Bodem in de belmarkt?

Bodem in de belmarkt?

Amsterdam, september 2006 In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken

Bodem in de belmarkt? Evaluatie van de Universele Dienst Telefonie

Barbara Baarsma m.m.v. Rogier van Lieshout Joost Poort Daan Zult

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 929 ISBN 10 90-6733-358-1 ISBN 13 978-90-6733-358-0 Copyright © 2006 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

BODEM IN DE BELMARKT?

3

Inhoudsopgave Samenvatting en conclusies ........................................................................................................................... i Context en onderzoeksvraag ............................................................................................................. i Economisch analysekader................................................................................................................. ii De belangrijkste conclusies..............................................................................................................iii Short summary...............................................................................................................................................ix 1

Inleiding en onderzoeksvraag ..........................................................................................1 Wat is de Universele Dienst Telecom? ..........................................................................2 Doelstelling van de UD telefonie: toegankelijkheid.....................................................5 Evaluatie van de huidige Universele Dienst..................................................................6 Doel van het onderzoek ...................................................................................................7 Leeswijzer............................................................................................................................8

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.4 3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3

Analysekader voor de evaluatie .....................................................................................11 Een markt in beweging: van monopolie naar concurrentie......................................12 Het ontstaan van publieke belangen in de telecommarkt .........................................17 Marktmacht.......................................................................................................................17 Externe effecten, Publieke goederen en Asymmetrische informatie......................18 Verdelingsproblematiek..................................................................................................19 Overige niet-economische aspecten .............................................................................20 Een beknopte economische analyse van het instrument UD ..................................21 Conclusie...........................................................................................................................23 De evaluatie van de huidige UD en een blik in de toekomst ...................................25 Aansluiting op het openbare telefoonnetwerk en toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie...............................................................................26 Aansluitrecht.....................................................................................................................26 Belbudget ..........................................................................................................................28 Belbasis..............................................................................................................................31 Openbare betaaltelefoons ..............................................................................................31 Gedrukte en elektronische telefoongidsen ..................................................................35 Gedrukte telefoongids ....................................................................................................36 Digitale telefoongids .......................................................................................................41 Abonnee-informatiedienst .............................................................................................41 Overige aspecten bij toegankelijkheid..........................................................................45 De ex ante evaluatie: de toekomstige UD ...................................................................46 Uitbreiden?........................................................................................................................47 Inperken? ..........................................................................................................................51 Waar kunnen netto kosten ontstaan? ...........................................................................52

3.7

Conclusie...........................................................................................................................54

4.1 4.2

De internationale quick scan..........................................................................................61 Hoofdpunten uit de internationale quick scan ...........................................................61 Conclusies .........................................................................................................................70

Literatuur

............................................................................................................................................71

4

Bijlage 1: Lijst met gesprekspartners.........................................................................................................77 Bijlage 2: Een economische analyse van het instrument UD ...............................................................79 A. Averechtse herverdeling.................................................................................................79 A.1 Wel of geen regionale kostenverschillen? ............................................................81 B Concurrentiebeperkend..................................................................................................82 C. Inefficiënt..........................................................................................................................85 D. Contraproductief .............................................................................................................86 E. Overige averechtse effecten...........................................................................................87 F. De financiering van de UD is suboptimaal.................................................................88 Bijlage 3: Internationale quick scan ...........................................................................................................91 I. België I.1 I.2 I.3 I.4 I.5 I.6 I.8 I.9

............................................................................................................................................92 Regelgeving.......................................................................................................................92 Omvang ............................................................................................................................92 Belangen specifieke groepen .........................................................................................94 Financiering......................................................................................................................94 Gebruik .............................................................................................................................94 Effectiviteit.......................................................................................................................95 Noodzaak..........................................................................................................................96 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD......................................................96

II. Denemarken ............................................................................................................................................98 II.1 Regelgeving.......................................................................................................................99 II.2 Omvang ..........................................................................................................................101 II.3 Belangen specifieke groepen .......................................................................................102 II.4 Financiering....................................................................................................................103 II.5 Gebruik ...........................................................................................................................103 II.6 Effectiviteit.....................................................................................................................103 II.8 Noodzaak........................................................................................................................103 II.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD....................................................103 III. Duitsland III.1 III.2 III.3 III.4

