Boeteoplegging door de AFM en DNB: over redelijkheid en functiescheiding

Boeteoplegging door de AFM en DNB: over redelijkheid en functiescheiding mr. C.A. Doets1

1.

Inleiding

Er is inmiddels meer dan vijf jaar verstreken sinds de inwerkingtreding van het nieuwe boetestelsel voor de financiële sector2 en de inwerkingtreding van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (Awb).3 Beide wetswijzigingen zijn van aanzienlijke invloed geweest op het toezicht door de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Nederlandsche Bank N.V. (DNB) op de financiële sector. De herziening van het boetestelsel heeft geleid tot hogere boetes. Na een aanvankelijke overgangsperiode lijken de toezichthouders de door de wetgever gestelde basisbedragen4 steeds vaker daadwerkelijk op te leggen dan wel daar in steeds mindere mate van af te wijken. Verwezen zij naar de recente boete van de AFM gedateerd 20 oktober 2015 aan ABN AMRO van € 2.000.000 en de boete van DNB van 17 december 2014 aan Delta Lloyd Leven van € 22.800.000.5 De inwerkingtreding van de Vierde tranche Awb heeft mogelijk gemaakt dat feitelijk leidinggevenden kunnen worden bestraft door middel van een

1. 2.

3.

4.

5.

Andries Doets is partner bij Finnius advocaten te Amsterdam. Wet van 18 juli 2009 tot wijziging van de in de Wet op het financieel toezicht en enige andere wetten opgenomen regels met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete (Wet wijziging boetestelsel financiële wetgeving), Stb. 2009, 327. Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht), Stb. 2009, 264, en Wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Aanpassingswet vierde tranche Awb), Stb. 2009, 265. Te weten: € 10.000, € 500.000 en € 2.000.000. Deze bedragen kunnen op basis van de zogenoemde boeterichtsnoeren (duur en ernst van de overtreding en verwijtbaarheid van de overtreder) naar boven of beneden worden aangepast. In geval van hoger wederrechtelijk verkregen voordeel kan een hoger bedrag worden opgelegd. Zie art. 1:81 Wet op het financieel toezicht. Tot slot kan bijstelling naar beneden plaatsvinden op basis van de algemene evenredigheid en draagkracht. Deze boete is door de bestuursrechter bevestigd (Rb. Rotterdam 31 juli 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:5635, JOR 2015/268, m.nt. J.A. Voerman).

Nr. 5/6 december 2015

bestuurlijke boete, al dan niet naast de rechtspersoon die adressaat is van de overtreden norm. Op basis van art. 5:1 lid 3 Awb is art. 51 Wetboek van Strafvordering van overeenkomstige toepassing: ook de bestuursrechter buigt zich inmiddels dus, net als de strafrechter, over de toepassing van de Slavenburg-criteria.6 De genoemde ontwikkelingen bevestigen het belang van rechtsbescherming tegen bestuurlijke boetes door de AFM en DNB. Hieronder volgen enige observaties uit de praktijk met betrekking tot de volgende onderwerpen: de redelijkheidstoetsing bij het bestraffen van feitelijk leidinggevenden en de vraag of de functiescheiding binnen de AFM en DNB bij boeteoplegging adequaat functioneert.7 Daaraan voorafgaand zal kort worden stilgestaan bij het onderscheid tussen bestraffing via het strafrecht en het bestuursrecht. Tot slot zullen enige aanbevelingen worden gedaan.

2.

Onderscheid strafrecht en bestuursrecht vervaagt

Aangezien een bestuurlijke boete kwalificeert als een criminal charge als bedoeld in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dient de rechtsbescherming tegen bestuurlijke boetes vergelijkbaar te zijn met de rechtsbescherming die een verdachte geniet in een strafrechtelijke procedure. Aan dit onderwerp wordt al langer de nodige aandacht besteed in de literatuur.8 Sommige auteurs

6.

7.

8.

Ook functioneel daderschap komt in de bestuursrechtelijke jurisprudentie inmiddels aan de orde (zie CBb 12 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:150, RF 2015/17). Zie over feitelijk leidinggeven verder hieronder. Opgemerkt zij dat de auteur in een aantal hieronder genoemde zaken als gemachtigde is opgetreden van appellanten, in procedures tegen een boeteoplegging door DNB of de AFM. Aangezien deze bijdrage is gebaseerd op praktijkervaringen, kan het onderstaande niet van die rol worden los gezien. Zie recentelijk onder meer: R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraf fing in het strafrecht en het bestuursrecht: Een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraf fende bestuursrecht, mede in Europees perspect ief (dissertatie), Deventer: Kluwer 2011, F.J.P.M. Haas, M.L. van Emmerik, L.G.F.H. Albers &

Tijdschrif t voor SANCTIERECHT & ONDERNEMING

249

Boeteoplegging door de AFM en DNB: over redelijkheid en funct iescheiding

zien de term financieel strafrecht inmiddels als verzamelbegrip voor zowel bestuurlijke bestraffing als strafrechtelijke vervolging, waarbij het financieel strafrecht hoofdzakelijk bestuursrecht zou zijn geworden.9 Deze constatering lijkt terecht: waar het gaat om naleving van de bij en krachtens de Wft gestelde normen, die veelal in de WED zijn opgenomen, vindt bestraffing – gezien de gepubliceerde jurisprudentie, openbaar gemaakte boetebesluiten en de in de jaarverslagen van de AFM en DNB opgenomen overzichten – relatief zelden plaats via de strafrechter. Bestraffing via bestuurlijke boetes is uitgangspunt. De Afdeling advisering van de Raad van State (‘RvS’) heeft zich inmiddels in de discussie gemengd. In een ongevraagd advies van 13 juli 2015, gepubliceerd op 14 september 2015,10 heeft zij aan de regering aandacht gevraagd voor de rechtsbescherming bij bestuurlijke boetes. Dit advies valt op, nu de RvS sinds 1980 slechts twee keer eerder een dergelijk 'spontaan advies' heeft uitgebracht.11 De RvS constateert in haar advies dat bestuurlijke boetes tegenwoordig zeer hoog kunnen zijn en opgelegd kunnen worden voor zware, complexe overtredingen. Ook worden vaker hoge boetes opgelegd bij relatief lichte overtredingen.12 Volgens de RvS is een handhavingsstelsel ontstaan waarin de rechtsbescherming van de burger onderbelicht is geraakt bij de keuzes van de wetgever voor een bepaald sanctiestelsel en de hoogte van bestraffende sancties. Naar het oordeel van de RvS is het noodzakelijk dat opnieuw naar het niveau van de wettelijk geregelde rechtsbescherming bij bestraffende sancties wordt gekeken. Daarbij is het volgens de RvS wenselijk

