ ODDÍL

CHÁPÁNÍ NESTABILITY


KAPITOLA 1 STÁTNÍ NESTABILITA V SUBSAHARSKÉ AFRICE: NÁKLADY A VÝZVY 1. EVROPSKÉ ROZVOJOVÉ POLITIKY V MĚNÍCÍM SE GLOBÁLNÍM KONTEXTU Vymýcení chudoby a udržitelný rozvoj nebyly nikdy v historii tak důležité. Odstraňování chudoby probíhá ve stále globalizovanějším a provázanějším světě. V této situaci vznikají nové příležitosti, ale zároveň nové výzvy. Evropský konsenzus o rozvoji, 2005

Závazek Evropské unie propagovat spravedlivější a udržitelný rozvoj na celosvětové úrovni se musí vypořádat s výzvami spojenými s globalizací 21. století. Země, společenství a ekonomiky jsou více provázané a méně izolované, a proto u nich existuje větší pravděpodobnost, že budou ovlivněny měnícími se podmínkami a proměnlivými vnějšími silami, které se vzájemně ovlivňují s vnitřní dynamikou. Ruku v ruce s větší integrací jde posouvání hospodářské činnosti na východ. Větší význam Číny a Indie v rámci světového HDP a vývozu činí z těchto zemí klíčové hráče na mezinárodním poli, zejména pokud jde o Čínu v subsaharské Africe. Rozvojové politiky nemohou nové sociopolitické rovnováhy přehlížet. Globalizace 21. století se dále podepisuje na společenských strukturách. Zatímco u EU dochází ke stárnutí populace, pro subsaharskou Afriku je typická populace mladá. V roce 2010 bude 40 % africké populace náležet k věkové skupině 0–14 let a 20 % bude ve věku 15 až 24 let. Celkově tedy bude 60 % obyvatel mladších 25 let, zatímco v EU je to 28 %. Tyto trendy – společně s problémy v podobě globálního oteplování, mezinárodních zločineckých organizací a nedávného mezinárodního potravinového otřesu – představují hlavní příklady výzev, jimž společnosti musí čelit. V tomto kontextu je celosvětový úpadek v letech 2008 až 2009 nejhorším od roku 1929. Hospodářská a finanční krize poznamenala rozpočty EU i jiných rozvinutých zemí a zvláště ničivě dopadla na nejchudší země světa, z nichž většina se nachází v subsaharské Africe. Předběžné odhady naznačují, že v důsledku krize možná až 90 milionů lidí setrvá ve stavu chudoby1 a kojenecká úmrtnost se zvýší až o 400 000.2 Lidské náklady spojené s krizí je však velmi obtížné vyjádřit čísly. Lidské i ekonomické náklady vyzývají k tomu, aby se rozvojové modely a kroky orientovaly ve prospěch strategií zaměřených na posilování odolnosti společností, tedy strategií zvyšujících schopnost socioekonomického systému vyrovnat se s otřesy a měnícími se podmínkami a přizpůsobit se jim, aniž by se omezil potenciál osob. Ve světě, kde globální otřesy přicházejí ve stále vážnější podobě a ovlivňují více lidí, včetně mnoha chudých, kteří předtím žádné dopady příliš nepociťovali, je odolnost socioekonomického systému zcela zásadní pro další rozvoj země. Měla by se stát také hlavním cílem národních rozvojových strategií, a tím i rozvojové pomoci.

1 2

DFID 2009 a Světová banka 2009a. Světová banka 2009b. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

11

R O Z V O J I


Kapitola 1

1.1 PARADOX ROZVOJOVÉ POMOCI NESTABILNÍM ZEMÍM V nedávných letech se nestabilní země staly klíčovou prioritou aktérů angažujících se na poli rozvoje, a to kvůli nízké úspěšnosti v oblasti rozvoje a závažnému porušování lidských práv.3 Tato skupina, pro niž je příznačné dalekosáhlé selhání státních orgánů, přináší mezinárodnímu společenství velké globální rozvojové výzvy. Nestabilita s sebou nese značné, rozsáhlé a přetrvávající lidské náklady. Žít v nestabilní zemi znamená trpět kritickým nedostatkem základním služeb státu a jeho záruk v oblasti bezpečnosti a lidských práv. Nestabilita přináší i negativní vedlejší ekonomické dopady, a to jak na regionální, tak na globální úrovni. Rozvojová pomoc naráží v nestabilních zemích na větší problémy než v jiných prostředích. S nestabilními zeměmi se obvykle obtížně spolupracuje, toky pomoci mohou vyvolat nepříznivé účinky a účinnost pomoci ztěžuje slabé postavení národních vlád. Jednání s orgány nestabilních států může znamenat spolupráci s nelegitimními, nereprezentativními či slabými vládami, případně s vícero soupeřícími aktéry. Pravděpodobnost, že se pomoc dostane až do rukou postižené populace nebo že bude upotřebena z dlouhodobého hlediska perspektivně, je v takovýchto prostředích snížená. Dárci mohou přechod od nestability dokonce i brzdit. Toky pomoci – vyjma pomoci technického rázu – mohou pravděpodobnost, že země opustí skupinu nestabilních zemí, skutečně snižovat.4 Toto zjištění, které zopakovala Dambisa Moyoová ve svém bestselleru Dead Aid, naznačuje, že v oblasti mezinárodního působení v nestabilních zemích existuje prostor ke zlepšení.5 Jak se uvádí v Zásadách vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích, v tomto kontextu se pro mezinárodní aktéry působící v nestabilních zemích stává ústředním cílem budování státních sfér.6 Přidělování pomoci na základě výkonnosti – volně formulované jako odměňování dobré výkonnosti rostoucími příděly pomoci – vede k tomu, že nestabilní země končí jako „sirotci rozvojové pomoci“ (rámeček 1.1). U zemí subsaharské Afriky je pravděpodobnost, že zůstanou opominuty, ještě větší. Ze 48 nestabilních zemí obdrželo v letech 2000 až 2007 celkem 29 zemí subsaharské Afriky 49 % celkového čistého objemu oficiální rozvojové pomoci.7 V západní Africe se několik zemí nachází v situaci, kdy se ani nepřiblížilo konsolidaci státu. Jde o jeden z nejchudších a nejméně stabilních regionů na světě. Mezi lety 1998 a 2005 na území Pobřeží slonoviny, Gambie, Guiney, Guiney-Bissau, Libérie, Mali, Nigeru, Nigérie, Senegalu a Sierry Leone aktivně působilo přinejmenším 35 ozbrojených skupin.8 V Súdánu a v oblasti Velkých jezer zase v posledních letech probíhaly genocidy. V Africkém rohu se navíc nachází typický příklad neúspěšného státu – Somálsko. Subsaharská Afrika tedy mezi nestabilními zeměmi převládá. Státní nestabilita může mít jasně dané společné historické kořeny (kapitola 3) a zaměření se na dotyčný region může zlepšit chápání rozvojových výzev, které nestabilita představuje. Mezinárodní společenství se musí přenést přes paradox spočívající v tom, že zemím, které pomoc potřebují nejvíce, jí bude přidělováno méně, a přizpůsobit postupy rozvojové pomoci specifickým podmínkám, charakteru a dynamice nestabilních zemí. Nestabilní země představují testovací základnu závazku EU poskytovat větší množství lepší pomoci, jak jej potvrzuje Evropský konsenzus o rozvoji. Nebude to snadné – za současné hospodářské a finanční krize musí země EU financovat své vlastní narůstající schodky veřejných financí a nedávné rozšíření EU ztěžuje dosažení konsenzu ohledně přidělování finančních prostředků.

3

4 5 6 7 8

Státní nestabilita se klasifikuje a hodnotí několika způsoby. Není-li uvedeno jinak, tato zpráva se řídí (neoficiálním) seznamem nestabilních a postkonfliktních zemí, který je uveden ve výroční zprávě za rok 2008 na téma Toky prostředků nestabilním a konfliktem zasaženým státům (Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States) (OECD 2009) a který v sobě spojuje tři seznamy: nejnižší dvě z pěti tříd z dokumentu Vnitrostátní politika a institucionální hodnocení za rok 2007 (Country Policy and Institutional Assessment for 2007, CPIA), ukazatele oslabení státu v rozvojovém světě podle Brookingsova institutu za rok 2008 a ukazatele zahraničních politik jednotlivých zemí podle Carleton University za rok 2007. Na seznamu nestabilních států figurují Afghánistán, Angola, Burundi, Kambodža, Kamerun, Středoafrická republika, Čad, Komory, Demokratická republika Kongo, Republika Kongo, Pobřeží slonoviny, Džibutsko, Rovníková Guinea, Eritrea, Etiopie, Gambie, Guinea, Guinea-Bissau, Haiti, Irák, Keňa, Kiribati, Laos, Libérie, Mauritánie, Myanmar, Nepál, Niger, Nigérie, Severní Korea, Pákistán, Papua-Nová Guinea, Rwanda, Svatý Tomáš a Princův ostrov, Sierra Leone, Šalamounovy ostrovy, Somálsko, Súdán, Tádžikistán, Východní Timor, Togo, Tonga, Uganda, Uzbekistán, Vanuatu, území pod palestinskou samosprávou, Republika Jemen a Zimbabwe. Jak se uvádí v následujícím oddílu, takto sestavený seznam nestabilních států je politicky a analyticky kontroverzní. ERD se k této klasifikaci oficiálně nepřihlásila, užívá ji jen k pracovním účelům. Chauvet a Collier 2008. Moyoová 2009. OECD/DAC 2007. OECD, DAC: Statistická on-line databáze za roky 2000 až 2007. UNODC 2009.

12


Státní nestabilita v subsaharské Africe – náklady a výzvy

Rámeček 1.1: Účinnost pomoci a přidělování prostředků nestabilním zemím Mark McGillivray, hlavní ekonom, Australská agentura pro mezinárodní rozvoj (Australian Agency for International Development, AusAID) Byl by hospodářský růst v nestabilních zemích v případě absence pomoci nižší, vyšší, nebo přibližně stejný? Je pomoc nestabilním státům, společně i každému zvlášť, z hlediska růstu nedostatečná, nadbytečná, nebo přiměřená? Prameny o účincích pomoci na hospodářský růst učinily za posledních deset let značný pokrok – přicházejí s lepšími údaji, vycházejí z propracovanějších teorií a uplatňují důkladnější empirické metody.9 To neznamená, že jsou tyto prameny dokonalé – mnohé z nich nadále mají svá omezení. Lze se domnívat, že jejich největší slabina spočívá v tom, že nedokážou příliš objasnit, v jaké podobě má k pomoci docházet, aby ovlivňovala růst. Tyto materiály docházejí k jednomu výraznému závěru, na němž se shodují prakticky všechny studie poslední doby: Přírůstkový vztah mezi pomocí a růstem vypadá jako křivka ve tvaru obráceného písmene „U“, přičemž vyššímu objemu pomoci odpovídá vyšší míra růstu, a to až do určitého objemu pomoci; jakmile objem pomoci tuto hranici přesáhne, začíná růst klesat. Tato hranice byla pojmenována „růstově efektivní“ míra pomoci. V této míře je přírůstkový účinek na růst příjmů na obyvatele v adresátských zemích nejvyšší. Objevení vztahu mezi pomocí a růstem ve tvaru obráceného písmene „U“ má pro nestabilní státy mimořádný význam. Skutečnost, že přírůstkový účinek pomoci začíná za růstově efektivní hranicí klesat, je interpretována tak, že adresátské země mají co do přijímacího potenciálu svá omezení. Předpokládá se, že tato omezení vznikají z různých důvodů, přičemž hlavním z nich je nízká kvalita politik a výkonnosti orgánů, což je pro nestabilní státy příznačný rys. V tomto kontextu badatelé vyslovují hypotézu a tvůrci politik předpokládají, že vztahy mezi pomocí a růstem v nestabilních a jiných (stabilních) státech fungují tak, jak znázorňuje schéma 1.1 rámečku. U nestabilních zemí se předpokládá, že vztah mezi pomocí a růstem odpovídá témuž vztahu u stabilních zemí s tím rozdílem, že růstově efektivní míra podpory je u nestabilních zemí nižší (ainf*). Za touto hranicí začíná být přírůstkový přínos pomoci ve prospěch růstu negativní a celkový přírůstkový přínos pomoci ve prospěch růstu je při všech objemech pomoci nižší.

Schéma 1.1 rámečku: Přírůstkové účinky pomoci na růst gi

0

aif*

aif**

ainf*

ainf**

Stabilní státy

ai

Nestabilní státy

Poznámka: ai označuje určitou míru pomoci adresátské zemi i; i, gi označuje reálný růst HDP na obyvatele u země i; ainf* je růstově efektivní míra pomoci stabilním státům; a ainf** je hranice, za níž začíná být přírůstkový přínos pomoci ve prospěch růstu v těchto státech negativní.

McGillivray a Feeny (2008) zkoumají údaje o pomoci a růstu z let 1977 až 2001, aby zjistili, zda lze vztahy ve schématu 1.1 rámečku empiricky odůvodnit. Za nestabilní považují státy, které náleží do nejnižších dvou z pěti tříd v rámci hodnocení CPIA. V případě zemí v nejnižší třídě – „vysoce nestabilních států“, jak je nazývají McGillivray a Feeny (2006) –, přispěla oficiální rozvojová pomoc k reálnému růstu HDP na obyvatele za dané období 1,37 procentními body. U ostatních nestabilních států – těch, které se nacházejí v druhé nejnižší skupině CPIA – naproti tomu tento přínos činil 2,47 procentních bodů.

9

Tyto prameny zmapovali Morrissey (2001), Clemens a kol. (2004) a McGillivray a kol. (2006). EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

13

R O Z V O J I


Kapitola 1

Ačkoliv se pomocí a růstem v zemích subsaharské Afriky zabývá řada studií, studie autorů McGillivray a Feeny (2008) je jedinou prací zaměřenou na vztah pomoci a růstu, která zkoumá přímo nestabilní státy.10 Gomanee a kol. (2005) zkoumali pomoc 25 zemím subsaharské Afriky v letech 1970 až 1997 a zjistili, že každý procentní bod nárůstu pomoci jakožto podíl HNP přispívá k růstu těchto zemí v průměru ve výši jedné čtvrtiny procentního bodu. Clemens a kol. (2004) se zabývali krátkodobými účinky pomoci a zjistili, že pomoc zvýšila v letech 1973 až 2001 průměrný roční růst příjmů na obyvatele v subsaharské Africe přinejmenším o půl procentního bodu. Lensink a Morrissey (2000) zjistili, že ačkoliv v subsaharské Africe měla pomoc slabší účinky na růst než jinde, šlo o účinky pozitivní a podstatné. Zdá se, že tyto studie do určité míry podporují výsledky, o kterých pojednávají McGillivray a Feeny (2008). Studie McGillivray a Feeny (2008) a Feeny a McGillivray (2009) také prezentují odhady hodnot aif* a ainf* u vysoce nestabilních států (13,88 % HDP) a dalších nestabilních států (38,38 % HDP). Porovnání těchto údajů se skutečnou výší oficiální rozvojové pomoci od bilaterálních a multilaterálních agentur v roce 2004 naznačuje, že z hlediska růstové efektivity je pomoc nestabilním zemím nedostatečná (tabulka 1 rámečku). Z vysoce nestabilní skupiny byly zeměmi, u nichž pomoc vzhledem k HDP dostačuje nejméně, Pobřeží slonoviny a Nigérie. Přidělování pomoci v růstově efektivní míře oproti skutečným příspěvkům v roce 2004 by růst u všech zvažovaných nestabilních zemí zvýšilo v průměru o 1,92 procentních bodů. Nedostatečnou pomocí však zřejmě netrpěly všechny nestabilní státy. Deset nestabilních států obdrželo v roce 2004 více pomoci, než je růstově efektivní objem. Ze všech uvažovaných nestabilních států se z hlediska růstu dostalo nejvíce přebytečné pomoci Burundi a Šalamounovým ostrovům.

Tabulka 1.1 rámečku: Pomoc nestabilním státům, 2004 Vysoce nestabilní státy

Jiné nestabilní státy

Všechny nestabilní státy

oficiální rozvojová pomoc (v mil. USD)

6 629

2 719

9 348

růstově efektivní oficiální rozvojová pomoc (v mil. USD)

14 512

10 506

25 018

růst při oficiální rozvojové pomoci (v procentech, průměr)

-0,46

3,43

1,25

zvýšení růstu při růstově efektivní pomoci (v procentech, průměr)

1,43

2,47

1,92

země získávající pomoc ve větší než růstově efektivní míře

8

2

10

země získávající pomoc v menší než růstově efektivní míře

9

13

22

Poznámky: Vysoce nestabilní státy se nacházejí v nejnižší z pěti tříd CPIA, ostatní nestabilní státy v druhé nejnižší.

Studie McGillivray a Feeny (2008) a Feeny a McGillivray (2009) zdůrazňují, že růstově efektivní míry podpory představují v otázce, jaké objemy pomoci mají dárci poskytovat nestabilním státům, jen přibližné vodítko. Poukazují rovněž na to, že dárci mají celou řadu dalších opodstatněných rozvojových cílů, které odchylování od růstově efektivních objemů odůvodňují. Výsledky těchto studií však ukazují, že objemy zemím přidělované podpory, které se zásadní měrou liší od růstově efektivních množství, musí dárci důkladně zvážit a posoudit, zda lze takovéto odchylování odůvodnit rozvojovými kritérii.

10

Záleží na použité definici, avšak přibližně polovina všech nestabilních států se nachází v subsaharské Africe.

14



1.2 ROZVOJOVÁ POLITIKA EU V NESTABILNÍCH ZEMÍCH Rozvojová pomoc EU a členských států má obrovský potenciál. Pro většinu rozvojových zemí představuje Evropa nejdůležitějšího podporovatele, obchodního partnera, investora a migrační destinaci. EU je navíc důležité politické, diplomatické a ekonomické seskupení. Evropské země mají navíc velkou odpovědnost vůči nestabilním zemím, neboť kořeny nestability často sahají až ke kolonizaci a dekolonizaci, někdy ještě zhoršeným nezodpovědnými praktikami zahraničních společností a zločineckými obchody s Evropou. Akceschopnost Evropy by nicméně neměla být přeceňována. Světový řád začíná být stále více multipolární a vedle nejstarších aktérů se objevují nově vznikající politická a ekonomická centra. Klíčová trojice hráčů na mezinárodním poli se dnes skládá z USA, Číny a EU. Vedle hlavních mezinárodních organizací se v nestabilních státech angažuje mnoho dalších zemí od Spojených států po východní Asii a státy Perského zálivu. Iniciativy Evropy ve snaze vypořádat se s nestabilitou jednotlivých států, jako například pomoc při budování státních sfér a míru, by navíc mohly být partnerskými státy vnímány jako obtěžující a nikoliv politicky neutrální. Mohly by také ovlivnit výhradně interní procesy a dynamický vývoj. A nakonec vnitřní odpor a překážky mohou v rámci EU oslabit závazky rozvojovým politikám. Stárnoucí populace, obrovský dluh nashromážděný v krizi a rozšiřování EU by mohly posílit podněty k tomu, aby veřejné zdroje směřovaly nikoliv k mezinárodní rozvojové spolupráci, nýbrž na domácí účely. V tomto kontextu přichází Evropská zpráva o rozvoji 2009, která pojednává o nestabilitě států v subsaharské Africe a rozvojových politikách EU v situacích státní nestability. Analyzuje, co se v rámci stávajícího působení EU v nestabilních zemích dá zlepšit a jak mohou rozvojové politiky EU pomoci v boji se státní nestabilitou. Ve středu zájmu leží subsaharská Afrika, neboť se zdá, že právě tento region výrazně zaostává v oblasti konsolidace států. Navíc se v něm nachází většina zemí s nestabilními státními orgány. Toto úsilí odpovídá v návrhu rozvojových priorit a politik přístupu založenému na odolnosti. Klíčovým prvkem odolnosti socioekonomického systému jsou státní orgány a jejich schopnost získávat prostředky z domácích zdrojů. Měly by být schopny udržovat vnitřní pořádek, zaručit občanům bezpečnost, ovládat území, poskytovat služby obyvatelstvu, prosazovat nařízení, chránit proti jednotlivým a společným rizikům a přizpůsobovat se jim. Státní orgány tedy ovlivňují blaho občanů i jeho proměny tváří v tvář otřesům a změnám.

1.3 STRUKTURA ZPRÁVY ERD 2009 přispívá k cíli prosazovat nový evropský přístup v rámci boje proti nestabilitě v subsaharské Africe, a to třemi hlavními kroky. Zaprvé analyzuje, co státní nestabilita znamená, jaký má rozsah v subsaharské Africe a jaké náklady se s ní zde pojí. Definuje nestabilní země z hospodářského hlediska, zabývá se hospodářskými faktory, které mohou ovlivnit fungování státních orgánů, správy a sociopolitické stability, a přezkoumává závěry pramenů o historických a politických kořenech státní nestability v Africe. V druhé části zprávy je z teoretického hlediska podrobena zkoumání provázanost mezi socioekonomickou odolností a státní nestabilitou a je hodnocena v souvislosti s dopady celosvětové hospodářské krize v letech 2008 až 2009 na nestabilní země. Závěrečná část pojednává o politikách: Kapitola 8 podává přehled o působení EU v nestabilních zemích a analyzuje bezpečnostní politiky. Pojednává o výzvách a možnostech pomoci ze strany vnějších aktérů s cílem podporovat budování státních sfér v partnerských zemích a na základě mezinárodních zkušeností na tomto poli se snaží definovat osvědčené postupy. Poslední kapitola navrhuje kritéria a priority pro zásahy EU v nestabilních situacích.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

15

R O Z V O J I


Kapitola 1

2. CO VLASTNĚ NESTABILITA STÁTU ZNAMENÁ? Stávající literatura definicemi „nestability“ přímo překypuje (rámeček 1.2) a používání výrazu „nestabilní stát“ je velmi diskutabilní. Například Paul Collier zpočátku seznam zemí, které tvoří proslulou Poslední miliardu – a jsou obvykle předkládány jako skupina nestabilních zemí –,11 nezveřejňoval a poznamenává, že „do takové společnosti se země dvakrát nehrnou a ocejchování státu často předznamenává sebenaplňující se proroctví.“12 I přes rozdíly v definicích existuje v určitých základních bodech shoda napříč odbornou literaturou i materiály o politikách. Stewartová a Brown (2009) uvádějí, že veškeré existující definice vycházejí z tří hlavních oblastí nestability – selhání orgánů, služeb a legitimity, k nimž dochází v případech, kdy stát nedokáže ochránit své občany před násilím, respektive nedokáže zajistit základní služby, respektive státní struktura není občany vnímána jako legitimní. Tento pohled na nestabilitu státu je nepřímo zahrnut v definici OECD v jejích Zásadách vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích: „státy jsou nestabilní tehdy, když státní struktury postrádají politickou vůli a/nebo schopnost zajistit základní funkční nástroje pro omezení chudoby, rozvoj a zajištění bezpečnosti a základních lidských práv svých obyvatel.“13 OECD přišla s návrhem posunout do středu zájmu legitimnost a očekávání obyvatel, a to tím, že definici nestabilních států poupravila na takové, „které nejsou schopny plnit očekávání obyvatel či reagovat na změny v očekávání a schopnostech politickými metodami.“14

Rámeček 1.2: Jak se dostala nestabilita do diskurzu rozvoje Celá 90. léta 20. století a první roky století jednadvacátého byly poznamenány postupným posunem od projektově zaměřené pomoci k rozpočtové podpoře – a také stále vyšším povědomím o tom, jak politiky v přijímající zemi zprostředkovávají účinek programu podpory.15 V důsledku těchto dvou hlavních změn došlo ke zvýšení selektivity podpory. Rostoucí důraz na selektivitu podpory, který se odráží v Monterreyském konsensu, vedl k podstatnému posunu v přídělech na dvoustrannou pomoc.16 Dárci museli řešit dilema – za selektivitu podpory byla zaplacena vysoká cena v podobě omezení pomoci tam, kde byla nejvíc potřeba, i když možná byla nejméně účinná. A tak některé země z hlediska pomoci osiřely, neboť státy, které charakterizuje chabá správa, zaznamenaly prudce klesající a nestabilní přísun pomoci.17 Stále větší zájem o nestabilitu se proto „jevil jako politická odpověď na problém z praxe.“ (Guillaumont a Guillaumontová Jeanneneyová 2009). Dárcovské agentury čelily potížím při jednání se „zeměmi, kde chybí politické odhodlání a kde panuje nedostatečná schopnost rozvíjet a provádět politiky zaměřené na chudé.“18 Z této definice zformulované Výborem pro rozvojovou pomoc OECD (OECD-DAC) je patrné, že vnímání nestabilní země je skutečně relační, neboť se vztahuje k rozporu mezi politickou vůlí – či způsobilostí – té které země a všeobecnými prioritami společenství dárců. Rozdíly v definicích vznikají částečně v důsledku mimořádné politické citlivosti konceptu, který – ať už nepřímo či otevřeně – zpochybňuje politické priority země či její schopnost je sledovat. Kvůli omezené vládě nad svými vlastními územími byly nestabilní země – i před útoky na Spojené státy americké 11. září 2001 – považovány za potenciální útočiště teroristických skupin. Bezpečnost a rozvoj spolu v nestabilních zemích úzce souvisí a někteří autoři volají po tom, aby se při řešení rozvojových problémů, kterým tyto země čelí, využívalo širší škály nástrojů včetně vojenských intervencí.19 Proto začal Výbor pro rozvojovou pomoc OECD odlišovat ještě situace nestability a postavil je do pole zájmu vedle státu samotného.20 V Zásadách vhodné mezinárodní činnosti OECD se uvádí, že dlouhodobým cílem působení v těchto zemích je „pomoci národním reformátorům vybudovat účinné, legitimní a odolné státní orgány, které budou schopny produktivně spolupracovat s obyvateli na podporování udržitelného rozvoje.“21 Zmínka o národních reformátorech pomáhá vyjádřit myšlenku, že budování státu je vnitrostátní proces, který mohou zahraniční aktéři ovlivňovat jen okrajově.

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Zoellick 2008. Collier 2007, str. 7. OECD/DAC 2007, str. 2. OECD 2008. Chhotrayová a Hulme 2009. Dollar a Levinová 2006. Levinová a Dollar 2005, Fielding a Mavrotas 2008. OECD/DAC 2006. Bourguignon a kol. 2008, Collier 2009. OECD/DAC 2007. OECD/DAC 2007, str. 1., zvýrazněno.

16



K tomuto se vztahuje jedna ze změn definice, která posunuje definici nestability, jež se soustředí na vztah mezi tou kterou zemí a společenstvím dárců, k definicím, jež se snaží určit důležité znaky nestabilního státu. Podle Rady Evropské unie „se nestabilita vztahuje ke slabým či selhávajícím uspořádáním a situacím, kdy je společenská smlouva porušována kvůli neschopnosti či neochotě státu zabývat se svými základními funkcemi a plnit své povinnosti a závazky, které se týkají právního řádu, ochrany základních lidských práv a svobod, bezpečnosti a zabezpečení obyvatel, omezení chudoby, poskytování služeb, transparentní a spravedlivé správy zdrojů a přístupu k moci.“22 Zmínka o společenské smlouvě, výsledku nekonečného dohadování mezi společností a státem, podstatně rozšiřuje význam všudypřítomných důsledků nestability. Pojetí nestability státu založené na očekávání obyvatel nezaujímá k obsahu společenské smlouvy žádný postoj a zavádí do definice zajímavý dynamický aspekt, jelikož nestabilitu lze vnímat jako neschopnost zvládat nečekané otřesy, které se mohou na společenské smlouvě projevit. Takovéto zaměření je v souladu s argumentací Baliamoune-Lutzové a McGillivraye, podle nichž by se termínu nestabilní stát mělo používat výhradně k „vymezení států pouze ve vztahu k míře pravděpodobnosti jejich rozpadu či náchylnosti k nepříznivým otřesům,“23 což je přesně to, co tvrdí OECD-DAC. Rozvrat společenské smlouvy způsobený nesouladem u schopnosti státu plnit očekávání obyvatel vytváří prvek skryté nestability, jenž může vést ke konfliktu, který je zase typickým projevem nestability. Kaplan posouvá toto tvrzení ještě dál a definuje nestabilní země na základě rysů v jejich uspořádání a podle toho, zda existuje zásadní neshoda mezi oficiálními a neoficiálními institucemi. Hranice, které nutí mnoho svébytných skupin, jejichž minulost má jen málo společného, aby spolupracovaly, a právní a politické systémy, které neodrážejí hodnoty, víru a způsoby uspořádání společnosti, mohou podle něj snadno oddělit stát od svých obyvatel, kterým má sloužit, a je velmi nepravděpodobné, že by za takových podmínek vznikla vláda schopná uspokojit očekávání obyvatelstva.24 Další z definic zastávají Engberg-Pedersen a další, kteří upouštějí od státu jakožto středu zájmu – což je charakteristické pro definice, které jsme zde dosud uvedli – a definují situaci nestability jako „institucionální nestabilitu, která podrývá předvídatelnost, transparentnost a odpovědnost veřejných rozhodovacích procesů a zajištění bezpečnosti a poskytování služeb obyvatelstvu.“25

V souladu s touto definicí vztahuje Ikpeová nestabilitu ke „schopnosti státu přizpůsobit se změněným podmínkám, chránit obyvatele, mírnit otřesy a zvládat konflikty bez použití násilí.“26 Klíčovými faktory určujícími nestabilitu státu jsou tedy náhlé či postupné narušení schopnosti státu plnit očekávání obyvatelstva či se pohotově uchýlit ke vhodným politickým postupům pro zvládání změn ve vztazích mezi státem a společností nebo udržet kontrolu nad svým územím. Je vhodné zdůraznit, že selhání legitimity, orgánů a služeb, byť pojmově rozlišená, spolu úzce souvisí a vzájemně se podporují. Přestože se například očekávání obyvatel liší podle kultury i země, schopnost zajistit obyvatelstvu základní potřeby a lidská práva může být vnímána jako podmínka legitimity státních orgánů. Napříč zeměmi vykazuje nestabilita velké kvalitativní i kvantitativní odchylky. Existují také různé spouštěcí faktory – od násilného konfliktu po pozvolné narušování schopností a legitimity státu – a rovněž intenzita nestability se různí. Funkce státu je nejvíce ohrožena v obdobích politických a ekonomických přeměn, vyhrocené politické nestability, obnovování politických a státních sfér v zemích postižených konflikty, v počátečních fázích utváření státu a také v případě, že je země dlouhodobě vystavována častým drsným negativním otřesům a bouřím zvnějšku. Špatné zvládnutí těchto choulostivých fází může podnítit znásobené síly, které se samy přiživují a vedou ke krajním projevům nestability státu – konfliktům a autoritářským režimům, v nichž dochází k masivnímu a systematickému útlaku a k porušování lidských práv určitých skupin obyvatel. Stěžejním znakem projevů nestability i států označovaných jako „nestabilní“ je tedy nesourodost. Podle některých autorů je toto pojetí „široké“ v tom smyslu, že seskupuje země, které se dají těžko srovnávat.27 Jak říká Brinkerhoffová: „[N]estabilní státy jsou dynamické a pohybují se po trajektorii od stability ke konfliktům, krizím a/nebo selhání, a jakmile krizi překonají, směřují zase k uzdravení a stabilitě.“28 Z toho plyne, že každá země může čelit specifickým omezením svých schopností a politické vůle. Někteří

22 23 24 25 26 27 28

Rada Evropské unie 2007. Baliamoune-Lutzová a McGillivray 2008. Kaplan 2008. Kritický rozbor Kaplanovy argumentace viz kapitola 3. Engberg-Pedersen a kol. 2008, str. 6. Ikpeová 2007, str. 86. Fariaová a Magalhães-Ferreiraová 2007. Brinkerhoff 2007, str. 3. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

17

R O Z V O J I


Kapitola 1

autoři jdou ještě dál a tvrdí, že není možné dokonce ani přesvědčivě oddělit nestabilní země od stabilních, a vzbuzují pochyby o tom, jaký přínos má zařazení některých států do široce definované skupiny nestabilních zemí.29 Briscoe poznamenává, že „nestabilitu státu drží pohromadě pouze její symptomy: chudoba, nedostatečná bezpečnost, náchylnost ke konfliktům, korupce.“30 Debata o nestabilitě tedy znovu obrátila pozornost ke státním institucím v procesu rozvoje a zdůraznila potřebu přizpůsobit zásahy zvenčí a externí priority na základě hluboce zakořeněné znalosti místní politické a ekonomické situace. Různé projevy a odlišná míra nestability naznačují, že hluboká znalost místního prostředí je pro zajištění úspěšného působení vnějších aktérů v nestabilních zemích zcela rozhodující. Ani v těch nejhorších podobách selhání státu neznamená nestabilita politické vakuum, neboť neoficiální instituce mohou, alespoň zčásti, zastat některé funkce státu. Podle Engberg-Pedersena a kol. „ve stavech nestability, kdy stát v podstatě neexistuje nebo je výrazně oslaben, zastávají nestátní orgány často funkce státu v oblastech zajišťování bezpečnosti a poskytování služeb obyvatelstvu.“31 Tento postřeh odpovídá teoretickým argumentům Dixita32. Kupříkladu na dodržování právního stavu v Somálsku dohlíží islámské soudy a „soudy, které se řídí právem šaría, napomáhají vytvářet právní řád [...] ve stavu anarchie. Urovnání sporu je zdarma a podle mezinárodních měřítek probíhá rychle,“ jak poznamenává Leeson.33 Přestože současný stav má k dokonalosti daleko, ve srovnání s rokem 1991 došlo k výraznému zlepšení a to se nevztahuje pouze na soudní systém. Zpráva o lidském rozvoji z roku 2001 o Somálsku uvádí, že ve srovnání s druhou polovinou 80. let 20. století se dnes v Somálsku nachází více základních škol a soukromý sektor obstarává dodávky vody a elektřiny.34 Zmíněné komentáře a postřehy ukazují, že zahraniční aktéři by měli instituce, které v zemi nacházející se ve stavu nestability působí, brát na vědomí. Pokud bychom se úzce zaměřili pouze na stát samotný, nezískali bychom o nestabilitě dobré znalosti a nebyli bychom schopni navrhovat nejlepší způsoby, jak ji zmírnit.

3. NÁKLADY SPOJENÉ SE STÁTNÍ NESTABILITOU V SUBSAHARSKÉ AFRICE V zemích, které jsou kvůli nefunkčnosti státních orgánů označovány jako „nestabilní“, se klíčová úloha státu při budování socioekonomické odolnosti, lidských schopností a blahobytu odráží ve špatných rozvojových výsledcích. Mechanismy vedoucí ke slabým výsledkům v oblasti rozvoje a problematickým vztahům mezi dárci a přijímajícími vládami jsou různé. Státní nestabilita může mít různý vývoj, neboť budování státních sfér, fungování státu a stabilita jsou výsledkem složitého procesu, který sahá od společného vnímání občanství po ovládání území. Navzdory tomuto rozrůznění jsou hospodářské, bezpečnostní a rozvojové náklady spojené s nestabilitou i v odlišných prostředích obvykle značné, rozsáhlé a přetrvávající.

3.1 VÁŽNÉ NÁSLEDKY PRO LIDSKÝ ROZVOJ Lidský rozvoj v nestabilních zemích podává souhrnný a zároveň obsažný obrázek o přímých nákladech spojených s nestabilitou. Zastoupení nestabilních zemí subsaharské Afriky mezi zeměmi vykazujícími známky slabého lidského rozvoje je nadměrné. Pokud jde o index lidského rozvoje (Human Development Index, HDI), řadí se od 128. příčky, kterou zaujímá Svatý Tomáš a Princův ostrov, po 179. pozici Sierry Leone, což je poslední země v seznamu zemí, u nichž je tento index k dispozici. V roce 2006 činil HDI u nestabilních zemí v průměru 0,459 (v případě Sierry Leone 0,329 a v případě Svatého Tomáše a Princova ostrova 0,643).

29 30 31 32 33 34

Easterly 2009. Briscoe 2008, str. 1. Engberg-Pedersen a kol. 2008, str. 23. Dixit 2004. Leeson 2007, str. 705. UNDP 2001.

18



Tabulka 1.1: Lidský rozvoj v nestabilních státech subsaharské Afriky

Název země Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe Nestabilní země subsaharské Afriky Stabilní země subsaharské Afriky Subsaharská Afrika

Pořadí podle indexu lidského Index lidského rozvoje (1) rozvoje (1)

157 172 150 178 170 137 177 130 166 151 115 164 169 160 167 171 144 176 140 174 154 165 128 179 neklas. 146 159 156 neklas.

0,484 0,382 0,514 0,352 0,389 0,572 0,361 0,619 0,431 0,513 0,717 0,442 0,389 0,471 0,423 0,383 0,532 0,364 0,557 0,370 0,499 0,435 0,643 0,329 neklas. 0,526 0,479 0,493 neklas. 0,469 0,545 0,500

Předpokládaná délka života při narození (1)

Míra gramotnosti dospělých (2)

Úmrtnost do pěti let věku (na 1 000 dětí) (3)

Mateřská úmrtnost (na 1 000 živě narozených dětí) (4)

42,1 48,9 50,0 44,0 50,4 64,5 46,1 54,5 47,7 54,2 50,8 57,2 52,2 59,0 55,3 46,0 52,7 45,1 63,6 56,2 46,6 45,8 65,2 42,1 47,5 57,8 58,0 50,5 41,7 51,2 53,2 52,2

67,4 59,3 67,9 48,6 25,7 74,2 67,2 86,0 48,7 … 87,0 … 35,9 … 29,5 62,8 73,6 54,4 55,2 29,8 71,0 64,9 87,5 37,1 … 60,9 53,2 72,6 90,7 59,2 66,4 62,9

202,7 164,4 142,6 178,5 209,7 61,3 121,9 128,6 196,4 123,7 166,9 73,6 129,3 115,3 145,2 194,5 102,4 138,2 119,4 170,2 185,9 153,4 94,0 145,8 177,9 109,6 96,7 120,9 92,3 138,3 97,5 123,2

1 400 1 100 1 000 980 1 500 400 1 100 740 810 … 680 450 720 690 910 1 100 560 1 200 820 1 800 1 100 1 300 … 2 100 … … 510 550 880 976 614 824

Poznámky: ... označuje, že údaje nejsou k dispozici; neklas. – neklasifikováno; (1) údaje se vztahují na rok 2006; (2) údaje se vztahují na jednotlivce ve věku 15 a více let za rok 2006;(3) údaje se vztahují na rok 2008; (4) údaje se vztahují na rok 2000 a jsou upraveny na základě přezkumů ze strany UNICEF, WHO a UNFPA tak, aby zohledňovaly doložený problém s nedostatečnými informacemi a chybnou klasifikací. Zdroj: ERD – rozvedení materiálu UNDP (2008) Zpráva o lidském rozvoji (Human Development Report) 2008; OECD a AfDB (2009) Africký hospodářský výhled (African Economic Outlook) 2009.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

19

R O Z V O J I


Kapitola 1

Lidské, sociální a hospodářské náklady spojené s nestabilitou se neomezují pouze na špatné výsledky nestabilních zemí, pokud jde o tři složky HDI. Nestabilní země mají v porovnání s jinými rozvojovými zeměmi podstatně nižší cíle, i co se týče širokého spektra rozvojových cílů tisíciletí (MDG).35 Mezi nestabilitou a plněním rozvojových cílů tisíciletí totiž existuje silná negativní souvztažnost – nestabilní státy subsaharské Afriky mají k jejich dosažení do roku 2015 nejdále. Harttgen a Klasen na základě klasifikace nestabilních států založené na CPIA 2006 zjišťují, že nestabilita se jednoznačně pojí s mnohem slabšími rozvojovými výsledky, pokud jde o chudobu, podvýživu, počty žáků zapsaných do škol a úmrtnost dětí do pěti let věku.36 V roce 2006 počet chudých ve skupině nestabilních států podle CPIA dosahoval oproti stabilním státům trojnásobné výše. Pokud jde o dokončení základního vzdělání, počet dětí s podváhou, úmrtnost do pěti let věku a poměr zaměstnanosti k počtu obyvatel, statistiky nestabilních států ukazují, že lidský rozvoj je zde na mnohem nižší úrovni než ve státech stabilních. Nestabilní státy subsaharské Afriky vévodí žebříčku úmrtnosti do pěti let věku a poměru nezaměstnanosti k počtu obyvatel. Tato zjištění potvrzuje skutečný vývoj událostí v letech 2000 až 2006. Rozvojové ukazatele, jako jsou chudoba, průměrná délka života a úmrtnost do pěti let věku, však zároveň i v rámci skupiny nestabilních zemí vykazují určitou rozrůzněnost, kterou do jisté míry skrývá značný úhrnný rozdíl mezi nestabilními a stabilními státy. Zdá se, že nedávný vysoký růst se rozvojových cílů dotkl pouze v některých zemích – určitě ne v Guineji, kde míra negramotnosti dospělých stále činí 29 %, ani v Angole, kde v roce 2008 úmrtnost do pěti let věku přesáhla 20 %, konkrétně 203 dětí na 1 000 obyvatel (viz tabulka 1.1). Poslední dvě vydání Globální monitorovací zprávy ukazují, že nestabilní země k dosažení rozvojových cílů tisíciletí nesměřují, nebo se od této mety dokonce vzdalují.37 V porovnání se zeměmi se středními a nízkými příjmy vykazovaly nestabilní státy, jak je klasifikuje CPIA, v této oblasti v letech 1990 až 2006 podstatně menší pokrok. Poněkud jiný obrázek předkládají Harttgen a Klasen, kteří srovnávají plnění těchto cílů u nestabilních zemí na základě odlišné klasifikace nestabilních zemí.38 Dospívají k závěru, že byť jsou nestabilní země v plnění rozvojových cílů tisíciletí stále značně pozadu, v absolutním měřítku dělají stejné pokroky jako jiné rozvojové země.39 Změny v ukazatelích MDG v letech 2000 až 2006 ukazují, že napříč nestabilními zeměmi i napříč ukazateli v rámci nestabilních zemí existuje velká nesourodost, zatímco mezi modely nestabilních a stabilních zemí se žádné systémové rozdíly nevyskytují. Zaměřuje-li se však analýza pouze na nestabilní země subsaharské Afriky, model se mění a zdá se, že nestabilita státu hraje vzhledem k pokroku v oblasti MDG větší roli. Schémata 1.1 a 1.2 ukazují, že země subsaharské Afriky za kontinentem zaostávají vzhledem k MDG jak v relativních, tak v absolutních změnách. Méně uspokojivá výkonnost je patrná u zemí, kde je státní nestabilita obzvláště kritická. Země, které CPIA 2007 po všech stránkách – hospodářské správy, strukturálních politik, sociálního začlenění/spravedlnosti, správy veřejného sektoru – hodnotí nepříznivě, jsou v subsaharské Africe zastoupeny v nadměrném množství.

35 36 37 38 39

Viz podkladový dokument autorů Harttgen a Klasen, který předkládá celkový obraz toho, jak různé definice ovlivňují výsledky. Harttgen a Klasen 2009. Světová banka 2007, 2009a. Harttgen a Klasen 2009. Harttgen a Klasen 2009. Tato práce by mohla v důsledku chybějících údajů vykazovat známky zkreslení, neboť u značného množství nestabilních zemí chybí důležité informace potřebné k vyhodnocení pokroku plnění rozvojových cílů tisíciletí. Předpokládáme-li, že země s chybějícími údaji se vyznačují podprůměrnou výkonností, může být absolutní pokrok při plnění cílů u nestabilních zemí slabší.

20



Schéma 1.1: Absolutní změny v klíčových ukazatelích MDG (2000 až 2006) POČET CHUDÝCH 20002006

ZÁKLADNÍ VZDĚLÁNÍ 20002006 14

6

12

4

10 2 8 0 CPIA-ASS

ASS

CPIA-Tous

6

-2

4

-4

2

-6

0 CPIA-ASS

PODVÁHA 20002006

CPIA-Tous

ASS

ÚMRTNOST DO PĚTI LET VĚKU 20002006 0

1,5

CPIA-ASS 1

-2

0,5

-4

ASS

CPIA-Tous

-6

0 CPIA-ASS

ASS

CPIA-Tous

-0,5

-8

-1

-10 -12

Poznámky: CPIA-SSA jsou země subsaharské Afriky zahrnuté do seznamu CPIA 2007 (se skóre CPIA nižším než 3,2); CPIA-všechny jsou země, jejichž skóre CPIA je v roce 2007 nižší než 3,2 ve všech dílčích seznamech CPIA (hospodářská správa, strukturální politika, sociální začlenění/spravedlnost, správa veřejného sektoru); SSA: všechny země subsaharské Afriky; pro výpočet střední hodnoty každého indikátoru pomocí úrovně nestability se změny v počtu chudých obyvatel, žáků dokončivších základní vzdělání, počtu dětí s podváhou a poměru zaměstnanosti k počtu obyvatel měří v procentech; změny v úmrtnosti do pěti let věku se měří v absolutních změnách v úmrtí na 1000 dětí. Zdroj: Harttgen a Klasen 2009.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

21

R O Z V O J I


Kapitola 1

Schéma 1.2: Relativní změny v klíčových ukazatelích MDG (2000 až 2006) POČET CHUDÝCH 20002006

ZÁKLADNÍ VZDĚLÁNÍ 20002006 0,45

0,15

0,40

0,10

0,35 0,05 0,30 0,00 CPIA-ASS

ASS

0,25

CPIA-Tous

-0,05

0,20

-0,10

0,15

-0,15

0,10 CPIA-ASS

PODVÁHA 20002006

ASS

CPIA-Tous

ÚMRTNOST DO PĚTI LET VĚKU 20002006

0,08

0 CPIA-ASS -0,01

0,06

-0,02 0,04

-0,03 -0,04

0,02

-0,05 0 CPIA-ASS

ASS

CPIA-Tous

-0,06

-0,02

-0,07 -0,08

-0,04

Poznámky: Viz poznámka ke schématu 1.1. Zdroj: Harttgen a Klasen 2009.

22

ASS

CPIA-Tous



3.2 NÁKLADY JSOU OBROVSKÉ A MNOHOSTRANNÉ Pro nestabilitu jsou rovněž příznačné její tvrdé dopady, včetně nejhorších forem lidské deprivace a porušování základních lidských práv na život a bezpečnost. Nestabilita často paralyzuje schopnost vlády plnit některý z jejích hlavních úkolů, jako je například zajišťování potravin, případně může vyústit v násilný střet a občanskou válku s obrovskými lidskými, sociálními a hospodářskými náklady. Konflikt. Celkem 73 % obyvatel zemí Poslední miliardy, jak lze nazvat neoficiální seznam nestabilních zemí, v nedávné době prožilo občanskou válku nebo se s ní právě potýká. Riziko, že v těchto zemích vypukne občanská válka v jakémkoliv pětiletém údobí, je navíc obrovské – jedna ku šesti.40 Vztah mezi nestabilitou a konfliktem je dynamický a komplikovaný. Konflikty mohou být výsledkem nestability a zároveň jednou z jejích hybných sil. Nestabilní země často charakterizuje sociální vyloučení určitých skupin (etnických, náboženských, vlastníků přírodních zdrojů), což může vyvolat konflikty. Ty však rovněž podrývají schopnost státu obstarávat veřejné služby, oslabují orgány a zpomalují hospodářskou výkonnost a omezování chudoby. Kombinace těchto faktorů pak nahrává destabilizačním silám. Náklady spojené s konflikty jsou značné a rozsáhlé.41 Některé jsou „přímé“ a lze je povšechně kvantifikovat – úmrtí, zranění, choroby, vnitřně vysídlené osoby, hromadné migrace. Jiné jsou „nepřímé“ – ty podrývají hospodářskou činnost, způsobují přesun veřejných výdajů ze zdravotnictví a vzdělání na armádu a mění strukturu veřejných příjmů (např. od daní k vývozu ropy, jako v případě krize v deltě Nigeru). Konflikty mohou také vést k nárůstu nezaměstnanosti, zejména u mladých mužů, čímž stoupá pravděpodobnost nárůstu zločinnosti a přitažlivost extremismu. Po skončení konfliktu se celé regiony mohou zapojit do pěstování drog, často proto, že vláda nad územím není tak pevná. Na takovém území lze drogy snadno (a s velkým ziskem) pašovat, a obyvatelstvo by se tak místo návratu ke svým povoláním (jež jsou často v troskách) mohlo zapojit do nelegálních aktivit. Některé náklady kvantifikovat nelze – občané např. ještě dlouho po konfliktech trpí traumatickými stavy, avšak psychologické škody nelze snadno změřit. Zde v mezích možností a s vědomím, že existují nejisté faktory, kvantifikujeme hlavní náklady u subsaharské Afriky.42 Zhruba kvantifikovat lze padlé v bitvách,43 ale už nikoliv většinu úmrtí civilního obyvatelstva v důsledku násilí a šíření chorob, takže už jen odhadovat celkový počet úmrtí v souvislosti s násilnými střety je obtížné. V Africké rozvojové zprávě (African Development Report) 2009 se uvádí celkový počet válečných úmrtí ve vybraných afrických zemích: V Angole (1975–2002) došlo přibližně k 160 000 úmrtí v bojích a k 1,5 milionu úmrtí celkem, v Burundi (1990–2002) zhruba k 7 000 úmrtí v bojích a k 200 000 úmrtí celkem a v Demokratické republice Kongo (1998–2008) celkově k 5,4 milionům úmrtí, což z této války činí nejvražednější konflikt od konce druhé světové války.44 Snáze získat a lépe srovnat lze údaje o vnitřně vysídlených osobách, jež se soustřeďují v Somálsku, Súdánu, Republice Kongo a Pobřeží slonoviny (tabulka 1.2). Vysídlení, což je samo o sobě daň, s sebou nese také šíření chorob, podvýživu a násilí (zejména na ženách, které jsou vystaveny extrémnímu násilí a jsou často znásilňovány).45

40 41

42 43 44 45

Collier 2007. Collier, Hoefflerová a Söderbom (2004) tvrdí, že občanské války trvají v průměru sedm let, ale návrat k předválečným příjmům trvá přibližně 21 let. Je vypočítáno, že celkové náklady spojené s občanskými válkami činí téměř 3 miliardy amerických dolarů ročně. Analýza příčin konfliktů – viz Reynal-Querolová 2009 a AfDB 2009. Úmrtí v boji představují v průměru méně než 30 % celkového počtu úmrtí spojených s konfliktem. AfDB 2009, str. 12. AfDB 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

23

R O Z V O J I


Kapitola 1

Tabulka 1.2: Uprchlíci a vnitřně vysídlené osoby, 2008 Vnitřně vysídlené osoby, Celkový počet obyvatel, kterým poskytl ochranu kteří jsou předmětem Země původu Celkový počet uprchlíků či pomoc UNHCR zájmu Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe Subsaharská Afrika Nestabilní země subsaharské Afriky Stabilní země subsaharské Afriky

171 393 281 592 13 870 125 106 55 105 378 19 925 367 995 22 227 650 384 186 398 63 878 1 352 9 495 1 065 9 688 75 213 45 601 796 14 169 72 530 35 32 536 561 154 419 248 16 750 7 548 16 841 2 628 765 2 592 920 35 844

0 100 000 0 197 000 166 718 0 0 1 460 102 683 956 0 0 0 0 0 0 0 404 000 0 0 0 0 0 0 0 1 277 200 1 201 040 0 853 000 0 6 343 016 6 343 016 0

185 186 483 626 16 803 323 357 267 222 418 25 069 1 918 424 737 792 716 431 201 094 95 552 2 489 11 517 1 342 762 617 88 413 53 421 1 067 24 645 90 428 35 35 480 1 860 373 1 749 536 22 679 1 466 792 51 639 10 530 951 10 478 161 52 789

Zdroj: ERD – rozvedení údajů UNHCR z jeho Statistické on-line databáze obyvatel (Statistical Online Population Database).

Konflikty nejenže způsobují útlum výroby, ale také ničí infrastrukturu, neboť dochází k jejímu bombardování i jinému poškozování a na její údržbu a obnovu je vynakládáno méně prostředků. Ze zemí obvykle mizí finanční a lidský kapitál, ale kvantifikovat tento jev bez vyjádření toho, jaké výše by tento kapitál dosahoval, kdyby ke konfliktu nedošlo, je obtížné. V obdobích konfliktů a po nich jsou zaznamenány zásadní změny v odvětvové skladbě HDP (Collier 2007). Některá odvětví jsou totiž vůči konfliktům citlivější – vyšší vojenské výdaje často znamenají nižší výdaje na vzdělání, za což země v dlouhodobém výhledu platí vysokou cenu a což může trvale ovlivnit její růst. Dalším nákladem, který má podstatný dopad na domácí politiku, je zkrácení horizontů v uvažování tvůrců politik a soukromých investorů. Potřeba zvládat přetrvávající konflikty vytváří nepřetržitý mimořádný stav, který vlády řeší krátkodobými opatřeními.46

46

S tím souvisí i otázka „optimální velikosti“ vojenského sektoru v zemích ovlivněných konfliktem (viz Acemoglu a kol. 2009).

24



Nedostatečné zajišťování potravin. Úloha státu při zřizování institucionálního a právního rámce pro produkci a distribuci potravin a vládní zásahy a reformy mohou mít vliv na dostupnost potravin i na nároky různých skupin obyvatelstva na ně. Nestabilita státu se může z různých důvodů stát hlavní příčinou nedostatečného zajišťování potravin:47 • selhání potenciálu: Dojde-li u státu k selhání jeho potenciálu obstarávat služby, případně tato možnost hrozí, zvýší se pravděpodobnost potravinové krize. K tomuto výsledku může vést nedostatečné zajišťování základních služeb. Orgány nestabilního státu mohou disponovat omezenějšími schopnostmi, pokud jde o zavádění mechanismů podporujících dostupnost potravin či ochraňujících občany (jak spotřebitele, tak producenty) před výkyvy světových cen potravin nebo před jinými změnami v souvislosti se zdrojem a mírou potravinových nároků, jako jsou cyklické posuny nedostatečného zajišťování potravin spojené se sezónní složkou některých hospodářských činností. • selhání orgánů: Dojde-li k selhání orgánů státu, mohou překážky v systémech distribuce potravin a neschopnost chránit produktivní kapacity zemědělské výroby a distribuce vést k potravinovým a humanitárním krizím. • selhání legitimity: Realizace systémů sociální ochrany není jen záležitostí schopnosti, ale rovněž ochoty a odpovědnosti státu. Některé typické rysy nelegitimních státních orgánů (nedostatek účinných demokratických forem, pronásledování oponentů či určitých skupin obyvatelstva, význačná úloha vojenských složek ve vládě, ovládání sdělovacích prostředků) mohou ohrozit dostupnost potravin pro rozsáhlé skupiny obyvatel. Laureát Nobelovy ceny Amartya Sen například uvádí, že k šíření informací o potravinových krizích a k tomu, aby bylo možné činit vládu zodpovědnou za ochranu a zajišťování potravinových nároků, je klíčová svoboda tisku.48 Nestabilita státu a nedostatečné zajišťování potravin jsou tedy úzce provázané (tabulka 1.3). V nestabilních zemích subsaharské Afriky činí průměrná hodnota příjmu potravin 2 093 kcal na osobu, v porovnání s 2 303 kcal v jiných subsaharských zemích, a rozšířenost podvýživy je o osm procentních bodů vyšší (35 % oproti 23 %). Nejenže je průměrný příjem potravin v nestabilních zemích v průměru nižší, ale navíc dosahuje kritických úrovní: Ve většině nestabilních zemí subsaharské Afriky převyšuje hladina podvýživy 40 %, v Eritreji sahá až k 68 % a v Demokratické republice Kongo dokonce k 76 %.49 Globální index hladu 2008 (Global Hunger Index, GHI), úhrnný ukazatel vytvořený Mezinárodním institutem pro výzkum potravy pro měření hladu a podvýživy,50 ukazuje na nesmírně alarmující situaci, pokud jde o zajišťování potravin a výživy, v 25 zemích subsaharské Afriky, přičemž 16 z nich se vyskytuje na našem pracovním seznamu nestabilních států. Na celosvětové úrovni potom mezi 10 zeměmi, jejichž špatná situace v oblasti zajišťování potravin se od 90. let 20. století ještě zhoršila, figuruje šest nestabilních zemí subsaharské Afriky (Burundi, Komory, Demokratická republika Kongo, Guinea-Bissau, Libérie a Zimbabwe).51 Tento důkaz ukazuje, že nestabilita státu zpravidla podrývá i situaci v oblasti zajišťování potravin a výživy.

47 48 49 50

51

Stewartová a Brown 2009. Drèze a Sen 1989. FAO 2008. GHI v sobě spojuje tři stejně důležité ukazatele: procentuální podíl podvyživených obyvatel, rozšířenost podváhy u dětí do pěti let věku a úmrtnost dětí do pěti let věku. Údaje GHI 2008 pocházejí z let 2001 až 2006, zatímco údaje GHI 1990 pojednávají o období 1988 až 1989 (IFPRI 2008). IFPRI 2008. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

25

R O Z V O J I


Kapitola 1

Tabulka 1.3: Ukazatele zajišťování potravin u nestabilních zemí Země

Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe Subsaharská Afrika Nestabilní země subsaharské Afriky Stabilní země subsaharské Afriky

Rozšířenost podvýživy, v procentech (1)

46 63 23 43 39 … 76 22 14 … … 68 46 30 17 … 32 40 8 29 9 40 … 47 … 21 37 15 40 30 35 23

Dostupnost potravin (kcal/osoba/den) (2)

Index produkce potravin (3)

1 880 1 630 2 230 1 900 1 980 1 800 1 500 2 330 2 520 2 170 … 1 530 1 810 2 140 2 540 2 050 2 040 2 010 2 790 2 140 2 600 1 940 2 600 1 910 … 2 290 2 020 2 380 2 040 2 212 2 097 2 367

116 98 101 103 101 95 90 99 96 118 … 73 103 77 106 94 102 85 98 97 96 108 99 101 … 100 97 98 84 98 98 98

Poznámky: … označuje, že údaje nejsou k dispozici; (1) údaje se vztahují na období 2003 až 2005; (2) údaje jsou uváděny v kcal na osobu a den a vztahují se na období 2003 až 2005; (3) údaje se vztahují na období 2002 až 2004 (přičemž průměr z let 1999 až 2001 se rovná 100). Zdroj: ERD – rozvedení materiálů OECD a AfDB (2009) Africký hospodářský výhled 2009 a FAOSTAT.

Porušování lidských práv: násilí na ženách. Nestabilita státu si vybírá daň zejména na nejzranitelnějších skupinách společnosti, vyžadujících ve větší míře sociální ochranu, jako jsou ženy, děti a starší lidé. Jedním z nejsymboličtějších projevů toho, jak krutou daň si nestabilita státu vybírá, jsou její dopady na blahobyt žen. Nestabilní státy jsou náchylnější k násilným střetům, a přestože je obtížné nalézt jiné než nepodložené důkazy, následky těchto střetů nejsou pro muže a ženy totožné. V nestabilních kontextech nutí nízký hospodářský růst ženy přijímat velké pracovní úvazky, aby vydělaly peníze, obvykle v neformálním sektoru a v činnostech spojených se zemědělstvím. Novým zdrojem příjmů mohou být „válečná“ průmyslová odvětví, jako je tomu u ropy, diamantů a drahých kovů v Angole, Kongu-Brazzaville, Demokratické republice Kongo, Libérii, Sieře Leone a Súdánu. Negativním protipólem ekonomických výhod, které z těchto nových sektorů pro ženy plynou, však může být uzavírání jiných průmyslových odvětví, kolaps státních orgánů a odpovídající ztráty zaměstnání. V Angole, Eritreji, Mozambiku a Zimbabwe přišly ženy po návratu mužů z bojů o své pozice ve formálním sektoru. Během konfliktu zase absence mužů způsobuje, že mnohé ženy zůstávají samy na vedení domácnosti, a spousta z nich přitom v případě manželova úmrtí nemá nárok dědit jeho majetek či se jej domáhat.

26



V Súdánu je válka už od vyhlášení nezávislosti v roce 1956 trvale přítomným jevem a vybírá si daň na ženách a jejich dětech. Většina vysídlených a vnitřně vysídlených osob žijících v táborech pro ně zřízených jsou ženy s dětmi. Většina súdánských žen, zejména na jihu, žije v extrémní chudobě, přičemž značná část z nich je negramotná a má omezený přístup ke zdravotní péči a vodě. Míra mateřské úmrtnosti zde patří k nejvyšším na světě – na 100 000 živě narozených dětí připadá v jižním Súdánu 1 700 a v severním Súdánu 509 úmrtí matek. Celkem 90 % všech žen v jižním Súdánu je negramotných. Ženy se také stávají oběťmi genderově motivovaného násilí, jako je vynucené oplodnění znásilněním. Na konci roku 2005, kdy v táborech žilo 2,2 milionu vnitřně vysídlených osob, už byla situace pro ženy tak nebezpečná, že jim hrozilo znásilnění pokaždé, když se vydaly mimo osadu na sběr palivového dříví.52 Jedním z typických rysů války v Demokratické republice Kongo bylo nahodilé využívání znásilnění jakožto válečné zbraně. V letech 1998 až 2003 bylo v provinciích Jižní Kivu a Kalemie ohlášeno 51 000 případů znásilnění. Organizace Lékaři bez hranic udává, že 75 % všech případů znásilnění, jimiž se na celém světě musela zabývat, se odehrálo ve východním Kongu.53 Stigma spojené se sexuálním násilím je velice hluboké. Ženy se obávají, že nahlásí-li znásilnění na policii, přijdou o jakoukoliv možnost sňatku, případně že je opustí jejich manželé. Bojí se rovněž, že je násilníci za oznámení zneužití potrestají. Výsledkem rozsáhlého sexuálního násilí je mimořádně narušená společnost, počínaje již důstojností a fyzickou a morální bezúhonností obětí. Rozsah a charakter sexuálního zneužívání navíc vyvolaly vážný zdravotní problém – roste počet nakažených HIV a dalšími pohlavně přenosnými chorobami. Problém prohlubuje, zejména v odlehlých oblastech, i nedostatečná zdravotní infrastruktura. V severní Ugandě podle zprávy Doubly Traumatised organizace Amnesty International z roku 2007 trpí ženy a dívky sexuálním a genderově motivovaným násilím a čelí značným problémům, když se pokoušejí dosáhnout toho, aby násilníci stanuli před soudem.54 Studie, která byla provedena v roce 2007 v pěti regionech, odhaluje diskriminaci, na kterou narážejí ženy pokoušející se domoci se spravedlnosti v případech znásilnění, zneuctění, domácího násilí, napadení a jiných forem násilí.55 Amnesty International se domnívá, že stávající soudní systém v severní Ugandě je hrubě nevyhovující, zvláště nezvládá zajistit ochranu ženám a dívkám před sexuálním a genderově motivovaným násilím. Jak ukazují tyto příklady, násilné střety, které poznamenávají nestabilní státy, mají na ženy nesmírně tvrdé dopady. Násilí a újmy, jimž ve svém společenství čelí, jim často brání v tom, aby vystupovaly jako plnoprávní občané; nejsou schopny se podílet na institucionální obnově a reformách státu. Závažným formám porušování lidských práv mohou být ženy vystaveny nejen v prostředí konfliktů, ale také v situacích, kdy spravedlnost nedokáže dostat pod kontrolu nezákonné a kriminální aktivity. Nedávná zpráva Úřadu OSN pro drogy a kriminalitu (UNODC) ukazuje, že ženy v západní Africe platí krutou daň tím, že je s nimi obchodováno za účelem sexuálního zneužívání, často v důsledku nutnosti splácet dluhy.56 V roce 2006 bylo v 11 evropských zemích objeveno 570 západoafrických obětí sexuálního zneužívání, takže „Pokud byla odhalena jen každá třicátá oběť, což se zdá hodnověrné, napovídá to přibližně o 17 000 obětí ročně.“57 Trvalou tendencí se zdá být prostituce, byť mezi jednotlivými zeměmi existují rozdíly. Hodnota trhu se sexem se odhaduje přibližně na 850 milionů amerických dolarů ročně.58

3.3 NESTABILITA STÁTU A NÁKLADY S NÍ SPOJENÉ PŘETRVÁVAJÍ Omezený pokrok při plnění rozvojových cílů tisíciletí i přesun výdajů během konfliktu a po něm ze vzdělání na armádu ukazuje na dlouhodobé lidské, sociální a hospodářské náklady. Trvání nestability se vztahuje k hluboce zakořeněným politickým a institucionálním rysům v dané zemi. Třicet pět zemí, které Světová banka považovala za nestabilní v roce 1979, se ve stavu nestability nacházejí ještě dnes, o třicet let později,59 zatímco pravděpodobnost trvalého stoupání ze skupiny nestabilních zemí činila v období 1977 až 2004 pouhých 1,85 % ročně.60 Tento trend odpovídá historii utváření států, které v Evropě obnášelo dlouhá století bojů a hluboké hospodářské, společenské, politické a technologické změny. Podpora vnějších aktérů při budování státních sfér může pomoci stát zkonsolidovat, přesto však tento proces zůstává vnitřní záležitostí. Očekává se, že v zemích, kde utváření státu ještě neskončilo, bude boj s nestabilitou delší a obtížnější.

52 53 54 55 56 57 58 59 60

WILPF 2006. The Guardian 2007. Amnesty International 2007. Amnesty International 2007. UNODC 2009. UNODC 2009, str. 7. UNODC 2009. OECD 2009. Chauvet a Collier 2008. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

27

R O Z V O J I


Kapitola 1

Trvání nestability státu se rovněž odráží na výkonnosti správy a na známkách neuspokojivého pokroku při prosazování právního řádu. Špatná správa je u nestability státu jeho příznakem a konstantou. V ukazatelích měřících správu vykazují nestabilní země špatné výsledky (tabulka 1.3). Většina z nich je postižena vysokou mírou politické nestability, všudypřítomnou korupcí a nízkou důvěrou v právní řád. Nízká úroveň správy navíc obvykle přetrvává a ovlivňuje výsledky do budoucna: Nízká efektivita správy či špatně fungující správní řád v roce 2000 zvyšují pravděpodobnost špatných výsledků v roce 2008. Mnoho nestabilních zemí mělo v roce 2008 nižší efektivitu správy a slabší právní řád než v roce 2000.61

Schéma 1.3: Trendy v ukazatelích správy, nestabilní subsaharské země POLITICKÁ STABILITA 20002008

SPRÁVNÍ EFEKTIVITA 20002008

0,50

0,50

0,00 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50

0,00 0,00

0,50 1,00 1,50

2,00

-3,50

-3,00 -2,50

-2,00 -1,50 -1,00 -0,50

-0,50

-1,00

-1,00

-1,50 -2,00

-2,00

-2,50

-2,50

-3,00

-3,00

-3,50

1,00

1,50

2,00

0,50 1,00 1,50

2,00

-3,50

2000 2000

PRÁVNÍ ŘÁD 20002008

KORUPCE 20002008 0,50

0,50

0,00 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50

0,00

0,00 0,50 1,00 1,50

2,00

-3,50

-3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50

0,00

-0,50

-0,50

-1,00

-1,00

2008 2008

2008 2008

0,50

-1,50

2000 2000

-3,50

0,00

-0,50

2008 2008

2008 2008

-3,50

-1,50 -2,00

-1,50 -2,00

-2,50

-2,50

-3,00

-3,00

-3,50

-3,50

2000 2000

2000 2000

Poznámka: Ukazatele správy se měří v jednotkách přibližně od –2,5 do 2,5, přičemž vyšší hodnoty odpovídají lepším výsledkům v oblasti správy. Politická stabilita měří, jaká existuje pravděpodobnost, že vláda bude destabilizována nebo svržena neústavním či násilným způsobem. Efektivita vlády měří kvalitu veřejných služeb, kvalitu státní správy a míru její nezávislosti na politickém nátlaku, kvalitu utváření a provádění politik a hodnověrnost prosazování takovýchto politik ze strany vlády. Právní řád měří, do jaké míry mají představitelé důvěru ve společenská pravidla a řídí se jimi, tj. měří zejména kvalitu prosazování smluvních práv, fungování policie a soudů a pravděpodobnost trestných činů a násilí. Korupce měří, do jaké míry je státní moc vykonávána za účelem soukromého zisku, včetně drobných a rozsáhlých forem korupce, jakož i nakolik je stát ovládán zájmy elit a soukromými zájmy. Zdroj: Kaufmann, Kraay a Mastruzzi 2008.

61

Kaufmann a kol. 2008.

28



Důsledky nestability státu pro správu mohou vyvolat pochody, které se opuštění stavu nestability vzpírají. Narušení systému omezování přílišných pravomocí může vést ke vzniku nových zájmových skupin, jejichž cíle se neslučují se společenským blahobytem. Ty se snaží chránit si a zmnožovat příležitosti ke korupci, politickým zásahům a k uchování vlastního postavení, což dále oslabuje zodpovědnost státu. V autoritářských režimech se stát zase může změnit v prostředek osobního obohacování. Přestože tato prostředí mohou být svou podstatou proměnlivá, protože pokusy přivlastnit si „kořist“ mohou skončit násilnou změnou vlády, je pravděpodobné, že jejich skrytá kořistnická dynamika se nezmění.62

3.4 NESTABILNÍ ZEMĚ JSOU „ŠPATNÝMI SOUSEDY“ Zdá se také, že na náklady spojené s nestabilitou se příliš nevztahují omezení v podobě státních hranic. Odhaduje se, že náklady spojené s nestabilitou nesou – v podobě ušlého hospodářského růstu – v 80procentní míře i sousední země, které ve značné míře doplácí na špatného souseda. Každý takový soused mu ročně ubírá 0,6 % na růstu. Počítáme-li, že každá země má v průměru 3,5 sousedních zemí, ztráty spojené s působením účinků špatného souseda se mohou vyšplhat přibližně až na 237 miliard amerických dolarů ročně.63 Nestabilní země na své sousedy nepříznivě působí jinými cestami. Nezdá se, že by nestabilita byla přenosná, vyvolává však nepříznivé přeshraniční účinky, jako je šíření politických nepokojů a nestálosti.64 Neexistují důkazy, že by nestabilita vedla k systematickému nárůstu pravděpodobnosti, že sousední země postihne občanská válka nebo že se zapojí do konfliktu s jiným státem.65 Jsou však známy i případy, kdy působení špatného souseda hrálo svou roli – například liberijská vláda Charlese Taylora poskytovala povstaleckým skupinám v Sieře Leone námezdné vojáky, peníze, zbraně a infrastrukturu v naději, že ovládne regionální diamantové doly a hospodářské sítě. Šíření rizika nestálosti a násilných střetů přes hranice napomáhají v Africe i rozsáhlé regionální trhy se zbraněmi.66 Propustné hranice mezi jednotlivými státy usnadňují přeshraniční přesuny zbraní a munice, a jejich nabídka tak geograficky odpovídá rozložení poptávky.67 Další dopady spojené s působením špatného souseda vyvstávají kvůli přeshraničním přesunům uprchlíků, převážně do sousedních zemí, což pro přijímající zemi představuje značné náklady.68 Přesuny uprchlíků přispívají v subsaharských zemích k šíření malárie.69 Uprchlíci přesouvající se ze Rwandy a Burundi do regionu Kagera v severozápadní Tanzanii se zase krajně nepříznivě podepsali na tamním zdravotnictví a vzdělání.70 Masové přesuny uprchlíků navíc mohou sousední země destabilizovat.71 A jak ukazuje nedávná vlna násilí v oblasti Velkých jezer, uprchlické tábory mohou být místem, kde se organizují násilnické skupiny. Uprchlíci a vnitřně vysídlené osoby v subsaharské Africe pocházejí téměř výhradně z nestabilních zemí tohoto regionu (viz tabulka 1.2). Stálost sousedních zemí, zejména takových, které nejsou příliš schopny prosazovat zákony, mohou ohrozit i další nezákonné toky, pro něž jsou přitažlivé země s omezenou vládou nad územím a slabým právním řádem. Guinea-Bissau je tranzitním centrem pro kokain putující z Jižní Ameriky do Evropy, což má závažné humanitární dopady a dopady na bezpečnost.72 Na jedenáctém setkání na vysoké úrovni v západní Africe (Dakar, 4. listopadu 2007), kde se sešli vedoucí mírových misí OSN, z úst těchto představitelů zaznělo, že mají „obavy ohledně alarmujícího nárůstu pašování drog a ohrožení stability v dané zemi a subregionu vůbec.“

3.5 NESTABILNÍ ZEMĚ JSOU ZDROJEM GLOBÁLNÍHO OHROŽENÍ Nepříznivé dopady nestability mohou mít celosvětový dosah. Koncept nestability státu vlastně vznikl ve sféře rozvoje v době, kdy panovaly vážné obavy z celosvětového ohrožení bezpečnosti v důsledku slabých a neexistujících státních struktur. Přesto bývá kauzální vztah mezi nestabilitou státu a nadnárodními hrozbami, jako je např. terorismus, často zpochybňován.73 Vztah mezi nestabilitou a terorismem v subsaharské Africe zůstává nadále spornou otázkou. Všechny nestabilní subsaharské země

62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73

UNODC 2009, str. 67. Chauvet a kol. 2007. Iqbalová a Starr 2008. Iqbalová a Starr 2008. Lambach 2004; Studdardová 2004. Killicoat 2007b. UNHCR 2009. Montalvo a Reynal-Querolová 2007. Baez 2008. Mandel 1997. UNODC 2007. Chandler (2006) prohlašuje, že „názor, že neúspěšné státy představují bezpečnostní hrozbu, je [...] přehnaný,“ a podobně uvažují i Hehir (2007), Newman (2007) a Stewart (2007). EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

29

R O Z V O J I


Kapitola 1

terorismus nesouží, a už vůbec ne terorismus s nadnárodními cíli a dosahem. Teroristické skupiny vznikají a působí i v zemích, které mají pevnou, stabilní státní strukturu a různé systémy vlády. Nestabilní země navíc mohou mít pro mezinárodní terorismus čím dál menší význam, neboť teroristé utvářejí globálnější sítě s autonomními buňkami v desítkách jak chudých, tak bohatých zemí.74 Jako učebnicový příklad nadnárodního ohrožení spojeného s terorismem je udáváno vzkříšení pirátství v Adenském zálivu.75 Naléhavost této hrozby zdůrazňuje usnesení Evropského parlamentu ze dne 23. října 2008 o pirátství na moři a na jeho závažnost ukazuje i vojenská reakce EU v Africkém rohu v podobě nedávné mise Atalanta. Spojitost mezi nestabilitou a pirátstvím lze intuitivně odhadovat, avšak v čem přesně spočívají nestabilní podmínky, které nahrávají pirátství a ozbrojenému loupení, ještě nebylo důkladně prozkoumáno.76 Pirátství v Adenském zálivu rovněž odhaluje, že prezentovat tyto hrozby výhradně jako důsledek nestability nelze beze zbytku. Na počátku hrály při vzkříšení pirátství klíčovou roli externí faktory,77 neboť po pádu vlády v Siad Barre v roce 1991 „do somálských bohatých a nestrážených vod na úkor pobřežních rybářských vesnic agresivně vpluly cizí rybářské lodě.“78 Křivda, kterou somálští rybáři pociťovali vůči cizím rybářským lodím – jakož i vůči údajnému vysypávání toxického odpadu do jejich vod79 – sice vzedmutí pirátství nevysvětlí,80 ale naznačuje, že určité všeobecně rozšířené náklady spojené s nestabilitou mohou vzniknout, když se vnější aktéři zmocní nějakého potenciálního zdroje zisku. Navzdory odlišnostem v kauzálním vztahu rozdělování pomoci ze strany Výboru pro rozvojovou pomoc naznačuje, že bezpečnost se mezi kritérii pro přidělování pomoci řadí na čelní příčky. Mezi prvními čtyřmi nestabilními zeměmi, pokud jde o objem přijaté pomoci v roce 2007, jsou buď takové, u nichž panovaly značné obavy z bezpečnostní situace, tj. Afghánistán a Irák, nebo důležití hráči ve vysoce nestabilních regionech, tedy Pákistán a Etiopie. Tyto čtyři země získaly polovinu celkového objemu pomoci adresované nestabilním zemím.81

3.6 NESTABILNÍ ZEMĚ JSOU ŽIVNOU PŮDOU PRO ORGANIZOVANÝ ZLOČIN A NEZÁKONNÉ OBCHODOVÁNÍ Jak již bylo zmíněno, v nestabilních zemích kvete organizovaný zločin – obvykle se objevuje v případech, kdy státní orgány postrádají sílu. Některé aktivity mají vysokou přidanou hodnotu, například krádeže ropy nebo pašování drog. Časté je rovněž pašování cigaret, padělání (zejména tabletek proti malárii), finanční podvody, trestné činy za využití moderních technologií, obchody se zbraněmi, organizované sexuální zneužívání a praní peněz. Vysoká peněžní hodnota takovýchto aktivit závažnost této hrozby bagatelizuje. Kokain se z převážné části zhodnotí až mimo hranice země (či regionu), kde je pěstován nebo kde se s ním obchoduje. Každý rok je ze západní Afriky do Evropy propašováno na 250 tun kokainu, jehož hodnota by v případě, že by celý pronikl až na trh, činila přibližně 11 miliard amerických dolarů.82 Pokud jde o odcizenou ropu a padělané cigarety, zůstává v dotyčné zemi (či regionu) velký podíl zisků. Znamená to, že zatímco obchod s kokainem představuje náklady pro celý svět, u krádeží ropy a pašování cigaret je pravděpodobné, že budou mít dopady spíše v lokálním měřítku. V zemích sousedících s deltou Nigeru dopady krádeží ropy na životní prostředí způsobují zdravotní rizika a snižují kvalitu života. Ve velkém se odehrává i nezákonné obchodování s padělanými léky. Zasahuje zejména země, kde je vysoký podíl nemocných malárií a AIDS, i sousední státy. K postihům za takovéto trestné činy nedochází, což je příznakem slabosti státních orgánů, a pachatelé těchto činů tak mohou spekulovat s lidským zdravím. Nebezpečí šíření špičkových zbraňových technologií jako např. jaderné, chemické a biologické zbraně či nosné rakety je nízké,83 regionální bezpečnost však může negativně ovlivnit šíření lehkých a jiných taktických zbraní. Vazby jsou jasné: Hlavními odběrateli lehkých zbraní jsou skupiny bojující proti státu. V letech 1998 až 2004 bylo v západoafrickém regionu zabaveno či vybráno 200 000 kusů lehkých zbraní, z nichž nejméně 70 000 bylo následně zničeno. Tato čísla jsou sice působivá, v poměru k odhadovanému počtu lehkých zbraní v západní Africe (7 až 10 milionů) jsou přesto nízká.84

74 75

76 77 78 79 80 81 82 83 84

Viz např. Korteweg 2008; Takeyh a Gvosdev 2002. Neschopnost somálské přechodné federální vlády hlídat vody náležející do její výlučné ekonomické zóny přiměla Radu bezpečnosti OSN, aby přijala usnesení č. 1816, které opravňuje zahraniční námořní síly k boji proti pirátům v somálských vodách (Guilfoyle 2008). Nincicová 2008. Menkhaus 2009, str. 22. FAO (2009) uvádí, že „v somálských vodách se nedovolenému rybolovu věnuje 700 zahraničních plavidel“. Hansen 2008. Menkhaus (2009) tvrdí, že „somálské pirátství je učebnicovým příkladem posunu motivace ozbrojené skupiny od boje proti bezpráví k nenasytnosti.“ OECD 2009. UNODC 2009. Stewart 2007. UNODC 2009, str. 54.