..........................................................................................................................................105 Regelgeving.....................................................................................................................105 Omvang ..........................................................................................................................105 Belangen specifieke groepen .......................................................................................106 Financiering....................................................................................................................106

5

III.5 III.6 III.7 III.8 III.9 IV. Frankrijk IV.1 IV.2 IV.3 IV.4 IV.5 IV.6 IV.8 IV.9

Gebruik ...........................................................................................................................107 Effectiviteit.....................................................................................................................107 Toekomstige veranderingen ten aanzien van de UD ..............................................107 Noodzaak........................................................................................................................107 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD....................................................108 ..........................................................................................................................................110 Regelgeving.....................................................................................................................111 Omvang ..........................................................................................................................111 Belangen specifieke groepen .......................................................................................112 Financiering....................................................................................................................113 Gebruik ...........................................................................................................................113 Effectiviteit.....................................................................................................................113 Noodzaak........................................................................................................................114 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD....................................................114

V. Verenigd Koninkrijk.............................................................................................................................115 V.1 Regelgeving.....................................................................................................................115 V.2 Omvang ..........................................................................................................................116 V.3 Belangen specifieke groepen .......................................................................................117 V.4 Financiering....................................................................................................................118 V.5 Gebruik ...........................................................................................................................118 V.6 Effectiviteit.....................................................................................................................118 V.8 Noodzaak........................................................................................................................119 V.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD....................................................120

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


I

Samenvatting en conclusies ‘Op basis van de Universele dienstverlening (UD) heeft de burger het recht op bepaalde minimale voorzieningen (bijvoorbeeld een telefoonaansluiting). Inmiddels is er echter een ruim aanbod van elektronische communicatiediensten tegen voor iedereen betaalbare prijzen. Dat roept de vraag op in hoeverre de minimale dienstverlening van vaste telefonie en aanverwante diensten nog als UD via weten regelgeving hoeft te worden geborgd en aan één aanbieder moet worden opgelegd.’ Ministerie van Economische Zaken (11 augustus 2006), p. 19.

Context en onderzoeksvraag In Nederland bestaat een Universele Dienst voor vaste telefonie. Dit op de Europese Universeledienstrichtlijn gebaseerde instrument heeft als doel verzorgen van een minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit waartoe alle eindgebruikers toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken. Op dit moment vallen de volgende diensten onder de Nederlandse UD voor vaste telefonie: Aansluiting op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie en het bieden van toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie. Kortweg: een vaste aansluiting op het kopernet en een bereikbaarheidsabonnement (Belbudget) of een belabonnement (Belbasis); Openbare betaaltelefoons (telefooncellen); Gedrukte en elektronische telefoongidsen; Abonnee-informatiedienst (telefonisch nummers opvragen). In Nederland is KPN op grond van overgangswetgeving aangewezen als UD-aanbieder. KPN heeft geen recht op een vergoeding van eventuele netto kosten (verlies). KPN kan mededelen dat het niet langer één of meer tot de UD behorende diensten wil leveren. Anderzijds kan ook de minister van Economische Zaken aan KPN mededelen dat zij één of meer tot de UD behorende diensten niet langer hoeft te leveren. De Nederlandse overheid heeft als doel het waarborgen van de beschikbaarheid en de betaalbaarheid van een aantal essentiële basisdiensten voor de burger (MvT, p. 11). Betaalbaarheid houdt volgens de Memorie van Toelichting bij de Telecommunicatiewet in dat de aansluitkosten en de gebruikskosten in verband met genoemde telefoondiensten geen belemmering vormen voor het gebruik van deze diensten. De combinatie van betaalbaarheid en beschikbaarheid impliceert toegankelijkheid voor iedereen tot alle, voor de deelname aan de informatiemaatschappij noodzakelijke communicatiediensten. Universele dienstverlening is een dynamisch concept. De telecommarkt verandert in hoog tempo en is van belang dat het concept van de universele dienst evolueert teneinde gelijke tred te houden met de technologische vooruitgang, de marktontwikkelingen en de veranderingen in de SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