C.M. Saris, Boetes en andere bestraf fende sanct ies: een nieuw perspect ief (Preadvies VAR 2014), A.G. Mein, De boete uit balans. Het gebruik van de bestuurlijke boete in de prakt ijk van het financieel toezicht (dissertatie), Den Haag: Boom Lemma Uitgevers 2015. Zie ook: A.G. Mein, ‘De boete uit balans’, FR 2015, nr. 7/8, p. 271-277. T. Barkhuysen e.a. (red), Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen: Studie naar aanleiding van de agenda voor de rechtspraak, Deventer: Kluwer 2014. 9. R.M.I. Lamp, Denken over toezicht en straf na de financiële crisis (oratie VU), 2014, p. 17 en M. Nelemans, Verantwoord financieel strafrecht (oratie Universiteit Tilburg), 2015, p. 21 en 24. 10. Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State aan de Minister van Veiligheid en Justitie inzake sanctiestelsels, Stcrt. 2015, 30280. Door de kamercommissie voor veiligheid en justitie is aan de Minister verzocht om een spoedige reactie te geven op het rapport. Die reactie is nog niet gepubliceerd. 11. De Afdeling advisering van de Raad van State is onaf hankelijk adviseur van de regering over wetgeving en bestuur. De regering is wettelijk verplicht over alle wetsvoorstellen en voorstellen voor Algemene Maatregelen van Bestuur advies te vragen aan de Afdeling advisering. Zij heeft ook de mogelijkheid om de regering ongevraagd te adviseren als zij daar aanleiding toe ziet. 12. Mein komt in zijn proefschrift (zie voetnoot 8 hiervoor) tot eenzelfde conclusie. 250

het strafrecht en het bestuursrecht op elkaar af te stemmen met betrekking tot de wettelijk geregelde rechtsbescherming en de rechtspositie van de burger. Wat het bestraffende bestuursrecht betreft zou deze afstemming volgens de Afdeling moeten resulteren in een verzwaring van het rechtsbeschermingsniveau. De RvS erkent overigens dat de bestuursrechtspraak in beweging is wat betreft de indringendheid van de toetsing bij punitieve sancties:13 ‘Wat de bewijsvoering betref t merkt de Afdeling op dat het bestuursrecht een vrij bewijsstelsel kent. Er zijn derhalve geen wettelijke beperkingen gesteld aan de bewijsmiddelen en de bewijswaardering. Doordat het terrein van het punit ieve bestuursrecht en het strafrecht elkaar zijn gaan overlappen is deze tradit ionele rol van de toetsende bestuursrechter in een ander perspect ief komen staan. Mede daardoor is de bestuursrechter gaan zoeken naar mogelijkheden om de just it iabele betere rechtswaarborgen te bieden. Hij is zich veel act iever gaan opstellen. (…) Verder is de bestuursrechter vanwege het punit ieve karakter van het bestuurlijke boetebesluit strengere eisen gaan stellen aan het bewijs dat het bestuursorgaan aan de bestuurlijke boete ten grondslag legt. Uitgangspunt is dat de bewijslast bij het bestuursorgaan rust en in geval van twijfel aan de betrokkene het voordeel van de twijfel dient te worden gegund. Het bestuursorgaan moet aantonen dat de overtreding is begaan; aannemelijkheid is niet voldoende. (…) De veranderende houding van de bestuursrechter blijkt voorts onder andere uit het feit dat nieuwe gronden ook in (hoger) beroep kunnen worden aangevoerd of dat de bestuursrechter bij de beoordeling van de hoogte van de boete rekening dient te houden met de omstandigheden van de overtreder, waaronder diens draagkracht op het moment van de beoordeling.’ Deze overwegingen zijn op hun plaats. De bestuursrechter lijkt inderdaad actiever te zijn geworden en zich bewust te zijn van de door de RvS genoemde aandachtspunten. In diverse uitspraken wordt met zoveel woorden overwogen dat de rechtsbescherming tegen bestuurlijke boetes van een gelijkwaardig niveau dient te zijn als de rechtsbescherming in strafrechtelijke context.14 Dat neemt niet weg dat de fundamentele verschillen tussen het bestuurs- en strafprocesrecht, niet

13. Het originele citaat verwijst naar voetnoten met een overzicht van relevante jurisprudentie. 14. Zie bijvoorbeeld ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS: 2012:BW4552, AB 2012/151, m.nt. O.J.D.M.L. Jansen, r.o. 2.3.1., ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1943, r.o. 3.1. en CRvB 30 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2799, AB 2014/363 m.nt. R. Stijnen, r.o. 4.3., Rb. Rotterdam 4 juni 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:3892, JOR 2015/237, m.nt. S.M.C. Nuijten en Rb. Rotterdam 8 oktober 2015, ECLI: NL:RBROT:2015:7123.