30


KAPITOLA 2 CHARAKTERISTIKA NESTABILNÍCH STÁTŮ Existuje všeobecná shoda v tom, že nestabilita státu se vztahuje k nedostatečnému zajišťování základních služeb ze strany státních orgánů, a to buď kvůli neschopnosti vykonávat základní státní funkce, anebo se dohodnout na prioritách. Země subsaharské Afriky s nestabilními státními orgány charakterizují výrazně odlišné společenské, strukturální i ekonomické znaky. Tato různorodost není překvapivá, neboť každá země prošla svým vlastním socioekonomickým a historickým vývojem. Přestože mohou existovat společné základní příčiny, jako je například proces utváření koloniálních států (viz kapitola 3), hnací mechanismy státní nestability jsou v každé zemi jiné. Žádný odsouhlasený seznam nestabilních států neexistuje. V následujících částech, jak již bylo zmíněno v kapitole 1, pracovně používáme seznam zemí ve stavu nestability, jak jej vytvořila OECD (2009), a omezujeme analýzu na země, které se nacházejí v subsaharské Africe. Seznam je vlastně „souborem tří seznamů: členů nejnižších dvou z pěti tříd v rámci dokumentu CPIA 2007, ukazatelů oslabení státu v rozvojovém světě podle Brookingsova institutu za rok 2008 a ukazatelů [...] podle Carleton University (CFIP) za rok 2007. [...] [Toto představuje] změnu ve srovnání se zprávami za roky 2005, 2006 a 2007. [...] Přidané dva ukazatele, které odrážejí definici nestability a konfliktu (zohlednění kritérií schopnosti a legitimity státních sfér, respektive zahrnutí bezpečnostního hlediska) podle DAC, mají za cíl tento seznam rozšířit.“1 Do tohoto seznamu je zařazeno dalších pět zemí subsaharské Afriky, které dříve nebyly považovány za nestabilní – Rovníková Guinea, Etiopie, Keňa, Rwanda a Uganda. Například Keňa se zde ocitla v souvislosti s politicky motivovanými nepokoji, které následovaly po prezidentských volbách v roce 2007. Jiné země byly podle definice Světové banky, která byla ustanovena v 70. letech 20. století, klasifikovány jako nestabilní již dlouho a další, jako například Pobřeží slonoviny nebo Zimbabwe, postupně klesly od úspěšného vývoje k situaci nestability.

1. NĚKTERÉ SPOLEČNÉ ZNAKY NESTABILNÍCH STÁTŮ 1.1 NESCHOPNOST MOBILIZOVAT DOMÁCÍ ZDROJE A ZÁVISLOST NA VNĚJŠÍCH ZDROJÍCH Nestabilní země nejsou schopny získávat domácí zdroje a získávat důležité rozpočtové příjmy ze zdanění. Státní příjmy nestabilních zemí subsaharské Afriky, nepočítaje dotace, se na hrubém domácím produktu daných států obvykle nepodílejí ani 20 procenty (viz tabulka 2.1). Pouze 4 z 29 zemí – Angola, Republika Kongo, Svatý Tomáš a Princův ostrov a Rovníková Guinea – vykazují vysoký poměr státních příjmů k HDP, což se ovšem neděje v důsledku jejich schopnosti ukládat a vybírat daně, ale spíš díky přírodnímu bohatství, jak je patrné z tabulky 2.7.

1

OECD 2009, str. 21. Viz také kapitola 1, poznámka 2. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

31

R O Z V O J I


Kapitola 2

Tabulka 2.1: Zdanění, státní příjmy a snadnost podnikání v nestabilních zemích subsaharské Afriky Země

Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe Nestabilní země subsaharské Afriky Stabilní země subsaharské Afriky Subsaharská Afrika

Státní příjmy (1)

Příjem z daní (2)

46,7 18,6 18,8 10,3 20,6 12,7 14,8 42,7 19,2 … 38,3 22,8 12,8 21,4 14,3 14,6 22,2 23,6 … 15,2 16,0 13,6 40,1 10,8 … … 17,0 12,6 6,0 20,2 25,4 24,5

… … … 6,0 … … 6,3 8,5 14,9 … … … 10,7 … … … 18,3 … … … … … … 11,0 … … 13,9 13,0 … 11,4 22,4 17,7

Pořadí podle snadnosti podnikání (3)

168 177 164 180 175 155 181 178 161 153 167 173 116 130 171 179 82 157 160 172 118 139 176 156 neklas. 147 163 111 158

Poznámky: ... označuje, že údaje nejsou k dispozici; neklas. – neklasifikováno; (1) údaje nezahrnují dotace, týkají se roku 2007 a jsou vyjádřeny v procentech z HDP; (2): daňový výnos jako percentuální podíl HDP, týká se povinných odvodů centrální vládě na veřejné účely a údaje se vztahují na poslední dostupný rok; (3) údaje se vztahují na rok 2009. Zdroje: MMF (2009a) Regionální hospodářský výhled – subsaharská Afrika; Světová banka (2008a) World Development Indicators 2008; Světová banka (2009) Hodnocení snadnosti podnikání. Gupta a Tareq (2008) tvrdí, že přestože průměrné státní příjmy vzhledem k HDP za posledních 25 let rostou, většinou je to díky těžebním poplatkům nebo daním z příjmu právnických osob uvalených na ropné a těžební společnosti, zatímco příjmy z jiných než z přírodních zdrojů rostou od roku 1980 zhruba o 1 %.2 U některých nestabilních zemí je podíl obchodních daní na celkových daních velmi vysoký, nejvyšších hodnot – přes 20 % – dosahují Angola a Nigérie.3 Údaje o příjmu státního rozpočtu z daní jsou k dispozici pouze pro některé země – průměrný podíl příjmu z daní na HDP v devíti zemích, jejichž údaje jsou dostupné, tvoří zhruba 11 %, přičemž nejnižší hodnoty 6 % jsou pozorovány ve Středoafrické republice a v Demokratické republice Kongo. S takto omezeným daňovým základem lze, mírně řečeno, jen stěží zajišťovat dostatečné veřejné statky.

2

3

Podle studie Stürmer 2008 představoval v Demokratické republice Kongo v roce 2006 příjem z daní z těžebního odvětví 16,4 milionu amerických dolarů, přičemž v roce 2004 činila hodnota nerostů kolem 1 miliardy dolarů. Podle německého Spolkového ústavu pro geovědy a suroviny (Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe) byly navíc ze země propašovány nerostné suroviny v hodnotě další miliardy dolarů. Pokud je nám známo, údaje o podílu obchodních daní na celkových daních jsou k dispozici pouze pro některé nestabilní státy – Angolu (22,2 %), Keňu (8,0 %), Nigérii (22,2 %) a Ugandu (9,0 %). Viz Volkerink 2009.

32


Charakteristika nestabilních států

Nedostatečná mobilizace domácích zdrojů snižuje tlak na správné fungování státních orgánů, efektivitu státních výdajů a zodpovědnost státu. Státní orgány rovněž nic nenutí ani přijímat rozvojově orientované politiky, které by mohly posílit ekonomický systém, ani navýšit příjmy z daní.4 Jedním z důvodů by mohla být slabost vládnoucích elit – čím slabší elita, tím slabší pohnutky pro to, aby byly zajišťovány národní veřejné statky a vytvářeny dalekosáhlé politiky, které by mohly oživit a podpořit naději na ekonomický růst.5 Původ nízkých státních příjmů v nestabilních zemích subsaharské Afriky lze vysledovat až k jejich extroverzi, respektive vnějším politickým a ekonomickým vztahům (viz kapitola 3). Tyto země byly historicky vždy – obzvláště v době kolonizace, ale i dříve – závislé na vnějších zdrojích příjmů. Pro většinu nestabilních zemí představuje celkový úhrn zahraniční pomoci, přímých zahraničních investic a zaslaných plateb velkou část HDP, vysoko nad průměrem subsaharské Afriky. Podíl jednotlivých složek se však v daných zemích výrazně liší (schéma 2.1). Největší pomoc proudí do většiny států z pramenů oficiální rozvojové pomoci (ODA). Podíl pomoci ve státech Burundi, Republika Kongo, Eritrea, Guinea-Bissau, Libérie a Sierra Leone je vzhledem k jejich HDP6 téměř stejný jako státní příjmy, či dokonce vyšší. Zaslané platby hrají zásadní roli především v Libérii a Togu.7 Co se týká ostatních zemí, jako např. Rovníková Guinea, Gambie, Čad, Mauritánie, Svatý Tomáš a Princův ostrov a Súdán, jsou vnější příjmy tvořeny vývozem určitých přírodních zdrojů, např. ropy a nerostných surovin, a přímými zahraničními investicemi, které směřují do hledání zdrojů. Tyto vnější zdroje snižují snahu vlád získávat zdroje místní, především pomocí všeobecného zdanění. Z hlediska politických elit by zdanění mohlo vést k (nechtěnému) důsledku v podobě vzniku a spuštění síly, která by vládu činila před obyvateli zodpovědnou za své výdaje. Extroverze takové síle nedává prostor.

Schéma 2.1: Zahraniční toky (prostý průměr z let 2003 až 2007) Burundi Guinea-Bissau Svatý Tomáš a Princův ostrov Republika Kongo Gambie Sierra Leone Mauritánie Rovníková Guinea Džibutsko Uganda Rwanda Eritrea Etiopie Čad Niger Súdán Togo Demokratická republika Kongo Guinea Nigérie Komory Keňa Středoafrická republika Kamerun Angola Zimbabwe Pobřeží slonoviny

čis.toky ODA, vš. dárci toky FDI platby migrantů

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Poznámka: Údaje pro Somálsko nejsou k dispozici; údaje o platbách nejsou známy pro Zimbabwe, Angolu, Středoafrickou republiku, Čad, Džibutsko a Demokratickou republiku Kongo; údaje z Libérie nebyly do schémat zahrnuty, neboť představují mimořádné hodnoty. Zdroj: ERD – rozvedení materiálů OECD a AfDB (2009) Africký hospodářský výhled 2009.

4 5 6

7

Tilly 1990. Adam a O’Connell 1999. Zahraniční pomoc představovala v roce 2007 v průměru 15 % HDP nestabilních zemí. V některých zemích však tento podíl tvoří více než 20 %, což znamená vysokou závislost na pomoci zvenčí. Přílivy pomoci jsou často mnohem proměnlivější než výkyvy v domácích příjmech a platbách, což jak poznamenává studie autorů Gupta a Tareq 2008, brzdí střednědobé plánování a brání efektivnímu rozdělování vládních výdajů. Ve schématu chybí Libérie, avšak zaslané platby představují více než 100 % HDP (podle údajů OECD a Africké rozvojové banky (African Development Bank, AfDB) z roku 2009 je to 107 %). Výše plateb je také obvykle podhodnocena, neboť údaje zahrnují pouze oficiální platby. Podle některých nedávných odhadů jsou neoficiální platby velmi vysoké (Světová banka 2008b); Ukazatele rozvoje Afriky 2007 (Světová banka 2008b) uvádějí, že v Súdánu mohou tvořit až 85 % celkových plateb a v Ghaně kolem 65 %. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

33

R O Z V O J I

Kapitola 2


Nejvážnější důsledek takového mechanismu financování tkví v tom, že nestabilní země spoléhají nejvíce na primární sektor, což znamená velmi omezený vývozní koš a nedostatečné investice do lidského rozvoje a infrastruktury.

Rámeček 2.1: Střídání nárůstu a poklesu ceny mědi v Zambii Elva Bovaová, studentka doktorského programu, School of Oriental and African Studies, University of London S prudce rostoucí poptávkou Číny a Indie po mědi vystřelila cena mědi z 1 800 amerických dolarů za metrickou tunu v roce 2002 na 8 000 dolarů za tunu v roce 2008. Tento nárůst se nejvýrazněji projevil na zambijské ekonomice, kde se vývoz mědi podílí na celkovém vývozu více než 60 procenty. Vývozy vzrostly z 61 milionů dolarů v roce 2002 na 600 milionů dolarů v roce 2008 a růst HDP se konstantně udržoval na 5,6 %, za což země vděčila také tokům FDI, nízké inflaci a pevným makroekonomickým základům. V červenci 2008 cena mědi prudce klesla a v říjnu téhož roku spadla až na 3 000 dolarů za metrickou tunu. Vývozy se snížily na úroveň 270 milionů dolarů v dubnu 2009 a předpokládaný růst HDP v témže roce se odhaduje na necelá 4 %.8 Masivní pokles množství vyvážené mědi vyústil v sérii zavřených dolů, k nimž patří i dvě důlní provozovny v Luanshyi, kde se nachází největší důl v zemi. Do prosince 2008 ubylo v měďném průmyslu celkem 8 000 pracovních míst.9

Schéma 2.1 rámečku: Vývozy a ceny mědi v Zambii (2002 až 2009) 800

8 000

600

6 000 400 4 000

miliony USD

USD za metrickou tunu

10 000

200

2 000

0

vývozy

2009m01

2008m09

2008m05

2008m01

2007m05

2007m05

2007m01

2006m09

2006m05

2006m01

2005m09

2005m05

2005m01

2004m09

2004m05

2004m01

2003m09

2003m05

2003m01

2002m09

2002m05

2002m01

0

ceny mědi

Zdroj: MMF – International Financial Statistics a Direction of Trade Statistics

MĚNOVÝ DOPAD Prudký nárůst a pád ceny mědi umocnil volatilitu zambijské měny, která je závislá na situaci na trhu a k ceně mědi se úzce vztahuje. V době rozmachu se díky nárůstu příjmů z vývozu v oblasti těžby měna zhodnotila, i když si pohoršila současně probíhající vlnou pomoci a toku nepřímých a přímých zahraničních investic. V období od července do prosince roku 2005 vzrostla hodnota zambijské kwachy nominálně o 30 % a tento nárůst narušil některé z hlavních netradičních oblastí vývozu země. Nejvíce byly zasaženy bavlna, tabák a káva, kde se projevily ztráty ze zisku ve výši přes 30 % za jediný hospodářský rok.10 V období pádu ceny mědi došlo k devalvaci měny o 40 % za pouhé tři měsíce – od října do prosince roku 2008. Devalvaci zapříčinil také výrazný odliv nepřímých investic, jak bylo patrné z měsíčního 5procentního poklesu lusackého burzovního indexu.11 V důsledku devalvace měny sice posílila konkurenceschopnost netradičních vývozních komodit, ale také vzrostly domácí ceny. S ohledem na devalvaci měny a celosvětový nárůst cen potravin se inflace v zemi zvýšila z 8,5 % v lednu 2008 na 16 % v prosinci téhož roku. To se nejvíce odrazilo na cenách potravinových produktů, které tvoří 20 % z celkového objemu dovozu země. Zambijská centrální banka (Bank of Zambia) se pokusila vyrovnat devalvaci prodejem deviz, avšak tento manévr vedl ke 23procentnímu úbytku devizových rezerv a stále se stupňuje riziko jejich totálního vyčerpání.12

8 9 10 11 12

MMF 2009. Ndulo a kol. 2009. Weeks a kol. 2007; Weeks 2008; Fynn a Haggblade 2007; Export Board of Zambia 2007. Ndulo a kol. 2009. Ndulo a kol. 2009.

34



10 000

6 000

8 000

5 000 4 000

6 000 3 000 4 000 2 000 2 000

1 000

zambijská kwacha za USD

USD za metrickou tunu

Schéma 2.2 rámečku: Ceny mědi a zambijská kwacha (2002 až 2009)

0

zambijská kwacha

2009m01

2008m09

2008m05

2008m01

2007m05

2007m05

2007m01

2006m09

2006m05

2006m01

2005m09

2005m05

2005m01

2004m09

2004m05

2004m01

2003m09

2003m05

2003m01

2002m09

2002m05

2002m01

0

cena mědi

Zdroj: MMF – International Financial Statistics.

FISKÁLNÍ DOPAD Vývoz mědi přispívá do zambijského státního rozpočtu jen okrajově. V polovině 90. let 20. století byl zprivatizován státní podnik Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM), neboť v období nízkých komoditních cen vykazoval obrovské ztráty. V důsledku reformy privatizace byl podnik rozdělen na šest různých částí, které spadaly pod kontrolu a správu mezinárodních společností. Zambijské vládě zůstalo v každé části 15 % až 20 %, které přímo spravovala státní společnost ZCCM-International Holding. Ta však ani v období prudkého růstu cen mědi nevykázala žádný zisk, neboť musela stále splácet dluh nashromážděný na počátku 90. let 20. století. Daně odváděné těžebními společnostmi byly až do roku 2007 zanedbatelné. Společnostem se podařilo tajně dojednat se zambijskou vládou velmi výhodné podmínky (tzv. dohody o rozvoji), které stanovily nízké těžební poplatky (0,6 % oproti 3 %) a nižší vývozní daně (15 % oproti 25 %) a díky nimž společnosti mohly uplatňovat řadu úlev a odpočtů, jako například převod ztrát do příštích let na období dvaceti let (Fraser a Lungu 2007). Poté co byly tyto dohody v roce 2007 odhaleny, mezinárodní organizace i místní nevládní organizace přinutily vládu, aby změnila daňový režim, a na konci roku 2007 byl schválen nový zákon. Přesto se očekávaný 9procentní nárůst rozpočtu díky novým daním neuskutečnil a rozpočtové příjmy se v roce 2008 zvýšily pouze o 3 % (Green 2008). Strmý pád cen mědi v červenci 2008 znovu otevřel debatu o těžebních daních a v lednu 2009 získaly společnosti nová povolení. Ta odstraňují mimořádné daně z neočekávaného zisku, které vstupovaly v platnost ve chvíli, kdy ceny mědi překročily určitou hranici, a umožňují společnostem odepsat 100 % hodnoty jakékoliv investice v roce, kdy byla učiněna (Green 2008). Pád ceny mědi a následné zavírání dolů vyvolaly otázku, zda by se neměl navýšit vládní podíl v dolech, aby se rozšířil rozsah makroekonomického řízení v období rozmachu i poklesu. Návrh však čelí důraznému odporu ze strany těžebních společností a Světové banky. Jak říká viceprezidentka Světové banky pro Afriku Obiagel Ezekwesiliová: „populistická reakce si žádá, abychom řekli – riskneme to. Ale vážně chcete dávat v sázku kapitál v odvětví, kde si může dovolit riskovat soukromý sektor? (…) tento průmysl by měl být ponechán v rukou soukromého sektoru.“13

13

Reuters 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

35

R O Z V O J I


Kapitola 2

Schéma 2.3 rámečku: Příjmy z těžby v Zambii (2001 až 2007)

miliardy zambijských kwach

10 000,00 výnosy

8 000,00

daně 6 000,00 daně z těžební činnosti 4 000,00

2 000,00

0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Zdroj: Světová banka, World Development Indicators, a Zambijský finanční úřad.

1.2 SPOLÉHÁNÍ NA PRIMÁRNÍ PRODUKTY Pro většinu nestabilních zemí je obecně charakteristická velmi nízká hustota obyvatelstva – V 15 z 29 zemí žije méně než 40 obyvatel na jednom kilometru čtverečním, přičemž ve stabilních státech je to kolem 84 obyvatel. Kromě toho žije v této oblasti většina populace ve venkovských oblastech – v Burundi je to až 90 % (viz tabulka 2.6). Z toho je patrné, že vysoké procento obyvatel bude zaměstnáno v zemědělském sektoru. Zemědělství se velkou měrou podílí na HDP, zvlášť v nestabilních zemích, které nedisponují přírodními zdroji (viz schéma 2.2).14 Kromě toho se zemědělské produkty významně podílejí na vývozu a v zemích jako Burundi, Etiopie, Gambie a Sierra Leone představuje zemědělství stále hlavní zdroj příjmů z exportu.

Schéma 2.2: Podíl zemědělství, průmyslu a služeb na HDP, 2006 Zimbabwe Angola Uganda Burundi Togo Kamerun Sudan Středoafrická republika Sierra Leone Čad São Tomé and Komory Príncipe Rwanda Demokratická republika Kongo Republika Nigeria Kongo Niger Pobřeží slonoviny Mauritania Džibutsko Liberia Rovníková Guinea Kenya Eritrea Guinea-Bissau Etiopie Guinea Gambie Gambia, The Guinea Ethiopia Guinea-Bissau Eritrea Keňa Equatorial Libérie Guinea Djibouti Mauritánie Côte d’Ivoire Niger Congo,Nigérie Rep. of Congo, Dem.Rwanda Rep. of Comoros Svatý Tomáš a Princův ostrov Chad Sierra Leone Central African Republic Súdán Cameroon Togo Burundi Uganda Angola Zimbabwe 0%

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 % Zemědělství

Zdroj: Světová banka (2008a) World Development Indicators 2008.

14

Příjmy v zemědělské oblasti lze jen obtížně zdanit. Viz Volkerink 2009.

36

80 % Průmysl

90 %

100 % Služby



Zemědělství zemí subsaharské Afriky strádá kvůli nízké produktivitě, nedostatečným technologiím, malým držbám a obtížnému pronikání na trh. Nedostatek informací, značná tržní moc jen několika aktérů a neúplné trhy navíc vystavují nestabilní země tržním selháním.15 Podle studie autorů Ng a Aksoy (2008) jsou skoro všechny země subsaharské Afriky čistými dovozci potravin (tabulka 2.2). S výjimkou pěti (Kamerun, Pobřeží slonoviny, Keňa, Somálsko a Súdán) patří do této skupiny všechny nestabilní země a všechny se potýkají s velmi rozšířenou podvýživou.16 Mnoho z nich je navíc čistými dovozci ropy.

Tabulka 2.2: Seznam dovozců a vývozců potravin mezi zeměmi subsaharské Afriky Dovozci potravin (1) Angola Benin Burundi Kapverdy Středoafrická rep. Čad Komory Dem. rep. Kongo Rep. Kongo

Libérie Malawi Mali Mauritánie Mauricius Mozambik Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Senegal Seychely Sierra Leone Tanzanie Togo Uganda Zimbabwe

Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gabon Gambie Ghana Guinea Guinea-Bissau Lesotho

Vývozci potravin Botswana Burkina Faso Kamerun Pobřeží slonoviny Keňa Madagaskar

Namibie Somálsko Jižní Afrika Súdán Svazijsko Zambie

Poznámky: země spadající v rámci pracovní definice mezi země nestabilní jsou označeny tučným písmem; (1) Potraviny jsou v druhém přepracovaném vydání nomenklatury SITC vymezeny jako surové potraviny, s výjimkou všech tržních plodin, zpracovaných potravin a plodů moře; země je považována za dovozce potravin, pokud je u ní rozdíl mezi vývozy a dovozy v průměru za období 2004 až 2005 negativní. Zdroj: ERD – rozvedení studie autorů Ng a Aksoy (2008).

Závislost na dovozu potravin, který není vyvažován vývozem stálejších, jiných než zemědělských produktů (například ze zpracovatelského průmyslu), je strukturální faktor, který může zvyšovat zranitelnost zemí subsaharské Afriky.17 To platí zejména v době, kdy ceny potravin rostou, jako tomu bylo například v červnu 2008. A přestože přesné odhady vlivu rostoucích cen potravin na nestabilní země neexistují,18 podle předběžných údajů je zřejmé, že tyto oblasti patří k nejzasaženějším. Většina zemí, které jsou v

15 16 17 18

WFP 2009. Podvýživa postihuje v nestabilních státech subsaharské Afriky 35 % populace, ve stabilních státech je to 23 %. Viz tabulka 1.3 v kapitole 1. Sarris a Rapsomanikis 2009. Velká část výzkumu zahrnuje případové studie jednotlivých zemí a regionální či celosvětovou analýzu potravinové krize a cenových šoků potravin (Wodon a Zaman 2008; Aksoy a Isik-Dikmeliková 2008; Ivanic a Martin 2008; Dessus 2008). EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

37

R O Z V O J I


Kapitola 2

nejnovější zprávě FAO o zajišťování potravin ve světě, State of World Food Security uvedeny jako ohrožené zhoršenou dostupností potravin v důsledku jejich vysokých cen, se nachází v subsaharské Africe (celkem 19 z 26 zemí subsaharské Afriky).19 V červenci 2009 se ze třiceti zemí, které procházely potravinovou krizí a potřebovaly vnější pomoc od FAO, nacházelo v subsaharské Africe osmnáct.20 Cena některých potravinových produktů, jako například mléčných výrobků, obilovin a tuků, dosahovala skutečně závratné výše,21 a i poté, co začala opět klesat, stále zůstávala vysoko nad historickými úrovněmi. Tento vývoj znamenal vyšší výdaje za dovoz, čímž se značně navýšil deficit běžného účtu, a dále ovlivnil i proměnné faktory jako devizový kurz, postavení národní banky v oblasti finančních rezerv a hladina vnějšího dluhu.22 Prudký nárůst cen primárních komodit, který spolu s poklesem jednotkové ceny za průmyslové výrobky přivodil po dlouhém klesajícím trendu společném pro většinu produktů zlepšení v oblasti obchodu s potravinami, s sebou nicméně přinesl také vysokou volatilitu devizového kurzu a vyšší nejistotu, čímž producentům omezil možnost vstoupit na úvěrové trhy a investovat do technologií. Vývoj cen potravin ovlivňuje chudé městské domácnosti a venkovské domácnosti jinak, v závislosti na přístupnosti trhu a dostupnosti technologií a kapitálu. Nejvíce zasahuje nárůst cen potravin ty domácnosti, které nevlastní půdu nebo v jejichž čele stojí ženy. Například 50procentní nárůst ceny kukuřice v Malawi, Zambii a Ugandě navyšuje počet domácností ohrožených nedostatkem potravin v průměru o 5 %.23 Jestliže ceny potravin vzrostou o 50 %, pak množství obyvatel žijících pod hranicí chudoby narůstá o 3,5 %.24 Nestabilní země navíc sužují nevýhody předběžných podmínek. Ve snaze vypořádat se s rostoucími cenami potravin je omezuje například vysoká chudoba, nízká schopnost vyrovnat spotřebu na úrovni domácností kvůli vysokému podílu výdajů za potraviny, dřívější krajní míra nejistoty dodávek potravin, vysoká závislost na dovozu potravin a určité makroekonomické restrikce při přijímání opatření ke stabilizaci cen (nízké dotování vyrovnávacích zásob jídla, nedostatek devizových rezerv a nepříznivý tlak na devizové kurzy).

1.3 KONCENTROVANÝ VÝVOZ Index diverzifikace vývozu nestabilních zemí subsaharské Afriky nedosahuje ani poloviny hodnoty stabilních zemí (viz tabulka 2.3), což prokazuje vysoký stupeň koncentrace. Až na několik výjimek vyvážejí nestabilní země subsaharské Afriky především primární produkty – a právě ty, jak paliva, tak i jiné primární produkty, tvořily v roce 2006 průměrně přes 80 % celkového objemu vývozu. Samotná paliva představovala 26,2 % příjmů z exportu a v některých zemích, například v Angole, Čadu, Republice Kongo, Rovníkové Guineji a Nigérii, dokonce příjmy z paliv přesahovaly 90 %. Základní potraviny, které jsou v koši primárních komodit rovněž zahrnuty, tvoří na celkových příjmech z exportu poměrně velký podíl – v průměru je to 27 %, přičemž maximální hodnoty v Gambii, Guineji-Bissau nebo na Svatém Tomáši a Princově ostrově překračují 80 %. V jiných zemích, jako například Středoafrická republika, Guinea nebo Sierra Leone, převládají v objemu vyvážených primárních komodit produkty z nerostných surovin. Výjimku v tomto nástinu představují Eritrea, Libérie a Togo, neboť vývoz produktů ze zpracovatelského průmyslu stál v roce 2006 za více než polovinou jejich příjmů z exportu. Vysoká je také koncentrace cílových trhů – celkem 15 zemí subsaharské Afriky získává přes polovinu příjmů z exportu vývozem do jediné zeměpisné oblasti. Konkrétněji – devíti zemím plyne přes 50 % příjmů z exportu vývozem do Evropy. Pro tři země, jmenovitě Džibutsko, Togo a Zimbabwe, je rozhodující vnitroafrický obchod, který stojí za více než 50 % celkového objemu jejich vývozů (viz tabulka 2.4).

19 20 21

22 23 24

FAO 2008a. FAO 2009. Proměny cen na světovém poli se na domácích trzích ne vždy plně či souměrně projeví, a to kvůli vývozním omezením, daním, vysokým přepravním nákladům a vysoké prodejní marži. Pro vyhodnocení účinku na domácí ceny je také důležité načasování kompenzace vyšších nákladů zvyšováním cen. V některých případech existují mezi domácími a světovými cenami pouze krátkodobé rozdíly, ale většinou dlouho přetrvává příležitost zisku, což má mnohem ničivější následky. FAO 2008b. Sarris a Rapsomanikis 2009. Wodon a Zaman 2008.

38



Tabulka 2.3: Koncentrace vývozu v nestabilních zemích Index diverzifikace Vývoz Země vývozu (1) (v % z HDP) (2)


1,1 2,6 3,3 5,5 1,1 4,9 7,6 1,4 7,7 5,9 1,3 2,1 4,7 6,6 3,2 1,2 21,9 3,5 3,9 1,4 1,3 4,1 3,9 7,3 6,6 1,2 9,3 10,4 10,8 7,4 5,0 11,1

72,7 9,6 24,7 13,6 12,8 15,2 80,7 34,3 49,0 … 88,6 6,4 14,2 44,2 30,1 27,9 25,9 34,2 … 17,4 43,4 9,6 13,3 23,2 … … 41,9 14,1 31,1 36,1 31,1 40,3

Primární komodity, s výjimkou paliv (3)

2,0 97,0 33,2 95,5 4,5 … 83,4 7,6 43,5 16,9 1,4 43,6 93,9 85,9 89,4 82,3 57,3 15,8 93,1 87,4 3,6 92,3 95,1 90,4 86,4 10,8 45,5 77,1 69,8 58,5 57,3 60,2

Paliva (4)

97,5 0,0 61,6 0,2 94,6 … 12,6 90,3 36,9 0,7 94,5 0,0 0,0 0,0 5,5 0,5 7,3 14,6 … 1,5 95,0 0,7 0,0 0,1 0,2 87,5 0,8 4,4 1,1 22,6 26,2 13,3

Potraviny, základní (5)

0,1 42,0 11,6 1,1 0,0 … 1,4 0,2 34,6 11,6 0,0 27,5 70,5 80,7 8,8 80,0 38,8 0,4 28,3 22,6 1,5 54,7 91,7 9,1 55,0 5,4 20,1 50,3 8,4 23,8 27,0 19,0

Kovy (6)

1,8 50,8 4,9 60,7 0,0 … 73,0 4,2 0,5 2,7 0,0 6,2 6,8 0,9 78,0 0,6 2,8 0,7 64,7 60,1 0,3 34,0 0,0 80,4 10,3 3,1 11,2 15,0 29,5 24,1 21,5 26,6

Vyrobené zboží (7)

0,4 2,9 3,0 1,7 0,6 … 2,7 0,6 19,4 15,1 3,7 52,0 6,0 14,1 3,1 17,0 35,4 69,1 0,0 9,8 0,8 6,5 4,9 7,3 9,1 1,2 51,1 18,5 29,1 18,9 13,8 26,4

Poznámky: (1) údaje se vztahují na rok 2007 a pohybují se v rozmezí od 0 do 100; (2) hodnoty vývozu jsou vypočítány aritmetickým průměrem vývozních toků v období 2003 až 2007; (3) údaje jsou vyjádřeny jako procentuální podíl z celkového vývozu zboží a vztahují se na rok 2006, primární komodity zahrnují SITC 0, 1, 2, 4, 68, 667, 971; (4) údaje jsou vyjádřeny jako procentuální podíl z celkového vývozu zboží a vztahují se na rok 2006, paliva odpovídají SITC 3; (5) údaje jsou vyjádřeny jako procentuální podíl z celkového vývozu zboží a vztahují se na rok 2006, základní potraviny zahrnují SITC 0, 22, 4; (6) údaje jsou vyjádřeny jako procentuální podíl z celkového vývozu zboží a vztahují se na rok 2006, kovy zahrnují SITC 27, 28, 68, 667, 971; (7) údaje jsou vyjádřeny jako procentuální podíl z celkového vývozu zboží a vztahují se na rok 2006, vyrobené zboží zahrnuje SITC 5 až 8 s výjimkou 667 a 68. Zdroj: ERD – rozvedení materiálů: Světová banka (2008a) World Development Indicators 2008; OECD a AfDB (2009) Africký hospodářský výhled (African Economic Outlook) 2009; UNCTAD, Statistická příručka (Handbook of Statistics), on-line databáze.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

39

R O Z V O J I


Kapitola 2

Produkty, které nestabilní země vyvážejí mimo africký kontinent – zejména paliva –,25 se liší od produktů, které vyvážejí v rámci regionu a mezi něž se řadí rovněž výrobky ze zpracovatelského průmyslu. Jejich vývoz v rámci afrického kontinentu je tedy diverzifikovanější než export do zbylých částí světa. Proto by rozšíření vnitroafrického obchodu mohlo omezit dopady proměnlivosti komoditních cen, a tím také zranitelnost nestabilních zemí vůči otřesům v oblasti obchodu. Vztah mezi státní nestabilitou a koncentrací vývozu lze vysledovat k velikosti přírodního bohatství – jeho dostatek může ovlivnit zájmy a chování úřadující vlády, včetně nadměrného spoléhání se na přírodní zdroje, omezování rozšiřování výrobního odvětví či upadající správy země.26 Chauvet a Collier (2008) uvádějí, že zisky z pronájmu přírodních zdrojů značně snižují naději na dosažení trvalého odklonu od stavu nestability. Pokud se podíl pronájmu přírodních zdrojů na HDP zdvojnásobí, bude takový odklon trvat zhruba dvakrát déle. Kromě toho mohou být kvůli nízké diverzifikaci vývozu nestabilní státy náchylné k „holandské nemoci“, která se objevuje ve chvíli, kdy v důsledku přílivu kapitálu stoupá devizový kurz a vývoz následně ztrácí konkurenceschopnost.

Tabulka 2.4: Vývozní destinace nestabilních zemí v procentech, průměrné hodnoty let 2004 až 2006

Země Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Republika Kongo Demokratická republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe

Afrika

Východní, jižní a jihovýchodní Asie

Západní Asie

Rozvinuté ekonomiky – Amerika

Rozvinuté ekonomiky – Evropa

1,7 15,2 9,5 7,1 0,6 1,6 2,5

41,0 10,2 14,1 14,1 19,3 16,4 61,7

0,0 1,2 1,1 5,8 0,0 6,1 0,4

39,6 0,8 6,5 4,9 75,5 18,3 23,9

11,0 49,1 64,0 66,0 4,5 50,1 8,4

6,8

14,1

0,0

10,9

58,9

28,9 87,4 0,2 9,7 9,9 1,9 17,5 42,7 5,4 16,8 27,4 9,0 2,8

5,0 2,0 36,2 11,8 47,3 8,6 70,6 10,6 10,9 11,5 0,7 5,0 35,5

0,8 7,0 0,2 11,9 0,3 0,0 … 2,3 1,2 0,6 0,1 0,7 0,3

11,9 0,6 30,9 6,9 1,7 6,3 7,9 6,9 9,6 1,5 16,2 49,9 3,2

45,0 2,9 27,4 40,7 38,2 45,4 3,7 29,3 71,9 53,1 45,9 22,1 19,2

4,2

7,5

3,0

1,7

79,3

2,7 5,0 3,3 64,1 20,8 56,9

3,4 10,4 61,1 13,8 7,9 9,1

0,3 83,3 7,1 0,3 4,4 1,5

10,8 0,2 1,1 0,8 4,4 6,6

78,1 0,7 3,1 15,5 51,3 23,3

Zdroj: UNCTAD, Statistická příručka (Handbook of Statistics), on-line databáze.

25 26

Jelikož ropa je obvykle vyvážena mimo region, obchodují nestabilní vývozci ropy v rámci afrického kontinentu obecně méně než státy, které ropu nevyvážejí. Pro podrobnější analýzu těchto mechanismů viz kapitola 4 a studie Collier 2009.

40



1.4 NÍZKÁ MÍRA LIDSKÉHO ROZVOJE Nízké veřejné investice do lidského rozvoje se odrážejí ve špatně fungujícím vzdělávacím a zdravotnickém systému. Přestože mnoho nestabilních zemí omezilo vojenské výdaje, prakticky vůbec je nenahradilo zvýšenými výdaji na zdravotnictví a vzdělávání (viz tabulka 2.5).

Tabulka 2.5: Veřejné výdaje jako procentuální podíl na HDP Výdaje na zdravotnictví (1)

Výdaje na vzdělání (2)

Vojenské výdaje (3)

Země

1995

2006

1991

2006

1990

2006


3,3 1,1 0,9 1,4 2,0 2,8 0,2 1,8 1,2 4,3 3,3 2,6 2,7 1,7 0,7 1,6 2,0 1,4 2,0 1,8 1,1 1,6 9,1 1,1 1,2 0,5 1,5 1,6 4,5 2,0 1,7 2,5

2,3 0,7 1,5 1,4 1,3 1,8 1,6 0,9 0,9 5,1 1,2 1,7 3,0 2,5 0,7 1,5 2,2 3,6 1,5 2,1 1,2 6,6 9,0 1,7 1,2 1,4 1,5 1,9 4,4 2,6 2,0 3,5

… 3,5 3,2 2,2 1,6 … … 7,4 … 3,5 … … 2,4 3,8 2,0 … 6,7 … 4,6 3,3 0,9 … … … … 6,0 … 1,5 7,7 4,0 3,8 4,3

2,6 5,1 3,3 1,4 1,9 3,8 … 1,8 4,6 8,3 0,6 2,4 5,5 2,0 1,7 5,2 7,1 … 2,9 3,4 … 4,9 … 3,8 … … 3,6 5,2 4,6 4,4 3,6 5,5

1,3 3,4 1,5 1,6 … … … … 1,3 5,9 … … 8,5 1,1 2,4 … 2,9 7,2 3,8 … 0,9 3,7 … 1,4 … 3,5 3,1 3,0 4,4 2,8 3,1 2,5

3,7 4,7 1,4 1,1 0,9 … 1,9 1,2 1,5 4,2 … 24,1 2,1 0,6 2,0 3,9 1,6 0,8 3,0 1,0 0,6 1,9 … 2,1 … 4,4 1,6 2,0 1,9 2,3 2,9 1,5

Zdroje: (1) WHO (2008); (2) Statistický úřad při UNESCO (2008); SIPRI (2008).

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

41

R O Z V O J I

Kapitola 2


V důsledku toho, jak jsme viděli v kapitole 1, nestabilní země subsaharské Afriky zaostávají za zbytkem kontinentu v oblasti gramotnosti dospělé populace – ta je 59,2 %, zatímco v ostatních oblastech subsaharské Afriky dosahuje míra gramotnosti dospělých 66,4 % (viz tabulka 1.1). Slabou úroveň lidského rozvoje potvrzuje také stupeň úmrtnosti dětí do pěti let věku, který je v nestabilních zemích 138 úmrtí na 1 000 živě narozených dětí, což je mnohem více než průměrných 98 úmrtí v ostatních zemích subsaharské Afriky. Mizivé veřejné investice do vzdělání a zdravotnictví nejenže přispívají ke slabé úrovni lidského rozvoje, ale také stojí za nerovnoměrnými dopady na mužskou a ženskou část populace. Nerovnost mezi ženami a muži dosahuje v nestabilních zemích vyšší míry než v ostatních oblastech subsaharské Afriky, neboť nestabilita státních orgánů nepříznivě ovlivňuje podmínky života žen. Rozdíl mezi indexem lidského rozvoje (HDI) a indexem genderového rozvoje (GDI), jehož pomocí se označuje míra nerovnosti pohlaví, je v nestabilních zemích subsaharské Afriky průměrně dvakrát větší než v těch stabilních.27 Podle všeho by byl ještě markantnější, kdyby byly k dispozici údaje ze dvou zemí – Somálska a Súdánu –, pro které bude s velkou pravděpodobností typická velmi nízká míra rovnosti žen a mužů. Mizivý či nulový přísun veřejných financí do oblasti zdravotnictví navyšuje míru mateřské úmrtnosti, která opět dosahuje mnohem vyšších hodnot než ve stabilních zemích (viz tabulka 1.1). Neschopnost dostatečně financovat poskytování služeb obyvatelstvu zasahuje celou populaci a zároveň prohlubuje rozdíly mezi muži a ženami. Míra porodnosti je v nestabilních zemích vyšší a klesá pomaleji než v zemích stabilních (viz tabulka 2.6). Je to důležitý údaj, neboť rodiny s mnoha dětmi si jen stěží budou moci dovolit platit výdaje za školní vzdělání. Rodiny s menším počtem dětí naopak nejspíš budou moci svým potomkům zajistit lepší vzdělání.

27

ERD – rozvedení materiálu UNDP (2008).

42



Tabulka 2.6: Populace

Země Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe Subsaharská Afrika Nestabilní země subsaharské Afriky Stabilní země subsaharské Afriky

Hustota osídlení (1)

Podíl populace ve věku 0–14 let (2)

13 318 39 7 8 330 27 11 59 35 18 46 77 166 37 59 64 37 3 11 159 384 162 80 13 16 118 152 34 87 86 84

46,5 45,0 41,2 43,0 47,3 42,0 47,3 47,1 41,9 … 44,4 44,8 44,5 40,1 43,7 47,5 42,8 47,1 43,0 49,0 44,3 43,5 39,5 42,8 44,1 39,2 43,5 50,5 40,0 43,0 44,1 41,1

Rozložení mladých rodiček (4) Celková míra Celková míra porodnosti, porodnosti, průměr za průměr za Podíl venkovské období 1975 období 2000 základní středoškolské vysokoškolské (3) (2) až 1980 až 2005(3) bez vzdělání vzdělání vzdělání vzdělání populace

46,0 89,7 44,5 61,8 74,2 62,3 67,3 39,4 54,6 … 60,9 80,2 83,7 45,3 66,5 70,3 79,0 41,2 59,4 83,0 51,0 79,8 41,2 58,6 64,3 58,3 59,2 87,3 63,6 62,1 63,3 60,2

7,2 6,8 6,4 5,8 6,7 7,2 6,6 6,3 7,4 … 5,7 6,5 6,3 6,5 6,9 7,1 7,5 6,9 6,4 8,2 6,9 8,5 6,4 6,5 7,2 6,5 7,0 7,1 7,1 6,6 6,8 6,3

6,7 6,8 5,0 4,9 6,4 4,0 6,7 5,6 5,0 … 5,9 5,5 5,5 4,7 5,7 7,1 5,0 6,8 5,8 7,9 5,7 5,9 4,0 6,5 6,4 4,4 5,3 7,1 3,6 5,2 5,7 4,5

… … 24,5 71,8 … … … … … … … … 73,6 … 79,4 … 10,3 … … 86,9 53,7 24,4 … … … … … 12,1 …

… … 43,0 21,4 … … … … … … … … 20,4 … 12,3 … 70,2 … … 10,1 21,0 69,9 … … … … … 68,0 …

… … 32,2 6,6 … … … … … … … … 5,6 … 8,0 … 18,3 … … 3,0 24,0 5,4 … … … … … 18,0 …

… … 0,3 0,2 … … … … … … … … 0,3 … 0,2 … 1,2 … … 0,0 1,3 0,3 … … … … … 1,9 …

Poznámky: … označuje, že údaje nejsou k dispozici; (1) počet osob na kilometr čtvereční, údaje se vztahují na rok 2006; (2) údaje se vztahují na rok 2006; (4) poslední dostupný rok. Zdroje: (1),(2) a (3) Světová banka (2008a) World Development Indicators 2008; (4) Světová banka, demografické a zdravotní průzkumy, různé roky a země.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

43

R O Z V O J I

Kapitola 2


1.5 CHABÁ NEMATERIÁLNÍ A MATERIÁLNÍ INFRASTRUKTURA Dalším společným znakem nestabilních zemí subsaharské Afriky je nedostatečně rozvinutá fyzická infrastruktura. Nestabilní země disponují pouze 8 metry zpevněné cesty na jeden kilometr čtvereční, zatímco v případě stabilních zemí je to 18 metrů (viz tabulka 2.7).

Tabulka 2.7: Infrastruktura a geografická charakteristika

Země Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe Subsaharská Afrika Nestabilní země subsaharské Afriky Stabilní země subsaharské Afriky

Hustota zpevněných cest (1)

Mobilní telefonní linky(2)

4,3 46,2 10,5 0,0 0,2 361,7 1,2 2,5 20,1 … 0,0 7,4 4,5 64,0 17,7 26,7 15,4 5,9 0,8 3,0 31,4 101,0 227,0 12,6 4,1 1,7 41,8 67,5 47,3 11,4 7,8 18,5

29,1 2,9 24,5 3,0 8,5 4,8 34,2 10,5 36,6 5,3 43,4 1,7 1,5 46,8 21,3 17,5 30,2 15,0 41,6 6,3 27,3 6,5 19,1 13,2 6,9 21,3 18,1 13,6 9,2 25,7 17,9 36,9

Podíl obyvatel bez přístupu ke Stát bohatý zkvalitněným na přírodní Vnitrozemzdrojům zdroje (3) ský stát (5) vody (4)

ano ne ano ne ano ne ne ano ano ne ano ne ne ne ano ne ne ne ne ne ano ne ano ano ne ano ne ne ne

49 29 30 34 52 15 29 54 19 8 57 40 58 14 30 43 43 36 40 58 53 35 14 47 71 30 41 36 19

ne ano ne ano ano ne ano ne ne ne ne ne ano ne ne ne ne ne ne ano ne ano ne ne ne ne ne ano ano

Počet pozemních hranic

3 3 6 5 5 0 9 4 5 3 2 3 5 1 6 2 5 3 4 7 3 4 0 2 3 8 3 5 4

Poznámky: … označuje, že údaje nejsou k dispozici; (1) metry zpevněných cest na kilometr čtvereční, údaje se vztahují na poslední dostupný rok; (2) počet telefonních linek na 1 000 lidí, údaje se vztahují na rok 2007; (3) země je klasifikována jako bohatá na přírodní zdroje, jestliže se pronajímání primárních komodit (ropných a neropných) podílí na HDP více než 10 %; (4) údaje se vztahují na rok 2007; (5) klasifikace MMF. Zdroje: (1) Světová banka (2008a) World Development Indicators 2008; (2),(3) a (5) MMF (2009a) Regionální hospodářský výhled – subsaharská Afrika 2009; (4) indexy lidského rozvoje – aktuální statistické informace za rok 2008.

Nespolehlivá silniční infrastruktura28 brání spojení i přepravě mezi centrem a periferií, čímž zdůrazňuje zvýšený zájem o města v oblasti veřejných výdajů, a může působit jako překážka regionální integraci. 28

Výdaje na přepravu jsou v Africe o 136 % vyšší než v ostatních regionech, přičemž mezi zeměmi a produkty existují obrovské rozdíly. V Ugandě může být situace pravděpodobně ještě horší, protože „na počátku 21. století se míra účinného zdanění vývozu kvůli přepravním nákladům vyšplhala až na 40 %, [...] což je mnohem víc než průměrných 15 % ve státech AKT.“ (UNCTAD 2009, str. 38)

44



V posledních letech do infrastruktury na africkém kontinentu značně investuje Čína, zejména na území nestabilních států, aby zlepšila její kvalitu a umožnila lepší přístup k přírodním zdrojům. V rámci čínských investičních projektů, úzce provázaných s programy pomoci, dochází k rychlému obnovování přístavů, přehrad a silnic v postkonfliktních zemích jako například Angola či Demokratická republika Kongo.29 Bez investic do nemateriální infrastruktury, tj. politik a regulací, hraničních procedur a celní správy, však budou přepravní náklady pro nestabilní země stále představovat velký problém. Nestabilní země subsaharské Afriky rovněž zaostávají v telekomunikacích. Síť pevných telefonních linek se v posledních deseti letech v podstatě nerozšiřuje, zatímco mobilní sítě registrují vysoký nárůst uživatelů. Tyto země tedy stojí v čele posunu od pevných telefonních linek k mobilním,30 jelikož mobilní linky, obvykle podporované zahraničními společnostmi, vyžadují nižší počáteční investice. Navzdory těmto změnám dosahuje počet mobilních účastnických stanic na 1 000 obyvatel v nestabilních zemích poloviny počtu uživatelů ve stabilních státech (viz tabulka 2.7). Co se internetu týká, využívají jej v nestabilních státech méně než 3 % obyvatel, zatímco průměr pro africký kontinent je 4,2 % a pro celý svět 23 %.31 Na základě těchto společných znaků – neschopnosti získávat domácí zdroje, závislosti na vnějších zdrojích, nízké míry rozvoje lidského kapitálu, chabé infrastruktury a závislosti na primárních produktech a koncentrovaném vývozu – lze identifikovat skupinu zemí, které se nacházejí ve stavu nestability. V jiných oblastech však stále panují rozdíly i mezi nestabilními státy samotnými.

2. NESTABILNÍ ZEMĚ PROVÁZÍ VELKÁ NESOURODOST V nejnovějším období trvalého růstu v subsaharské Africe vykazovala Angola v tomto směru dvouciferné hodnoty, zatímco Zimbabwe upadalo. Na rozdíl od Angoly, kterou sužuje nízká gramotnost a vysoká kojenecká úmrtnost, se však Zimbabwe chlubí vysokou gramotností a nízkou kojeneckou úmrtností (viz tabulka 1.1). Povahu rozdílů mezi nestabilními zeměmi nastiňuje několik ukazatelů. Míra ekonomického růstu například od poloviny 90. let 20. století vzrostla na celém kontinentu. Nestabilní země jako skupina tento trend následovaly a v letech 2000 až 2008 činil jejich meziroční růst zhruba 4 %. Různé skupiny však vykazovaly velmi odlišné hodnoty – v případě nestabilních zemí bohatých na přírodní zdroje dosahoval růst 6,3 % a v letech 2002 a 2004 činila maxima dokonce 10 %, respektive 8,5 % (schéma 2.3). Růst v nestabilních zemích, které přírodním bohatstvím nedisponují, činil 2,3 %. A podstatně se liší také meziroční údaje ze zemí samotných a jejich průměry.32

Schéma 2.3: Reálný růst HDP v nestabilních zemích, v nestabilních zemích disponujících přírodními zdroji a nestabilních zemích chudých na přírodní zdroje, 2000 až 2008 12

nestabilní země chudé na přírodní zdroje

10

nestabilní země disponující přírodními zdroji

%

8

nestabilní země

6 4 2 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

-2

Zdroj: ERD – rozvedení materiálu MMF (2009) Výhledy světového hospodářského vývoje – krize a obnova, duben 2009.

29

30

31 32

Viz rámeček 6.2. „Zaplňuje Čína mezeru?“ v kapitole 6. Podle Stürmerovy studie z roku 2008 „vybuduje Čína v Demokratické republice Kongo 2 400 mil cest, 2 000 mil železničních tratí, 32 nemocnic, 145 zdravotních středisek a dvě univerzity v celkové hodnotě 6 miliard amerických dolarů výměnou za dovoz mědi a kobaltu.“ (str. 2) Viz zprávu Mezinárodní telekomunikační unie 2009. V narůstajícím počtu mobilních telefonů vede Nigérie s 11 miliony linek a k celkovému růstu rovněž velmi přispívají Keňa a Pobřeží slonoviny. Viz Mezinárodní telekomunikační unie 2009. Viz MMF 2009a. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

45

R O Z V O J I

Kapitola 2


Reálný příjem na jednoho obyvatele, který v nestabilních zemích subsaharské Afriky činil v roce 2008 v průměru 600 amerických dolarů, se pohybuje v rozmezí od 100 dolarů v Demokratické republice Kongo po 4 500 dolarů v Rovníkové Guineji. Poměr mezi těmito dvěma extrémy ve skupině nestabilních zemí subsaharské Afriky se přibližuje poměru mezi průměrem hodnot této skupiny a členských zemí OECD. Představuje poměrně výmluvný příklad stupně nesourodosti, která ve skupině nestabilních zemí panuje. Hodnoty HDP a HDP na obyvatele však nejsou jedinými hledisky. Abychom získali lepší náhled na ekonomickou a sociální situaci i na udržitelnost, a mohli tak zavést náležitá politická opatření, je nutné vzít v úvahu další aspekty.33 Důležité znaky různorodosti jsou zachyceny například i složkami indexu lidského rozvoje. V subsaharském regionu se rovněž značně liší odhad předpokládané délky života při narození. Zatímco na Svatém Tomáši a Princově ostrově je tento odhad přes 60 let, což odpovídá průměru rozvojových zemí, vyhlídky obyvatel Mauritánie a Zimbabwe se pohybují kolem 40 let života. Průměrná délka života v nestabilních zemích jakožto skupině se ovšem příliš neliší od předpokládané délky života ve stabilních zemích.34

Tabulka 2.8: Makroekonomická charakteristika Země Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Súdán Togo Uganda Zimbabwe Subsaharská Afrika Nestabilní země subsaharské Afriky Stabilní země subsaharské Afriky

Zahraniční dluh, v % HDP (1)

Rezervy, na měsíce dovozu (2)

Zemědělství

Průmysl

Výroba

Služby

Reálný HDP na obyvatele(4)

9,9 150,5 4,9 55,6 12,0 61,2 52,3 122,6 53,7 … 1,1 66,2 11,3 46,0 77,6 257,0 18,8 571,8 … 16,0 2,4 16,8 105,8 17,7 … … 85,1 12,3 20,1 50,2 73,9 18,9

5,1 4,5 5,4 2,5 8,3 7,3 0,9 4,0 3,6 … 12,1 -2,2 1,8 5,1 1,1 8,0 4,1 -6,0 … 5,6 12,1 7,0 4,9 5,5 … … 5,3 9,2 0,9 5,0 4,6 5,4

8,9 54,0 19,9 55,8 20,5 45,2 45,7 4,2 22,7 4,0 2,7 17,5 47,3 29,0 12,9 61,8 27,1 54,0 13,1 41,0 33,0 41,0 17,0 46,4 … 32,3 44,0 32,3 19,0 26,0 30,4 19,7

69,7 19,0 33,2 15,5 54,8 11,8 27,7 73,5 26,3 17,0 94,3 23,0 13,5 15,0 37,5 11,5 18,8 19,0 47,8 17,0 39,0 21,2 21,0 25,0 … 28,5 24,0 18,4 24,0 30,1 30,3 29,4

4,3 … 18,1 7,5 5,3 4,2 6,5 4,9 18,3 … 8,6 8,7 5,3 … 3,7 7,2 11,5 … … … … 8,5 … … … 6,2 … 9,1 … 10,6 8,1 12,9

21,4 27,0 46,9 28,7 24,7 … 26,6 22,3 51,0 79,0 3,0 59,5 39,2 56,0 49,6 26,8 54,1 27,0 39,1 43,0 28,0 37,8 63,0 28,6 … 39,2 32,0 49,2 57,0 43,8 39,2 50,1

1 456 113 687 223 410 366 101 1 188 528 … 4 621 162 180 383 515 141 485 134 … 190 626 315 783 247 … … 222 352 … 1 128 601 1 811

Odvětvová skladba HDP (3)

Poznámky: … označuje, že údaje nejsou k dispozici; (1) a (2) údaje se vztahují na rok 2007; (3) údaje se vztahují na rok 2006, s výjimkou Nigeru (2003) a Burundi, Toga a Zimbabwe (2005); (4) údaje se vztahují na rok 2008. Zdroje: (1) OECD a AfDB (2009) Africký hospodářský výhled 2009; (2) a (4) MMF (2009a) Regionální hospodářský výhled – subsaharská Afrika 2009; (3) Světová banka (2008a) World Development Indicators 2008.

33 34

Fitoussi a kol. 2009. Viz tabulka 1.1 v kapitole 1.

46



Z přímých zahraničních investic, které proudily do nestabilních zemí subsaharské Afriky v letech 2000 až 2007, putovalo přes 70 % jen do pěti zemí – Angoly, Čadu, Rovníkové Guiney, Nigérie a Súdánu –, které mají bohaté zásoby přírodních zdrojů.35 V hlavních makroekonomických proměnných nelze vysledovat žádný jasný vzorec. Některé nestabilní státy mají velmi nízké devizové rezervy (na méně než 90 dní pokrytí dovozu).36 V dubnu 2009 měly Etiopie, Guinea a Zimbabwe rezervy na jeden měsíc pokrytí dovozu, zatímco vývozci ropy až na půl roku. Kvůli nízkým rezervám jsou tyto země mnohem zranitelnější vůči vnějším otřesům a z dlouhodobého hlediska postrádají zdroje na rozšíření výroby a diverzifikaci ekonomik. Neexistuje ani společný model pro vnější dluh.37 Vývozci ropy drží díky vysokým příjmům svůj zahraniční dluh v mezích a ukazatele situace ohrožení dluhem mají do značné míry pod kontrolou. V Angole a Súdánu například od roku 2000 se výrazně zlepšily hodnoty dluhu vůči hrubému národnímu důchodu a celkové výše dluhu směněného za vyvezené zboží a služby („debt for exports“).38 Obrovský dluh zatěžuje i nestabilní země, které nedisponují přírodním bohatstvím, jako například Libérie a Guinea-Bissau, a podrývá tak jejich budoucí vývoj. Úrovně a vývoje makroekonomických ukazatelů lze využít pro výpočet indexu hospodářské zranitelnosti země.39

Tabulka 2.9: Míra celkové zranitelnosti Země Angola Burundi Kamerun Středoafrická republika Čad Komory Demokratická republika Kongo Republika Kongo Pobřeží slonoviny Džibutsko Rovníková Guinea Eritrea Etiopie Gambie Guinea Guinea-Bissau Keňa Libérie Mauritánie Niger Nigérie Rwanda Svatý Tomáš a Princův ostrov Sierra Leone Somálsko Togo Uganda Zimbabwe

Naudé (2009) vysoká vysoká střední nízká střední nízká

Míra AfDB vysoká velmi vysoká nízká vysoká modérée neklas.

vysoká

vysoká

vysoká

nízká vysoká neklas. nízká nízká nízká nízká střední střední střední vysoká neklas. nízká vysoká nízká střední nízká neklas. střední nízká neklas.

neklas. vysoká neklas. nízká velmi vysoká modérée vysoká neklas. modérée vysoká vysoká neklas. velmi vysoká vysoká vysoká vysoká vysoká neklas. velmi vysoká nízká neklas.

nízká střední vysoká nízká střední střední vysoká střední střední střední vysoká vysoká střední nízká střední vysoká střední neklas. střední střední vysoká

Evropská komise, GŘ pro rozvoj

nízká střední nízká vysoká nízká střední

Poznámky: neklas. – neklasifikováno; ukazatele zranitelnosti slučují do jediného měřítka zahraniční a fiskální pozici země na straně jedné a stupeň diverzifikace jejího vývozního koše na straně druhé. Zdroj: Naudé (2009) a Evropská komise, GŘ pro rozvoj, osobní sdělení. 35 36

37

38 39

OECD 2008. Daná skupina zemí subsaharské Afriky má v průměru rezervy na 5,2 měsíce, stabilní země na 5 měsíců. Mezi těmito dvěma skupinami tedy neexistuje žádný podstatný rozdíl, avšak uvnitř skupiny rozdíly panují. V průměru dosahuje oficiální dluh nestabilních zemí subsaharské Afriky 73,9 % HDP, zatímco v případě stabilních zemí je to 18,9 %; mezi skupinami opět nepanují rozdíly. Reisen 2007. Hospodářská zranitelnost je pouze jedním z aspektů celkové zranitelnosti země, neboť ekonomické faktory jsou pouze jedněmi z mnoha činitelů. Ekonomické činitele však mají tu výhodu, že se dají měřit snadněji než faktory společenské. O strukturální zranitelnosti, jež zahrnuje politickou nestabilitu, dysfunkční orgány a konflikty, se pojednává v kapitole 5. Vyjmenované faktory hrají v nestabilních zemích rozhodující roli, nicméně s ohledem na problémy s jejich měřitelností je velmi obtížné je vyhodnotit. Tabulka 2.9 uvádí stupeň hospodářské zranitelnosti pouze v zemích, které se nacházejí ve stavu nestability. Úplný seznam subsaharských zemí, pro které existuje dostatek potřebných údajů, je uveden ve svazku 1b podkladového dokumentu autorů Allena a Giovannettiové z roku 2009. Hodnocení není k dispozici pro země jako Somálsko, kde je dostupný pouze jeden aspekt hospodářského indexu. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

47

R O Z V O J I

Kapitola 2


Země jsou hospodářsky zranitelné zejména tehdy, když jsou velmi citlivé na vnější otřesy. Dále tedy hodnotíme míru vystavení otřesům a schopnost na tyto otřesy reagovat. Chceme ověřit, zda jsou nestabilní státy – podle očekávání – zranitelnější vůči šokům než ostatní subsaharské země. Stejně jako Naudé (2009) bereme v úvahu diverzifikaci, vnější dluh, otevřenost ekonomiky, zahraniční finanční závazky, objem kapitálu vzhledem k rizikově váženým aktivům a tempo růstu úvěrů v soukromém sektoru.40 Přesněji řečeno, u každé země, pro kterou jsou známy potřebné údaje (tj. u všech kromě Mauritánie, Somálska, Súdánu a Zimbabwe), analyzujeme následující položky: • otevřenost, měřená jako podíl vývozu na HDP; • koncentrace vývozu, určená Herfindahl-Hirschmanovým indexem – čím diverzifikovanější koš vývozu, tím je země méně zranitelná; • vnější zadluženost, měřená jako podíl zahraničního dluhu na HDP; • poměr regulačního kapitálu k rizikově váženým aktivům; • zahraniční finanční závazky; • růst úvěrů v soukromém sektoru. Abychom zamezili zkresleným výsledkům, počítáme pořadí zemí jako prostý průměr. Všechny subsaharské země – jak stabilní, tak nestabilní – hodnotíme podle kritéria, kdy nízká pozice v žebříčku znamená nízkou míru zranitelnosti a vysoká pozice míru vysokou. Dále dělíme země do tří zhruba rovnocenných skupin od nízkého po vysoké umístění (tabulka 2.9). Země, které se podle naší pracovní definice nacházejí v situaci nestability, jsou rovnoměrně zastoupeny ve všech třech skupinách.41

3. SHRNUTÍ V některých společných znacích nestabilních zemí, o kterých pojednává tato kapitola, se odráží klíčová role státních orgánů v lidském a hospodářském rozvoji. Nízká schopnost získávat domácí zdroje a prosazovat ekonomickou diverzifikaci a postup v hodnotovém řetězci, vysoká závislost na vnějších zdrojích financí provázená nízkou úrovní lidského kapitálu a přetrvávající zaostalou a vnitřně nesouvislou infrastrukturou – to vše jsou „symptomy“ nestability státu. Za těmito společnými znaky se však skrývá také vysoký stupeň nejednotnosti, která je daná odlišným historickým vývojem, přírodním bohatstvím, geografickými podmínkami, etnickou a náboženskou soudržností. Pokud jde o výsledky a míru zranitelnosti, zahrnuje skupina nestabilních zemí velmi různorodé situace. Rozmanité znaky nestability – jak shodné, tak rozdílné – se různými způsoby kombinují, a navíc se v průběhu času mění. Je tedy velmi obtížné nestabilní země kategorizovat, a to i do podskupin, neboť to vyžaduje značná subjektivní hodnocení.

40

41

Guillaumont a Guillaumontová Jeanneneyová (2009) pracují se strukturální zranitelností za využití indexu hospodářské zranitelnosti, který spojuje míru vystavení otřesům – s ohledem na počet obyvatel, vzdálenost od světového trhu, míru koncentrace vývozu zboží a relativní podíl specializovaných služeb v oblasti zemědělství, lesnictví a rybolovu – a „rozměr“ samotného otřesu. AfDB (2009) používá strukturální makroekonomické faktory, jako jsou například klesající rezervní fondy, vysoká koncentrace zahraničních vlastníků v bankovním systému, inflační očekávání a omezení růstu HDP, směnných relací a obchodní bilance. GŘ Evropské komise pro rozvoj používá tři sady proměnných: závislost na příjmech z vývozu, závislost na vnějších finančních tocích a schopnost reagovat. Podobné výsledky jsou patrny i z pořadí určeného Africkou rozvojovou bankou a GŘ Evropské komise pro rozvoj. Nestabilní země jsou zastoupeny ve všech různých skupinách, přestože faktory, které mají země řadit podle míry jejich zranitelnosti, se poněkud liší.

48


KAPITOLA 3 HISTORICKÉ KOŘENY STÁTNÍ NESTABILITY Tato kapitola zkoumá, zda má státní nestabilita v subsaharské Africe společný historický původ, neboť zjednodušené závěry výzkumů mají výrazně větší platnost než veškeré hypotetické dohady ohledně definice a míry nestability1 – země subsaharské Afriky jsou ve skupině nestabilních států vždy zastoupeny nejvíce. Vysoká rozrůzněnost institucionálního rozvoje v regionu napovídá o tom, že historické kořeny nestability státu nepůsobí o samotě, nýbrž že jsou úzce provázány s individuální dynamikou každého státu. Tato kapitola se sice podrobně nezabývá faktory, které z jednotlivých zemí subsaharské Afriky činí země nestabilní, a nezastupuje důkladnou analýzu místního kontextu ani k ní nenabízí kratší cestu, přesto však nabízí důležité náhledy, které mohou posloužit efektivnímu zapojení do situací nestability zvenčí. Hon o Afriku, který evropské země spustily na konci 19. století, přirozeně kandiduje na situaci, která stojí u historického původu nestability, která sužuje mnoho zemí subsaharské Afriky. Historická zkušenost pojí většinu regionu a ukazuje se, že koloniální období mělo pro model institucionálního rozvoje dlouhodobé důsledky.2 Státní orgány sice mohou být nestabilní i v zemích jako Etiopie a Libérie, jež Hon o Afriku nepostihl, přesto však evropský kolonialismus zamezil regionu v utvoření pevnějších státních struktur. Ačkoliv koloniální zkušenost znamenala v historii regionu předěl, zasáhla jen krátké období. Tato kapitola se proto v návaznosti na Herbsta (2000) zaobírá i možností, že se nestabilita vztahuje k hlouběji zakořeněnému regionálnímu charakteru, který ztížil – a stále ztěžuje – možnost ubírat se cestou institucionálního rozvoje vedoucího k legitimním a efektivním státům. Neubírá to sice na váze argumentu o významném vlivu koloniální zkušenosti na institucionální rozvoj postkoloniálních států, ale zasazuje jej do širší perspektivy.3 K Honu o Afriku nedošlo v institucionálním vakuu. Utváření koloniálních států bylo ovlivněno i již existujícími institucionálními rysy kolonizovaných zemí – ty se nevyznačovaly statičností a neměnností v čase, nýbrž se v koloniálním období zásadně proměňovaly.

1. SPECIFICKÉ HYBNÉ SÍLY A SPOLEČNÉ SKRYTÉ FAKTORY Země subsaharské Afriky sdílejí určité výrazné symptomy, ale „kromě symptomů – chudoby, nedostatečné bezpečnosti, náchylnosti ke konfliktům, korupce – toho nestabilitu státu drží pohromadě jen málo.“4 Přestože nelze přehlížet regionální rozměr nestability, panuje u nestability státu vysoká pravděpodobnost, že bude určena individuálními hybnými silami země, které skupině nestabilních zemí propůjčují onu rozrůzněnost popsanou v kapitole 2. Analýzy usilující o obecně platné závěry stěží přinesou důkladné pochopení toho, co v zemi odstartovalo strmý pád a co čím dál více narušuje způsobilost a legitimitu jejích státních orgánů. Přesto však geografické shlukování nestabilních států naznačuje, že existují určité společné regionální faktory, které nejspíš společně s individuálními faktory země udávají státním orgánům nestabilní charakter. Pokud bychom dokázali spolehlivě určit společné faktory, které přispívají k vzniku – a trvání – nestability, vytvořila by se platforma pro širší analytický rámec, který by poté mohl napomoci utřídit a pochopit klíčovou úlohu individuálních faktorů země. Většina diskusí ohledně nestability státu – jak na akademické půdě, tak ve společenství zabývajícím se rozvojem – historické kořeny nestability pomíjí. Pokud by se však podařilo k historickému rozměru nestability přitáhnout pozornost, mohlo by to posílit fundovanost a důvěryhodnost evropského působení na poli podpory budování státních sfér. Evropa může jen stěží očekávat, že bude její působení vnímáno jako neutrální nebo čistě technické, protože v subsaharské Africe je rozšířen názor, že za nestabilitou státních orgánů stojí právě ona. Někteří autoři dokonce tvrdí, že se toto působení příliš neliší od bývalé mission civilisatrice, která měla být v době Honu o Afriku tím pravým důvodem evropské civilizace.5 Nezbytným předpokladem efektivní evropské podpory budování státních sfér je tudíž důkladná analýza úlohy evropských zemí.

1 2 3 4 5

Bertoli a Ticciová 2009. Např. Acemoglu a kol. 2001; Lange 2004; Angeles a Neanidis 2009. Jak zaznamenává Robinson (2002), hodnocení relativních vlivů různých historických faktorů je stále ještě nevyřešenou empirickou otázkou. Briscoe 2008, str. 7. Paris 2002. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

49

R O Z V O J I


Kapitola 3

2. JE NESTABILITA KOLONIÁLNÍM DĚDICTVÍM? Evropské země – které měly území podél afrického pobřeží v držení po celá staletí – politicky ovládly většinu subsaharské Afriky během několika desetiletí od konce 19. do začátku 20. století. Koloniální zkušenost Africkou historii poznamenala, byť od Berlínské konference k nezávislosti portugalských kolonií v polovině 70. let 20. století neuběhlo ani celé století. Argument, že nestabilita státu náleží k dědictví koloniální zkušenosti v Africe, je zapotřebí podpořit alespoň třemi prvky. Je nutné určit takové nejvýraznější vlastnosti koloniálních států – a proces jejich utváření –, které připomínají význačné rysy nestabilních státních orgánů. Jakmile tuto podobnost prokážeme, musíme pochopit, proč politická nezávislost na bývalých koloniálních mocnostech tyto institucionální rysy neodstranila nebo alespoň podstatně nezměnila. Potom musíme popsat faktory, které v postkoloniálních státech přispěly k přetrvávání těchto rysů, neboť od okamžiku, kdy Zlaté pobřeží získalo nezávislost na Velké Británii v roce 1957, což připravilo půdu pro dekolonizaci v subsaharské Africe, uplynulo už více než půl století.

3. KOLONIÁLNÍ STÁTY V SUBSAHARSKÉ AFRICE K nestabilitě států v subsaharské Africe lze vztáhnout čtyři aspekty utváření státních orgánů. • Prvním je jejich umělá povaha – vznik koloniálních států s sebou přinesl prvek nesouvisející se sociálním, institucionálním a kulturním charakterem kolonizovaných území. • Zadruhé je jejich povaha extrakční – struktura státních orgánů měla sloužit k přesunu zdrojů koloniálním mocnostem, nikoliv podporovat místní rozvoj. • Třetím rysem je jejich inherentní extroverze – stát si v rámci politické závislosti vybudoval s koloniální mocností těsné hospodářské vazby. • Čtvrtý aspekt se týká nepřímého vládnutí – systému koloniální správy zahájeného v britském impériu,6 který však ve svých koloniích uplatňovaly i Francie a Belgie.7 Evropské koloniální mocnosti do místního kontextu přesadily institucionální struktury, které pro něj byly nepatřičné.8 Rozvoj státních orgánů v předkoloniálních dobách se odehrával v jiných intencích než v Evropě.9 Koloniální státy nevznikly dlouhým procesem konsolidace neformálních orgánů a urovnáváním protichůdných zájmů ve společnosti. Místo toho byly zřízeny zvenčí drtivou vojenskou silou evropských zemí. „Stát [je] ve většinové části Afriky v zásadě umělým útvarem, jenž byl ,naroubován‘ na společnost, která by jej sama nikdy nevytvořila a nepožadovala jej.“10 Umělý charakter státních orgánů přispěl k jejich odtrženosti od společnosti.11 Spoléhání na systém nepřímého vládnutí tomuto argumentu na váze neubírá, neboť koloniální správa mohla být předána do rukou místních jen na nejnižších úrovních. Přestože ve většině případů se jednalo o tradiční nebo zvykové náčelníky, koloniální mocnost jejich úlohy – a především jejich vztahy s místními komunitami – přetvářela podle svého.12 Argument, s nímž přichází Kaplan (2009), nachází pozitivní odezvu v literatuře o rozvojové ekonomice: Myrdal (1972) připsal slabost státních struktur v postkoloniálním období právě zřízení státních orgánů zvenčí, což občanům vůči nim vtisklo trvalý odpor a neochotu řídit se jejich pravidly. Umělé koloniální státní struktury neměly podporovat hospodářský rozvoj kolonizovaných území, nýbrž vyhovovat hospodářským zájmům koloniálních mocností. Místo aby byly tyto zájmy prosazovány formou mechanismu vent for surplus, těžily koloniální mocnosti ze svých kolonií přírodní zdroje a vybíraly daně. Kolonie byly vystaveny extrémně vysoké míře zdanění, a proto byl rozvoj lokální infrastruktury podporován jen velice omezeně. Extrakční povaha koloniálního státu je provázána s jeho extroverzí, orientovanou na koloniální mocnost.13 Významným symbolem této orientace je umístění hlavních měst podél pobřeží. „Evropané poměrně systematicky vytvořili hlavní města, která přesouvala moc směrem k oceánu a mimo vnitrozemská mocenská centra, která si předtím Afričané sami postupně vybudovali.“14 Hlavním městem Zlatého pobřeží se kupříkladu stala Akkra namísto vnitrozemského Kumasi, jež bylo dříve centrem Ašantské říše, Bamako zase nahradilo původní Timbuktu jakožto politické jádro Mali. Omezená orientace koloniálních státu na vnitrozemí se také odráží

6 7 8 9 10 11 12 13 14

Lugard 1922. Lange 2004. Kaplan 2009. Herbst 2000. Lulingová 1997, str. 288–289. Kaplan 2009. Ranger 1983, p. 211–262; UNECA 2007. Clapham 1996. Herbst 2000, str. 16.