II

behoeften van de gebruiker. Dit jaar zal op Europees aandacht worden besteed aan de UD bij de evaluatie van het regelgevend kader elektronische communicatie (eCommunications). Het ministerie van Economische Zaken, Directoraat Generaal Energie en Telecom (DGET) zal namens Nederland een reactie aan de Commissie sturen. Ook los van de op handen zijnde Europese discussie is DGET geïnteresseerd in de effectiviteit en efficiëntie van de UD als instrument op de Nederlandse telefoniemarkt. Uitgaande van deze Europese en Nederlandse context heeft DGET aan SEO Economisch Onderzoek gevraagd de UD in de telecomsector te evalueren. Het voorliggend rapport bevat deze evaluatie. Doel van het onderzoek is een goed beeld te krijgen van het gebruik van en de behoefte aan de UD en het marktaanbod. Op basis van dit inzicht is het mogelijk om: 1. 2. 3. 4.

te bepalen of de UD aan de daaraan te stellen eisen heeft voldaan en hoe de dienst heeft gewerkt (ex post evaluatie); te schetsen wat de te verwachten ontwikkeling is ten aanzien van de vraag naar de UD de komende jaren (ex ante analyse); te bepalen of, en zo ja, welke UD er voor de toekomst op nationaal niveau gewenst is en welke regulering daarbij hoort (synthese); aan te geven wat de verschillende opties zijn (de nationale vrijheid om de UD in te richten) en welke feitelijke onderbouwing daarvoor bestaat.

Om dit doel te bereiken hebben we verschillende onderzoeksmethoden gebruikt: (1) economische analyse van het instrument UD, (2) literatuuronderzoek en desk research, (3) interviews met 15 Nederlandse partijen (afnemers van UD-diensten, (potentiële) aanbieders, institutionele en andere partijen), en (4) internationale quick scan met betrekking tot de omvang en effectiviteit van de UD in 5 landen (België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk).

Economisch analysekader Het analysekader dat we bij de evaluatie hanteren bestaat uit de afweging van de voordelen van de correctie van marktfalen (de markt levert niet uit zich zelf de UD) versus de nadelen van overheidsfalen (regulering heeft ook een marktverstorende werking). De voornaamste imperfectie die met de UD wordt opgelost is een ongewenste herverdeling. Marktwerking zorgt niet automatisch voor een maatschappelijk gewenste verdeling van de welvaart. De markt reageert alleen op koopkracht, terwijl uit maatschappelijke overwegingen de voorkeur kan worden gegeven aan een andere verdeling. Ook kan marktwerking ertoe leiden dat sommige regio’s verstoken blijven van bepaalde telecomdiensten. De UD heeft behalve een meer gewenste herverdeling mogelijk ook averechtse effecten. Een belangrijk overheidsfalen is averechtse herverdeling. Een van de belangrijkste doelstellingen van de UD telefonie is het herverdelen van welvaart van rijke naar arme mensen door aansluitingen en diensten in de hoge-kosten-gebieden intern te subsidiëren. De veronderstelling daarbij is dat dunbevolkte gebieden hoge-kosten-gebieden zijn waar lagere inkomensgroepen wonen en dat de kosten van aansluitingen en dienstverlening in stedelijke gebieden goedkoper zijn en dat daar de hogere inkomensgroepen wonen. Omdat in Nederland de steden armer zijn dan het ommeland en platteland, zal de UD dus juist een herverdeling teweegbrengen van arm naar rijk. TegenwoorSEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

III

dig bestaan er waarschijnlijk niet langer regionale kostenverschillen en dus is er geen sprake van een averechtse regionale verdeling. Er kunnen nog wel kostenverschillen bestaan tussen bepaalde klantgroepen, maar die zijn veelal moeilijk te identificeren. Ook het eventuele wenselijke herverdelingseffect van rijk naar arm is daardoor niet goed aan te tonen. Andere mogelijke vormen van overheidsfalen ontstaan door in de UD een uniform tarief op te nemen. Indien slechts in beperkte mate tariefdifferentiatie is toegestaan, betekent dat in lagekosten-segmenten het gevaar van cherry picking door (inefficiënte) toetreders bestaat. Door de regels in de UD kan de UD-aanbieder dan niet marktconform reageren. De vraag is of de huidige mogelijkheden voor tariefdifferentiatie voldoende ruimte geven om dit gevaar te voorkomen. Een UD met uniforme tarieven heeft tevens inefficiënte allocatie tot gevolg indien er klantensegmenten met hoge en lage kosten zijn te onderscheiden. In dat geval kan de UD door de eis van uniforme tarieven leiden tot vraaguitval onder gebruikers die lagere dan gemiddelde kosten met zich meebrengen en tot overconsumptie onder de ‘dure’ gebruikers. Dit averechtse effect is in praktijk moeilijk aan te tonen, omdat de verschillende kosten-segmenten niet goed te identificeren zijn. Een derde averechts effect van uniforme tarieven in een situatie met kostenverschillen per aansluiting is dat personen met een lage waardering voor het aangesloten zijn, zich niet zullen aansluiten tegen het gemiddelde kostengeoriënteerde aansluittarief. De aanbeveling die volgt uit deze analyse is dat (meer) tariefdifferentiatie wenselijk is – ook voor de eerste aansluiting (de gangbare interpretatie van de regelgeving is dat op dit moment slechts zeer beperkt (geografische) tariefdifferentiatie mogelijk is). Bij deze differentiatie is zowel de kostenoriëntatie als betalingsbereidheid van verschillende segmenten afnemers van belang. Overige averechtse effecten zijn bijvoorbeeld dat het instrument anti-innovatief kan zijn, omdat de UD een bepaalde standaard in de markt legt, waardoor afnemers minder geneigd zijn op zoek te gaan naar de aansluiting en dienst die het best bij hun behoeften past. Dit remt nieuwe ontwikkelingen. Tevens verdrukt de UD privaat initiatief. Maatwerk wordt bij een generiek regelgevend UD-kader onmogelijk.