eenvoudig door de bestuursrechter kunnen worden weggenomen. Het bestuursprocesrecht biedt in dat verband weinig houvast. Waar de strafrechter zelfstandig beslist over de bewijsvoering en de strafmaat – inclusief de vraag of strafoplegging als zodanig op zijn plaats is – toetst de bestuursrechter een reeds door het bestuursorgaan opgelegde bestraffende maatregel. Dat is een wezenlijk ander uitgangspunt. De bestuursrechter kent in dat verband van oudsher een meer lijdelijke rol. Een marginale toets – dat wil zeggen: kon het bestuursorgaan in alle redelijkheid komen tot het bestreden besluit – is in het bestuursprocesrecht de norm. Het is de vraag in hoeverre de rechter in staat is om de spreekwoordelijke knop in een boeteprocedure om te zetten en een geheel andere benadering te volgen, waarbij onderdelen van de besluitvorming wél vol worden getoetst. Illustratief is dat in boeteprocedures voor de bestuursrechter vrijwel nooit getuigen of deskundigen worden gehoord. Het onmiddellijkheidsbeginsel is in een bestuursrechtelijke procedure (nog) ver te zoeken. Het door het bestuursorgaan samengestelde procesdossier, waaronder het boeterapport15, staat in een bestuursrechtelijke procedure centraal. De Awb voorziet – anders dan het strafprocesrecht – ook niet in mogelijkheden voor de verdediging om in de onderzoeksfase te verzoeken om onderzoekshandelingen à décharge, zoals deskundigenonderzoek of het horen van getuigen. De toezichthouder bepaalt zelf welke onderzoekshandelingen zij verricht en er bestaan geen processuele waarborgen met betrekking tot het evenwicht in de bewijsvergaring en de volledigheid van het onderzoek. Aan deze fundamentele verschillen valt door de bestuursrechter weinig te veranderen.16 Bovendien is het aantal onderwerpen dat door de bestuursrechter in een boeteprocedure vol wordt getoetst beperkt. Het gaat kort gezegd om de vaststelling of een overtreding is begaan, de vraag of sprake is van een rechtvaardigings- of schulduitsluitingsgrond en de hoogte van de opgelegde boete. De beslissing om het boete-instrument in te zetten toetst de bestuursrechter slechts marginaal, aangezien het hier in de ogen van de bestuursrechter gaat om een discretionaire bevoegdheid.17 De vraag naar de opportuniteit van de bestraffing dreigt daardoor tussen wal en schip te belanden.18

15. Zie art. 5:48 e.v. Awb. 16. Zie Nelemans 2015, p. 55. 17. Zie bijvoorbeeld Rb. Rotterdam 8 april 2010, ECLI:NL: RBROT:2010:BM0507, JOR 2010/158, m.nt. J.A. Voerman, Rb. Rotterdam 16 mei 2012, ECLI:NL:RBROT: 2012:BW6221, JOR 2012/224 en Rb. Rotterdam (vzr.) 24 januari 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ5156, JOR 2013/137, m.nt. J.A. Voerman en CBb 20 februari 2015, ECLI:NL:CBB:2015:49, JOR 2015/144, m.nt. V.H. Affourtit. 18. Anders dan de bestuursrechter, kan de strafrechter besluiten tot schuldigverklaring zonder oplegging van een straf of maatregel. De bestuursrechter zou een opgelegde boete wel tot € 0,- kunnen matigen. Daarvan zijn de auteur van deze bijdrage echter geen


3.

Redelijkheidstoets bij beboeten van feitelijk leidinggevende

De toetsing van de redelijkheid bij bestraffing is bij uitstek van belang in die gevallen, waarin een boete wordt opgelegd aan een feitelijk leidinggevende. Hier lijkt een risicoaansprakelijkheid te ontstaan, gezien de wijze waarop thans door de AFM, DNB en de bestuursrechter aan de Slavenburg-criteria19 invulling wordt gegeven. Die invulling houdt kort gezegd in dat indien een persoon beschikkingsbevoegd was (hetgeen in geval van een bestuurder, zeker van een kleine onderneming, over het algemeen het geval is) en deze wetenschap had van de activiteiten van de onderneming waar de boeteoplegging op ziet (in het financieel toezicht betreft het meestal de kernactiviteit van de onderneming, zoals het aanbieden van beleggingsobjecten of het adviseren over financiële producten, waarmee deze wetenschap evident is), bestraffing mogelijk is. Boos opzet, anders gezegd wetenschap van het wederrechtelijke karakter van de gedraging, is volgens de toezichthouders en de bestuursrechter nadrukkelijk niet vereist voor het bestraffen van een feitelijk leidinggevende.20 Nu het in het financieel toezichtrecht veelal gaat om culpoze delicten, ligt de lat voor bestraffing van bestuurders die zelf géén normadressaat zijn van de betreffende bepalingen, hiermee laag. De hierover in de literatuur geuite zorgen 21 lijken vooralsnog geen weerklank te vinden in de handhavingspraktijk en jurisprudentie. Doelmatigheidsoverwegingen lijken de boventoon te voeren, en mogelijk ook de opvatting dat personen die ervoor kiezen om actief te zijn op de financiële markten maar op de blaren moeten zitten – ook in privé – als het in de ogen van de toezichthouder misgaat. 22

voorbeelden bekend uit de praktijk. 19. Voor de vraag of sprake is van feitelijk leidinggeven zijn de – in het strafrecht ontwikkelde – Slavenburg-criteria van belang, HR 16 december 1986, NJ 1987, 321 (Slavenburg II). Zie over dit leerstuk uitgebreid C.M.I. van Asperen de Boer, Feitelijk leidinggeven in besluiten van AFM, DNB en NMa langs de strafrechtelijke meetlat (Deel I), TvS&O 2014, 1 en Feitelijk leidinggeven in besluiten van AFM, DNB en NMa langs de strafrechtelijke meetlat (Deel II), TvS&O 2014, 2/3. 20. Zie onder meer CBb 2 september 2015, ECLI:NL:CBB: 2015:312, JOR 2015/300, m.nt. S.M.C. Nuijten, CBb 24 juli 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:6173 en CBb 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:395, JBO 2014/225, m.nt. D. van der Meijden. 21. Zie G.P. Roth, ‘Bedenkingen bij bestuurlijke beboeting bestuurders’, Ondernemingsrecht 2013/85 en J. van Bekkum, ‘Risicoaansprakelijkheid leidinggevenden voor persoonlijke bestuursrechtelijke boetes. Tijd voor debat’, Ondernemingsrecht 2013/114. 22. Vgl. E.J. Daalder, ‘Reactie op de inleiding van mr. G.P. Roth, gehouden bij gelegenheid van het Ondernemingsrechtdiner op 6 juni 2013 te Amsterdam’, Ondernemingsrecht 2013/86: ‘In de gevallen waarin ik tegenover bestuurders of leidinggevenden van financiële ondernemingen stond die met het handhavend optreden van een financiële toezichthouder werden geconfronteerd,