50


Historické kořeny státní nestability

na slabém rozvoji cest v koloniálním období. Tam, kde infrastruktura neznamenala přímou finanční návratnost, byla zanedbávána. Například železniční tratě byly vybudovány k tomu, aby dopravovaly nerostné suroviny z vnitrozemí do přístavů, ale zřídkakdy aby propojovaly vnitrozemské oblasti. Koloniální správu utvářela i vysoká úmrtnost Evropanů v subsaharské Africe, neboť omezovala příležitosti rozsáhlejšího přímého osídlení.15 Koloniální mocnosti – především Velká Británie, ale v menší míře i Francie a Belgie – se v koloniích usídlily jen omezeně a uchýlily se k jejich nepřímé správě. Vyšší úrovně koloniální správy si v rukou ponechávali kolonizátoři a na tradiční a zvykové orgány spoléhali jen při zachovávání pořádku mimo hlavní město,16 protože venkovské oblasti ovládali jen zčásti. Systém nepřímé vlády podnítil decentralizovaný despotismus,17 neboť koloniální mocnosti přetvořily vztah mezi zvykovými náčelníky a komunitami podle svého. V předkoloniálních dobách mohla společenství odstavit náčelníky od moci, zatímco během kolonizace mohla tuto moc udělovat či odnímat pouze koloniální správa.18 Tento systém značně snížil zodpovědnost tradičních a zvykových náčelníků vůči svým komunitám, neboť mohli využívat svých lokálních pravomocí ke kumulaci osobního majetku, a připravovali tak půdu pro následnou privatizaci státu.19 Tyto čtyři rysy koloniálních států v subsaharské Africe – dosti úzce provázané – připomínají určité výrazné prvky státní nestability. Umělý charakter jejich utváření způsobuje odtrženost státních orgánů od společnosti, což brzdí chod politiky, který by mohl uvést do rovnováhy očekávání občanů a potenciál státu. Omezená orientace nestabilních států na rozvoj odpovídá extrakční povaze koloniálních států, přičemž jejich neschopnost získávat domácí zdroje lze dávat do souvislosti s extroverzí státních orgánů zřízených za koloniální éry. Rozdvojená struktura státu, kterou upevnila nepřímá koloniální správa, zase možná připravila půdu pro neopatrimoniální postoj některých nestabilních států v subsaharské Africe.20

4. DEKOLONIZACE S výjimkou portugalských kolonií, které prošly dlouhým a násilným bojem za nezávislost, a jihoafrických kolonií získaly ostatní subsaharské země politickou nezávislost na bývalých koloniálních mocnostech během několika let následujících po roce 1957, kdy z britského Zlatého pobřeží vznikla nezávislá Ghana. Nenásilný přechod od koloniální vlády k politické autonomii představoval jasnou příležitost k tomu, zbavit se nepříznivých institucionálních rysů koloniálních států. Politické elity těchto nových zemí však zřídkakdy překročily meze pouhé afrikanizace úřednictva a nespojily ji s větší institucionální změnou. Proč nedošlo ve státech subsaharské Afriky při nabytí nezávislosti k zásadnímu institucionálnímu rozvoji? Omezení umělého charakteru státních orgánů by vyžadovalo jejich indigenizaci, což by vyrovnalo nesoulad mezi formálními a neformálními institucemi. Takovému vývoji však bránilo několik různých faktorů. Zaprvé, administrativní struktury – a dosah moci – některých koloniálních států byly poměrně slabé, což přimělo národní politické vůdce, aby k velkým změnám v institucionální struktuře, kterou chtěli konsolidovat, přistupovali opatrně. „Potřebovali vládní aparát převzít ve funkčním stavu, v nepředstavitelném chaosu nabyté nezávislosti a reorganizace celé politické struktury jej nechtěli vytvářet od nuly.“21 Právní, správní a vzdělávací systémy příliš přizpůsobené těm západním však bránily místním společenstvím, aby využívali vlastních zdrojů, kapacit a sociálních sítí, a vytvářely tak zbytečný nesoulad mezi formálními a neformálními institucemi. Značně centralizované správní struktury v zemích, kde formální státní orgány zůstávají nefunkční a kde existuje jen málo alternativních zdrojů příjmu, nutí jednotlivé skupiny, aby o sporé státní prostředky bojovaly, a tím prohlubuje politickou roztříštěnost. Vedoucí představitelé mnoha nových států navíc získali vzdělání v západních zemích – Julius Nyerere ve Spojeném království, Léopold Sédar Senghor ve Francii a Kwame Nkrumah ve Spojených státech. Lídři vzdělaní v afrických zemích – například Milton Obote či Félix Houphouët-Boigny – zase studovali v akademických organizacích pevně se hlásících k západním politickým hodnotám a institucím. Indigenizaci státních orgánů vnímali jako návrat k předkoloniálním politickým strukturám, který by uškodil rozvoji.22 K fungování koloniálních států přispívaly tradiční orgány, což znamenalo, že na ně nebylo možné spoléhat v tom smyslu, že by omezily odtržení státních struktur od místních kulturních a politických hodnot.23 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Acemoglu a kol. 2001. Lange 2004. Lange 2004. Lugard 1922. Bayart 1999. Mamdani 1996. Clapham 1996, str. 35. Clapham 1996. K vnímání zaostalosti neformálních institucí se – záhy po nabytí nezávislosti – přidala skutečnost, že politické elity spoléhaly na zvykové a tradiční náčelníky coby zdroj politické podpory. Tento přístup, aniž by vyrovnal nesoulad mezi formálními a neformálními institucemi, přispěl k tomu, že nepříznivé vedlejší účinky koloniálního systému nepřímého vládnutí trvaly nadále. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

51

R O Z V O J I


Kapitola 3

Extrakční povaha státních orgánů v koloniálním období rozvoji zemí subsaharské Afriky jednoznačně škodila, prospěchářským zájmům politických představitelů však nadále vyhovovala. Acemoglu a kol. (2001) tvrdí, že „v mnoha případech, kdy evropské mocnosti zřídily autoritářské orgány, delegovaly starost o každodenní chod státu do rukou úzké domácí elity. Tato nepočetná skupina často ovládala stát i po nabytí nezávislosti a upřednostňovala extrakční charakter orgánů.“24 Extroverzi států nebylo možné odstranit okamžitě po nabytí nezávislosti, neboť závislost na vnějších zdrojích příjmů odrážela hluboce zakořeněné rysy zemí subsaharské Afriky. Například silniční síť měla země spojovat se zahraničím, nikoliv podporovat místní hospodářský rozvoj. Extroverze navíc mohla být v zájmu politické elity. Collier (2009a) prohlašuje, že Mobutu Sese Soko – který svůj osobní majetek nashromáždil z příjmů plynoucích z vývozu přírodních zdrojů ze Zairu – neměl na omezení závislosti na vnějších zdrojích příjmů zájem.25 Taková extroverze by musela být vyvažována introverzí při tvorbě státních zdrojů. Pokud by se stát ve větší míře spoléhal na zdanění, vytvořil by se určitý „začarovaný“ kruh – pro lídra v negativním smyslu, zato pro společnost ve smyslu pozitivním. Odstartoval by se totiž sled kladných impulzů – občané by požadovali vyšší míru odpovědnosti vedoucího představitele vůči nim a státní orgány by postupně nabývaly na síle. K nedostatku politické vůle získávat ve vyšší míře domácí zdroje se přidalo zásadní omezení způsobilosti. Pokud stát disponoval jen slabě rozvinutou státní strukturou, která nedokázala rozšířit svou moc mimo městské oblasti, přičemž většina populace žila v řídce osídlených venkovských oblastech, zvyšování daní na tuto strukturu kladlo značné nároky. Politická nezávislost, kterou subsaharské země získaly, tak nepředstavovala zásadní změnu v rozvoji státních orgánů. Druhý článek řetězu, jehož je zapotřebí, aby bylo možné usouvztažnit nestabilitu státu s koloniální zkušeností, je tedy masivní. Existují pevné opěrné body, na jejichž základě lze odůvodnit, proč politická nezávislost, kterou subsaharské země získaly, nepředstavovala zásadní změnu v rozvoji státních orgánů.

5. MEZINÁRODNÍ KONTEXT A KONTINUITA Institucionální rozvoj sice neodpovídal politické nezávislosti, ale od konce dekolonizace již uběhla více než tři desetiletí, a proto musíme argumenty o nedostatečné změně orgánů doplnit faktory, které vysvětlují trvání určitých klíčových institucionálních rysů. Ačkoliv výborné příklady úspěšného institucionálního rozvoje nabízí i subsaharská Afrika sama, např. Botswanu, jedná se spíše o výjimku než pravidlo. Proč tomu tak je? Nezávislé státy subsaharské Afriky vznikaly „tahem mezinárodního pera“, neboť je okamžitě uznala Rada bezpečnosti OSN.26 Takto „se rodily státy Poslední miliardy“, přičemž se příliš nedbalo na jejich hospodářskou či politickou životaschopnost. Pokud jde o jejich hospodářskou životaschopnost, Collier (2009a) si všímá, že několik novorozených států bylo drobných, neboť omezené časové rozpětí koloniální zkušenosti občanům koloniálních území zamezilo v tom, aby se spojily se společenstvími kolem sebe a sdílely národní identitu. Nezávislostí jižní Asie na britské koloniální vládě vznikly v roce 1949 z nesčíslného množství rozličných předkoloniálních politických útvarů jen dvě samostatné země, Indie a Pákistán. Naproti tomu Francouzská západní Afrika se rozdělila na několik malých zemí, jejichž hranice byly narýsovány arbitrárně. Byly to země příliš malé na to, aby tvořily stát, a tudíž jim jejich omezená velikost neumožňovala zajistit bezpečnost a zodpovídat se občanům.27 Arbitrárností koloniálních hranic vznikly „populace složené co do totožnosti z nesourodých – a často neslučitelných – skupin“, což zhoršovalo politickou životaschopnost postkoloniálních států.28 Zatímco různorodé kmenové a etnické identity měly svůj původ v předkoloniálních dobách, koloniální správy rozhodly o „zafixování obyvatel na místě, upevnění etnické příslušnosti a přísnějším vymezení společnosti“, přestože pro předkoloniální subsaharskou Afriku nebyla příznačná „jediná ,kmenová‘ identita, neboť ve většině Afričanů se prolínalo identit několik.“29 Ranger otevřeně mluví o „vynálezu tradice v koloniální Africe“ – ukazuje, že některé výrazné rysy postkoloniálních afrických společenství, jako jsou význam etnické či kmenové příslušnosti, nejsou dědictvím předkoloniálního období, nýbrž že vznikly – nebo byly značně posíleny – během koloniální vlády. Výmluvný příklad této dynamiky předkládá Newburyová (1998), když připomíná, že „belgická správa ve Rwandě [...] se snažila zkonstruovat společenský řád, racionalizovat a standardizovat nesourodé společenské vztahy [...]. Ve 30. letech 20. století byly občanům vydány průkazy totožnosti, kde se uváděla etnická příslušnost. [...] takováto opatření však etnicitu neutvářela – místo toho sloužila k tomu, aby formovala její společenský význam. V koloniální Rwandě tímto způsobem došlo k tomu, že Hutuové začali 24 25 26 27 28 29

Acemoglu a kol. 2001. Podobně argumentuje i Mamdani 1996. Collier 2009a. Collier 2009a. Collier 2009a. Kaplan 2009, str. 2. Ranger 1983, str. 248.

52



být klasifikováni jako druhořadí občané, což neúprosně dokládá rozdělení nových koloniálních společenských a hospodářských prostředků.“30 Tento příklad svědčí o tom, že rozdělené skupiny – podle etnické a kmenové totožnosti – byly často produktem koloniální správy, stejně jako státní struktura. Nově vzniklé země subsaharské Afriky tedy soužily dva strukturální problémy – roztříštěnost politické identity a slabé národní orgány –, které dohromady znemožňovaly zformování jakéhokoliv silného vnitrostátního systému správy, což vážně podrývalo legitimitu státu a vytvářelo nestabilní a obtížně reformovatelný politický řád. Politická roztříštěnost a slabé správní orgány se navzájem podněcovaly, a mařily tak pokusy vybudovat legitimní a efektivní stát. Etnická rozdělení – a ostatně také rozdělení náboženská a klanová, jakož i geografické a socioekonomické formy politické roztříštěnosti – bránily utvoření „jedné z nejdůležitějších podmínek fungování státu [...] zformování apolitických úředních struktur (státní správa, soudnictví, policie, armáda) opírajících se o myšlenku legitimizující úlohu neutrálního orgánu státní moci při udržování společenského pořádku předepsanými postupy a právním řádem.“31 Zatímco mnoho kompaktních skupin s dlouhou společnou historií si vybudovalo propracované politické, hospodářské a společenské systémy, které udržují stabilitu a napomáhají hospodářskému pokroku, rozdělené populace žádnými takovými mechanismy nedisponují. Spojí-li se roztříštěné společnosti se slabými vládními strukturami, mají tendenci sklouzávat do „dusivého ovzduší bludných kruhů“, čímž, jak poznamenává Putnam, „se navzájem posiluje odpadlictví, nedůvěra, vyhýbání se povinnostem, zneužívání, izolace, nepořádek a stagnace.“32 Jakmile takovéto dysfunkční, neproduktivní modely chování ve společnosti převládnou, už se tam usídlí trvale, neboť jak vysvětluje North, značná ovlivněnost daného institucionálního rámce minulostí klade „překážky produktivní činnosti [tím, že vytváří] organizace a zájmové skupiny, které mají zájem na stávajících omezeních“, což „je důležitý faktor pro vysvětlení trvale nízkých úrovní růstu v rozvojových zemích.“33 Nunn (2007) představuje model vícenásobné rovnováhy, jímž demonstruje, že externě zřízené institucionální prostředí s nechráněnými vlastnickými právy a nízkou úrovní produkce, kde stát z hospodářského systému vytěžuje prostředky, může přetrvat i poté, co byl externí zdroj tohoto vytěžování odstraněn. „Společnost zůstává uvězněna v této suboptimální rovnováze i poté, co období externího vytěžování skončí,“ politická nezávislost tedy k odstranění společensky nežádoucího institucionálního nastavení nevede.34 Ačkoliv většina postkoloniálních států subsaharské Afriky byla pro začátek své existence vybavena jen omezenou hospodářskou a politickou životaschopností, politická mapa regionu se od konce dekolonizace nezměnila. „Od roku 1945 žádný stát v důsledku vojenského zásahu sousedního státu nezmizel z mapy.“35 Tyto země nebyly vystaveny vojenské hrozbě zvenčí, která byla klíčová při upevňování evropských států.36 Jak uvádí Collier (2009b), „k dekolonizaci došlo po nejstrašlivější mezinárodní válce v dějinách a v kontextu jaderného soupeření. Není překvapením, že panoval pocit, že není přijatelné, aby se vlády takto chovaly i nadále: Bylo to příliš nákladné a konflikty mezi sousedními státy mohly přerůst v celosvětovou válku. V důsledku mezinárodního tlaku, včetně mezinárodního vyjednávání prostřednictvím Spojených národů a regionálních skupin jako např. Organizace africké jednoty (Organization of African Unity), byl výskyt mezinárodních konfliktů radikálně omezen. […] Darwiniánský proces, kdy silné státy pohlcovaly slabé a jímž v případě Německa ze 300 států vznikl jediný, se úplně zastavil.“37 Vojenské hrozby zvenčí vyvolaly potřebu introverze státu, jenž potřeboval vybírat daně, aby mohl financovat vojenský aparát potřebný k tomu, aby těmto hrozbám zvenčí čelil. Potřeba státu získávat prostředky z domácích zdrojů občany přiměla požadovat, aby stát nesl za své využívání fiskálních zdrojů vůči nim zodpovědnost, čímž byly kroky státu regulovány. Státy navíc přinutila k tomu, aby zřídily orgány orientované na rozvoj, tedy takové, které budou chránit vlastnická práva, neboť mobilizace prostředků z domácích zdrojů měla zásadní spojitost se silou hospodářského systému. Vnější hrozby rovněž upevnily společnou národní identitu a posílily politický proces zprostředkovávající zájmy státu a společnosti. Ačkoliv subsaharské státy nebyly vnějším hrozbám vystaveny, trpěly značnou nestálostí. Hrozbu pro ně však nepředstavovaly sousední státy, nýbrž vzpoury zevnitř.38 Možnost vydat se cestou vzpoury souvisela s malými rozměry nových států, jež zvyšovaly šanci povstalců, že porazí armádu a chopí se moci, přičemž u států platí „velký znamená bezpečný“.39 Ve veřejném statku v podobě ochrany před vnější hrozbou se sbíhají zájmy politických elit a společnosti. U ochrany před vnitřní hrozbou tomu tak ale není – potlačení vnitřní hrozby je veřejným statkem, který části společnosti nemusí podporovat, a navíc ani nepřispívá k posílení společné národní identity. 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Newburyová 1998, str. 11. Easterly 2000, str. 12. Putnam 1993, str. 177. North 1990, str. 99. Nunn 2007, str. 173. Collier 2009b, str. 4. Tilly 1990. Collier 2009b, str. 4. Collier 2009b. Collier 2009b. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

53

R O Z V O J I


Kapitola 3

Pro stabilitu vlády vnitřní hrozby výrazné riziko nepředstavují, neboť bylo odhadnuto, že svrhnout vládu se podaří pouze každému pátému pokusu o interní vzpouru. Nejvážnější hrozbou pro vládnoucí elity subsaharské Afriky proto byla armáda, neboť vojenské puče měly mnohem větší naději na úspěch než povstání.40 Tento fakt rovněž překážel fungování klíčového mechanismu při konsolidaci státních orgánů v Evropě – posílení armády. Mobutu Sese Soko z toho důvodu záměrně oslabil a do několika front rozdělil zairskou armádu, aby tak omezil riziko převratu. Paradoxním výsledkem bylo, že v 90. letech 20. století Zair napadla sousední maličká Rwanda.41 Státní nestabilita v zemích subsaharské Afriky tedy sloužila jasným zájmům místních politických elit. Přetrvávající slabost státních orgánů v postkoloniálním období rovněž odpovídala zájmům bývalých koloniálních mocností.42 Poté co ukončily svou politickou vládu, chtěly si uchovat vládu hospodářskou – aby mohly z bývalých kolonií nadále čerpat cenné zdroje. Extroverzi postkoloniálních států by bývala mohla zkonsolidovat pomoc dárcovských zemí, která by oslabila nutkání mobilizovat domácí prostředky ve velkém. Kritériem selektivity pomoci v Monterreyském konsenzu bylo odměnit přijímající země disponující takovým domácím rámcem, který je příznivě nastaven pro tuto mobilizaci domácích prostředků a účinné využití mezinárodních investic a pomoci.43 Existuje však všeobecně rozšířená obava, že pomoc může mít na tento klíčový prvek posilování státních orgánů nepříznivý dopad.

6. ZÁVISLOST ORGÁNŮ NA MINULOSTI  ODTRŽENOST A EXTROVERZE Model koloniálního osídlení vedl k silnému a dlouhodobému vlivu na měřítka stávající institucionální kvality.44 Teoretický argument, o nějž se opírá empirická analýza – bez omezení na subsaharskou Afriku –, tvrdí, že na model osídlování evropskými kolonizátory měla silný vliv jejich úmrtnost. U kolonií, kde se Evropané kvůli vysoké míře úmrtnosti usídlili ve velmi omezené míře, existovala menší pravděpodobnost, že přijmou právní a institucionální rámec koloniální mocnosti. Tam, kde to evropští osadníci požadovali, však takový rámec přesazen byl, neboť osídlovatelé měli přímý zájem na tom, aby byl kopírován institucionální rámec orientovaný na rozvoj, který byl typický pro evropské země. V oblastech, kde k osídlení docházelo v omezené míře – jako tomu bylo v převážné části subsaharské Afriky s malou výjimkou portugalských kolonií –, však bylo pravděpodobné, že se institucionální rámec koloniálních států bude vyznačovat extrakční povahou.45 Důležitý není jen rozsah přímého osídlení, ale také systém koloniální vlády.46 Studie, která zkoumala 30 britských kolonií, z toho polovinu v subsaharské Africe, prověřuje hypotézu, že nepřímá koloniální správa uškodila institucionálnímu rozvoji po nabytí nezávislosti. Rozsah nepřímé vlády – definovaný jako „počet v kolonii uznaných případů řešených tradičními soudy z celkového počtu soudních případů v roce 1955“ – má významný dopad na několik měřítek institucionální kvality, jako jsou úřední efektivita, regulační zatížení státu, právní řád a absence korupce v orgánech státní správy.47 Tento důkaz – byť omezený na bývalé britské kolonie – odpovídá argumentům ohledně nepříznivého odkazu nepřímé vlády v subsaharské Africe. Doposud jsme podporovali myšlenku, že koloniální období svým dílem přispělo k nestabilitě státních orgánů v subsaharské Africe. Lze dokonce tvrdit, že zde uvedené argumenty posilují specifickou interpretaci státní nestability v Africe, a sice že státy tohoto regionu kráčely k neúspěchu ještě předtím, než vznikly.48 „Existují pádné důkazy, že většina selhavších afrických států nikdy v postkoloniální éře ani vzdáleně nepřipomínala ideální model západního uspořádání.“49 Termín selhavší stát – který často nahrazuje výraz nestabilní stát, aniž by se jasně posunul význam – proto může být značně zavádějící.50 Nestabilita státu v nedávné době postihla země, které byly dlouho vnímány jako symbol úspěchu hospodářského a institucionálního rozvoje v regionu, jako např. Pobřeží slonoviny a Zimbabwe. Nelze však popřít, že nestabilita státu – jev značně trvalý – byla zřetelná zejména v zemích, které nikdy netěžily z efektivních státních orgánů. Přesto se sluší dodat, že tento poznatek jen dále zamotává rébus týkající se krátkodobého působení evropské koloniální vlády. Přestože není třeba zlehčovat vliv koloniálního odkazu na institucionální rozvoj postkoloniálních států, je důležité zanalyzovat, zda a případně jak se vzájemně ovlivnily koloniální vláda a určité již dříve existující a hlouběji zakořeněné faktory.

40 41 42 43 44 45

46 47 48 49 50

Collier 2009b. Collier 2009a. Wallerstein 1975. Dollar a Levinová 2006. Acemoglu a kol. 2001. Dlouhodobé dopady modelu koloniálního osídlení nedávno potvrdili Angeles a Neanidis (2009), kteří ukazují, že je tímto ovlivněna i stávající orientace na rozvoj u vládnoucí elity, a touto cestou i účinnost zahraniční podpory. Lange 2004; Acemoglu a kol. 2001. Lange 2004. Andersonová 2004, citováno v Englebert a Tull 2008. Englebert a Tull 2008, str. 111. Cammacková a kol. 2006.

54



Herbst (2000) přesvědčivě tvrdí, že dosah koloniální moci v subsaharské Africe zůstal celá desetiletí v zásadě jen na úrovni teorie. Berlínská konference „umožnila Evropanům dobýt Afriku při vynaložení minimálního úsilí na vládu nad ní.“51 „V roce 1939 nesl průměrný britský oblastní komisař se svým africkým personálem odpovědnost za území přibližně o rozloze Walesu. Zhruba 43 milionům obyvatel v britské tropické Africe vládlo v roce 1939 celkově 1 223 správců a 938 policistů. Podobně v roce 1938 celkem 3 660 úředníků vládlo 15 milionům Afričanů ve Francouzské západní Africe, 887 spravovalo ve Francouzské rovníkové Africe populaci v počtu 3,2 milionu a 2 384 vedlo v Belgickém Kongu 9,4 milionu lidí.“52 Tato čísla představují výmluvné měřítko toho, jak omezená byla schopnost koloniálních států šířit svou správní moc na rozsáhlá území, která měla být pod jejich kontrolou. Tu kromě malého počtu zaměstnanců správy dále narušoval špatný stav silnic za koloniálního období. Proč se koloniální mocnosti nerozhodly svou vládu nad subsaharskou Afrikou upevnit? Nejpřesvědčivější odpověď se netýká jejich ochoty, nýbrž jejich schopnosti tak učinit. Výzva, kterou pro evropské země představovala subsaharská Afrika, se nelišila od problémů, kterým čelili „předkoloniální vládci v Africe, [kteří] celá století bojovali o rozšíření své moci.“53 Autor prohlašuje, že „základní problém budovatelů státních sfér v Africe – ať už předkoloniálních králů, koloniálních guvernérů či prezidentů v nezávislé éře – spočívá v tom, že musí promítnout svou moc na nehostinná, poměrně málo zalidněná území.“54 Tento argument svědčí o tom, že nelze předpokládat, že evropské země mohly během několika desetiletí při konsolidaci státních orgánů uspět, když se to z velké části nepovedlo ani předkoloniálním vládcům, případně se o to ani nepokusili. Některé rysy koloniálních států lze usouvztažnit nejen se státy po nabytí nezávislosti, ale také s charakterem politických útvarů v předkoloniálních dobách, což svědčí o ještě silnější a trvalejší ovlivněnosti institucionálního rozvoje v regionu minulým vývojem. Odtržení hlav státu od společnosti se odrazilo v něčem, co Herbst (2000) označuje jako „nadřazenost odchodu“ („primacy of exit“), když nelze urovnat zájmy hlav státu a zájmy určitých společenských skupin. Odchod přebral formu mobility, neboť „migrace jako útěk od sociálních a politických problémů [...] byla častým jevem u kmenů Yoruba, Edo, Fon a mnohých dalších.“55 Jak Barfield (1993) pozoruje u kmenů jižního Súdánu, mobilita vyústila v oslabení panovníků: „Moc náčelníka kmene Dinka byla omezená [...], neboť když nebyly opoziční skupiny spokojené, nepodřídily se mu, nýbrž se přesunuly na nové území.“56 Představa odchodu-migrace kmenů podstatně omezila panovníkům příležitost získávat od ovládaného společenství prostředky, neboť „je pravděpodobné, že roztroušené a migrující národy ani nevyprodukují prostředky, na něž jsou odkázány stálé správní orgány, ani nevytvoří společenské struktury a hodnoty, na kterých tyto orgány stojí.“57 Tento vnitřně daný problém zapříčiňoval už u předkoloniálních orgánů jejich extroverzi, neboť musely shromažďovat prostředky zvenčí, prostřednictvím dálkového obchodu. Předkoloniální extroverze se nejvýrazněji projevila v otrokářství. Otroci k prodeji byli získáváni buď v rámci komunity, kde bylo možné člověka odsoudit na základě soudem arbitrárně předložených obvinění z údajných provinění,58 nebo z přepadů sousedních komunit, což vedlo k podrývání důvěry a rozkladu společenského kapitálu. Tato tragická podoba koloniální extroverze měla pro země subsaharské Afriky dlouhodobé institucionální důsledky, což lze opět dát do souvislosti se současnou nestabilitou jejich státních orgánů. Nunn (2008) názorně dokládá, že otrokářství v zemích subsaharské Afriky zbrzdilo hospodářský vývoj, a tento dopad se negativně podepisuje i na státních orgánech. Obchod s otroky nahrával nedůvěře ke státním orgánům a konsolidaci úzce lokálních etnicit, což zamezovalo hladkému fungování vztahu mezi původně slabým státem a společností.59 Nedávný příspěvek autorů Nunn a Wantchekon (2009) rovněž demonstruje, že otrokářství mělo dlouhodobý nepříznivý dopad na společenský kapitál, neboť „důvěra jednotlivců k jejich příbuzným, sousedům a místní správě je menší, pokud byli jejich předkové zásadně ohroženi otrokářstvím,“60 což může působit jako stimulant nepříznivých účinků nestability státu. Nunn a Puga (2009) ukazují, že kvůli otrokářství se z drsných krajinných podmínek stalo pro země subsaharské Afriky požehnání – zatímco přímo se projevovaly jako překážka hospodářskému rozvoji, jejich nepřímý – a podstatnější – účinek byl ochrana populace před nájezdy otrokářů.

51 52 53 54 55 56 57 58 59 60

Herbst 2000, str. 72. Herbst 2000, str. 78. Herbst 2000, str. 35. Herbst 2000, str. 11. Herbst 2000, str. 39. Barfield 1993, str. 38. Clapham 1996, str. 28. Nunn 2008. Collier 2009b; Kaplan 2009. Nunn a Wantchekon 2009, str. 43. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

55

R O Z V O J I


Kapitola 3

7. ZÁVĚRY Geografické shlukování nestabilních států subsaharské Afriky naznačuje, že nestabilita má určité společné prapříčiny, které se pojí s individuálními hybnými silami každé země. Argumenty, jimiž se zaobírala tato kapitola, podporují názor, že nestabilitě státních orgánů připravily půdu historické faktory. Utváření koloniálních států v době Honu o Afriku s sebou přineslo určité institucionální rysy, které stále vyplouvají na povrch i v dnes převládajících státních strukturách. Dosažení politické nezávislosti ani desítky let, které od té doby uplynuly, vývoj států subsaharské Afriky pod vlivem minulosti nijak zásadně nepozměnil. Ačkoliv se koloniální období na nestabilitě státních orgánů v subsaharské Africe nejspíš zásadně podepsalo, není v tomto ohledu jediným historickým faktorem, neboť předkoloniální éra měla na budoucí institucionální rozvoj regionu také určitý dopad. Jak předkoloniální, tak koloniální období měla dlouhodobý dopad nejen na formální strukturu státních orgánů, ale dokonce i na jiné společenské faktory určující nestabilitu či pevnost politické jednotky. Konkrétním příkladem je vymezení etnické příslušnosti, hluboce ovlivněné jednak otrokářstvím předkoloniální éry, jednak přísnějším přístupem k takovému vymezení a zvýšeným důrazem na jeho společenský význam ze strany koloniálních správ. Přestože minulost je u nestability důležitým faktorem, analýza v této kapitole nepřipouští, aby byly od minulosti subsaharské Afriky k současné rozšířené státní nestabilitě činěny nějaké deterministické zkratky. Vývojová rozmanitost u státních orgánů jednotlivých zemí svědčí o tom, že efektivní státní struktury mohou vzniknout i v kontextu, kdy pravděpodobný vývoj státu mohou zhoršovat historické či geografické faktory. Přesto bychom neměli mít u států subsaharské Afriky ohledně stálosti jejich struktur přehnaně optimistická očekávání.

56


KAPITOLA 4 EKONOMICKÉ FAKTORY MOHOU ZVYŠOVAT NESTABILITU Vývoj nestability státu není jednoduchý řetězec příčin a následků či důsledek jednoho jediného činitele. Na tento vývoj působí souhrn a kombinace výsledků řady rizik a tlaků, kumulativních pozitivních mechanismů a vhodných příležitostí, které ovlivňují fungování i legitimitu státního aparátu. Původ současných státních institucí sahá k historickým kořenům formování státu a jejich interakci s dalšími okolnostmi, jako jsou například charakteristické geografické znaky nebo určitá etnika či náboženské skupiny. Jejich vývoj je zase provázán s exogenními a endogenními ekonomickými faktory, které jsou-li zasazeny do institucionální struktury, mohou zintenzívnit státní nestabilitu. To může státní orgány poslat na sestupnou spirálu, kdy jsou jejich schopnosti čím dál víc ohrožovány, anebo to může stát naopak posílit, a to prosazováním stability, legitimity a zodpovědnosti. Reformy, rozvojové politiky, vnější ekonomické otřesy a hybatele – v závislosti na historickém odkazu a působení národních vlád a mezinárodních institucí – mohou nestabilitu podněcovat, ale také vytvářet prostor pro její překonání.1

1. EKONOMICKÉ FAKTORY SE PODEPISUJÍ NA NESTABILITĚ STÁTU  A NAOPAK Směr a úroveň hospodářského rozvoje mohou státní nestabilitu ovlivnit, ale zároveň se od ní mohou také odvíjet.2 Ekonomické vztahy určují, zda zájmy a podněty budou působit společně, či si naopak konkurovat, a člení společnost do jasně odlišených sociálních skupin. Hromadění zdrojů pro budování státu a za účelem jejich rozdělení v rámci společnosti je navíc ovlivňováno modelem ekonomického rozvoje. Mnoho postkoloniálních států například ve snaze osvobodit se od svých bývalých kolonizátorů, kteří kupovali jejich produkty (a zaručovali tak exportní trh), zavádělo vnitřní politiky orientované na nahrazení dovozu, čímž často velmi neoptimálním způsobem posilovalo roli státu. Tato kapitola analyzuje hospodářské procesy, které jsou pro nestabilní státy typické a úzce souvisejí se stavem nestability – od slabé správy a korupce až ke kořistnickému chování a konfliktům. Zabývá se také tím, jak mohou tyto faktory vzájemně interagovat a zhoršovat státní nestabilitu – či vytvářet pozitivní koloběh rychlejšího růstu a silnějších orgánů. Cílem je vyzdvihnout načasování a časovou konzistenci při posuzování různých aspektů nestability. Přesněji: • Otevřenost obchodu ovlivňuje nestabilitu potenciálními zisky z obchodu, které mohou zemím pomoci vymanit se z nestability a přiblížit se k odolnosti, ale také hodnotou sporných zdrojů, náklady ušlé příležitosti ze sporu a možnostmi tajných dohod mezi soukromými jednateli a veřejnými činiteli. • Přímé zahraniční investice (FDI) mohou podnítit konkurenceschopnost v místním hospodářství tak, že zlepší účinnost přerozdělování domácích zdrojů a omezí pronájmy a negativní vedlejší dopady na veřejnou správu. V takovém případě mají FDI kladný vliv na růst, jehož rozsah se odvíjí od daného sektoru a od počtu vytvořených pracovních míst. Bez potřebných podnětů a regulace však mohou zahraniční investoři přispět i ke špatné správě a korupci nebo se přímo či nepřímo podílet na „válečném hospodářství“ a na financování vojenských diktátorů a společenských konfliktů. • Přírodní bohatství může státním orgánům pomoci vykonávat svou funkci, přičemž vládním příjmům většiny nestabilních států přispívají zejména daně z čerpání zdrojů (kapitola 2). Nestabilní státy jsou však také náchylné k zacyklení v bludných kruzích spojujících řízení přírodních zdrojů s upadajícími schopnostmi státu – tzv. prokletí přírodních zdrojů. Hojnost přírodních zdrojů má kladný účinek na růst v zemích s dobrou státní správou, avšak ve státech se slabými orgány má efekt negativní.3 A protože pro nestabilní státy je charakteristická právě slabá státní správa, přírodní zdroje pro ně mohou představovat prokletí mnohem pravděpodobněji než pro ostatní africké státy, kde přírodní zdroje zejména zvyšují růst stimulovaný vývozy. V této situaci jsou velice podstatné mezičasové kompromisy. Přírodní zdroje nabízejí příjem „okamžitě“, často za cenu nižšího příjmu v budoucnosti. Aby tedy byly účinně spravovány, je zapotřebí dlouhého časového horizontu, což pro vlády, které mohou být nelegitimní či jsou vystaveny riziku svržení, není nijak snadné. 1 2

3

Fosu 2009. Robinson (2009) tvrdí, že zajímavý příklad vzájemného virtuálního působení mezi hospodářským vývojem a konsolidací státu představuje Botswana. Po vyhlášení nezávislosti v roce 1966 začínala Botswana za podobných podmínek jako ostatní subsaharské země, které následovaly méně úspěšnou a méně poklidnou dráhu formování státu a hospodářství. Stejně jako ony se i Botswana vyznačovala obrovskou chudobou, rozšířenou negramotností, chabou infrastrukturou, pozůstatky kolonizace a četností etnických skupin. V zemi byl nicméně hojný dobytek, stejně jako v Súdánu a Somálsku, a jako Angola a Sierra Leone měla zásoby diamantů. Zformování moderního státu – založeného na „dlouhém procesu utváření státu a orgánů, převzatém od států Tswana“ – nabízí podle Robinsona klíč k objasnění botswanského úspěchu a zároveň ukazuje rozhodující roli státních orgánů pro ekonomický rozvoj a efektivitu hospodářských politik a rámců. Mehlum a kol. 2006. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

57

R O Z V O J I


Kapitola 4

• Drastické proměny přístupu k půdě a vodě mají důsledky na udržitelnost životního prostředí, zajištění potravin a na poměr sil. Tyto faktory se úzce vztahují k obchodu a FDI a mohou ovlivnit sociální stabilitu, státní nestabilitu a hospodářský růst. • Organizace zajištění potravin je klíčovým úkolem vlády, proto mají důsledky nestability vliv na zajišťování potravin. Vnímání neschopnosti či neochoty státu vypořádat se s věčným nedostatkem potravin nebo ochránit své obyvatele před potravinovým šokem může podkopat důvěru ve veřejné instituce a tím i legitimitu vlády.

2. OTEVŘENOST OBCHODU MŮŽE ZVÝŠIT, NEBO SNÍŽIT MÍRU STÁTNÍ NESTABILITY Zatímco nestabilita státu může ovlivnit dopad otevřenosti obchodu na hospodářské výsledky, mezinárodní obchod může zase ovlivnit nestabilitu. Hlavní účel obchodní otevřenosti je změnit strukturu relativních cen zboží a služeb obchodovaných se zbytkem světa. V prostředí nedokonalé státní správy a slabého prosazování práva interaguje otevřenost obchodu s nestabilitou a zapříčiňuje distribuční důsledky, podporuje ekonomický růst a ovlivňuje hodnotu sporných zdrojů, příležitosti ke korupci, náklady ušlé příležitosti z konfliktu, rozhodování mezi přínosnou a kořistnickou činností a možnosti udržení postavení. V jasně daném institucionálním rámci, kde stát zajišťuje bezpečnost, vlastnická práva a plnění smluv, otevřenost obchodu obvykle přináší souhrnné zisky. Ovšem v případě slabého institucionálního rámce je tomu jinak. I pokud existuje možnost celkového zisku z obchodu, jeho rozdělování může vyvolávat konflikty a mít destabilizační účinek, obzvláště když v zemi buď vůbec neexistují orgány zodpovědné za řešení konfliktů nebo byly zrušeny. Kromě toho může tuto stránku ovlivnit i struktura komparativních výhod země. Vyloučení některých ohrožujících skupin ze sdílení státních zásob je samozřejmě pravděpodobnější v případě, kdy se země spoléhá na „bodové“ přírodní zdroje (paliva, nerostné suroviny a plantážní plodiny jako cukr či bavlna), než tehdy, má-li výrobní průmysl a vyváží-li zemědělské produkty z rozptýlených zdrojů (zvířata a zemědělské plodiny z malých rodinných farem, jako například rýže a pšenice).4 Příkladů se najde mnoho, od občanské války v Nigérii ve druhé polovině 60. let 20. století po podobné konflikty v Angole a Demokratické republice Kongo. A naopak když jsou produkce i výhody rozšířeny po celých zeměpisných oblastech, mezi etnickými skupinami i městskými centry, riziko násilných projevů mezi občany se výrazně snižuje. Otevřenost může mít také zpětnou vazbu na vertikální vztahy mezi státem a společností. Otevřenost obchodu se může například vzájemně ovlivňovat s charakterem státních orgánů a druhem přerozdělujících politik volených vládními elitami. Může však také oslabit místní ekonomické vazby mezi elitou a ostatními společenskými skupinami a to může následně vést ke vzniku negativních podnětů pro elitní skupinu, aby neinvestovala do místních veřejných statků či upřednostnila neefektivní politiky s cílem uchování vlastního postavení.5 Empirické důkazy o propojení mezi obchodní integrací a vznikem domácích konfliktů a občanských válek se staly předmětem mnoha analýz. Chauvet a kol. (2007) považují obchod za stimul občanských válek či za prostředek financování vzpoury. Existují síly, které působí v opačných směrech – některé kvůli vysokým alternativním nákladům na konflikty riziko válek snižují, jiné jej však zvyšují, neboť obchod poskytuje náhradní zdroje spotřeby a příjmu domácímu sektoru výroby, který může být válkou zničen. Nedávné kvantitativní studie provedené napříč zeměmi naznačují, že otevřené země jsou stabilnější než země uzavřené a také méně náchylné k občanským válkám, ačkoliv jsou patrné významné kompromisy. Martin a kol. (2008) prohlašují, že obchodní integrace může válkám zabránit, pokud jsou obchodní zisky v průběhu občanské války vystaveny riziku. I otevřenost však může působit jako pojistný mechanismus a snížit alternativní náklady válek. Přesněji řečeno, otevřenost obchodu má na pravděpodobnost výskytu občanských válek protikladné účinky: Může zabránit těm nejvážnějším (tj. těm, které ničí největší objem obchodu), ale může také zvýšit riziko konfliktů menšího rozsahu. Bussmanová a kol. (2005) se ve své studii, která se soustředí na subsaharskou Afriku, zabývá vlivem otevřenosti obchodu a liberalizace na vypuknutí vnitřních válečných konfliktů v 37 zemích v období let 1980 až 2000 a podporuje názor, že jakmile proběhne restrukturalizace ekonomiky, má ekonomická otevřenost na mír a stabilitu kladný účinek. Z krátkodobého hlediska může ovšem liberalizace obchodu v průběhu zavádění reformních opatření riziko občanské války a konfliktu zvýšit.

4 5

Isham a kol. 2005. Příklad poskytuje Segura-Cayuela (2006). Jakmile politická elita není ochotná podílet se na zajišťování veřejných statků a nemá kapacitu na to, aby zvýšila daně, obvykle se snaží získat zdroje pomocí narušování cen. Rozsah těchto přivlastňovacích politik je však omezen skutečností, že obchodní zájmy elit se mohou do jisté míry doplňovat s produkcí ostatních sociálních skupin. V takovém případě zmenšuje obchodní otevřenost alternativní náklady přivlastňovacích cenových politik. S ohledem na obchodní integraci je pravděpodobné, že ceny produktů budou stanoveny mimo domácí ekonomiku, a tím se v jistém smyslu přeruší užitek, který elita získává z deformačních kroků na úrovni místního hospodářství. To privilegovanou vrstvu opět přiměje k tomu, aby relativními domácími cenami manipulovala ještě více, a získala tak výnosy z ostatních vrstev. Tato úvaha napovídá, že obchodní integrace může mít pro země, jež charakterizuje nízká politická účast a neschopnost či nechuť elit reagovat na potřeby zbytku společnosti, škodlivé následky.

58


Ekonomické faktory mohou zvyšovat nestabilitu

Předcházející diskuze naznačuje nutnost politického kompromisu mezi krátkodobými riziky obchodní reformy a dlouhodobými zisky z otevřenosti – a mezi předcházením vážným konfliktům a přetrvávajícím rizikem vyhrocených situací menšího rozsahu. Možné řešení těchto kompromisů může spočívat v odškodnění těch, kteří bezprostředně přicházejí o zisk, aby se snížilo krátkodobé riziko politické nestability a ekonomika získala dostatek času na to, aby dosáhla dlouhodobého stavu, kdy už reformy přinášejí zisk většině jedinců.

3. OBOUSTRANNÁ SPOJITOST MEZI PŘÍMÝMI ZAHRANIČNÍMI INVESTICEMI A NESTABILITOU Zatímco odborná literatura připouští negativní dopad špatné domácí vlády a korupce na příliv FDI, nedávné práce poskytují empirické údaje o opačném účinku FDI na vládnoucí struktury přijímající země a krajní projevy nestability – konflikty a občanské války. Nedávný výzkum o vztahu mezi přímými zahraničními investicemi a konflikty přesvědčivé empirické důkazy nepřinesl. Polachek a kol. (2005)6 uvádějí, že FDI snižují pravděpodobnost mezinárodního konfliktu a spolu s investicemi se na omezování konfliktů podílí také obchod. Gissingerová a Gleditsch (1999)7 naproti tomu tvrdí, že v nejchudších zemích mají FDI pozitivní efekt na ekonomický blahobyt, avšak negativní dopad na distribuci a politické nepokoje. Podle Barbieriové a Reuvenyho (2005)8 FDI v nejméně rozvinutých zemích zkracují průběh občanských válek, ale nesnižují pravděpodobnost jejich vypuknutí. Empirická literatura neposkytuje žádný rozhodující důkaz, který by podpořil hypotézu pozitivní souvislosti mezi FDI a dalšími aspekty státní nestability, jako je například korupce. Podle nedávné analýzy zemí, kterou provedli Larrain a Tavares (2007), FDI v přijímající zemi významně omezují korupci. Výsledky analýzy zahrnují několik určujících faktorů otevřenosti vedle intenzity obchodu a průměrné sazby, jako například závislost na přírodních zdrojích, etnická roztříštěnost, velikost ekonomiky a vládních výdajů.9 Vztah mezi FDI a korupcí však může záviset na míře rozvoje a demokracie v přijímající zemi. Zhu (2007)10 například poskytuje empirický důkaz pro názor, že toky FDI pravděpodobně omezí korupci v rozvinutějších demokraciích, zatímco míru korupce v méně rozvinutých, nedemokratických zemích spíše zvýší. Přestože tyto výsledky nejsou konečné, zdůrazňují těžké úlohy politik přímých zahraničních investic. Aby bylo možné zachytit ekonomické výhody FDI, bude nejspíš nejprve nutné překonat státní nestabilitu a vybudovat silné demokratické orgány. Zadruhé, i když otevřenost k přímým zahraničním investicím může v nestabilním prostředí omezit riziko vnitrostátních konfliktů, vyžaduje také určitou formu regulace, aby byly investice využívány kvalitně a nekladl se důraz pouze na jejich kvantitu. Aby FDI přispívaly místním ekonomikám, je pro ně samozřejmě velmi podstatný zákonný a účetní rámec, který podporuje transparentnost a zodpovědnost v zemích původu investorů. Vhled do souvislostí mezi FDI a státní nestabilitou můžeme získat při bližším pohledu na hlavní příjemce toků přímých zahraničních investic v subsaharské Africe. Pouze ve 13 z 29 nestabilních zemí subsaharské Afriky dosahuje podíl toku FDI na HDP vyšších hodnot, než je subsaharský průměr (který je se svými 3,2 %, oproti 4,8 % v jihovýchodní Asii sám o sobě nízký). Většina z nich je bohatá na ropu a přírodní zdroje (Angola, Čad, Republika Kongo, Rovníková Guinea, Nigérie, Svatý Tomáš a Princův ostrov, Sierra Leone a Súdán).11 Proto je k pochopení dopadu FDI na nestabilitu zemí nejprve zapotřebí porozumět vlastnictví přírodního bohatství. Zatímco vliv FDI na růst a omezování chudoby tedy může být potenciálně kladný, v případě málo kvalitních orgánů převládají negativní externality, které zvyšují pravděpodobnost konfliktu a špatné správy. Výsledný bludný kruh pak zvyšuje dopad FDI na nestabilitu. Aby se tento bludný kruh změnil na pozitivní koloběh, musí se vlády (jsou-li legitimní) zavázat ke spravedlivé distribuci zisků tím, že si samy svážou ruce. Kvůli nízké důvěryhodnosti vlád v nestabilních zemích se však pozitivní koloběh jeví jako nepravděpodobný, dokud vnější aktéři (například mezinárodní organizace) nevyvinou tlak na vytvoření závazků a nezaručí se za jejich plnění.

6 7 8 9 10 11

Polachek a kol. 2005. Gissingerová a Gleditsch 1999. Barbieriová a Reuveny 2005. Viz Larrain a Tavares 2007. Zhu 2007. Výše podílu FDI na HDP se v těchto zemích pohybuje od 5 % v Angole až k 27 % v Rovníkové Guineji. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

59

R O Z V O J I


Kapitola 4

4. PŘÍRODNÍ BOHATSTVÍ MŮŽE ZHORŠIT SPRÁVU Hojnost přírodních zdrojů představuje obrovský příležitost pro hospodářský vývoj a státní konsolidaci. Stát bohatý na přírodní zdroje má prostředky na to, aby vykonáváním svých funkcí, zejména poskytováním veřejných výdajů na hospodářský rozvoj a omezování chudoby, posílil své postavení a možnosti. Tento proces však mohou ohrozit nepříznivé mechanismy – závislost na zdrojích může způsobit hospodářskou nestabilitu, která se poté může zvrhnout v nestabilitu politickou. Hojnost přírodních zdrojů může skutečně bránit kvalitní správě, klíčové složce fungování státu, a tak zvyšovat riziko nestability státu. Aby se však hojnost zdrojů změnila ve všeobecně dobrou ekonomickou výkonnost a vyšší životní standard, je dobrá státní správa v těchto zemích nejspíš ještě důležitější než v ekonomikách chudých na přírodní zdroje. Vzájemné působení hojnosti zdrojů a chabé státní správy může nestabilitu státu posunout blíže nepříznivému vývoji. Přírodní zdroje mohou tedy pro země, jež jimi oplývají, být jak požehnáním, tak prokletím.12 Empirické studie potvrzují, že bodové přírodní zdroje a zisky z pronájmu zdrojů podporují korupci a zpomalují hospodářský a institucionální rozvoj. Jelikož několik nestabilních zemí disponuje obrovským bohatstvím přírodních zdrojů, ale zároveň trpí nízkou úrovní správy, je nutné definovat, jak hojné přírodní zdroje mohou zvětšit státní nestabilitu (popř. jaké kroky mohou být učiněny, aby se využily možnosti dané přírodním bohatstvím a ekonomika se transformovala na hospodářství s převládajícím vývozem). Zpracování ložisek přírodních zdrojů – od vyhledávání přes dobývání až po řízení příjmů – souvisí se zodpovědností vlády. Hojnost přírodních zdrojů zvyšuje možnosti úřadující vládě zdroje odebrat (viz kapitola 2). Usilování o výnos může mít různou podobu – od korupce přes krádež po konflikt. Pronájem přírodních zdrojů může ve skutečnosti vést až ke svržení vlády skrze vzpoury jak na regionální, tak na národní úrovni. Jelikož změny komoditních cen ovlivňují četnost a trvání občanských válek, soustředila se nejčerstvější diskuse na způsoby, jakými by primární komodity mohly ovlivnit riziko konfliktu.13 • Zaprvé, zisky z vývozu primárních komodit mohou financovat vystupňování a přetrvávání konfliktu. • Zadruhé, vzpoury mohou být motivovány touhou zmocnit se pronájmů, což je snazší v prostředí bezpráví, které může vzniknout právě v důsledku konfliktu. • Zatřetí, přírodní zdroje zvyšují pravděpodobnost separatistických válek. Hojnost zdrojů může také pozměnit zájmy a chování úřadující vlády. Správa pak může upadat v několika směrech: • Pokud vláda využívá část peněz ze zisků z pronájmu k udržení své moci skrze patronát, pak mohou zisky z pronájmu přírodních zdrojů i v demokratickém systému snížit voličskou zodpovědnost. Kupování hlasů je přímější forma odklonu voleb od zodpovědnosti, proto může zisk z pronájmu přírodních zdrojů podkopat funkci voleb a vyvolávat ve vládách touhu udržet se u moci. • V autokratickém systému mohou zisky z pronájmu zdrojů snížit účinnost zodpovědnosti, čímž se omezuje pečlivé přezkoumávání a omezuje tlak na vládu, aby plnila potřeby obyvatel. • Zisky z pronájmu přírodních zdrojů mohou pozměnit pravděpodobnost postavení demokracie nad autokracií. • Mohou také oddálit zásadní změny těžce dysfunkčních politik. Skutečnost, že hojnost přírodních zdrojů obvykle zajišťuje příjmy z pronájmů, může obzvláště v nestabilních státech, kde není pevně zakotven právní řád, vytvořit prostředí, v němž je obtížné dosáhnout hospodářského pokroku – prostředí ohroženější sociálními a politickými nepokoji. Současná literatura uvádí nesčetné důkazy o tom, že závislost na zdrojích vytváří ekonomickou nestabilitu a podněcuje neschopnost vyvinout pracovní strategie, které by se nevztahovaly výhradně k přírodním zdrojům.14 Pokud stát nemůže vytvořit právní rámec v podobě průzkumných a těžebních licencí na zpracování zdrojů a jejich dobývání, pak je pravděpodobný výskyt špatné distribuce, cílů udržet vlastní postavení a neefektivity. Ke špatné distribuci dochází z důvodu prostorového umístění přírodních zdrojů, ke snaze upevnit vlastní postavení proto, že vlastnictví je určováno reálnou kontrolou nad územím, a k neefektivitě kvůli nejistotě v oblasti udržení kontroly. Pokud je ovládnutí území vnímáno jako pravděpodobně dočasné, soukromý sektor se snaží vyčerpat zásoby co nejrychleji, přestože pro celou společnost to představuje vyšší náklady.

12 13 14

Pro podrobnější analýzu tohoto problému viz podkladové dokumenty autorů Collier (2009) a Collier a Venables (2009). Viz podkladový dokument Reynal-Querolové (2009). Většina odborných materiálů se soustředí na koncept závislosti na zdrojích, nikoliv jen na jejich dostupnost, což znamená, že existují země, které mají diverzifikovanější ekonomiku a na přírodních zdrojích nejsou tolik závislé.

60



Dalším důsledkem je fakt, že neexistence vlastnických práv, která je v nestabilních zemích velmi obvyklá, se vzájemně ovlivňuje s nedostatkem informací. Stejně jako v případě vynálezů je podnět k provádění průzkumu mizivý, pokud objev není chráněn.15 Efektivnější je počkat, až ložisko najde někdo jiný, a pak je ovládnout, byť s pomocí násilí. Mnoho zdrojů tak zůstává neodhaleno.

Rámeček 4.1: Smluvená pravidla a Listina o nakládání s přírodními zdroji (Natural Resource Charter) Smluvená pravidla či smluvní závazky mezinárodního působení mohou být důležitá. Jako příklad lze uvést iniciativu pro transparentnost těžebního průmyslu (Extractive Industries Transparency Initiative, EITI), kimberlyský proces (který vyžaduje, aby obchodované diamaty nesly certifikát o tom, že nepocházejí z oblastí sužovaných konflikty) a nejnovější Listinu o nakládání s přírodními zdroji. Listina obsahuje soubor pravidel pro vlády a společnosti, která jim mají umožnit efektivně využívat příležitostí vytvářených přírodními zdroji. Jejím účelem je pomáhat vládám a společnostem v zemích bohatých na neobnovitelné zdroje spravovat tyto zdroje způsobem, který zajistí ekonomický růst, podpoří blahobyt obyvatelstva a je udržitelný z hlediska životního prostředí. Má také za cíl zajistit, aby země nepromeškaly příležitosti vytvářené novými objevy a prudkým nárůstem cen komodit. Listina o nakládání s přírodními zdroji je výjimečná v tom, že je postupně utvářena participačním procesem řízeným vědeckým výzkumem. „LISTINA OBSAHUJE DVANÁCT BODŮ ..., KTERÉ STRUČNĚ VYSTIHUJÍ VOLBY A NAVRHOVANÉ STRATEGIE, JEŽ BY SI VLÁDY MOHLY OSVOJIT, ABY ZVÝŠILY NADĚJI NA UDRŽITELNÝ HOSPODÁŘSKÝ ROZVOJ Z ČERPÁNÍ PŘÍRODNÍCH ZDROJŮ:16 • Zpracování přírodních zdrojů by mělo být naplánováno tak, aby byl zajištěn maximální užitek pro obyvatelstvo dané země. • Čerpatelné zdroje jsou veřejná aktiva a rozhodnutí o jejich těžení by mělo být transparentní a mělo by podléhat dohledu kvalifikovaných zástupců veřejnosti. • K udržení hodnot a zajištění integrity je nezbytná konkurence. • Finanční podmínky musí být pevně zakotveny, aby odolaly měnícím se okolnostem, a musí zajistit, aby země získala plnou hodnotu poskytovanou svými zdroji. • Národní společnosti zabývající se zdroji by si měly konkurovat a neměly by být zodpovědné za regulační funkce či jiné aktivity. • Projekty v oblasti přírodních zdrojů mohou závažně ovlivňovat životní prostředí a společnost. S těmito důsledky je nutné ve všech fázích projektu počítat a zmírňovat je. • Zisky z přírodních zdrojů by měly být využívány především k prosazování trvalého celkového růstu, a to pomocí umožňování a udržování vysoké míry domácích investic. • Efektivní využívání zisků z přírodních zdrojů vyžaduje postupné vybudování sféry domácích výdajů a vyrovnání proměnlivých příjmů. • Vlády by měly využívat bohatství přírodních zdrojů k posílení efektivity a užitkovosti veřejných výdajů. • Vlády by měly investovat takovým způsobem, aby umožnily soukromému sektoru reagovat na strukturální změny v ekonomice. • Vlády zemí, v nichž sídlí těžební společnosti a kde se nacházejí mezinárodní kapitálová centra, by měly vyžadovat a prosazovat osvědčené postupy. • Každá těžební společnost by se při uzavírání smluv i v oblasti provozu a plateb měla řídit mezinárodními osvědčenými postupy.“ Iniciativu EITI přijalo několik nestabilních států subsaharské Afriky s cílem posílit správu země pomocí prověření a plného zveřejnění plateb společností a vládních příjmů z ropy, plynu a těžby. Společnosti zabývající se ropou, plynem a těžebním průmyslem souhlasily s tím, že iniciativu podpoří. Přistoupení k EITI je významný signál vládního závazku k transparentnosti.

15

16

Podobný problém analyzuje Dixit (1989) v oblasti FDI. Zatím poslední příklad je úspěšná těžba ropy v Ghaně, která následovala po vylepšení oblasti vlastnických práv. Převzato z http://www.naturalresourcecharter.org/index.php/en/the-precepts, ověřeno k 5. říjnu 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

61

R O Z V O J I


Kapitola 4

Na domácím trhu lze vytvořit mechanismy plnění závazků tak, že společnosti budou uzavírat dlouhodobé smlouvy a budovat si dobrou pověst. Mohlo by také být možné vytvořit finanční ústavu, v jejímž rámci by se určitý podíl příjmů odkládal na dlouhodobé použití. Niger a Libérie dokonce oslovily partnery, kteří jim poskytují pomoc, s žádostí o odbornou právní podporu při zadávání smluv. V Mosambiku napomáhá analytická práce rozvoji dialogu o řízení veřejných výdajů a finanční zodpovědnosti v kontextu rostoucích příjmů z těžby nerostných zdrojů. Některé země žádají podporu při vydražování licencí a vyjednávání smluv s hlavními investory, při řízení proměnlivých toků příjmů z oblasti komodit a při vylepšování složení a kvality veřejných investic.

5. STÁTNÍ SPRÁVA OVLIVŇUJE VZTAH MEZI PŮDOU A NESTABILITOU Vládní kroky mají obvykle vliv na zásadní změny v přístupu k půdě. Dochází k rozsáhlým reformám držby půdy a pozemkových politik (zdanění, přidělování a registrace pozemků a nákupy s regulační funkcí formou „land contract“ a regulační trhy) na snížení chudoby, zvýšení zemědělské produktivity a zachování životního prostředí. Pozemkové politiky však nejsou neutrální, a mohou vzbudit společenské napětí. Africké konflikty ukazují, že špatně pojaté reformy držby půdy představují skryté přitěžující činitele – omezí-li se značné části společnosti přístup k půdě, může to vést k pocitům křivdy, frustracím, nedostatečnému zajišťování potravin a nerovnováze politických sil.17 V Zimbabwe začala pozemková reforma v roce 1980 a později zde došlo ke „zrychlenému odsunu“ s tvrdým dopadem na zemědělství, neboť v jeho důsledku lidé ve velkém přicházeli o pracovní místa, nebyly dostatečně zajišťovány potraviny a docházelo k násilným reakcím.18 Půda představuje problém i v dalších zemích, které prošly zdlouhavou krizí – např. v Demokratické republice Kongo, Somálsku a Súdánu.19 V Súdánu vstoupil v roce 1970 v platnost zákon o neregistrovaných pozemcích, který zrušil zvyková práva na užívání půdy a vytvořil právní rámec pro to, aby půdu skupovaly rozsáhlé mechanizované zemědělské firmy. To se například v Núbijském pohoří projevilo tím, že byli ve velkém odstaveni drobní zemědělci a kočovní pastevci – podle odhadů padla na tyto zemědělské programy polovina celkové rozlohy plání (nejlepší půdy v oblasti).20 V nedávné době vyvstal v subsaharské Africe nový jev, který by mohl mít závažné dopady na užívání půdy a přístup k ní. Poté co odezněla potravinová a ropná krize, a navzdory krizi hospodářské a finanční se zvedla vlna nákupů zemědělské půdy ze strany zahraničních a domácích investorů a podnítila vzrušenou debatu. Zdá se, že hlavními investory do africké půdy jsou vlády a soukromé firmy Číny, Spojených arabských emirátů, Indie, Jižní Korey a EU, mezinárodní tisk však přináší zprávy o rozsáhlých pozemkových obchodech uzavíraných i s jinými investorskými zeměmi, jako jsou Spojené státy, Libye a Egypt. Předběžné důkazy21 naznačují, že k FDI do africké půdy obvykle dochází v malé skupině zemí (Súdán, Mosambik, Madagaskar, Etiopie), tento trend se ale šíří i do jiných oblastí kontinentu – v poslední době byly zaznamenány značné investice do zemědělské půdy v Angole, Demokratické republice Kongo, Ghaně, Libérii, Nigérii a Tanzanii. Pro africké zemědělství a africký lid to může mít hluboké a dlouhodobé následky, které nebude možné snadno zvrátit. Rozsah následků ještě nelze do značné míry stanovit, neboť jsou k dispozici jen omezené kvalitativní a kvantitativní údaje, ale dostupné důkazy svědčí o tom, že nejde o okrajový jev. Jen v pěti afrických zemích (Etiopie, Madagaskar, Mali, Mosambik a Súdán) byly od roku 2004 schváleny rozsáhlé22 pozemkové obchody čítající 2,5 milionu hektarů půdy a smlouvy čekající na schválení by tato čísla posunuly ještě výše.23 Tato vlna se teprve dává do pohybu, ale mohla by růst a pro rozvoj nestabilní země představovat nebezpečí. Je proto důležité sledovat veškeré potenciální negativní dopady této „specifické“ formy FDI do zemědělství na společenskou stabilitu a nestabilitu státu a předcházet jim. Vědomí, že v Africe je ve značné míře dostupná a dosažitelná zemědělská půda a málo využívané vodstvo, vedlo k probuzení zájmu o ně, avšak spouštěcím mechanismem se stal nejnovější vývoj cen potravin a ropy a protekcionistické reakce některých hlavních vývozců potravin. Vyšší poptávka po potravinách vyžadujících technologie produkce náročné na půdu (např. produkce masa a mléčných výrobků), rostoucí poptávka po energetických alternativách k fosilním palivům, zhoršující se nedostatek vody k využití

17 18 19 20 21 22 23

Vlassenroot a kol. 2006. Sachikonye 2003; Pons-Vignon a Solignac Lecomte 2004. Alinovi a Russo 2009. Pantulianoová 2008. Tyto důkazy podávají Cotula a kol. 2009; von Braun a Meinzen-Dicková 2009; GRAIN 2008. Nad 1 000 hektarů. Cotula a kol. 2009.

62



v produkci a pomalý růst produktivity farem – a v některých oblastech i omezení produkce farem – si žádají jejich rozšiřování. Dovozci potravin mohou být méně ochotní svěřit zajišťování potravin mezinárodním trhům, a schůdnější strategií se tak pro země stává zadat produkci potravin vnějšímu subdodavateli. Vazbu mezi FDI a zahraničními politikami na straně jedné a národními zájmy na straně druhé posiluje stále intenzivnější působení státních podniků a státních investičních fondů na mezinárodních trzích. Přestože většinu pozemkových obchodů uzavírají soukromí a zahraniční investoři, v některých zemích stoupá zájem o nákup zemědělské půdy i u investorů národních, přičemž investice často podporuje vláda. Rozsáhlé investování do pozemků propagují a podporují vlády jak země původu investorů, tak země disponující pozemky, do nichž se investuje.24 Mnoho afrických zemí se nyní snaží vzrůstající hodnoty pozemků a vody využít. Proto se v rámci pozemkových obchodů od investorů vyžaduje, aby se zavázali k investicím, budování infrastruktury či vytváření pracovních míst. Smyslem je propagovat hospodářský rozvoj země a snížit chudobu směnou hojných zdrojů za nedostatkové – půdu za kapitál, infrastrukturu, technologie a dovednosti. V mnoha afrických zemích, zejména v nestabilních, žije většina lidí ve venkovských oblastech. Rozvoj zemědělství může vést ke snížení chudoby a hospodářskému rozvoji a investice do infrastruktury, know-how a technologií mohou mít významný pozitivní vliv v podobě vedlejších ekonomických účinků.

Rámeček 4.2: Rozsáhlý nákup půdy v Africe – analýza pozemkových obchodů Lorenzo Cotula, Výzkumný pracovník – právo a udržitelný rozvoj, Mezinárodní ústav pro životní prostředí a rozvoj Pozemkové obchody jsou zahrnuty do jedné nebo několika smluv. Ty je třeba přezkoumat spolu s jinými právními texty vymezujícími jejich širší právní kontext, včetně vnitrostátního a mezinárodního práva. Uzavírané smlouvy mají složitý charakter a u jednotlivých zemí, a dokonce i projektů se značně liší. K tomu, aby byly identifikovány trendy ve smluvní praxi a srovnány smluvní možnosti, je zapotřebí rozsáhlejšího úsilí, avšak i analýza malého množství smluv uzavřených v Africe vyzdvihne určité klíčové problémy. STRANY A CELKOVÁ STRUKTURA Ve své základní podobě zahrnují pozemkové obchody alespoň dvě strany. Na jedné straně stojí nabyvatel, obvykle soukromá či státní společnost, ale může se rovněž jednat o zahraniční vládu kupující půdu přímo – například v rámci „zvláštní zemědělské investiční dohody“ podepsané v roce 2002 mezi Sýrií a Súdánem. Na druhé straně dohody figuruje dodavatel půdy, buď vláda, nebo ve vzácnějších případech soukromý vlastník půdy. Za touto zdánlivou jednoduchostí se skrývá spletitost. Každý „obchod“ může zahrnovat několik smluv a právních nástrojů – od rámcové smlouvy nastiňující klíčové rysy celého obchodu, v níž se vláda země disponující půdou zavazuje dát investorovi pozemek k dispozici, po konkrétnější nástroje (smluvní či jiné), jimiž jsou pozemek nebo jeho části skutečně převedeny. V jednotlivých zemích jsou pozemkové obchody sjednávány či standardizovány do různé míry, stejně tak se liší i různá stádia vyjednávání, přičemž platí, že nástroje přidělování půdy jsou obvykle standardizovanější (jak je tomu v případě nájemních smluv v malijském Office du Niger). Každý obchod většinou zahrnuje širokou škálu stran, neboť je rozčleněn do několika stádií – přípravy projektu, vyjednávání, uzavírání smluv a spouštění projektu. Nejdříve se zapojí vícero orgánů hostitelské vlády. Dokonce ani v zemích, kde je nadcházejícím investorům k dispozici centrální kontaktní místo (tzv. „one-stop shop“), obvykle agentura na podporu investic, se tato agentura všemi aspekty pozemkového obchodu sama nezabývá. Soukromí investoři mají výhodu, že mohou vystupovat jako jediná právnická osoba s jednotným souborem hodnot. I zde však situace může být složitější – může třeba dojít k tomu, že dohody podepsané mezi vládami budou realizovat soukromí aktéři, a to buď od začátku, nebo v rámci následného úsilí uvést proces znovu do pohybu. Například dohoda mezi Sýrií a Súdánem prvně jmenované zemi umožňuje přenést realizaci na soukromý sektor, pokud takový krok schválí súdánská vláda. PŘEVEDENÁ POZEMKOVÁ PRÁVA, ZÁRUKY PRO MÍSTNÍ ZÁJMY V Africe nepřevažují nákupy, nýbrž pronájmy půdy, a to od krátkodobých až po 99 let. Vlády zemí, které půdu pronajímají, v přidělování pronájmů půdy obvykle hrají klíčovou úlohu, v neposledním případě proto, že většinu nebo velkou část půdy vlastní. Zásadní tedy je, do jaké míry vlády přihlížejí v otázce půdy, vod a jiných přírodních zdrojů k lokálním zájmům.

24

Cotula a kol. 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

63

R O Z V O J I


Kapitola 4

Může se také stát, že se tyto hostitelské vlády smluvně zavážou poskytnout půdu ještě předtím, než takový krok zkonzultují s jejími místními uživateli. Nedostatek transparentnosti a absence systému omezování přílišných pravomocí v oblasti sjednávání smluv navíc podněcuje korupci a snahu elity přivlastňovat si výhody. Naopak v Mosambiku a jiných zemích vnitrostátní právo vyžaduje, aby investoři místní obyvatele před přidělením půdy konzultovali. V Ghaně jsou obvyklé úmluvy s místními představiteli. Ale i v těchto případech opakovaně vyvstávají problémy v oblasti dodržování zákonných požadavků a odpovědnosti místních představitelů. Klíčové je rovněž zabezpečení místních pozemkových práv. Vnitrostátní zákony jednotlivých zemí se liší, ale existují i určité opakující se znaky, které podkopávají pozici místních obyvatel. Patří sem nedostatečné zajištění práva na využívání státní půdy, nedostupnost registračních postupů, kompenzace pouze za pozbyté zhodnocení majetku, jako např. za úrodu, nikoliv však půdu, a zastaralé kompenzační sazby. Škodní na tom tedy mohou být místní lidé, a dokonce i investoři snažící se uplatňovat osvědčené postupy trpí nejasností vládních postupů a pokynů. HOSPODÁŘSKÁ ROVNOVÁHA POZEMKOVÝCH OBCHODŮ Poplatky za půdu a jiné úhrady se obvykle neúčtují nebo jsou nízké, aby se tak přilákaly investice a zároveň proto, že je vnímána nízká úroveň nákladů z ušlé příležitosti spojených s těmito poplatky, a navíc také neexistují zavedené pozemkové trhy. Neznamená to však, že by tyto obchody byly nevyvážené – země disponující pozemky z nich mohou dále profitovat, dohodnou-li se s investorem, že se v rámci obchodu zaváže dále investovat a rozvíjet infrastrukturu, např. v podobě závlahových systémů. Vzhledem k tomu, jak význačnou roli hrají závazky investovat v hospodářské rovnováze pozemkových obchodů, je obzvláště důležitá vymahatelnost. Přidělování státní půdy je obvykle podmíněno tím, že investor přistoupí na investiční plány na prvních několik let projektu. Teprve poté je přidělení půdy potvrzeno. Africké vlády však tuto páku k tomu, aby pohnaly investory k zodpovědnosti, používají jen výjimečně, neboť smlouvy většinou nejsou formulovány dost konkrétně na to, aby byly tyto body vymahatelné. Jednorázová hodnocení v raném stádiu realizace projektu navíc neumožňují kontinuální monitorování a penalizace v souvislosti s plněním investic v průběhu trvání projektu. Ačkoliv struktura pozemkových obchodů je nesmírně rozmanitá, malý vzorek smluv ukazuje, že hodně zlepšovat lze v klíčových oblastech ovlivňujících hospodářskou rovnováhu – zejména porovnají-li se tyto smlouvy se smluvní praxí v jiných sektorech, jako je odvětví ropy a plynu. Smlouvy se sice podstatně liší případ od případu, ale obvykle postrádají přímočaré mechanismy k monitorování či vymáhání závazků investora, zajištění profitu pro místní obyvatele, propagaci zapojení drobných zemědělců do produkce (např. prostřednictvím smluvního zemědělství, společných podniků s místními vlastníky pozemků či jiných forem společné produkce), maximalizaci vládních výnosů a vyvážení zájmů v otázce zajišťování potravin jak v zemi investora, tak v zemi disponující pozemky.

Posunout se v řetězci tvorby hodnot směrem vzhůru by africkým zemím mohla pomoci modernizace zemědělství. Zlepšení zemědělství by mohlo podnítit diverzifikaci obživy, vytvořit pracovní místa a oživit produktivitu zemědělství (prostřednictvím vylepšených semenných odrůd, know-how a technologií). Investoři do půdy a agropodniky by mohli stimulovat a přímými investicemi pozvedávat infrastruktury, technologie a intervence za účelem zlepšení přístupu k trhům, zatímco daně z půdy a zvýhodnění by mohly zajistit fiskální výnosy. Rizika v této oblasti jsou však znepokojivá – změny v přístupu k půdě a vodním zdrojům, v řízení zdrojů a technikách produkce mohou mít dopad na udržitelnost životního prostředí, zajišťování potravin, mocenské vztahy a společenskou stabilitu, a to zejména v případech, kdy obchodům vévodí nevyrovnaná jednání. Existuje riziko, že značné části společnosti ztratí vládu nad zemí, což bude mít negativní dopady na zajišťování potravin, společenskou stabilitu a lokální pracovní příležitosti a příležitosti k získání zdroje příjmů. Spravování půdy zahraničními investory může vyvolávat negativní podněty k využívání neudržitelných technik produkce a pozemkové obchody a vyjednávání o nich mohou vytvářet příležitosti ke korupci a přivlastňování si soukromých zisků na úkor dlouhodobých národních zájmů. V některých subsaharských zemích hrozí, že kvůli pozemkovým obchodům vznikají mezi protějšky neshody (rámeček 4.3).25 K nákupům půdy obvykle dochází v úrodnějších oblastech, které disponují zavlažováním, přístupem k vodě a infrastrukturou a mají blízko k trhům. Nejvýnosnější půda a vodní zdroje cílené na investice navíc nejsou „nevyužívané“. I v případě, že jsou klasifikovány jako „ležící ladem“, je pravděpodobné, že už si je nárokují stávající uživatelé. Tento jev byl zaznamenán v Etiopii, Tanzanii a Mosambiku.26 Odpovídá skutečnosti, že využívání zdrojů v Africe bývá bráno na lehkou váhu, neboť velká většina lokálních uživatelů zdrojů k nim

25 26

Cotula a kol. 2009 and GRAIN 2008. Sulle 2009; Nhantumboová a Salomaoová 2009.

64



nemá oficiální vlastnické právo, zejména ve venkovských oblastech. Značně rozšířené jsou techniky produkce, které nevyžadují souvislé využívání půdy (pastva dobytka, obdělávání s dlouhým úhorem). Na společném a bezplatném přístupu ke zdrojům tudíž závisí živobytí mnoha obyvatel. Mezinárodní rozvojové agentury a badatelská obec dělají všechno pro to, aby mohly zainteresovaným stranám (investorům, vládám, místním obyvatelům a občanské společnosti) poskytnout doporučení a podporu, a pomohly jim tak využít potenciálních výhod obnoveného zájmu o zemědělské investice. Je však pravděpodobné, že toto úsilí bude nákladné a jeho výsledky nejisté. Zajistit, aby se domácí a zahraniční investice do africké zemědělské půdy odrazily na zmírňování chudoby, je velice náročným úkolem, obzvláště v nestabilních zemích (tabulka 4.1). Tyto země disponují nízkou vyjednávací schopností a omezenou schopností urovnávat spory o zdroje.

Tabulka 4.1: Způsoby, jak zajistit, aby se nové investice do zemědělské půdy odrazily na zmírňování chudoby Podmínky pro udržitelné zmírňování chudoby díky rozsáhlým investicím do půdy

Kroky, které mohou pomoci splnit podmínky

Jasné vymezení a uznání již existujících práv na užívání zdrojů.

Přidělování zdrojů; mapování zdrojů v rukou společenství a neformální využívání zdrojů; zapojení místních obyvatel do rozhodovacího procesu.

Nastavení smluv tak, aby uváděly do rovnováhy priority, hlediska a pohnutky investorů, vlád a místních obyvatel.

Realizace transparentního a participačního rozhodovacího procesu. Technická podpora procesům vytváření kapacit za účelem přípravy, kontroly a řízení kontraktů.

Důvěryhodnost a vymahatelnost závazků investorů a vlád zemí disponujících půdou. Určení a náhrada práv osob, které byly negativně zasaženy.

Vytváření většího množství pracovních příležitostí vyšší kvality.

Poznámky Většina obyvatel Afriky formálním právem na využívání přírodních zdrojů, ke kterým má přístup, nebo vlastnickým právem k nim nedisponuje. Přidělování půdy si zase žádá čas a pojí se k němu postupy náročné na prostředky. Mezinárodní zkušenosti ukazují, že špatně připravená reforma držby půdy a programy jejího přidělování mohou vyloučit zranitelnější skupiny a vést k vzniku destabilizujících sil. Transparentní a kvalifikované zapojení lokálních zainteresovaných stran je obzvláště obtížné v zemích s nízkou úrovní vzdělání a špatně fungujícími společenskými smlouvami mezi občany a státními orgány. Viz poznámky uvedené výše. Jednou z hlavních překážek této podmínce je nerovnováha ve schopnosti investorů, vlád a místních společenství a zemědělců smlouvat a vyjednávat.

Základní vyhodnocení environmentálních, společenských a hospodářských podmínek.

Místní obyvatelé obvykle postrádají finanční prostředky a lidské zdroje k tomu, aby tyto podmínky splnili. Přijímající vlády budou pravděpodobně postrádat nezbytnou kapacitu a fiskální zdroje či nebudou ochotny udržovat efektivní struktury a používat přesvědčivých pohrůžek trestem za neplnění smlouvy. Vymezení, hodnocení a monitorování plnění smlouvy může být ztíženo problémy v podobě nevyvážených informací.

Monitorování smlouvy státními orgány či mezinárodními zainteresovanými stranami. Kroky zajišťující transparentnost a šíření informací. Viz kroky popsané výše v souvislosti s vymáháním a přípravou smluv. Silnější zapojení odborů a zástupců pracujících.

Hospodářská a finanční udržitelnost projektů by mohla nové investory vést k tomu, aby přímo či nepřímo ustoupili od svých závazků v oblasti pracovních norem a pracovně náročných postupů. Sdružování pracovníků do odborů by mohlo být proti zájmům elitních vrstev státu. Viz poznámky uvedené výše.

Zemědělské projekty by měly zvýšit produktivitu a být environmentálně udržitelné.

Viz kroky popsané výše. Zřízení a posílení institucí (pravidel, agentur a struktur) pro environmentální regulaci a kontrolu. Technická podpora novým investorům a mechanismům na osvojení know-how na poli lokálních zemědělských technik.

V mnoha částech Afriky se půda vyznačuje nízkou odolností vůči zemědělské intenzifikaci. Externím investorům může chybět náležitá znalost místních ekosystémů a udržitelných postupů produkce. Ke zlepšení při osvojování si lokálních znalostí a v oblasti sdílení užitku mezi investory a místními obyvateli mohou přispět smluvní zemědělství, společné podniky a smluvní pěstování. Je však pravděpodobné, že tyto výsledky budou ohroženy nerovnou hospodářskou a mocenskou pozicí protistran.

Evropa může podporovat mezinárodní snahy o vytvoření kodexu chování, může však také pomáhat africkým zemědělcům a obyvatelům přímo profitovat ze zvýšené hodnoty africké zemědělské půdy na současném celosvětovém trhu tím, že bude vyvíjet větší úsilí v oblasti dlouhodobých programů zemědělského rozvoje a pomoci drobným zemědělcům. Může využít své role politického EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

65

R O Z V O J I


Kapitola 4

a hospodářského aktéra v mezinárodních jednáních, diplomatických vztazích a na celosvětových trzích s potravinami. Může se pokoušet ovládnout mechanismy, které zvyšují poptávku po půdě, jako jsou kontroly vývozů hlavních vývozců potravin a energetické politiky propagující biopaliva namísto energetické účinnosti.