De belangrijkste conclusies De belangrijkste negen conclusies zijn hieronder opgenomen.

Conclusie 1: De UD telefonie roept weinig discussie op. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de UD nauwelijks leeft; het is geen onderwerp dat veel discussie oproept – niet onder huishoudens en ook niet onder het MKB en grote zakelijke afnemers. Dit geldt ook voor de vijf onderzochte landen. Na afronding van het project zal het ministerie van EZ middels een consultatieronde haar gedachten over de UD telecom aan de stakeholders voorleggen. Overigens is een dergelijke consultatieronde een goede gelegenheid om de waardering van bepaalde eigenschappen van de UD telecom in te schatten. Immers, hoe steviger (in tijd en geld) de lobby, hoe groter kennelijk de waardering (we spreken dan van revealed preferences). Deze ‘geopenbaarde’ voorkeuren zijn harder dan ‘uitgesproken’ voorkeuren in een interview zoals gehouden in het kader van dit onderzoek (stated preferences).


IV

Conclusie 2: Het is niet duidelijk of de UD effectief is, in die zin dat door de UD kwetsbare groepen worden beschermd. Door het verwijderen van een bepaalde dienst uit de UD zal de betreffende dienstverlening niet per definitie verdwijnen. De markt zal deze dienst veelal gewoon blijven leveren. Waar het om gaat is of kwetsbare groepen minder goed door de markt zullen worden bediend, waarbij die groepen voldoende groot zijn of de dienst voldoende essentieel is dat voor de gehele maatschappij overheidsingrijpen is gerechtvaardigd. In dit onderzoek is op basis van de verzamelde gegevens over het feitelijk gebruik niet vast te stellen of de UD effectief is geweest in het garanderen van toegang van vaste spraaktelefonie voor kwetsbare groepen. Uit cijfers is voor de meeste onderdelen niet op te maken of de UD met name de kwetsbare groepen ten goede komt. Dit geldt ook voor de vijf onderzochte landen. Uit de interviews en literatuur blijkt dat er een kwetsbare groep is die baat heeft bij de huidige UD: ouderen als het gaat om de papieren telefoongids. Een andere kwetsbare groep, doven en slechthorenden, heeft baat bij het aansluitrecht (preciezer: het vaste analoge net), omdat dat vooralsnog noodzakelijk is voor teksttelefonie. Teksttelefonie zelf valt echter buiten de UD. Opvallend is dat in alle onderzochte landen meer dan in Nederland UD-beleid is ontwikkeld voor gehandicapten.