251


Dit terwijl de Hoge Raad de lat voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van een feitelijk leidinggevende juist hoger heeft willen leggen en die lat niet op één lijn heeft willen stellen met de straf baarheid van de onderneming zelf. Het feit dat een persoon beschikkingsmacht en wetenschap had, volstaat niet. Vereist is dat de leidinggevende bovendien maatregelen achterwege heeft gelaten en daarmee ‘opzettelijk de verboden gedraging heeft bevorderd’. 23 Dit laatste lijkt te veronderstellen dat de betreffende persoon moet hebben begrepen dat sprake was van een wederrechtelijke gedraging. Anders valt niet in te zien waarom de leidinggevende had moeten ingrijpen, bij gebreke waarvan de overtreding opzettelijk is bevorderd. Benadrukt zij dat boeteoplegging in het kader van financieel toezicht niet altijd ziet op een gedraging waarvan ten tijde van het verrichten daarvan evident was, of redelijkerwijs moet zijn geweest, dat deze wederrechtelijk was. Vaak gaat het om open normen, waarvan de juiste invulling niet zonder meer gegeven of duidelijk is. 24 Denk bijvoorbeeld aan overtreding van de verplichting om een adequaat beleid te voeren ter waarborging van een integere bedrijfsvoering of de verplichting om clienten zorgvuldig te behandelen en op duidelijke wijze te informeren. 25 Ten aanzien van beboeting van de onderneming voor overtreding van dit soort open normen worden verweren inzake het ontbreken van verwijtbaarheid steevast verworpen, op basis van het adagium dat de onderneming de wet dient te kennen en opzet geen vereiste is voor straf baarheid. 26 Gaat het niet te ver om die lijn door te trekken naar privépersonen? De rechtspersoon

23.

24.

25. 26.

252

heb ik dat [compassie - AD] eigenlijk zelden gehad, zeker niet als ik hen na af loop van de zitt ing bij de Rechtbank Rotterdam in een Maserat i of een vergelijkbare auto weg zag rijden. Mijn beeld is dat het bij bestuurders van financiële ondernemingen die last hebben van de toezichthouders nogal eens gaat om mensen die welbewust de grens van de wet opzoeken.’ HR 16 december 1986, NJ 1987, 321 (Slavenburg II): ‘Van feitelijk leiding geven aan verboden gedragingen kan onder omstandigheden sprake zijn indien de desbetref fende funct ionaris – hoewel daartoe bevoegd en redelijkerwijs gehouden – maatregelen ter voorkoming van deze gedragingen achterwege laat en bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat de verboden gedragingen zich zullen voordoen. In deze situat ie wordt de zojuist bedoelde funct ionaris geacht opzettelijk de verboden gedragingen te bevorderen.’ Zie onder meer V.P.G. de Serière, ‘Luiheid, opportunisme, of wijsheid? Principle based regelgeving in het financiële recht’, Ondernemingsrecht 2008/29, p. 99. Artikel 3:10, 4:11, respectievelijk 4:19 Wft. Zie onder meer CBb 6 juni 2014, ECLI:NL:CBB:2014: 226, RF 2015/13 (ro. 5.4): ‘Naar vaste jurisprudent ie van het College ligt het op de weg van een professionele marktpart ij als appellant om zich op de hoogte te stellen van de geldende weten regelgeving en daarnaar te handelen.’ In zaken waarin onduidelijkheid over de uitleg en correcte toepassing van de betreffende bepaling juist onderwerp was van de beroepsprocedure (strijd met lex certa beginsel), komt een dergelijke overweging van de bestuursrechter weinig overtuigend over.

waarmee aan het economisch verkeer wordt deelgenomen mag toch enige bescherming bieden voor bestuurders, net als in het civiele recht het geval is, als van opzet geen sprake is geweest? Ook indien vaststaat dat de leidinggevende maatregelen heeft genomen, zoals het aanscherpen van interne procedures, het aanpassen van de activiteiten, of het laten verrichten van een compliance scan, helpt dat deze niet zonder meer. De toezichthouder redeneert dan dat die maatregelen ‘kennelijk onvoldoende’ waren, nu immers vaststaat dat de onderneming in overtreding is geweest. 27 In die benadering schuilt het gevaar dat de facto geen additionele criteria bestaan voor het beboeten van een feitelijk leidinggevende, in aanvulling op de vereisten voor het bestraffen van de onderneming zelf. Aan het beboeten van een feitelijk leidinggevende wordt immers pas toegekomen indien vaststaat dat de rechtspersoon die normadressaat is, in overtreding is geweest (en eventuele maatregelen dus niet voldoende waren om dat te voorkomen). De vraag is wat de toegevoegde waarde is van het beboeten van een leidinggevende, indien de overneming ook zelf wordt beboet, in andere woorden welk redelijk toezichtdoel daarmee wordt nagestreefd. Hoewel in de literatuur wel is gesuggereerd dat de toezichthouder alleen tot het beboeten van feitelijk leidinggevenden overgaat als sprake is van een specifieke aanleiding28, leert de praktijk anders. Op basis van onduidelijke gronden gaat de toezichthouder in bepaalde gevallen wél over tot het beboeten van een bestuurder naast de onderneming, en in andere gevallen niet.29 Of het redelijk is om een boete op te leggen aan een feitelijk leidinggevende, naast de onderneming, is in het bijzonder de vraag, waar de betreffende leidinggevende (indirect) aandeelhouder is van de onderneming. In die situatie wordt de betreffende leidinggevende reeds in zijn vermogen geraakt door de boeteoplegging aan de onderneming. Desalniettemin ziet de toezichthouder geregeld reden om toch tot een dergelijke ‘dubbele bestraffing’ over te gaan. Door de (lagere) bestuursrechter is deze benadering rechtmatig bevonden, nu geen sprake zou zijn van schending van het ne bis in idem beginsel (indien beide boetes tegelijk zijn opgelegd)

27. Zie onder meer CBb 2 september 2015, ECLI:NL:CBB: 2015:312, JOR 2015/300, m.nt. S.M.C. Nuijten en Rb. Rotterdam 18 juni 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:4231. 28. Zie A.J. Van Es & M.E.J. Verrest, ‘Besluitvorming omtrent handhaving’, in: Onderneming en sanct ierecht, Deventer: Kluwer 2013, p. 105: ‘De AFM zal niet in iedere zaak waarin aan deze criteria is voldaan, overgaan tot het beboeten van de feitelijk leidinggever(s), naast de rechtspersoon zelf. De ernst van de overtreding en de mate waarin de daarbij betrokken persoon een kwalijke rol hebben gespeeld, moeten daartoe wel aanleiding geven.’ Zie ook I. Sluiter, F. de Vries & R.P.A. Kraaijeveld, ‘Het nieuwe boetestelsel in de financiële toezichtwetgeving; f lexibel, afschrikwekkend én effectief?’, FR 2009, nr. 5/6, p. 210 t/m 217. 29. Het handhavingsbeleid en de Q&A van DNB en de AFM geven geen duidelijke richting.