Rámeček 4.3: Mezinárodní investice v Súdánu, „obilnici“ arabského regionu27 Aysen Tanyeri-Aburováa a Nasredin Elaminb a

Northeastern University, Boston; b Organizace pro výživu a zemědělství (FAO), oblastní kancelář pro Blízký východ a severní Afriku. Súdán byl dlouho považován za „obilnici“ arabského regionu a cíl zemědělských investic, obzvláště arabských zemí. Se 2,5 miliony kilometry čtverečními je největší zemí Afriky a jednou z mála zemí v regionu, která stále ještě disponuje nevyužitým potenciálem v oblasti půdy a vod. Sousedí s devíti africkými zeměmi a několika z nich poskytuje přístup k moři – má tedy strategickou polohu. Věkový průměr jeho obyvatel je navíc nízký, což je důsledek rychlého populačního růstu v uplynulých 30 letech. Přírodní bohatství však v Súdánu zastiňuje všeobecný problém v podobě nedostatečného zajišťování potravin a chudoba (v letech 2003 až 2005 trpělo 21 % Súdánců podvýživou; FAO 2008). Některé nejnovější trendy v zemědělských investicích v arabských zemích ovlivňují míru a charakter toků kapitálu do Súdánu. • V důsledku radikálních změn politik v Saúdské Arábii a obav zemí Perského zálivu po vysokých cenách potravin a zákazech vývozu v roce 2007 v kombinaci s nízkými cenami ropy se ze zemědělství a vodních zdrojů stávají nové druhy investičních aktiv. • Většina investic vychází z iniciativ soukromého sektoru, stát se však velkou měrou zapojuje formou podpory a usnadňování postupů. • Většina těchto investic směřuje právě do Súdánu, kde je úroveň zajišťování potravin jednou z nejhorších v arabském regionu. Proudí sem více než 50 % investic do půdy v celém regionu. • Nejnovější investice a fúze mohou napomoci zvýšit investice do regionu i zintenzivnit regionální obchod mezi arabskými zeměmi. Nová obchodní uskupení, jako je to vytvořené mezi Radou pro spolupráci v Perském zálivu (GCC) a Sdružením států jihovýchodní Asie (ASEAN)28 může otevřít cestu jiným obchodním dohodám usnadňujícím další investice do potravin a zemědělství. Tento vývoj má své politické dopady – je třeba věnovat mimořádnou pozornost možnostem udržitelného investování a dlouhodobé perspektivě. V regionu, jemuž se nedostává vody a který čelí nemožnosti stát se soběstačným, by mělo být prioritou vzít si ponaučení z minulých politických rozhodnutí. Súdán sice možná disponuje relativním bohatstvím půdních a vodních zdrojů, ale očekává se, že do roku 2025 se povodí Nilu nebude dostávat vody (Revengaová a kol. 2000). Saúdská Arábie má negativní zkušenosti s vlastní politikou potravinové soběstačnosti, kdy došlo k vážnému zdecimování zdrojů (Elhadj 2008). Přestože jsou zvýšené investice do zemědělství a produkce potravin klíčové pro to, aby se v Súdánu vyřešily obavy spojené se zajišťováním potravin, budou mít neudržitelné investice negativní dopady jak na investorské, tak na přijímající země a na všechny zainteresované strany. Nedostatek aktuálních podrobných údajů znemožňuje komplexní posouzení struktury a působení přímých zahraničních investic (FDI) v súdánském zemědělství. Ohledně toků FDI do súdánského zemědělství stojí za to učinit několik poznámek: • Hladina FDI v zemědělství byla až donedávna nízká – představovala méně než 1 % celkových FDI. • Většina FDI do zemědělství v Súdánu směřuje do hledání zdrojů (tabulka 4.1 rámečku).

27 28

Tento rámeček neodráží stanoviska organizací, v nichž autoři působí. Za jeho obsah nesou odpovědnost výlučně autoři. GCC a ASEAN 30. června 2009 oznámily, že spějí k utvoření nového obchodního seskupení zaměřeného na potraviny a ropu, zejména rýži ze zemí ASEAN a energii a petrochemikálie ze zemí Perského zálivu (Reuters 2009).

66



Investice v Súdánu lze shrnout následovně:

Tabulka 4.1 rámečku: Přidělování zemědělské půdy v letech 2000 až 2008 (nad 1 000 hektarů)29 Celková investice (hektary)

Zapojení společných podniků (hektary)

Zahraniční investoři

713 010

706 640

Saúdská Arábie Spojené arabské emiráty Jižní Korea Egypt země

365 190 71 820 84 000 5 500 186 500

48 300 32 340 500 000 126 000

Místní Celková investice

2 363 000 3 782 650

Zdroj: Autorovy odhady založené na komunikaci se súdánským Ministerstvem investic

• Zatímco podíl na celkových FDI je nízký, FDI do zemědělství v posledním desetiletí neustále rostou. Zemědělské investice v Súdánu rostly v letech 2000 až 2008 v průměru o 23 %, přestože jejich podíl na celkovém objemu FDI zůstával nízký – kolem 2 % (Nur 2009). V roce 2009 činil podíl FDI 17 % z celkového objemu a očekává se, že v roce 2010 vzroste na 50 % (Reuters 2008). • Valnou většinou se na celkovém objemu FDI v Súdánu podílejí investice z arabského regionu – představují asi 93 % všech investic, z toho investice ze Saúdské Arábie tvoří 38 %. • Arabské FDI do zemědělství v Súdánu sahají až do 70. let 20. století, kdy došlo ke spuštění velkých projektů. Investice plynuly z Arabského úřadu pro zemědělské investice a rozvoj a jiných veřejno-soukromých iniciativ – jedním z příkladů je cukrovar Kenana Sugar Company.30 Dopad těchto investic se liší. • V Súdánu směřují téměř všechny FDI do tří nejrozvinutějších regionů – Chartúmu, oblasti kolem řeky Nil a Geziry, na něž připadá 86 % všech investičních projektů – a převážně do primárního zemědělství (Nur 2009). Regionální rozdíly v investicích je třeba ošetřit politikami. • Kapitálová náročnost FDI v Súdánu je zvláště vysoká u arabských investic. Výsledky rovněž ukazují, že ačkoliv 37 % celkových projektů podporovaných FDI a 41 % celkového kapitálu FDI putuje do smíšeného zemědělství, kvůli vysoké kapitálové náročnosti technik produkce vytváří toto pododvětví pouze 25 % z celkového množství pracovních příležitostí vznikajících díky FDI (Nur 2009). Pro nepřetržitý tok investic, vytváření správných pobídek pro přidělování investic i řešení státních problémů se zajišťováním potravin je zásadní institucionální a politický rámec. Při překonávání problému spočívajícího v nedostatku prostředků v zemědělství se Súdán zaměřuje na lákání zahraničních investic a menší pozornost věnuje maximalizaci pozitivních účinků a domácích vazeb na tyto investice, pokud jde o zlepšené zajišťování potravin. Náhlý příliv investic do zemědělství si vynutil nové politiky. Do hry zejména u investic zaměřených na hledání zdrojů, jako např. nové nákupy půdy, vstoupily nájemní sazby a jiné politiky regulující využívání půdy. Většina půdy v Súdánu je pronajímána za roční sazbu pohybující se od 2,7 do 35 amerických dolarů za hektar, přičemž častější jsou nižší sazby. Podmínky pronájmů závisí na konkrétních případech. Súdánská vláda ustavila několik záruk, aby zajistila, že využívání půdy je v souladu se společenskými a hospodářskými zájmy. Pronájmy se například nejprve uzavírají na tři roky a posléze prodlužují každých sedm let až do celkové doby 99 let. Investoři také musí splnit určité klíčové požadavky – je od nich vyžadováno, aby vybudovali silniční přivaděče, zajistili přívod elektřiny a 10 % až 20 % půdy, do níž investovali, vyčlenili k užívání místnímu společenství (na tom se s místními musí dohodnout).31

29

30

31

Nebylo realizováno více než 10 % pozemkových obchodů (se zahraničními investory). U 10 % až 15 % obchodů se zahraničními investory byl zahájen proces jejich zrušení. Společnost Kenana Sugar Company byla v Súdánu zřízena ze společných veřejno-soukromých finančních prostředků arabských zemí v 70. letech 20. století. Tato iniciativa výrazně zvýšila produktivní kapacitu země a rozšířila produkci cukru, čímž se Súdán v této komoditě stal soběstačným a dokonce ji začal vyvážet. Jiné společenské a hospodářské dopady v regionu však byly smíšené. Osobní sdělení, súdánské Ministerstvo investic. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

67

R O Z V O J I


Kapitola 4

Súdán je i nadále vnímán jako obilnice arabského regionu. V poslední době sem proudí značné množství investic do půdy. Otázkou však zůstává, jaké základní potravinové komodity lze v Súdánu se ziskem produkovat, a to zejména v dlouhodobém horizontu. Arabští investoři potřebují uspokojit potravinové potřeby svých zemí, a jejich prioritou jsou tudíž investice do produkce základních potravin, obzvláště pšenice. Vzhledem ke klimatickým podmínkám země se súdánský potenciál, pokud jde o produkci pšenice a produktivitu, musí ještě prošetřit. Súdán dále disponuje rozsáhlými plochami orné půdy, ale dostupné vodní zdroje nemusí stačit budoucím potřebám odpovídajícím rostoucímu významu nedávných pronájmů půdy zahraničním investorům, přičemž ani nejsou brány sekundární dopady těchto investic na venkovské obyvatelstvo a rostoucí hustotu osídlení ve městech.

Hodnotit přínos přímých zahraničních investic pro zajišťování potravin není snadné. Nejenže je obtížné předpovídat budoucí vývoj jakýchkoliv investic, náročným úkolem je také řešit zájmy různých zainteresovaných stran (soukromého sektoru investora, zemí disponujících půdou i vlád). K tomu se přidávají nejrůznější zájmy v oblasti zajišťování potravin a rozdíly mezi zeměmi, pokud jde o zdroje a příjmy. Zájmy různých stran by mohl zaručit rámec, který by vyzdvihoval konkrétní aspekty investic, jež je třeba vyhodnotit, aby se v budoucnu minimalizovaly negativní dopady a investice byly udržitelnější. Důležité je rovněž přihlížet k minulým investicím stejného charakteru a brát si z nich ponaučení.

6. HLADOVĚJÍCÍ OBYVATELSTVO A NESTABILNÍ ORGÁNY Jednou z největších hrozeb pro africké země je jednoznačně nedostatečné zajišťování potravin, které se úzce pojí s nestabilitou státu.32 Zde se zaměřujeme na to, jak nestabilita orgánů zvyšuje riziko kriticky nedostatečného zajišťování potravin, a na to, jak lze dosáhnout prvního rozvojového cíle tisíciletí (snížení počtu hladovějících lidí na polovinu do roku 2015). Nedávná potravinová krize poukázala na nesmírnou zranitelnost nestabilních zemí subsaharské Afriky a jejich systémů zajišťování potravin vůči vnějším otřesům, a to zejména v důsledku nízké (a stagnující) produktivity afrického zemědělství v uplynulých dvou desetiletích. Tato stagnující produktivita šla ruku v ruce se zvyšující se poptávkou, zčásti kvůli mezinárodním faktorům (rostoucí poptávka v Číně a Indii), zčásti však také v důsledku nárůstu populace, který z většiny nestabilních afrických zemí učinil čisté dovozce potravin a podstatně zvýšil jejich zranitelnost, čímž u nich stoupla i pravděpodobnost potravinové krize.33 Protizemědělský trend vyvolal přesídlování do městských oblastí a zvýšil nerovnost mezi venkovem a městem, což podněcovalo nárůst násilí a politické nejistoty v městských oblastech. To zase zvyšovalo náklady na řešení bezpečnostních problémů ve městech na úkor financování venkova – byl to začarovaný kruh. Vysoká migrace do měst v kombinaci s omezenými investicemi do venkovských oblastí navíc znamená nižší zemědělskou produkci, což vede k rostoucímu objemu dovážených potravin a dále podkopává produkční potenciál zemědělství. Jakákoliv potravinová krize může zvýšit nestabilitu státu, pokud jde o jeho legitimnost, jak tomu bylo u potravinových nepokojů vyvolaných nedávným prudkým vzestupem mezinárodních cen potravin. Tato situace se však může změnit, jestliže se z čistých kupců potravin stanou čistí prodejci (jak k tomu došlo v jižní a východní Asii během zelené revoluce). Prodejcům potravin by v takovém případě stouply příjmy a snížily se náklady na potraviny, což by lidem v nestabilních i jiných zemích pomohlo díky zvýšené poptávce vybřednout z chudoby.34 Ale aby tento multiplikátor začal fungovat, musely by být v pořádku i trhy. V nestabilních zemích však pro tržní mechanismy existuje mnoho překážek, neboť zemědělci čelí omezenému přístupu k úvěrům a vysokým nákladům na získávání informací a vymáhání smluv. Vzhledem ke špatnému přístupu k oficiálním finančním prostředkům obchodníci směňují jen v malém, obchodují s geograficky blízkými oblastmi a zvyšují pravděpodobnost nestálosti cen. Mezi nestabilními zeměmi jsou nedostatečným zajišťováním potravin nejohroženější ty, které se zmítají v konfliktu. Nelze jednoznačně potvrdit kauzální vztah, ale k politické nestálosti často dochází v zemích s nedostatečným zajišťováním potravin. Konflikty a hospodářské úpadky jsou vnímány jako příčina více než třetiny potravinových krizí v letech 1995 až 2003. Jako hlavní důvod u více než poloviny potravinových krizí v Africe byla uváděna občanská válka a uprchlíci či vnitřně vysídlené osoby.35 Konflikty obvykle sníží zemědělskou produkci a příjmy z tržních plodin a hospodářských zvířat. Podle FAO připravily konflikty Afriku v poslední třetině 20. století o zemědělskou produkci v hodnotě více než 120 miliard amerických dolarů. Produkce potravin klesla ve 13 z 18 sledovaných zemí sužovaných konflikty.36 32 33 34

35 36

UNCTAD (2009) odhaduje, že chronickému hladu je vystaveno 300 milionů Afričanů. Africké země nadto dovážejí základní komodity, jako jsou pšenice a rýže (UNCTAD 2009). Tento trend panoval v posledních letech v Číně – až do listopadu 2008, kdy kvůli hospodářské a finanční krizi hrozilo, že se „noví“ městští pracovníci budou muset vrátit zpět na venkov. Floresová 2004. Stewartová a kol. 2001.

68



Dlouhodobé důsledky pro zemědělskou činnost mohou mít také závažný charakter, neboť nepřímé účinky a negativní externality mohou ohrozit potravinovou bezpečnost i v sousedních zemích. Mezi dopadem konfliktu a válčení na jedné straně a zemědělským rozvojem na straně druhé existuje interaktivní a potenciálně i mnohočetný vztah. Mosambik přišel během dvacetileté občanské války o 40 % svých aktiv v zemědělství, infrastruktuře a komunikacích.37 Problémy s produkcí potravin v zemích zasažených společenskými nepokoji či konfliktem mohou zvýšit potřebu dovozu potravin a vyhnat nahoru ceny potravin v sousedních zemích. V Ugandě nedávný nárůst poptávky po potravinách ze strany regionálních obchodních partnerů, např. Keni a Jižního Súdánu, vyvinul tlak na vzestup cen potravin.38 Špatné postkonfliktní řízení zase může zbrzdit zemědělský a hospodářský rozvoj země. Návrat zemědělských komunit k jejich původním držbám půdy například nemusí vždy přinést zamýšlený výsledek. V Sieře Leone byla přijata opatření, která měla obyvatelům umožnit, aby se vrátili ke své zemědělské půdě a způsobu života, ale půda nakonec často končila v rukou elit.39 Nedostatečné zajišťování potravin naopak může podporovat nestabilitu. Nedostatečné investice do zemědělství zvyšují možnost konfliktu. Stejný vliv má i boj o potraviny nebo nedostatečná práva na přístup k potravinám.40 Povstání a pády vlád a vládní konflikty v Etiopii, Rwandě a Súdánu mají svůj původ v potravinových krizích způsobených přírodními činiteli (např. obdobími sucha) a špatným řízením zemědělské a rozvojové pomoci.41 Zajišťování potravin je rovněž úzce spojeno s přístupem k vodě. Nedostatek vody v nestabilních zemích ovlivňuje lidskou spotřebu a spotřebu, kterou mají hospodářská zvířata, a problémem v této oblasti může být zavlažování. Nízké je také využívání hnojiv, která se většinou dovážejí a jsou nákladná.

7. ZÁVĚR Zda země dospěje ke konfliktu, nebo bude žít v míru, zda bude sužována potravinovou krizí, či nikoliv, zda bude vyvážet potraviny, či nikoliv, nebo zda se stane vývozcem nerostných surovin, či nikoliv, závisí na minulém vývoji příslušných proměnných a na interakci různých pro danou zemi charakteristických faktorů ovlivňujících nestabilitu. „Na historii záleží“ a přetrvávání jejího vlivu činí z nestability ještě větší výzvu. Souhra různých hospodářských faktorů, které ovlivňují nestabilitu, může vyvolat nelineární účinky. Přímé zahraniční investice a obchod, konflikty a nedostatečné zajišťování potravin, konflikty a přírodní zdroje – to vše může vytvořit pozitivní koloběh, kdy jsou do země lákány další FDI a je stimulován růst. Zároveň se však kvůli nim země může ocitnout v bludném kruhu slabých orgánů a korupce. Přetrvávání vlivu minulosti není jediným problémem – záleží také na časovém rozměru: Je-li rozhodovací proces vlády omezen krátkodobým horizontem, výsledkem budou nejspíš nadměrné běžné výdaje a oportunistické chování. Nestabilní země, které musí neustále reagovat na krizové situace, pracují s mnohem kratším výhledem než jiné země. Krátkodobou perspektivu ještě zhoršuje neschopnost k něčemu se zavázat, což může ovlivňovat i rozhodnutí vlády orientující své kroky k dlouhodobému horizontu. Tyto zřetele vyzdvihují, jak důležité jsou faktory času a přetrvávání vlivu minulosti, neboť pravděpodobnost, že dočasné otřesy budou mít trvalé dopady na nestabilitu země, je značně vysoká. Zdůrazňují rovněž, jak zásadní je počítat se vzájemným působením různých hospodářských činitelů – jakož i s určitými otázkami časové konzistence obzvláště podstatnými pro nestabilní země.42

37 38 39 40 41 42

Collier a kol. 2003. Benson 2008. Maconachie 2008. DFID 2001. Messerová a Cohen 2006; Messerová a kol. 1998. Pokud například vlády musí nalákat společnosti zabývající se nerostnými surovinami a přimět je, aby investovaly do pátrání po nerostných surovinách či spuštění těžby v dole či ložisku ropy, dojde k tomu, že jsou společnosti zdrženy. Jakmile je investice realizována, ztrácejí investoři navzdory slibům svou vyjednávací pozici – vlády mají pohnutku přivlastňovat si příjmy z pronájmu zdrojů. Problém se závazky tvoří součást všech investic, kritičtější je však v sektoru těžby nerostných surovin a ještě více v nestabilních zemích. Kapitálové investice nezbytné pro těžbu zdrojů jsou obvykle daleko vyšší než u jiných činností. Proto je více v sázce a investice jsou obyčejně objemné a nelze je přenášet. Protože se investice odehrávají v nestabilních zemích, pohnat vládu k zodpovědnosti lze v omezenější míře. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

69

R O Z V O J I

DRUHÝ ODDÍL

OD NESTABILITY K ODOLNOSTI


KAPITOLA 5 NESTABILITA VERSUS ODOLNOST Odolnost socioekonomického systému závisí na schopnosti jeho různých vrstev – domácností, komunity a země – přizpůsobovat se vnitřním i vnějším otřesům. Jde o rozměr rozvoje, který již nelze dále přehlížet. Budování a udržování odolnosti podporuje lidský blahobyt. V neměnném světě závisí míra, v jaké mají členové společenského systému či skupiny (domácnosti, komunity, státy) kontrolu nad svým osudem, na tom, jaká se s tímto členstvím pojí práva, identita, rozhodovací pravomoc a mechanismy řešení problémů. Schopnost jednotlivých členů uskutečňovat své cíle a ambice záleží na tom, jakým způsobem skupina: • vytváří mezi svými členy důvěru a zaručuje jim minimální nezbytné prostředky, služby a práva; • umožňuje svým členům vystupovat v normativním systému; • je vybavena institucionálními mechanismy pro řešení problémů těchto členů; • nabízí členům určitý vliv na řízení skupiny.1 Ve vyvíjejícím se světě podstupují socioekonomické systémy změny a podepsat se na nich mohou i otřesy. Schopnost udržovat či reorganizovat tyto podmínky jejich členům umožňuje uplatňovat své schopnosti v čase. Jinými slovy, jestliže potenciál socioekonomického systému podporuje blahobyt jeho členů, jeho odolnost činí z této funkce trvanlivou vlastnost. Jak si různá společenství budují odolnost a o jaké složky a mechanismy se odolnost opírá? Lze uvést dva argumenty: 1. Odolnost socioekonomického systému je podporována řádným fungováním státu, které zlepšuje lidské schopnosti jak ve stabilních situacích, tak – a to do větší míry – v dobách ohrožení. 2. V socioekonomickém systému není řízení adaptačních procesů v reakci na změny omezeno na státní orgány. V každé společnosti rozvíjejí nestátní aktéři své vlastní schopnosti a systémy sebeorganizace, adaptace a učení. Ke zdrojům odolnosti vznikajícím v rámci občanské společnosti patří sociální soudržnost a sítě, společenská paměť,2 pouta vzájemné důvěry a trestání prohřešků, neformální a soukromé instituce regulující hospodářské činnosti, práva na využívání zdrojů a řešení sporů. Nestabilní státní orgány mohou s odolnými společenstvími koexistovat, ale není pravděpodobné, že by výsledkem byl prospěch pro společnost a stabilita. Nestabilita státu totiž obvykle odolnost systémů občanské společnosti a socioekonomického systému jako celku narušuje. Odolné domácnosti, komunity a občanské společnosti naopak mohou přispívat k ochraně obyvatelstva před následky nestability státu. Občanské společnosti subsaharské Afriky se dokážou kreativně přizpůsobovat opakovaným krizovým obdobím a propracovaly se k důmyslnému a hluboce zakořeněnému způsobu přežití, přičemž jejich mechanismy přežití a adaptivní mechanismy sahají od rodinných a komunitních systémů pojistek k tradičnímu pastevectví. Navzdory těmto mechanismům odolnosti a pokusům nestátních aktérů částečně doplňovat či nahradit služby a funkce státu nejsou občanské společnosti schopny plnou měrou potlačit lidské a rozvojové náklady spojené s politickými, hospodářskými či klimatickými otřesy nebo s nestabilitou státu.

1 2

Stinchcombe 1975. Folke 2006. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

71

R O Z V O J I


Kapitola 5

1. ZVYŠOVÁNÍ ODOLNOSTI Termín „odolnost“, který se původně objevil v přírodních vědách, označuje schopnost systému přizpůsobovat se otřesům a udržovat své klíčové funkce v nezměněné podobě.3 Odolnost systému proto musí být měřena ve vztahu k jeho funkcím. U hospodářského systému odolnost představuje schopnost trhu a jeho podpůrných institucí „efektivně rozdělovat prostředky a poskytovat základní služby“ (Perrings 2006, str. 418). U socioekonomického systému odolnost znamená jeho schopnost umožňovat členům společnosti, aby usilovali o svůj blahobyt a uspokojovali své potřeby a přání, které by sami uspokojovat nemohli. Odolnost systému – svou podstatou dynamický koncept – lze měřit podle jeho schopnosti reagovat na změny a otřesy tím, že aktivuje odpovídající adaptační mechanismy (rámeček 5.1).

Rámeček 5.1: Definice odolnosti a zranitelnosti Odolnost a zranitelnost jsou pojmy, které vznikly v různých disciplínách – od ekonomiky přes psychologii a ekologii po bezpečnost. Stejně jako u ostatních atributů systému existuje i u těchto termínů tendence k nepřesnostem, zmatečným a různorodým interpretacím při jejich užívání. Tato zpráva používá následující definice: Odolnost je „schopnost systému vypořádávat se s rušivými prvky, prodělávat změny a i přesto si uchovávat v zásadě tutéž funkci, strukturu, identitu a zpětné vazby.“ Tato definice byla vypracována v rámci multidisciplinární výzkumné sítě Resilience Alliance, která se tímto tématem zabývá od roku 1999. Zranitelnost je náchylnost osoby, skupiny a systému utrpět újmu otřesem. Zranitelnost vzniká, sečte-li se rozsah a četnost těchto otřesů a tlaků, vystavení otřesům a schopnost na otřesy reagovat, tj. odolnost. Strukturální zranitelnost je zranitelnost vůči faktorům, které jsou trvale nezávislé na schopnosti systému reagovat na změny a otřesy. Strukturální zranitelnost tedy závisí na rozsahu a četnosti otřesů a tlaků – a na vystavení otřesům.

Odolnost je rovněž důležitou součástí udržitelnosti. Udržování lidského blahobytu v čase vyžaduje omezení míry tlaku na socioekonomické a ekologické systémy. Odolnost se týká přizpůsobivosti změnám a novým tlakům a pro udržitelnost má zásadní význam, protože otřesům a měnícím se podmínkám se nelze vyhnout a obvykle je ani nelze předvídat. Tlak sil na socioekonomické systémy je zase z hlediska udržitelnosti zapotřebí omezovat proto, že tyto síly mohou podkopávat odolnost.

2. CO VYPLÝVÁ Z PŘÍSTUPU ZALOŽENÉHO NA ODOLNOSTI? Přístup založený na odolnosti má mnohostranné – a potenciálně dalekosáhlé – důsledky pro rozvojový diskurz. Ovlivňuje priority rozvojového programu, podobu politik pomoci a příslušný analytický rámec. Zohledňovat odolnost znamená přijmout omezení politik počítajících s ustáleností stavu.4 Uplatňováním tohoto přístupu navíc mohou vyvstat nové cíle a kompromisy.

2.1 KOMPROMISNÍ A DOPLŇUJÍCÍ SE PRVKY KRÁTKODOBÝCH A DLOUHODOBÝCH PERSPEKTIV Kvůli potřebě rychle reagovat na kritické situace může v souvislosti se současnými postupy docházet k napětí, které může ohrožovat dlouhodobý rozvoj. Například humanitární potravinová pomoc a zajišťování služeb ze strany mezinárodních a nevládních organizací sice chrání lidi v situacích krajního ohrožení, ale je pravděpodobné, že zemědělský rozvoj v socioekonomických systémech nadměrně se spoléhajících na potravinovou pomoc bude omezený.5 U oddělených struktur řízených vnějšími aktéry navíc vyvstává riziko, že budou obcházet státní orgány, a bránit tím jejich konsolidaci.6 Tento kompromis však nelze přeceňovat. Naléhavé zásahy automaticky nevylučují dlouhodobé strategie. A protože vystavení opakovaným otřesům může narušovat odolnost, krátkodobé reakce mohou odpovídat přístupu založenému na odolnosti7 – vzniku nástrah spojených s nestabilitou se mohou vyhýbat tím, že se poučí z osvědčených postupů při mnohaletých zásazích ve složitých humanitárních krizích.

3 4 5 6 7

Holling (1973) definuje pojem „odolnost“ jako objem rušivých prvků, s nimiž se systém dokáže vypořádat, aniž by musel přepnout do náhradního režimu. Folke 2006. Alinovi a Russo 2009. Manor 2007. Guillaumont a Guillaumontová Jeanneneyová 2009.

72


Nestabilita versus odolnost

2.2 KOMPROMISY MEZI ODOLNOSTÍ A EFEKTIVITOU Hospodářská efektivita a hospodářský růst jsou nezbytné, avšak nikoliv dostačující podmínky pro snižování chudoby. Přístup založený na odolnosti by zpochybňoval rozvojové politiky, které coby klíčové faktory pro zvyšování lidského blahobytu vnímají efektivitu a hospodářský růst. Naopak politiky zaměřené na maximalizaci růstu mohou v určitých případech podkopávat odolnost systému a ohrožovat tak jeho udržitelnost. Například politiky orientované na vývoz, které prosazují efektivitu a zvyšují růstový potenciál země, mohou také snižovat jeho odolnost, a to tím, že vytvářejí tlak na specializaci v primárních odvětvích, která jsou vystavena rozsáhlým cenovým výkyvům na mezinárodních trzích. Jak si všímá Perrings (2006), koncentrace aktiv v oblastech činnosti s nejvyššími krátkodobými výnosy téměř jistě sníží odolnost systému jako celku.8

2.3 NOVÉ PRVKY ANALÝZY PŘI SESTAVOVÁNÍ ROZVOJOVÝCH STRATEGIÍ Přístup založený na odolnosti obvykle rozvíjí cíle a požadavky efektivních rozvojových politik. Podoba politik by se neměla zakládat pouze na statických analýzách a sledování výsledků, ale také na „hodnoceních odolnosti“. Analýza zdrojů odolnosti v socioekonomickém systému by vyžadovala lepší pochopení mechanismů týkajících se přizpůsobivosti, schopnosti učit se, sebeorganizace, rozhodovacích postupů a společných kroků. Tyto prvky analýzy by mohly doplňovat zkoumání sociálního kapitálu a sociální soudržnosti, aktiv domácností, vystavení rizikům a otřesům a možností občanů a domácností se s otřesy vypořádávat.

3. NESTABILITA STÁTU PODRÝVÁ SOCIOEKONOMICKOU ODOLNOST Procesy, kterými lidé zvyšují svůj blahobyt, závisí na vzájemném působení různých úrovní sociálních struktur, jako jsou domácnost, společenství v místním, státním a celosvětovém měřítku a různé druhy institucí – trhy, politické, kulturní a právní systémy, sociální kapitál a formální a neformální systémy, regulace práv na využívání zdrojů a řešení sporů a konfliktů.

Rámeček 5.2: Hospodářský růst, rozvoj a blahobyt v nestabilních zemích Allister McGregor, Institute of Development Studies, University of Sussex Před nějakou dobou si W. Arthur Lewis všiml, že hospodářský růst není cílem rozvoje, ale prostředkem k tomu, aby lidé měli k dispozici větší výběr. Tento dnes již obecně uznávaný poznatek poté dále rozpracovalo mnoho významných myslitelů na poli rozvoje. V praxi a v politikách se však pokaždé důsledně neuplatňuje. Nedávná několikanásobná celosvětová krize v oblasti hospodářství, správy a životního prostředí dodala impulz iniciativě volající po uzpůsobení našeho chápání rozvoje a organizace mezinárodní rozvojové politiky a praxe. V širokém měřítku se nyní volá po lidštějším přístupu k uvažování o rozvoji (viz zpráva Sarkozyho komise z roku 2009), které se pevně opírá o přesvědčení, že účelem rozvojové politiky je zajistit lidem takové společenské podmínky, aby dosáhli blahobytu, a vypořádat se s okolnostmi, které zapříčiňují lidské utrpení. V nestabilních rozvojových zemích jsou výzvy spojené s reorganizací společenských podmínek pro lidský blahobyt naléhavého rázu. V řadě z těchto zemí si lidé a společenství vytvářejí společenské podmínky pro žití a prosperitu sami. Spojují se v rámci lokální úmluv, kvůli fyzické bezpečnosti si platí soukromé milice. V otázce tržních příležitostí mohou záviset na místních obchodních šéfech a při prosazování základních práv a pořádku se mohou uchylovat k tradičním systémům spravedlnosti. Ačkoliv takovéto způsoby uspořádání mohou zajišťovat nejzákladnější podmínky k životu, zároveň s sebou obvykle nesou kompromisy, které nelze považovat za prospěšné pro lidský rozvoj a blahobyt – může sice dojít k uspokojení určitých základních potřeb, ale také k obětování svobod, a celkovou kvalitu života navíc omezuje vysoká úroveň nestability a nejistoty. Z tohoto pohledu by rozvojové úsilí v takových nestabilních kontextech mělo postupovat od analýzy prvků, které již zajišťují určité podmínky blahobytu, a následně s nimi prakticky pracovat a vycházet z nich. Tento postup téměř určitě vyžaduje spolupráci s celou řadou různých aktérů mimo státní struktury, jako jsou svépomocná sdružení, místní občanskospolečenské organizace, milice a lokální obchodní sítě. Rozvojovým cílem takovéto spolupráce je posílit pozitivní rozměry společenských podmínek ve vztahu k blahobytu a odvést tyto organizace a instituce od jejich škodlivých praktik a postupů.

8

Perrings 2006. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

73

R O Z V O J I


Kapitola 5

V tomto rámci přihlížejícím k faktoru blahobytu je bezprostřední prioritou v nestabilních a neúspěšných státech určit, kdo jsou ti nejzranitelnější a kdo v důsledku selhání státu zakouší na poli blahobytu nejintenzivnější nedostatek. Program působení se zaměřením na blahobyt může podpořit první kroky při rekonstrukci základní společenské smlouvy a zřizování efektivní správy.

Odolnost socioekonomického systému – která má mít podobu komplexního útvaru složeného z funkčním způsobem provázaných státních a nestátních aktérů – utváří odolnost všech jeho složek při plnění svých funkcí, jejich vzájemný vliv a jejich schopnost konstruktivně interagovat s cílem řídit celý systém i jeho směřování. Koncept odolnosti lze s úspěchem aplikovat na všechny úrovně socioekonomického systému – od domácností přes místní komunity až po státní orgány.9 Klíčovou součástí tohoto komplexního systému jsou státní orgány. Odolnost socioekonomického systému lze zajistit či posílit strategiemi přežití či adaptačními strategiemi uplatňovanými na jeho různých úrovních.10 Stát zároveň utváří odolnost ostatních společenských struktur, neboť ustavuje správní mechanismy ve společnosti, zajišťuje veřejné statky, poskytuje základní služby a chrání bezpečí a jistotu občanů, což jsou prvky nezbytné k budování lidského potenciálu (schéma 5.1).

Schéma 5.1: Vzájemné působení nestability státu a socioekonomické odolnosti Vnější otřesy

Dopad na stát (zajišťování veřejných statků, veřejný rozpočet, fiskální saldo)

Dopad na nestátní instituce a aktéry: domácnosti, občanskou společnost, hospodářské instituce

Odolnost socioekonomických systémů Stát nestabilita

Adaptační strategie a strategie přežití

Politické reakce

Lidský a společenský blahobyt

Naopak nestabilita státu může odolnost socioekonomického systému narušit. Hospodářský a lidský rozvoj, odolnost a posilování státních orgánů jsou úzce provázané. Může-li hospodářský rozvoj posilovat potenciál státu a vytvářet poptávku po „státu“, procesy a prvky utváření funkčních a legitimních státních subjektů pomáhají lidem věnovat se vlastním hospodářským aktivitám a navyšovat si blahobyt i tváří v tvář změnám. Schopnosti a vývoj státních orgánů nelze analyzovat samostatně. Pokud jsou například domácnosti nebo komunity schopnější uchylovat se k efektivním strategiím přežití, když se musí vyrovnávat s vnějšími otřesy, snižuje to rozsah a naléhavost jimi vyjadřovaných politických požadavků. Nestabilitu státu může ovlivňovat a zprostředkovávat společenská odolnost.11 Budování státu tak může být účinně realizováno zaměřením na všechny vrstvy socioekonomického systému, nikoliv pouze na státní orgány. Boje a spojenectví mezi státem a jinými společenskými organizacemi (rodinami, klany, politickými stranami, nadnárodními a domácími podniky) definují, jakým způsobem společnost a stát vytvářejí a zachovávají pravidla upravující kolektivní kroky, moc a rozdělení užitku a nákladů.12 Pokud obě strany interagují, mohou z takového procesu obě vyjít posílené – Migdal (1988)13 takto vzájemně se ovlivňující subjekty nazývá silné státy a silná společenství: „silná občanská společnost zajišťuje platformu legitimity a potenciálu pro činnost, na níž může stát stavět. Občanská společnost však zároveň potřebuje stát, aby jí obstarával určité služby.“14 9 10 11 12 13 14

Uplatnění analýzy odolnosti na úrovni domácností – viz Alinovi a kol. (2009). Engberg-Pedersen a kol. 2008. Engberg-Pedersen a kol. 2008. Migdal 1988. Migdal 1988. Spaldingová 1996, str. 66.

74


Nestabilita versus odolnost

Následující kapitola osvětlí provázanost nestability státu a socioekonomické odolnosti tím, že prozkoumá dopady a cesty šíření celosvětového úpadku v nestabilních zemích subsaharské Afriky, jakož i případnou schopnost jejich makroekonomických systémů vypořádat se s krizí. Připustíme-li, že makroekonomická odolnost je pouze jednou částí odolnosti socioekonomické, může nám takováto analýza pomoci pochopit význam nestability státu pro schopnost zemí subsaharské Afriky vyrovnávat se s rozsáhlými otřesy a přizpůsobovat se jim.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

75

R O Z V O J I


KAPITOLA 6 AFRICKÉ NESTABILNÍ STÁTY TĚŽCE ZASAŽENY CELOSVĚTOVOU FINANČNÍ KRIZÍ Když nynější ekonomická krize v létě 2007 propukla, existovalo všeobecné přesvědčení, že subsaharské Afriky, nestabilní státy nevyjímaje, se dotkne jen mírně.1 Zpočátku se zdálo, že nízká míra integrace nedokonalých finančních systémů s americkými a evropskými kapitálovými trhy státy ochrání před nejhoršími dopady krize. Postupem času se však tento náhled ukázal jako mylný. Přestože efekt bohatství způsobený krizí je zde méně patrný než v jiných rozvojových zemích, ukázalo se, že subsaharská Afrika – a zejména nestabilní země, které se zde nacházejí – je obzvlášť zranitelná obchodním propojením a narušením obchodního financování.2 Závislost zemí subsaharské Afriky na mezinárodním obchodu, která je vystavuje vnějším otřesům, se za posledních 10 let značně zvýšila. Africké ekonomiky začaly bát citlivější na klesající mezinárodní poptávku, zvláště v nebývale koordinovaných hospodářských cyklech, která omezuje užitek z různých obchodních partnerů. Nestabilní země subsaharské Afriky navíc, přinejmenším v krátkodobém či střednědobém výhledu, pravděpodobně čeká nižší přísun pomoci, jelikož prostředky určené na oficiální rozvojovou pomoc, bez ohledu na závazky o jejich udržení, či dokonce navýšení, obvykle sledují hospodářský cyklus dárcovských zemí. I přes výzvy, jež opakovaně zaznívaly na mezinárodních mítincích, k tomu, aby byly respektovány závazky v oblasti pomoci, a i kdyby dárcovské státy dostály všem slibům a udržely podíl z HDP určený na pomoc konstantní, by se pomoc mohla kvůli zpomalení v dárcovských zemích a možná také kvůli nevýhodným kurzovním pohybům (jako například nedávná devalvace libry vůči dolaru) razantně snížit. I v případě zasílaných plateb se po dlouhém období vyrovnaného růstu očekává pokles.

1. ZNEPOKOJUJÍCÍ VÝZVY KRIZE: PŘERUŠENÍ MNOHALETÉHO SOUSTAVNÉHO POKROKU Krizí v letech 2008 až 2009 končí dlouhé období světového hospodářského růstu a globalizace, kdy světový obchod rostl dvakrát rychleji než světový HDP. Růst HDP začal stagnovat v roce 2008 a jeho pokles zasáhl všechny oblasti. Model poklesu, nejhorší za několik desetiletí, přesvědčivě připomíná kolaps let 1929 až 1930. Současná krize podkopala hnací sílu nedávné fáze globalizace – otevřené trhy, celosvětově provázané výrobní řetězce a mnoho dalších nezávislých mezinárodních společností. Zpomalení světového obchodu bylo mnohem ostřejší než zpomalení růstu HDP, dokonce ostřejší než v době velké hospodářské krize na konci 30. let 20. století.3 Tento důsledek může být zapříčiněn všeobecným zkoordinováním cyklů mezi zeměmi, ale také by se dal vysledovat k větší váze meziproduktů v obchodní sféře, jež je způsobena rozdělením výroby – která zase poté, co posledních 10 let stimulovala rychlý růst, umocnila propad. Hospodářská a finanční krize navíc přišla v době vysoce proměnlivých komoditních cen a směnných kurzů, což zvýšilo nejistotu a posílilo bludný kruh slábnoucích obchodních toků a investic. Objevila se ve chvíli, kdy si subsaharská Afrika vystavěla pevný základ pro růst, jenž začal nabírat na rychlosti.4 Subsaharská Afrika zaznamenávala výrazný růst do července 2008, a to včetně nestabilních zemí – ať už je jejich definice jakákoliv. Nyní hrozí, že současná krize by tento pozitivní vývoj mohla přerušit, přestože je oblast na to, aby se s negativním vývojem vypořádala, vybavena lépe než při předchozích poklesech.5 V průběhu nedávného období růstu se subsaharská Afrika více integrovala do okolního světa, což se projevilo i na jejím stoupajícím (byť stále nízkém) podílu na světovém vývozu a HDP (schéma 6.1).6 Nestabilní země, které jsou obecně méně integrované než ostatní státy subsaharské Afriky, procházely stejným vývojem. Rostoucí mezinárodní integrace vystavila nestabilní země subsaharské Afriky narušujícím vlivům v obchodní sféře a jiným otřesům mnohem více. Významně také postihla příjmy z daní (a v některých zemích i daňovou politiku), přesněji sníženým příjmem z obchodních daní. Probíhající krize ještě zhoršila výzvy globalizace v oblasti získávání prostředků z domácích zdrojů, neboť snižuje daňový základ.

1 2 3

4 5 6

Viz IDS 2008 a MMF 2008. Berman a Martin 2009. Eichengreen a O’Rourke 2009. Odhadovaná elasticita světového obchodu vzhledem ke světovému HDP se pohybuje kolem 2. Právě to podporovalo globalizaci a nyní se dá očekávat přesně opačný účinek. Arbache a Page 2008. Fosu a Naudé 2009. Podíl vývozu na HDP je v případě některých zemí, obzvláště vývozců ropy ze střední Afriky, pravděpodobně vyhnán vysokými cenami surovin.

76


Africké nestabilní státy těžce zasaženy celosvětovou finanční krizí

Schéma 6.1: Rostoucí podíl vývozu na HDP 50 45 40 35 30 stabilní země subsaharské Afriky

25 20

nestabilní země subsaharské Afriky

15 10

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

0

1980

5

Zdroj: Světová banka (2009c), World Development Indicators 2009.

2. POTRAVINY, PALIVA, FINANCE  A NESTABILITA Opakovaný prudký nárůst cen potravin a paliv v polovině roku 2008 vystavil nestabilní země subsaharské Afriky dovážející potraviny a ropu značnému tlaku, snižoval jejich devizové rezervy a zapříčiňoval, že jen s obtížemi dokázaly hradit platby za dovoz a udržovat růst. Naopak země vyvážející ropu profitovaly z vyšších příjmů a několik z nich dokázalo posílit zahraniční rezervy. Střídání růstu a poklesu však přispělo k nestálosti produkce a odradilo investory od investic do dlouhodobých výrobních kapacit. Jak zdůrazňuje MMF (2009a), většina zemí subsaharské Afriky téměř nepřetržitě trpí palivovými, potravinovými a finančními otřesy. Podle nejnovějších odhadů se růst reálného HDP v subsaharské Africe snížil ze zhruba 5,5 % v říjnu 2008 na přibližně 1,5 % v roce 2009, čímž by se rok 2009 stal během posledních deseti let prvním rokem, v němž většina nestabilních zemí subsaharské Afriky zaznamenala negativní vývoj reálného HDP na obyvatele. To by ohrožovalo úsilí o splnění rozvojových cílů tisíciletí a podrývalo politickou stabilitu.7 Pomalejší růst nemusí vždy vést ke zvrácení lidského rozvoje, přináší však komplikace, zejména kvůli škrtům v oblasti vzdělání a výdajů na zdravotnictví, což s sebou nese vážné dlouhodobé důsledky.

3. ČTYŘI CESTY ŠÍŘENÍ KRIZE DO NESTABILNÍCH ZEMÍ Vzhledem ke slabému finančnímu růstu v regionu a omezenému napojení nestabilních zemí na celosvětový finanční systém se hlavní cesty šíření krize nacházejí v reálných sektorech ekonomiky. Většina nestabilních zemí v subsaharské Africe disponuje omezenými tuzemskými bankovními systémy a jejich akciové trhy jsou nevýznamné, či dokonce vůbec neexistují. Zahraniční investoři a státní investiční fondy navíc investují pouze do několika zemí vyvážejících ropu. Země subsaharské Afriky jsou krizi vystaveny zejména prostřednictvím obchodu – pokles výnosů z vývozu je u nestabilních zemí subsaharské Afriky doprovázen obdobími nepříznivých dopadů na obchod spolu s nadměrnou závislostí na vývozu komodit a polarizaci jejich vývozu.8 Tyto země jsou krizi rovněž vystaveny skrze nižší objem zasílaných plateb od migrantů a nižší toky přímých zahraničních investic, eventuálně nižší přísun zahraniční pomoci. Přímé cesty šíření financí fungují pouze v zemích jako Keňa či Nigérie (a ve dvou významných stabilních zemích – Jižní Africe a Ghaně), které disponují hlubšími a integrovanějšími finančními trhy (rámeček 6.1). Například Nigérii zasáhly podobné – a někdy dokonce větší – propady burzy cenných papírů jako ve vyspělých zemích.9 Srovnávací index NSE-20 se od července 2008 do února 2009 propadl o 55 %, a prohloubil tak 45procentní pád z předešlého roku.10 Tento pokles a související oslabená jistota ještě více ztěžují možnost půjček z kapitálových trhů. Dopady krize v některých důležitých cílových trzích pro vnitroregionální migranty – jako například Nigérie, Jižní Afrika, Uganda či Zambie – mají dodatečné vedlejší účinky na sousední nestabilní země (obzvláště v podobě omezenějších pracovních příležitostí pro migranty a nižšího objemu zasílaných plateb). 7

8 9 10

V subsaharské Africe dosahuje tempo růstu reálného HDP na obyvatele v průměru negativních hodnot (–0,6 %). Nestabilní země subsaharské Afriky zaznamenávají pozitivní tempo růstu (0,2 %), tento údaj však zakrývá vysoký stupeň nejednotnosti (kapitola 2). Většina nestabilních zemí spoléhá na vývoz jediného produktu. Vývoz tří hlavních produktů obvykle tvoří 90 % celkového vývozu, jak je vyzdviženo v kapitole 2. AfDB 2009a a ODI (Overseas Development Institute, Institut pro zahraniční rozvoj) 2009a. Kasekende a kol. 2009 a ODI 2009a. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

77

R O Z V O J I

Kapitola 6


Rámeček 6.1: Africké finanční trhy – vedlejší dopady otřesů Od počátku 90. let 20. století vybudovala řada rozvojových zemí burzy cenných papírů, zčásti aby uspokojily sháňku po novém kapitálu a zčásti aby do svých ekonomik zavedly prvky tržního kapitalismu. Subsaharská Afrika se na tomto vývoji také podílela, přičemž vůdčího postavení mezi oblastmi s nově vznikajícími trhy dosáhla Jižní Afrika. Zároveň bylo přímo na tento kontinent zaměřeno mnoho regionálních fondů. Na příkaz národních vlád a s podporou dárců rozšířila Afrika počet domácích burz cenných papírů ze šesti na konci 80. let 20. století na dnešních více než dvacet, i když ne všechny jsou rozvinuté stejně. Z nestabilních zemí měly nejpropracovanější burzy Keňa a Nigérie. Jak v letech 2004 až 2009 ovlivnil vývoj velkých finančních trhů (v Číně, Spojeném království a Spojených státech) trhy v Africe (v Keni, Nigérii a Jižní Africe)? Při analýze volatility různých finančních trhů pomocí ekonometrického modelu Giovannettiová a Velucchiová (2009) zjišťují, že pozitivní otřesy v Jižní Africe a negativní otřesy v Číně a ve Spojeném království v průměru ovlivňují všechny zvažované trhy. Negativní otřesy v USA tedy ovlivňují veškeré africké trhy s výjimkou Keni, na niž působí pouze pozitivní otřesy ve Spojených státech. Jižní Afrika působí na Spojené státy, zatímco ji samotnou ovlivňuje pouze nigérijský trh. O nějakém podstatném vztahu mezi Keňou a Nigérií neexistuje žádný důkaz, zatímco Čína má s africkými trhy úzké vztahy. Další výsledky prokazují, že i Jižní Afrika hraje na afrických trzích klíčovou roli a že vliv Spojeného království a Spojených států slábne. Čína je na Spojeném království a Spojených státech zcela nezávislá. Schéma 1 rámečku ukazuje, jak se pád banky Lehman Brothers přenáší na všechny trhy. Dne 15. září 2008 vyhlásila banka Lehman Brothers bankrot a mezinárodní finanční trhy utrpěly obrovské ztráty. Čína a Spojené království reagují na otřesy v USA silně, zatímco Nigérie nikoliv. Na otřesy v USA je velmi citlivá Jižní Afrika, avšak dopad je kumulativní a otřesy dosahují nejvyššího účinku po 20 dnech.

reakce

Schéma 6.1 rámečku: Jižní Afrika reaguje na pád banky Lehman Brothers – Keňa a Nigérie nikoliv 3,0

Spojené státy

2,5

Spojené království

2,0

Jižní Afrika

1,5

Čína Kenya

1,0

Nigérie 0,5 0,0 1

7

13

19

25

31

37

43

49

55

61

67

73

79

85

91

97

dny

Poznámky: Tento rámeček využívá modelu násobné chyby (Multiplicative Error Model), jenž popisuje a dopředu odhaduje vzájemné působení a vedlejší účinky v těchto zemích (Engle, Gallo a Velucchiová 2008); model využívá dynamiky očekávané volatility jednoho trhu, přičemž zahrnuje vzájemné působení s dřívějšími vyrovnanými příjmy z ostatních trhů. Funkce impulzní odezvy zde má naznačit nárůst vedlejších dopadů. Zdroj: Giovannettiová a Velucchiová (2009).

Vývozce nerostných surovin a zemědělských produktů zasáhl pokles příjmů, což dále negativně ovlivnilo příjmy státu. Například v Nigérii vzbudila proměnlivá cena ropy, jež tvoří zhruba 90 % nigérijského exportu (viz tabulka 2.3) a 90 % státních příjmů,11 značnou nejistotu, stejně jako pád cen kovů v Demokratické republice Kongo. V tomto prostředí by krize mohla mít i pozitivní dopad, a sice pokud by stimulovala přesměrování zájmu od ropy a paliv (či obecně surovin) k oživení potenciálu ostatních průmyslových odvětví, čímž by ekonomiky posílila proti možným budoucím otřesům.

11

ODI 2009a.

78



3.1 MÉNĚ PROSTŘEDKŮ NA PŘÍMÉ ZAHRANIČNÍ INVESTICE Přímé zahraniční investice představovaly pro některé nestabilní země subsaharské Afriky (není jich mnoho) důležitý zdroj prostředků a mocný hybatel růstu v závislosti na tom, do kterého odvětví směřovaly. Investice do ropného průmyslu vytvářejí, s ohledem na nízké požadavky na počet zaměstnanců a vysoké na jejich kvalitu, málo domácích pracovních míst, zatímco investice do turismu nebo do tradiční výroby povzbuzují domácí zaměstnanost, spotřebu a růst.12 FDI tvořily v subsaharské Africe nižší podíl na HDP než v jiných rozvojových zemích, byly rozmísťovány nerovnoměrně a často s ohledem na přírodní bohatství zemí. V absolutním vyjádření a jako podíl na HDP přímé zahraniční investice od roku 2000 rostly, celkový objem prostředků však ekonomická krize omezila a několik projektů také zdržela. Krize omezila úvěry a snížila zisky firem ve vyspělých i nově vznikajících ekonomikách, což je vedlo k přehodnocení investičních plánů směrem dolů a k vyčkávacímu postoji.13 Vysoká a stále rostoucí nejistota spojená se souběžnou palivovou, potravinovou a finanční krizí vysvětluje pokles FDI, který byl obzvláště ničivý kvůli přetrvávajícím dopadům,14 jež možná sahaly až za hranice dané základy té které země. V první polovině roku 2008 obdržely státy Angola, Nigérie, Demokratická republika Kongo a Guinea každý v podobě toku přímých zahraničních investic přes 1 miliardu amerických dolarů.15 Ve druhé polovině téhož roku a v první půli roku 2009 však byly investice do přírodních zdrojů a výroby pozastaveny, nebo úplně zrušeny. V Demokratické republice Kongo a Zambii byly zrušeny projekty v oblasti těžebního průmyslu, v Súdánu odložili vybudování rafinérie a v Botswaně a Tanzanii odsunuli projekty v oblasti těžby. V jedné oblasti ovšem FDI stále rostou – v oblasti půdy (kapitola 4). Půdu v subsaharské Africe skupují zahraniční státy, které si chtějí zajistit dostupnost potravin či navýšit produkci biopaliv, aniž by ohrozily vlastní vodní zdroje. Obchodní dohody mohou být pro země subsaharské Afriky značně nevýhodné, obzvláště v případech, kdy je pro státní orgány příznačná nízká míra prosazování práva, čehož mohou zahraniční země, které se obchodu účastní, zneužívat. Účinky těchto toků na přijímající země jsou značně diskutabilní.16 Krátkodobý přísun peněz na potlačení nejhorších dopadů krize se může proměnit v kořistnické plenění důležitých zdrojů. Pokud však budou finanční toky dobře spravovány, mohly by podpořit zemědělskou výkonnost, a do jisté míry dokonce pozitivně ovlivnit růst.

3.2 POKLES OBCHODU Mnoho států subsaharské Afriky, včetně nestabilních zemí vyvážejících suroviny, silně spoléhalo na to, že exportní trhy dále porostou. Na nich se krize projevila zejména prostřednictvím klesající poptávky po vývozu a snižujícími se cenami vývozních artiklů. Zhodnotit důsledky krize na obchodní toky určitou dobu potrvá, avšak první signály nejsou nijak uspokojivé – poptávka po produktech z nestabilních zemí subsaharské Afriky ze strany Evropy, Spojených států a Číny prudce klesla, dokonce ještě více než po produktech z ostatních oblastí (schéma 6.2). To je částečně způsobeno tím, že vyvážejí zejména suroviny. I v případě výrobců, kteří se soustředí na produkci s využitím méně vyspělých technologií, ovšem tyto státy trpí více než ostatní rozvojové oblasti.17 Mnoho nestabilních zemí subsaharské Afriky navíc doplácí na zvýšenou proměnlivost směnného kurzu, což způsobuje vysokou nejistotu a vysoké náklady v oblasti mezinárodního obchodu. V mnoha zemích zóny, kde se platí CFA frankem, je směnný kurz vázán k euru a došlo zde k devalvaci reálného směnného kurzu. To do jisté míry sice zlevňuje dovoz z těchto zemí, avšak jelikož nestabilní státy nemají příliš velkou možnost navýšit vývoz, nemohou této příležitosti využít.18

12 13

14 15 16 17 18

Viz Bonassiová a kol. 2006. Teoretické modely investic v období nejistoty (Dixit 1989) pro vysvětlení takového postoje investorů v době, která je vnímána jako riziková, v minulosti využívaly opční teorie. Chování společností se při zachování stejných základních hodnot liší, a to v závislosti na jejich minulosti – pokud už v dané zemi investovala, bude v tom pokračovat, ale nové investice se opozdí. Chování společností by také mohlo vysvětlit současnou situaci – co je v chování jednotlivců vnímáno jako přerušení souvislosti (firmy se mohou v téže situaci rozhodnout, zda investovat či nikoliv podle svého předchozího působení; může se vyskytnout mnohonásobná rovnováha), v oblasti celkových investic působí, že jejich funkce má vysoce nelineární charakter. Realizace investic vyžaduje určitý čas a pokles v průběhu jednoho roku vyvolává dlouhodobé účinky, které působí mnoho následujících let. Viz UNCTAD 2009, str. 42. Pro podrobnější rozbor tohoto tématu viz kapitola 4. Viz UNCTAD 2009; tento výrazný pokles v objemu vývozu platí také pro subsaharskou Afriku jako celek. AfDB 2009b. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

79

R O Z V O J I


Kapitola 6

Schéma 6.2: Nižší vývoz zejména v oblasti subsaharské Afriky DOVOZ DO ČÍNY 120

Latinská Amerika

110 Blízký východ a severní Afrika

100 90

nestabilní země subsaharské Afriky

80 subsaharská Afrika

60

svět

50 40

07/2009

06/2009

05/2009

04/2009

03/2009

02/2009

01/2009

12/2008

11/2008

20

10/2008

30 09/2008

Září 2008 = 100

70

DOVOZ DO EU 110

Latinská Amerika

100

Blízký východ a severní Afrika

90

nestabilní země subsaharské Afriky subsaharská Afrika

70

svět

60

05/2009

04/2009

03/2009

02/2009

01/2009

12/2008

11/2008

40

10/2008

50 09/2008

Září 2008 = 100

80

DOVOZ DO USA 150

Latinská Amerika

130

Blízký východ a severní Afrika

110

nestabilní země subsaharské Afriky subsaharská Afrika

Září 2008 = 100

90

svět

70 50

Zdroj: Global Trade Atlas.

80

06/2009

05/2009

04/2009

03/2009

02/2009

01/2009

12/2008

11/2008

10/2008

09/2008

30



Finanční krize s největší pravděpodobností také omezila schopnost financovat světový obchod. Subsaharské společnosti jsou obzvláště v nestabilních zemích mnohem závislejší na financování obchodu než jiné. Většina společností v subsaharské Africe spoléhá na akreditivy z cílových zemí, a to zejména kvůli nedostatečně rozvinuté domácí finanční soustavě a zřídka se vyskytující finanční nezávislosti. Poskytovatelé však ve stavu vysoké nejistoty a nedostatku důvěry omezily rizikové položky i úvěry. Společnosti a země, které ve větší míře trpí, jsou považovány za ohroženější. Omezení dostupnosti úvěrů, které navyšuje obchodní náklady, tak výrazně srazilo objem vývozu z nestabilních zemí subsaharské Afriky. Analýzy19 založené na 117 systémových krizích20 a údaje z oblasti bilaterálního obchodu naznačují, že krize může vývoz ze zemí subsaharské Afriky významně zasáhnout. Zaprvé, dopad finančních krizí a hospodářského poklesu v minulosti byl na vývoz z oblasti subsaharské Afriky mohutnějšího a trvalejšího rázu, pokud obchodním partnerem byla průmyslová země. Zadruhé, země subsaharské Afriky byly zasaženy krizemi ovlivňujícími jejich cílové trhy hůře a déle než jiné oblasti. To není pouze složený účinek zapříčiněný nadměrným zastoupením primárních produktů v jejich vývozním koši, ale také důsledek nižší konkurenceschopnosti vyvážených produktů z oblasti zpracovatelského průmyslu subsaharské Afriky, který se více zaměřuje na výrobky s nižší přidanou hodnotou. Ve skutečnosti byl v subsaharské Africe významně zasažen jak vývoz produktů ze zpracovatelského průmyslu, tak vývoz surovin (schéma 6.3). Zranitelnost zemí zhoršuje také chabá infrastruktura, která navyšuje náklady (poplatky, byrokracie, hraniční přechody). Aby mohly společnosti využít příležitostí, které se v hospodářské krizi naskýtají, musí naopak objevit mezery na trhu, vyvinout produkty vyšších kvalit nebo postoupit v hodnotovém řetězci. To však vyžaduje náležitý lidský kapitál, jehož je v nestabilních zemích nedostatek.

nadměrná hodnota ukazatele obchodu

Schéma 6.3: Vývoz primárních produktů a výrobků ze zpracovatelského průmyslu ze subsaharské Afriky v období po propuknutí finanční krize v partnerské zemi 0,5 výrobky ze zpracovatelského průmyslu

0,3

primární produkty 0,1 -2

-1 -0,1

1

2

3

4

5

6

7

8

-0,3 -0,5 -0,7

počet let od krize

Poznámka: graf znázorňuje odchylku afrického vývozu po finanční krizi, který probíhá v roce t = 0, při zohlednění průměrného účinku narušení. Nadměrná hodnota ukazatele obchodu na ose Y představuje odchylku bilaterálního vývozu subsaharské Afriky zapříčiněnou finanční krizí v partnerské zemi, ve vztahu k průměrné odchylce – kladná (záporná) hodnota ukazatele obchodu znamená, že dopad finanční krize v partnerské zemi na africký vývoz je kladnější (zápornější) než průměrný dopad na vývoz. Zdroj: Berman a Martin 2009.

3.3 SLÁBNOUCÍ TOKY POMOCI: SCÉNÁŘ, KTERÉMU BYCHOM SE MĚLI VYHNOUT Na summitu G8 ve skotském Gleneagles v roce 2005 se účastnické země zavázaly navýšit pomoc africkým zemím a tento slib byl opakovaně formulován a potvrzován na různých mezinárodních mítincích. Celosvětový hospodářský pokles vyvolaný globální krizí z let 2008 až 2009 však přesto kolem skutečného vývoje v oblasti úsilí o pomoc ze strany dárců z OECD DAC vzbuzuje pochybnosti. Rozpočty pomoci mohou být s ohledem na historické maximum z roku 2008 omezeny a finance využity na balíčky podpůrných fiskálních opatření určené na udržení domácí poptávky v dárcovských zemích. První signály z některých členských zemí OECD DAC nejsou nijak uspokojivé. Irská vláda oznámila omezení rozpočtu pomoci o 22 % oproti původně plánované výši pro tento rok. Itálie by mohla v roce 2009 snížit rozpočet pomoci dokonce o polovinu, čímž by dosáhla historického minima.21 V krátkodobém či střednědobém výhledu bude většina rozpočtů pomoci vyspělých zemí zasažena současnými rozpočtovými schodky. V nejbližší budoucnosti se tak dá očekávat omezení výdajů či vysoké úrokové sazby.

19

20

21

Berman a Martin (2009) využívají pro výpočet impulzní odezvy gravitačního modelu; zde použitá analýza zkoumá subsaharskou Afriku jako celek, protože pro danou skupinu nestabilních zemí není k dispozici dostatek spolehlivých časových řad. Pro podrobnější informace viz podkladový dokument autorů ve svazku 1B. Systémové krize definované jako události – které mohou trvat i několik let –, při nichž dochází k vyčerpání velké části či celého bankovního kapitálu. Datový soubor bilaterálního obchodu a finanční krize poskytuje údaje o období 1972 až 2002. Viz ONE 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

81

R O Z V O J I


Kapitola 6

Dřívější krize – které se neprojevovaly tak masivně po celém světě – ukazují, že v případě hrozící vážné recese dárci obvykle rozpočty pomoci výrazně omezují. Severskou bankovní krizi v roce 1991 například následovalo ze strany Norska, Švédska a Finska podstatné snížení prostředků na vyplácenou pomoc. Dokonce ani dodržování původních závazků nechrání přijímající země před značným snížením toků pomoci, jelikož závazky jsou definovány jako podíl na hrubém národním důchodu, a také kvůli výkyvům v bilaterálních směnných kurzech vůči dolaru. Rozpočty pomoci pro rok 2009 Pro lepší pochopení možných dopadů krize na rozpočet pomoci vycházíme z ekonometrické analýzy Bertoliho a kol. (2007), která modeluje ekonomické, institucionální a politické určující faktory úsilí vyvíjeného v oblasti pomoci – definované jako podíl pomoci na HDP – ve 22 členských zemích OECD DAC v období 1970 až 2004. Zde tuto analýzu rozšiřujeme až do roku 2008 a používáme pozměněnou specifikaci modelu, která pracuje s nelineárním vztahem mezi recesemi a úsilím v oblasti pomoci. Tato specifikace odráží podvědomé tušení, že vážné recese by mohly mít tvrdý – a více než přiměřený – dopad na úsilí dárcovských zemí v oblasti pomoci.22 Naše odhady naznačují, že země s větším rozpočtovým deficitem nemusí nutně prostředky na vyplácení pomoci omezit, jelikož primární deficit je chatrným ukazatelem fiskální politiky země. Toto zjištění, jež odpovídá nálezům autorů Round a Odedokun (2004), není nijak uspokojivé. Analýza ukazuje, že pomoc upadá s větším převisem dluhu, a to více než přiměřeně v odpověď na větší mezeru výstupu, která určuje vážnost hospodářské recese. Odhady jsou poté využívány k předvídání rozpočtů pomoci pro rok 2009 pro každou dárcovskou zemi na základě makroekonomické předpovědi Hospodářského výhledu OECD (OECD Economic Outlook). Podle našich předpovědí by za předpokladu, že se dárcové budou chovat stejně jako při dřívějších hospodářských recesích, toky pomoci ze zemí OECD DAC mohly v roce 2009 klesnout z celkových 119 miliard amerických dolarů poskytnutých v roce 2008 o 22 miliard dolarů.23 Souhrnná odchylka v celkovém toku pomoci je zcela odlišná od obrazu, který vychází z předpokladů založených na veřejných prohlášeních učiněných členskými zeměmi OECD DAC (OECD 2009a), jež odpovídají dřívějším závazkům. Naše prognóza ukazuje pravděpodobný vývoj rozpočtů pomoci v reakci na výkyvy obchodních cyklů, avšak – netřeba zdůrazňovat – jde pouze o scénář, kterému by se ze předpokladu, že většina dárcovských zemí přiřadí pomoci patřičnou důležitost, dalo vyhnout. Na podporu argumentu, že tomuto scénáři by bylo lépe se vyhnout, se pokusíme odhadnout míru dopadu na přijímající země v subsaharské Africe.24 Tím získáme představu o možných důsledcích pro jednotlivé země. Tento provizorní příklad ukazuje, že většina zemí subsaharské Afriky se potýká s omezením toků pomoci ve výši 15 % až 20 % (schéma 6.4). To může mít výrazný dopad zejména na země s vysokým podílem prostředků z pomoci na své platební bilanci.25 Zvlášť drtivý účinek má pak kolísání v přísunu pomoci na nestabilní země.26

Schéma 6.4: Odhadované omezení toků pomoci na africký kontinent v roce 2009

■ pod 15 procent ■ 15 až 16 procent ■ 16 až 18 procent ■ 18 až 20 procent ■ nad 20 procent

Zdroj: Autoři ERD.

22

23 24 25

26

Pro popis základního ekonometrického modelu viz Bertoli a kol. (2007) a pro výsledky rozšířeného ekonometrického modelu viz podkladový dokument autorů Allen a Giovannettiová (2009) zahrnutý ve svazku 1B. Pro předpověď pro jednotlivé země viz Allen a Giovannettiová (2009). Údaje o bilaterální pomoci pro rok 2008 dosud nejsou k dispozici. Údaje o závislosti nestabilních zemí na oficiální rozvojové pomoci ve srovnání se zasílanými platbami a přímými zahraničními investicemi obsahuje kapitola 2. Podle OECD (2009b) čeká v odlišném kontextu a s odlišnými předběžnými odhady státy Čad, Eritreu a Guineu pokles objemu prostředků pomoci o více než 20 milionů dolarů. Podle OECD (2009b) přesahovaly výkyvy toků pomoci u Burundi, Demokratické republiky Kongo, Eritreje, Guineje-Bissau, Libérie a Sierry Leone v letech 1990 až 2005 hodnotu 5 % HDP.

82



Netřeba dodávat, že evropské dárcovské země by neměly omezovat prostředky na pomoc zemím subsaharské Afriky obecně, a obzvláště ne nestabilním státům. Vedle nepříznivého dopadu dalších tří postupů, o nichž jsme již hovořili, by to představovalo další negativní účinky. Na obavy, že dárcovské země, které se potýkají s vysokými domácími náklady na vypořádání se s krizí, by mohly omezit toky pomoci, by se však nemělo s ohledem na historickou zkušenost a znepokojivé počáteční signály zapomínat. MMF (2009c) tvrdí, že „navzdory mezinárodním závazkům navýšit prostředky na pomoc se v předpovědích na rok 2009 takové navýšení nezobrazuje“,27 a naznačuje, že země s nízkými příjmy by mohlo ve srovnání s předchozím rokem postihnout až 25procentní snížení. Mezeru po zemích OECD by mohla zaplnit Čína, která má přebytek rozpočtu, tak platební bilance (rámeček 6.2).

Rámeček 6.2: Zaplní Čína vzniklou mezeru? Čínsko-africké fórum pro spolupráci (FOCAC), zahájené v roce 2000 Čínou a africkými partnery (vyjma tří zemí, které stále uznávají Tchaj-wan jako samostatnou provincii), dává Číně prostor pro vyjádření svých plánů na mezinárodní rozvojovou pomoc Africe.28 Čína poskytuje africkým zemím mezinárodní pomoc prostřednictvím hospodářské spolupráce, která je založena zejména na projektech a často je spojena s FDI a oblastí obchodu. Do konce roku 2006 zahájila Čína v Africe kolem 800 projektů pomoci – 137 v zemědělství, 133 v oblasti infrastruktury, 19 ve školách a 38 v nemocnicích. Dále také vyslala 16 000 zdravotníků do 43 afrických zemí, vyškolila 15 000 osob a vymazala Africe dluh ve výši zhruba 1,2 miliardy dolarů.29 Do konce roku 2006 vyplatila Čína na pomoc Africe 5,6 miliardy dolarů. Čínská Exim Bank, jeden z klíčových hráčů země v oblasti rozvojové pomoci, ohlásila, že v letech 1995 až 2006 vyplatila Africe na půjčkách a vývozních úvěrech 12,3 miliardy dolarů. Centrum pro čínská studia (The Centre for Chinese Studies)30 dodává, že do září 2006 spustila Exim Bank v 39 afrických zemích 259 projektů, z toho 80 % v oblasti infrastruktury (přehrady, železniční dráhy, ropné a důlní závody). Jacoby (2007) k předchozím číslům připočítává dotace a ostatní úvěry a dochází k odhadu 19 miliard dolarů, které Čína do roku 2006 Africe vyplatila. Pomoc africkým zemím nabývá podoby dotací (zejména materiálních), půjček s nulovým úrokem a zvýhodněných úvěrů. Nedávno Čína začala africkým zemím poskytovat další úlevy při splácení dluhů. Čínští odpovědní činitelé údajně preferují poskytování pomoci ve formě naturálií, protože tak výrazně snižují transakční náklady, které jsou spojené s dodávkou pomoci, a tím zvyšují její účinnost.31 Podle zprávy OECD (2008b) už mnoho nestabilních zemí afrického kontinentu (jako například Angola, Kamerun, Republika Kongo, Demokratická republika Kongo, Pobřeží slonoviny, Eritrea, Libérie, Nigérie, Súdán a Togo) získalo od čínské Exim Bank zvýhodněný úvěr. Pehnelt (2007) uvádí, že téměř všichni významní partneři Číny na africkém kontinentu prokazují chabé výsledky v oblasti politických svobod a kvality státní správy, zatímco Alves a Draper (2007) zdůrazňují nízké hodnoty v Indexu neúspěšných států magazínu Foreign Policy. Woodsová (2008) a Brautigamová (2008) vyzdvihují narůstající angažovanost Číny v „ničemných“ státech jako například Súdán a Zimbabwe, ačkoliv tato podpora sahá za hranici pouhého poskytování pomoci. Shinn (2008) se naopak soustředí na silné vojenské vazby mezi Čínou a zmíněnými státy. Schéma 2 rámečku srovnává pomoc Výboru pro rozvojovou pomoc (DAC) s hospodářskou spoluprací Číny32 ve skupině afrických nestabilních zemí.33 Oficiální rozvojová pomoc ze zemí DAC byla od roku 2000 periodická a v posledních letech má sestupný trend. Oproti tomu toky čínské hospodářské spolupráce určené nestabilním zemím vytrvale rostou a v roce 2006 se téměř vyrovnaly toku pomoci DAC. Tato tendence je ještě silnější v některých jednotlivých afrických zemích (Angola, Rovníková Guinea, Eritrea, Súdán), kde od poloviny 90. let 20. století – kdy se přes africký kontinent přelila mohutná vlna násilí a všeobecné nestability34 – zeslábla finanční podpora od západních dárců a kam dnes proudí velká část prostředků finanční pomoci právě z Číny.

27 28 29 30 31 32

33 34

MMF 2009c, str. 30. Gambie, Burkina Faso a Svatý Tomáš a Princův ostrov. Viz MOFCOM 2007. Viz CCS 2008. Viz Lancasterová 2007. Jak vyplývá z definice uváděné Národním statistickým úřadem ČLR, údaje o hospodářské spolupráci s cizí zemí či zahraničním regionem zahrnují jak projekty financované čínskými programy pomoci, tak smluvní projekty, k nimž se zavázali čínští dodavatelé. Je proto důležité stavět se opatrně ke srovnávání toků čínské hospodářské spolupráce, která podle OECD (2008a) zahrnuje, ale také velmi přeceňuje čínskou oficiální rozvojovou pomoc, a oficiální rozvojové pomoci z rozvinutých zemí, což je úžeji zaměřená kategorie, jež nevyžaduje dalšího vysvětlování. Nestabilní země byly vybrány podle pracovní definice stanovené OECD (2009b) a přijaté autory této zprávy, jak popsáno v kapitole 2. Viz Tull 2008. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

83

R O Z V O J I


Kapitola 6

Schéma 6.2 rámečku: Čínská hospodářská spolupráce s nestabilními zeměmi afrického kontinentu a pomoc DAC v letech 1998 až 2007 20 000

Čína

18 000 DAC

miliony USD

16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

0

Zdroj: ERD – rozvedení údajů získaných z databáze OECD DAC, Národního statistického úřadu ČLR (National Bureau of Statistics of China, různé edice) a Statistické ročenky ČLR (China Statistical Yearbook)

Podle některých pozorovatelů bude Čína z možného odchodu západních zemí z afrického kontinentu profitovat,35 ačkoliv tento dohad bude jasnější až po čtvrtém summitu FOCAC, který se koná v listopadu 2009. Na začátku roku 2009 čínští představitelé přeformulovali své závazky vůči Africe a přislíbili miliardy na nové projekty a další formy pomoci, včetně dalšího snížení dluhu.36 Ještě předtím, než prezident Chu Ťin-Tchao zavítal v únoru 2009 do několika východoafrických zemí, se čínští odpovědní činitelé zavázali, že v pomoci Africe „bez ohledu na finanční krizi“ nepoleví, a oznámili, že pro zahraniční pomoc určenou africkému kontinentu vyčlení oproti roku 2006 o 200 % více prostředků.37

3.4 ZPOMALENÍ ZASÍLANÝCH PLATEB Zasílané platby od migrantů směřující do subsaharské Afriky se dostávají do zemí, kde jiné soukromé toky, jako například přímé zahraniční investice, buď neexistují vůbec, nebo jen ve značně omezené míře. Tyto platby někdy dokonce převyšují oficiální rozvojovou pomoc.38 Mnoho migrantů z nestabilních zemí subsaharské Afriky (stejně jako mnoho uprchlíků) se navíc nestěhuje daleko, neboť si nemohou dovolit zaplatit vysoké náklady za cestu do zemí s vyššími příjmy (schéma 6.5).39

Schéma 6.5: Mnoho migrantů zůstává na africkém kontinentu

■ méně než 20 procent ■ 20-40 procent ■ 40-60 procent ■ 60-80 procent ■ nad 80 procent

Zdroj: Autorské rozpracování údajů univerzity University of Sussex a Světové banky uvedených v dokumentu autorů Ratha a Shaw (2007). 35 36 37 38 39

Viz Cooková a Lam 2009. Viz Brown a Chun 2009. „Čína vytrvá v pomoci a investicích Africe bez ohledu na finanční krizi“, China View, 2. června 2009. OECD 2008. Sanderová a Maimbo 2005.

84



Platby zasílané do přijímajících zemí jsou významné nejenom kvůli svému objemu, ale také proto, že bývají stabilní, a někdy dokonce působí kontracyklicky proti obchodním cyklům přijímajících zemí, a tak snižují pravděpodobnost krize platební bilance.40 Jak tedy zasílané platby do nestabilních afrických zemí zareagovaly na nynější pokles? Existují různé prognózy. Ratha a Mohapatra (2009) po počátečním optimismu předpovídají, že platby zasílané do subsaharské Afriky v roce 2009 poklesnou o 7 %, tedy ze 20 miliard amerických dolarů oficiálně zaznamenaných pro rok 2008 (v této částce nejsou zahrnuty neoficiální způsoby pomoci, kterých mezinárodní migranti běžně využívají) na úroveň 18 až 19 miliard dolarů. MMF (2009b) tvrdí, že pokles hospodářského růstu v zemích, z nichž migranti zasílají platby, o 1 procentní bod snižuje objem zasílaných plateb až o 4 %. Calí a Dell’Erba (2009) zastávají názor, že ve srovnání s Latinskou Amerikou a Karibikem či východní Asií a Tichomořím nastane v subsaharské Africe v roce 2009 v oficiálních tocích mírný pokles ve výši 6 % až 9 % vzhledem k tomu, že podíl zasílaných plateb ze zemí s vysokým příjmem byl v roce 2008 poměrně nízký.41 Platby zasílané oficiálními cestami a z tradičních přijímajících zemí tvoří nicméně pouze část celého příběhu, neboť dalším důležitým způsobem šíření financí je vnitroregionální migrace, kdy prostředky putují ze zotavujících se afrických zemí do nestabilních subsaharských zemí. K podrobnému hodnocení jednotlivých zemí by bylo zapotřebí racionální prognózy toků zasílaných plateb a vývoje bilaterálních směnných kurzů měn cílových zemí migrantů vůči dolaru, neboť právě to je jediným nejdůležitějším faktorem při utváření hodnoty dolaru v příchozích zasílaných platbách migrantů. Bez takových prognóz však zhodnocení možné není. Snížení objemu zasílaných plateb může ovlivnit složení výdajů, a to v případě zvýšené pravděpodobnosti, že se zasílané platby budou podílet na investicích do vzdělání a bytové výstavby více než příjmy z domácích zdrojů.42 Nestabilní země subsaharské Afriky tak zasáhne prudký pád v oblasti příjmů z obchodu způsobený výrazným poklesem v mezinárodní poptávce a zhoršujícími se směnnými relacemi. Vedle toho se také těchto zemí dotýká pokles zasílaných plateb z rozvinutých a zotavujících se zemí subsaharské Afriky, které se stávají hlavními destinacemi migrantů z nestabilních zemí, a dále zmenšující se toky FDI. Tyto nepříznivé účinky by dále mohl doplnit pokles v tocích pomoci ze zemí DAC, a to v případě, že tyto státy nesplní své závazky vůči Africe a zareagují na hospodářskou recesi – jak ukazuje zkušenost z minulosti – škrty v rozpočtu pomoci.