Conclusie 3: Het aansluitingsrecht, Belbudget en Belbasis lijken hun langste tijd te hebben gehad als noodzakelijk middel om toegang tot het maatschappelijke telefoonverkeer te krijgen. Uit onze interviews en gesprekken die Analysys in 2002 voerde blijkt dat andere marktpartijen geen belangstelling hebben voor de UD aansluiting op vaste locatie en Belbudget. Dat wil niet zeggen dat KPN geen concurrentie op deze diensten ondervindt; in de toekomst zal de concurrentiedruk alleen maar toenemen door de stijgende penetratiegraad van internettelefonie en mobiele telefonie. Economisch gezien is er gezien het ontbreken van marktfalen geen reden meer voor beide onderdelen van de UD: de markt brengt zelfs goedkopere alternatieven voort (i.e., prepaid mobiel en VoIP). Indien de politiek vasthoudt aan de vaste aansluiting en Belbudget dan blijft een wettelijke UD noodzakelijk, omdat onzeker is of Belbudget op lange termijn rendabel blijft (en dus van de markt kan verdwijnen). Een alom gehoord geluid is dat als de vaste aansluiting in de UD blijft, deze regeling uitdrukkelijker technologieneutraal gemaakt dient te worden gemaakt. Dat betekent dat bij de herziening bepaalde technologische keuzes niet kunstmatig mogen worden bevoordeeld ten opzichte van andere. De UD mag dus geen mechanisme zijn met behulp waarvan de uitrol van nieuwe technologieën of diensten kan worden gefinancierd door de kosten voor alle bestaande (telefoon)gebruikers te verhogen. Omdat de gangbare interpretatie van de Universeledienstrichtlijn lijkt te zijn ‘aansluiting op het kopernet’, worden draadloze en mobiele technieken anders behandeld en is met andere woorden in praktijk geen sprake van technologieneutraliteit. Het is aan te bevelen om de technologieneutraliteit beter te expliciteren door duidelijk te maken wat binnen de UD wel en niet mag (mag een mobieltje aan de muur wel of niet?).



V

Een UD is een te veelomvattend middel om de dienstverlening voor doven en slechthorenden te regelen. Het lijkt beter om het private initiatief om mobiele teksttelefonie te ontwikkelen, te ondersteunen 1 zodat dit initiatief ook op de langere termijn levensvatbaar is. Meer dan 90 % van de huishoudens en bedrijven met een vaste aansluiting heeft een Belbasis abonnement. Belbasis is een voor KPN commercieel aantrekkelijke dienst die met of zonder UD geleverd zal blijven worden aan alle inwoners van Nederland tegen (maximaal) dezelfde tarieven en (minimaal) dezelfde kwaliteit. De alternatieven in de markt leveren immers voldoende druk op (als Belbasis te duur wordt, gaat men over op goedkopere alternatieven; als de kwaliteit van Belbasis achterblijft of verslechtert, gaat men naar betere alternatieven). Dit UD-onderdeel is, kortom, niet nodig en afschaffing is aan te bevelen – te meer daar er geen nadelige effecten zijn te verwachten van afschaffing.

Conclusie 4: Een UD voor telefooncellen is overbodig geworden. Het feit dat mensen goedkoper mobiel of vanuit belhuizen bellen, maakt de UD voor telefooncellen in feite overbodig. De business case zal op termijn alleen nog maar verder verslechteren, door het toenemend gebruik van (goedkopere) alternatieven.

Conclusie 5: Een UD voor de papieren telefoongids is niet nodig indien de exploitatie rendabel is; indien dat niet het geval blijft een UD waarschijnlijk aan de orde tot dat de groep ouderen de weg naar alternatieven beter heeft gevonden. De papieren telefoongids wordt gratis onder alle huishoudens en bedrijven verspreid. Men is dit als een recht gaan ervaren en onderzoek van Nipo (2002) geeft dan ook aan dat de belemmering bij het verdwijnen relatief groot is ten opzichte van de andere onderdelen. Dat geldt met name voor ouderen in de niet al te stedelijke gebieden. Het feit dat de effectiviteit van de UD voor telefoongidsen niet goed kan worden aangetoond, dat de witte gids steeds incompleter wordt, dat de witte gids overbodig zal worden door alternatieven en dat de UD de ontwikkeling van alternatieven in de weg staat geeft aan dat het afschaffen van de telefoongids uit de UD het overwegen waard is. Dit geldt in sterkere mate indien de witte gids (in combinatie met de roze gids) rendabel is en gewoon door de markt wordt geleverd. Dat hebben we in het onderzoek echter niet kunnen vaststellen (het is niet duidelijk of KPN de exploitatie nog subsidieert). Indien er door de politiek wordt gekozen om de witte telefoongids (voorlopig) in de UD te houden, zijn er twee opties: (1) de UD laten slapen en geen aanbieder van een witte gids aanwijzen, of (2) de exploitatie van deze gids aan te besteden (in het geval er netto kosten zouden zijn). In dat laatste geval is er geen concurrentie op de markt, maar concurrentie om de markt. Indien concurrentie om de markt leidt tot minder verschillende gidsen dan in het geval van concurrentie op de markt, dan is het voordeel van aanbesteding in een UD dat er minder papierverspilling is en de totale advertentie-uitgaven van bedrijven minder hoog zijn.