dan wel het evenredigheidsbeginsel, zolang bij het bepalen van de boetehoogte over en weer rekening is gehouden met de omstandigheid dat sprake is van twee boeteopleggingen.30 De bestuursrechter beschouwt de keuze om naast de onderneming tevens een feitelijk leidinggevende te bestraffen, als een discretionaire bevoegdheid, waarvan de inzet (uiterst) marginaal wordt getoetst.31 Op basis van de bestaande jurisprudentie hoeft de toezichthouder niet of nauwelijks te motiveren, waarom ervoor is gekozen om naast de onderneming ook een feitelijk leidinggevende te beboeten. Daarmee komt de rol van de boetefunctionaris van de AFM en DNB in beeld, nu deze een sleutelrol zou kunnen vervullen wat betreft de opportuniteit van de bestraffing.

4.

Functiescheiding binnen de AFM en DNB

Een boeteoplegging begint met onderzoek door de toezichthouders van de AFM en DNB. Het zijn deze toezichthouders die besluiten of zij ‘intern aangifte’ doen bij de boetefunctionaris, met een verzoek tot boeteoplegging aan de onderneming en/of een of meer feitelijk leidinggevenden. Daarvoor is vereist dat zij hun bevindingen neerleggen in een schriftelijke onderzoeksrapportage, die als boeterapport dient.32 Vervolgens beoordeelt de boetefunctionaris de onderzoeksrapportage, waarna deze met een voornemen tot boeteoplegging aan de te beboeten (rechts)personen wordt gestuurd, zodat deze in de gelegenheid worden gesteld een mondeling en/ of schriftelijke zienswijze te geven.33 Er is functiescheiding beoogd tussen de toezichthouders en de boetefunctionaris. De toezichthouders zijn in de praktijk dan ook – voor zover bekend – niet betrokken bij de beoordeling door de boetefunctionaris. Tijdens een zienswijze zitting naar aanleiding van een voornemen tot boeteoplegging zijn zij niet aanwezig. De functiescheiding betekent echter niet dat de boetefunctionaris ook de opportuniteit van het verzoek tot boeteoplegging toetst. In de praktijk toetst hij uitsluitend de juridische haalbaarheid

30. Zie onder meer Rb. Rotterdam 18 juni 2015, ECLI:NL: RBROT:2015:4231. 31. Rb. Rotterdam 23 mei 2013, ECLI:NL:RBROT:2013: CA3454, JOR 2013/273, m.nt. M. Nelemans en T. Bird: ‘Onder omstandigheden kan voorts sprake zijn van een plegen door zowel een leidinggevende als de onderneming, waarbij AFM eveneens de keus heef t of zij een van hen of beiden beboet (vgl. Rb. Rotterdam 4 mei 2011, ECLI:NL: RBROT:2011:BQ3832, JOR 2011/193, m.nt. T.M. Stevens en Rb. Rotterdam (vzr.) 23 september 2011, ECLI:NL:RBROT: 2011:BT2712, JOR 2011/369, m.nt. D.J.P. van Omme). In onderhavig geval heef t AFM eiser als pleger aangemerkt, hetgeen de rechtbank juist acht. Gelet op de grote rol die eiser vervulde binnen [B], heef t AFM in redelijkheid ervoor kunnen kiezen eiser in persoon te beboeten. Tot een nadere mot ivering van deze keuze was AFM niet gehouden.’ 32. Zie art. 5:53 lid 2 Awb. 33. Zie artikel 5:53 lid 3 Awb.


van boeteoplegging op basis van de onderzoeksbevindingen.34 Of boeteoplegging – aan de onderneming en/of betrokken feitelijk leidinggevenden – als zodanig ook aangewezen is, wordt door de boetefunctionaris niet, dan wel uiterst marginaal, getoetst.35 De boetefunctionaris motiveert waarom sprake is van de door de toezichthouders geconstateerde overtreding en bepaalt wat een passende boetehoogte is, maar hij buigt zich niet over de vraag of het met de boeteoplegging beoogde toezichtdoel daadwerkelijk opweegt tegen de nadelige gevolgen daarvan voor de geadresseerde. Dat kan als een gemis worden beschouwd. De met de functiescheiding beoogde checks and balances binnen de toezichthouder zouden ook een beoordeling van de redelijkheid van de bestraffing als zodanig moeten inhouden, zodat reeds in dit stadium waar nodig tegenwicht kan worden geboden aan de personen die het onderzoek hebben verricht. Een ‘magistratelijke’ opstelling met de nodige distantie kan helpen voorkomen dat de toezichthouder doorschiet in haar taakopvatting.36 Indien het bestuur van de toezichthouder besluit tot boeteoplegging is de volgende stap naar rechtsbescherming bij de bestuursrechter het doorlopen van de bezwaarprocedure. Toetsing door de bestuursrechter van de rechtmatigheid van een boetebesluit is immers alleen mogelijk, nadat de bezwaarfase bij de toezichthouder is doorlopen.37