4. MOHOU SE NESTABILNÍ STÁTY S KRIZÍ VYPOŘÁDAT? Nestabilní země zasáhne prudký pokles v mezinárodním obchodu. Negativně je však ovlivní také zhoršující se směnné relace a snižující se objem zasílaných plateb způsobený vyšší mírou nezaměstnanosti ve vyspělých zemích a v sílících státech subsaharské Afriky, dále nižší FDI a snížení objemu investic a možná také omezení toků pomoci, přinejmenším v krátkodobém či střednědobém výhledu. Abychom pochopili, jak se mohou s hospodářskou recesí či jinými negativními otřesy vypořádat, navrhujeme a používáme index celkové odolnosti. Odolnost je mnohotvárným rysem socioekonomického systému, který je ovšem chápán jen zčásti a jehož měření je značně diskutabilní. Stejně jako Naudé (2009) se zde soustředíme pouze na makroekonomickou dimenzi, která se vztahuje ke schopnosti státu realizovat v reakci na otřes, jako je třeba krize v období 2008 až 2009, adekvátní politiky. Další aspekty odolnosti – na úrovni domácností a společenství – tedy pomíjíme; jejich role by neměla být zlehčována, nicméně pilíř odolnosti stále představují státní orgány. S tímto upozorněním tudíž vytváříme index odolnosti pro každou zemi subsaharské Afriky, přičemž zkoumáme čtyři oddělené aspekty:43 • makroekonomické řízení, jež se odráží v platební bilanci, ve fiskální bilanci a v objemu devizových rezerv; • úroveň správy; • účinnost trhu, která je měřena ukazateli zprávy Světové banky „Doing Business in 2009“; • sociální soudržnost, která je měřena pomocí indexu etnolingvistické diverzity a indexu politické nestability. Poté tyto čtyři složky indexu odolnosti dáme dohromady a země subsaharské Afriky seřadíme podle jejich schopnosti vypořádat se s vnějšími otřesy do tří hlavních kategorií – s nízkou mírou odolnosti, středně odolné a vysoce odolné. Podskupina nestabilních zemí je obvykle klasifikována jako nejméně odolná (tabulka 6.1).

40

41 42 43

Pro důkazy o kontracyklických pohybech zasílaných plateb viz Ratha (2006) a pro diskusi o roli zasílaných plateb v krizích platební bilance viz Bugamelli a Paternó (2006). Podle ODI (2009b) se za první polovinu roku 2009 snížily zasílané platby do Keni – zejména ze Spojených států – ve srovnání s první polovinou roku 2008 o 12 %. Maimbo a Ratha 2005. Pro další podrobnosti o indexu viz podkladový dokument Naudého (2009) ve svazku 1B. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

85

R O Z V O J I


Kapitola 6

Tabulka 6.1: Míra odolnosti – od nízké po vysokou nízká Demokratická republika Kongo Čad Burundi Středoafrická republika Eritrea Republika Kongo Guinea-Bissau Pobřeží slonoviny Guinea Niger Keňa Libérie Angola Komory

střední

vysoká

1

Etiopie

16

Burkina Faso

31

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Sierra Leone Zambie Malawi Svatý Tomáš a Princův ostrov Kamerun Mali Uganda Nigérie Ghana Senegal Kapverdy Rwanda Rovníková Guinea Gambie

17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Togo Madagaskar Benin Tanzanie Mozambik Lesotho Svazijsko Seychely Gabon Namibie Jižní Afrika Mauricius Botswana

32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44

Zdroj: Naudé 2009.

Uvědomujeme si, že ve skupině zemí s nízkou mírou odolnosti se nachází i ty nejnestabilnější země. Pro každou zemi platí, že nejvíce zasaženi budou pravděpodobně ti nejchudší obyvatelé, tedy ti ještě méně odolní, než je průměr (na úrovni společenství a domácností). Schopnost nestabilních zemí reagovat na krizi byla oslabena nejenom nestabilitou samotnou, ale také předchozími potravinovými a palivovými krizemi – nestabilní země dovážející potraviny a ropu zasáhlo přenášení skutečných dopadů krize z let 2008 až 2009 v době, kdy se většina z nich už tak nacházela ve velmi obtížné situaci, což dále přispělo k jejich omezené schopnosti reagovat na krizi dané nestabilitou jejich státních orgánů.

86



4.1 VÁŽNÉ SOCIÁLNÍ DOPADY KRIZE Dopad krize z let 2008 až 2009 se v jednotlivých zemích subsaharské Afriky projevuje odlišně a nerovnoměrné jsou i důsledky v rámci zemí samotných. Rozsah dopadu je s ohledem na nedostatečné údaje a časovou prodlevu obtížné zhodnotit. Schéma 6.6 poskytuje stručný náhled na dopady krize a na způsob, jakým jsou dále zhoršovány nestabilitou státních orgánů. Krize z období 2008 až 2009 ovlivňuje jak státní orgány, tak i nestátní aktéry. Celkový účinek strategií přežití státních orgánů a nestátních aktérů určuje, jaký bude mít krize dopad na sociální prosperitu.

Schéma 6.6: Dopad krize na sociální prosperitu Finanční krize

Státní nestabilita

Cesty šíření: zasílané platby, pomoc, obchod, příliv kapitálu

Dopady na nestátní aktéry, jako například domácnosti, občanskou společnost či ekonomické instituce, se odvíjejí od důsledků potravinové a palivové krize, úspor, diverzifikace příjmů, dostupnosti majetku.

Dopady na státní orgány se odvíjejí od nestability státu, důsledků potravinové a palivové krize, strukturální zranitelnosti.

Politické reakce: omezení výdajů na služby, inflace, žádné sítě sociálního zabezpečení.

Strategie přežití: odebrání dětí ze škol, prodej majetku, práce v neformálním sektoru

Dopad na společenský blahobyt: (chudoba, výše vzdělání a zdravotní stav, konflikty) Podle Chenové a Ravaillona (2009) navýší finanční krize spolu s vysokými cenami potravin a paliv počet chudých obyvatel v roce 2009 o 53 až 64 milionů. Toto číslo se zakládá na odhadech počtu lidí, kteří žijí s méně než 2 dolary, respektive s méně než 1,25 dolaru na den. Očekává se, že země subsaharské Afriky přijdou v roce 2009 v rovině příjmů nejméně o 50 miliard amerických dolarů. Podle prognóz také vzroste dětská a kojenecká úmrtnost. Friedman a Schady (2009) odhadují, že by krize mohla v subsaharské Africe zapříčinit nárůst o 30 000 až 50 000 dětských úmrtí. Podle prognóz IFPRI se dále rozšíří podvýživa dětí v subsaharské Africe z pětiny celkového počtu v roce 2005 na čtvrtinu v roce 2020. Nejzranitelnější vůči otřesům jsou chudé ženy, jež mohou být hlavami domácnosti, továrními dělnicemi, poskytovatelkami neformálních služeb nebo také vnitřně vysídlenými osobami či uprchlicemi. Výsledky výzkumu vedeného Výzkumným ústavem OSN pro sociální rozvoj (UNRISD)44 ukazují, že ženy jakožto hlavy domácnosti navýší pracovní zátěž a mají pak méně času na odpočinek a na péči o zdraví rodiny a o nemocné. Viceprezidentka Světové banky pro Afriku Obiagel Ezekwesiliová v květnu 2009 prohlásila, že „celosvětová ekonomická krize drasticky sníží individuální příjem afrických žen a stejně tak i rozpočet domácností, o něž se starají, což bude mít obzvláště ničivé důsledky pro dívky [...]. Chudoba má ženskou tvář a globální hospodářský pokles bude mít na ženy obrovský dopad, neboť jich více přichází o své zaměstnání a jsou nuceny vycházet s tenčícími se příjmy domácnosti.“45 Výzkum Světové banky už prokazuje pokles v příjmech domácností v Ugandě a propad příjmů ze zemědělství na Madagaskaru, kde jsou jako první brány ze škol opět dívky. Ezekwesiliová dále poznamenává, že „krize v Africe ještě více omezuje již tak úzký výběr pracovních míst pro ženy. V mnoha průmyslových odvětvích orientovaných na vývoz [...] jsou to napříč Afrikou právě ženy, nikoliv muži, kdo přicházejí kvůli krizi o práci. Klesající objem zasílaných plateb a utažení mikrofinančních půjček výrazně omezují prostředky dostupné ženám, aby mohly vést domácnost.“

44 45

UNRISD 2006. Světová banka 2009d. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

87

R O Z V O J I


Kapitola 6

Schopnost vlád nestabilních zemí reagovat na krizi byla oslabena nejenom nestabilitou, ale také předchozími potravinovými a palivovými krizemi – nestabilní země dovážející potraviny a ropu zasáhlo přenášení skutečných dopadů krize v době, kdy se většina z nich už tak nacházela ve velmi obtížné situaci, což omezilo jejich příjmy i investice. Světový propad poptávky vedl k úbytku pracovních míst v mnoha průmyslových oblastech. Podle zprávy AfDB (2009c) přibude v Africe v důsledku krize 27 milionů chudých obyvatel, 28 milionů ohrožených pracovních míst (zejména v těžebním, ale i ve zpracovatelském průmyslu) a 3 miliony nezaměstnaných. Nedávné odhady naznačují výrazné snížení počtu pracovních hodin, což nutí pracovníky k tomu, aby přistoupili k méně produktivním činnostem či se přesunuli do neformálního sektoru, kde panuje vysoká míra nezaměstnanosti a nejistota v oblasti příjmů.46 Strategie přežití na úrovni domácností – Přímý dopad na domácnosti se odvíjí také od dostupnosti majetku, diverzifikace příjmů, úspor a místních záchranných sítí, jako například pohřebních družstev. Proměnlivé ceny ovlivňují jak čisté producenty, tak spotřebitele. Nižší globální poptávka po komoditách tlačí ceny dolů, čímž snižuje příjmy producentů. Propad cen je dobrý pro čistého spotřebitele, avšak proces snížení bohužel nikdy není úplný a trvá velice dlouho, než dosáhne až ke koncovému spotřebiteli.47 Inflace cen potravin je obrovská a postupem času ohrozí dostupnost potravin a omezí prostředky, které chudí obyvatelé mohou investovat do jiných než potravinových položek, například do vzdělání či zdraví. Strategie přežití domácností utváří v nestabilních zemích kombinace majetku a pojistných mechanismů. V případě rodin je pravděpodobné, že aby se vypořádaly s krizí, prodají majetek, odejmou děti ze škol, budou méně spoléhat na zdravotnickou péči a omezí výdaje na jídlo, což znamená, že se přeorientují na méně kvalitní výrobky s menším obsahem kalorií. Tato situace vyvolává bludný kruh, který podkopává možnosti mladších generací vymanit se z chudoby. Hrozí totiž, že až krize skončí, děti už se nevrátí do škol – anebo nepřeklenou mezery ve vzdělání, které vznikly jejich nedostatečnou docházkou. Snížená spotřeba jídla navíc u dětí může vést k nezvratným důsledkům (rámeček 6.3).48

Rámeček 6.3: Negativní otřesy a sociální ochrana – jakou roli mají zastávat oficiální a neoficiální finanční instituce? Abena D. Oduroová, Katedra ekonomie, University of Ghana Objektivní ukazatele ohrožení v Africe zahrnují proměnlivost srážek, sezonní proměny cen plodin a podíl domácností bez přístupu k bezpečné pitné vodě a bezpečné hygieně. Výskyt otřesů uváděných obyvateli je dalším ukazatelem rozsahu a charakteru rizik a otřesů, jimž africké domácnosti musí čelit. Například v Tanzanii se o otřesech, které ovlivnily jejich živobytí v průběhu pěti let, zmínily dvě třetiny venkovských domácností zkoumaných v oblasti Kilimandžára a Ruvumy. (Sango a kol. 2007). Domácnosti obvykle zasáhne více než jeden otřes. V převážně městské oblasti Ghany Tema uváděla jeden až dva otřesy v průběhu dvouletého období valná většina domácností. Toto zjištění je v rozporu s převážně venkovskou oblastí Builsa, kde více než polovina domácností uváděla za stejné období přes čtyři otřesy. Současná celosvětová krize a její dopad na africké ekonomiky dodávají společenstvím a domácnostem, které jsou k hrozbám náchylné samy o sobě, další rovinu hrozby a nejistoty. Negativní otřesy se projevují krátkodobě i dlouhodobě. Například na Pobřeží slonoviny došlo k poklesu počtu dětí zapsaných do škol poté, co zemi nepříznivě zasáhlo počasí. V oblastech postižených nejvíce navíc vzrostl počet podvyživených dětí (Jensen, 2000). Snížení investic do vzdělání a zdraví dětí v důsledku otřesu může mít dlouhodobý negativní dopad. Nižší spotřeba znamená, že některé domácnosti či jednotlivci mohou zchudnout nebo v případě, že už chudobou trpí, se z tohoto stavu nevymanit. V některých zemích může být množství přechodně chudých obyvatel, kteří klesají na úroveň chudoby a zase se z ní dostávají, poměrně značné. V reakci na negativní otřes domácnosti vyrovnaně omezují spotřebu a vyčerpávají majetek. Ke zvládání rizik a otřesů využívají širokou škálu prostředků. Mechanismy přežití se odvíjejí zejména od rodiny (jádra i širší rodiny) i dalších sítí a samopojištění (například prodej majetku). Veřejné sociální ochrany a formálních úvěrových prostředků a nástrojů pojištění je využíváno pouze omezeně.

46 47 48

Světová banka 2009a. ODI 2009b. Světová banka 2009b.

88



Rozšířenost neformálních finančních mechanismů lze vysvětlit nabídkou a poptávkou. Rozmístění bank a jiných formálních finančních institucí je zeměpisně omezeno. Venkovským a odlehlým společenstvím slouží tyto instituce velmi nedokonale. Mnohem větší dosah mají mikrofinanční programy. Formální finanční instituce s největší pravděpodobností do venkovských oblastí nebudou expandovat do té doby, než se budou moci adekvátně vypořádat s nepříznivým výběrem a morálním hazardem. Poptávka po neformálním úvěru a pojištění přetrvává také proto, že transakční náklady na neformální půjčky mohou být nižší než transakční náklady na půjčky formální. Poplatek za neplacení splatných částek může být v případě neformálních půjček rovněž nižší. Ve vysoce rizikovém prostředí mohou tyto faktory posouvat poptávku po úvěru a pojištění právě k neformálnímu sektoru. Jako příklad neformálních finančních institucí lze uvést pohřební družstva a revolvingová spořitelní a úvěrová družstva, která k poskytování pojištění proti negativním otřesům nejsou určena. Empirické důkazy naznačují, že domácnosti se proti hrozbám nemohou plně pojistit. Dohody o sdílení rizik budou poskytovat pojištění spíše proti idiosynkratickému než proti proměnlivému otřesu. Pohřební družstva mohou například obecně poskytovat pojištění proti idiosynkratickým otřesům, ale pravděpodobně z těchto opatření vynechají chudé vrstvy obyvatel.49 Vysoká míra hrozeb v afrických ekonomikách a důkazy, že domácnosti nemohou ochránit svoji spotřebu, jsou-li zasaženy negativními otřesy, naznačují, že v oblasti musí panovat velká poptávka po pojištění. Průzkum venkovských domácností v Tanzanii ukazuje, že existuje poptávka po pojištění proti kolísání cen a otřesům souvisejícím s množstvím srážek. Ochota zaplatit za pojištění se odvíjí od dostupnosti hotovosti, kterou se dá pojištění zaplatit (Sarris a kol. 2007).

4.2 HROZBA POLITICKÉ NESTABILITY A OBNOVENÍ KONFLIKTŮ Nestabilita státních orgánů otupuje politické procesy, jejichž účelem je dosáhnout vyrovnaného stavu mezi schopnostmi státu a očekáváním obyvatelstva. Celosvětová finanční a hospodářská krize naděje na to, že by taková rovnováha byla v nestabilních zemích subsaharské Afriky udržitelná, dále snižuje. Možným důsledkem rozdílu mezi schopností státu a očekáváním obyvatelstva je ozbrojený konflikt. Toto znepokojení vyjádřil prezident MMF Dominique Strauss-Kahn, který prohlásil, že co se zemí s nízkými příjmy týká, „nejde jen o růst sám o sobě, ale účelem je také ochránit mír a zabránit válce. Je neoddiskutovatelný fakt, že když se zemím s nízkými příjmy v posledních zhruba deseti letech dařilo dobře, výskyt válek výrazně poklesl. Panují však značné obavy, že tento trend by se mohl zvrátit.“50 Miguel a kol. (2004) analyzovali určující faktory občanských válek v 41 afrických zemích a prokázali, že 5procentní pokles míry ekonomického růstu zvyšuje riziko konfliktu o polovinu. Brückner a Ciccone (2007) zjišťují, že propad ceny vývozní komodity zvyšuje riziko ozbrojeného konfliktu, a Ciccone (2008) tvrdí, že podobný dopad má i pokles příjmů způsobený suchem. Tento tragický důsledek krize v nestabilních zemích subsaharské Afriky zvyšuje lidské i společenské náklady celosvětové finanční a hospodářské krize. I když by země subsaharské Afriky nemusely nutně trpět v důsledku většího makroekonomického otřesu více než jiné země v oblasti, mohly by zde být dopady mnohem horší, a to kvůli jejich omezené schopnosti zavést adekvátní politiky, jimiž by se s otřesy vypořádaly. Proto by měly dárcovské země řadit ochranu nestabilních zemí před následky krize k nejvyšším prioritám.

49

50

Viz Harrowerová a Hoddinnot 2005, Hoogeveen 2003 a de Weerdt 2009; dohody o sdílení rizik mohou poskytnout částečné, nikoliv však plné pojištění. Pojistné nemusí být dostatečně vysoké na to, aby pokrylo plné výdaje na otřes. V případě domácností je méně pravděpodobné, že by se plně pojistily proti proměnlivým rizikům (Harrowerová a Hoddinnot 2005; Hoogeveen 2003). Pády domácností na úroveň chudoby a opětovné vymaňování se naznačují nepřítomnost či slabou funkci mechanismů na řízení rizik, které by mohly domácnosti dostatečně chránit před poklesem do chudoby v období otřesů. Strauss-Kahn 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

89

R O Z V O J I


KAPITOLA 7 BUDOVÁNÍ STÁTU A SOCIÁLNÍ SOUDRŽNOST Hlavní prioritou mezinárodního rozvojového společenství se stalo budování státních sfér. V dnešní době vnímá budování státu – zejména v nestabilních státech – jako jeden ze svých klíčových cílů téměř každý větší dárce.1 Ke vzrůstající míře konsenzu ohledně potřeby dalekosáhlého působení v nestabilních zemích se v éře po Washingtonském konsenzu přidalo přesvědčení, že státní orgány hrají stěžejní roli v rozvojovém procesu. Jak zdůraznila Komise pro Afriku ve své zprávě za rok 2005, klíčovou úlohou orgánů je podporovat rozvoj a státy představují zásadní opěrné body pro transformace, kterých je zapotřebí k dosažení rozvojových cílů tisíciletí a zachovávání jejich úrovně. Mezinárodní společenství se do dění v nestabilních zemích zapojuje i s krátkodobějšími cíli, při jejichž plnění je institucionální kontext považován za samozřejmý. Jak se ale uvádí v Zásadách OECD, „dlouhodobou vizí mezinárodního zapojení v nestabilních státech je pomáhat státním reformátorům budovat efektivní, legitimní a odolné státní orgány.“2 Mezinárodní společenství by však mělo ohledně toho, do jaké míry lze tento tuzemský proces ovlivnit, mít realistická očekávání. Poskytování podpory s cílem posílit státní orgány není jen technickou záležitostí – budování státu je proces, k němuž je zapotřebí vytvořit si smysl pro občanství a který s sebou nese společně sdílené hodnoty jedinců, občanské společnosti a komunit, dále očekávání, která mají od státu, a způsoby, jakými jej vnímají. Vybudování vnímavých, schopných a zodpovědných státních orgánů navíc vyžaduje, aby byla podporována schopnost státu vybírat daně a mechanismy přístupu státu ke společnosti tak, aby upřednostňoval potřeby obyvatel před svými, tj. diskuse „zdola nahoru“. Efektivní a silné státy se v Evropě utvářely po několik století a tento proces měl své hluboké kořeny v mezinárodních válkách (kapitola 3). Neexistuje příliš důvodů zastávat názor, že nestabilní státy mohou být v krátkodobém výhledu transformovány tak, aby připomínaly weberovský ideál. V mnoha afrických zemích je státní nestabilita výsledkem koloniální správy, která se země pokoušela formovat podle západního vzoru tím, že jim vnutila teritorialismus a svou vládu. Důležitou výzvou pro budování státních sfér na africkém kontinentu je institucionalizace smyslu pro společnou identitu a rozvoj trvalých oficiálních struktur, aniž by se sahalo ke stylizovanému modelu budování států v Evropě, který africké obyvatelstvo k vytvoření efektivních a legitimních států příliš účinně nenasměruje.

1. POZORNOST ZNOVU UPŘENÁ NA STÁT V sázce je zde přetvoření oficiálních a neoficiálních základů státu s cílem vybudovat legitimnější a reprezentativnější státy sloužící veřejnosti, nikoliv úzce vymezeným zájmům mocných. Z podstaty věci jde o dlouhodobé úsilí – abychom mohli poopravit chápání a nastavení, na nichž se zakládá politická jednotka a jež k sobě pojí stát a společnost, musíme proniknout až k jádru zakořeněných mocenských struktur a od základu je změnit. Je pravděpodobné, že to bude snaha nesmírně obtížná a citlivá, zejména vzhledem k tomu, že hybná síla budování státních sfér zejména v postkonfliktním prostředí nevyhnutelně leží v jednáních a kompromisech, nikoliv v transformaci od základů. Budování státu je endogenní proces, který mezinárodní společenství může podporovat, nikoliv však vést. Jednoduše řečeno, budování státu označuje snahu národních aktérů (občas s pomocí aktérů mezinárodních) zřídit, reformovat a posílit státní orgány, pokud byly vážně narušeny nebo chybí.3 Jinými slovy, budování státu se zabývá vytvářením legitimity a schopnosti státních orgánů poskytovat občanům základní služby – bezpečnost, spravedlnost, právní řád, školy, zdravotnictví, hygienu, vodu –, a to na úrovni uspokojující jejich očekávání. Zkušenosti se zásahy do budování státních sfér ukazují, že na obou koncích spektra má mezinárodní působení omezenou naději na úspěch – účinný nemůže být ani minimalistický přístup, který se soustředí pouze na udržování míru, ani všezahrnující úsilí o institucionální inženýrství. Nejvhodnější je obvykle metoda postupná, založená na realistických očekáváních toho, čeho může mezinárodní působení dosáhnout. Obecným kritériem pro zásahy do budování státu by mělo být využití veškerých příležitostí v terénu a vyhýbání se ambiciózním plánům na úplné znovuzřízení státních orgánů a společenské smlouvy. A protože je budování státu vysoce politický proces, je pro zvýšení nadějí na úspěch mezinárodního působení klíčová obeznámenost s místním kontextem a s pobídkami slučitelný přístup, jenž do popředí staví zájmy společnosti.

1 2 3

Fritzová a Rocha-Menocalová 2007. OECD/DAC 2007. Caplan 2005.

90


Budování státu a sociální soudržnost

2. SOCIÁLNÍ SOUDRŽNOST A NEHMOTNÉ ROZMĚRY BUDOVÁNÍ STÁTU Koncept budování státu prošel v uplynulých letech zásadním vývojem. V 90. letech se pozornost upírala na budování a posilování oficiálních orgánů a státního potenciálu. Nedávno však došlo k posunu směrem k přesvědčení, že ke státu nelze přistupovat jako k izolované jednotce a že pro procesy budování státu jsou klíčové vztahy mezi státem a společností. Jádro budování státu, zejména „vnímavého“ budování státu,4 začalo být chápáno jako účinný politický proces sloužící k tomu, aby občané a státy mezi sebou vyřešili vzájemné požadavky, povinnosti a očekávání.5 Nestabilní situace je takový stav, kdy žádný takový účinný proces nefunguje. Slabost státních orgánů se kupříkladu rovněž týká mechanismů mocenského výběru, které jsou někdy deformovány etnickými či náboženskými vazbami, nízkou nebo nulovou kontrolou státní exekutivy a neexistujícím zapojením veřejnosti do politických rozhodnutí. Tento posun dostal na čelní příčky programu budování státních sfér koncept legitimity, a to jednak jako prostředek k budování státních kapacit, jednak jako cíl sám o sobě. Pozornost se tak posunula z přístupu spočívajícího v posilování orgánů „odshora dolů“ (se zaměřením na státní aktéry a elity státu) k přístupu „zdola nahoru“, který spojuje stát se společností (prostřednictvím společnosti občanské).6 Přesto se pozornost stále ještě příliš často upírá na elity a ústřední a oficiální orgány (viz rámeček 7.6), není podporován inkluzívnější politický proces a řeší se problémy na celostátní, nikoliv lokální úrovni.7 Mezinárodní společenství se navíc obvykle zaměřuje na technická hlediska budování státu (jako jsou školicí programy pro členy státní správy), protože se má za to, že jejich prostřednictvím nedochází k vměšování do státních záležitostí, a jsou považována za apolitická. Pokud budování státu nespočívá jen v budování kapacit státních orgánů, ale obecněji ve vyjednávacím procesu probíhajícím mezi občany, společenskými skupinami a státem, přináší úzké zaměření na technické aspekty utváření orgánů riziko v tom, že dojde k opominutí dynamiky politického procesu uvádějící v soulad schopnosti státu a očekávání společnosti. Nestabilita státu je ve skutečnosti silně politický jev, pro nějž je příznačná absence účinných politických procesů, které by dokázaly potenciál státu a společenská očekávání uvést do rovnovážného stavu. Budeme-li se tedy soustředit pouze na formální stránky, není pravděpodobné, že dojde k obnovení účinnosti politických procesů, na nichž je vystavěna společenská smlouva. Zásahy s cílem budovat kapacitu státních orgánů musí být podporovány a doplňovány kroky, které zohledňují funkce vnímání a očekávání občanů, diskusí „zdola nahoru“ a toho, do jaké míry jsou obyvatelé přesvědčení, že je státní orgány skutečně zastupují.

2.1 ZOHLEDŇOVÁNÍ VÝZNAMU „NEHMOTNÝCH ROZMĚRŮ“ BUDOVÁNÍ STÁTU Mezinárodní aktéři zapojující se do budování státu nemohou přehlížet společenské a kulturní prvky podporující státní orgány. Chápání správních struktur v zemi lze užitečně vylepšit rozborem způsobu, jakým historický a kulturní kontext formuje veřejné vnímání toho, jací jsou „představitelé“ země doopravdy a jaké stávající neformální instituce jsou nejvlivnější. Tyto nehmotné rozměry mohou mít vliv kupříkladu na politickou a soudní reformu. Rozdělení společnosti podle etnických, náboženských, rasových a prostorových kritérií může mít dopad na fungování volebních postupů. Při přepracovávání či navrhování ústavy lze prostřednictvím kampaní na osvětu občanů a debat zahrnujících stanovisko obyvatelstva zajistit konsenzus a vzbudit pocit důvěry k ústavě a vybudovat jí podporu. Společné hodnoty, názory, vnímání a kulturní měřítka jsou důležitými prvky také pro bezpečnostní reformy (rámeček 7.1).

Rámeček 7.1: Proč může odolnost na lokální úrovni zlepšit bezpečnost Béatrice Poulignyová, Georgetown University V nestabilních situacích jsou společenské a kulturní prvky, na nichž stojí státní orgány a jež zajišťují jejich fungování, obzvláště zásadní. Je třeba rozšířit konvenční nazírání, abychom vnímali mnohost a rozmanitost politických institucí (oficiálních i neoficiálních) a kultur, které mohou podporovat odolnost státu a procesy budování státních sfér. Lokální vnímání a postoje ohledně bezpečnostních otázek v nestabilních kontextech je třeba brát vážně Technické zaměření institucionálních reforem směřuje pomoc na příznaky problému spíše než na jeho příčiny. Odborníci se obvykle uchylují ke kopírování technických řešení a spoléhají se na „šablony“ strategií. Ty však v sobě nezahrnují důkladné pochopení lokálních situací a ještě méně jsou obeznámeny s lokálními normami a praxí. Zkušenosti z terénu však ukazují, že reformy a politiky v bezpečnostním sektoru bývají odsouzeny k neúspěchu, pokud do sebe nezačlení „nehmotné“ rozměry vymezující, jak jsou bezpečnostní otázky vnímány a jak mohou být v daném kontextu řešeny.

4 5 6 7

Whaites 2008. OECD/DAC 2008. Poulignyová 2009. Detailní zkoumání výhody v podobě zapojení lokálních aktérů – viz Kaplan (2009), svazek 1B. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

91

R O Z V O J I


Kapitola 7

Jedním z nejožehavějších problémů na programu mnoha „nestabilních“ států je omezení počtu ručních a lehkých zbraní. Většina studií ukazuje, jak důležité je u tohoto problému vnímat nejen stranu nabídky, ale také stranu poptávky a zkoumat, proč si jednotlivci nebo skupiny tyto zbraně žádají. Klíčové jsou otázky jako: „Proč lidé vlastní a nakupují ruční zbraně? Jaké jsou politické, hospodářské a společenské funkce zbraní a jaké uvažování (ohledně násilí, bezpečnosti, spravedlnosti, moci, sebe sama, genderu) se k tomu pojí?“ Takovýto průzkum motivů, proč si lidé obstarávají ruční zbraně, si žádá zapojení antropologů, kriminologů, psychologů, sociologů a behaviorálních ekonomů. Tyto přístupy vyzdvihují skutečnost, že z pohledu společnosti představuje odzbrojení více než pouhé odložení a ukončení používání zbraní a usnadnění jejich vysbírávání – jde také o to, aby došlo ke změně postojů. Totéž platí o pocitu bezpečnosti, což je subjektivní záležitost. Hodnocení bezpečnostních problémů a potřeb je obvykle vysoce subjektivní. Dochází-li k tomu výhradně prizmatem takových dárcovských koncepcí jako lidská bezpečnost, existuje riziko, že specifika lokálního vnímání bezpečnosti budou bagatelizována či ignorována. V kterékoliv zemi mohou různí aktéři rovněž vnímat a definovat své problémy v oblasti bezpečnosti různě. Mohou být ovlivněni širokou škálou emocionálně, společensky a kulturně traumatických událostí a ztrát a pošlapanými společenskými normami a pravidly chování, čemuž jedinci a společenství v nestabilních situacích čelí nejvíce a což je často provázeno násilím a nepředvídatelností každodenního života. Pomoci zabránit násilí vůči civilistům a ochránit místní obyvatelstvo, o což mezinárodní společenství stále intenzivněji usiluje, v různých nestabilních kontextech, jako je například východní Kongo (v Demokratické republice Kongo), může mikroanalýza lokálního vnímání nejistoty. Nestabilita neznamená vakuum – mechanismy, kterými společenství zvládají bezpečnostní hrozby, zajišťují spravedlnost a usnadňují reintegraci V mnoha situacích jsou orgány poničené, dysfunkční, nelegitimní, nebo dokonce vše naráz. Zničená je i infrastruktura, lidská kapacita je na velice nízké úrovni a k dispozici je málo kvalifikovaných zaměstnanců, pokud vůbec nějací. Obyvatelstvo navíc chová hlubokou nedůvěru ve stát a není vůči němu loajální. Za takových okolností může panovat dojem, že státní aparát a nové orgány musí být přebudovány od základu, v podmínkách, které se někdy popisují jako „virtuální anarchie“, což vysvětluje, proč se často mluví o pojmech jako „bezpečnostní vakuum“ či „vakuum právního řádu“. Zkušenosti však znovu a znovu ukazují, že žádné takové vakuum neexistuje ani tam, kde státní struktury úplně zkolabují. Velkou část mechanismů bezpečnosti a spravedlnosti v postkonfliktních a nestabilních státech nevykonává státní policie a soudnictví, nýbrž nestátní bezpečnostní a justiční organizace. Věnujeme-li pozornost stávajícím mechanismům, umožní nám to přesněji pochopit potřeby lidí a překážky (opětovnému) vybudování fungujícího a nápomocného vztahu mezi státem a společností, jakož i možnosti a prostředky, které se s tímto budováním pojí. Dokonce i v situacích popsaných jako anarchie, jaké panují např. v Somálsku nebo ve východním Kongu (Dem. rep. Kongo), celá škála aktérů zčásti plní funkce, které by se čekaly od státu, byť v dysfunkční podobě. Úsilí společenství o omezení bezpečnostních hrozeb, které představuje šíření ručních zbraní, případně o reintegraci bývalých bojovníků a opětovné vybudování důvěry mezi nimi a místními komunitami zdůrazňuje lokální hodnoty a nehmotné prvky místních kultur při budování udržitelných orgánů. V Mosambiku a severní Ugandě usnadňují tradiční rituály reintegraci bývalých dětských vojáků. Tyto kroky ukazují, jaký úspěch mají strategie, které jsou hluboce zakořeněné ve společenském a kulturním kontextu a jež berou v potaz subjektivní a psychické rozměry reintegrace. • Rituály napomáhají transformaci světových názorů a umožňují lidem přiřknout širšímu konfliktu určitý smysl. Dochází-li k hroucení světonázorů, mohou rituály navodit nové způsoby myšlení a zásadně změnit způsoby, jakými lidé nahlížejí na svět. Mohou také aktuální problémy zasadit do jiného kontextu a dát lidem příležitost přistupovat k nim nově, a učinit tím konflikt méně destruktivní. • Tyto systémy (jež jsou často vymezovány jako „tradiční“ a „neoficiální“) rovněž představují širší formy správy, které přesahují řešení sporů. Jejich představitelé a aktéři mohou zasahovat i do každodenního fungování své vesnice nebo společenství. I v případě, že byly vážně zasaženy a pozměněny násilím, je pravděpodobné, že zůstanou neporušenější než systémy oficiální. • Jedinečný přínos těchto systémů podporuje společenskou důvěru a reintegraci do společenství, a to zejména po odeznívajících obdobích násilí. Jsou téměř bez výjimky založeny na představě pořádku a sounáležitosti – primární je pro ně blaho společenství, nikoliv jen oběti. Mají však i své nevýhody a rizika, zejména pro lidská práva, rovnost žen a mužů a práva mladistvých. Tradiční a neoficiální mechanismy proto musí podléhat podrobnému a do kontextu zasazenému hodnocení s ohledem na omezení, která lze

92



pozorovat v různých situacích – úpadek a potenciální deformace tradiční moci a norem, riziko zneužití moci a modelů vládnutí, riziko politické manipulace, otázka legitimity a účinnosti systému, omezená použitelnost či platnost pro různé regiony nebo etnické skupiny. Obecně se rovněž má za to, že tato omezení lépe řeší místní aktéři z řad občanské společnosti, kteří mohou propagovat a podporovat adaptaci v systémech, jež se neustále proměňují a jsou proměňovány v čase. Stručně řečeno, absolutní prioritou dárců a mezinárodních agentur, a zejména pak EU, by měla být snaha lépe pochopit, jak obyvatelé reagují na své všednodenní problémy v oblasti bezpečnosti, kam už státní systém dosahuje jen omezeně nebo kdy je příčinou problémů sám stát.

2.2 ZOHLEDŇOVÁNÍ OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI Úsilí o budování státu je odsouzeno k nezdaru, pokud není při posilování institucionálních kapacit obnovena legitimita státu. Legitimita má různé zdroje a s postupem času se vyvíjí, a to tak, že je pro vnější aktéry obtížné ji plně pochopit. V některých případech, kdy stát není legitimní, si legitimitu zachovávají nestátní instituce a místní obyvatelé uznávají jejich společenskou úlohu. Příliš se soustředit na stát tedy znamená riskovat, že přehlédneme důležité aktéry stojící mimo hranice státních orgánů. Vybudování státní důvěry a posílení státní legitimity lze docílit tím, že překonáme představu státu samotného a budeme o budování státu uvažovat jako o způsobu, jak utvářet styčnou plochu mezi státními a nestátními aktéry. Je sice důležité budovat potenciál ústředních státních orgánů, stejně klíčové je však podporovat potenciál občanské společnosti k tomu, aby kontrolovala stát a fungovala jako jeho protiváha, a monitorovala tak jeho kroky a volala jej k zodpovědnosti za jeho politiky. Výzva s tím spojená však spočívá v tom, aby zároveň nebyla podrývána pozice státu a nestátní a státní aktéři si nekonkurovali – a aby byla chápána skutečnost, že budování státu může oslabit jiné zdroje autority, a celý proces tak podkopávat.

2.3 PROPAGACE SMYSLU PRO SPOLUOBČANSTVÍ A PODPORA MECHANISMŮ ZODPOVĚDNOSTI Podpora sociální soudržnosti a využívání oficiálních orgánů propagujících otevřenost pro všechny jsou důležitými nehmotnými rozměry budování státních sfér. V potaz by se měla brát opatření, která sjednocují různorodé obyvatelstvo nestabilních států na národní úrovni a využívají možností soudržnosti na nižší než státní úrovni. Úspěšnější africké státy využívají ucelené politické geografie a apelují na společnou minulost obyvatel, a budují tak u nich smysl pro společnou identitu a cíle. Například v Botswaně se společenská soudržnost možná postarala o to, že elita pečlivě spravuje cenná aktiva v podobě diamantů ve prospěch celého obyvatelstva a střeží se prokletí spojeného s přírodními zdroji, které postihlo téměř všechny podobně obdařené africké země,8 které však oproti Botswaně postrádají její geografické a historické výhody, a tak u nich přetrvává kořistnická politika elit, což dále brání inkluzívním procesům budování státu. V případech, kdy je nestabilita spojena s manipulací v otázce fragmentace obyvatelstva na základě etnické příslušnosti, geografie či přírodních zdrojů, lze efektivně a trvanlivým způsobem utvářet jednotu tím, že se pozornost soustředí na institucionalizaci spolupráce napříč skupinami a na omezení horizontálního nesouladu. Konsociační vláda v Burundi například nabízí celou škálu možností, jak vytvářet koalice a redukovat napětí omezováním či odstraňováním skutečné či domnělé nerovnováhy v zastoupení jednotlivých skupin ve vládách, státní správě, zákonodárných sborech a armádě. Podobně může být potenciální napětí mezi protichůdnými politickými jednotkami zčásti rozptýleno podporování reforem nastavujících spravedlivé a transparentní rozdělování zisků z přírodních zdrojů. Mezinárodní aktéři zase mohou mít pro systémy, které monitorují, jak jsou rozdělovány a spravovány veřejné příjmy a výdaje, zásadní přínos v podobě pomoci a finančních prostředků. Úsilí o budování takového „národa národů“, který bude ctít osobitost každé skupiny, bude nejspíš úspěšnější než utváření státu na základě „popírání společenských identit“, tedy „národa v rozporu s identitami“.9 Propagace silného společného cítění různými vzdělávacími, sportovními a kulturními programy může napomáhat rozvoji komplementárních kulturních identit posilujících národní vazby a zároveň omezujících tření mezi skupinami. Jižní Afrika například od konce éry apartheidu ke sjednocení rozmanitého národa tvořivým způsobem využívá sportu. V mnoha zemích se vysoce osvědčily speciální programy na zacelení ran, které mezi skupinami zůstávaly dlouho zjitřeny, jako jsou jihoafrická Komise pravdy a smíření (Truth and Reconciliation Commission) a usmiřovací programy v Burundi. V jiných případech je nestabilita státu s rozdělením obyvatel či manipulací s ním spojena méně a přetrvávající překážky společenské stabilitě a zajišťování veřejných služeb lze připisovat spíše uspořádání státu, které skrývá klanové soupeření nebo slouží zájmům „třídního státu“,10 mocenské elity ovládající klíčové funkce ve státním byrokratickém aparátu, politických stranách a na hospodářských 8 9 10

Kaplan 2008. Cahen 2005. Keller 1991. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

93

R O Z V O J I


Kapitola 7

pozicích. Kupříkladu v Somálsku nezabránila střetům mezi klany ani etnická a kulturní homogenita.11 V Demokratické republice Kongo se zase navzdory heterogenitě etnického složení politická třída skládá ze 150 až 200 rodin zařazených ve všech politických uskupeních.12 Dokonce i v zemích, kde se konflikty obvykle interpretují jako důsledek manipulace se socioetnickými identitami, jako je tomu v Burundi, se tyto společenské předěly překrývají s klanovým, regionálním či třídním dělením.13 V případech, kdy je budování státu brzděno prospěchářskou politickou třídou a omezenou ochotou spolupracovat, by mezinárodní podpora nehmotným rozměrům budování státních sfér mohla zahrnovat vytváření participačního prostoru, kde by se mohly vyjadřovat občanskospolečenské a lobbistické skupiny, které mohou šířit informace a fungovat jako hybná síla sociopolitického přerodu. V souladu se zásadou OECD/DAC „neškodit“ v rámci jejich Zásad vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech by však vnější aktéři měli minimalizovat riziko, že partnery svou činností ohrozí. Tento přístup by měl být doplněn hledáním kontaktním míst v rámci státních orgánů. Reformy by měly působit postupně a čím dál intenzivněji tak, aby neohrozily křehké společenské vazby. Cílem by mělo být vyvolání opakujícího se a sebeudržujícího procesu změny pronikajícího systémem, zasahujícího společnost a stát na řadě úrovní a postupem času transformujícího jejich vztahy. Takový přístup by pevněji zakořenil stát ve společnosti a zajistil, aby se elity vůči obyvatelům chovaly odpovědněji. Demokracie se daleko pravděpodobněji uchytí tam, kde je zaváděna plynule a vytrvale a postupuje na mnoha frontách. Chvatné úsilí uspořádat volby v krátkém termínu, byť by bylo štědře finančně podporováno mezinárodním společenstvím (jako tomu bylo v Demokratické republice Kongo v roce 2008), nestabilní společnost spíše rozpoltí, než aby zásadním způsobem vylepšilo správu, zejména v krátkodobém horizontu.

3. POTŘEBA HLUBOKÉHO POROZUMĚNÍ MÍSTNÍMU KONTEXTU Státy musí zdroje a institucionální modely hledat u sebe sama a osvojovat si politické a hospodářské struktury a procesy, které odrážejí historii, složitost a osobitost jejich obyvatel a prostředí. Příliš mnoho postkoloniálních režimů se po správních modelech a zdrojích poohlíží mimo vlastní hranice, přičemž zvyšují svou závislost na zahraniční pomoci a prakticky se zasluhují o to, že jejich domácí kořeny nebudou nikdy dostatečně hluboké na to, aby se o ně mohly opřít. Neznamená to, že tradiční západní politické modely nejsou pro nezápadní společnosti vůbec relevantní, nýbrž že je zapotřebí tyto modely přizpůsobit tak, aby odpovídaly místním politickým, hospodářským a společenským zvykům a podmínkám. Cílem by neměly být centralizované státy se zákony západního typu a demokracií vymezenou výhradně řádnými volbami. Místo toho by měly být propagovány schopné, inkluzívní, participační, vnímavé a zodpovědné vlády. Například Botswana staví své politické systémy na tradičním paradigmatu, které využívá široce přijímaných správních norem. Mají-li cílem být legitimní a zodpovědné státy, je u správních problémů, správy pozemků a zdrojů a přenosu vědomostí velice důležité klást důraz na hledání lokálně vhodných řešení. Žádná úspěšně rozvinutá společnost samozřejmě nezávisela takovou měrou na cizích prostředcích, cizích politických modelech, cizích jazycích a cizích zákonech, jako tomu v současné době obvykle je u nestabilních států.14 Dárci by měli více investovat do chápání lokálních společenství a diagnóz politických výzev, kterým čelí. Je pravděpodobné, že globalizační modely v nestabilních zemích modifikovaly tradiční struktury, a ty tak již nemohou být považovány za stejné jako v minulosti. Vývoj státních a nestátních institucí probíhá konstantně a nelineárně, čímž se stávají o to větší výzvou pro všechny, kteří je chtějí nějakým způsobem uchopit. Jak už někteří dárci zjistili, klíčové je rozvíjet lokální schopnost zkoumat antropogeografii států a analyzovat sociokulturní kontexty. (Nizozemské Ministerstvo pro rozvojovou spolupráci poskytuje finanční záruky lokálním organizacím zabývajícím se společensky relevantním zkoumáním v 9 zemích rozvojového světa, nadace Hewlett Foundation zase poskytuje dlouhodobou podporu 24 think-tankům v 11 afrických zemích.) Agentury pomoci by měly věnovat větší úsilí a prostředky lepšímu pochopení a diagnostice problematických míst sociopolitické a institucionální sféry postihujících nestabilní státy (rámeček 7.2). Zadávání rozsáhlejšího společenskovědního a politického výzkumu by bylo finančně poměrně nenáročné a bohatě by se vyplatilo tím, že by vedlo ke zformulování pečlivých mezinárodních a lokálních politik, které by ošetřovaly nevyhnutelně složité problémy nestabilních států. Diagnostika společenského a politického uspořádání je zase nezbytná k tomu, aby bylo možné pochopit, čeho je v daném státě zapotřebí, a aby byly stanoveny přístupové body a prostory pro interakci se státními orgány. Hodnotný přínos pro schopnost EU určit dolaďovací postupy zásahů může představovat proces řízení a prověřování zaměstnanců EU působících v nestabilních státech na základě pravidelných hodnocení, mechanismů podporujících dialog odborníků na různé oblasti (humanitární pomoc, rozvojovou spolupráci, zahraniční politiku, diplomacii) a specializace na konkrétní regiony, země a odvětví. 11 12 13 14

Mengisteab a Daddieh 1999. GTZ 2008. Brachetová a Wolpe 2005. Kaplan 2009. 94



Rámeček 7.2: Somálsko a Somaliland Seth Kaplan, správce společnosti, Alpha International Consulting, Ltd. Somálsko a jeho separatistické území Somaliland nabízejí jeden z největších kontrastů mezi budováním státu za pomoci importovaných institucionálních pilířů a budováním s využitím pilířů domácích. Od rozpadu somálského státu v roce 1991 se jej mezinárodní společenství patnáctkrát způsobem „odshora dolů“ pokusilo obnovit – a patnáctkrát selhalo. Agentury pomoci, velvyslanectví a multilaterální organizace neměly kontakt s politickou realitou v zemi, a opakovaně se jim tak nepodařilo správně interpretovat politickou dynamiku země a pokoušely se na ni naroubovat „bezduché, nestrategické, šablonovité politické kroky, které měly malý význam pro somálský kontext a nedávaly prostor k vyjádření somálskému obyvatelstvu.“ Výsledkem bylo, že „Somálci pokoušející se vymanit svou zemi z této smrtící, vleklé krize tak museli činit navzdory zapojení mezinárodního společenství, nikoliv díky němu.“15 Somaliland, oblast na severozápadě Somálska, která vyhlásila nezávislost v roce 1991, naopak vybudovala své státní orgány za pomoci přístupu „zdola nahoru“, který využívá odvěkých široce uznávaných klanových struktur. Dnes se jedná o nejdemokratičtější stát v regionu, který si vybudoval dostatečnou stabilitu a prosperitu na to, aby nalákal migranty z celého Afrického rohu. Somaliland za svůj úspěch vděčí zčásti skutečnosti, že se mu dostalo jen malé pomoci zvenčí, což jej přinutilo záviset jen na vlastních zdrojích, kapacitách a institucích. (Někteří zastánci nezávislosti Somalilandu se ve skutečnosti obávají, že vyšší objem zahraniční pomoci by měl na zemi negativní dopad.) Na klanových strukturách vybudovaly svou vlastní lokální správu i některé další části Somálska, jako např. Puntland. Mezinárodní společenství však Somaliland odmítá uznat a nepolevuje ve svém sisyfovském úsilí zformovat centralizovaný somálský stát. Slova politologa Kena Menkhause o Somálsku platí i pro mnoho jiných neúspěšných a nestabilních států: „Tyto extenzivní a intenzivní [neoficiální] mechanismy [samosprávy] [...] jsou pro vnější pozorovatele prakticky neviditelné; takoví pozorovatelé se totiž často soustředí na jedinou strukturu, která ve skutečnosti Somálcům zajišťuje právní řád ze všech nejméně – na ústředí státu. (...) Vnější aktéři totiž tradičně soudí, že podmínkou nezbytnou pro rozvoj je existence vnímavého a efektivního státu, což je teorie zakotvená prakticky v každé rozvojové strategii Světové banky a OSN. Pro mnoho Somálců je však stát nástrojem hromadění a dominance, kumulace bohatství a moci těch, kdo vládnou, a vykořisťování a pronásledování zbytku populace. Tyto rozdíly ve vnímání státu často vedou k tomu, že si externí a národní aktéři nerozumí a nedokážou se dohodnout.“16

Potenciální způsob, jak využít lokálních kapacit a orgánů a zlepšit správu, je zaměřit se na budování lokálních vlád a co nejúžeji je propojit s jejich komunitami. Lokální vlády nejsou v žádném případě dokonalé, ale přenesením správních funkcí do vesnic, menších měst a čtvrtí každého většího města lze využít síly přímé interakce a podpořit transparentnější a zodpovědnější formy vlády. Ústřední vlády mohou zajistit stabilní měnu, podporovat rozsáhlý trh se zbožím, budovat meziměstská dopravní spojení a stanovovat základní bankovní, právní, zdravotnické a vzdělávací normy, ale poskytování služeb každodenně ovlivňujících hlavně rodiny a malé společnosti připadá na lokální a oblastní vlády. Vlády na nižší úrovni zajišťují například většinu služeb v oblasti vzdělání, zdravotnictví a výstavby silnic. Neznamená to, že podpora decentralizace vždy vyústí v efektivnější a vnímavější vlády. Lokální správy mohou být vystaveny pokusům ze strany místních elit a záškodníků přivlastňovat si moc a prostředky. Decentralizace odpovídá inkluzívnímu budování státu pouze do té míry, že zajišťuje mezivládní kontrolu a vzájemnou protiváhu jednotlivých vlád, dává prostor občanům vyjádřit se a vyvažuje povinnosti místních vlád náležitou mírou rozhodovací autonomie a dostatkem lidských a finančních zdrojů. Dárci by proto měli podporovat decentralizační procesy založené na strukturaci názorů, zapojování společnosti a vyvážených povinnostech a prostředcích lokálních státních orgánů, což může snížit riziko kořistnického chování elit, zvýšit zodpovědnost a vymezit úlohy vedle sebe působících neoficiálních institucí a útvarů představujících alternativu a paralelu k funkcím státu. Úspěšný příklad decentralizovaného správního přístupu k poskytování služeb, který dokázal pevně svázat tradiční koncepty a instituce s fungováním státu, je Rwanda (rámeček 7.3). Potřeba nalézt správní mechanismy zapuštěné do společenských struktur v sobě zároveň zahrnuje, že úloha lokální a celostátní vlády závisí také na minulosti země. Na značně odlišné země jediné řešení aplikovat nelze.

15 16

Menkhaus 2008, str. 9. Menkhaus 2007, str. 87. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

95

R O Z V O J I


Kapitola 7

Rámeček 7.3: Africký správní model Jesse McConnell, Reform Development Consulting Dva frekventované problémy v otázce dobré správy v Africe jsou jednak častá různorodost občanů, jež představitelé musí vést, a omezený potenciál úředníků státní správy při zajišťování lokálního vedení. Příklad specificky afrického modelu správy představuje Rwanda. Její model se orientuje na zajišťování služeb, je založen na zodpovědnosti a je schopen se vypořádat s mnoha výzvami. Několik set let starý rwandský kulturní koncept Imihigo se vztahuje hlavně k úkolové smlouvě. Koncept se vyvinul z myšlenky, že se čelní vojenští představitelé veřejně zavážou svému králi k tomu, že splní konkrétní úkol, jako je např. porážka nepřítele či dobytí určité oblasti. Za jeho splnění se jim mělo dostat význačné odměny a uznání. Tato myšlenka se vyvinula do moderní podoby a institucionalizovala se do politického systému. Starostové se nyní každý rok veřejně zavazují prezidentovi, že splní konkrétní cíle stanovené ve státním rozvojovém programu a lokálně vymezené v oblastních rozvojových plánech. Moderní Imihigo je tedy funkcí prioritního vládního zájmu na zodpovědnosti prostřednictvím obyvatel a jejich poskytování služeb při práci na rychlém všeobecném rozvoji. Cíle určují starostové při konzultacích na lokální úrovni s členy svého společenství a poté je tlumočí celé zemi, což celému postupu dodává na transparentnosti a zodpovědnosti. Na každoroční celostátní fórum potom navazují čtvrtletní oblastní shromáždění Imihigo, na nichž starostové členům společenství a zástupcům státní vlády prezentují, jakého pokroku bylo dosaženo a jakým výzvám při plnění cílů čelí. Tato iniciativa slaví úspěch hlavně z toho důvodu, že nutí státní úředníky k většímu úsilí, čehož je dosaženo proto, že: • na každoroční úvodní i čtvrtletní prezentaci Imihigo je široce zastoupena veřejnost; • uplatňované postupy vedou k jasnému stanovení cílů; • se vyšší měrou angažují společenství jakožto recipienti z těchto postupů profitující, a tedy jako plánovači v procesu určování potřeb a výběru náležitých projektů; • Imihigo je založeno na tradici a využívá stávajících zkušeností. Od svého počátku ovlivňuje Imihigo každou společenskou skupinu. Závazky se uzavírají ve všech vládních resortech, školách, dokonce i rodinách.

Některé nestabilní státy jsou v otázkách identity, kultury a jazyka rozdrobené a jednotlivé regiony mají špatně propojené, neboť se vyznačují nekvalitní infrastrukturou, nepříznivou politickou geografií a slabými správními systémy. Tam, kde selhávají státní modely řízení rozvoje, proto mohou uspět modely řízené lokálně, zejména projeví-li se užitek v průběhu času jak horizontálně v jiných lokalitách, tak vertikálně ve vyšších správních orgánech (zvláště ve velkých zemích, jako je Demokratická republika Kongo). Zároveň by bylo zajištěno, že by se lokální společenství nestávala rukojmími dysfunkční celostátní vlády. Zaměření pomoci na tato „nadějná místa“ by bylo krátkodobě efektivnější – a povzbudilo by další oblasti, aby se ve střednědobém výhledu zlepšovaly soupeřením o finanční prostředky. Protože může být značně obtížné, nemožné a někdy i nežádoucí měnit původní společenskou strukturu a instituce, je důležité vědět více o podmínkách, za nichž mohou být oficiální a neoficiální instituce lépe propojeny.17 Pokud by byla vnímána potřeba institucionální rozmanitosti – či dokonce četnosti (kdy stát uznává a případně začleňuje různé historické tradice) – a země by při budování vlád na tom, jakými schopnostmi a institucemi stát již v praxi disponuje, postupovaly prakticky i flexibilně, transformoval by se i přístup dárců k budování státu. Lokální neoficiální instituce mohou v oblasti budování státních sfér mnohého dosáhnout, je však nutné vyvarovat se toho, aby s nimi a jejich úlohou byla spojována přehnaná očekávání a „romantické představy“.18 Ne všechny lokální a neoficiální instituce jsou řízeny dobře nebo „lépe“ než stát. Neoficiální lokální instituce mohou například zaujímat diskriminační přístup, zejména k ženám a mladším členům společenství.19 Případy jednotlivých zemí v různých situacích státní nestability20 (Zimbabwe, Sierra Leone a Demokratická republika Kongo) vypovídají o tom, že podpora alternativních a tradičních forem správy by měla být vyhodnocována v individuálním kontextu dané země na základě jejich potenciální integrace v rámci státního útvaru a jejich schopnosti zachovávat či podrývat legitimitu státu. Z těchto případových studií si lze také vzít ponaučení, že nejlepší způsob, jak tato obecná kritéria podpory institucionálních reforem

17 18 19 20

Jütting 2003. Poulignyová 2009. UNECA 2007. GTZ 2008.

96



uplatnit v praxi, je pragmatický a flexibilní přístup. Mezinárodní subjekty mohou využít potenciálních nadějných příležitostí pro reformy tím, že budou hledat a navazovat stabilní vztahy s reformně orientovanými aktéry v řadách zemských elit, státních úředníků, občanskospolečenských organizací, profesních sdružení a mikrofinančních institucí. Při budování státu je tedy třeba zaujmout postupný přístup pevně zakořeněný v místním kontextu. Zásady OECD doporučují pojímat kontext jako výchozí bod k tomu, aby nedošlo k zavádění externích plánů. Pro mezinárodní společenství to může být riskantnější postup než čistě technické působení, ale naděje na úspěch jsou věrohodnější.

4. KOMPLEMENTARITA HUMANITÁRNÍ POMOCI A ZÁSAHŮ V OBLASTI BUDOVÁNÍ STÁTU V POSTKONFLIKTNÍM PROSTŘEDÍ Jednou z výzev pro mezinárodní aktéry působící v proměňujícím se postkonfliktním prostředí je zajistit, aby podpora adresovaná občanské společnosti napomáhala budování státu a základním potřebám obyvatel, aniž by přitom vznikaly paralelní struktury. V mnoha postkonfliktních kontextech poskytují sociální služby soukromí aktéři z řad občanské společnosti. Dojde-li k příliš rychlému přechodu od fáze humanitární pomoci do fáze rozpočtové podpory státu, může mnoho z těchto aktérů zůstat bez prostředků, takže nebudou moci v poskytování těchto sociálních služeb pokračovat, přičemž stát ještě tyto funkce není připraven vykonávat. Předčasný posun k budování státu může znamenat, že nebudou uspokojeny humanitární potřeby. Humanitární potřeby v Jižním Súdánu (rámeček 7.4) byly během pěti let přechodu vyšší než v průběhu konfliktu. Nedisponuje-li stát ještě potenciálem k poskytování sociálních služeb, odejmout pomoc jejich lokálním poskytovatelům znamená zanechat humanitární mezeru. Aby tedy bylo možno chránit humanitární oblast, je třeba, aby podporu budování státu paralelně doplňoval stejně zásadní proces podpory občanské společnosti. Jinými slovy, budování státních sfér nelze realizovat na úkor humanitárních zásad. Tento přístup je rovněž v souladu s potřebou prohlubovat legitimitu státu. Neschopnost státu reagovat na humanitární potřeby totiž může podrývat jeho legitimitu a podpora občanskospolečenských organizací může přispět ke zformování vnímavého a inkluzívního státu. V postkonfliktních obdobích přechodu obvykle mnoho politických řešení sjednávají elity a občanská společnost není přizvána k diskuzi. Zapojování se do práce orgánů a jejich podpora ze strany občanské společnosti by proto vedly k posílení legitimity a vzniku trvanlivější společenské smlouvy. Dárcovská pomoc se v kontextech zasažených konfliktem rovněž musí vypořádávat s matoucí skutečností, že vedle sebe existují různé nástroje intervence. Kroky EU může podrývat mylná domněnka, že z krizové situace, kdy hlavním intervenčním nástrojem je humanitární pomoc, lze ke stabilnějšímu stavu, kdy může rozvojová spolupráce za primární nástroj pomoci využívat rozpočtovou podporu, dospět lineárním tempem (rámeček 7.4). Mezinárodní aktéři působící v těchto situacích by měli zajistit rovnocenný a souběžně využívaný prostor jak pro humanitární pomoc, tak pro rozvojovou spolupráci. Oba nástroje mohou být vysoce hodnotné a mělo by jich být využíváno v rámci společné vize, byť je možná bude třeba vytříbit. Na to, aby vyřešila hybatele vleklých krizí a spodní hladiny konfliktu, není humanitární pomoc zasazená do jednoletého rámce výplat adekvátní.

Rámeček 7.4: Mezinárodní působení v nestabilních státech – poučme se z Jižního Súdánu Sara Pantulianoová, Institut pro zahraniční rozvoj Po podepsání souhrnné mírové dohody v lednu 2005 byl Súdán zahrnut do skupiny devíti zemí účastnících se pilotního projektu OECD/DAC, který spočíval v uplatňování Zásad vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech. Cílem nových Zásad, které staví na Pařížském prohlášení o účinnosti pomoci z roku 2005 a na Zásadách správného humanitárního dárcovství (Principles of Good Humanitarian Donorship) z roku 2003, je reagovat na komplikované problémy a potřeby spojené s mezinárodními kroky v situacích, v nichž jde zároveň o bezpečnostní, humanitární a rozvojové otázky.21 Súdánský pilotní program, omezený na mezinárodní působení v Jižním Súdánu, se soustředil na tři hlavní záležitosti: mechanismy koordinující dárce, mezinárodní podporu budování státu a mezinárodní podporu budování míru, přičemž zvláštní důraz byl kladen na realizaci souhrnné mírové dohody.

21

Haslieová a Borchgrevink 2007. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

97

R O Z V O J I


Kapitola 7

V Súdánu byla vyzkoušena celá paleta mechanismů koordinace pomoci, a to jak v průběhu mírových jednání, tak po nich. Zahrnují postup společné hodnoticí mise, svěřenecké fondy s několika dárci a společný tým dárců v Jubě. Společná hodnoticí mise spočívala v komplexním hodnocení potřeb při navracení do běžného života a přechodné regeneraci v osmi tematických oblastech, které měly být řešeny v průběhu prvních dvou let přechodného období souhrnné mírové dohody (2005 až 2011). Hodnocení pod společným vedením UNDP/UNDG a Světové banky trvalo 15 měsíců a velice aktivně se do něj zapojili vysocí představitelé dvou hlavních válčících stran, Strany národního kongresu a Súdánského lidového osvobozeneckého hnutí/osvobozenecké armády, a značné množství dárcovských zemí. Společná hodnoticí mise byla vnímána jako rámec podporující stabilitu a nabízející mírové dividendy posilující mírovou dohodu. Hodnocení, jež představovalo vysoce nákladný a ambiciózní podnik, vyvolalo očekávání, že tentokrát půjde o ten pravý návod, a přišlo s návrhy mechanismů na implementaci.22 Hrálo sice určitou roli v tom, že dohromady svedlo válčící strany nad společným programem obnovy, a představovalo první vážnou snahu dát reakcím na nový kontext určitou osnovu, ale jako účinný rámec pro konkrétní kroky neposloužilo. Padaly námitky ohledně nedostatečně jasných priorit a posloupnosti v operačním plánu a opodstatněnosti metod využitých ke kalkulaci nákladů a odhadu úrovně potřeb23 i ohledně neadekvátní míry pozornosti věnované bezpečnosti a budování míru.24 Největší nedostatky však spočívaly v tom, že se národní aktéři na hodnocení podíleli jen omezenou měrou a že tváří v tvář rychle se měnícímu kontextu, kdy vznikla nová vláda a bezpečnostní struktury, hodnocení čím dál více ztrácelo na relevantnosti. Společná hodnoticí mise pochybila v tom, že se pokoušela poskytnout plán pro mezinárodní působení, místo aby vytvořila dynamický rámec citlivě reagující na změny kontextu. Hlavní mechanismy realizace závěrů hodnocení představovaly dva svěřenecké fondy s několika dárci, jeden pro vládu národní jednoty a druhý pro vládu Jižního Súdánu. Tyto fondy, spravované Světovou bankou, měly usnadnit koordinaci financování ze strany vnějších dárců adresovaného na podporu okamžité obnovy, měly konsolidovat mírový stav, vytvářet kapacity a urychlovat pokrok při plnění rozvojových cílů tisíciletí až do roku 2011. V praxi však připravily jeho výsledky a dopad hluboké zklamání. Fondy byly značně kritizovány za to, že nedokázaly vyvolat rychlý a viditelný účinek.25 Vyplácení prostředků trvalo nesnesitelně dlouho a většina projektů nedokázala veřejnosti dodat „hmotné statky“ ještě ani v druhém roce fungování.26 Byrokratické procedury Světové banky, personální problémy a zdlouhavá jednání týmů OSN a Světové banky ohledně organizace prováděcích postupů zpočátku brzdily realizaci.27 Neschopnost vlády zvládat byrokratické požadavky fondů způsobovaly vážné prodlevy a neefektivitu. Slabiny fondů vedly mnoho dárců k tomu, že je obcházeli a adresovali více prostředků bilaterálně či prostřednictvím jiných sdílených fondů. Zdá se, že pravidla a postupy fondů byly nastaveny spíše pro potřeby střednědobé rekonstrukce a rozvoje než okamžité postkonfliktní obnovy. Není to poprvé, co takový nástroj nesplnil v postkonfliktním kontextu své cíle, což vybízí k otázce, proč si mezinárodní aktéři z takových případů neberou ponaučení.28 Jiným mechanismem dále uvádějícím v soulad dárcovské činnosti v Jižním Súdánu je zřízení společného týmu dárců ze šesti zemí v Jubě. Hodnocení v polovině období dospělo k závěrům, že se týmu dařilo přispívat k podpoře vlastnických práv v Jižním Súdánu a posilování souladu dárcovských činností s vládními politikami, ale harmonizace společného týmu dárců a dodržování zásad OECD/DAC pro působení v nestabilních státech byly mnohem méně úspěšné. 29 Konkrétně šlo o to, že partneři týmu nedokázali vytvořit společný politický rámec se sdílenými rozvojovými a diplomatickými cíli a přístupy a na základě něho fungovat. Výsledkem bylo, že nedokázali zabránit nárůstu bilaterálních programů. Zvyšování počtu projektů způsobuje, že koordinace pomoci v Jižním Súdánu je čím dál obtížnější a omezuje schopnost týmu uceleným a udržitelným způsobem přispívat k budování státních sfér.30 Obzvláště nekoordinované a často rozporuplné je technické poradenství k pozemkové politice a řešení pozemkových sporů.31 Společný tým dárců také stejně jako mnoho mezinárodních organizací v Jižním Súdánu obtížně shání a udržuje si pracovníky s náležitými dovednostmi a zkušenostmi, což podkopává jeho fungování.32

22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

Murphy 2007. Murphy 2007. UNDG/Světová banka 2006. Scanteam 2007b. Fentonová 2008. Pantulianoová a kol. 2007. Pantulianoová a kol. 2008. Bennett a kol. 2009. Bennett a kol. 2009. Pantulianoová a kol. 2008. Bennett a kol. 2009.

98



Budování státních sfér v Jižním Súdánu, což je primární zájem mezinárodních aktérů zde působících, představuje obrovskou výzvu, neboť oficiální vládní struktury musí být vybudovány od nuly. Ačkoliv je vyvíjeno soustředěné úsilí o vytvoření administrativního aparátu vlády Jižního Súdánu, do značné míry jde o postupy „shora dolů“. Důraz je kladen na budování orgánů a administrativní kapacity ústřední vlády v Jubě a mnohem méně pozornosti je věnováno řešení otázek legitimity a zodpovědnosti.33 Určitého pokroku bylo dosaženo při zřizování regionálních a státních struktur, ale poskytování základních služeb funguje stále ještě značně omezeně a v mnoha oblastech bují korupce.34 Ustavení vlády Jižního Súdánu je státními i mezinárodními aktéry vykládáno tak, že Jižnímu Súdánu byla poskytnuta příležitost postoupit od pasivního přijímání zvnějšku poskytované humanitární pomoci k přípravě, financování a provádění programů obnovy a rozvoje pod národním vedením. Dárci v důsledku toho zvýšili příspěvky na dlouhodobou obnovu a do rozvojových fondů a omezili finanční prostředky na humanitární účely, přestože zde ve skutečnosti humanitární potřeby rostou, vláda Jižního Súdánu trvale postrádá potenciál je uspokojovat a mechanismy dlouhodobějšího financování vykazují špatné výsledky. Konvenční uspořádání pomoci znovu názorně ukazuje, že na to, aby obhospodařovalo situace pokrývající duální rozdělení na humanitární a rozvojovou pomoc, je špatně nastaveno. Jako v mnoha postkonfliktních kontextech je v Jižním Súdánu zapotřebí pokračovat v přímém poskytování služeb zároveň s budováním vládního potenciálu, zejména aby se zabránilo vážným krizovým situacím, jako je propuknutí epidemie cholery či potravinové krize. Ústředním cílem pro přechod do mírového stavu je rovněž podpora stability. Strategie a programy pro plnění těchto cílů musí být navrhovány tak, aby přispívaly k budování státu, udržovaly rovnováhu mezi zřizováním státních bezpečnostních orgánů a úlohou vnějších aktérů, jako jsou např. mírové mise. Důležitý prvek mezinárodního působení v Jižním Súdánu představuje mírová mise UNMIS, pověřená monitorováním realizace souhrnné mírové dohody. UNMIS má značné vojenské zastoupení po celém Jižním Súdánu a přechodných oblastech, její striktně vymezený mandát (často vykládaný příliš úzce) a vnitřní bezpečnostní pokyny však vedou k tomu, že se až nepřijatelným způsobem vyhýbá rizikovým situacím a je neefektivní. V mnoha oblastech monitoruje skutečné a potenciální konflikty nepravidelně a programy odzbrojování, demobilizace a reintegrace váznou nebo se nedaří.35 Jiným bezpečnostním otázkám – jako např. transformaci Súdánské lidové osvobozenecké armády v armádu profesionální, výcviku policejních sil a řešení násilí mezi komunitami – se zase dostává omezené či opožděné podpory. Mnozí vojáci mise UNMIS postrádají nezbytné jazykové vybavení, které potřebují ke komunikaci mezi sebou, o komunikaci s místními obyvateli ani nemluvě. Výsledkem je, že interakce mezi vojenskými pozorovateli a komunitami je přinejlepším nevyrovnaná. Má se za to, že vzhledem ke svým značným zdrojům dělá UNMIS nemnoho – mezinárodní výdaje na misi UNMIS jsou v prudkém rozporu s nízkou úrovní pomoci, která je celému Jižnímu Súdánu viditelně poskytována.36 Neschopnost mezinárodního společenství okamžitě poskytnout Jižnímu Súdánu a třem přechodným oblastem hmatatelné mírové dividendy má negativní dopad na budování míru.37 Prodlevy a mezery v poskytování služeb a rostoucí nejistota v některých oblastech, kam se navracejí uprchlíci, vede k tomu, že navracející se obyvatelé se buď shlukují v již přelidněných městech a osadách, nebo svůj návrat odsouvají. Podkopává se tím důvěra jak přijímajících komunit, tak navrátilců ve schopnost vlády Jižního Súdánu obstarávat služby a jiné mírové dividendy. Složitost situace v Jižním Súdánu představuje pro zde působící mezinárodní aktéry výzvy, s nimiž se nelze snadno vypořádat. Užitečným výchozím bodem sice mohou být Zásady OECD, zároveň si ale mohou navzájem odporovat. Kupříkladu mezi budováním státu, cíli v oblasti koordinaci dárců a rychlým rozšiřováním základních služeb jakožto mírových dividend může být nezbytné činit podstatné kompromisy.38 Použití analýzy nestabilního státu je však užitečné pouze v případě, že jsou příčiny nestability dobře zanalyzovány, pochopeny a rozděleny podle oblastí nebo volebních obvodů. V Jižním Súdánu se například příčiny nestability a reakce na ni ve třech přechodných oblastech mohou nápadně lišit od příčin a reakcí v částech Horního Nilu. Mezinárodní působení se až příliš často zakládá na chybné domněnce, že přechod od války k míru je lineární. Podepsáním mírové dohody se ve skutečnosti často v terénu mnoho nezmění. Přechod od války k míru není technickou záležitostí, ale

33 34 35 36 37 38

Haslieová a Borchgrevink 2007. Bennett a kol. 2009. Vaux a kol. 2008. Vaux a kol. 2008. Haslieová a Borchgrevink 2007. Haslieová a Borchgrevink 2007. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

99

R O Z V O J I


Kapitola 7

vysoce politickým procesem, v jehož rámci musí koexistovat a být společně realizovány různé principy, priority a přístupy,39 což zahrnuje i propracovanou a jemně odstíněnou analýzu mocenských vztahů, příčin zranitelnosti, hybných sil konfliktu a ukazatelů odolnosti. Zejména v dynamickém postkonfliktním prostředí musí být politická ekonomie přechodu průběžně přezkoumávána a revidována, aby opravdu odpovídala konkrétním podmínkám daného kontextu. Zároveň by mělo být vyvíjeno větší úsilí o to, aby byli v rámci státu rozpoznáni aktéři s největším potenciálem pro realizaci změn a aby bylo stanoveno, jakým způsobem je podporovat. Národní aktéři hrají klíčovou roli, neboť změny mohou proběhnout jedině endogenním procesem – mezinárodní aktéři mohou k podpoře stability přispět, nemohou však být jeho hybnou silou.

4.1 PŘÍLEŽITOSTI V OBLASTI POSTKONFLIKTNÍ REKONSTRUKCE Postkonfliktní prostředí nejenže klade před hlavy států a mezinárodní pomoc závažné výzvy, ale také představuje výbornou příležitost vypořádat se s přetrvávajícím zdrojem vyloučení, pocitů křivdy a nespravedlnosti. Zohlednění rovnosti mužů a žen v období postkonfliktních přechodů může například znamenat výrazný pokrok v boji o posílení pozice žen a proti diskriminaci na základě pohlaví. Promyšlené spojení kritéria místní odpovědnosti a genderově vnímavého přístupu k postkonfliktní rekonstrukci může být přínosnější než programy, které jsou genderově neutrální a jsou prováděny „shora dolů“ (rámeček 7.5).

Rámeček 7.5: Ponaučení od lokálních společenství – programy na podporu bývalých bojovnic Kroky k posílení odolnosti společnosti vyžadují, aby se do reformních postupů a veřejných rozhodovacích mechanismů zapojila i lokální společenství. Místní obyvatelé jsou vybaveni zásadními strategiemi přežití, které lze podporovat, a budovat tak nové, odolnější orgány. Některé politiky pomoci nejsou vhodně nastaveny proto, že pracovníci poskytující pomoc nerozumí místním jazykům a podmínkám, a v důsledku toho si nevědí rady se zvykovým právem, tradičními systémy a domorodými znalostmi. Tyto jazykové, komunikační a znalostní bariéry brání účasti chudých a marginalizovaných skupin na rozhodovacím procesu, a lidé tak ztrácejí příležitost podílet se na politické a hospodářské přestavbě vlastních orgánů. Tyto problémy se projevují v podobě značného nárůstu obav ohledně nevhodnosti politik pomoci ze strany Světového sociálního fóra, rozsáhlého celosvětového sociálního hnutí, k němuž patří i hlasitě se projevující Africké sociální fórum a jež zastřešuje mnoho tisíc občanskospolečenských hnutí. Přínos místní odpovědnosti pro navrhování a realizaci rozvojových programů v nestabilních situacích je jasně patrný, podíváme-li se na kontrast úspěšných a neúspěšných mezinárodních programů reintegrace bývalých bojovnic v Libérii v postkonfliktním přechodném období. V Libérii bylo do roku 2004 z celkového počtu 103 000 bývalých bojovníků odzbrojeno a do civilu propuštěno přibližně 22 000 žen a 2 740 dívek (Campbell-Nelsonová 2008). Ačkoliv se do odzbrojovacích politik a procedur měly začlenit i genderové otázky, v praxi tomu tak nebylo. Ženské organizace zaznamenaly, že ženy byly posílány domů bez toho, aby bylo řádně vyhodnoceno jejich reprodukční zdraví či sexuální a psychický stav. Znovu je začlenit do jejich rodin a komunit bylo mimořádně obtížné, neboť byly poznamenány dvojitým stigmatem – zažily sexuální zneužívání a byly spojeny s ozbrojenými složkami. Spoluprací s lokálními ženskými organizacemi a mezinárodními partnery bylo nalezeno inovační řešení – bývalé bojovnice byly začleněny do policejních řad. První skupina nových příslušníků Liberijské národní policie (LNP) dokončila výcvik v roce 2005 a v roce 2009 už podíl žen v řadách LNP činí 12,6 %. LNP zřídila jednotku na ochranu žen a dětí (WACPU), spolupracující s vládními i nevládními orgány a podporovanou meziagenturní operační skupinou zabývající se genderově motivovaným násilím, která koordinuje práci Organizace spojených národů a jiných dárců. Projekt Women Peace Huts (lokální skupiny pomáhající ženám v obtížné situaci) zřízený sítí Women in Peace Building Network (síť žen zapojených do budování míru, WIPNET) rovněž v rámci komunit podporuje ženy, které hledají ve stanovištích Peace Huts azyl a pomoc s problémy, jako je znásilnění, vlastnictví půdy, náboženské rozdíly a kmenový systém (UNIFEM 2007).

Vztah žen ke státu je v nestabilních kontextech podstatně jiný než u mužů – často je zprostředkován rodinou, komunitou, náboženskými a tradičními institucemi. Ženy čelí většímu rozporu mezi formálním a reálným občanstvím („substantive citizenship“) i větším hospodářským, společenským a kulturním bariérám při uplatňování svých práv a zapojování se do rozhodovacího procesu. V mnoha kontextech nestabilních států jsou navíc domácí a osobní záležitosti, které jsou pro ženy nejdůležitější (jako např. rodinné právo, dědictví, přístup k půdě a bezpečnost), delegovány zvykovým institucím či nestátním aktérům, čímž jsou ženy stavěny do pozice, kdy 39

Elhawary, osobní sdělení.

100



nemohou volat k zodpovědnosti stát a požadovat, aby jim v těchto oblastech zajistil práva. Všechny tyto faktory znamenají, že chtějí-li ženy nárokovat svá práva, podílet se na správě a volat stát k zodpovědnosti – tedy de facto jednat jako právoplatní občané –, čelí při tom specifickým překážkám a opatření za účelem přestavby či reformy státu je zasáhnou odlišným způsobem. Genderové role a vztahy mohou určovat příležitosti a překážky pro budování státu. Během ozbrojeného konfliktu se podstatným způsobem proměňují a postkonfliktní reforma politických orgánů nabízí možnost dát ženám silnější politický hlas a vliv, zejména v rámci nové architektury efektivního poskytování pomoci. Intenzivní postupy budování státních sfér, které probíhají v postkonfliktních a nestabilních státních prostředích, mohou změny v mocenských vztazích, státních strukturách a orgánech a vztahu mezi státem a občany zohledňovat (rámeček 7.6). V době, kdy je stát na cestě ze stavu nestability, má mezinárodní společenství značné příležitosti podpořit národní aktéry při budování zodpovědnějšího státu a v rámci něj lze v prostředí nestabilního státu využít možnosti k podpoře občanství žen, čímž vzniknou schopnější, zodpovědnější a vnímavější státy a bude zajištěno, že odvěké systémy útlaku už nebudou obnoveny.