1

De Nederlandse overheid levert middels de subsidies aan TNO reeds een financiële bijdrage. Daarnaast kan gedacht worden aan organisatorische en praktische ondersteuning.


VI

Over het feitelijk gebruik van de digitale telefoongids is zeer weinig bekend. In de interviews speelde deze dienst geen rol. Eenmaal achter de PC en op internet zijn er vele alternatieven voor mensen die een nummer zoeken. De markt werkt daar prima, en dus is een UD op economische gronden niet te rechtvaardigen.

Conclusie 6: Een UD voor abonnee-informatiedienst lijkt nu reeds overbodig, en wordt dat zeker als over enkele jaren de 18xy-markt tot wasdom is gekomen. De markt voor inlichtingendiensten is reeds vrijgegeven en de verwachting van OPTA en marktpartijen is dat er binnen twee jaar een (nog meer) concurrerende 18xy markt zal ontstaan. Omdat de markt nu reeds concurrerend is en dat eerder toe dan af zal nemen, ligt het voor de hand om nummerinformatie uit de UD te halen. Alle geïnterviewde marktpartijen zijn voor afschaffing van UD, omdat de markt nu concurrerend aan het worden is, en de UD zou deze concurrentie oneerlijk maken.

Conclusie 7: De ex ante evaluatie wijst niet op de noodzaak van een uitbreiding van de UD, eerder op een inkrimping. Monitoring is belangrijk indien de UD wordt beperkt. In de ex ante evaluatie blijkt dat een UD voor de twee genoemde kwetsbare groepen, ouderen en doven/slechthorenden, op termijn niet meer nodig is. Teksttelefonie zal als het goed is binnenkort via het mobiele net worden afgehandeld (en valt buiten de UD). De witte gids is steeds minder volledig waardoor de bruikbaarheid afneemt en voor jongere groepen (de ouderen van over een tijdje) is de papieren telefoongids noodzakelijk noch belangrijk om te kunnen bellen. Daardoor zal de UD voor een witte gids op wat langere termijn waarschijnlijk overbodig worden. De analyse (samengevat in bovenstaande conclusies 3 tot en met 6) voor de overige UD-onderdelen geeft aan dat de vaste aansluiting, Belbudget, Belbasis, de telefooncellen en de digitale telefoongids op dit moment – bij de huidige stand van de techniek – hoogstwaarschijnlijk niet in de UD terecht zouden komen (als die afweging nu zou spelen). Hetzelfde geldt voor de abonneeinformatiedienst, al houden we hierbij in enige mate een slag om de arm omdat de politiek wellicht zou willen afwachten tot de 18xy-markt echt tot wasdom is gekomen. Kortom, de huidige bodem in de belmarkt is niet (meer) voor alle diensten in de UD nodig en gewenst. Verder blijkt in de ex ante evaluatie dat een UD voor zaken als breedband, mobiele telefonie, de beschikking over een PC/laptop en toegang tot nieuws overbodig zijn, omdat er geen minderheid wordt uitgesloten van deelname en/of omdat de markt voor deze goederen niet faalt. Een UD zou in dergelijke omstandigheden effectief noch efficiënt zijn. De vraag over de huidige Europese eisen met betrekking tot de omvang van de UD wordt in de vijf onderzochte landen in de quick scan zeer verschillend beantwoord. België heeft een voorkeur voor uitbreiding van de UD met breedband. Denemarken neigt niet naar opname van breedband in de UD, maar heeft daarover nog geen besluit genomen. Duitsland wenst in ieder geval geen uitbreiding van de huidige scope van de UD. Frankrijk wil de huidige UD niet beperken, maar wel eventueel uitbreiden met toegang vanaf elke locatie en betere toegang voor gehandicapten. Het Verenigd Koninkrijk ziet net als Duitsland niets in een uitbreiding van de huidige UD. Inkrimping van de UD hoeft niet perse te betekenen dat de UD wordt afgeschaft. Zo staat de richtlijn volgens het ministerie van Economische Zaken ook toe dat de nationale regulator besluit om geen UD-aanbieder aan te wijzen (‘de UD te laten slapen’), omdat de UD-diensten door de