34. Zie Mein 2015, p. 199: ‘De boetefunct ionaris versterkt deze opstelling van de AFM. Onbedoeld, leidt die tot een verdere juridisering van de besluitvorming. In plaats van voor een bezinning of heroverweging, lijkt de naar voren gebrachte zienswijze eerder te worden gebruikt voor het versterken van de onderbouwing van het boetebesluit, met een schuin oog naar een eventuele procedure bij de rechter. De boetefunct ionaris werkt besluit- of sanct iegericht, niet overtreder of nalevingsgericht. Het zwaartepunt ligt op een rechtmat igheidstoetsing van de voorgestelde boete. Het is immers de rechter die het referent iekader bepaalt voor de boetefunct ionaris. De vraag is in hoeverre de boetefunct ionaris dan nog toekomt aan het bieden van tegenwicht, zoals bedoeld in het kader van de funct iescheiding (vergelijk hoofdstuk 3). Aldus lijkt de boetefunct ionaris eerder als “boeteveredelaar” te werken, dan als “tegenkracht”.’ 35. Zie Mein 2015, p. 300-301: ‘De boetefunct ionaris onthoudt zich echter van een toetsing van de opportuniteit: is een boete, gegeven de omstandigheden van het geval en de overtreder, wel passend en noodzakelijk? Hierdoor komt het bieden van het noodzakelijke tegenwicht, zoals beoogd met het aanbrengen van een funct iescheiding, minder goed uit de verf. Met andere woorden, de boetefunct ionaris vervult naar mijn idee wel een check, maar streef t onvoldoende naar balance.’ 36. Ter illustratie zij verwezen naar het document ‘Van analyse naar actie - Uitvoering Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB’ (augustus 2010). In dit document beschrijft DNB hoe zij zich als toezichthouder wenst te zien (‘gewenst toezichtgedrag’). Enige termen uit dit document: ‘goed toezicht is indringend’, ‘goed toezicht is kritisch’, ‘goed toezicht is vasthoudend’. Opvallend is dat in het document (24 pagina’s in totaal) termen als evenredigheid, belangenafweging en proportionaliteit niet zijn terug te vinden. 37. Art. 6:13 Awb. Indien het boetebesluit ook ziet op de


253


Sinds de inwerkingtreding van de Wet rechtstreeks beroep is een uitzondering hierop mogelijk en kan een bezwaarmaker het bestuursorgaan verzoeken om de bezwaarfase over te slaan.38 Dit kan echter worden geweigerd door het bestuursorgaan, indien deze de zaak daarvoor niet geschikt acht.39 Ook de bestuursrechter kan – indien het bestuursorgaan wel instemt – oordelen dat de zaak zich niet leent voor een rechtstreeks beroep.40 In de praktijk tonen de AFM en DNB zich terughoudend met het honoreren van een verzoek tot rechtstreeks beroep. Mogelijk speelt in dat verband de wens van de toezichthouder mee om in bezwaar te bezien in hoeverre de motivering van de besluitvorming – op basis van de aangevoerde bezwaargronden – nader moet worden aangevuld, teneinde sterker te staan in een eventuele beroepsprocedure. De praktijk leert dat bezwaren tegen boetebesluiten van de AFM en DNB meestal ongegrond worden verklaard, zeker waar het de boeteoplegging als zodanig betreft (en niet de hoogte van de opgelegde boete).41 Dit terwijl een aanzienlijk aantal van de beroepsprocedures tegen boetebesluiten wél slaagt. De enige conclusie die hier op zijn plaats lijkt, is dat de interne ‘volledige heroverweging’ binnen de toezichthouder niet altijd even kritisch en voldoende afstand plaatsvindt. Dat kan niet los worden gezien van de onaf hankelijkheid van de personen die oordelen over het bezwaar en de wijze waarop in de bezwaarfase aan de eerder genoemde functiescheiding vorm wordt gegeven. De AFM en DNB kennen geen onaf hankelijke commissie die advies uitbrengt aan het bestuur. Het bezwaar wordt behandeld door medewerkers van de afdeling juridische zaken van de toezichthouder.42 Een risico is dat deze vanwege hun positie geneigd zullen zijn te zoeken naar argumenten om het gelijk van de toezichthouder (nader) te onderbouwen, in plaats van over te gaan tot een daadwerkelijk open en onbevangen heroverweging. Anders dan DNB maakt de AFM voor de hoorzitting gebruik van een externe voorzitter.43 Deze leidt de hoorzitting, met welk doel hij of zij van te voren het dossier heeft bestudeerd. De externe voorzitter is echter niet betrokken bij de verdere voorbereiding van de beslissing op bezwaar en de advisering in

38. 39. 40. 41. 42.

43.

254

publicatie daarvan, kan bij de voorzieningenrechter tegen dat deel van het primaire besluit worden opgekomen. In het kader van de beoordeling van het verzoek tot schorsing van de publicatie, toetst de voorzieningenrechter onder meer – voorlopig oordelend – de rechtmatigheid van de boeteoplegging. Art. 7:1a Awb. Art. 7:1a lid 3 Awb. Art. 8:54a Awb. Zie Mein 2015, p. 158 en p. 242. Het komt in de praktijk ook voor dat – wegens tijdelijke ondercapaciteit – een externe advocaat bij de toezichthouder wordt gedetacheerd om beslissingen op bezwaar te schrijven. Momenteel zijn de volgende personen als zodanig benoemd: mr. drs. C.O.W. Dubbelman en mw. prof. mr. C.M. Grundmann-van de Krol.

dat verband aan het bestuur. Weliswaar probeert de externe voorzitter een actieve rol te vervullen en door het stellen van de juiste vragen alle relevante aspecten van de zaak zoveel mogelijk belicht te krijgen, zijn of haar rol blijft beperkt. Opvallend is dat de strikte functiescheiding in de bezwaarfase wordt losgelaten. In de praktijk is bij de hoorzitting een van de toezichthouders aanwezig die het onderzoek hebben verricht en de onderzoeksrapportage dat aan de boeteoplegging ten grondslag ligt hebben opgesteld.44 De gedachte hierachter is dat de behandelaar van het bezwaar aan de betrokken toezichthouder vragen kan stellen over de relevante feiten en omstandigheden. Dat praktische argument lijkt echter geen rechtvaardiging te vormen om in het kader van de heroverweging van het primaire besluit af breuk te doen aan het beginsel van functiescheiding. De heroverweging dient immers op zo objectief mogelijke wijze plaats te vinden. Als informatie-uitwisseling al noodzakelijk wordt geacht, dan zou bovendien een transparante schriftelijke vraag-antwoord ronde tussen bezwaarbehandelaars en betrokken toezichthouder (met kopie in het inzagedossier) voldoende moeten zijn. De aanwezigheid van de toezichthouder leidt bij bezwaarmakers niet zelden tot een ongemakkelijk gevoel. De bezwaarmaker heeft al een aanzienlijk proces achter de rug (toezichtonderzoek, inclusief mogelijk een of meer toezichtbezoeken en interviews, zienswijze bij boetefunctionaris, primaire besluitvorming, eventueel publicatie van het boetebesluit) en deze verwacht in bezwaar een onafhankelijk onderdeel van het bestuursorgaan te treffen met het oog op een herbeoordeling. Daarbij past niet dat deze tijdens de hoorzitting tegenover (onder meer) de toezichthouder komt te zitten die de interne aangifte heeft gedaan en dat deze toezichthouder volgend op de hoorzitting achterblijft voor een nabespreking, nadat bezwaarmakers en (indien van toepassing) hun gemachtigde de ruimte hebben verlaten. De bovenstaande praktijk leidt ertoe dat de functiescheiding, die een van de uitgangspunten is geweest bij de introductie van de bevoegdheid voor de AFM en DNB om boetes op te leggen, wordt uitgehold. Dit terwijl de functiescheiding moet waarborgen dat de oordeelsvorming met betrekking tot de boeteoplegging onbevangen plaatsvindt en de concentratie van bevoegdheden binnen de AFM en DNB moet doorbreken door die te spreiden binnen de organisatie en zo het beeld weg te nemen dat de toezichthouder rechter in eigen zaak is.45 In de literatuur wordt de functiescheiding als essentieel gezien voor het ‘zelfreinigend vermogen’ van de toezichthouder.46