Rámeček 7.6: Postkonfliktní přechod – příležitost pro zplnomocnění žen? Ohromující podíl 56 % žen v dolní komoře rwandského parlamentu v roce 2009 lze vnímat v širším kontextu dvou trendů: využívání kvót a příležitostí řešit nerovnoprávnost žen a mužů v postkonfliktní situaci. Nárůst počtu žen v parlamentech je za uplynulých 40 let v subsaharské Africe rychlejší než v kterémkoliv jiném regionu, a to především díky kvótám. Podle meziparlamentní unie (IPU) postkonfliktní země „figurují na předních příčkách celosvětového žebříčku IPU třiceti států s nejvyšším zastoupením žen v národních parlamentech“ a efektivně využívají kvót a rezervovaných křesel, aby „zajistily přítomnost a účast žen v [svých] nově vytvořených orgánech.“40 Rwanda ukazuje, jak se může budování státu v postkonfliktních situacích s nerovností mužů a žen vypořádat. Powleyová (2003) udává, že je tomu tak díky aktivnímu a angažovanému ženskému občanskospolečenskému hnutí, schopnosti žen pracovat napříč stranickým a etnickým rozdělením na změnách ústavy a technické podpoře mezinárodního společenství, jímž podněcuje ženy, aby prostřednictvím systému kvót pronikaly do parlamentu. Powleyová poukazuje na význam trvalé propagace ze strany zastřešující organizace Pro-Femmes pro uvědomělost vlády v otázce politické účasti žen a propagaci usmíření, jímž budou dohromady svedeny obyčejné ženy, nevládní organizace a vládní úředníci. V parlamentu rovněž působilo Fórum poslankyň, které napříč stranami pracovalo na politice rovnosti žen a mužů. Klíčem k úspěchu byla technická a finanční pomoc a podpora takových mezinárodních partnerů, jako jsou USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA a International Alert. Historických úspěchů bylo dosaženo i na legislativním poli, když byly v roce 1999 zrušeny zákony, které ženám zakazovaly dědit pozemky, a v roce 2003 byla schválena nová ústava začleňující genderová hlediska. Následovaly parlamentní volby a při nich ženy získaly 49 % křesel v Poslanecké sněmovně.

Rovnosti žen a mužů, posílení ženské perspektivy a zapojení žen do politického, společenského a hospodářského rozvoje v nestabilních a postkonfliktních prostředích je třeba věnovat včasnou pozornost. Rekonstrukcí státu se může zformovat nová společenská, hospodářská a politická dynamika, která může rozrušit genderové stereotypy. Přestavba nestabilních států otevírá možnosti věnovat se ženským právům a propagaci rovnosti žen a mužů a pozornost upřená na tyto oblasti může být ukotvena v novém správním uspořádání. Náročným úkolem v postkonfliktních situacích je posilování národních vlád tak, aby byla zajištěna spojitost makroekonomické politiky a cílů v oblasti rovnosti žen a mužů. Intenzivní postupy budování státních sfér, které probíhají v postkonfliktních a nestabilních státních prostředích, zohledňují změny v mocenských vztazích, státních strukturách a orgánech a vztahu mezi státem a občany mezi občany samotnými. V těchto kontextech existuje potenciál změnit diskriminaci ve vzdělání a oblasti hospodářské jistoty, sociokulturní diskriminační praktiky a zákony, sexuální násilí a obtěžování a vyloučení žen a mladistvých z rozhodovacího procesu v bezpečnostním sektoru. Castillejoová (2008)41 tvrdí, že překreslení hranic kompetencí mezi oficiálním státem a tradičními správními systémy může ženám přinést nové občanské možnosti. Nevěnovat pozornost otázce genderu může vést k tomu, že se etabluje systém diskriminující ženy. Výzva na úrovni realizace spočívá v tom, že genderu není v postkonfliktním budování státu přisuzována vysoká priorita. V mnoha subsaharských zemích přijdou ženy s oficiální státní sférou do styku jen omezeně a jejich životy řídí zvykové správní systémy, které vážným způsobem omezují jejich práva a příležitosti k účasti na politickém životě.42 To platí ještě více v nestabilních státech, kde jsou oficiální státní struktury slabé a nedostupné.

40 41 42

Powleyová 2003, str. 5. Castillejoová 2008. Castillejoová 2008. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

101

R O Z V O J I


Kapitola 7

V zemích jako Sierra Leone a Libérie však v oblasti ženských práv, zapojení žen do politiky a aktivizace žen dochází ke změnám. Dotyčné země dávají příklad toho, jak dárci mohou podporovat posilování ženské účasti na budování státu v nestabilních afrických státech. Jedním z problémů při propagaci a obhajování ženských práv v nestabilních státech je právní pluralismus. Mnoho afrických států má odlišné právní systémy založené na statutárním, náboženském a zvykovém právu. Každý právní systém má různé pojetí toho, co znamenají ženská práva, což reformní program komplikuje. Systémy se často překrývají, což způsobuje problém v tom smyslu, že není jasné, kde lze práva nárokovat. Když člověk například uzavře sňatek podle zvykového práva a dojde k porušení jeho práv, podle kterého zákoníku se bude rozhodovat? Často není jasné, které právo je nadřazené, protože některé z těchto systémů nejsou uzákoněny nebo uznávány, což může v systému slabých a zkompromitovaných orgánů dále podrývat lidská práva. Zabýváme-li se způsoby, jak zlepšit právní systémy a správní instituce, je důležité si uvědomit, že zde se dostávají ke slovu patriarchální společenské vztahy, ženská gramotnost a uvědomělost a přístup k právům. Aby bylo možné tyto složité problémy vyřešit a vybudovat nové správní struktury, je zapotřebí více prostředků, které zohledňují nerovnost žen a mužů a prosazují pozitivní diskriminaci. Jak naznačuje Castillejoová (2008), důležité je, aby procesy budování státních sfér plně interagovaly se zvykovými správními strukturami – které jsou pro životy žen ústřední – a nebudovaly oficiální stát spočívající na nereformovaných zvykových správních strukturách, které nadále rozhodují o každodenních životech lidí.43 Gender a nestabilita je zcela novou oblastí rozvojové politiky. Ačkoliv si rámce rozvojové pomoci žádají politiku přihlížející k genderu, politické reakce na nestabilitu obecně ještě gender plně nezohledňují, přestože většina charakteristických rysů nestability má podstatné genderové rozměry.

Rámeček 7.7: Tvorba rozpočtu zohledňující gender Tvorba rozpočtu zohledňující gender (Gender Responsive Budgeting, GRB) vznikla jako zásadní politická odpověď řešící nerovnost žen a mužů prostřednictvím nových postupů v oblasti pomoci (odvětvová a rozpočtová podpora), které ze sledování výsledků v oblasti rovnosti žen a mužů činí mimořádně náročný úkol. Jedním ze způsobů řešení je právě tvorba rozpočtu zohledňující gender, neboť po vládách vyžaduje, aby na rozpočtový proces na státní i lokální úrovni aplikovali genderovou analýzu. Cílem genderového rozpočtování je zajistit zodpovědnost vlád i vůči nejchudším občanům a zabezpečit práva a demokracii pro ženy.44 Určité velice užitečné genderové analýzy pro tvorbu rozpočtu byly provedeny v několika zemích SSA včetně Mosambiku, Jižní Afriky, Tanzanie a Ugandy.45 Genderová analýza pro tvorbu rozpočtu pomáhá změřit rozdílný dopad jak získávání příjmů, tak výdajů vlády na muže a ženy a obhájit změny či posuny ve veřejných výdajích tak, aby odpovídaly politickým cílům.46 Nejedná se o oddělený rozpočet pro ženy, nýbrž o analytický nástroj na řešení genderově motivované diskriminace, který může hrát důležitou roli v tom, že ženám a jiným chudým obyvatelům umožní uplatňovat svá práva na základní služby, hospodářské příležitosti a zapojení do politiky – a na zvýšení zodpovědnosti vlády za poskytování veřejných služeb. Cílem GRB je: • zlepšit přidělování prostředků ženám; • začlenit gender do makroekonomie a rozvoje; • posílit účast občanské společnosti na tvorbě hospodářských politik; • posílit propojení mezi výsledky hospodářských a sociálních politik; • sledovat veřejné výdaje s ohledem na závazky v oblasti genderové a rozvojové politiky; • přispět ke splnění rozvojových cílů tisíciletí;47 • umožnit vládám, aby splnily mezinárodní závazky, jako jsou Pekingská deklarace a akční platforma a Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen (CEDAW).

43 44 45 46 47

Castillejoová 2008. Sharpová 2003. Claasen 2008. Budlenderová a Hewitt 2002. Budlenderová a Hewitt 2002.

102



GRB má obrovský potenciál prosadit v nestabilních státech genderově spravedlivé rozdělování zdrojů. Aby pomoc účinně řešila problémy chudoby a nerovnosti, je nezbytné, aby dárci a národní vlády lépe chápaly specifické výzvy, jimž ženy čelí. GRB je obzvláště důležitá v kontextu přestavby a posilování státních orgánů, neboť představuje klíčový prostředek k tomu, aby otázkám genderu začala být věnována stejná pozornost jako ostatním tématům. Rwanda ukazuje, jak se může budování státu v postkonfliktních situacích s nerovností mužů a žen vypořádat. Powleyová (2003) udává, že je tomu tak díky aktivnímu a angažovanému ženskému občanskospolečenskému hnutí, schopnosti žen pracovat napříč stranickým a etnickým rozdělením na změnách ústavy a technické podpoře mezinárodního společenství, jímž podněcuje ženy, aby prostřednictvím systému kvót pronikaly do parlamentu. Powleyová poukazuje na význam trvalé propagace ze strany zastřešující organizace Pro-Femmes pro uvědomělost vlády v otázce politické účasti žen a propagaci usmíření, jímž budou dohromady svedeny obyčejné ženy, nevládní organizace a vládní úředníci. V parlamentu rovněž působilo Fórum poslankyň, které napříč stranami pracovalo na politice rovnosti žen a mužů. Klíčem k úspěchu byla technická a finanční pomoc a podpora takových mezinárodních partnerů, jako jsou USAID, DFID, IPU, UNDP, AWEPA a International Alert. Historických úspěchů bylo dosaženo i na legislativním poli, když byly v roce 1999 zrušeny zákony, které ženám zakazovaly dědit pozemky, a v roce 2003 byla schválena nová ústava začleňující genderová hlediska. Následovaly parlamentní volby a při nich ženy získaly 49% křesel v Poslanecké sněmovně.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

103

R O Z V O J I

ODDÍL 3

BOJ S NESTABILITOU  ÚLOHA EU


KAPITOLA 8 POLITIKY EU ZABÝVAJÍCÍ SE NESTABILITOU V SUBSAHARSKÉ AFRICE Řešení státní nestability představuje pro Evropskou unii již dlouhou dobu politickou prioritu. Pro země v nestabilních situacích vytvořila EU komplexní soubor politik, jehož součástí je jednak obecný rámec předkládající pokyny a cíle zahraniční a rozvojové politiky EU, jednak konkrétní politiky zaměřené na nestabilitu. Vysoká priorita, která byla nestabilitě státu přisouzena, se rovněž odráží v Evropském konsenzu o rozvoji, který byl přijat v roce 2005. Otázka, zda tento komplexní soubor politických dokumentů pomáhá vytvářet odpovídající nástroje, které účinně čelí výzvám souvisejícím s nestabilitou státních orgánů v subsaharské Africe, zůstává nadále otevřená. Cílem této zprávy není dopodrobna hodnotit stávající politiky, ale poukázat na potenciál EU vypořádávat se s nestabilitou a na její omezení v této oblasti. Přezkoumání přístupu EU k nestabilitě státu ukazuje, že v několika směrech je zapotřebí nového vývoje. Zaprvé jde v obecnější rovině o zmenšení rozdílů při provádění stanovených kroků, kdy existuje široká propast mezi teoretickým rámcem politiky a konkrétními zásahy v terénu. Představuje to zásadní výzvu, neboť účinnost politiky je patrná teprve při její realizaci. Provádění kroků musí být dále řádně promyšleno, neboť univerzální politiky potřebám nestabilních států nevyhovují. Konkrétněji je nového vývoje zapotřebí proto, aby: • se spolehlivě porozumělo lokálním podmínkám – a na základě tohoto porozumění mohly být plánovány účinné kroky. • bylo chápáno, jak přizpůsobit zásadu vlastní odpovědnosti v zemích, v nichž působí neschopné nebo nezákonné státní orgány, které mohou zapříčiňovat neefektivitu rozpočtové podpory. • široké spektrum politiky EU nemělo na nestabilní státy opačné účinky, k čemuž by mohlo dojít v případě, že nebude dosaženo soudržnosti politik ve prospěch rozvoje, a aby různé politiky neměly na tyto státy nepřímé nepříznivé dopady. Horizontální rozměr politické soudržnosti musí být doplňován větším úsilím o vertikální soudržnost1 a lepší koordinací mezi ES a členskými státy EU. • obchodní politika EU citlivěji reagovala na specifické potřeby nestabilních států subsaharské Afriky a bilaterální dohody nenarušovaly proces multilaterální integrace. • došlo k posunu od zásahů reaktivních k zásahům preventivním – aby země v nestabilních situacích nepostihl další strmý pád, který by čím dál více narušoval kapacitu a legitimnost jejich státních orgánů. Takovýto posun může vyžadovat, aby byl k nestabilitě zaujat regionální přístup, protože důsledky špatných sousedských vztahů popsané v předchozích kapitolách mohou ohrozit šance na vypořádání se s nestabilitou v každé zemi. • se dospělo k hlubšímu pochopení toho, jak lépe řešit bezpečnost v souvislosti s rozvojem. Aby mohlo dojít k omezení nesouladu, je třeba přehodnotit priority, soustředit úsilí, zjednodušit postupy a zejména nalézt vhodnou organizaci či partnera, který politiky realizuje. Nejde jen o provádění politik – je také třeba budovat důvěru mezi příjemci a dárci a brát si ponaučení ze zkušeností v souvislosti s politikami. EU by navíc měla zaujmout konstruktivnější přístup a chápat, že bojovat proti nestabilitě v podstatě znamená budovat odolnost. V tomto kontextu tato kapitola hodnotí současnou úroveň politik EU zaměřených na nestabilní země a odkrývá prostor pro změny.2

1 2

Viz Carbone 2009. Pro přehled dárcovských aktivit v nestabilních zemích v Africkém rohu, zahrnující činnost Africké rozvojové banky, ES, UNDP, Spojených států, Světové banky a vybraných jednotlivých zemí, viz Bakrania a Lucas (2009). Studie zdůrazňuje, že činnosti dárců neodrážejí jen jejich vlastní odbornost, ale také zájmy zahraniční politiky. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

105

R O Z V O J I


Kapitola 8

1. HISTORICKÝ ZÁJEM EU O NESTABILNÍ ZEMĚ Prioritu z nestabilních zemí učinilo už v roce 2001 belgické předsednictví Evropské unie. Nezávislé výzkumné ústavy zabývající se politikami EU se však tímto tématem zaobíraly už dříve.3 Evropská bezpečnostní strategie z roku 2003 zase nestabilní státy v kontextu světa po událostech 11. září 2001 zařazuje zpět do kategorie bezpečnostních hrozeb.4 Evropský konsenzus o rozvoji z roku 2005 – přijatý Evropskou radou, Evropským parlamentem a Evropskou komisí – poprvé odsouhlasil společnou rozvojovou vizi EU a zařadil nestabilitu státu mezi pět klíčových výzev její rozvojové politiky.5

Rámeček 8.1: „Vypořádání se s oslabenou rolí státu“ – výňatky z Evropského konsenzu o rozvoji, 20056 • EU bude lépe řešit otázky problémových partnerů a zranitelných států, kde žije třetina světové chudé populace. EU zesílí své úsilí v oblasti prevence konfliktů a podpoří opatření proti oslabování role státu v oblasti reformy veřejné správy, budování právního státu, boje proti korupci a budování životaschopných státních institucí, čímž se napomůže plnění celé řady základních funkcí a zabezpečí potřeby jejich občanů. EU bude podle možnosti přispívat v rámci celostátních systémů a strategií ke zvyšování kapacity oslabených států. EU je toho názoru, že by se měla i nadále snažit o to, aby nedocházelo k případům úpadku států, a to i v těch nejsložitějších situacích. • V přechodových situacích bude EU podporovat propojení mezi nouzovou pomocí, obnovou a dlouhodobým rozvojem. Proces rozvoje v pokrizové situaci bude řízen integrovanými transformačními strategiemi, které budou mít za cíl obnovení institucionálních kapacit, základní infrastruktury a sociálních služeb, zlepšené zajišťování potravin a poskytování trvalých řešení pro uprchlíky a vysídlené osoby, jakož i bezpečnost občanů obecně. Opatření EU budou prováděna v rámci multilaterálního úsilí, včetně činnosti Komise OSN pro budování míru, a jejich cílem bude opětovné potvrzení zásady vlastní odpovědnosti a partnerství. • Některé rozvojové země jsou zvláště zranitelné, pokud jde o přírodní katastrofy, podnební změnu, zhoršování životního prostředí a vnější hospodářské otřesy. Členské státy a Společenství budou podporovat prevenci a připravenost těchto zemí, pokud jde o katastrofy, s cílem zvýšit jejich odolnost při čelení těmto výzvám.

Konsenzus představuje přístup EU založený na správních reformách, právním řádu, protikorupčních opatřeních, budování životaschopných státních orgánů a zvyšování potenciálu nestabilních států.7 Upozorňuje rovněž na nutnost zlepšit efektivitu a soudržnost pomoci rozvojovým zemím ze strany EU, jež tuto potřebu sama vnímá. A v neposlední řadě konsenzus obhajuje názor, že bychom i v těch nejsložitějších situacích měli usilovat o to, aby nedocházelo k úpadku států. Politickému uvažování a diskusi o tom, jak působit v nestabilních státech, napomáhá i práce jiných institucí, jako jsou Světová banka a OECD.8 Politickou debatu vedou často ve větší míře než ES a EU dohromady právě tyto instituce a jednotlivé členské státy EU. Některé členské státy EU své vlastní bilaterální politiky zaměřené na nestabilní státy už měly, jiné pociťovaly naléhavou potřebu je zformulovat a zasazovaly o další politické diskuze na evropské úrovni.9 V rámci portugalského předsednictví v roce 2007 a po rozsáhlých konzultacích s členskými státy, aktéry z řad občanské společnosti a jinými institucemi EU stanovila EU analytický a pojmový rámec pro systematičtější a strategičtější přístup ke spolupráci se zeměmi a oblastmi v situacích nestability. Tento krok vedl k tomu, že v říjnu 2007 bylo přijato sdělení Komise „Úvahy o postupu EU v nestabilních situacích – činnost ve složitém prostředí pro trvale udržitelný rozvoj, stabilitu a mír“, na nějž v listopadu 2007 navázaly závěry rady a usnesení Evropského parlamentu na stejné téma.10 Souběžně Rada v listopadu 2007 přijala závěry na téma „Bezpečnost a rozvoj“11, v nichž uvedla, že „strategie a politiky EU by měly být založeny na propojení hledisek bezpečnosti a rozvoje, aby přispívaly k soudržnosti vnějších kroků EU“.

3 4 5 6 7 8 9

10 11

Viz Vismanová 1998. Solana 2003. Tato kapitola vychází z podkladového dokumentu autorů Fariaová a Sherriff 2009, který je k dispozici ve svazku 1B. Výňatek z dokumentu Evropského parlamentu, Rady, Komise 2006. Viz odstavec 20 dokumentu Evropského parlamentu, Rady, Komise 2006. Viz mezinárodní síť OECD pro konflikty a nestabilitu – (http:www.oecd.org/dac/incaf) a Světová banka (http://www.worldbank.org/ieg/licus/index.html). Kupříkladu DFID již k nestabilitě zaujal konkrétní přístup, který si za ústřední cíl klade zaměřit se na budování státu a jehož dalšími součástmi jsou využívání různých způsobů poskytování pomoci, užší spolupráce s mezinárodními partnery a dlouhodobější angažovanost, která by přinesla výsledky. Viz DFID, 2009, Bílá kniha, kapitola 4. Komise Evropských společenství 2007, Evropský parlament 2007 a Rada Evropské unie 2007. Rada Evropské unie 2007.

106


Politiky EU zabývající se nestabilitou v subsaharské Africe

Na základě těchto politických závazků Komise a generální sekretariát Rady do konce roku 2009 navrhnou akční plán EU12 pro nestabilní a konfliktní situace, kde vymezí konkrétní opatření, jak posílit reakce EU na nestabilní situace ve čtyřech klíčových oblastech: „celounijní“ přístup, budování státu, vnímavější a efektivnější využívání pomoci EU a mezinárodní strategická partnerství.

1.1 POLITICKÉ RÁMCE EU PRO BOJ S NESTABILITOU V SUBSAHARSKÉ AFRICE Politiky EU zaměřené na nestabilní subsaharské státy jsou podle širokého vymezení trojího druhu: • překlenovací politické rámce předkládající obecná vodítka a cíle pro zahraniční a rozvojovou politiku EU a mezinárodní působení ve sférách, které sice nejsou vlastní jen nestabilním státům či Africe, ale jsou v situacích nestability ústřední, např. rozvoj, bezpečnost a humanitární pomoc; • společné politické rámce pro Afriku, které sice nejsou zformulovány na míru nestabilním státům, ale utvářejí kroky EU ve státech subsaharské Afriky a ve vztahu s nimi (jako např. dohoda o partnerství z Cotonou13 a společná strategie Afrika–EU); • politiky a hlavní směry politik ES či celé EU (nemusí se nutně jednat o politiky či hlavní směry speciálně pro Afriku), které jsou zaměřené na situace nestability nebo se týkají kroků ES či EU pro tyto situace obzvláště relevantních (jako mise pro řešení krizí, reforma bezpečnostního sektoru, odzbrojení, demobilizace a reintegrace, ruční a lehké zbraně, správa, předcházení konfliktům, děti a ozbrojený konflikt, bezpečnostní a rozvojové priority a politiky a rozvojový rozměr finanční a hospodářské krize).14 Kromě těchto konkrétních opatření mají alespoň na některé aspekty nestability vliv některé další politiky EU týkající se obchodu, migrace, výzkumu a inovací, rybolovu a zemědělství, které také interagují s opatřeními učiněnými ad hoc. Proto je také zásadní zaujímat ve své perspektivě více než jen tradiční rozvojové a zahraničněpolitické hledisko – jen tak si lze ověřit, zda jsou tyto politiky EU v souladu s cíli odstraňovat nestabilitu a budovat odolnost. V poslední době činí EU díky své vedoucí úloze v oblasti soudržnosti politik ve prospěch rozvoje určitý pokrok, ale je třeba vyvíjet větší úsilí, abychom pochopili skutečný dopad nesoudržnosti politik EU na nestabilní státy v jiných sférách, než jsou rozvoj a zahraniční politika, a jak sama EU uznává, abychom překlenuli odlišné zájmy členských států a realizovali ucelenější celounijní politiky.15 Nový strategický přístup soudržnosti politik ve prospěch rozvoje, který vyzdvihuje podporu míru a bezpečnosti za účelem rozvoje a přispívá k formování politického rámce pro celounijní přístup k rozvoji, se ubírá správným směrem. Členské státy EU a Evropská komise se navíc přihlásily k Pařížskému prohlášení o účinnosti pomoci z roku 2005 a k Akkerskému akčnímu programu z roku 2008, jejichž zásady se vztahují na nestabilní situace, třebaže musí být přizpůsobeny prostředím s omezeným potenciálem a/nebo mírou vlastní odpovědnosti (viz rámeček 8.2).16 Tento program účinnosti pomoci EU přetransformovala do několika iniciativ, jako jsou rámec pro společné víceleté plánování, společné prováděcí mechanismy (spolufinancování, společné dárcovské mise) a „Kodex chování EU pro doplňkovost a dělbu práce v rámci rozvojové politiky“,17 jehož dodržování je zatím „dosti dílčí“.18 S ohledem na čtvrté fórum na vysoké úrovni o účinnosti pomoci (HLF IV), které se bude konat v roce 2011 v korejském Soulu, se momentálně vypracovávají jednak provozní rámec pro hlubší podporu efektivity pomoci, jednak společné přístupy na úrovni EU v oblastech dělby práce, využití systémů zemí a technické spolupráce za účelem budování kapacit, a to i v nestabilních kontextech.

12

13

14 15 16 17 18

Plán bude založen na krocích, které budou navazovat na oboje závěry Rady a jež budou v průběhu realizace prováděny zvlášť. Práce na situacích nestability je založena na: 1) akčních plánech, studiích a zprávách ze 6 pilotních zemí, přičemž ve 4 případech se na vedení bude podílet členský stát spolu s delegací EK, a to v Sieře Leone (podíl na vedení: DE), Guinea-Bissau (podíl na vedení: PT), Haiti (podíl na vedení: F), Východní Timor a Jemen; 2) podpůrné studii mapující aktéry, nástroje a hodnoticí prostředky v nestabilních situacích; 3) společné činnosti Komise, Světové banky, AfDB a MMF v oblasti společného přístupu k rozpočtové podpoře v nestabilních situacích a 4) přijetí flexibilních postupů v krizích a nouzových situacích. Pro navazující kroky v oblasti provázanosti bezpečnosti a rozvoje – viz zejména RELEX/ Studies /IFS /Security and Development, Kniha závěrečných zpráv 1 a 2 (projekt č. 2008/157766). Studie zkoumala bezpečnost v souvislosti s rozvojem v indonéském Acehu, Afghánistánu, Středoafrické republice, Čadu, Kolumbii a Jižní Africe a v únoru 2009 byla rozeslána členským státům. Dohoda o partnerství z Cotonou (CPA) mezi Evropskou unií a Africkými, karibskými a tichomořskými (AKT) státy zahrnuje všechny státy subsaharské Afriky kromě Jižní Afriky. Úplný seznam politických dokumentů EU/ES vztahujících se k nestabilitě lze nalézt ve svazku 1B. Komise Evropských společenství 2009b. Akkerský akční program 2008, třetí fórum na vysoké úrovni, 2. až 4. září. Rada EU 2007. Evropský parlament 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

107

R O Z V O J I


Kapitola 8

Rámeček 8.2: Konkrétní opatření proti nestabilitě obsažená v Pařížském prohlášení o účinnosti pomoci a Akkerském akčním programu PAŘÍŽSKÉ PROHLÁŠENÍ O ÚČINNOSTI POMOCI Přizpůsobit různým situacím zemí a aplikovat na tyto situace

• Zvýšit účinnost pomoci je nezbytné i v náročných a složitých situacích, jako je například katastrofa v podobě tsunami, která 26. prosince 2004 zasáhla země v Indickém oceánu nebo s ním hraničící. V takovýchto situacích musí partnerské země v rámci svých programů na podporu růstu a omezení chudoby sladit humanitární a rozvojovou pomoc. V nestabilních státech v rámci naší podpory budování státních sfér a poskytování základních služeb zajistíme, aby byly zásady harmonizace, souběžnosti a řízení zaměřené na výsledky přizpůsobeny prostředí se slabou správou a potenciálem. Celkově budeme při usilování o vyšší účinnost pomoci věnovat takovýmto složitým situacím větší pozornost. Poskytování účinné pomoci v nestabilních státech • Dlouhodobou vizí mezinárodního působení v nestabilních státech je vybudovat legitimní, efektivní a odolné státní orgány a jiné instituce. Základní zásady účinné pomoci sice platí i pro nestabilní státy, musí však být přizpůsobeny prostředí vyznačujícímu se slabou mírou vlastní odpovědnosti a slabým potenciálem a okamžitým potřebám čerpat základní služby. Partnerské země se zavazují: • činit pokroky při budování orgánů a zřizování správních struktur zajišťujících občanům efektivní správu, bezpečnost veřejnosti, ochranu a spravedlivý přístup k základním sociálním službám; • pokud ještě neexistují národní rozvojové strategie, diskutovat s dárci o vytváření jednoduchých plánovacích nástrojů, jako např. matice přechodných výsledků; • podporovat široké zapojení celé řady národních aktérů do určování rozvojových priorit. Dárci se zavazují: • uvést své aktivity v soulad – chybí-li silné vedení ze strany vlády, je harmonizace o to klíčovější; měla by se soustředit na analýzy předem, společná hodnocení, společné strategie, koordinaci politického působení a praktické iniciativy, jako je zřízení společných dárcovských kanceláří; • působit v maximální možné míře souběžně se strategiemi řízenými ústřední vládou, a není-li to možné, měli by dárci co nejvíce využívat systémů na úrovni země, regionu, odvětví, resp. nevládních systémů; • vyhýbat se činnostem podrývajícím budování státních orgánů, jako např. obcházení vnitrostátních rozpočtových postupů nebo nastavení vysokých platů pro místní zaměstnance; • využívat vhodné kombinace nástrojů pomoci, včetně podpory opakovaného financování, zejména v zemích procházejících slibnou, avšak značně riskantní fází přechodu. AKKERSKÝ AKČNÍ PROGRAM Politiky pomoci přizpůsobíme zemím v situacích nestability v Pařížském prohlášení jsme odsouhlasili, že zásady účinnosti pomoci platí stejnou měrou pro rozvojovou spolupráci v situacích nestability, včetně zemí vzpamatovávajících se z konfliktu, ale že tyto zásady musí být přizpůsobeny prostředí vyznačujícímu se slabou mírou vlastní odpovědnosti nebo slabým potenciálem. Od té doby došlo ke schválení Zásad vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích. Abychom účinnost pomoci v těchto prostředích ještě zvýšili, podnikneme následující kroky: • Dárci budou provádět společná hodnocení správy a potenciálu a zkoumat příčiny konfliktu, nestability a nejistoty, přičemž v maximální možné míře zapojí orgány dané rozvojové země a jiné příslušné zainteresované strany. • Na státní úrovni budou dárci a rozvojové země spolupracovat a společně sjednají soubor realistických cílů v oblasti budování míru a budování státních sfér, které řeší prvotní příčiny konfliktu a nestability a pomáhají zajistit ochranu a zapojení žen. Tento proces se bude zakládat na mezinárodním dialogu mezi partnery a dárci o těchto cílech jakožto nezbytných předpokladech rozvoje.

108



• V souladu s poptávkou zajistí dárci pro klíčové funkce státu a za účelem rychlé a trvalé obnovy na míru uzpůsobenou a koordinovanou podporu v oblasti rozvoje kapacit. Budou spolupracovat s rozvojovými zeměmi na zformulování dočasných opatření, která jsou sestavena ve vhodném pořadí a vedou k udržitelným místním orgánům. • Dárci budou pracovat na flexibilních, rychlých a dlouhodobých způsobech financování, v náležitých případech i na základě sdílení prostředků, aby i) překlenuli fáze humanitární pomoci, obnovy a dlouhodobého rozvoje a ii) podporovali stabilizaci, včetně budování míru a budování schopných, zodpovědných a vnímavých států. Ve spolupráci s rozvojovými zeměmi budou dárci podporovat partnerství se systémem OSN, mezinárodními finančními institucemi a jinými dárci. • Na státní úrovni budou dárci a rozvojové země dobrovolně monitorovat dodržování Zásad vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích a o výsledky se podělí tím, že je zahrnou do zpráv o pokroku při provádění Pařížského prohlášení.

Politický přístup EU k nestabilitě do značné míry odráží mezinárodně uznávaný osvědčený postup pro nestabilní státy, jako jsou přístupy zahrnující všechny oblasti státní správy (tzv. „whole-of-government“) a dodržování Politického závazku a Zásad vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích, jež přijala v dubnu 2007 OECD (rámeček 8.3).

Rámeček 8.3: Zásady vhodné mezinárodní činnosti v nestabilních státech a situacích, které vypracoval OECD-DAC19 1. Pojímat kontext jako výchozí bod. 2. Zajistit, že žádná činnost nezpůsobí újmu. 3. Zaměřit se na budování státu jakožto ústřední cíl. 4. Upřednostňovat prevenci. 5. Vnímat propojení politických, bezpečnostních a rozvojových cílů. 6. Propagovat nediskriminaci jakožto základ pro inkluzívní a stabilní společenství. 7. Působit v souladu s místními prioritami, a to v různých kontextech různě. 8. Sjednat s mezinárodními aktéry praktické koordinační mechanismy. 9. Jednat rychle..., ale angažovat se dostatečně dlouho, aby existovala naděje na úspěch. 10. Zamezovat vzniku vyloučených míst („sirotků rozvojové pomoci“).

Obsáhlý politický rámec a řada politických iniciativ souvisejících s nestabilitou státu již na úrovni EU a na mezinárodní úrovni existuje, a nejde tedy o vytváření nového rámce, nýbrž o překonání politických, finančních a institucionálních výzev spojených s realizací těchto politik v praxi. Zformulovat pokyny k realizaci by bylo zapotřebí mimo jiné v oblasti rozpočtové podpory, propojení mezi budováním míru a budováním státních sfér, obchodu, změny klimatu, decentralizace, regionální integrace, poskytování služeb a genderové a sociální soudržnosti. Některé z těchto oblastí již byly ošetřeny, pro jiné však současná politika EU poskytuje jen omezený návod. Dále je důležité, aby byly stávající politické rámce EU dostatečně ověřeny v praxi, pokud jde o jejich proveditelnost, význam a dopad v různých nestabilních kontextech.

1.2 NÁSTROJE EU PRO ZAVEDENÍ POLITICKÉHO RÁMCE Jak uvádí Evropská bezpečnostní strategie z roku 2003 a řada jiných relevantních politických dokumentů, největší výzvou EU je sjednotit své různé nástroje a kapacity ve spojeném, promyšleném úsilí, které nebude zahrnovat pouze nástroje EU, ale také zahraniční činnost jejích členských států. Některé z nástrojů zavedených do praxe jsou: Pokyny, akční plány a specifické strategie. Jak bylo zmíněno výše, v současné době je vypracováván akční plán, jenž nastiňuje postoj EU v situacích nestability a konfliktu. EU dále vytvořila specifické akční plány20 a strategie týkající se jiných záležitostí, jako například realizace usnesení Rady bezpečnosti OSN č. 1325 a č. 1820. Usnesení č. 1325 o ženách, míru a bezpečnosti byl první oficiální 19 20

Výňatek z dokumentu OECD/DAC 2007. Například akční plány EU o změně a vývoji klimatu. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

109

R O Z V O J I


Kapitola 8

dokument Rady bezpečnosti OSN, který se věnoval dopadu ozbrojených konfliktů na ženy, zdůrazňoval význam rovnoprávné a řádné účasti na budování míru a bezpečnosti a vyžadoval, aby všechny strany konfliktu respektovaly práva žen (rámeček 8.4). Partnerskou spolupráci EU na usnesení č. 1325 vyjednala Evropská kontaktní kancelář pro budování míru – Skupina pro otázky genderu, mír a bezpečnost za účelem vytvoření fóra pro tvůrce politik, posílení diskuze o rovnosti pohlaví a chápání tohoto problému a realizace usnesení Rady bezpečnosti OSN č. 1325 v rámci EU.

Rámeček 8.4: Usnesení Rady bezpečnosti OSN č. 1325 Usnesení Rady bezpečnosti OSN č. 1325 ze dne 31. října 2000 pomůže řešit nerovnost žen a mužů v postkonfliktních situacích a budovat genderově spravedlivější mír. Usnesení č. 1325 vyžaduje, aby všechny strany konfliktu respektovaly ženská práva a podporovaly začlenění žen do mírových jednání a do postkonfliktní obnovy.21 Usnesení Rady bezpečnosti jasně pojmenovává nepoměrný a specifický dopad války na ženy a věnuje se také podhodnocenému a nedostatečně využívanému zvláštnímu přínosu žen k řešení konfliktu a k udržitelnému míru. Podněcuje ženy, aby aktivně působily jako rovnocenní činitelé v oblasti míru a bezpečnosti. Budování míru je ve státech, jež se vymaňují z nestability, nepřetržitý proces a rovnost mužů a žen je pro podporu dobré správy, transparentnosti a zodpovědnosti zcela zásadní. Africké centrum pro konstruktivní řešení sporů (The African Centre for the Constructive Resolution Disputes, ACCORD) vzdělává muže i ženy v řešení konfliktních situací, resp. ve vyjednávacích a zprostředkovacích dovednostech, které jim mají pomoci při formulování vlastních problémů, potřeb a zájmů u mírového stolu v Burundi, Demokratické republice Kongo, Guineji, Keni, Libérii, Rwandě, Sieře Leone, Somálsku, Jižní Africe, Súdánu a Ugandě. Síť nevládních organizací Mano River Women Peace Networks působící v Sieře Leone, Libérii a Guineji (MARWOPNET), která se připojila k mírové dohodě z Lomé, obdržela v roce 2003 cenu OSN za přínos v oblasti lidských práv za klíčovou účast na mírových procesech v západoafrickém regionu. Úsilí sítě MARWOPNET směřuje k těžkému úkolu zařadit ženy na čelní pozice v sociální, politické i hospodářské oblasti při budování míru a obnově a zdůrazňuje význam mezinárodních úmluv a usnesení OSN22 při vyzdvižení role žen v udržování míru a bezpečnosti v dané společnosti.23 Aby mohla EU zastávat silnější úlohu při ochraně a zplnomocnění žen v postkonfliktních prostředích, musí zavést účinnější mechanismy podporující zodpovědnost, monitorovací a informační mechanismy a navýšit finanční i lidské zdroje pro tuto oblast určené.24 V rámci procesů reformy bezpečnostního sektoru by měla být také přehodnocena role tradičního zajišťovatele bezpečí a spravedlnosti, neboť v mnoha nestabilních státech nepřekračují bezpečnostní služby hranice centra hlavního města, a lidé žijící na venkově či v předměstských slumech se tak musejí spoléhat zejména na neoficiální poskytovatele bezpečnosti.

Finanční nástroje a postupy. S ohledem na nynější finanční výhledy pro období 2007 až 2013 ES zahájilo reformu svých finančních nástrojů pro zahraniční působení. Mezi jinými se zabývá nástrojem stability, nástrojem pro rozvojovou spolupráci (včetně tematických rozpočtových linií, jako například „Nestátní subjekty a místní orgány v rámci rozvoje“) a dále Evropským nástrojem pro demokracii a lidská práva a Evropským rozvojovým fondem jakožto nástrojem spolupráce se zeměmi AKT mimo rozpočtový rámec EU. Pro nástroj stability je na období let 2007 až 2013 vyčleněna částka 2,1 miliardy eur.25 Pro 10. Evropský rozvojový fond pro země AKT je na období 2008 až 2013 vyčleněno 22,7 miliard eur. Fond poskytuje jednotný rámec pro financování rozvoje a činností týkajících se bezpečnosti.26 21

22

23

24 25 26

Evropská komise, UNIFEM a Mezinárodní vzdělávací středisko (ITC) Mezinárodní organizace práce (ILO) také navázaly toto partnerství, aby podpořily výraznější kroky v oblasti rovnosti žen a mužů a zplnomocnění žen na poli vnitrostátních rozvojových procesů a programů spolupráce podporovaných ES. V rámci tohoto partnerství je kladen důraz na efektivní realizaci usnesení Rady bezpečnosti OSN č. 1325 a na 12 zemí, z nichž většina se v současné době zotavuje z konfliktu. Celosvětové úmluvy, usnesení OSN a Africký protokol o rovnosti žen a mužů, míru a bezpečnosti (African Protocol on Gender, Peace and Security): Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen (CEDAW) z roku 1979; pekingská akční platforma z roku 1995; usnesení OSN č. 1265 o ochraně civilního obyvatelstva v ozbrojených konfliktech přijaté 17. září 1999; usnesení OSN č. 1261 o dětech a ozbrojených konfliktech přijaté 25. srpna 1999; usnesení OSN č. 1296 o ochraně civilního obyvatelstva v ozbrojených konfliktech přijaté 19. dubna 2000; usnesení OSN č. 1314 o dětech a ozbrojených konfliktech přijaté 11. srpna 2000; usnesení OSN č. 1325 o ženách, míru a bezpečnosti přijaté 31. října 2000; zvláštní zasedání „Ženy 2000: rovnost mužů a žen, rozvoj a mír pro 21. století“ konané v New Yorku ve dnech 5. až 9. června 2000; a Protokol o právech žen v Africe, jenž vstoupil v platnost 11. července 2003 v africkém Maputo. Členské státy EU poskytují příklad osvědčené metody, která může být v nestabilním prostředí rovněž užita. V devíti evropských zemích (Rakousko, Dánsko, Island, Nizozemsko, Norsko, Španělsko, Švédsko, Švýcarsko a Spojené království) právě probíhají národní plány na realizaci 1325 národních akčních plánů (NAP), které jsou vnímány jako průkopnický postup a komplexní strategie pro všeobecné prosazování mezinárodních závazků. Pro detailní analýzu NAP viz Sherriff a Barnesová (2008). Sherriff a Barnesová 2008. Pro podrobnější informace o tomto nástroji viz Gänzle 2009. Za předpokladu, že se nejedná o náklady na vojenskou ofenzívu, neboť v souladu s mezinárodně schválenou definicí oficiální rozvojové pomoci takové náklady nesmí prostředky Evropského rozvojového fondu pokrývat.

110



Rámeček 8.5: Nástroj FLEX pro zranitelné země (Vulnerability Flex) Na podporu rozvojových zemí, které se potýkají s důsledky hospodářské a finanční krize z období let 2008 až 2009, přijala EU v roce 2009 několik opatření, včetně vytvoření tzv. ad hoc mechanismu pro zranitelné země „Vulnerability Flex (V-Flex)“.27 Jedná se o krátkodobý a poptávkou podnícený nástroj, jenž podporuje nejzranitelnější země AKT s nízkou mírou odolnosti ve snaze umožnit jim v letech 2009 a 2010 udržet prioritní výdaje, zejména v sociálním sektoru. Mechanismu V-FLEX lze využít pro zajištění dotací v zemích AKT, kde nestačí půjčky mezinárodních finančních institucí, eventuálně kde tyto instituce vůbec nepůsobí. Podpora může nabývat podoby rozpočtové podpory (preferovaný postup), nebo existujících projektů/programů (náhradní řešení). Mechanismus V-FLEX disponuje pro období 2009 až 2010 celkem 500 miliony eur. O tom, zda je ta která země pro Vulnerability Flex způsobilá, musí být rozhodnuto případ od případu podle Komisí stanovených kritérií.

Africký mírový projekt, vytvořený roku 2003 v odpověď na žádost Africké unie, využívá při podporování afrických mírových operací Evropského rozvojového fondu. Nověji se Evropská komise – společně s několika členskými státy, Světovou bankou, Africkou rozvojovou bankou a Mezinárodním měnovým fondem – zapojila do strategické činnosti v souvislosti s rozpočtovou podporou v nestabilních situacích s cílem vytvořit směrnice a zlepšit spolupráci v EU i na mezinárodní úrovni. Jak bylo řečeno výše, do konce roku 2009 by v této otázce měla být přijata listina společného postupu (Common Approach Paper, CAP). Komise rovněž revidovala své politiky, aby se v situacích nestability daly lépe přizpůsobit. Lidské zdroje. Přestože vhodné lidské zdroje na realizaci těchto politik představují v hlavních městech členských států EU, jakož i v Bruselu a subsaharské Africe stále problém, pověření zástupci EK jsou politicky uvědomělejší a citlivější. Delegace EK se stále soustředí zejména na řízení projektů/programů pomoci, avšak význam politického rozměru vzrostl a spolu s ním také snaha efektivněji využívat nástroje politického dialogu. Některé delegace EK mají politické poradce a mnohem výrazněji se věnují otázkám správy, což v politikách ES dlouho chybělo. Přesto většina delegací EK postrádá schopnost zkoumat společenské faktory, které mohou podnítit nestabilitu, a v důsledku nepřítomnosti přímo v místě rovněž nemohou náležitě porozumět zásadním otázkám. Často jim také chybí jasná politická strategie a mandát, jejž by podpořili všichni aktéři EU aktivní v dané oblasti, a také schopnost jej realizovat. Možnost rozšířit a podpořit politický rozměr zcela novou institucionální strukturou by mohla zajistit Lisabonská smlouva, pokud bude státy EU přijata. EK se však také potřebuje vypořádat s procedurálními překážkami, jež často omezují její schopnost převést politické závazky do činů.28 Schopnost řízení krize. EU také rozvíjí svůj potenciál na poli civilních a vojenských řešení krizí. V červnu 2003 vyslala EU v rámci EBOP svou první vojenskou jednotku za hranice Evropy, aniž by využila NATO, a sice do provincie Ituri v Demokratické republice Kongo. Cílem akce bylo stabilizovat bezpečnostní situaci a zlepšit humanitární podmínky v nejdůležitějším městě Bunia a jeho okolí. V letech 2004 až 2006 byli evropští policisté přidělení do Demokratické republiky Kongo (EUPOL Kinshasa), poradenská mise pro reformu bezpečnostního sektoru i mise EUFOR DRC, vojenské síly působící v Kinshase a sousedním Gabonu, stále v rámci EBOP přiděleni k misi OSN v Konžské demokratické republice (MONUC), aby ji podpořili při stabilizování situace v průběhu voleb a při ochraně civilního obyvatelstva. Od ledna 2008 do března 2009 umístila EU vojenské jednotky ve východním Čadu a v severovýchodní části Středoafrické republiky, aby chránily ohrožené obyvatelstvo, usnadňovaly dodávky humanitární pomoci a chránily příslušníky a zařízení OSN. Zastřešující pilířová struktura a rozdělení pravomocí nicméně omezují propojení mezi různými politikami, nástroji a aktéry EU.29 Spojitost mezi bezpečností a rozvojem – když se operace v rámci vojenského či civilního řešení krizí prolínají s utvářením státní sféry, prevencí konfliktů a hospodářským rozvojem – vyvolává závažné otázky ohledně vymezení pravomocí jednotlivých pilířů.30 Mezi evropskými orgány neexistuje všeobecná shoda v tom, že by jednotná kancelář Rady a Komise byla tím nejlepším postupem.31 Snaha propojit občanský i vojenský potenciál EU probíhá spolu s restrukturalizací povinností v sekretariátu Rady, což by mohlo ovlivnit také společnou práci s ES.

27 28

29 30 31

Komise Evropských společenství 2009. Postupy EK delegacím EK například značně ztěžují možnost najmout si místní výzkumníky, aby jim pomohli s některými kontextovými analýzami. Koebová (2008) doporučuje kupříkladu trvat na tom, aby byli najímáni pouze kvalifikovaní pracovníci. Solana 2009. Hoffmeister 2008. Vogel 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

111

R O Z V O J I


Kapitola 8

Tabulka 8.1: Orgány a agentury Evropské unie významné pro nestabilní státy Evropská komise32

• GŘ pro vnější vztahy • GŘ pro obchod Diplomatická opatření • GŘ pro rozvoj států AKT a vztahy s těmito státy • Delegace ES

• GŘ pro rozvoj států AKT a vztahy s těmito státy • GŘ pro vnější vztahy Multilaterální a • GŘ pro humanitární pomoc bilaterální plánování (ECHO) • GŘ EuropeAid • Delegace ES Řešení krizí • GŘ pro vnější vztahy

Rada EU

Členské státy EU

• • • • •

GAERC Vysoký představitel PSC PMG • Ministerstva zahraničí Pracovní skupiny Rady • Velvyslanectví/mise (COHOM, CODEV, CIVCOM) a regionální pracovní skupiny) • Zvláštní zástupce EU • Sekretariát Rady • Ministerstva/agentury pro rozvojovou spolupráci • Operační rozvojové agentury • Velvyslanectví/mise • Mise EBOP

• Účast na misích EBOP

2. POTENCIÁL EU V SITUACÍCH NESTABILITY EU je klíčovým hráčem v oblasti politiky, hospodářství i diplomatických vztahů. Evropská unie je největším obchodním blokem na světě a souhrnně největším mezinárodním dárcem. Jako ostatní velcí aktéři na mezinárodní scéně je i EU významnou hospodářskou velmocí. Může využít své diplomatické energie, aby vytrvala ve společné zahraniční a bezpečnostní politice, kdy 27 členských států společně působí v zemích a na mezinárodních fórech, jako je například OSN. V oblasti řešení nestability má také oproti mezinárodním organizacím jisté výhody – širokou škálu potenciálních aktérů, zdroje, které může mobilizovat, a vysoký status jakožto politický dárce. Vlastní historie EU, kde některé země zažily přechod od diktátorských režimů k demokracii a od plánované ekonomiky k tržnímu hospodářství, představuje navíc neocenitelnou studnici zkušeností. EU interaguje se státními i nestátními aktéry. Vedle vlád je EU schopná interagovat s řadou aktérů, a to včetně místních úřadů, nestátních aktérů a regionálních organizací, které dodávají porozumění místnímu kontextu ze strany EU jiné náhledy, přispívají k politickému dialogu a zlepšují dosah jejích politik. Tato schopnost však kvůli složitým postupům EU a omezené schopnosti některých dalších aktérů zůstává často nevyužita.33 EU je dlouhodobě přítomna. Ať už prostřednictvím členských států či delegací EK, EU je v nestabilních zemích dlouhodobě přítomna. Dokonce i v situacích otevřeného násilného konfliktu, kdy zůstává jen nepatrné množství mezinárodních aktérů, je často nějakým způsobem zastoupena a skrze úřady či terénní experty Úřadu ES pro humanitární pomoc nadále vyjadřuje podporu. Skutečnost, že ES (prostřednictvím ECHO) bylo jediným dárcem, jenž zůstal trvale přítomen ve východní části Demokratické republiky Kongo v prvních letech tohoto desetiletí, mu ve srovnání s jinými dárci poskytlo podstatnou výhodu. Vedla také k uskutečnění vůbec první mise pro řešení krizí v Africe (bez prostředků NATO) s cílem podpořit operaci OSN s názvem Artemis, jež probíhala roku 2003 v Bunii v severovýchodní části Demokratické republiky Kongo. EU může vybudovat celosvětová partnerství. EU není jediná hospodářská, politická či vojenská mocnost, která se angažuje nebo má své zájmy v Africe.34 Úkol EU vést skutečný trilaterální dialog s Čínou a Afrikou se ukázal jako velká výzva, neboť jen málo afrických aktérů vnímá tento dialog jako počin, jenž je v jejich nejlepším zájmu. V některých případech je potenciál EU vyrovnán, či dokonce překonán jinými, avšak nehegemonická povaha EU, dokud je vnímána jako celek, by mohla přispět k významu přítomnosti EU a jejích činů. Kromě toho může EU kolektivně vystupovat podstatně méně zatížená politikou, než jednají-li samotné členské státy, obzvláště ty, jež se nějakým způsobem podílely na koloniální minulosti subsaharské Afriky. Pokud partnerské země nevnímají za fasádou EU jednotlivé členské státy, které by sledovaly vlastní úzce vymezené hospodářské či bezpečnostní zájmy, mohou být 32 33 34

Orgány mají v rámci těchto oblastí různé role a Evropská komise nemůže iniciovat diplomatická opatření napříč celou EU.. Viz Particip 2008. Viz Tadesse 2009.

112



ochotnější s EU spolupracovat a přijmout ji jako velmoc v rámci OSN. Je ovšem důležité dívat se na vliv EU v Africe realisticky a nepřeceňovat jej. Její působnost může být méně účinná, než se jeví, zčásti proto, že EU v partnerských zemích mnohdy není vnímána jako jednotná entita, ani se tak nechová. Její úloha či kroky znamenají obvykle méně než souhrn jejích částí. EU by však měla mluvit jednohlasně a vystupovat jednomyslně. Přidaná hodnota EU zůstane nevyužita, dokud členské státy ES a EU nezačnou mluvit a vystupovat jednohlasně (přičemž budou sdílet společné porozumění situaci a strategii fungování v daných prostředích) a nerozdělí efektivně práci za hranicí programu účinnosti pomoci. Jak již bylo řečeno, zpracovává se v tomto směru několik iniciativ, v dohledu je například akční plán na situace nestability a konfliktu. Otázkou zůstává, jak vzájemně interaguje široká škála politik a nástrojů a různých aktérů EU, aby mohla vytvořit a použít promyšlenou, na potřebách a relevantních informacích založenou strategii, která by těmto státům a společnostem co nejlépe pomohla vyrovnat se s příčinami a následky nestability a zvýšit vlastní odolnost. Jsou-li koordinace a soudržnost často obtížné už na úrovni vlád členských států, pak na úrovni EU – se zástupci 27 států, orgány EU, namáhavými a zdlouhavými rozhodovacími procesy a těžkopádnými vnitřními a finančními postupy – jsou ještě složitější. Přesto však může EU jako jediný hráč dosáhnout dobrých výsledků, bude-li disponovat schopným vedením a politickou vůlí. Politika EU v Demokratické republice Kongo v polovině 90. let 20. století je často považována za příklad sjednocení účelu a závazků v rámci orgánů EU (členské státy nevyjímaje) s cílem podpořit stabilizaci země. Aby však byl tento jednotný výsledek trvalejšího rázu, je zapotřebí ustálenějších institucionálních opatření. Jednotná dlouhodobá politika nemůže být zavedena prostřednictvím jednorázové koordinace.

3. LEPŠÍ REAKCE EU NA NESTABILITU Ačkoliv je pokrok viditelný a dokumenty k politikám EU poskytují komplexnější politické pokyny, k převedení závazků do praxe vede ještě dlouhá cesta. Finanční nástroje a postupy jsou sice možná jednodušší a flexibilnější, ale pro adresáty nadále zůstávají příliš složité, těžkopádné, zdlouhavé a „pro nestátní aktéry nepřívětivé“. To platí dokonce i pro oblast humanitární pomoci, kde jsou zdaleka nejsnazší postupy z celého ES. ES a Rada stále soupeří v otázkách kompetencí. Vytvoření společného rámce vnější činnosti, bude-li v EU ratifikována Lisabonská smlouva, by mohlo poskytnout dílčí řešení, avšak největší práce bude mnohem náročnější.35 Rozvojové politiky musejí být propojeny s misemi společné zahraniční a bezpečnostní politiky (CFSP) a Evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP; vojenské či civilní řešení krizí). To platí zejména v případech, kdy se průřezová témata (lidská práva, právní řád) a činnost (reforma bezpečnostního sektoru (SSR) a odzbrojení, demobilizace a reintegrace (DDR)) pravděpodobně stanou stejně důležité (či ještě důležitější) jako tradiční oblasti zahraniční politiky EU. Existuje také vyšší pravděpodobnost, že se v této oblasti sejdou humanitární a vojenští aktéři, což představuje další výzvy, které se vztahují k vnímání jejich odlišných rolí, jasně stanoveným mandátům a adekvátnosti jejich prostředků. A přestože rozvoji, bezpečnosti a životnímu prostředí je – zejména ve střední Africe, včetně Velkých jezer – věnována větší pozornost, stále ještě nebyly uspokojivě prozkoumány souvislosti mezi těmito oblastmi. Hybatele změny jsou v první řadě místní. Dárci a jejich politiky mohou pomáhat, překážet, anebo se vůbec neprojevovat. Stále však bude na místních aktérech, aby rozhodli, zda a jaká změna nastane. Je proto důležité, aby role a činnost EU v každém konkrétním prostředí (v souladu se Zásadami OECD-DAC) pevně zakotvila. To předpokládá znalost a pochopení místní a regionální dynamiky z antropologického, historického, socioekonomického a politického hlediska, a namísto technokratických postupů je proto zapotřebí mnohem trvalejší politické angažovanosti.

3.1 PŘEKLENOVÁNÍ PROPASTI MEZI POCHOPENÍM PROSTŘEDÍ A PŘIMĚŘENOU POLITICKOU ODEZVOU Nejnovější politickou činnost EU, obzvláště v situacích nestability, charakterizuje obnovená snaha pochopit místní dynamiku, rozpoznat příčiny (potenciálního) konfliktu a při vytváření strategií pro jednotlivé země využívat propracované politické, společenské, hospodářské a regionální analýzy z vícero zdrojů.36 Členské státy ES a EU analýzu prostředí často sdílejí. Strategie ES pro jednotlivé země obvykle vycházejí z potřeb a priorit, které jsou určeny v dokumentech o národní strategii, přičemž se zvyšuje potenciál pro vlastní odpovědnost. Rozsah, v jakém je taková analýza založená na rozličných místních zdrojích, však není vždy jasný. Stejně tak nepanuje hluboké pochopení místních

35

36

Pro informace o důsledcích Lisabonské smlouvy pro vztahy EU s rozvojovými zeměmi viz Koebová (2008). Na pozadí schválení smlouvy navrhují Gavasová a Maxwell (2009) pro restrukturalizaci rozvojové politiky EU odlišné organizační modely. Pro další informace o této oblasti viz druhý odstavec (str. 3 až 5) „Interního dokumentu“ – syntéza hlavní politické činnosti v oblasti nestability, jež právě probíhá na úrovni EU v Bruselu, Komise Evropských společenství 2009a. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

113

R O Z V O J I


Kapitola 8

aktérů (narušitelů či hybatelů změn), jejich motivací a rozvíjející se společenské dynamiky. Toto lze částečně vysvětlit potřebou členských států EU udržet si určitý prostor pro politické manévrování a sdílené pochopení prostředí navíc neznamená, že různí aktéři (v terénu, místní partneři, ale i hlavní města EU) sdílejí společnou politickou a pracovní strategii. EU jen s obtížemi promítá lepší politickohospodářské analýzy do strategií a plánování. Podle některých to je způsobeno tím, že důkazy, které jsou k dispozici, si často odporují nebo si žádají politická rozhodnutí, která EU, resp. její partner nejsou ochotni či schopni učinit. Například v Keni většina dárců ani přes varovné signály, které se objevovaly po několik let, nijak nereagovala a nepřizpůsobila strategie, dokud v roce 2007 nepropuklo politické násilí.

3.2 POTŘEBA KVALIFIKOVANÉ ZÁSADY VLASTNÍ ODPOVĚDNOSTI V mnoha nestabilních státech je legitimita krátkodobou záležitostí, a to i v případech, kdy je vláda zvolena svobodným a nestranným procesem – což je v daném prostředí úspěch samo o sobě. Vlády obvykle nejsou schopny pokrýt objem potřeb. Vládní kontrola se většinou omezuje na některé části země a nedosahuje k pachatelům násilí (kteří se někdy nacházejí i ve státních strukturách). Vnitrostátní politiky v některých případech buď vůbec neexistují, nebo nejsou dobře definovány. Přesto se často zdá, že rozvojové politiky EU považují funkční vládu za legitimního prostředníka a partnera. Proto je ze strany EU zapotřebí kreativnějších přístupů, které by místní a regionální aktéry zahrnuly jako partnery do jejích iniciativ společné odpovědnosti. Realizovat takový přístup představuje velkou výzvu. Nedávné intervence v Somálsku demonstrují schopnost a vůli EU nacházet alternativy k dialogu a vztahům probíhajícím téměř výlučně na úrovni států, a tak se také vymanit z omezeného náhledu přisuzujícího vlastní odpovědnost výhradně vládě/státu. Přestože strategie EU nemusí být pro dlouhodobé budování státu řešením, Unie stále pumpuje pomoc, podporuje poskytování základních služeb prostřednictvím občanskospolečenských aktérů a podněcuje místní partnerství mezi vládami a občanskými společnostmi. EU by z tohoto příkladu mohla čerpat při revizi a překvalifikování zásady vlastní odpovědnosti a jejího vztahu k občanské společnosti v nestabilních zemích.

3.3 POLITICKÁ SOUDRŽNOST A KOORDINACE Snahy dosáhnout větší soudržnosti se musejí ubírat k budování společné vize a politické strategie – napříč orgány EU a klíčovými hráči v dané oblasti – v otázkách, jak se postavit k hlavním výzvám, jaké jsou priority, s kým se spojit a za jakým účelem – v případě neochotných vlád a správních problémů. Vedení a kompromisy nejsou tak jednoznačné jako v jiných prostředích. Koordinace v praxi je stále chápána zejména jako schopnost příliš nezasahovat do sfér ostatních aktérů a jako tvorba spolupráce mezi dárcovskými aktivitami. Vypadá to však, že dárcovská komunita nemá chuť pouštět se do efektivní dělby práce v političtějších oblastech rozvojové spolupráce (pokrok ve vzdělávání se například jeví jako snadnější než podpora vlády). Především ožehavé politické problémy se při jakékoliv snaze o koordinaci obvykle stále odsouvají, zejména tam, kde existuje chabá vláda, nebo je vláda naopak silná, ale neochotná, což vede k nedostatku jasných politických strategií, jež by se daly aplikovat na každou situaci nestability. To je částečně důsledek odlišných politických kultur a programů členských států ES a EU – a částečně také důsledek interakce mezi terénem a ústředím (Brusel a/nebo hlavní města), které coby tvůrce politik i politický hráč nedostatečně chápe úlohu terénu. Určitou změnu k lepšímu v případě některých nedostatků EU v soudržnosti a koordinaci by mohli přinést nový, silnější vysoký představitel pro zahraniční záležitosti a bezpečnostní politiku a zároveň místopředseda Evropské komise a nová společná diplomatická služba podle návrhu Lisabonské smlouvy – Evropská služba pro vnější činnost. Její případná transformační role by se však neměla přeceňovat.

Rámeček 8.6: Společná zemědělská politika EU a zajišťování potravin v afrických nestabilních státech Alan Matthews, Institute for International Integration Studies, Trinity College Dublin, Irsko Společná zemědělská politika EU (CAP) byla intenzivně kritizována za velice škodlivý dopad na zajišťování potravin v afrických zemích. Kritika směřuje především ke způsobu, jakým dotované zemědělské produkty z EU podrývají postavení domácích producentů na místních trzích a konkurují africkým vývozům do zemí třetího světa – a také k tomu, jak obchodní překážky ztěžují africkým producentům vývoz na trhy EU. Nevládní organizace vypracovaly studie o škodě, která vznikla

114



místní produkci kvůli dotovanému vývozu sušeného mléka, cukru, sterilovaných rajčat a rajského protlaku, hovězího, bavlny a prodeje zmraženého kuřecího z EU.37 Panují obavy, že uvolnění podmínek dohod o hospodářském partnerství (EPA) by mohlo zranitelné zemědělské sektory vystavit ještě větší dovozní konkurenci ze strany zemědělských podniků z EU.38 Dopady CAP na zajišťování potravin musí být zhodnoceny ve světle výrazných reforem tržních režimů CAP, které v nedávných letech proběhly. Podmínky přístupu na trh se s novými obchodními opatřeními v oblasti zemědělství pro africké země také radikálně změnily. V úvahu je nutné vzít i rozmanitost zranitelných afrických ekonomik, které se často specializují na malý počet vývozních zemědělských komodit a v oblasti uspokojování potravinových potřeb jsou závislé na dovozu. V těchto zemích ovlivní dodávky potravin z EU producenty a konzumenty potravin odlišným způsobem. Zemědělský obchod EU se subsaharskou Afrikou je vysoce diferencovaný. EU z oblasti dováží zejména kakao a kakaové výrobky, banány, kávu, třtinový cukr, tabák, bavlnu a některé druhy ovoce a zeleniny a vyváží hlavně pšenici, mouku, potravinové přípravky, bílý cukr, sušené mléko, slad a mražené kuřecí maso. Reforma CAP snižuje podporu tržních cen většiny základních komodit vyráběných v EU, zatímco prostřednictvím převážně oddělených přímých plateb dále podporuje příjmy farem. Intervenční ceny obilovin, hovězího masa, mléčných produktů, cukru a rýže tak byly značně sníženy. Oddělené přímé platby za tabák, zpracovanou zeleninu a částečně za produkci bavlny byly zcela zrušeny. Závislost na vývozních dotacích byla značně omezena, ačkoliv tyto dotace byly v roce 2008 znovu zavedeny pro vepřové a drůbeží maso a v roce 2009 pro mléčné produkty. EU se však zavázala zrušit vývozní dotace do období po roce 2013. Za potravinové krize v letech 2007 až 2008 EU dále nezavedla vývozní daně na obiloviny, jako to udělala v průběhu předchozího nárůstu cen v letech 1995 až 1996. V oblasti omezení ochrany hranic pro zemědělskou produkci EU je pokrok menší. Různé dovozní daně byly proměněny na pevně stanovená dovozní cla a v Uruguayském kole byly sníženy průměrně o 36 %. Zemědělská cla však nadále zůstávají vysoká – v průměru na hladině 20 % a v případě některých komodit, jako například hovězího masa, cukru, banánů a mléčných produktů, ještě výše. Rovněž prokazatelný je nárůst celních sazeb ve struktuře cel EU, kdy cla rostou spolu se stupněm zpracování. Africké země nicméně profitují z preferenčního přístupu na zemědělský trh EU. Všechny nejméně rozvinuté africké země mají bezcelní a bezkvótový (DFQF) přístup s výjimkou přechodných opatření pro cukr, která budou postupně zavedena do roku 2015. Bezcelní a bezkvótový přístup byl také rozšířen na jiné než nejméně rozvinuté africké země, které přistoupily k dočasným dohodám o hospodářském partnerství s EU, čímž se otevřely větší možnosti přístupu na trh, zejména v případě banánů a po uplynutí přechodného období také cukru. Pravidla původu v rámci EPA do určité míry zmírňují a zjednodušují oblast zemědělských a zpracovaných zemědělských produktů, a tak umožňují africkým zemědělcům a producentům jednodušeji vyvážet na trh EU. Bezcelní a bezkvótový přístup rovněž zabraňuje znevýhodnění hodnotného zpracování kvůli rostoucím clům. Jiné než nejméně rozvinuté africké země, které EPA neparafovaly, mohou využít všeobecného systému preferencí, byť výběr celních sazeb na produkty CAP je v tomto případě velmi omezen. Reforma CAP paradoxně snižuje hodnotu tohoto preferenčního přístupu na trh a narušuje výši příjmů, které mohou afričtí vývozci získat. Rozšířený přístup pro cukr doprovází formální odmítnutí protokolu o cukru, který vývozcům cukru z afrických zemí do EU v rámci přednastavených kvót garantoval cenu nastavenou EU. Nižší intervenční ceny a omezení cel snížily výnosnost trhu EU africkým vývozcům rýže, cukru, banánů, hovězího masa a ovoce a zeleniny.39 Proto na jednání v Dohá v rámci Světové obchodní organizace (WTO) obhajovaly africké země širší časové vymezení pro navrhovaná snížení cel v případě produktů, kde preference hrají velkou roli. EU, jež si je vědoma toho, že reforma CAP může africkým zemím při potřebných úpravách způsobit potíže dané narušením preferenčního přístupu, nabídla finanční pomoc k podpoře konkurenceschopnosti a diverzifikace. Doprovodná opatření pro signatářské země protokolu o cukru, s příznačným rozpočtem 1,28 miliard eur na období 2006 až 2013, podporují procesy úprav v osmnácti zemích AKT, které produkují cukr. Na prosazování úprav bylo v období 1994 až 2008 v rozsahu zvláštního rámce pro pomoc poskytnuto zemím AKT vyvážejícím banány přes 450 milionů eur. EU a její členské státy od roku 2004 rovněž podporují partnerství EU a Afriky pro rozvoj bavlny a na programy a projekty v oblasti bavlny věnovaly už přes 300 milionů eur. Zemědělská politiky EU se tak znatelně přiblížila k rozvojovým cílům a cílům na poli zajišťování potravin ve zranitelných afrických ekonomikách.40 Země však stále vyjadřují obavy z možných negativních dopadů vývozu potravin z EU do Afriky, a

37 38 39 40

Paasch 2008; Oxfam 2002. Bertowová a Schulteisová 2008. Low a kol. 2009. Matthews 2008. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

115

R O Z V O J I


Kapitola 8

sice v kontextu oboustranné liberalizace vyžadované EPA. Jedním z hlavních cílů reformy CAP je zajistit, aby byly zemědělské produkty vyvážené z EU konkurenceschopnější. EU však země ujistila, že nesouměrnost liberalizace zabudovaná do těchto dohod může být využita k tomu, aby většina cel na zemědělské produkty z Evropy byla z procesu liberalizace vyřazena či aby byla podrobena (až 25 let) dlouhým přechodným obdobím. Reforma CAP bude – s ohledem na rušnou debatu o povaze a odůvodnění oddělených plateb v EU obzvláště v období po roce 2013 a na závazek dosáhnout při jednáních v Dohá dohody o další liberalizaci zemědělského obchodu – pokračovat i nadále. Právě to podpoří větší dovoz základních komodit do EU a zároveň posílí konkurenceschopnost evropského sektoru zpracovaných potravin. Pro nestabilní africké ekonomiky bude tento proces představovat jak hrozby, tak příležitosti, avšak tento fakt je potřeba zasadit do celkového kontextu. Navzdory tomu, že debaty o dopadu CAP na africké země jsou zejména v Evropě ostře sledovány, zůstává zajišťování potravin na africkém kontinentu především úkolem domácích zemědělských politik a investic do Afriky.

3.4 OBCHODNÍ POLITIKY EU VE VZTAHU K NESTABILNÍM STÁTŮM V souladu s dohodou o partnerství z Cotonou je rámec obchodní politiky se subsaharskou Afrikou založen na dohodách o hospodářském partnerství (EPA) vyjednaných mezi EU a šesti regiony AKT za účelem oživit obchod a rozvoj a zvrátit přehlížení států AKT. V Cotonou se rovněž dohodlo, že EPA budou slučitelné s WTO. Zatímco pro rozvojové země a zejména nejméně rozvinuté země existuje v rámci pravidel WTO určitý prostor pro výjimky, pro nestabilní státy či nestabilní situace žádné konkrétní opatření neexistuje. Schopnosti a politický prostor EU pro to, aby se přizpůsobila či učinila konkrétní opatření pro nestabilní státy na poli obchodu, jsou tedy nynějšími mezinárodními závazky poněkud omezené (přesto však možné). Někteří analytici tvrdí, že „EPA nepředstavují okamžité řešení krize, a naopak by mohly ještě přispět k potížím, jimž některé africké země čelí, pokud nebude do jednání o EPA včleněna také určitá pružnost a nebudou okamžitě přijata a realizována vhodná opatření na podporu rozvoje.“41 Určitý prostor pro úpravy s ohledem na specifika nestabilních států, resp. alespoň pro to, aby byla u těchto států schopnost obchodovat a budovat odolnost podporována, nikoliv různými závazky v obchodních dohodách podkopávána, by mohla poskytnout opatření přijatá v rámci programu Aid for Trade na pomoc EU v oblasti obchodu.

Rámeček 8.7: Aid for Trade – pomoc v oblasti obchodu EU patří k nejvýznamnějším zajišťovatelům v rámci programu Aid for Trade, což je široká iniciativa určená na podporu obchodu, rozvoj obchodních politik a budování s obchodem spojené infrastruktury. S ohledem na strukturální charakteristiku nestabilních zemí je pro ně tedy velmi významná, přestože na ně není specificky zaměřena. Deklarace ministrů Světové obchodní organizace v Hongkongu v roce 2005 vyzývala k výraznější a lepší pomoci v oblasti obchodu. Spustila proces na pomoc zemím s nízkými příjmy, aby dokázaly překonat strukturální omezení a slabý potenciál, které podkopávají jejich schopnost konkurovat a maximalizovat přínos z obchodních a investičních příležitostí. V roce 2007 přijala Rada EU strategii pro podporu na rozvoj obchodu (EU Aid for Trade Strategy), tedy společnou iniciativu Společenství a členských zemí EU. Cílem této strategie je „umožnit rozvojovým zemím, zejména těm nejméně rozvinutým, aby efektivněji využívaly obchodu k podpoře růstu, zaměstnanosti, rozvoje a snižování chudoby a dosahování rozvojových cílů.“42 Tato strategie zahrnuje rozšiřování prostředků na konkrétní financování podpory v oblasti obchodu (TRA) a každoroční příděl má do roku 2010 dosáhnout 2 miliard eur. Účelem je přivést větší pozornost na chudé obyvatele, navýšit kapacity EU a členských států ve shodě se zásadami účinnosti pomoci, podporovat regionální integrační procesy v oblasti států AKT a sledovat plnění závazků. Co se týká závazku EU vyčlenit do roku 2010 na podporu v oblasti obchodu 2 miliardy eur ročně, ukazují nové údaje, že tento kolektivní závazek byl téměř splněn už v roce 2007. Tohoto roku věnovaly na podporu v oblasti obchodu členské státy 0,96 miliardy eur a Společenství 1,02 miliardy eur. Dohromady tedy částka dosahovala 1,98 miliardy eur, což představovalo 8procentní nárůst oproti roku 2006, kdy celkový příspěvek činil 1,83 miliardy eur. Pokud jde o širší program podpory v oblasti obchodu Aid for Trade, tvořily veškeré příspěvky z EU v roce 2007 dohromady 7,17 miliard eur a do Afriky proudí z financí Aid for Trade největší podíl prostředků – v roce 2007 to bylo 2,7 miliardy eur a za období 2005 až 2007 získala Afrika 44 % celkových prostředků vyčleněných na podporu v oblasti obchodu.43 41 42 43

Bilal a kol. 2009, str. 1. Komise Evropských společenství 2007, str. 3. Komise Evropských společenství 2009, str. 3.

116



Odůvodnění podpory v oblasti obchodu pomoci rozvojovým zemím – napojit se na celosvětový trh – je důležité, neboť řešení zahraničních problémů a infrastrukturních překážek je dlouhodobý a pro snižování chudoby obzvláště významný cíl. Vezmeme-li v úvahu pokles v roce 2009, mohla by mít podpora v oblasti obchodu okamžitý stimulační účinek.