VII

markt worden geleverd. Het feit dat de Universeledienstrichtlijn opsomt wat maximaal onder de nationale UD mag worden geschaard (om concurrentievervalsing te voorkomen), zou inderdaad kunnen betekenen dat een lidstaat voor een beperktere invulling mag kiezen. Het voorliggende onderzoek is echter niet juridisch van aard en beantwoordt dan ook niet de vraag in hoeverre de juridische context voldoende flexibel is om UD-onderdelen op nationaal niveau af te schaffen. Een gedachte is om (onderdelen van) de UD ‘te laten slapen’ en alleen in werking te laten treden zodra een monitor aangeeft dat er problemen ontstaan voor bepaalde groepen (bijvoorbeeld in koopkrachtplaatjes). Dit is mogelijk indien er cijfers beschikbaar zijn, waar telefonie in zit – op technologieneutrale basis, dus de goedkoopste variant in de markt. Dit lijkt op wat het Nibud momenteel doet in haar budgetberekeningen. Een mogelijkheid is om vervolgens vouchers aan mensen te verschaffen die het niet blijken te redden op de telecommarkt. Omdat dit hoge uitvoeringskosten met zich mee kan brengen, is het wellicht ook een optie om generiek de uitkeringen te verhogen voor de kwetsbare groepen waarvoor uit de koopkrachtmonitor blijkt dat ze het niet redden.

Conclusie 8: Op een termijn van 10 jaar kunnen netto kosten ontstaan op het UD-onderdeel telefooncellen. In de ex ante evaluatie is tevens aan de orde gekomen of er op termijn netto kosten zijn te verwachten van de uitvoering van de UD. Op dit moment krijgt KPN geen compensatie voor de UD. Het is onwaarschijnlijk dat er op een termijn van tien jaar netto kosten ontstaan bij de vaste aansluiting, Belbasis en bij het abonnee-informatienummer. Bij Belbudget is het ontstaan van netto kosten onzeker. Het is daarentegen waarschijnlijk dat de UD voor telefooncellen in toenemende mate onrendabel wordt. Meer dan driekwart van de UD cellen is momenteel reeds verliesgevend. Dat betekent niet dat er in juridische zin reeds sprake is van netto kosten, omdat het verlies niet ontstaat door tariefregulering binnen de UD maar door prijsdruk van de hierboven geschetste goedkopere alternatieven. Overigens is het uiteraard wel zo dat het aantal telefooncellen per inwonersaantal is gereguleerd en dat als deze eis minder hoog zou zijn de kosten en dus het verlies minder groot zou zijn. Een mogelijkheid om netto kosten te voorkomen, is dus om de eis om per woonkern met meer dan X inwoners ten minste één openbare betaaltelefoon per Y inwoners te hebben wat minder stringent te maken. Verder is onduidelijk of er op dit moment reeds sprake is van netto kosten bij de witte telefoongids, omdat we niet weten of KPN de exploitatie van de telefoongids ondersteunt en in hoeverre die ondersteuning nodig is om de telefoongids rendabel te maken. Het is niet aannemelijk dat eventuele netto kosten in 10 jaar zullen toenemen. Op het moment dat het gebruik van de witte gids dermate afneemt dat adverteerders zich op andere nummerinformatie-middelen gaan richten, zullen de netto kosten wel kunnen toenemen/ontstaan.

Conclusie 9: De vaste aansluiting is niet langer essentieel voor deelname aan het maatschappelijk verkeer, dat is verschoven naar (breedband)internet. Het beginpunt van het denken over de UD is spraaktelefonie. Het voorlopige eindpunt is het IP netwerk. Als je vanuit dit eindpunt naar de huidige UD kijkt bevat deze niet langer de aansluiting die essentieel is voor deelname aan het maatschappelijk verkeer; dat is verschoven naar (breedband)internet. Veel substituten voor de huidige UD-onderdelen zijn te verkrijgen via breedband internet (bellen via internet, nummers opzoeken via internet in plaats van in de telefoongids, CD-