44. Dit is zowel bij de AFM als bij DNB gebruikelijk. 45. Mein 2015, p. 294. Zie ook de wetsgeschiedenis bij de Wet tot invoering van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete in de financiële wetgeving, Stb. 1999, 509 (o.a. Kamerstukken II 1997/98, 25 821, 3, p. 5). 46. B.M.J. Van der Meulen, ‘Marktautoriteiten. Aanzet tot




Zie bijvoorbeeld de Nota Boetestelsel in financiële wetgeving47, waarin wordt toegelicht dat de waarborg van functiescheiding bij de toezichthouder inhoudt dat de interne organisatie van de financiële toezichthouder zodanig is ingericht dat een functionaris die betrokken is geweest bij het vaststellen van de overtreding en het voorafgaande onderzoek ‘niet tevens werkzaamheden verricht in verband met het opleggen van een boete’. Daarbij wordt geen uitzondering gemaakt voor een betrokkenheid rondom de bezwaarprocedure tegen een boetebesluit. 48 Deze uitgangspunten zijn bevestigd in de bestuursrechtspraak. Zie in dat verband onder meer de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 9 februari 2006, waaruit volgt dat het opleggen van boetes objectief en onbevooroordeeld dient plaats te vinden: ‘AFM heef t terecht betoogd dat zij een bestuursorgaan is en als zodanig een wezenlijk andere funct ie heef t dan een rechter. Naar het oordeel van het College neemt dit echter niet weg dat de wetgever kennelijk voor ogen heef t gestaan dat de beslissing met betrekking tot het – al dan niet – opleggen van een boete object ief en onbevooroordeeld dient plaats te vinden en dat de besluitvorming in dit opzicht te vergelijken is met de beoordeling door een rechter. (..)’49 Dat het bestuur van de AFM respectievelijk DNB formeel gezien beslist op het bezwaar, doet niet af aan de noodzaak om de functiescheiding ook lager in de organisatie strikt door te voeren.50 Het bestuur zal zich daarbij in beginsel laten leiden door het advies van de bezwaarbehandelaars. Waar het om gaat is dat (mogelijke) beïnvloeding van de besluitvorming wordt voorkomen, waarbij niet leidend is wie formeel gezien de beslissing neemt.51 De Minister van Financiën heeft in het kader van de behandeling van de Wijzigingswet financiële markten 2016 recentelijk aandacht besteed aan de vraag of de interne herbeoordeling van besluiten

47. 48.

49. 50.

51.

een interne rechtsvergelijking’, in: Toezicht op markten: Preadviezen voor de VAR vereniging voor bestuursrecht, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2003, p. 88-89 en 92. Kamerstukken II 2004/05, 30 125, 2, p. 16. Zie ook het advies van de Raad van State en het nader rapport daarbij van de Minister bij de Wet wijziging boetestelsel financiële wetgeving Kamerstukken II 2007/08, 31 458, 4, p. 3. CBb 9 februari 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AV2682, JOR 2006/80, r.o. 4.3. In de Awb is neergelegd dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet mag worden verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen (zie art. 10:3 lid 4 Awb). Zie met betrekking tot de heroverweging in bezwaar art. 7:11 Awb. De heroverweging dient volledig te zijn, dus deze beperkt zich niet tot de juridische haalbaarheid, maar dient ook de beleidsmatige wenselijkheid van het primaire besluit te omvatten.


van de AFM en DNB adequaat functioneert. De nota vermeldt hierover: ‘Ook wordt gevraagd hoe de onaf hankelijkheid van de bezwaarfase van een toetsingsbesluit wordt gegarandeerd en of het klopt dat in de bezwaarfase andere medewerkers van de toezichthouder zijn betrokken dan de medewerkers die betrokken waren bij voorbereiding van het primair besluit, maar dat deze medewerkers wel onder dezelfde leidinggevende vallen. Gevraagd wordt ook of de onaf hankelijkheid in de bezwaarfase niet beter gegarandeerd zou kunnen worden door bijvoorbeeld het instellen van een bezwaarcommissie bestaande uit deskundige mensen die niet werkzaam zijn bij DNB en zo nee, waarom niet. Ook wordt gevraagd welke andere opt ies mogelijk zijn om de onaf hankelijkheid te kunnen garanderen. (…) De bezwaarfase van een toetsingsbesluit kent waarborgen die volgen uit de Awb en die de onaf hankelijkheid bij het beslissen op bezwaar bevorderen: de personen die betrokken zijn in de bezwaarfase zijn werkzaam bij een andere afdeling of bedrijfsonderdeel dan de personen die betrokken zijn bij de voorbereiding van het primair besluit. Ook geldt dat gedurende de hele fase van voorbereiding en besluitvorming op bezwaar een strikte organisatorische funct iescheiding wordt gehanteerd. Wanneer de bezwaren geen aanleiding geven om het primair besluit te herzien, wordt door de toezichthouder een beslissing op bezwaar genomen met die strekking. Tegen die beslissing op bezwaar staat beroep open bij de rechtbank en tegen de uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Deze Awb-procedures zijn ook en op dezelfde wijze van toepassing op beslissingen van andere bestuursorganen, met grote impact voor personen of instellingen (e.g. vergunningen, subsidies, belast inghef fing, asielaanvragen). Er is geen reden om aan te nemen dat bij een bezwaarprocedure die voldoet aan de eisen van de Awb, de onaf hankelijkheid niet zou zijn gegarandeerd.’52 Gezien het hiervoor genoemde is het de vraag of de door de Minister geschetste ‘strikte organisatorische functiescheiding’ gedurende ‘de hele fase van voorbereiding en besluitvorming op bezwaar’ overeenkomt met de werkelijkheid. Maar ook indien in de toekomst de functiescheiding (strikter) naar de bezwaarfase zou worden doorgetrokken, dan geldt dat sprake is van de slager die zijn eigen vlees keurt zolang geen sprake is van een onaf hankelijke adviescommissie. Tal van overige bestuursorganen