V nestabilních zemích nechybí ani tak obchodování se zbožím, které se většinou odehrává neoficiálně a přesměrovává tolik potřebný státní příjem, jako spíš instituce, které by zajistily zavádění obchodních politik a dohod. Nestabilní země subsaharské Afriky se potýkají s mnoha vnitřními překážkami – nedostatečnými znalostmi, nadměrnou byrokratickou zátěží, nepostačujícím financováním a špatnou infrastrukturou –, což jim ztěžuje obchodování, a tudíž také možnost z podpory v oblasti obchodu plně profitovat. To platí zejména pro země ve střední Africe, kterým kvůli jejich geografické poloze hrozí, že se stanou „sirotky podpory v oblasti obchodu“ a globalizačním procesem budou dále marginalizovány. Zatímco na poli obchodu by mohla být přijata další kreativní opatření, obecně se zdá, že EU má omezený prostor přizpůsobit svou obchodní politiku tak, aby byla k situacím nestability citlivější. Někteří vzhledem k dopadu současné finanční krize tvrdí, že „část EPA zcela jasně potřebuje naléhavě zrevidovat.“44

Rámeček 8.8: Dohody o hospodářském partnerství EPA jsou asymetrické dohody, které pokrývají nejenom obchod se zbožím a službami, ale také zahraniční záležitosti – jako jsou například konkurence, vládní nákupy, duševní vlastnictví a usnadnění obchodu –, podporují regionální integraci a jsou spojovány s pomocí. Podle dohody z Cotonou je cílem zlepšit spolupráci ve všech oblastech, které jsou důležité pro obchod, a napomáhat udržitelnému rozvoji ve státech AKT. EPA by měly být orientovány na rozvoj, měly by prohlubovat regionální integraci, zlepšovat produktům ze zemí AKT přístup na trh EU a rozšiřovat spolupráci v oblasti služeb a v otázkách týkajících se obchodu. Zlepšováním konkurenceschopnosti by EPA měly pomoci integraci zemí AKT do globálního hospodářství a podpořit jejich ekonomický růst. EPA se původně týkaly šesti regionálních uskupení v oblasti AKT, později také Východoafrického společenství (EAC); z celkových sedmi uskupení se pět nachází v subsaharské Africe.45 V rámci dohody o hospodářském partnerství mezi EU a regionálním uskupením vystupuje posledně jmenovaný jakožto jediný blok; dohody jsou podepisovány bilaterálně. Jiné než nejméně rozvinuté země AKT, které se nechtějí angažovat v EPA, mohou získat přístup do EU na základě všeobecného systému preferencí,46 který je ovšem méně výhodný. O prozatímních výsledcích postupů EPA47 se v ekonomické i politické literatuře bouřlivě diskutuje.48 Mnoho studií upozorňuje na to, že výsledky jsou nejisté.49 V případě některých zemí existuje malá pravděpodobnost, že díky dočasným EPA vytvoří v oblasti obchodu výrazné zisky, neboť země AKT jsou schopné splnit podstatnou část nároků na liberalizaci, jak EPA žádají, aniž by zásadně podkopaly svůj současný systém ochrany.50 Z hlediska nestability a budování orgánů je také důležitá otázka možného dopadu EPA na tarifní výnosy v zemích subsaharské Afriky. S ohledem na význam obchodních daní pro veřejné příjmy v afrických zemích by snížení tarifních výnosů, spojené s oboustrannou liberalizací v oblasti obchodu, mohlo omezit schopnost vykonávat základní státní funkce. Z odhadů

44 45 46

47

48

49 50

Jones 2009, str. 7. Stevens a Kennanová 2005. První všeobecný systém celních preferencí (Generalized System of Tariff Preferences) byl v Evropské unii spuštěn v roce 1971. V únoru 2001 přijala Rada nařízení (ES) č. 416/2001, zvané také „nařízení EBA“. Režim Vše kromě zbraní (Everything But Arms, EBA) je jednostranná obchodní dohoda, jež 50 zemím – z nichž 34 se nachází v subsaharské Africe (včetně 22 nestabilních zemí) –, které jsou Organizací spojených národů oficiálně klasifikovány jako nejméně rozvinuté země, umožňuje bezcelní přístup ke všem produktům z EU s výjimkou zbraní a střeliva a 41 celních pásem, jež se týkají rýže a cukru, pro které byly zavedeny bezcelní kvóty do té doby, než bylo v září 2009 (v případě rýže), respektive v říjnu 2009 (v případě cukru), dosaženo plné liberalizace. Zdroj: http://ec.europa. eu/trade/issues/global/gsp/eba/index_en.htm. Jednání o EPA byla zahájena v září 2002 a původní termín, do něhož měly být dohody sladěny s pravidly WTO, byl stanoven na 31. prosince 2007. Jelikož však jednání probíhala pomalu, trvala dál i po tomto datu. V důsledku toho vydala Evropská komise 23. října 2007 sdělení, jímž s platností od 1. ledna 2008 poskytuje jiným než nejméně rozvinutým zemím prozatímní preferenční přístup na trh, a tím prodlužuje jednací čas ke konečnému zpracování EPA. Proto bylo v posledních měsících roku 2007 mezi EU a podoblastmi a jednotlivými zeměmi AKT uzavřeno množství dočasných dohod (rovněž zvaných „nášlapné kameny EPA“); všechny stanoví rozsah liberalizačních povinností v oblasti obchodu se zbožím tak, aby splňovaly požadavek na kompatibilitu s WTO. Zdroj: http://www.acp-eu-trade.org/index.php?loc=epa/background.php. Do konce roku 2007 se členem některé z dočasných EPA stalo 46 afrických zemí. Pouze 18 z nich takovou dočasnou dohodu parafovalo, z toho osm byly nestabilní země – Burundi, Kamerun, Komory, Pobřeží slonoviny, Keňa, Rwanda, Uganda a Zimbabwe (Bilal a Stevens, 2009). Viz Sindzingreová 2008 a Delpeuchová a Harb 2007. Stevens a Kennanová 2005 a Delpeuchová 2007. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

117

R O Z V O J I


Kapitola 8

týkajících se plné a okamžité liberalizace vyplývá, že ztráty by mohly být poměrně vysoké.51 Existuje kupříkladu vysoká pravděpodobnost, že nejvíce zasažený bude region západní Afriky, přičemž odhady ztrát dosahují podle společenství ECOWAS (Hospodářské společenství západoafrických států, Economic Community of West African States) od 30 % tarifních příjmů až po 89.5 %.52 Pozvolnější liberalizace obchodu by ztráty na tarifních příjmech pravděpodobně zmírnila, avšak za cenu snížených zisků z otevřenosti obchodu. Bez náležité reformy daňových systémů a kompenzačních opatření by tak EPA mohly mít závažné negativní důsledky pro schopnost některých států subsaharské Afriky navyšovat veřejné zdroje. To je důležité i z toho důvodu, že je dobře známým faktem, že pro chudé země je obzvláště obtížné nahrazovat DPH obchodními daněmi.53 Klíčovým prvkem pro rychlost zotavení fiskálního sektoru je zcela jasně zdokonalení výběru daní (popřípadě také zahrnutí stínové ekonomiky). Výpadky příjmů by se daly zvládat, pokud bude liberalizace obchodu pozvolná a doprovázená reformou veřejných financí. Přesto by pro nestabilní státy s nízkými schopnostmi či omezenou politickou vůlí mohlo být obtížné v krátkodobém či střednědobém výhledu tyto reformy realizovat. Je proto velmi důležité, aby existovaly vnější zdroje s jasným určením, které by pomáhaly přizpůsobovacímu procesu v těchto zemích a ulehčovaly jej. EPA by však pro africké země mohly znamenat hlavně příležitost zhospodárnit síť regionálních integračních dohod a mohly by být využity jako vnější mechanismy povinností, které by africké státy se slabými orgány přiměly provést nutné vnitřní reformy a zakotvit v pevnějším institucionálním prostředí EU. Objevily se také pochybnosti o tom, zda EPA vůbec mohou napomáhat regionální integraci v Africe, jinými slovy zda jsou to stavební kameny – či kameny úrazu. Největší obtíž se vztahuje k obrovské různorodosti afrických zemí v rámci různých seskupení EPA. Země se liší strukturou vývozu, pozicí v klasifikaci (nejméně rozvinuté země versus jiné než nejméně rozvinuté země), mírou povinnosti regionální liberalizace i seznamem citlivých produktů.54 Zatímco různorodost států nemusí být nutně na překážku regionální integraci, a naopak může být vlastně ekonomicky přínosná, vytváří také náklady na koordinaci politik a politické dohadování. Potíže při harmonizaci obchodních pravidel napříč regionálními uskupeními i uvnitř jich samotných například mohou podnítit hraniční kontroly a aplikaci pravidel původu na pohyb produktů z EU v regionech, aby se zajistilo, že vyloučení produktu z jedné země není podkopáváno zvýhodňováním téhož produktu v zemi partnerské.55 Proto je důležité, aby v celém regionu existovala stejná nabídka přístupu na trh a tytéž vyloučené produkty, čímž budou podporovány příležitosti jednotného trhu.

3.5 PREVENTIVNÍ POLITIKY A KROKY Nejnovější úsilí EU se soustředí na potřebu lépe reagovat a řešit krizové a postkrizové situace. Hlavní slabinou však zůstává efektivní a včasná práce na prevenci. Ačkoliv politický dialog v rámci Evropského konsenzu o rozvoji má údajně důležitý preventivní rozměr, určité důkazy naznačují, že často není pro tento účel využíván.56 Kromě politické vůle čelí EU několika institucionálním a provozním překážkám, včetně omezení nástrojů EU, vnitřních organizačních a rozhodovacích procesů a schopnosti plně reagovat na požadavky preventivních politik. Institucionální uspořádání, které určuje role a kompetence každého orgánu EU, způsobuje odlišnost pohledů a priorit u různých služeb Komise a institucionální rozpojenost mezi EK a Radou. Větší prostor pro zlepšení této situace a lepší propojení krátkodobých a dlouhodobých politik EU by mohla nabídnout Evropská služba pro vnější činnost (EEAS).

3.6 POLITICKÉ RÁMCE SPOLEČNÉ S AFRICKÝMI REGIONÁLNÍMI ORGANIZACEMI EU investovala značné množství času a prostředků do toho, aby vybudovala partnerskou spolupráci s regionálními organizacemi v subsaharské Africe a s Africkou unií (AU). Jak taková partnerství a společné politické rámce formují politiky EU zabývající se nestabilitou, již není tak jasné. Dohoda o partnerství z Cotonou, hlavní nástroj vztahů EU se subsaharskými státy v oblasti obchodu, pomoci a politického dialogu, zvláštní článek o nestabilitě či nestabilních státech neobsahuje, zahrnuje však relevantní kroky od politického dialogu po demokratickou správu a od lidských práv a obchodu po předcházení konfliktům a budování míru pomocí sankčních opatření. O nestabilitě státu výslovně nepojednává ani společná strategie Afrika–EU, podepsaná hlavami států během lisabonského summitu v roce 2007. Africké zainteresované strany termín „nestabilita státu“ před jednáním z velké většiny odmítaly. Zdá se však, že Africká unie a její členské státy důležitost řešení státní nestability a nutnost jít v rámci něj pod povrch problému uznává, což by pro boj s nestabilitou mohlo otevřít nové příležitosti. 51 52 53 54 55 56

Delpeuchová a Harb 2007. Busse a kol. 2004. Baunsgaard a Keen 2005. Stevens a kol. 2008. Brenton a kol. 2008. Politický dialog je také důležitou součástí dohody o partnerství z Cotonou.

118



EU již s Africkou unií vede intenzivní dialog a realizuje partnerskou spolupráci v oblasti míru a bezpečnosti a je hlavním podporovatelem africké mírové a bezpečnostní architektury, jejíž součástí jsou zprostředkovací mise, mise včasného varování a mírové mise a která propojuje úroveň AU s „regionálními mechanismy“. Společná strategie Afrika–EU a její akční plán poskytují příležitosti řešit otázky spojené s nestabilitou, jako jsou správa, lidská práva, obchod, regionální integrace a infrastruktura (rámeček 8.9). V praxi však měl plán zatím na úrovni zemí minimální dopad a jeho provádění je spojeno s vleklými dohady ohledně jeho financování a diskuzemi o jeho skutečné přidané hodnotě. Pokud jde o potenciálně spornější témata, jako je demokratická správa a lidská práva, v těchto oblastech do značné míry chybí otevřený dialog i respekt k tempu afrického vývoje. Většina regionálních organizací nemá zájem nechat se utvářet podle politického programu EU a vlastní priority jsou pro ně důležitější. Kvalita dialogu v některých oblastech dohody z Cotonou a společné strategie Afrika–EU se však zlepšila, stejně jako soulad EU s africkými prioritami (jako např. mír a bezpečnost). Společná strategie Afrika–EU pomohla EU srovnat krok s AU, pokud jde o „mezinárodní kontaktní skupiny“ pro trvající krizové situace v Guineji, Guineji-Bissau, na Madagaskaru, v Mauritánii a Somálsku. Důležitým krokem vpřed je také snaha EU o jednomyslný postup s AU a jejími regionálními hospodářskými společenstvími. Regionální přístup vyzdvihující „posilování odolnosti“ klade důraz na „regionální provázanost“ a možnost „regionálního shlukování na základě nestability“. Globálnější pohled na tyto otázky zase vyzdvihuje vnější hybatele na celostátní a regionální úrovni. V souladu s touto perspektivou by společná strategie Afrika–EU mohla podporovat komplexnější regionální přístup k Africe. Dnes tato strategie vymezuje široký rámec pro regionální integraci v Africe v politické, hospodářské a sociální oblasti. První akční plán (2008 až 2010) počítá s partnerskou spoluprací mezi Afrikou a EU v osmi sférách, jako např. mír a bezpečnost, demokratická správa a lidská práva a obchodní a regionální integrace. Dosavadní úsilí se z větší části odehrávalo na organizační úrovni – šlo o navázání dialogu, vybudování důvěry a zahájení koordinace –, ale panují vysoká očekávání, že dojde i k závazkům dosáhnout skutečných výsledků a zajistit financování.

3.7 EU JAKOŽTO AKTÉR V OBLASTI BEZPEČNOSTI A ROZVOJE Překonávání chudoby a zvyšování bezpečnosti jdou ruku v ruce. Nejedná se o nic nového – od Trumanovy doktríny a Marshallova plánu je bezpečnost trvale různými způsoby a do různé míry zakotvena v rozvojových politikách. Skutečnost, že se bezpečnost a rozvoj vzájemně ovlivňují, je obecně uznávána a zahrnuje v sobě klíčové cíle EU v mezinárodní politice: přispívat k míru a stabilitě a podporovat demokracii, lidská práva, právní řád a účinný multilateralismus. Směřování EU k uceleným a srozumitelným cílům, provozním plánům a programům a nakonec i smysluplným krokům zůstává i nadále složitým úkolem. Jak je popsáno výše, EU pracuje na široké škále politik, nástrojů a iniciativ, kterými čelí rozvojovým a bezpečnostním otázkám, a to zejména v subsaharské Africe. Cílů, hodnot a harmonogramů dárců a příjemců je celá řada a často jsou navzájem v rozporu. Spojit dohromady různé aktéry a prostředky, pracovníky poskytující pomoc a vojáky, diplomaty a obchodníky je sice nezbytně nutné, avšak náročné, a to i časově. Složitým tělesem a občas také nekoordinovaným mezinárodním aktérem je navíc i EU sama. Tváří v tvář nestabilitě a nejistotě je lákavé hledat určitá „nezbytná řešení“, např. nové hospodářské opatření či jiný politický orgán,57 my však naopak tvrdíme, že společnosti v situacích nestability mohou v oblasti bezpečnosti a rozvoje podstoupit změnu i „takové, jaké jsou, a navzdory tomu, jaké jsou“.58 Na základě bohatých zkušeností z lokálních iniciativ a potenciálu a působení EU při propojování bezpečnosti a rozvoje v afrických zemích čelících situacím nestability, zejména při reformě bezpečnostního sektoru a misích pro řešení krizí,59 tvrdíme, že známé a pevně zakořeněné překážky změně v propojené sféře bezpečnosti a rozvoje lze překonat.60 Vyzdvihujeme šest procesů v nestabilních situacích: 1. BEZPEČNOST A ROZVOJ  ANTAGONISTICKÁ ZMĚNA, ČI NIKOLIV? Obhájci politických změn ovlivňujících zároveň bezpečnost a rozvoj jsou často přesvědčeni, že jimi navrhované reformy si navzájem neodporují – opuštění stavu nestability, zajištění větší bezpečnosti obyvatelstva, a tím i uvolnění energie pro rozvoj může být pro všechny aktéry a nakonec i pro zemi jen prospěšné. Tento předpoklad je však sporný.61 Zaprvé, v nestabilních situacích se nejistota a fakt, že jsou veřejné instituce rozpadlé a dysfunkční, může hodit jak vládám, tak rebelům. Někteří aktéři mohou nejistotu dokonce vytvářet, udržovat a zneužívat jí, aby si zajistili politické přežití.62 V Sieře Leone hlavy státu záměrně poškozovali potenciál státu, 57 58 59 60 61 62

Hirschman 1963, str. 6; Hirschman 1967, str. 5. Hirschman 1963, str. 6 Brzoska 2006. Hirschman 1963, str. 6; Hirschman 1985, str. 3–34 a 56–76. Englebert a Tull 2008. Clapham 1996, str. 208–243; Chabal a Daloz 1999, str. 3–16. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

119

R O Z V O J I


Kapitola 8

aby mohli veřejné statky poskytovat sami.63 Zadruhé, v nestabilních situacích spolu často vedle sebe existují poměrná slabost a poměrná síla. Například státní orgány v Demokratické republice Kongo jsou sice oslabené, ale úplně nezanikly.64 Veřejné úřady, které jsou si plně vědomy nestabilní situace své země, si právě kvůli tomuto nestabilnímu kontextu a své (relativně) nejisté pozice byly tváří v tvář požadavkům dárců schopny udržet, a dokonce posílit svou vyjednávací pozici a vytvořit strategii založenou na tom, že se těmto dárcům vyhýbají a vzdorují jim. I v okamžiku, kdy se zdá, že jejich svrchovanost dosáhla svého dna, dokážou zbývající státní struktury před dárci ochránit ty části své autonomie, které vnímají jako klíčové.65 Nedostatečná bezpečnost spojená s nestabilitou tak nemusí být pro každého lokálního aktéra nevýhodná a automaticky neznamená, že jsou všichni zúčastnění aktéři slabí. Lokální aktéři se svými reakcemi pokoušejí obejít silné stránky dárců a využít jejich slabin. Proto nejspíš přímé „inženýrské“ přístupy neuspějí a EU by svůj lineární inženýrský přístup měla přetransformovat tak, aby byl flexibilnější a strategičtější. 2. NEDOSTATEČNÁ BEZPEČNOST JAKO PŘÍLEŽITOST PRO ROZVOJOVÉ POLITIKY Kritici názoru, že bezpečnost a rozvoj jsou propojeny, obvykle vznášejí tři hlavní námitky. Zaprvé, pronikne-li do už tak nabitého politického programu otázka bezpečnosti a objeví-li se činitelé s rozhodovací pravomocí, kteří mají omezenou energii, schopnosti a prostředky, znepokojí to dárce i rozvojové země a zdrží práci na hlavním cíli – snižování chudoby. Zadruhé, bezpečnost je pouze povrchový problém, příznak hlubších strukturálních dysfunkcí. Zatřetí, opravdová snaha čelit bezpečnostním výzvám by nejspíš přesahovala potenciál dárce a partnerské země. V kontrastu s tím tvrdíme, že propojení bezpečnosti a rozvoje může vytvářet příležitosti pro reformu (rámeček 8.9). Zaprvé, místní obyvatelé často vyjadřují vážné a naléhavé obavy o bezpečnost a o mír. Například zástupci občanské společnosti regionu Kivu v Demokratické republice Kongo po právu prohlašovali, že by volby měly počkat, dokud nebude dosaženo míru, ale nebyli vyslyšeni.66 Přehlížet tyto naléhavé obavy je kontraproduktivní. Zadruhé, proniknou-li bezpečnostní problémy do středu pozornosti, je to příležitost pro reformátory, aby si našli nové spojence a usnadnili společné analýzy a formulaci strategií. Zatřetí, nedostatečná bezpečnost může fungovat jako hledací světlomet a pomoci včas odhalit společenské neduhy, které by v případě zanedbání bylo mnohem obtížnější zvládnout.67 A konečně, nesmělé nebo povrchní politické iniciativy mohou mít neplánový účinek v tom smyslu, že zmobilizují ty, kteří mají z navrženého řešení profitovat, a to jak v dárcovských zemích, tak v zemích partnerských.

Rámeček 8.9: Bezpečnostní a rozvojové výzvy v nestabilních situacích – ponaučení z operací EBOP Dr. Damien Helly, výzkumný pracovník, Ústav EU pro studium bezpečnosti Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP) se zrodila před 10 lety v balkánských zemích. Od té doby ji Evropská unie využívá jako unikátní nástroj vojenského a civilního řešení krizí v celé řadě situací nestability. Ze 23 operací EBOP bylo 8 vysláno do Afriky a některé stále probíhají. Všechny operace EBOP v Africe musí řešit určitou formu nestability. Komplexní údaje o EBOP a její kritické hodnocení za deset let její existence předkládá nedávná publikace sestavená výzkumnými pracovníky Ústavu Evropské unie pro studium bezpečnosti (EUISS).68 Některé její závěry, založené převážně na rozhovorech v terénu, mohou být přínosem pro diskuse o bezpečnosti a rozvoji, o situacích nestability a potřebě větší soudržnosti nástrojů a politik EU. • Za 10 let posílila EU koordinaci EBOP s politikami Evropské komise v nestabilních kontextech. Od roku 1999 se propojení mezi bezpečnostními a rozvojovými výzvami stalo společným leitmotivem politických diskurzů. V klíčových evropských politických dokumentech je dobře zdokumentováno, že ke zmírnění chudoby, vytváření pracovních míst a rozvoji obchodu je zapotřebí určité základní bezpečnosti, což v této otázce povzbuzuje uvědomělost při politickém plánování. Bruselské ústředí například naplánovalo na rok 2008 společné kroky v Čadu zaměřené na vzájemné posílení vztahů – cílem Programu na podporu stabilizace, financovaného Evropskou komisí, bylo doplnit vojenské zastrašovací kroky, byť se ukázalo, že koordinace je v praxi obtížná a pomalá. • Navzdory pokroku na strategické úrovni je stále třeba, aby bezpečnostní experti, podporovatelé rozvoje, ekonomové a

63 64 65

66 67 68

Reno 2003. Englebert 2003; Trefon 2004, 2007. Například v Demokratické republice Kongo jsou z reformy bezpečnostního sektoru vyloučeny dvě důležité bezpečnostní služby – vojenská a civilní zpravodajská služba a jednotky pohraniční stráže (Melmot 2008; Davisová 2009). Autesserreová 2009, str. 271. Hirschman 1981, str. 119, 149. Grevi a kol., vydání se připravuje.

120



humanitární aktéři debatovali o nestabilních situacích usilovněji. Boj o prostředky na financování rozvoje a bezpečnosti může být tvrdý. Ředitelé programů na podporu spolupráce a bezpečnostní experti si prakticky nevyměňují informace o potenciálních bezpečnostních dopadech např. určitého projektu v oblasti dopravní infrastruktury. A zatímco někteří odborníci pracují bok po boku, jako např. vojenští a humanitární aktéři, zkušenosti získané během operací pro řešení krizí je zapotřebí šířit lépe. Například vojenská operace EU v Čadu a Středoafrické republice (EUFOR Tchad/RCA) nabídla cenné zkušenosti vojenskému i humanitárnímu společenství, není však jasné, jak budou předávány ostatním. • V nestabilních situacích jsou kvalitativní hodnocení stejně podstatná jako kvantitativní údaje. Zatímco ekonomové pracují převážně jen s přesnými údaji, politologové a analytici informací využívají i kvalitativní přístupy. V případě reformy policie či armády v Demokratické republice Kongo je zásadní jasně pochopit místní politiku a mocenské boje, aby bylo možno určit mechanismy sběru dat, jako jsou např. databáze sčítání lidu. Mise EUSEC, pověřená pomoci konžským orgánům s reformou armády, si několik úvodních let získávala důvěru zainteresovaných subjektů na konžské straně upevňováním osobních vazeb, získáváním informací o lidských zdrojích a vojenskou odborností. Naopak v Guineji-Bissau, kde by malý počet vojáků (méně než 6 000) naznačoval, že armádní reforma bude snadná, vychází najevo, že zde existují velké překážky v podobě správních a mocenských faktorů, jako je symbolická moc veteránů, zastrašování a nelegální obchodování; lidská realita někdy odporuje faktům. • Evropské iniciativy v oblasti bezpečnosti a obrany závisejí do značné míry na programu a politické vůli místních orgánů – pokud k operacím EBOP nebo cizincům, kteří jim mají pomoci reformovat bezpečnostní aparát, přistupují s neochotou – často z politických důvodů nebo kvůli osobním zájmům –, je pro Evropany často mimořádně obtížné maximalizovat svůj vliv. K tomuto vývoji očividně došlo v Demokratické republice Kongo, kdy po volbách v roce 2006 vláda do značné míry přestala vyjadřovat zájem o reformu bezpečnostního sektoru. Potvrdilo se to také v Guineji-Bissau, kde mise EU pro reformu bezpečnostního sektoru narazila na značné obtíže při navazování dialogu s nedávno zesnulým náčelníkem armádního štábu Tagmé Na Waiem. Jasně se to projevilo také v Súdánu, kde vedoucí představitelé nechtěli přijmout mírovou operaci AU/OSN a zdržovali udělování víz zaměstnancům EU podporujícím plánování a linii velení AMIS, mírové mise Africké unie v Dárfúru. • Za 10 let zaměstnanci EBOP nasbírali zkušenosti s tím, jak obtížné je prosazovat místní odpovědnost, obzvláště v nestabilních zemích, kde se státní potenciál blíží nule a kde místní úředníci postrádají schopnost přijímat nabídky či zásahy EU nebo si s nimi nevědí rady. Krátké mandáty a značná fluktuace operací EBOP zřídka odpovídají tomu, co protistrany skutečně potřebují – a sice dlouhodobému budování kapacit. • EU doplácí na nesoulad v provádění politik v nestabilních prostředích. Navzdory impozantnímu souboru strategií, sdělení a programových dokumentů zabývajících se nestabilitou, předcházením konfliktům a podporou budování míru zbývá EU spousta práce při převádění tohoto politického zaměření do praxe. Zaměstnanci EU často neberou v úvahu klíčové politické dokumenty, které usměrňují jejich každodenní činnost a rozhodování v nestabilních situacích. Třebaže je EU vybavena politickými nástroji jako Spojení pomoci, obnovy a rozvoje (Linking Relief, Rehabilitation and Development, LRRD), systematicky je v zemích nevyužívá. Školení zaměstnanců působících v nestabilních kontextech by mělo být průřezové a mělo by být prováděno systematičtěji. • EU si ještě musí stanovit své zahraničněpolitické priority při řešení nestabilních situací. Ačkoliv je selhání státu zmíněno jako hrozba v Evropské bezpečnostní strategii z roku 2003, klíčové evropské strategické zájmy v subsaharské Africe zůstávají nejasné. Některé evropské státy, hlavně bývalé koloniální mocnosti, mají o nestabilní státy v Africe obavy, a to zvláště proto, že s sebou tyto státy přinášejí zásadní hrozby např. v podobě terorismu a nelegálního obchodování s drogami, zbraněmi a lidmi. Tyto obavy však možná všechny členské státy EU nesdílejí stejnou měrou, což vede k tomu, že kromě priorit definovaných v rámci partnerství s jednotlivými kontinenty či dohodou o partnerství z Cotonou chybí v Africe jasné zahraničněpolitické priority. Tento aspekt je zapotřebí podrobit hlubšímu zkoumání, o což se postará EUISS v roce 2010. • Představitelé nestabilních zemí často obviňují EU z rozpornosti jejích politik. Jako překážka rozvoji je zmiňován zejména obchodní protekcionismus. Navzdory novým kompenzačním mechanismům, jako je např. program na podporu obchodu Aid for Trade, je politický dialog stále poznamenán nedůvěrou. Řešení nestability bude proto vyžadovat úsilí o skutečný dialog a ochotu překonat staré předsudky a odsouhlasit oboustranné závazky.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

121

R O Z V O J I


Kapitola 8

3.NESTABILITA VEDE KE VZNIKU PARALELNÍCH LOKÁLNÍCH BEZPEČNOSTNÍCH ORGÁNŮ Slábnoucí potenciál státu v nestabilních situacích neznamená automaticky absenci správy. Nestabilní situace jsou ve skutečnosti spouštěcím mechanismem pro „lokální institucionální iniciativy, které usnadnily přežití a organizaci společenského života během let konfliktu a jež mohou být užitečné v budoucnu.“69 Do věci se vkládají tradiční náčelníci, občanskospolečenské skupiny, církve a agentury pomoci a berou si na starost bezpečnost.70 Nestabilní situace mohou zvýrazňovat nerovný přístup k bezpečnosti a spravedlnosti, netoleranci k cizincům, násilí, nelegálnost a nezodpovědnost. V některých případech však nedostatečná ochrana a svrchovanost státu vzkřísily vlastní ochranné mechanismy.71 Výsledná škála ochranných mechanismů představuje záchytnou síť a prohlubuje lokální demokracii. K úspěchu těchto alternativních způsobů ochrany by ještě více napomohly příznivé reakce státu a podpora EU. 4. POSLOUPNÁ ČINNOST A NEVYVÁŽENOST MOHOU BÝT PRO REFORMU PROPOJENÉ OBLASTI BEZPEČNOSTI A ROZVOJE PŘÍNOSEM Pro provázanou oblast rozvoje a bezpečnosti v nestabilních situacích jsou vhodné „propojené“ strategie, které se hodí pro přerušený kontext a kombinují všechny politické prostředky v jednom uceleném balíčku obsahujícím politické, bezpečnostní, humanitární a rozvojové nástroje.72 Třebaže je však určitá míra koordinace přínosná – zejména v rámci EU –, nemusí být nezbytně nutné vynakládat značné úsilí na integraci v raných fázích a na souběžný či vyvážený přístup k propojené oblasti bezpečnosti a rozvoje. Kolísavé pokroky a změny bezpečnostních a rozvojových politik jsou v nestabilních kontextech nevyhnutelné a zároveň žádoucí, protože tvůrci politik si uvědomí, v čem jsou jejich kroky nedokonalé a nevyvážené, neboť selhaly, vzbudily nevoli nebo přinesly potíže.73 Například v Sieře Leone neexistovaly žádné koncepční či reálné vazby mezi jednotlivými prvky reformy bezpečnostního sektoru, která probíhala nezávisle,74 Sierra Leone je však často uváděna jako příklad správného postupu, a to i ze strany OECD-DAC. Posloupné řešení problémů přináší riziko, že uvízne na jednom bodě nebo v jedné oblasti. Přesto vzhledem k všudypřítomnému tradičnímu přesvědčení, že je zapotřebí koordinace, je užitečné mít na paměti, že zdvojenost úsilí, nejasnosti a nedostatečná komunikace mezi lidmi pracujícími souběžně nejsou vždy na škodu, a mohou dokonce vést k méně nákladným a rychlejším reformám.75 5. POKROK V OBLASTECH BEZPEČNOSTI A ROZVOJE NEMUSÍ PŘICHÁZET SPOLEČNĚ Je důležité vědět, zda zajištění bezpečnosti povede k udržitelnému lidskému rozvoji. V tomto ohledu ukázalo hodnocení 17 operací pod vedením OSN zaměřených na budování státu, provedené pokaždé pět let po zahájení dané operace, že ačkoliv existuje potenciální propojení mezi bezpečností – definovanou jako neexistence válečného stavu a znovudosažení plné kontroly nad násilnými prostředky – a dalšími rozměry budování státních sfér, jako jsou hospodářský rozvoj, demokracie a tvorba institucionálních kapacit, nemá bezpečnost automaticky pozitivní důsledky pro právní řád či efektivitu vlády, hospodářského rozvoje a demokracii.76 Vazba mezi vývojem v oblastech bezpečnosti a rozvoje může mít různé podoby a systémově se ne vždy jedná o vzájemnou provázanost těchto dvou politických sfér. Tvrdit, že jsou tyto dvě sféry zcela oddělené, by však bylo přehnané. Bezpečnost a rozvoj možná sice nejsou vždy funkčně propojeny, dá se však říci, že jejich vztah se může v čase a v různých kontextech posouvat od vzájemné provázanosti k nezávislosti a naopak.77 6. MÉNĚ MŮŽE ZNAMENAT VÍCE EU se chlubí tím, že se trvale a relativně stabilně zapojuje do budování státních sfér a obecněji rozvoje. Pokud by však k této oblasti přistupovala flexibilněji a občas své působení v určitých oblastech selektivně zastavila, mohlo by to vést k rozšíření škály jejích iniciativ. U západních tvůrců politik je obecně rozšířena domněnka, že „intenzivnější budování státu je lepší budování státu“,78 a tak přidělují více prostředků nestabilním zemím považovaným za důležité, tedy např. Afghánistánu, Bosně, Iráku a Kosovu, než zemím pokládaným za okrajové. Z bezpečnostního hlediska by to znamenalo, že silnější vojenské mise EU a OSN, které disponují větším množstvím vojenských prostředků a silnějším mandátem, by představovaly větší naději na úspěch.

69 70 71 72 73 74 75 76

77 78

Englebert a Tull 2008, str. 125, 127. Vlassenroot 2008, str. 2. Baker 2008. Fariaová a Magalhães-Ferreiraová 2007. Hirschman 1985, str. 74-75. Horn a kol. 2006, str. 110, 118. Hirschman 1981, str. 66. Mise zaměřené na budování státu splnily důležité bezpečnostní cíle – 13 ze 17 misí se podařilo ukončit válečný stav (definovaný jako 1 000 úmrtí v důsledku bojů ročně nebo během války). Ukončení válečného stavu v nejchudších poválečných zemích bylo sice obtížnější, ale operace zaměřené na budování státu dosáhly svého cíle i v tomto kontextu (7 z 11 případů). Méně úspěšné byly mise zaměřené na budování státu při znovudosahování plné kontroly nad násilnými prostředky (9 ze 17 případů). Tento úspěch v bezpečnostní sféře však má omezené důsledky pro jiné rozměry budování státu (Zürcher 2006). Hirschman 1981, str. 142–166; Hirschman 1995, str. 221–230. Englebert a Tull 2008, str. 135–139.

122



Zkušenosti s rozvojovými politikami, zejména v oblasti bezpečnosti a rozvoje, však ukazují, že určitá míra odstupu a omezení působení mohou mít pozitivní dopady.79 Méně intenzivní či omezenější a selektivní působení může poskytnout prostor pro sociální experimentování a napomůže rozvoji lokálních iniciativ. Když byla v letech 2003 až 2006 během období přechodu od válečného stavu k míru a demokracii pojata Demokratická republika Kongo jako modelový případ pro mírovou misi OSN, což s sebou např. neslo intenzivní působení pracovníků OSN, které bylo často popisováno jako „protektorát“, vedlo to k některým problematickým politickým rozhodnutím.80

79 80

Hirschman 1995, str. 190-192. Autesserreová 2009, str. 258.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

123

R O Z V O J I


KAPITOLA 9 ZÁVĚRY  PRIORITY A NÁVRHY ŘEŠENÍ Evropská unie disponuje širokou škálou politických nástrojů, jimiž může čelit výzvám, které jí kladou nestabilní státy, a v posledním desetiletí je pravidelně reviduje a vylepšuje. Působení EU v nestabilních státech je však poznamenáno nesouladem při provádění stanovených kroků, což vráží klín mezi oficiální závazky a provádění politik EU v praxi.1

1. POLITIKY EU SE MOHOU PROJEVIT EU má potenciál ovlivnit rozvojové vyhlídky nestabilních států subsaharské Afriky a zejména jim pomoci posílit odolnost. K tomu však potřebuje vytvořit podmínky důvěry, ponaučit se ze svých zkušeností a stavět na nich. Na tento obtížný úkol, který vyžaduje spolupráci všech aktérů působících v nestabilních zemích, není sama. EU by mohla zlepšit efektivitu svého působení tím, že bude postupovat rozhodně a jednomyslně formulovat politiky. Diskuze mezi členskými státy EU a v rámci ES musí být vedeny otevřeně a mít široký záběr, a to tím spíše, že působení proti nestabilitě je politicky mimořádně citlivá otázka. Jakmile však dojde ke společnému zformulování a schválení politiky, musí se EU zavázat k jejímu dlouhodobému uplatňování a neměnit své cíle či klíčové oblasti působení. Problémy nestabilních států jsou převážně strukturálního a trvalého rázu a jejich řešení vyžaduje dlouhodobé, stálé působení vnějších aktérů. Soustředění úsilí na několik dobře definovaných priorit by poskytlo lepší příležitost ke zjednodušení postupů a omezení byrokracie. Závazky EU k zapojení v nestabilních státech by navíc měly být důvěryhodné, její politiky srozumitelné a její působení výrazné. EU by rovněž měla upravit obecné politiky na míru konkrétním problémům a přizpůsobit je individuálním kontextům. Je-li určitá země považována za nezpůsobilou pro rozpočtovou podporu2 nebo je-li obzvláště důležitá obeznámenost s místním kontextem, dárci a příjemci nemusí být s to účinně provádět či monitorovat politiky pomoci. V tom případě by takové politiky mohly být delegovány jiným oficiálním partnerům, občanskospolečenským organizacím či nezávislé agentuře poskytující služby (viz rámeček 9.5). Delegování může napomoci řešit složité lokální problémy a zajišťovat odpovídající působení. V situacích, kdy není pomoc účinně využívána nebo dárci směřují značnou část pomoci neoficiálním institucím či nevládním organizacím, se může vyplatit rozdělit různé funkce správy – formulování politik od přidělování či monitorování prostředků. Oddělením úkolu stanovit dlouhodobé cíle rozvojové politiky od provádění politických opatření se tento úkol stane nezávislým na bezprostředních politických tlacích, zamezí se problémům v oblasti závazků a rozvinou se příslušné technické schopnosti. Platforma pro takovéto rozdělení již existuje, k účinné realizaci dlouhodobých politik by ovšem byly nutné změny ve správě.3

1.1 KOMPARATIVNÍ VÝHODY EU EU má při formulování strategií na pomoc nestabilním zemím se zvyšováním jejich odolnosti komparativní výhodu. Aby jí využila, měla by své kroky soustředit na rozvoj lidského a společenského kapitálu a podporu institucionálního rozvoje na lokální a regionální úrovni. Tato komparativní výhoda má kořeny v její vlastní historii rozšiřování i v širokém spektru politik, o které se EU při své formulování svých kroků může opřít. Jak je vysvětleno v kapitole 8, na rozdíl od většiny agentur pomoci4 může EU využít jakoukoliv kombinaci obchodu, zemědělství, rybolovu, bezpečnosti, migrace, změny klimatu, životního prostředí, sociálního rozměru globalizace, výzkumu a vývoje, informační společnosti, energie, bezpečnosti a správy. Dopad těchto politik, ať už pozitivní nebo negativní, na nestabilitu státu sahá daleko mimo rámec pouhého poskytnutí finanční pomoci. Kromě toho je historie EU především historií institucionálního vývoje v rámci různorodých a komplexních společností s vlastními institucemi. Z vlastní historie rozšiřování má EU navíc rozsáhlé zkušenosti s řešením problémů států s dysfunkčními orgány či v období přechodu. Některé současné členské státy EU (Řecko, Portugalsko a Španělsko) se během 70. let 20. století dokázaly nenásilně přeměnit z vojenských diktatur na demokracie. V průběhu 90. let 20. století EU pomohla východoevropským zemím absolvovat fázi hospodářského přechodu, který vyžadoval důležité institucionální reformy, transformaci správních systémů a státních prováděcích mechanismů. Tyto vlastní zkušenosti samy o sobě představují komparativní výhodu, neboť EU jich může využít jakožto souboru nástrojů v situacích nestability. 1 2 3 4

Kapitola 8 obšírně pojednává o tom, kde je zapotřebí intenzivnějšího zapojení, aby bylo působení EU úspěšnější. Pro diskuzi o podmínkách, za nichž rozpočtová podpora představuje vhodný postup pomoci, viz OECD (2009). Collier 2009b. Pro více informací viz podkladový dokument Collier (2009a) ve svazku 1B.

124


Závěry – priority a návrhy řešení

Agentury pomoci a mezinárodní instituce se často soustředí pouze na krátkodobá nápravná opatření nebo kvůli svým institucionálním povinnostem na jediný specifický problém.5 Spojené státy disponují spektrem politik podobným, jako je spektrum EU, ale mají jinou historii a navzdory obnovenému zájmu o subsaharskou Afriku jsou geograficky vzdálené.6 Čína (a arabské státy) se obvykle soustředí na budování infrastruktury a na přímé zahraniční investice v zemi, což může být pro adresátské země jak požehnání, tak prokletí. EU se sice do budování infrastruktur zapojuje také, měla by však své úsilí zaměřit na rozvoj lidského a sociálního kapitálu a orgánů, což jsou oblasti, v nichž má EU komparativní výhodu.

1.2 POTŘEBA ZÁSAHU EU V NEPŘÍZNIVÉM GLOBÁLNÍM KONTEXTU Klíčem ke zvýšení odolnosti je mobilizace domácích prostředků a posilování státních orgánů a sociální soudržnosti. Oba kroky jsou téměř ze své podstaty pro nestabilní státy bez pomoci obtížné. Je tedy zapotřebí zapojení EU, ale zároveň je nutné konstatovat, že boj s nestabilitou v subsaharské Africe představuje těžkou a riskantní výzvu. Velice vysokou cenu by dárci i příjemci zaplatili i za nečinnost. V případě nestabilních zemí spočívá ve slabé úrovni lidského rozvoje a neuspokojivé bezpečnosti v souvislosti s přetrvávajícími nedostatky v rozvoji – Na Evropu – která má k Africe geograficky blízko a má také blízko k jejím problémům s vypjatou demografií, uprchlíky, nelegálním obchodováním, genderově motivovaným násilím a piráty – by nečinnost mohla mít značné negativní vedlejší dopady. Výzva je tím větší, že při působení v nestabilních státech musí EU zároveň respektovat jejich národní svrchovanost. Nestabilní státy jsou sice zřídkakdy odpovědné vůči svým občanům, ale měly by dostat prostor, aby převzaly kontrolu nad svými politikami. Zatímco omezená schopnost prosazovat právo podkopává výběr daní, neschopnost efektivně spravovat domácí prostředky brzdí nezávislost a správní potenciál. Kvůli hospodářské a finanční krizi roku 2009 je působení v nestabilních státech ještě méně lákavé. Krize měla na nestabilní státy tvrdý dopad, aniž by ji tyto státy způsobily, a pravděpodobně přivede do situace nestability ještě více zemí, což znamená, že rozvojové cíle tisíciletí jsou do termínu roku 2015 ještě obtížněji dosažitelné. Tato krize představuje krajně negativní otřes pro příjem na obyvatele a v případě nestabilních zemí přišla po dvou jiných zdrcujících krizích – potravinové a palivové. Skutečnost, že tyto tři krize proběhly téměř současně, negativní dopad ještě znásobila, což z nouzových situací učinilo spíše pravidlo než výjimku. Země v nestabilních situacích, které tyto otřesy považují za krátkodobé a podle toho se na ně pokoušejí reagovat, přišly o dlouhodobou perspektivu potřebnou k překonání nestability. Hospodářské prostředí je rovněž ovlivněno historickou výší převisu dluhu a vážnými domácími problémy, které trápí země EU v sociální oblasti. Kvůli krizi je ještě důležitější zavázat se k dlouhodobým politikám a účinněji využívat rozvojovou pomoc. Neefektivita pramení z krátkodobých politik vytvářených ad hoc, z jejich špatné realizace a monitorování a z roztříštěnosti a zdvojenosti pomoci. Místo toho musí být zavedena jasná pravidla uvedená výše – jednomyslný postup, zaměření na dlouhodobé politiky a v náležitých případech delegování partnerům.

1.3 ÚLOHA NESTÁTNÍCH AKTÉRŮ V NESTABILNÍCH ZEMÍCH Hlavním přístupovým bodem pro dárce byl dlouho stát, neboť působení prostřednictvím státních orgánů vnímají jako způsob, jak zvýšit zodpovědnost, řešit nerovnost žen a mužů, budovat důvěru, zavést společný právní rámec a zaručit právní stát. Současné státní orgány jsou však ovlivněny historickými kořeny formování státu a interakcí s charakteristickými geografickými znaky nebo určitými etniky či náboženské skupiny. Vlády v subsaharské Africe mají dále obvykle tendenci tvrdit, že nejsou za nestabilní situaci odpovědné, a svalovat vinu na „vnější“ příčiny. Budování státu a úsilí o sociální soudržnost vyžaduje, aby byli povoláni nestátní aktéři – občas i mimo strukturu nestabilních států – obeznámení s místním kontextem a disponující cennými lidskými zdroji.

5 6

Potravinové krize – viz např. World Food Price. Gartner 2009. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

125

R O Z V O J I


Kapitola 9

2. PRIORITY A NÁVRHY ŘEŠENÍ EU by měla při stanovování vlastních priorit brát v úvahu jak obecné, tak individuální charakteristické rysy nestabilních států v subsaharské Africe (viz kapitola 2) a vlastní komparativní výhodu v porovnání s jinými dárci a mezinárodními institucemi (viz diskuze výše a kapitola 8). Ačkoliv se nestabilní země v subsaharské Africe navzájem v mnoha ohledech liší, vyznačují se určitými společnými slabinami, které brzdí vybudování silného státu schopného vykonávat své klíčové funkce. Těmito překážkami jsou: • neschopnost mobilizovat domácí zdroje a následná hluboká závislost na vnějších zdrojích financování; • závislost hospodářského systému na několika primárních produktech (ve většině zemí na jednom), která způsobuje nestálost růstu a vysoký stupeň koncentrace příjmů z exportu; • špatný stav jejich nemateriálních a materiálních infrastruktur, který země odstřihává od výhod globalizace a brání jejich přístupu k hlavním cílovým trhům; • nízký stupeň lidského rozvoje, který podrývá schopnost využívat nových příležitostí; • vysoké riziko vypuknutí ozbrojených konfliktů; Právě tyto rysy brání splnění základního cíle externího působení v nestabilních zemích, tedy přispět k endogennímu procesu budování státu.7 EU se k této klíčové prioritě přihlásila ve svém Evropském konsenzu o rozvoji,8 a její působení na nestabilní země subsaharské Afriky se proto musí zaměřovat na tento dlouhodobý úkol. Těchto pět společných typických rysů naznačuje pět klíčových priorit pro působení EU na nestabilní země: 1. priorita: Stanovení a podpora hybných sil a aktérů budování státu a sociální soudržnosti. Složitost evropské pomoci při budování státu spočívá v tom, že správný náhled na tyto procesy si nelze utvořit zvenčí. Proces budování státu u nestabilních afrických zemí obdobný proces v Evropě v 19. století nepřipomíná.9 Podobně ani sociální soudržnost mezi etniky a náboženstvími, jejichž rozdíly mají původ v dobách před stovkami let, není tatáž. Klíčovou úlohu při externím působení v nestabilních zemích proto hraje obeznámenost s místní situací. Díky ní lze určit, kteří aktéři mohou být hybateli změn a vyvést tyto země z nestability, případně i odlišnými způsoby. „Aktéry změny“ je třeba podporovat, zejména stimulovat zapojení žen do budování státu. K tomu, aby uspěla strategie propagování demokracie, je zároveň důležité oslabit potenciální antagonisty10 a podporovat vedoucí představitele v úsilí o vybudování nové společenské důvěry mezi státem a občany a mezi různými frakcemi a etniky, u nichž hrozí propuknutí konfliktu. Jsou-li určité skupiny vystaveny diskriminaci a je jim odepíráno politické zastoupení, pravděpodobnost konfliktů je u nich vyšší a odstranění nestability obtížnější. Nestabilní státy sice disponují určitým organizačním potenciálem,11 ten však musí být přesměrován na jiné společné cíle, jako jsou mobilizace domácích zdrojů a lepší správa příjmů z přírodních zdrojů. Důležitou úlohu mohou hrát elitní skupiny, v některých nestabilních státech však etnické či náboženské frakce mohou mít málo pohnutek budovat efektivní státní kapacity, nebo dokonce mohou mít zájem na jejich podkopávání. Znamená to, že nemají motivaci dosáhnout konsenzu. Nedostatečná sociální soudržnost oslabuje poptávku po dobré správě na úrovni společenství. 2. priorita: Překonání rozporu mezi krátkodobými potřebami a dlouhodobými politikami a odolností. Aby EU v rámci nestabilních zemí přesunula pozornost z uspokojování krátkodobých potřeb k dlouhodobějšímu výhledu, mohla by zavést pojistné mechanismy na omezení rizik v podobě nestálosti výnosů z vývozu. Při stabilnějších výnosech (rámeček 9.1) by nestabilní země mohly zformulovat dlouhodobé domácí politiky. Vzhledem k nízké odolnosti nestabilních zemí vůči vnějším otřesům, zejména vůči výkyvům v cenách komodit a směnných relacích, by měl být důkladně zvážen rozvojový potenciál dárcovské pomoci, pokud jde o posílení mechanismů zvládání rizik a pojistných mechanismů, jakož i možnost využívat toky pomoci k „vyrovnání mezinárodních otřesů“, jak nedávno podotkl Bourguignon a kol. (2008).

7 8 9

10 11

Viz OECD/DAC 2007. Evropský parlament, Rada, Komise 2006. Volby jsou často považovány za zásadní faktor budování státu. Pokud však lidé nesdílejí názor, že jsou volby vyjádřením kolektivní vůle země, může dojít k jejich zmanipulování. Viz Magen a Morlino 2008, str. 256-257. Některé země jsou například schopny zorganizovat vojsko, jiné mají dobře fungující vzdělávací systém, další zase efektivní systémy peněžních převodů.

126



Rámeček 9.1: Návrh na stabilizaci příjmů Aby EU mohla pomoci nestabilním státům prodloužit časový rámec jejich politik, který je často omezen nouzovými podmínkami, mohla by se EU zavázat předem, že přesměruje toky pomoci do zemí, jejichž vývozní ceny klesnou pod určitou „spouštěcí“ úroveň. Nestabilní státy by se v takovém případě mohly věnovat svým dlouhodobým prioritám, protože by věděly, že jejich příjmy neklesnou pod určitou hranici. Realizace může vzbuzovat obavy. Důvěryhodným závazkem je první krok. Předem musí být stanoven koš produktů a cena, při které dojde k zásahu, aby nedošlo k vměšování do domácích rozhodnutí, pokud jde o produkci a vývoz. Stabilizační mechanismus navíc musí být jednoznačně pouze dočasný. Země by měly být odměňovány za to, že věnují prostředky na dlouhodobé politiky, např. v oblasti vzdělání a zdravotnictví. ES by kvůli podpoře takového mechanismu mohlo mít vůči jiným dárcům komparativní výhodu. Není pravděpodobné, že by jednotlivé země věnovaly značný podíl svých na pomoc určených plateb na takovýto automatický mechanismus, zatímco ES – které zprostředkovává zájmy členských zemí – by se k uplatňování takovéto metody důvěryhodně zavázat mohlo. Monitorování finančních prostředků by mohlo být zadáno místním občanskospolečenským organizacím (čímž by se opět zamezilo problémům s důvěryhodností).

3. priorita: Posílení lidského a společenského kapitálu. Klíčové pro dosažení trvalého růstu a rozvoje v nestabilních státech je jednak investovat do vzdělání a snažit se přitom snížit rozdíly mezi ženami a muži, jednak budovat sociální kapitál. Nestabilní země doplácejí na nedostatky ve veřejném vzdělání, které vedou k nižšímu počtu žáků zapsaných do škol a vyšší míře negramotnosti dospělých. Pro základní, ale i vyšší vzdělávání je zapotřebí odpovídající objem finančních prostředků. V roce 1970 umělo v subsaharské Africe číst a psát zhruba 30 % dospělých. V roce 1990 už to bylo 51 %, v roce 2006 potom 63 % (v nestabilních státech však pouze 59 %). Propast na poli negramotnosti je třeba co nejrychleji překlenout. Dosáhnou-li nestabilní země vyššího stupně gramotnosti, mohou podstatně zlepšit své výsledky v oblasti lidského rozvoje a podpořit hospodářský růst. Obzvláště důležité je vzdělání žen, neboť ovlivňuje míru porodnosti a zdraví a blahobyt členů domácnosti, zejména dětí.12 Klíčové, zejména v nestabilních postkonfliktních státech, může být také zacílení kroků na chlapce a mladé muže, aby se omezila atraktivita nelegálních aktivit, jako jsou nelegální obchod či pašování. V tomto kontextu nemusí být pro mladé muže vzdělání jediným řešením – (s nulovými náklady) je také možné zavést opatření omezující značnou regulaci a zajišťující vhodné obchodní prostředí s minimálním množstvím hospodářských či byrokratických překážek. Jednalo by se o klíčový krok pro tvorbu pracovních míst. Přinesl by naději a budoucnost mladším generacím, a přesvědčil by je, že rebelství není jedinou možností, jak něco dokázat. Je známo, že vzdělání v zahraničí přispívá k institucionálnímu rozvoji v zemích původu studentů, a členské země EU by proto mohly otevřít své hranice studentům z nestabilních zemí (rámeček 9.2).13 EU by těmto zemím rovněž mohla pomoci budovat místní univerzity a výzkumná střediska a vytvářet pobídky k podpoře inovace v oblastech, jako jsou efektivní využívání vodních zdrojů v nepříznivých klimatických podmínkách a řešení zdravotních problémů jako AIDS a malárie.

Rámeček 9.2: Politiky EU a rozvoj lidského kapitálu Afrikyn Yaw Nyarko, New York University Lidský kapitál je důležitou složkou hospodářského rozvoje. Úroveň lidského kapitálu v subsaharské Africe zůstává navzdory obrovským vládním investicím do vzdělání nízká. Prohlubování rozvoje lidského kapitálu v subsaharské Africe – jeden z nejlepších způsobů, jak zlepšit životní úroveň a podpořit hospodářský rozvoj – je oblastí, v níž Evropská unie může hrát účinnou a výraznou roli. Provázanost rozvoje lidského kapitálu s rozvojem hospodářským ukázala řada studií (viz Spiegel a Benhabib 2005 a odkazy v tomto dokumentu citované). Je zapotřebí kvalifikovaných pracovníků, aby se usnadnilo přebírání nových technologií, spustila podnikatelská činnost, aby mohly být do chodu uvedeny a řízeny zdravotnické systémy a plánováno státní hospodářství. Navzdory vysokému procentuálnímu podílu, který ze státních rozpočtů plyne na vzdělání, zůstávají úspěchy na poli školství omezené. V roce 2000, což je poslední rok, pro nějž jsou k dispozici celkem ucelené mezinárodní údaje,14 činil počet Ghaňanů s vyšším vzděláním – v zemi s více než 20 miliony obyvateli – přibližně 81 000. Abych toto číslo zasadil do kontextu:

12

13 14

Podle neoficiálních důkazů (viz Gartner 2009) děti matek, kterým se dostane pěti let základního vzdělání, mají o 40 % vyšší pravděpodobnost, že se dožijí více než pěti let. Vzhledem k vysokým mírám úmrtnosti do pěti let věku v nestabilních zemích, vyzdvihovaným v kapitolách 1 a 2, by proto dopad takových investic mohl být značný. Viz např. Spilimbergo 2009. Docquier a Marfouk 2005. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

127

R O Z V O J I


Kapitola 9

na New York University (kde vyučuji a což je jedna z mnoha univerzit ve státě New York) je počet zapsaných studentů asi poloviční. Podobně nízká čísla vykazuje i řada dalších afrických zemí: v Keni je to 124 000, v Ugandě 63 000. V mnoha afrických zemích dosahuje navíc procentuální podíl příslušných věkových skupin s vyšším vzděláním hodnoty 3 % až 5 %, což je hluboko pod mezinárodní úrovní – v Korejské republice, Singapuru a dalších zemích tento podíl činí zhruba 70 %. Pokud jde o lékaře, obrázek také nutí k vážnému zamyšlení. Údaje za rok 2004 hovoří v Ghaně o 1 860 lékařích, což odpovídá stávajícímu počtu studentů zapsaných na lékařské fakultě New York University. Z tohoto čísla vyplývá, že počet pacientů k počtu lékařů je v poměru 11 200 ku 1. Malawi mělo v roce 2004 celkem 124 lékařů, přičemž poměr počtu pacientů k počtu lékařů činil alarmujících 88 000 ku 1. Pokud jde tento poměr na Západě, v Itálii činí 227 ku 1 a ve Spojeném království 476 ku 1. Od získání nezávislosti na počátku 60. let 20. století činí země subsaharské Afriky v oblasti lidského kapitálu nesmírné pokroky, ale je třeba se snažit mnohem více. Jakmile se však zmíní téma akumulace dovedností v Africe, řeč se téměř bez výjimky stočí na odliv mozků, který je používán jako argument pro omezování vnější pomoci vyššímu vzdělání v Africe a odchod kvalifikovaných zaměstnanců na Západ. Je to chyba – v měření odlivu mozků i jejich návratu existují nuance. V této oblasti by Evropská unie mohla zaujmout vedoucí postavení a subsaharská Afrika by z toho mohla značně těžit – stejně jako země EU. Procentuální podíly Afričanů s vyšším vzděláním žijících v zahraničí jsou vysoké – u Sierry Leone je to 52 %, u Ghany 46 %, u Keni 44 % a u Ugandy 35 %. Měření odlivu mozků se však vyznačuje množstvím nuancí, které by měly být brány v potaz. Zaprvé, odliv mozků nám nastiňuje rozložení kvalifikace a dovedností v různých geografických oblastech v daném okamžiku. Mnoho z jedinců, kteří v současné době řídí nemocnice, ministerstva a jiné instituce v Africe, jsou lidé, kteří se odešli vzdělávat do zahraničí a později se vrátili s vyšší kvalifikací. V určité době byli započítáni do statistik odlivu mozků. Kvalifikace lidí navracejících se poté, co získají vzdělání, je naprosto zásadní pro rozvoj jejich vlastí. Údaje naznačují, že míra návratů po ukončení vzdělání je poměrně vysoká, takže nedochází pouze k odlivu mozků, ale ve značné míře k jejich cirkulaci. Nedávný průzkum rovněž poukazuje na to, jak důležité jsou platby zasílané domů pracovníky v zahraničí pro ekonomiky zemí, odkud pracovníci pocházejí. Plusy a minusy odlivu mozků se pokusili vyčíslit Easterly a Nyarko (2009), přičemž zasílané platby a návrat kvalifikovaných zaměstnanců řadili k plusům. Jejich výzkum naznačuje, jak významná je cirkulace mozků pro vysílající země. Jinde se poukazuje na značný motivační účinek odlivu mozků – možnost opustit lokální ekonomiku a dále studovat v zahraničí nebo mít vyšší výdělky zvyšuje zájem o vyšší vzdělání, což může vést k vyšší vzdělanosti i v lokální ekonomice, a to i poté, co někteří za účelem studia odešli do zahraničí. I kdyby se však všichni ghanští a malawijští lékaři žijící v zahraničí vrátili domů, poměr počtu pacientů k počtu lékařů by stále značně zaostával za mezinárodními standardy. Zapotřebí je mohutný nárůst kvalifikace – a deseti- či vícenásobné zvýšení počtu žáků zapsaných do škol.

Z této analýzy vyplývá několik doporučení: • Měla by být zřízena modrá karta pro EU, podobná jako zelená karta v USA. Různé návrhy EU v souvislosti s modrou kartou by usnadnily imigraci do Evropy za účelem získání kvalifikace, což by se odrazilo na vyšší prosperitě emigrantů a vyšších platbách zasílaných členům rodiny. Mnoho z emigrantů by se nakonec vrátilo do vlasti s vyšší kvalifikací, přičemž návrat kvalifikovaných pracovníků a profesionálů do vlasti by se měl podporovat (pomocí flexibilních období na způsob studijního či vědeckého volna pro držitele karty). V celosvětovém soupeření o kvalifikované pracovníky by zavedení systému modré karty EU umožnilo Evropě mnohem účinněji o vysoce kvalifikované jedince soutěžit se Spojenými státy a jejich zelenou kartou. Pokud by byl tento systém navržen vhodným způsobem, profitovala by z toho jak subsaharská Afrika, tak země EU. • Měly by být rozšířeny bilaterální smlouvy o migraci, které umožňují emigraci pevného počtu pracovníků z Afriky do Evropy. Smlouvy by měly být koncipovány tak, aby umožňovaly a podporovaly návrat kvalifikovaných pracovníků do vlasti. • Měly by být rozšířeny systémy studentských půjček a navýšeny investice do odborného vzdělávání, aby byla uspokojena potřeba mohutného nárůstu kvalifikovaných pracovníků a odborníků v Africe. Tento proces by se později mohl začít financovat z vlastních zdrojů – studenti, kteří by emigrovali, by hradili vyšší splátky, naopak studenti, kteří by zůstali ve vlasti, by získali slevu, přičemž všichni studenti by začali půjčky splácet teprve poté, co začnou pracovat. Ke zřízení těchto programů by mohlo pomoci financování z EU. Migrace a cirkulace kvalifikovaných i nekvalifikovaných osob vždy tvořila součást lidské historie. Příčinou veškeré migrace je nejspíš velké stěhování z Východoafrické příkopové propadliny, která časem vedla k prvnímu lidskému osídlení v dnešní

128



Evropě. Od počátku 16. století potom docházelo k rozsáhlému stěhování Evropanů, kteří se usídlovali v Novém světě. V 18. století byli Afričané vzděláváni na evropských univerzitách. Fourah Bay College v Sieře Leone, jedna z prvních univerzit evropského stylu v subsaharské Africe, původně sloužila jako centrum pro navrátivší se otroky a později se z ní stala líheň afrických hnutí za nezávislost. Bylo by strašlivou chybou, kdybychom dovolili, aby současná finanční krize a nesprávné chápání odlivu mozků zmařily zásadní proces rozvoje dovedností a znemožnily cirkulaci mozků. Místo toho by motivace migrovat a přínos migrace mohly být kreativně využity tak, aby zvýšily úroveň lidského kapitálu v subsaharské Africe a zároveň z toho těžila i Evropa.

4. priorita: Podpora lepší správy na regionální úrovni, včetně procesů regionální integrace. Politické reakce na regionální úrovni by mohly využít mechanismů regionální integrace, které pomáhají přijímat negativní účinky napříč sousedními zeměmi nebo nahrazovat určité místní institucionální slabiny (rámeček 9.3).

Rámeček 9.3: Správná míra regionální integrace V rámci společné strategie EU–Afrika (JEAS) by EU mohla podporovat určitý subregionální politický dialog a přispívat k účinnému dodržování zásady subsidiarity založené na důvěře. Mají-li regionální dohody přispět k budování státních sfér, hraje důležitou úlohu lokální vedení. Je zapotřebí pobídek pro regionální lídry jako Nigérie a Jižní Afrika, aby se plně zapojili do regionálních dohod o hospodářském partnerství a ujaly se vůdčí pozice.15 Kvůli značné hospodářské různorodosti v rámci afrických regionálních uskupení bude mít integrace s ES (a globálním trhem) v různých zemích pravděpodobně různé dopady. Může vzniknout nebo se prohloubit hvězdicové uspořádání subregionů s jedním ústředním bodem, což může v rámci dané podskupiny vyvolávat napětí a vést k zvyšování nerovnosti. Ke zmírnění takovýchto situací a omezení regionální nerovnosti můžou být zapotřebí určité mechanismy přenosu. Subregionální investiční projekty by měly být koncipovány a dotovány tak, aby napomáhaly lokální konvergenci. V rámci JEAS mohou být politické dialogy se subregionálními lídry zacíleny tak, aby podporovaly jejich zapojení do těchto subregionálních kompenzačních mechanismů. V tomto směru by EU mohla využít svých vlastních zkušeností a podporovat subregionální strukturální fondy.

Regionální obchodní dohody dávají africkým zemím možnost dosáhnout úspor z rozsahu, posílit domácí konkurenceschopnost a zvýšit návratnost investic a přilákat FDI, což povede k přenosu technologií a hospodářskému růstu. Regionální dohody mohou těmto ekonomikám přinést příležitost k tomu, aby spojily své prostředky a společně zajišťovaly celou řadu projektů v oblasti infrastruktury, čímž využijí regionálních účinků takových investic.16 Malým africkým zemím mohou zároveň zajistit silnější pozici při sjednávání dohod s jinými obchodními uskupeními či soukromými partnery. Co se týče úspor z rozsahu při zajišťování bezpečnosti a jiných veřejných statků a při tvorbě soukromých neobchodovatelných statků, dalo by se tvrdit, že typický africký stát je příliš malý.17 Podle standardní teorie o internalizaci se navíc jak nabídka regionálních veřejných statků (jako např. doprava napříč zeměmi a síťové infrastruktury), tak regulace regionálních veřejných „zel“ (jako jsou závody ve zbrojení mezi sousedními státy, šíření nemocí a nedostatečná bezpečnost pohraničních oblastí) nejlépe realizují pomocí vnitroafrických dohod. Dohody o regionální integraci mohou zároveň sloužit jako nástroje budování orgánů. Mohou pomoci zavést politické reformy vytvářející závazkové nástroje, které jsou zvláště důležité pro státy s nízkým vnitrostátním potenciálem při plnění závazků. Vstup do obchodního uskupení s přísnými členskými pravidly může přispět k ukotvení demokratických reforem a přinést členským zemím důvěryhodnost. Přístup sázející na regionální integraci má v subsaharské Africe zatím omezený úspěch. Problémem může být prosazování pravidel i rozpor spojený s regionálním vedením. Kvůli špatné správě, slabým strukturám státních orgánů a nedostatečné politické vůli jsou často špatně prováděny regionální politiky. Hospodářské účinky obchodních dohod jsou poněkud neuspokojivé, přičemž v obzvláště omezené míře

15 16

17

Tyto země nepodepsaly žádné prozatímní dohody a obchodují s EU v rámci jiných obchodních režimů. Viz Collier 2006. UNCTAD (2009) kupříkladu zastává názor, že regionální spolupráce by se měla soustředit kolem rozvoje kolem infrastruktury, a zdůrazňuje výhody společných infrastruktur. Ve východní Africe „byla železnice regionálně řízený a poměrně levný způsob dopravy spojující Ugandu přes Keňu s oceánem. Ke změně došlo v roce 1977, kdy se Východoafrické dráhy (East African Railways) rozdělily na státní úseky a začaly být spravovány na státní úrovni. Rozdělení železnice snížilo její účinnost, neboť přivodilo další náklady na řízení, údržbu, hraniční kontroly a další náklady na koordinaci.“ (str. 41) Collier 2006. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

129

R O Z V O J I


Kapitola 9

probíhá regionální integrace politické moci – jen malá část pravomocí je postupována regionálním organizacím.18 Překážky regionální integraci představují nedostatečná bezpečnost a nestabilita.19 Původní logika politického regionalismu navíc v Africe spočívala v silné náklonnosti k myšlence státní svrchovanosti a zásadě nevměšování.20 Novější pokusy o „sdílení svrchovanosti“ za účelem zlepšení správy pomocí Afrického mechanismu vzájemného hodnocení odráží vytvoření Nového partnerství pro rozvoj Afriky (NEPAD). Tento nejnovější vývoj odpovídá pohledu, který uznává jak význam regionální provázanosti, vedoucí k shlukování na základě nestability,21 tak neúspěšnost čistě (evropského) „státního“ přístupu k budování kapacit.22 Takovéto regionálně řízené procesy vytváření správních kapacit by měly být výrazněji propagovány, aby se podpořilo budování státních sfér ve slabých zemích (rámeček 9.4).

Rámeček 9.4: Dilema spojené s vůdčím postavením a hegemonie v regionálně řízeném vytváření správních kapacit Koncepční úvahy naznačují, že u regionálně řízeného budování správních kapacit existuje pravděpodobnost, že bude efektivnější, když do něj budou zapojeni velcí partneři, kteří jsou důvěryhodnější při prosazování pravidel uskupení, a proto poskytují lepší ukotvení pro budování politických orgánů. Prosazování pravidel však zároveň také musí být založeno na určitých zásadách – velcí partneři by neměli využívat svého nadřazeného (a důvěryhodného) postavení, z něhož mohou pravidla prosazovat, z oportunistických a hegemonických pohnutek. Tímto vzniká důležité politické dilema v tom smyslu, že vlastnosti, které z velkého partnera činí důvěryhodného prosazovatele pravidel uskupení, mohou zároveň způsobovat, že se takový partner začne chovat jako hegemon. Tento rozpor může v rámci uskupení vyvolat nedůvěru a snížit účinnost systému založeného na pravidlech. V Africe tuto situaci dokládají dvě regionální dohody s vlivnými partnery – dohoda Hospodářského společenství západoafrických států (Economic Community of West African States, ECOWAS) s Nigérií a dohoda Jihoafrického společenství pro rozvoj (Southern African Development Community, SADC) s Jižní Afrikou. Přítomnost významného aktéra v regionu stimuluje určité vedení, které umožnilo uspořádání afrických bezpečnostních misí na kontinentu (v Libérii a Lesothu), v obou případech však existovaly domněnky, že využíváním regionálních mechanismů se zpětně odůvodňovaly oportunistické pohnutky. Postavení Jižní Afriky coby důvěryhodného prosazovatele „pravidel dobré správy“ v SADC je také podkopáváno jejím dědictvím apartheidu a zděděnou nedůvěrou, která stále existuje u jejích regionálních partnerů. Jak poznamenal jeden pozorovatel, „nárok Jihoafrické republiky na status „správce bezpečnosti“ v jižní Africe není bez námitek, byť nejsou vyslovovány oficiálně – protestují zejména země jako např. Zimbabwe, které se předtím, než byla do SADC začleněna Jižní Afrika, těšilo statutu regionálního hegemona.“23 Obrovské hospodářské rozdíly mezi Jižní Afrikou a jejími regionálními partnery jsou navíc trvale živnou půdou pro pocity závisti a strachu vůči regionálnímu hegemonu, které snižují jeho legitimitu v pozici regionálního lídra. Podněcují navíc jiné země SADC, aby uzavíraly alternativní regionální dohody, a vyvažovaly tak nadvládu Jižní Afriky.24

5. priorita: Posílení bezpečnosti v oblasti. Je zapotřebí dlouhodobého úsilí, aby Evropanům zůstala a ještě u nich stoupla ochota angažovat se v globální správě a zapojovat se do ní. Při formulování bezpečnostních politik by tvůrci politik z EU měli zohledňovat skutečnost, že kroky v řadě sfér, od zemědělství a rybolovu po obchod, mohou mít důsledky v oblasti bezpečnosti. A naopak, iniciativy v oblasti bezpečnosti mohou mít důsledky pro rozvoj a obchod. EU by měla přestat zaujímat lineární, sociálněinženýrský přístup zacházející s nástroji, které má k dispozici, a zaměřit se na samotný problém. Měla by zaujmout flexibilnější, strategičtější přístup, který vnímá diskutabilní a politický charakter mnohých dárcovských cílů a politik. Rostoucí využívání nástrojů civilního a vojenského řešení krizí je příležitostí nejen podporovat společné plánování (v oblasti vojenské a civilní a v oblasti pomoci/rozvoje), ale také strategičtěji myslet. Je to také možnost odměnit místní pracovníky a jejich adaptaci a ochotu riskovat, což je v nestabilních situacích často nezbytné. Přehlížet tyto bezpečnostní potřeby obyvatel je kontraproduktivní – místo realizace již existujících plánů lze mnohého dosáhnout tím, že budou brány vážně bezpečnostní potřeby obyvatel, což představuje první krok ke skutečné místní odpovědnosti.

18 19 20 21 22 23 24

Yang a Gupta 2005. UNECA 2006 a Fanta 2008. Gandoisová 2005. UNECA 2004. Kaplan 2006. Qobo 2007, str. 17. Například členské země SADC Malawi, Mauricius, Zimbabwe a Zambie – z nestabilních zemí – jsou zároveň zapojeny do sdružení COMESA.

130



2.1 POTŘEBA DLOUHODOBÉHO FLEXIBILNÍHO PŘÍSTUPU Aby mohla EU reagovat na různorodost výsledků a charakteristických rysů nestabilních států v subsaharské Africe, potřebuje flexibilní přístup a nové formy řízení pomoci a rozvojové pomoci, kterými by zvýšila svou efektivitu (rámeček 9.5).

Rámeček 9.5: Přehodnocení řízení pomoci Ramon Marimon, Evropský univerzitní institut Účinnost každé politiky financování závisí na jejím provádění, což platí obzvláště v případě pomoci nestabilním státům. Tento problém je znám už dlouho – zaměřilo se na něj i Pařížské prohlášení o účinnosti pomoci z roku 2005 a následný Akkerský akční program z roku 2008. K tomu, aby bylo možno navrhovat účinné politiky řízení pomoci, je nejprve zapotřebí stanovit, kdo jsou aktéři (dárci, dárcovské vlády, příjemci, vlády přijímajících zemí) a jaké jsou jejich vztahy, určit, kdo odpovídá za vymezení obecných a konkrétních cílů a odpovídajících programů a kdo je bude realizovat. Obzvláště zásadní je stanovit úlohu agentur pomoci a jejich nezávislost vzhledem k jiným aktérům. Nejjednodušší koncepce řízení pomoci je rozpočtová podpora v situaci, kdy neexistují žádné problémy se způsobilostí či speciální potřeby monitorování.25 V takové ideální situaci není agentur pomoci příliš zapotřebí, neboť přijímající vlády (zde totožné s příjemci) přímo realizují správné politiky. Dárci mohou stanovit obecné cíle, ty konkrétní však určují přijímající vlády (byť často obecné cíle stanovují taktéž). Tato ideální forma rozpočtové podpory však předpokládá, že přijímající země disponují správními orgány, které zastupují zájmy příjemců, jsou vysoce rozvinuté a odhodlané prosazovat správné politiky. V nestabilních státech tomu tak není. Problém oddanosti správným politikám ve skutečnosti vyvstává dokonce i v rozvojových zemích s poměrně dobře fungující správou – každoroční revize rozpočtu často znamenají, že rozvojové politiky jsou arbitrárně seškrtávány, neboť přednost dostanou jiné urgentní potřeby. Mnohé příklady tohoto problému s neschopností pevně si stát za správnými politikami – problému, kterému se lze vyhnout delegováním politik pomoci a svěřením víceletých rozpočtů agenturám pomoci – poskytuje i nedávná finanční krize. Problémy důsledně prosazovat správné politiky se však neomezují pouze na rozdělování financí dle vlastního uvážení – vyvstávají i tehdy, když je důvěra narušena arbitrárními změnami směru v politikách nebo když jsou politiky pomoci vystaveny manipulaci ze strany vlivných uskupení. Zmírnění problémů s nedostatkem odhodlání prosazovat správné politiky tedy patří k hlavním důvodům pro využívání nezávislých agentur pomoci, které jsou schopny plnit dlouhodobé cíle, aniž by u nich hrozily arbitrární změny či lokální anomálie. Druhým důvodem je skutečnost, že buď když rozpočtová podpora – vládních či nevládních organizací – vyžaduje pozorné monitorování, nebo když nejde o účinný mechanismus pomoci a je zapotřebí realizovat programy pomoci, z politiky pomoci se stává značně složitý nástroj vyžadující odpovídající kapacitu, specializaci, obeznámenost s místním kontextem a profesionalizaci. Ani dárcovské agentury ani přijímající vládní agentury nejsou vůči problémům důsledně prosazovat správné politiky imunní a také nedisponují odpovídajícím potenciálem. Závisí na svých vládách, a dopadům politických a rozpočtových změn se proto nevyhnou. Dárcovské agentury působí daleko od přijímajících zemí, a chybí jim tudíž vhodné stimuly, obeznámenost s lokálním kontextem a důvěryhodnost, aby mohly účinně a soustavně monitorovat či realizovat politiky pomoci. Přijímající vládní agentury, které jsou naopak příliš nablízku příjemcům, mohou být ovlivňovány vlivnými lokálními skupinami, aby přesměrovávaly pomoc z míst, kde je její využití nejúčinnější, jinam nebo jim může chybět vhodná motivace pro monitorování přídělů pomoci, ať už ve formě rozpočtové pomoci nebo programů pomoci. Mohou být sice obeznámeny s místním kontextem, ale postrádají potenciál učit se od druhých či budovat si pověst a důvěryhodnost, aby lákaly vnější finanční prostředky. V rámci pařížsko-akkerských zásad „vlastní odpovědnosti“ a „souběžnosti“26 je zároveň potřebné přehodnocení způsobu řízení pomoci. Dárci (a vlády rozvojových zemí) by měli vymezit obecné cíle a zavázat se k plnění dlouhodobých rozvojových politik. Takovýto závazek lze lépe dodržovat tím, že bude provádění programu delegováno a finanční prostředky poukázány agenturám pomoci. U tohoto otevřeného a konkurenceschopnějšího přístupu se hned nabízí otázka, zda neprohloubí problém roztříštěnosti.27 Vícero dárců a příjemců však může představovat výhodu. K roztříštěnosti dochází, když je ve hře přílišné množství agentur a každá má odlišné ustálené vazby a/nebo když je k dispozici velmi omezený potenciál k

25 26

27

Pro podmínky způsobilosti a související otázky monitorování viz úřad pro spolupráci EuropeAid (2009). Pařížské prohlášení a Akkerský akční program zdůrazňují význam „vlastní odpovědnosti“ (rozvojové země si musí stanovit vlastní strategie pro omezení chudoby, zkvalitnit své orgány a bojovat s korupcí) a „souběžnosti“ (činnost dárcovských zemí by měla být souběžná s těmito cíli a využívat lokálních systémů). Podle studie autorů W. Easterly a T. Pfutze (2008), zkoumající 31 bilaterálních a 17 multilaterálních agentur, „pravděpodobnost, že dva náhodně zvolené dolary z mezinárodní pomoci budou od téhož dárce, pro tutéž zemi a tentýž sektor je 1 ku 2 658“. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

131

R O Z V O J I


Kapitola 9

monitorování a řízení komplexních programů pomoci atd. Jak tomu je i v dalších konkurenčních odvětvích služeb, při poskytování služeb pomoci vznikají úspory z rozsahu a agentury, které poskytují profesionální služby v oblasti pomoci, by měly nalézt sobě odpovídající formát a specializaci služeb, čímž se vyhnou neefektivní roztříštěnosti.28 Stručně řečeno, v rámci politiky pomoci by mělo být dodržováno několik zásad řízení a důvěryhodnosti: • Dárci a vlády rozvojových zemí by měli vymezit obecné dlouhodobé cíle („zapojit se do otevřeného a inkluzívního dialogu o rozvojových politikách“). • Programy pomoci, resp. programy rozpočtové podpory, které potřebují monitorování, by měly být delegovány agenturám pomoci. Tyto agentury by měly při vymezování konkrétních cílů a programů uplatňovat obeznámenost s lokálním kontextem a využívat při hodnocení a monitorování pomoci nebo programů rozpočtové podpory své lokální a specializované know-how. • Agentury zprostředkující služby v oblasti pomoci by neměly být závislé na dárcích, vládách rozvojových zemí ani koncových příjemcích. • Agentury pomoci by měly být profesionální, stabilní, adekvátně financované a zodpovědné. • Dárci by měli být schopni postoupit finanční prostředky vícero agenturám a agentury by měly umět směrovat pomoc v reakci na výsledky, nikoliv pouze v rámci zavedených vztahů. Akkerský akční program uvádí, že „dosahování výsledků na poli rozvoje – a otevřená odpovědnost za ně – musí být samou podstatou toho, co všichni děláme.“ Pět zásad zde uvedených je pouze zopakováním – a konkrétnějším vymezením – tohoto cíle, kdy výsledků nelze dosáhnout prostým převodem finančních prostředků jakožto „ideálním mechanismem rozpočtové podpory“. Uplatňování těchto zásad v politice EU pro rozpočtovou pomoc nestabilním africkým státům si žádá úplné přehodnocení a restrukturalizaci řízení pomoci. Řízení pomoci ze strany EU vévodí státní agentury z členských států, a jak uznává Pařížské prohlášení, toto řízení trpí roztříštěností a nedostatkem koordinace, vysokými transakčními náklady pro vlády s omezenými administrativními kapacitami, dále nepřiměřeným monitorováním a hodnocením a nedostatečným zdokonalováním na základě vlastních zkušeností. Budeme-li však vycházet z odborné kvalifikace stávajících agentur a řídit se výše uvedenými pěti zásadami, možnost docílit lepší strukturace řízení pomoci je reálná.

Některé nestabilní země subsaharské Afriky hlavně potřebují dohnat ostatní, pokud jde o ukazatele lidského rozvoje, jiné zase potřebují budovat důvěryhodné státní orgány. Většina z nich se taktéž ve větší míře musí opírat o občanskou společnost. Některé země se nacházejí ve stavu konfliktu či v postkonfliktní situaci a potřebují vojenskou pomoc. A konečně, určité země se nejprve musí vypořádat s HIV/AIDS či malárií. Všechny přitom potřebují posílit svůj lidský kapitál a svou pozici a obzvláště se přitom musí soustředit na vzdělání žen, které se projevuje na větším blahobytu rodin, a mladých mužů, jejichž vzděláváním se snižuje riziko společenských nepokojů a nelegální činnosti. Po stanovení priorit by EU měla zformulovat hodnověrnou dlouhodobou politiku a rozpočtové závazky, aniž by přitom zasahovala do svrchovanosti států. Takovéto závazky by nestabilním zemím umožnily prodloužit časový horizont utváření a realizace politik. Pro splnění rozvojových cílů a posílení odolnosti jsou klíčové i monitorování a mechanismy vzájemného hodnocení. Posun od priorit ke konkrétním návrhům řešení a pokynům pro působení si žádá hlubokou obeznámenost s místními podmínkami, neboť nestabilní země subsaharské Afriky jsou pozoruhodně různorodé. Podrobné politické návrhy řešení zformulované tak, aby byly účinné, se musí pojit se znalostí místního kontextu. Kromě toho musí EU vystupovat jednomyslně a ztotožnit se s faktem, že budování státních sfér a sociální soudržnost v Africe jsou dlouhodobé procesy, které mohou mít v různých okamžicích různé podoby a vyžadují trvalou pozornost a správnou podporu v terénu. Společnost existuje v rámci státu, ale stát společenské vztahy prostupuje a mění jejich strukturu.