52. Kamerstukken II 2014/15, 34 198, 9, p. 18 en 19 (nota naar aanleiding van het verslag).


255


kennen een dergelijke adviescommissie, in welke mogelijkheid de Awb uitdrukkelijk voorziet.53 Ook de Europese Centrale Bank, die sinds 4 november 2014 optreedt als directe bancaire toezichthouder op significante banken binnen de Eurozone, kent een onaf hankelijke board of review.54 Onaf hankelijk, omdat de leden niet werkzaam zijn voor de ECB.55 Besluiten van het ECB kunnen ter beoordeling aan dit orgaan worden voorgelegd, alvorens beroep wordt ingesteld bij het Europees Hof van Justitie. Weliswaar zijn beslissingen van het betreffende orgaan niet bindend, van die beslissing zal wel degelijk de nodige invloed uitgaan.

5.

Slotopmerkingen

Het belang van rechtsbescherming tegen bestuurlijke boetes mag niet worden onderschat. Doelmatigheidsoverwegingen zouden er niet toe moeten leiden dat een justitiabele bij boeteoplegging door de AFM of DNB over minder waarborgen beschikt, dan in het kader van een strafvervolging. Hoewel de bestuursrechter dit lijkt te onderkennen, is er nog het nodige werk te verrichten. De boetefunctionaris van de AFM en DNB zou nadrukkelijk dan thans het geval is, oog moeten hebben voor de opportuniteit van de door de toezichthouders gewenste bestraffing. Ook het bestuur van de toezichthouders zou kritischer kunnen zijn wat betreft de redelijkheid van boeteoplegging, zeker waar het gaat om bestraffing van feitelijk leidinggevenden naast de onderneming. De tone at the top is hier ook voor de AFM en DNB van belang. Een daadwerkelijk onbevangen heroverweging in bezwaar lijkt niet altijd plaats te vinden. De bezwaarfase dreigt daarmee te verworden tot een vorm van bescherming voor de toezichthouder, die in staat wordt gesteld het bestreden besluit beter te motiveren. Het verdient aanbeveling dat de AFM en DNB – in ieder geval met betrekking tot bestraffende sancties – de behandeling van het bezwaar overlaten aan een onaf hankelijke adviescommissie bestaande uit leden die niet bij de toezichthouder werkzaam zijn. Zolang hiertoe niet wordt overgegaan, moet beter de hand worden gehouden aan de functiescheiding binnen de toezichthouder: degenen die het onderzoek hebben verricht dat aan de boeteoplegging ten grondslag ligt, dienen ook in de bezwaarfase geheel afzijdig te blijven. Verder zullen de toezichthouders eerder dan nu het geval is moeten toestaan dat de bezwaarfase op verzoek

53. Zie art. 7:13 Awb. 54. Besluit van de Europese Centrale Bank van 14 april 2014 betreffende de oprichting van een administratieve raad voor toetsing en zijn werkwijze (ECB/2014/16). 55. Zie voor een nadere toelichting op het Europees bankentoezicht mr. B.Bierman en mr. L.J. Silverentand, De juridische en praktische gevolgen van het SSM: van het Frederiksplein naar de Kaiserstrasse, TFR 2014, nr. 11.

256

wordt overgeslagen, zodat een beboete partij zich indien gewenst rechtstreeks tot de bestuursrechter kan wenden. Teneinde de kruisbestuiving tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke rechtspleging te bevorderen, zou het raadzaam kunnen zijn indien de meervoudige kamer die een beroepsprocedure behandelt tegen een (hoge) bestuurlijke boete, in voorkomende gevallen bestaat uit in ieder geval één rechter die zich geregeld met strafprocedures bezig houdt. Hiermee wordt een uniforme toepassing van strafrechtelijke leerstukken zoals feitelijk leidinggeven, zoveel mogelijk gewaarborgd.56 Tot slot zou de wetgever er goed aan doen om het bestuursprocesrecht zoals neergelegd in de Awb met betrekking tot (hoge) bestuurlijke boetes op onderdelen te verstevigen, met betrekking tot bijvoorbeeld de mogelijkheden tot tegenonderzoek door de verdediging, nadere uitwerking van het bewijsstelsel en vastlegging van het rechterlijk beslismodel (inclusief duidelijkheid over de toetsingsintensiteit). 57 Hoe zwaarder de bestraffing, hoe belangrijker de daartegenover staande rechtswaarborgen.

56. Zie wat betreft het waarborgen van rechtseenheid ook het om het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep samen te voegen met de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Wet van 22 april 2010 tot wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad van State, Stb. 2010, 175). Nu buigen vier afzonderlijke colleges (inclusief de Hoge Raad) zich als hoogste rechter over strafrechtelijke leerstukken, zoals de criteria voor feitelijk leidinggeven. 57. Ten tijde van de totstandkoming van de Vierde tranche Awb was nog niet goed te voorzien welke vlucht bestraffing middels (hoge) bestuurlijke boetes zou nemen. Zie in dat verband ook het bovengenoemde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 13 juli 2015. Het EVRM kan dienen als vangnet wat betreft rechtswaarborgen, maar biedt niet altijd voldoende concrete handvatten voor de praktijk.



Boeteoplegging door de AFM en DNB: over redelijkheid en functiescheiding

Recommend Documents