28

P. Collier rovněž zdůrazňuje, že „agentury zprostředkující služby“ v oblasti pomoci potřebují konkurenceschopnější strukturu (Collier tyto agentury nazývá „nezávislé orgány služeb“ („Independent Service Authorities“); viz Boldová, Collier a Zeitlin (2009)), což vysvětluje složitostí přidělování a monitorování finančních prostředků určených na pomoc: „Má argumentace je také založena na tom, že je zapotřebí omezit problémy se závazky. [...] je vnímá jako státní nebo lokální orgány služeb, já je považuji primárně – byť ne výlučně – za multilaterální agentury zprostředkující služby v oblasti pomoci, které působí v mnoha zemích.“

132


ZDROJE Collier, P. 2007. The Bottom Billion. Oxford: Oxford University Press.

Fariaová, F. a P. Magalhães-Ferreiraová. 2007. Situations of Fragility: Challenges for an European Response Strategy. Maastricht: Evropské centrum pro rozvojové vedení.

Collier, P. 2009a. The Political Economy of Fragile States and Implications for European Development Policy. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Fielding, D. a G. Mavrotas. 2008. „Aid Volatility and Donor-Recipient Characteristics in ‚Difficult Partnership Countries‘.“ Economica 75 (299): 481-494.

Collier, P. 2009b. Wars, Guns, and Votes – Democracy in Dangerous Places. New York: HarperCollins.

Guilfoyle, D. 2008. „Piracy Off Somalia: UN Security Council Resolution 1816 and IMO Regional Counter-Piracy Efforts.“ International and Comparative Law Quarterly 57: 690–699.

Evropský parlament, Rada, Komise. 2006. „The European Consensus“ 2006/C 46/01. Úřední věstník Evropské unie. Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zastoupených v Radě, Evropského parlamentu a Komise o rozvojové politice Evropské unie.

Hansen, S. J. 2008. „Private Security and Local Politics in Somalia.“ Review of African Political Economy 35 (118): 585–598.

ZDROJE POUŽITÉ V PŘEHLEDU

Harttgen, K. a S. Klasen. 2009. Fragility and MDG Progress: How Useful is the Fragility Concept? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

GTZ. 2008. State-building in the Context of Fragile Statehood and Poor Government Performance – Lessons Learnt by German Development Cooperation. Eschborn: German Development Cooperation.

Hehir, A. 2007. „The Myth of the Failed State and the War on Terror: A Challenge to the Conventional Wisdom.“ Journal of Intervention and State Building 1 (3): 307–332.

Komise Evropských společenství. 2009. EU 2009 Report on Policy Coherence for Development. Zpráva Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. KOM(2009) 461. Brusel.

Chandler, D. 2006. Empire in Denial: The Politics of State-Building. Londýn: Pluto Press. Chauvet, L. a P. Collier. 2008. „What Are the Preconditions for Turnarounds in Failing States?“ Journal of Peace and Conflict Management 25 (4): 332–348.

OECD. 2009. Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States – Annual Report 2008. Paříž: OECD.

Chauvet, L., P. Collier a A. Hoefflerová. 2007. The Cost of Failing States and the Limits to Sovereignty. Studie 2007/30. Helsinky: UNU-WIDER.

OECD/DAC. 2007. Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. Paříž: OECD.

IFPRI, Welthungerhilfe a Concern Worldwide. 2008. The Challenge of Hunger 2008. Washington DC, Bonn a Dublin. Ikpeová, E. 2007. „Challenging the Discourse on Fragile States.“ Conflict Security & Development 7 (1): 85–124.

ZDROJE POUŽITÉ V KAPITOLE 1 Acemoglu, D., D. Ticchi a A. Vindigni. 2009. Persistence of Civil Wars. Příspěvek na výročním setkání Evropské ekonomické asociace a Ekonometrické společnosti, 23. až 27. srpna, Barcelona.

Iqbalová, Z. a H. Starr. 2008. „Bad Neighbors: Failed States and Their Consequences.“ Conflict Management and Peace Science 25 (4): 315–331.

Africká rozvojová banka. 2009. African Development Report 2008/2009. Tunis: Africká rozvojová banka.

Kaufmann, D., A. Kraay a M. Mastruzzi. 2008. Governance Matters VII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996–2007. Pracovní studie. Institut Světové banky, Governance and Anti-Corruption Department, Washington D.C.: Světová banka.

Amnesty International. 2007. Doubly Traumatised – Lack of access to justice for female victims of sexual and gender-based violence in northern Uganda. Londýn: Amnesty International.

Killicoat, P. 2007a. „What Price the Kalashnikov? The Economics of Small Arms.“ In Small Arms Survey 2007: Guns and the City, ed. E.G. Berman, K. Krause, E. LeBrun a G. McDonald. Cambridge: Cambridge University Press, 257–287.

Baez, J. 2008. Civil Wars Beyond Their Borders: The Human Capital and Health Consequences of Hosting Refugees. Příspěvek k trhu práce. Bonn: Institute for the Study of Labor.

Killicoat, P. 2007b. Weaponomics: The Global Market for Assault Rifles. Pracovní studie o postkonfliktních přechodech č. 10. Washington: Světová banka. Korteweg, R. 2008. „Black Holes: On Terrorist Sanctuaries and Governmental Weakness.“ Civil Wars 10 (1): 60–71.

Brinkerhoffová, D. W. 2007. Capacity Development in Fragile States. Diskusní příspěvek č. 58D. Maastricht: Evropské centrum pro rozvojové vedení.

Lambach, D. 2004. The Perils of Weakness: Failed States and Perceptions of Threat in Europe and Australia. Příspěvek přednesený na konferenci New Security Agendas: European and Australian Perspectives v Menzies Centre, 1. až 3. července, Kings College, Londýn.

Briscoe, I. 2008. „The EU Response to Fragile States.“ European Security Review 42: 7-10. Collier, P. 2007. The Bottom Billion. Oxford: Oxford University Press. Collier, P. 2009. Wars, Guns, and Votes. New York: HarperCollins Publishers.

Leeson, P. T. 2007. „Better Off Stateless: Somalia Before and After Government Collapse.“ Journal of Comparative Economics 35 (4): 689–710.

Collier, P., A. Hoefflerová a M. Söderbom. 2004. „On the Duration of Civil War.“ Journal of Peace Research 41 (3): 253–73.

Levinová, V. a D. Dollar. 2005. The Forgotten States: Aid Volumes and Volatility in Difficult Partnership Countries (1992–2002). Souhrnný příspěvek pro fórum DAC Learning and Advisory Process in Difficult Partnership. Oxford: Oxford Policy Management.

Dixit, A. 2004. Lawlessness and Economics. Princeton: Princeton University Press. Drèze, J. a A. Sen. 1989. Hunger and Public Action. Oxford: Oxford University Press. Easterly, W. E. 2009. „Can the West Save Africa?“ Journal of Economic Literature 47 (2): 373–447.

Mandel, R. 1997. „Perceived Security Threat and the Global Refugee Crisis.“ Armed Forces and Society 24 (1): 77–103.

Engberg-Pedersen, L., L. Andersenová a F. Stepputat. 2008. Fragile Situations– Current Debates and Central Dilemmas. Zpráva č. 2008:9. Kodaň: Dánský institut pro mezinárodní studia.

Menkhaus, K. 2009. „Dangerous Waters.“ Survival 51 (1): 21–25. Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj (DFID). 2009. White Paper. Londýn: DFID.

FAO. 2008. State of Food Insecurity in the World 2008. Řím: FAO.

Montalvo, J. G. a M. Reynal-Querolová. 2007. „Fighting Against Malaria: Prevent Wars While Waiting for the Miraculous Vaccines.“ Review of African Political Economy 89 (1): 165–177.

FAO. 2009. Fishery and Aquaculture Country Profiles – Somalia. (http://www.fao.org/ fishery/countrysector/FI-CP_SO/en, ověřeno k 9. červenci 2009).

Moyoová, D. 2009. Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How There Is Another Way for Africa. Londýn: Allen Lane.

FAO. FAOSTAT, on-line databáze (http://faostat.fao.org/, ověřeno k 12. září 2009).

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

133

R O Z V O J I


Zdroje

Newman, E. 2007. „Weak States, State Failure, and Terrorism.“ Terrorism and Political Violence 19 (4): 463–88.

Gomanee, K., S. Girma, a O. Morrissey. 2005. „Aid and Growth in Sub-Saharan Africa: accounting for transmission mechanisms.“ Journal of International Development 17 (8): 1055-1075.

Nincicová, D. 2008. State Failure and the Re-Emergence of Maritime Piracy. Příspěvek přednesený na 49. výročním shromáždění organizace International Studies Association, 26. až 29. března.

Lensink, R. a O. Morrissey. 2000. „Aid Instability as a Measure of Uncertainty and the Positive Impact of Aid on Growth.“ Journal of Development Studies 36 (3): 31-49.

OECD a AfDB. 2009. African Economic Outlook 2009. Paříž a Addis Abeba: OECD a AfDB.

McGillivray, M., S. Feeny, N. Hermes a R. Lensink. 2006. „Controversies over the Impact of Development Aid: It Works, It Doesn’t, It Might, but that Depends…“ Journal of International Development 18 (7): 1031-1050.


McGillivray, M. a S. Feeny. 2008. Aid and Growth in Fragile States. WIDER, diskusní příspěvek č. 2008/03. Helsinky: World Institute for Development Economics Research.


Morrissey, O. 2001. „Does Aid Increase Growth?“ Progress in Development Studies 1 (1): 37-50.

OECD. DAC Statistics Online Database. http://stats.oecd.org/qwids/ (ověřeno k 25. srpnu 2009). OECD/DAC. 2007. Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. Paříž: OECD.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 1.2

Reynal-Querolová, M. 2009. Fragility and Conflicts. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Baliamoune-Lutzová, M. a M. McGillivray. 2008. State Fragility–Concept and Measurement. Studie č. 2008/44. Helsinky: World Institute for Development Economics Research.

Stewart, P. 2007. „‚Failed‘“ States and Global Security: Empirical Questions and Policy Dilemmas.“ International Studies Review 9: 644-662.

Bourguignon, F., A. Bénassy-Quéréová, S. Dercon, A. Estache, J. W. Gunning, R. Kanbur, S. Klasen, S. Maxwell, J.-P. Platteau a A. Spadaro. 2008. Millennium Development Goals at Midpoint: Where Do We Stand and Where Do We Need to Go? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Stewartová, F. a G. Brown. 2009. Fragile States. Pracovní studie č. 51. Oxford: Centre for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity. Studdardová, K. 2004. „War Economies in a Regional Context: Overcoming the Challenges of Transformation.“ IPA Policy Report. New York: International Peace Academy.

Collier, P. 2009. Wars, Guns, and Votes. New York: HarperCollins Publishers. Dollar, D. a V. Levinová. 2006. „The Increasing Selectivity of Foreign Aid, 1984–2003.“ World Development 34 (12): 2034–2046.

Světová banka. 2007. Global Monitoring Report 2007 – Confronting the Challenges of Gender Equality and Fragile States. Washington, DC: Světová banka.

Engberg-Pedersen, L., L. Andersenová a F. Stepputat. 2008. Fragile Situations– Current Debates and Central Dilemmas. Zpráva č. 2008:9. Kodaň: Dánský institut pro mezinárodní studia

Světová banka. 2009a. Global Monitoring Report 2009 – A Development Emergency. Washington, DC: Světová banka.

Fielding, D. a G. Mavrotas. 2008. „Aid Volatility and Donor-Recipient Characteristics in ‚Difficult Partnership Countries‘.“ Economica 75: 481–494.

Světová banka. 2009b. Crisis Hitting Poor Hard in Developing World. Tisková zpráva č. 2009/220/EXC. http://go.worldbank.org/PGNOX87VO0 (ověřeno k 21. březnu 2009) Washington, DC: Světová banka.

Guillaumont, P. a S. Guillaumontová Jeanneneyová. 2009. State Fragility and Economic Vulnerability: What Is Measured and Why? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Takeyh, R. a N. Gvosdev. 2002. „Do Terrorist Networks Need a Home?“ The Washington Quarterly 25 (3): 97–108.

Chhotrayová, V. a D. Hulme. 2009. „Contrasting Visions for Aid and Governance in the 21st Century: The White House Millennium Challenge Account and DFID’s Drivers of Change.“ World Development 37 (1): 36–49.

The Guardian. 2007. Hundreds of thousands of women raped for being on the wrong side. 12. listopadu 2007. UNDP. 2001. Human Development Report 2001 – Somalia. New York: UNDP.

Kaplan, S. 2008. Fixing Fragile States–A New Paradigm for Development. Westport: Praeger Security International.

UNDP. 2008. Human Development Report 2008. New York: UNDP. UNHCR. 2009. 2008 Global Trends - Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons. Ženeva: UNHCR.

Levinová, V. a D. Dollar. 2005. The Forgotten States: Aid Volumes and Volatility in Difficult Partnership Countries (1992–2002). Souhrnný příspěvek pro fórum DAC Learning and Advisory Process in Difficult Partnership. Oxford: Oxford Policy Management.

UNHCR. 2009. Statistická on-line databáze obyvatel. Ženeva: UNHCR. UNODC. 2007. Cocaine Trafficking in West Africa. The threat to stability and development (with special reference to Guinea-Bissau). Vídeň: UNODC.

OECD/DAC. 2006. Fragile States: Policy Commitment and Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. Schůzka DAC na nejvyšší úrovni, 5. až 6. prosince.

UNODC. 2009. Transnational Trafficking and the Rule of Law in West Africa: A Threat Assessment. Vídeň: UNODC.

OECD/DAC. 2008. Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations– From Fragility to Resilience. Paříž: OECD.

WILPF. 2006. 1325 Peacewomen E-News 77 (23. května). Zoellick, R. B. 2008. „Fragile States: Securing Development.“ Survival 50 (6): 67–84.

Rada Evropské unie. 2007. Council Conclusions on an EU Response to Situations of Fragility. 2831. schůze Rady pro vnější vztahy, 19. až 20. listopadu, Brusel.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 1.1 Clemens, M., S. Radelet a R. Bhavnani. 2004. Counting Chickens when they Hatch: The Short-term Effect of Aid on Growth, Centrum pro globální rozvoj, pracovní studie č. 44, Washington DC: Centrum pro globální rozvoj.

ZDROJE POUŽITÉ V KAPITOLE 2

Feeny, S. a M. McGillivray. 2009. „Aid Allocation to Fragile States: Absorptive Capacity Constraints.“ Journal of International Development 21 (5): 618-632.

Africká rozvojová banka. 2009. African Development Report 2008/2009. Tunis: Africká rozvojová banka.

Adam, C. a S. O’Connell. 1999. „Aid, Taxation and Development in Sub-Saharan Africa.“ Economics and Politics 11 (3): 225–54.

134


Zdroje

Aksoy, M. A., Isik-Dikmeliková, A., 2008, Are low food s pro-poor? Net food buyers and sellers in low-income countries, Světová banka, politická pracovní studie, série č. 4642, Washington DC: Světová banka.

Světová banka. Demographic and Health Surveys. Různé roky a země. Světový potravinový program. 2009. World Hunger Series–Hunger and Markets. Řím: WFP.

Collier, P. 2009. The Political Economy of Fragile States and Implications for European Development Policy. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Tilly, C. 1990. Coercion, Capital and European States, AD 990–1992. Cambridge: Blackwells.

Dessus, S., 2008, The short and longer term potential welfare impact of global commodity inflation in Tanzania, Světová banka, politická pracovní studie č. 4760, Washington DC: Světová banka.

UNCTAD. 2008. Handbook of Statistics. On-line databáze. http://www.unctad.org/ Templates/Page.asp?intItemID=1890 (ověřeno k 3. březnu 2009)

FAO, 2009, Crop Prospects and Food Situation, 3. července 2009, Řím: FAO.

UNCTAD. 2009. Economic Development in Africa–Report 2009. Strengthening Regional Economic Integration for Africa’s Development. New York a Ženeva: UNCTAD.

FAO. 2008a. The State of Food Insecurity in the World: High Food Prices and Food Security–Threats and Opportunities. Řím: FAO.

UNDP. 2008. Human Development Indices. A Statistical Update 2008. New York: Rozvojový program OSN.

FAO. 2008b. Soaring Food Prices: Facts, Perspectives, Impacts and Actions Required HLC/08/INF/1. Informační dokument pro konferenci na vysoké úrovni o celosvětovém zabezpečení dodávek potravin World Food Security: The Challenges of Climate Change and Bioenergy, 3. až 5. června, Řím.

Volkerink, B. 2009. Tax Policy in Sub-Saharan Africa. A survey of issues for a number of countries. Pracovní studie č. 2009-01, Centrum pro daně a veřejnou správu, Univerzita v Utrechtu. WHO. 2008. WHO Statistical Information System Online Database. www.who.int/ whosis/en/index.html (ověřeno k 23. červnu 2009). Ženeva: WHO.

Fitoussi, J. P., A. Sen a J. E. Stiglitz. 2009. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/ documents/rapport_anglais.pdf (ověřeno k 29. září 2009).

Wodon, Q. a H. Zaman. 2008. Rising Food Prices in Sub-Saharan Africa: Poverty Impact and Policy Responses. Politická pracovní studie č. 4738. Washington, DC: Světová banka.

Guillaumont, P. a S. Guillaumontová Jeanneneyová. 2009. State Fragility and Economic Vulnerability: What is Measured and Why? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009. Gupta, S. a S. Tareq. 2008. „Mobilizing Revenues.“ Finance and Development 45(3): Září.


Chauvet, L. a P. Collier. 2008. „What Are the Preconditions for Turnarounds in Failing States?“ Journal of Peace and Conflict Management 25 (4) 332–348.

Export Board of Zambia. 2007. Exporter Audit Report. Lusaka: Export Board of Zambia. Fraser, A. a J. Lungu. 2007. For Whom The Windfalls: Winners and Losers in the Privatisation of Zambia’s Copper Mines. www.minewatchzambia.com (ověřeno k 20. dubnu 2009).

Ivanic, M. a W. Martin. 2008. Implications of higher global food prices for poverty in low-income countries. Světová banka, politická pracovní studie, série č. 4594, Washington DC: Světová banka. Mezinárodní telekomunikační unie (ITU) 2009, Information Society statistical Profiles 2009 - Africa, připraveno pro regionální přípravné schůze konference ITU World Telecommunication Development Conference 2010.

Fynn, J. a S. Haggblade. 2007. Potential Impact of the Kwacha Appreciation and Proposed Tax Provision of the 2006 Budget Act on Zambian Agriculture. Pracovní studie č. 16. Projekt zajišťování potravin Food Security Project, Národní unie zambijských zemědělců.

MMF. 2009a. Regional Economic Outlook–Sub-Saharan Africa. Duben. Washington DC: Mezinárodní měnový fond.

Green, D. 2009. A Copper-Bottomed Crisis? The Impact of the Global Economy. Meltdown on Zambia. Oxford: Oxfam, cyklostylová kopie.

MMF. 2009b. World Economic Outlook. Duben. Washington DC: Mezinárodní měnový fond.

MMF. 2009. World Economic Outlook–Crisis and Recovery. Washington, DC: MMF. Ndulo, M., D. Mudenda, L. Ingombe a L. Muchimbaová. 2009. Paper 10: Zambia, Global Financial Crisis Discussion Series. Londýn: Institut pro zahraniční rozvoj.

Naudé, W. 2009. Africa and the Global Economic Crisis: A Risk Assessment and Action Guide. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

OECD. 2008. Zambian Economic Outlook. Paříž: OECD.

Ng, F. a M. A. Aksoy. 2008. Who Are the Net Food Importing Countries?. Světová banka, politická pracovní studie č. 4457, Světová banka, Washington, DC.

Reuters. 2009. Zambia - at sixes and sevens over mineral policy?, http://www. minesandcommunities.org/article.php?a=9198 (ověřeno k 23. červnu 2009)

OECD a AfDB. 2009. African Economic Outlook. Paříž: OECD.

Weeks, J. 2008. Economics Effects of Copper Prices on the Zambian Economy: Exchange Rate Regime and Kwacha Appreciation. Příspěvek přednesený na Mezinárodním workshopu o výzvách a vyhlídkách komoditních trhů v globálním hospodářství - Workshopu na památku Alfreda Maizelse. School of Oriental and African Studies, 19. až 20. září, Londýn.

OECD. 2009. Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States – Annual Report 2008. Paříž: OECD. Reisen, H. 2007. Is China Actually Helping Improve Debt Sustainability in Africa?. G-24, politický spis č. 9, Washington DC: Mezivládní skupina dvaceti čtyř (G24).

Weeks, J., V. Seshamani, A. C. K. Mukungu a S. Patelová. 2007. Kwacha Appreciation 2005-2006: Implications for the Zambian Economy. Zpráva připravená pro Rozvojový program OSN, Lusaka.

Sarris, A. a G. Rapsomanikis. 2009. Agricultural Food Commodity Markets and Vulnerability of African Economies. Příspěvek přednesený na workshopu ERD, 17. až 18. března, Cambridge. SIPRI. 2008. SIPRI Arms Transfers Database. www.sipri.org (ověřeno k 2. srpnu 2009). Stockholm: Stockholmský mezinárodní ústav pro otázky míru.


Statistický úřad při UNESCO. 2008. Correspondence on education expenditure data. Prosinec 2008. Organizace spojených národů pro vzdělání, vědu a kulturu, Montreal.

Acemoglu, D., S. Johnson a J. A. Robinson. 2001. „The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation.“ American Economic Review 91 (5): 1369– 1401.

Stürmer, M. 2008. Financing for Development: Increasing Government Revenues from the Extractive Sector in Sub-Saharan Africa. Brífink. Entwicklungspolitik / German Development Institute, Bonn.

Andersonová, L. 2004. „Antiquated Before They Can Ossify: States That Fail Before They Form.“ Journal of International Affairs 58 (1): 1–16.

Světová banka. 2008a. World Development Indicators. Washington DC: Světová banka.

Angeles, L. a K. C. Neanidis. 2009. „Aid Effectiveness: The Role of the Local Elite.“ Journal of Development Economics 90: 120–134.

Světová banka. 2008b. African Development Indicators 2007. Washington DC: Světová banka.

Barfield, T. J. 1993. The Nomadic Alternative. Englewood Cliffs: Prentice Hall. EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

135

R O Z V O J I


Zdroje

Bayart, J.-F. 1999. „The ‚Social Capital‘ of the Felonious State.“ in The Criminalization of the State in Africa, ed. J.-F. Bayart, S. Ellis a B. Hibouová. Bloomington: Indiana University Press.

Robinson, J. A. 2002. States and Power in Africa Jeffrey I. Herbst: A Review Essay. Journal of Economic Literature 40 (2): 510–519. Tilly, C. 1990. Coercion, Capital and European States, AD 990–1990. Cambridge: Blackwells.

Bertoli, S. a E. Ticci. 2009. The Fragile Consensus on Fragility. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

UNECA. 2007. Relevance of African Traditional Institutions of Governance. Addis Abeba: UNECA.

Briscoe, I. 2008. „The EU Response to Fragile States.“ European Security Review 42: 7-10. Cammacková, D., D. McLeodová, A. Rocha-Menocalová a K. Christiansenová. 2006. Donors and the ‚Fragile Sates‘ Agenda: A Survey of Current Thinking and Practice. Zpráva předložená Japonské agentuře pro mezinárodní spolupráci. Londýn: Institut pro zahraniční rozvoj.

Wallerstein, I. 1975. „Class-Formation in the Capitalist World-Economy.“ Politics Society 5: 367–375.

Clapham, C. 1996. Africa and the International System: The Politics of State Survival. Cambridge: Cambridge University Press.

ZDROJE POUŽITÉ V KAPITOLE 4 Alinovi, L. a L. Russo. 2009. Features of Food Systems and Food Insecurity in Fragile States: Policy Implications. Příspěvek přednesený na workshopu k ERD „Potravinová krize a rozvojový potenciál zemědělského sektoru v nestabilních zemích“, 17. až 18. března, Cambridge.

Collier, P. 2009a. Wars, Guns, and Votes–Democracy in Dangerous Places, New York: HarperCollins Publishers. Collier, P. 2009b. The Political Economy of Fragile States and Implications for European Development Policy. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Barbieriová, K. a R. Reuveny. 2005. „Economic Globalization and Civil War.“ The Journal of Politics 67(4): 1228–1247.

Dollar, D. a V. Levinová. 2006. „The Increasing Selectivity of Foreign Aid, 1984–2003.“ World Development 34 (12): 2034–2046.

Benson, T. 2008. An Assessment of the Likely Impact on Ugandan Households of Rising Global Food Prices: A Secondary Data Analysis. Zpráva pro Světový potravinový program, UNICEF a Organizaci pro výživu a zemědělství. Washington, DC: Mezinárodní institut pro výzkum potravy.

Easterly, W. E. 2000. Can Institutions Resolve Ethnic Conflict? Světová banka, politická pracovní studie č. 2482, Světová banka, Washington, DC. Englebert, P. a D. M. Tull. 2008. „Postconflict Reconstruction in Africa–Flawed Ideas about Failed States.“ International Security 32 (4): 106–139.

Bussmanová, M., G. Schneider a N. Wiesehomeierová. 2005. „Foreign Economic Liberalization and Peace: The Case of Sub-Saharan Africa.“ European Journal of International Relations 11 (4): 551–579.

Herbst, J. 2000. States and Power in Africa. Princeton: Princeton University Press.

Collier, P. a A. J. Venables. 2009. Natural Resources and State Fragility. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Kaplan, S. 2009. Enhancing Resilience in Fragile States. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Collier, P., V. L. Elliottová, H. Hegre, A. Hoefflerová, M. Reynol-Querol a Sambanis, N. 2003. Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy. New York: Oxford University Press.

Lange, M. K. 2004. „British Colonial Legacies and Political Development.“ World Development 32 (6): 905–922. Lugard, F. 1922. The Dual Mandate in British Tropical Africa. Londýn: W. Blackwood and Sons. Lulingová, V. 1997. „Come Back Somalia? Questioning a Collapsed State.“ Third World Quarterly 18 (2): 287–302.

Cotula, L., S. Vermeulenová, R. Leonardová a J. Keeley. 2009. Land Grab or Development Opportunity? Agricultural Investment and International Land Deals in Africa. Řím/ Londýn: Organizace pro výživu a zemědělství OSN (FAO), Mezinárodní fond pro zemědělský rozvoj (IFAD) a Mezinárodní ústav pro životní prostředí a rozvoj (IIED).

Mamdani, M. 1996. Citizen and Subject–Contemporary Africa and the Legacy of Late Colonialism. Londýn: James Currey.

DFID. 2001. The Causes of Conflict in Sub-Saharan Africa. Rámcový dokument. Londýn: DFID.

Myrdal, G. 1972. Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations. Londýn: Allen Lane.

Dixit, A. 1989. „Entry and Exit Decisions under Uncertainty.“ Journal of Political Economics 97 (1989): 620–638.

Newburyová, C. 1998. Ethnicity and the Politics of History in Rwanda. Africa Today 45 (1), str. 7–24.

Floresová, M. 2004. Conflict, Rural Development and Food Security in West Africa. ESA, pracovní studie č. 04-02. Řím: FAO.

North, D. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press.

Fosu, A. K. 2009. „Inequality and the Impact of Growth on Poverty: Comparative Evidence for Sub-Saharan Africa.“ Journal of Development Studies 45 (5): 726–745.

Nunn, N. 2007. „Historical Legacies: A Model Linking Africa’s Past to Its Current Underdevelopment.“ Journal of Development Economics 83 (1): 157–175.

Gissingerová, R. a N. L. Gleditsch. 1999. „Globalization and Conflict: Welfare, Distribution, and Political Unrest.“ Journal of World-Systems Research 5 (2): 327–365.

Nunn, N. 2008. „The Long-Term Effects of Africa’s Slave Trades.“ The Quarterly Journal of Economics 123 (1): 139–176.

GRAIN. 2008. Seized: The 2008 land grab for food and financial security. http://www. grain.org/landgrab/ (ověřeno k 11. květnu 2009).

Nunn, N. a D. Puga. 2009. Ruggedness: The Blessing of Bad Geography in Africa. Národní úřad pro hospodářský výzkum, pracovní studie č. 14918. Cambridge: Národní úřad pro hospodářský výzkum.

Chauvet, L., P. Collier a A. Hoefflerová. 2007. The Cost of Failing States and the Limits to Sovereignty. Studie 2007/30. Helsinky: UNU-WIDER. Isham, J., L. Pritchett, M. Woolcock, a G. Busbyová. 2005. „The Varieties of Resource Experience: Natural Resource Export Structures and the Political Economy of Economic Growth.“ World Bank Economic Review 19 (2): 141–174.

Nunn, N. a Wantchekon, L. 2009. The Slave Trade and the Origins of Mistrust in Africa. Národní úřad pro hospodářský výzkum, pracovní studie č. 14783. Cambridge: Národní úřad pro hospodářský výzkum.

Larrain, P. a J. Tavares. 2007. Can Openness Deter Corruption? The Role of Foreign Direct Investment. CEPR, pracovní studie č. 6488. Londýn: CEPR.

Paris, R. 2002. „International Peacebuilding and the ‚Mission Civilisatrice‘.“ Review of International Studies 28 (4): 637–656. Putnam, R. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press.

Maconahie, R. 2008. New agricultural frontiers in post-conflict Sierra Leone? Exploring institutional challenges for wetland management in the Eastern Province. Pracovní studie č. 24, Manchester: Brooks World Poverty Institute.

Ranger, T. 1983. „The Invention of Tradition in Colonial Africa.“ in The Invention of Tradition, ed. E. Hobsbawm a T. Ranger. Cambridge: Cambridge University Press.

Martin, P., T. Mayer a M. Thoenig. 2008. „Civil Wars and International Trade.“ Journal of the European Economic Association 6 (2–3): 541–550.

136


Zdroje

Mehlum, H., K. Moene a R. Torvik. 2006. „Institutions and the Resource Curse.“ Economic Journal 116 (508): 1–20.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 4.3 Elhadj, E. 2008. „Saudi Arabia‘s Agricultural Project: From Dust to Dust.“ The Middle East Review of International Affairs 12 (2): 1-12.

Messerová, E. a J. Cohen. 2006. Conflict, Food Insecurity, and Globalization. FCND, diskusní příspěvek 26. Washington, DC: IFPRI.

FAO. 2008. FAOSTAT. http://www.fao.org/economic/ess/food-security-statistics/en/.

Messerová, E., M. Cohen, J. D‘Costaová. 1998, Breaking the Links between Conflict and Hunger. 2020 Diskusní příspěvek. Washington, DC: IFPRI.

Ministerstvo Súdánu, osobní sdělení. Červenec 2009. Nur, E. 2009. Foreign Direct Investment in Sudan (2000–2008): Magnitude, Location, and Allocation. Nepublikovaný dokument.

Nhantumboová, I. a A. Salomaoová. 2009. Biofuels, Land Access and New Business Models for Rural Livelihoods in Africa–The Mozambican Case. Nepublikovaná zpráva. Maputo/Londýn: Centro Terra Viva, Mezinárodní ústav pro životní prostředí a rozvoj.

Reuters. 2008. Saudi Arabia Scraps Wheat Growing to Save Water. 8. ledna. Reuters. 2009. GCC, ASEAN Eye New Trade Bloc Based on Food, Oil. 30. června 2009.

Pantulianoová, S. 2008. „Responding to Protracted Crises: The Principled Model of NMPACT in the Sudan.“ In Beyond Relief: Food Security in Protracted Crises, ed. L. Alinovi, G. Hemrich a L. Russo. Spojené království: Practical Action Publishing, Řím: FAO.

Revengaová, C., J. Brunner, N. Henninger, R. Payne a K. Kassem. 2000. Pilot Analysis of Global Ecosystems: Freshwater Systems. Washington DC: Ústav pro světové zdroje.

Polachek, S., C. Seigle a J. Xiang. 2005. Globalization and International Conflict: Can FDI Increase Peace? Pracovní studie. Newark: Rutgers University.


Pons-Vignon, N. a H. B. Solignac Lecomte. 2004. Land, Violent Conflict and Development. Rozvojové centrum OECD, pracovní studie č. 233. Paříž: Rozvojové centrum OECD.

Alinovi, L. a L. Russo. 2009. Features of Food Systems and Food Insecurity in Fragile States: Policy Implications. Příspěvek přednesený na workshopu ERD, 17. až 18. března, Cambridge.

Reynal-Querolová, M. 2009. Fragility and Conflicts. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Alinovi, L., E. Mane a D. Romano. 2009. Measuring Household Resilience to Food Insecurity: Application to Palestinian Households. Příspěvek přednesený na konferenci ERD, 21. až 23. května, Akkra.

Robinson, J. A. 2009. Botswana as a Role Model for Country Success. Studie č. 2009/04, Helsinky: UNU-WIDER.

Engberg-Pedersen, L., L. Andersenová a F. Stepputat. 2008. Fragile Situations– Current Debates and Central Dilemmas. Zpráva č. 2008:9. Kodaň: Dánský institut pro mezinárodní studia.

Sachikonye, L. M. 2003. The Situation of Commercial Farm Workers after Land Reform in Zimbabwe. Zpráva pro Farm Community Trust. Londýn: CIIR. Segura-Cayuela, R. 2006. Inefficient Policies, Inefficient Institutions and Trade. Banco de España, pracovní studie 0633. Madrid: Banco de España.

Folke, C. 2006. „Resilience: The Emergence of a Perspective for Social-Ecological Systems Analyses.“ Global Environmental Change 16: 253–267.

Stewartová, F. C. Huangová a M. Wang. 2001. „Internal Wars in Developing Countries: An Empirical Overview of Economic and Social Consequences.“ In War and Underdevelopment, Vol. 1, ed. F. Stewartová, V. Fitzgerald. Oxford: Oxford University Press.

Guillaumont, P. a S. Guillaumontová Jeanneneyová. 2009. State Fragility and Economic Vulnerability: What is Measured and Why? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009. Holling, C. S. 1973. „Resilience and Stability of Ecological Systems.“ Annual Review of Ecology and Systematics 4: 1–23.

Sulle, E. 2009. Biofuels, Land Access and Tenure, and Rural Livelihoods in Tanzania. Tanzania Natural Resources Forum, Mezinárodní ústav pro životní prostředí a rozvoj (IIED). Arusha/Londýn: IIED.

Manor, J. 2007. Aid That Works. Světová banka: Washington, DC.

UNCTAD. 2009. Food Security in Africa: Learning Lessons from the Food Crisis. Ženeva: UNCTAD.

Migdal, J. S. 1988. Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World. Princeton: Princeton University Press.

Vlassenroot, K., S. Ntububaová a T. Raeymaekers. 2006. Food Security Responses to the Protracted Crisis Context of the Democratic Republic of the Congo. Zpráva pro FAO-Food Security Information for Action. Řím: FAO.

Perrings, C. 2006. „Resilience and Sustainable Development.“ Environment and Development Economics 11: 417–427. Spaldingová, N. J. 1996. „State-Society Relations in Africa: An Exploration of the Tanzanian Experience.“ Polity 29 (1): 65–96.

Von Braun, J. a R. S. Meinzen-Dick. 2009. Land Grabbing by Foreign Investors in Developing Countries: Risks and Opportunities. IFPRI, politický spis. Washington, DC: IFPRI.

Stinchcombe, A. 1975. „Social Structure and Politics.“ In Handbook of Political Science, ed. F. I. Greenstein a N. W. Polsby, svazek 3: 557–622, 602. Reading, Mass.: AddisonWesley.

Zhu, B. 2007. Fortune or Evil? The Effects of Inward Foreign Direct Investment on Corruption. Department of Political Science, Columbia University, cyklostylová kopie. New York: Columbia University.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 5.1 Guillaumont, P. a S. Guillaumontová Jeanneneyová. 2009. State Fragility and Economic Vulnerability: What is Measured and Why? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 4.1 The Natural Resource Charter. Ověřeno k 5. říjnu 2009, z www.naturalresourcecharter. org/.

Walker, B., C. S. Holling, S. R. Carpenter, A. Kinzigová. 2004. „Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems.“ Ecology and Society 9 (2): 5.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 4.2 Cotula, L., S. Vermeulenová, R. Leonardová a J. Keeley. 2009. Land Grab or Development Opportunity? Agricultural Investment and International Land Deals in Africa. Řím/ Londýn: Organizace pro výživu a zemědělství OSN (FAO), Mezinárodní fond pro zemědělský rozvoj (IFAD) a Mezinárodní ústav pro životní prostředí a rozvoj (IIED).

ZDROJE POUŽITÉ V KAPITOLE 6 Africká rozvojová banka. 2009a. An Update on the Impact of the Financial Crisis on African Economies. Dokument připravený ke schůzi C-10, 11. března, Dar es Salaam, Tanzanie.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

137

R O Z V O J I


Zdroje

Africká rozvojová banka. 2009c. Africa and the Global Economic Crisis: Strategies for Preserving the Foundations of Long-term Growth. Příspěvek připravený k výročním schůzím Africké rozvojové banky za rok 2009, 13. až 14. května 2009, Dakar.

ODI. 2009a. A Development Charter for the G-20. Podkladový dokument, březen 2009. Londýn: ODI. ODI. 2009b. The Global Financial Crisis and Developing Countries: Synthesis of the Findings of 10 Country Case Studies. Pracovní studie 306. Londýn: ODI.

Arbache, J. S. a J. Page. 2008. „Africa‘s Recent Growth Robust?“ Série pracovních studií o africkém regionu. Washington DC: Světová banka.

OECD. 2008. Monitoring Resource Flows to Fragile States: 2007 Report. Úřad pro rozvojovou spolupráci. Paříž: OECD.

Berman, N. a P. Martin. 2009. The Vulnerability of Sub-Saharan Africa to the Financial Crisis: The Case of Trade. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

OECD. 2009a. DAC Report on Aid Predictability – Survey on Donors’ Spending Plans 2009-2011. Paříž: OECD.

Bertoli, S., G. A. Cornia a F. Manaresi. 2007. „Aid Performance and Its Determinants: A Comparison of Italy with the OECD Norm.“ BNL Quarterly Review 60 (242): 271-321.

OECD. DAC: Statistická on-line databáze. http://stats.oecd.org/qwids/ (ověřeno k 22. dubnu 2009).

Bonassiová, C., G. Giovannettiová a G. Ricchiuti. 2006. „The Effects of FDI on Growth and Inequality.“ In Pro Poor Macroeconomics–Potential and Limitations, ed. G. A. Cornia. Houndmills Basingstoke Hampshire: Palgrave Macmillan.

One. 2009. The Data Report 2009–Monitoring the G8 Promise to Africa. http://one. org/international/datareport2009/downloads.html (ověřeno k 13. červenci 2009).

Brückner, M. a A. Ciccone. 2007. „Growth, Democracy, and Civil War.“ UPF, Pracovní studie č. 1053. Barcelona.

Ratha, D. 2006. Leveraging Remittances for Development. Příspěvek přednesený na konferenci o migraci, obchodu a rozvoji. Dallas: Federální rezervní systém.

Bugamelli, M. a F. Paternò. 2006. „Workers’ Remittances and Current Account Reversals.“ Hospodářská studie č. 573. Řím: Bank of Italy.

Ratha, D. a S. Mohapatra. 2009. „Revised Outlook for Remittance Flows 2009–2011: Remittances Expected to Fall by 5 to 8 Percent in 2009.“ Spis o migraci a rozvoji 9. Washington, DC: Světová banka.

Calí M. a S. Dell’Erba. 2009. „The Global Financial Crisis and Remittances.“ Pracovní studie 303. Londýn: ODI.

Ratha, D. a W. Shaw. 2007. „South-South Migration and Remittances.“ Pracovní studie č. 102. Washington, DC: Světová banka.

Chenová, S. a M. Ravallion. 2009. „The impact of the global financial crisis on the world’s poorest.“ Vox. http://www.voxeu.org/index.php?q=node/3520 (ověřeno k 21. květnu 2009).

Round, J. I. a M. Odedokun. 2004. „Aid Effort and Its Determinants.“ International Review of Economics and Finance 13 (3): 293–309.

Ciccone, A. 2008. „Transitory Economic Shocks and Civil Conflict.“ Diskusní příspěvek č. 7083. Londýn: CEPR.

Sanderová, C. a S. M. Maimbo. 2005. „Migrant Remittances in Africa: A Regional Perspective in Remittances.“ In Development Impact and Future Prospects, ed. S. M. Maimbo a D. Ratha. Washington, DC: Světová banka.

Cotula, L., S. Vermeulenová, R. Leonardová a J. Keeley. 2009. Land Grab or Development Opportunity? Agricultural Investment and International Land Deals in Africa. Londýn/ Řím: IIED/FAO/IFAD.

Strauss-Kahn, D. 2009. „Economic Stability, Economic Cooperation, and Peace–The Role of the IMF.“ Poznámky na Celosvětovém summitu o tvůrčím vůdcovství, 23. září, New York.

Dixit, A. 1989. „Hysteresis, Import Penetration, and Exchange Rate Pass-Through.“ Quarterly Journal of Economics 104 (2): 205–228.

UNCTAD. 2009. Assessing the Impact of the Current Financial and Economic Crisis on Global FDI Flows. Ženeva: UNCTAD.

Eichengreen, B. a K. H. O’Rourke. 2009. „A Tale of Two Depressions.“ http://www.tek. org.tr/dosyalar/VOX-74.doc (ověřeno k 13. července 2009).

UNRISD. 2006. „Political and Social Economy of Care.“ www.unrisd.org/80256B3C005 BB128/%28httpProjects%29/37BD128E275F1F8BC1257296003210EC?OpenDocume nt (ověřeno k 25. červenci 2009).

Fosu, A. K. a W. A. Naudé. 2009. „The Global Economic Crisis: Towards Syndrome-Free Recovery for Africa.“ Příspěvek připravený pro doprovodný program „Zotavování z celosvětové krize – úsilí o akční plán pro Afriku a nejméně rozvinuté země“ na konferenci OSN „Světová finanční a hospodářská krize a její dopad na rozvoj“, 25. června, New York.

Světová banka. 2009a. „Protecting Progress: The Challenge Facing Low Income Countries in the Global Recession.“ Podkladový dokument připravený pracovníky Světové banky k setkání G-20, 24. až 25. září, Pittsburgh.

Friedman, J. a N. Schady. 2009. „How many more infants are likely to die in Africa as a result of the global financial crisis?“ Světová banka, politická pracovní studie č. 5023, Washington DC: Světová banka. Global Trade Atlas. 2009. On-line databáze http://www.gtis.com/gta/ (ověřeno k 22. červnu 2009)

Světová banka. 2009b. „Swimming Against the Tide: How Developing Countries Are Coping With the Global Crisis.“ Podkladový dokument připravený pracovníky Světové banky k setkání ministrů financí G-20 a k setkání guvernérů centrálních bank, 13. až 14. března, Horsham, Spojené království.

Kasekende, L., L. Ndikumana a T. Rajhi. 2009. Impact of the Global Financial and Economic Crisis on Africa. Série pracovních studií č. 96, Tunis: Africká rozvojová banka.

Světová banka. 2009c. World Development Indicators 2009. Washington, DC: Světová banka.

IDS. 2008. Voices from the South–The Impact of the Financial Crisis on Developing Countries. Brighton: Institute of Development Studies.

Světová banka. 2009d. „In Africa, ‚Poverty Has A Female Face.‘“ http://go.worldbank. org/HBLTTGNP00 (ověřeno k 27. červenci 2009).

MMF. 2008. World Economic Outlook–Global Economic Slump Challenges Policies. Washington, DC: MMF.

OECD. 2009b. OECD Economic Outlook No. 85, červen, Paříž: OECD. Africká rozvojová banka. 2009b. African Development Report 2008/2009. Tunis: Africká rozvojová banka.

MMF. 2009a. World Economic Outlook–Crisis and Recovery. Washington, DC: MMF. MMF. 2009b. Regional Economic Outlook–Sub-Saharan Africa. Washington, DC: MMF.

Allen, F. a G. Giovannettiová. 2009. The impact of the 2008-09 financial crisis on fragile countries in Sub-Saharan Africa. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

MMF. 2009c. The Implications of the Global Financial Crisis for Low-Income-Countries. Washington, DC: MMF. Maimbo, S. M. a D. Ratha. 2005. Remittances–Development Impact and Future Prospects. Washington, DC: Světová banka.


Miguel, E., S. Satyanath a E. Sergenti. 2004. „Economic Shocks and Civil Conflicts: An Instrumental Variables Approach.“ Journal of Political Economy 112(4): 725–753.

Engle R. F., G. M. Gallo a M. Velucchiová. 2008. A MEM-Based Analysis of Volatility Spillovers in East Asian Financial Markets. Série pracovních studií Dipartimento di Statistica „G. Parenti“ č. 2008-09. Florencie, Itálie: Univerzita ve Florencii.

Naudé, W. 2009. Africa and the Global Economic Crisis: A Risk Assessment and Action Guide. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Giovannettiová, G. a M. Velucchiová. 2009. African Financial Markets – A Spillover Analysis of Shocks. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009. 138


Zdroje



Alves, P. a P. Draper. 2007. „Introduction: China’s Growing Role in Africa.“ In China in Africa: Mercantilist Predator, or Partner in Development?, ed. G. le Pere. Midrand, Jižní Afrika. Jižní Afrika: Institute for Global a South African Institute of International Affairs.

Brachetová, J. a H. Wolpe. 2005. Conflict-Sensitive Development Assistance: The Case of Burundi. Studie o společenském rozvoji č. 27. Washington, DC: Světová banka.

Brautigamová, D. 2008. China’s African Aid–Transatlantic Challenges. Washington: German Marshall Fund of the United States.

Cahen, M. 2005. „Success in Mozambique?“ In Making States Work: State Failure and the Crisis of Governance, ed. S. Chesterman, M. Ignatieff a R. Thakur. Tokyo: United Nations University Press.

Brown, K. a Z. Chun. 2009. China in Africa–Preparing for the Next Forum on China Africa Cooperation. Londýn: Chatham House Briefing Note.

Caplan, R. 2005. International Governance of War-Torn Territories: Rule and Reconstruction. Oxford: Oxford University Press.

Centrum pro čínská studia (CCS). 2008. How China Delivers Development Assistance to Africa. Připraveno pro Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj (DFID), Peking.

Castillejo, C. 2008. Strengthening Women’s Citizenship in the Context of Statebuilding: The Experience of Sierra Leone. Fride, pracovní studie.

Cooková, S. a W. Lam. 2009. The Financial Crisis and China: What Are the Implications for Low Income Countries? The Institute of Development Studies, Sussex: cyklostylová kopie.

Fritzová, V., A. Rocha-Menocalová. 2007. Understanding State-Building from a Political Economy Perspective: An Analytical and Conceptual Paper on Processes, Embedded Tensions and Lessons for International Engagement. Zpráva připravená pro týmy DFID pro efektivní a nestabilní státy.

Jacoby, U. 2007. Getting Together: The New Partnership between China and Africa for Aid and Trade. Finance and Development 44(2): 46–49.

GTZ. 2008. State-building in the Context of Fragile Statehood and Poor Government Performance. Lessons Learnt by German Development Cooperation. Eschborn: GTZ.

Lancasterová, C. 2007. The Chinese Aid System. Esej. Washington: Centrum pro globální rozvoj.

Jütting, J. 2003. Institutions and Development: A Critical Review. Pracovní studie č. 210, Paříž: Rozvojové centrum OECD.

MOFCOM. 2007. China Commerce Yearbook 2007, Peking: Ministerstvo obchodu.

Kaplan, S. 2008. Fixing Fragile States–A New Paradigm for Development. Westport: Praeger Security International.

Národní statistický úřad ČLR (různé edice). China Statistical Yearbook. Anglická verze. Peking: China Statistics Press.

Kaplan, S. 2009. Enhancing Resilience in Fragile States. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

OECD. 2008a. China–Encouraging Responsible Business Conduct. OECD Investment Policy Review. Paříž: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj.

Keller, E. J. 1991. „The State in Contemporary Africa: A Critical Assessment of Theory and Practice.“ In Comparative Political Dynamics: Global Research Perspectives, ed. D. A. Rustow a K. P. Erickson. New York: HarperCollins Publishers.

OECD. 2008b. Monitoring Resource Flows to Fragile States: 2007 Report. Skupina OECD pro nestabilní státy. Paříž: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. OECD. 2009. Monitoring Resource Flows to Fragile States: 2008 Report, OECD Fragile States Group. Paříž: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj.

Komise pro Afriku. 2005. Our Common Interest: Report of the Commission for Africa. Harmondsworth: Penguin Books.

Pehnelt, G. 2007. The Political Economy of China’s Aid Policy in Africa. Jenské pracovní studie o hospodářství č. 2007/051. Jena.

Mengisteab, K. a C. Daddieh. 1999. State Building and Democratization in Africa: Faith, Hope, and Realities. Westport, Conn: Praeger.

Shinn, D. H. 2008. „Military and Security Relations: China, Africa and the Rest of the World.“ In China into Africa: Trade, Aid and Influence, ed. R. I. Rotberg. Washington DC: Brookings Institution Press.

OECD/DAC. 2007. Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. Paříž: OECD. OECD/DAC. 2008. Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations– From Fragility to Resilience. Paříž: OECD.

Tull, D. 2008. China in Africa: European Perceptions and Responses to the Chinese Challenge. SAIS, pracovní studie v oblasti afrických studií č. 02-08. Washington.

Poulignyová, B. 2009. State-Society Relations and Intangible Dimensions of State Resilience and State Building: A Bottom-up Perspective. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Woodsová, N. 2008. „Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance.“ International Affairs 84(6): 1205–1221.

Rocha-Menocalová, A. 2009. „State-Building for Peace“–A New Paradigm for International Engagement in Post-Conflict Fragile States? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 6.3 De Weerdt, J. 2009. „Moving out of Poverty in Tanzania: Evidence from Kagera.“ Journal of Development Studies, vydání se připravuje.

UNECA 2007. Relevance of African Traditional Institutions of Governance, Addis Abeba: UNECA.

Harrowerová, S. a J. Hoddinnot. 2005. „Consumption Smoothing in the Zone Lacustre, Mali.“ Journal of African Economies 14 (4): 489–519.

Whaites, A. 2008. States in Development: Understanding State-Building. DFID, pracovní studie. Londýn: DFID.

Hoogeveen, H. 2003. „Informal Insurance in Rural Zimbabwe.“ Journal of African Economies 11 (2): 249–278. Jensen, R. 2000. „Agricultural Volatility and Investments in Children.“ American Economic Review 90 (2): 399–404.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 7.1 Poulignyová, B. 2009. State-Society Relations and Intangible Dimensions of State Resilience and State Building: A Bottom-up Perspective. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Oduroová, A. D. 2009. Adverse Shocks and Social Protection in Africa: What Role for Formal and Informal Financial Institutions? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009. Sango, D., V. Hoffmanová a L. Christiaensen. 2007. „Risks and Coping Strategies.“ In Rural Household Vulnerability and Insurance Against Commodity Risks. Evidence from the United Republic of Tanzania, ed. L. Christiaensen a A. Sarris. Řím: FAO.


Sarris, A., P. Karfakis a L. Christiaensen. 2007. „The Stated Benefits from Commodity Price and Weather Insurance.“ In Rural Household Vulnerability and Insurance Against Commodity Risks. Evidence from the United Republic of Tanzania, ed. L. Christiaensen a A. Sarris. Řím: FAO.

Menkhaus, K. 2007. „Governance Without Government in Somalia: Spoilers, State Building, and the Politics of Coping.“ International Security 31 (3): 87.

Kaplan, S. 2008. „The Remarkable Story of Somaliland.“ Journal of Democracy 19 (3): 143–157.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

139

R O Z V O J I


Zdroje

Menkhaus, K. 2008. Somalia: A Country in Peril, a Policy Nightmare. ENOUGH, strategický dokument č. 9. Washington, DC: ENOUGH.



Claasen, M. 2008. Just Budgets: Increasing Accountability and Aid Effectiveness through Gender Responsive Budgeting in South Africa. Londýn: One World Action.

Budlenderová, D. a G. Hewitt. 2002. Gender Budgets Make More Cents: Country Studies and Good Practice. Londýn: Sekretariát Commonwealthu.

McConnell, J. 2009. Institution [Un]Building: Decentralising Government and the Case of Rwanda. Příspěvek přednesený na konferenci ERD, 21. až 23. května, Akkra.

Powleyová, E. 2003. Strengthening Governance: The Role of Women in Rwanda’s Transition. Washington, DC: Women Waging Peace. Sharpová, R. 2003. Budgeting for Equity: Gender budget initiatives within a framework of performance oriented budgeting. New York: UNIFEM.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 7.4 Bennet, J., J. Kluyskens, J. Morton a D. Poate. 2009. Mid-term Evaluation of the Joint Donor Team in Juba, Sudan. NORAD jménem vlád Kanady, Dánska, Nizozemska, Norska, Švédska a Spojeného království.


Fentonová, W. 2008. Funding Mechanisms in Southern Sudan: NGO Perspectives. Příspěvek přednesený na fóru nevládních organizací v Jubě, únor.

Autesserreová, S. 2009. „Hobbes and the Congo: Frames, Local Violence, and International Intervention.“ International Organization 63 (2): 249–80.

Haslieová, A. a A. Borchgrevink (2007) International Engagement in Sudan after the CPA: Report on the Piloting of OECD/DAC‘s „Principles for Good International Engagement in Fragile States“ for the Case of Sudan. Studie č. 714. Oslo: Norský ústav mezinárodních vztahů.

Baker, B. 2008. Multi-Choice Policing in Africa. Uppsala, Švédsko: Nordiska Afrikainstitutet. Bakrania, S. a B. Lucas. 2009. The Impact of the Financial Crisis on Conflict and State Fragility in Sub-Saharan Africa. Diskuzní dokument. Governance and Social Development Resource Centre.

Murphy, P. 2007. Managing the Middle Ground in South Sudan’s Recovery from War. Basic service delivery during the transition from relief to development. Zpráva, kterou zadaly DFID Súdán a společný tým dárců v Jubě.

Bilal, S., P. Draper a D. W. te Velde. 2009. Global Financial and Economic Crisis: Analysis of and Implications for ACP-EU Economic Partnership Agreements. ECDPM, diskusní příspěvek č. 92. Maastricht: Evropské centrum pro rozvojové vedení.

Pantulianoová, S., M. Buchanan-Smithová a P. Murphy. 2007. The Long Road Home. Opportunities and Obstacles to the Reintegration of IDPs and Refugees Returning to Southern Sudan and the Three Areas. Studie, kterou zadala HPG. Londýn: ODI.

Brzoska, M. 2006. „Introduction: Criteria for Evaluating Post-Conflict Reconstruction and Security Sector Reform in Peace Support Operations.“ International Peacekeeping 13 (1): 1–13.

Pantulianoová, S., M. Buchanan-Smithová, P. Murphy a I. Moselová. 2008. The Long Road Home. Opportunities and Obstacles to the Reintegration of IDPs and Refugees Returning to Southern Sudan and the Three Areas. Phase II. Conflict, Urbanisation and Land. Studie, kterou zadala HPG. Londýn: ODI.

Carbone, M. 2009. Desperately Seeking Policy Coherence: Aid and Security in the Development Policy of the European Union. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Scanteam. 2007a. Review of Post-Crisis Country Multi Donor Trust Funds. Final report and annexes. Zpráva, kterou zadaly Světová banka, norské Ministerstvo zahraničních věcí a NORAD ve spolupráci s CIDA, nizozemským Ministerstvem zahraničních věcí a DFID. Únor. Oslo: Scanteam.

Clapham, C. 1996. Africa and the International System: The Politics of State Survival. Cambridge: Cambridge University Press. Davisová, L. 2009. Justice-Sensitive Security System Reform in the Democratic Republic of Congo. Brusel: Initiative for Peacebuilding.

Scanteam. 2007b. Review, Sudan Multi-Donor Trust Funds Phase 1. Říjnový návrh zprávy. Říjen. Oslo: Scanteam.

Englebert, P. 2003. Why Congo Persists: Sovereignty, Globalization and the Violent Reproduction of a Weak State. Queen Elizabeth House, série pracovních studií 95. Oxford University, Department of International Development, Oxford.

UNDG/Světová banka. 2006. PCNA Review: Phase One. Případová studie súdánské společné hodnoticí mise (JAM) č. 10.

Englebert, P. a D. M. Tull. 2008. „Postconflict Reconstruction in Africa: Flawed Ideas about Failed States.“ International Security 32 (4): 106–139.

Vaux, T., S. Pantulianoová a S. Srinivasan. 2008. Stability and Development in the Three Areas, Sudan. Zpráva pro řídící výbor britského Ministerstva pro mezinárodní rozvoj. Nepublikována.

Evropský parlament, Rada, Komise. 2006. „The European Consensus“ 2006/C 46/01. Úřední věstník Evropské unie. Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zastoupených v Radě, Evropského parlamentu a Komise o rozvojové politice Evropské unie.


Evropský parlament. 2007. European Parliament resolution on the EU response to situations of fragility in developing countries, P6_TA-PROV(2007)0540

Campbell-Nelson, K. 2008. Liberia Is Not Just a Man Thing: Transitional Justice Lessons for Women, Peace and Security–The Initiative for Peacebuilding. Brusel: International Center for Transitional Justice.

Evropský parlament. 2009. MEPs Hear Karel De Gucht’s Vision of Development Policy. Ref. č.: 20090901IPR60076. Ředitelství pro sdělovací prostředky.

Paris, R. 2004. At War’s End: Building Peace After Civil Conflict. Cambridge, Spojené království: Cambridge University Press.

Fariaová, F. a A. Sherriff. 2009. EU Policies to Address Fragility in Sub-Saharan Africa. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

UNIFEM. 2007. Women Building Peace and Preventing Sexual Violence in Conflict Affected Contexts. A Review of Community Based Approaches. New York: Rozvojový fond OSN pro ženy.

Fariaová, F. a P. Magalhães-Ferreiraová. 2007. Situations of Fragility: Challenges for an European Response Strategy. Maastricht, Nizozemsko: Evropské centrum pro rozvojové vedení a Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais.

UNIFEM a UNDP. 2007. Gender Sensitive Police Reform in Post-Conflict Societies. Politický brífink, Rozvojový fond OSN pro ženy, New York.

Gänzle, S. 2009. Coping with the ‚Security-Development Nexus‘: The European Community’s Instrument for Stability–Rationale and Potential. Studie 47. Bonn: German Development Institute.


Gavas, M. a S. Maxwell. 2009. Options for Architectural Reform in European Development Cooperation. Poznámka o souvislostech. Londýn: Institut pro zahraniční rozvoj.

Powleyová, E. 2003. Strengthening Governance: The Role of Women in Rwanda’s Transition. Washington, DC: Women Waging Peace.

140


Zdroje

Hirschman, A. O. 1963. Journeys toward Progress. Studies in Economic Policy-Making in Latin America. New York: The Twentieth Century Fund.

Vismanová, E. 1998. Cooperation with Politically Fragile Countries: Lessons from EU Support to Somalia. ECDPM, pracovní studie č. 66. Maastricht: Evropské centrum pro rozvojové vedení.

Hirschman, A. O. 1967. Development Projects Observed. Washington, DC: The Brookings Institution.

Vlassenroot, K. 2008. Armed Groups and Militias in Eastern DR Congo. Série přednášek o africké bezpečnosti 5. Švédská agentura pro výzkum obrany a Severský institut afrických studií, Stockholm a Oslo.

Hirschman, A. O. 1981. Essays in Trespassing: Economics to Politics and Beyond. Cambridge: Cambridge University Press.

Vogel, T. 2009. Merger of Afghanistan Office Delayed by Ferrero-Waldner. European Voice, 24. září.

Hirschman, A. O. 1985. A Bias for Hope: Essays on Development and Latin America. Boulder, Col.: Westview Press.

Zürcher, C. 2006. Is More Better? Evaluating External-Led State Building after 1989. Pracovní studie 54. Stanford University, Freeman Spogli Institute for International Studies, Center on Democracy, Development, and the Rule of Law, Palo Alto, Kalif.

Hirschman, A. O. 1995. A Propensity to Self-Subversion. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Hoffmeister, F. 2008. „Inter-Pillar Coherence in the European Union’s Civilian Crisis Management.“ In The European Union and Crisis Management, ed S. Blockmans. Haag, Nizozemsko: Asser Press.


Horn, A., F. Olonisakinová a G. Peake. 2006. „United Kingdom-led Security Sector Reform in Sierra Leone.“ Civil Wars 8 (2): 109–123.

Evropský parlament, Rada, Komise. 2006. „The European Consensus.“ 2006/C 46/01. Úřední věstník Evropské unie. Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zastoupených v Radě, Evropského parlamentu a Komise o rozvojové politice Evropské unie.

Chabal, P. a J.-P. Daloz. 1999. Africa Works: Disorder as Political Instrument. Bloomington, Ind.: Indiana University Press. Jonesová, E. 2009. „Africa and the Economic Crisis: The Case for Greater Flexibility in EPAs.“ Trade Negotiation Insights 8(5) http://ictsd.net/i/news/tni/47678/. (ověřeno k 7. září 2009).

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 8.3 OECD/DAC. 2007. Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. Paříž: OECD.

Koebová, E. 2008. A More Political EU External Action: Implications of the Treaty of Lisbon for the EU‘s Relations with Developing Countries. ECDPM, InBrief 21. Maastricht: Evropské centrum pro rozvojové vedení. Komise Evropských společenství. 2009a. „Room Document“ – Synthesis of the main policy work on fragility currently ongoing at EU level, 19. května 2009, Brusel.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 8.4 Sherriff, A. a K. Barnesová. 2008. Enhancing the EU Response to Women and Armed Conflict with Particular Reference to Development Policy. Studie pro slovinské předsednictví EU. Maastricht: Evropské centrum pro rozvojové vedení.

Komise Evropských společenství. 2007. Towards an EU Response to Situations of Fragility–Engaging in Difficult Environments for Sustainable Development, Stability and Peace. Sdělení Evropské komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, KOM (2007) 643 v konečném znění, 25. října. Brusel.


Komise Evropských společenství. 2009b. Report on Policy Coherence for Development. Zpráva Komise Radě, Evropskému parlamentu a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, KOM (2009) 461 v konečném znění, 17. září, Brusel.

Komise Evropských společenství. 2009. Supporting Developing Countries in Coping with the Crisis. Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, 8. dubna, Brusel.

Melmot, S. 2008. Candide au Congo. L’échec annoncé de la réforme du secteur de sécurité (RSS). Strategický dokument č. 9. Paříž: Institut Française des Relations Internationales.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 8.6 Bartow, K. a A. Schulteis. 2008. Impact of EU’s Agricultural Trade Policy on Smallholders in Africa. Bonn: Germanwatch e.V.

Particip, Cideal–Centro de Investigatión y Cooperación al Desarrollo. Channel Research, South Research. 2008. Evaluation of the EC Aid Channeled Through Civil Society Organisations (CSOs). Freiburg/Madrid/Brusel/Lovaň. http://ec.europa.eu/europeaid/ how/evaluation/evaluation_reports/2008/1259_docs_en.htm (ověřeno k 7. říjnu 2009).

Low, P., R. Piermartiniová a J. Richtering. 2009. „Non-Reciprocal Preference Erosion Arising From MFN Liberalization in Agriculture: What Are the Risks?“ In Trade Preference Erosion: Measurement and Policy Response, ed. B. Hoekman, W. Martin a C. A. Braga. Londýn: Palgrave Macmillan.

Rada Evropské unie. 2007. Council Conclusions on Security and Development. 2831. schůze Rady pro vnější vztahy, 19. až 20. listopadu, Brusel.

Matthews, A. 2008. „The European Union‘s Common Agricultural Policy and Developing Countries: The Struggle for Coherence.“ Journal of European Integration 30 (3): 381–399.

Reno, W. 2003. „The Changing Nature of Warfare and the Absence of State-Building in West Africa.“ In Irregular Armed Forces and their Role in Politics and State Formation, ed. D. E. Davisová a A. W. Pereira. Cambridge: Cambridge University Press.

Oxfam. 2002. Stop the Dumping! How EU Agricultural Subsidies Are Damaging Livelihoods in the Developing World. Londýn: Oxfam International.

Solana, J. 2003. A Secure Europe in a Better World–European Security Strategy. Příspěvek 15895/03, PESC787 přednesený na schůzi Evropské Rady, 12. prosince, Brusel.

Paasch, A. 2008. Devastating Floods–Man Made: European Trade Policy Violates Right to Food in Ghana–Chicken and Tomatoes. Bonn: Germanwatch e.V.

Solana, J. 2009. ESDP@10: What Lessons for the Future? Příspěvek S195/09. Rada Evropské unie, 28. června. Brusel. Tadesse, D. 2009. Africa’s Emerging Global Partnerships: Their Implications for the Continent’s Development Aspirations. Příležitostný příspěvek 189. Pretoria: Ústav pro studium bezpečnosti.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 8.7 Komise Evropských společenství. 2007. Towards an EU Aid for Trade Strategy–The Commission‘s Contribution. Sdělení Evropské komise Radě, Evropskému parlamentu a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. KOM (2007) 163 v konečném znění, 4. dubna, Brusel.

Trefon, T. 2007. Parcours administratifs dans un Etat en faillite. Récits populaires de Lubumbashi (RDC). Africké studie 74. Paříž: L’Harmattan-Cahiers Africains. Trefon, T. ed. 2004. Reinventing Order in the Congo: How People Respond to State Failure in Kinshasa. Londýn: Zed Books.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

141

R O Z V O J I


Zdroje

Komise Evropských společenství. 2009. Supporting developing Countries in Coping with the Crisis–Aid for Trade Monitoring Report 2009. Pracovní dokument útvarů Komise, který je doprovodným dokumentem sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, duben 2009, str. 3.

Fanta, E. 2008. Dynamics of Regional (non-) integration in Eastern Africa. UNU-CRIS, pracovní studie SW-2008/2. Univerzita OSN, Centrum pro srovnávací studia regionální integrace, Bruggy. Gandoisová, H. 2005. Sovereignty as Responsibility, or African Regional Organizations as Norm-setters. Prezentace workshopu Sovereignty and Its Discontents (SAID) na konferenci organizace British International Studies Association (BISA) „Nad rámec svrchovanosti II: Globální regionalismus – Afrika, Severní a Jižní Amerika, Evropa.“ University of Saint Andrews, 19. až 21. prosince, St. Andrews, Spojené království.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 8.8 Baunsgaard, T. a M. Keen. 2005. Tax Revenue and (or?) Trade Liberalization. Pracovní studie WP/05/112. Washington, DC: MMF.

Gartner, D. 2009. Making Africa a Priority in US Foreign Assistance. Brookings Institution, politický spis, 14. září, Washington, DC.

Bilal, S. a C. Stevens (ed.). 2009. The Interim Economic Partnership Agreements between the EU and African States - Contents, challenges and prospects, ECDPM, zpráva o politickém řízení 17, Maastricht: ECDPM.

Kaplan, S. 2006. „West African Integration: A New Development Paradigm?“ The Washington Quarterly 29 (4): 81–97. Magen, A. a L. Morlino. 2008. International Actors, Democratization and the Rule of Law–Anchoring Democracy? Londýn a New York: Routledge.

Brenton, P., M. Hoppe a R. Newfarmer. 2008. Economic Partnership Agreements and the Export Competitiveness of Africa. Politická pracovní studie 4627. Washington, DC: Světová banka.

OECD. 2009. From Fragility to Resilience. Paříž: OECD. OECD/DAC. 2007. Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. Paříž: OECD.

Busse, M., A. Borrmann a H. Grossman. 2004. The Impact of ACP/EU Economic Partnership Agreements on ECOWAS Countries: An Empirical Analysis of Trade and Budget Effects. HWWA–Hamburk: Hamburský institut mezinárodní ekonomiky.

Spilimbergo, A. 2009. „Democracy and Foreign Education“ American Economic Review 99 (1): 528-543.

Delpeuchová, C. 2007. One Minute to Midnight: Is There Still Time to Rethink EPAs? EU Must Reform Trade Arrangements to Promote Development In African, Caribbean, and Pacific Countries. Paříž: Institut d’Etudes Politiques, Groupe d‘Economie Mondiale.

UNCTAD. 2009. Economic Development in Africa–Strengthening Regional Economic Integration for Africa’s Development. New York a Ženeva: Konference OSN o obchodu a rozvoji.

Delpeuchová, C. a G. Harb. 2007. EPAs: Thinking Outside the European Box. ACP Countries Should Refuse to be Rushed into EPAs. Pracovní studie. Paříž: Institut d’Etudes Politiques, Groupe d‘Economie Mondiale.

UNECA. 2004. Assessing Regional Integration in Africa. Addis Abeba: Hospodářská komise OSN pro Afriku.

Sindzingreová, A. 2008. The European Union Economic Partnership Agreements with Sub-Saharan Africa. UNU-CRIS, pracovní studie č. 2008/5.

UNECA. 2006. Assessing Regional Integration in Africa II; Rationalizing Regional Economic Communities. Addis Abeba: Hospodářská komise OSN pro Afriku.

Stevens, C. a J. Kennanová. 2005. EU-ACP Economic Partnership Agreements: The Effects of Reciprocity. Londýn: Institutu rozvojových studií.

Yang, Y. a S. Gupta. 2005. Regional Trade Arrangements in Africa: Past Performance and the Way Forward. MMF, pracovní studie WP/05/36. Mezinárodní měnový fond, Washington, DC.

Stevens, C., M. Meynová, J. Kennanová, S. Bilal, C. Braun-Munzingerová, F. Jeroschová, D. Makhanová a F. Rampa. 2008. The New EPAs: Comparative Analysis of Their Content and the Challenges for 2008. Londýn/Maastricht: Institut pro zahraniční rozvoj/ Evropské centrum pro rozvojové vedení.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 9.2 Benhabib, J. a M. Spiegel. 2005. „Human Capital and Technology Diffusion.“ In Handbook of Economic Growth, ed. P. Aghion a S. Durlauf. Amsterdam: North-Holland.


Docquier, F. a A. Marfouk. 2005. International Migration By Educational Attainment - Release 1.1. aktualizovaná verze vydání 1.0, Světová banka, politická pracovní studie č. 3382 zveřejněná v srpnu 2004, Washington, DC: Světová banka.

Grevi, G., D. Helly a D. Keohane. (ed.) Vydání se připravuje. The European Security and Defence Policy: The First 10 Years, Paříž: Ústav Evropské unie pro studium bezpečnosti, 2009.

Easterly, W. a Y. Nyarko. 2009. „Is the Brain Drain Good for Africa?“ In Skilled Immigration Today: Prospects, Problems, and Policies, ed. J. Bhagwati a G. Hansen. New York: Oxford University Press.

ZDROJE POUŽITÉ V KAPITOLE 9 Bourguignon, F., A. Bénassy-Quéréová, S. Dercon, A. Estache, J. W. Gunning, R. Kanbur, S. Klasen, S. Maxwell, J.-P. Platteau a A. Spadaro. 2008. Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go? Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 9.4 Qobo, M. 2007. Regional Integration, Trade and Conflict in Southern Africa. Mezinárodní ústav pro trvale udržitelný rozvoj, Winnipeg, Man.

Collier, P. 2006. International Political Economy: Some African Applications. Příspěvek připravený pro African Economics Research Consortium. Centre for the Study of African Economies, Oxford University, Oxford, Spojené království. [http://users.ox.ac. uk/~econpco/research/pdfs/AERCPlenary-InternationalPoliticalEconomy-AfricanApps. pdf].

ZDROJE POUŽITÉ V RÁMEČKU 9.5 Boldová T., Collier P., Zeitlin A. 2009. The Provision of Social Services in Fragile States: Independent Service Authorities as a New Modality, Centre for the Study of African Economies, University of Oxford, pracovní studie, Oxford, květen.

Collier, P. 2009a. The Political Economy of Fragile States and Implications for European Development Policy. Podkladový dokument pro Evropskou zprávu o rozvoji 2009.

Easterly W. a T. Pfutze. 2008. „Where Does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid“, Journal of Economic Perspectives 22 (2): 29–52.

Collier, P. 2009b. Wars, Guns, and Votes – Democracy in Dangerous Places. New York: HarperCollins.

Úřad pro spolupráci EuropeAid. 2009. Aide budgétaire dans les situations de fragilité: Annexe méthodologique, červen 2009, Brusel: Úřad pro spolupráci EuropeAid.

Evropský parlament, Rada, Komise. 2006. The European Consensus 2006/C 46/01. Úřední věstník Evropské unie. Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zastoupených v Radě, Evropského parlamentu a Komise o rozvojové politice Evropské unie.

142


Příloha

PŘÍLOHA  OBSAH SVAZKU 1B 1.

PODKLADOVÉ DOKUMENTY PRO EVROPSKOU ZPRÁVU O ROZVOJI 2009

2.

KONZULTAČNÍ POSTUP V RÁMCI EVROPSKÉ ZPRÁVY O ROZVOJI 2009

Allen, F. a G. Giovannettiová, The impact of the 2008-09 financial crisis on fragile countries in Sub-Saharan Africa.

Součástí konzultačního postupu v rámci Evropské zprávy o rozvoji 2009 bylo následujících sedm událostí:

Aryeetey, E., The global financial crisis and domestic resource mobilization in Africa.

1.

Bagayoko-Penoneová, N., Multi-level Governance and Security: the Security Sector Reform Process in the Central African Republic.

Workshop na téma „Rozvoj v kontextu nestability – zaměření na Afriku“, Brusel, Belgie, 6. února 2009.

2.

Workshop na téma „Potravinová krize a rozvojový potenciál zemědělského sektoru v nestabilních zemích“, Cambridge, Spojené království, 17. až 18. března 2009.

3.

Workshop na téma „Transformace politických struktur: Bezpečnost, instituce a mechanismy regionální integrace“, Florencie, Itálie, 16. až 17. dubna 2009.

4.

Konference na téma „Výzvy, které pro rozvojovou politiku představuje nestabilita“, Barcelona, Španělsko, 7. až 8. května 2009.

5.

Konference na téma „Finanční trhy, nepříznivé otřesy a politické reakce v nestabilních zemích“, Akkra, Ghana, 21. až 23. května 2009.

Collier, P., The Political Economy of Fragile States and Implications for European Development Policy.

6.

Konference na téma „Na cestě k Evropské zprávě o rozvoji 2009“, Florencie, Itálie, 21. až 23. června 2009.

Fariaová, F. a Sherriff, A., EU Policies to Address Fragility in Sub-Saharan Africa.

7.

Konference na téma „Boj s nestabilitou v Africe – politická doporučení ERD“, Brusel, Belgie, 4. září 2009.

Barnett, M., State Fragility, the Peacebuilder’s Contract, and the Search for the Least Bad State. Berman, N. a Martin, P., The Vulnerability of Sub-Saharan Africa to the Financial Crisis: The Case of Trade. Bertoli, S. a Ticci, E., The Fragile Consensus on Fragility. Carbone, M., Desperately Seeking Policy Coherence: Aid and Security in the Development Policy of the European Union. Collier, P. a Venables, T., Natural Resources and State Fragility.

Fennellová, S., State Fragility and African Agriculture.

Svazek 1B dokumentuje konzultační postup. Předkládá konečné programy, seznamy účastníků a u událostí č. 1 až 5 také zprávy z konferencí. Prezentace událostí č. 2 až 5 na konferencích a podcasty z událostí č. 3, 4, a 7 lze stáhnout z internetové stránky projektu – http://erd.eui.eu.

Giovannettiová, G. a Velucchiová, M., African Financial Markets: A Spillover Analysis of Shocks. Guillaumont P. a Guillaumontová Jeanneneyová, S., State Fragility and Economic Vulnerability: What is Measured and Why? Harcourtová, W., Gender and Fragility: Policy Responses. Harttgen, K. a Klasen, S., Fragility and MDG Progress: How Useful is the Fragility Concept? Iapadre, L. a Luchettiová, F., Trade Regionalisation and Openness in Africa. Kaplan, S., Enhancing Resilience in Fragile States. Khanová, Z., Gender Responsive Budgeting. Mold, A. a Prizzonová, A., Fragile States, Commodity Booms and Export Performance: An Analysis of the Sub-Saharan African Case. Naudé, W., Africa and the Global Economic Crisis: A Risk Assessment and Action Guide. New Faces for African Development, různí autoři, příspěvky z posterové sekce konference ERD v Akkře, 21. až 23. května 2009. Nkurunziza, J., Why is Burundi’s Financial Sector Not Development-Oriented? Nyarko, Y., EU Policies and African Human Capital Development. Oduroová, A. D., Adverse Shocks and Social Protection in Africa: What Role for Formal and Informal Financial Institutions? Platteau, J. P., Political Instrumentalisation of Islam, Persistent Autocracies, and Obscurantist Deadlock. Poulignyová, B., State-society relations and intangible dimensions of state resilience and state building: a bottom-up perspective. Reynal-Querolová, M., Fragility and Conflicts. Rocha-Menocalová, A. „State-Building for Peace“ - A New Paradigm for International Engagement in Post-Conflict Fragile States? Tschirgiová, N., The Security-Politics-Development Nexus: The Lessons of Statebuilding in Sub-Saharan Africa. Vennesson, P., Büger, C., Coping with Insecurity in Fragility Situations. Verdier, T., Regional Integration, Fragility and the Institution Building: An Analytical Framework Applied to the African Context.

EVROPSKÁ ZPRÁVA

O

143

R O Z V O J I

BOJ S NESTABILITOU V AFRICE PROSAZOVÁNÍ NOVÉHO EVROPSKÉHO PŘÍSTUPU http://erd.eui.eu/

EVROPSKÁ ZPRÁVA


O

R O Z V O J I

BOJ S NESTABILITOU V AFRICE

Recommend Documents