VIII

rom of inlichtingendienst). Indien (onderdelen van) de UD zou worden afgeschaft, is het dus van belang dat men in voldoende mate toegang heeft tot een kwalitatief goede en betaalbare breedbandaansluiting. De huidige UD eist dat de aansluiting geschikt moet zijn voor spraak- en datacommunicatie bij snelheden die voldoende zijn voor toegang tot online diensten zoals die welke via het openbare internet worden aangeboden. De meeste inwoners van Nederland hebben de mogelijkheid om te kiezen uit minimaal twee breedbandaansluitingen (kabel of koper en soms zelfs ook glas). Op die infrastructuren heeft men vervolgens de keuze uit meerdere breedbandaanbieders. Er is met andere woorden sprake van concurrentie tussen en op infrastructuren. Daar zit dus niet het probleem. Voorwaarde is echter ook dat men de beschikking heeft over een PC en in staat is om over te stappen van de oude naar nieuwe technologie (vaste aansluiting naar internet). Volgens het ICTonderzoek onder de bevolking van 12 tot en met 74 jaar had 85 % een PC en 30 % een laptop in 2005 (CBS, 2005, p. 240). Het CBS geeft aan dat ook de internettoegang van huishoudens zich om en nabij de 80 % bevindt. Indien het ICT gebruik van huishoudens voor 2005 wordt uitgesplitst naar huishoudenkarakteristieken, blijkt dat er met name tussen leeftijdsgroepen verschil is in de mate waarin men toegang heeft tot internet en breedband. Hierbij spelen financiële overwegingen zeker geen hoofdrol. Bij 65-plussers geeft veruit het grootste deel op geen interesse in internettoegang te hebben of het niet te willen; 9 % geeft aan onvoldoende kennis of een fysieke beperking te hebben die de toegang tot internet belemmert. Het feit dat 65-plussers relatief weinig internetaansluitingen hebben, hoeft niet te betekenen dat deze groep niet meer deel zou kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer door het afschaffen van de UD voor de aansluiting op een vaste locatie. Dit lijkt een tijdelijk effect: (1) de toegang tot internet neemt voor elke jongere leeftijdsgroep toe en (2) er zullen na afschaffing van de UD nieuwe diensten speciaal voor ouderen worden ontwikkeld (de UD legt een standaard in de markt, met name in het segment voor ouderen, waardoor vooral ook voor die groep nieuwe ontwikkelingen worden geremd (denk aan gebruiksvriendelijke en basic mobiele telefonie en internet(telefonie))).



IX

Short summary When voice telephony was liberalised in 1998 to complete the overall liberalisation of the telecommunications sector, members of the EU agreed to maintain a safety net to ensure that a set of basic telecommunication services would always be available at a determined quality and an affordable price, even if the market would not provide it. This set of basic services was called ‘universal service obligation’ (USO). The aim is to ensure the availability throughout the Community of good quality publicly available services through effective competition and choice and to deal with circumstances in which the needs of end-users are not satisfactorily met by the market. In the Netherlands the USO is assigned to KPN. This firm is obliged to provide a defined set of services to all end-users regardless of their geographical location and, in light of specific national conditions, at an affordable price. The Dutch universal service incorporates the right of: −

− − −

Connection at a fixed location to the public telephone network and access to publicly available telephone services at a fixed location (Belbudget and Belbasis). The connection provided is capable of allowing end-users to make and receive local, national and international telephone calls, facsimile communications and data communications, at data rates that are sufficient to permit functional Internet access. Availability of a directory enquiry services: at least one comprehensive printed and electronic directory is available to end-users (digital and printed Telefoongids); Availability of public pay telephones (call boxes). In every residential area with 5,000 inhabitants or more at least one pay phone should be available to the public; Availability of a comprehensive telephone directory enquiry service is available to all end-users, including users of public pay telephones.

The Dutch USO does not include specific measures for disabled end-users. This reports gives an economic evaluation of the Dutch USO. We weigh the benefits of correcting market failures (mostly redistribution from rich to poor end-users) against the cost of government failures. In view of significant competitive, technological and service changes taking place in the telecommunications sector, many of the universal services are now provided by the market. A further increase in communications facilities and service competition (from sources such as VoIP, cable telephony, email, instant messaging, pre-paid mobile and pre-paid cheap long distance/international calling) is expected over the next ten years as the communications sector converges, shifts technology to one based on IP protocol and gravitates towards new kinds of networks. In considering whether the scope of universal service obligations be changed or redefined, we find that the current scope is too large. Connection at a fixed location to the public telephone network, Belbudget, Belbasis, the digital Telefoongids, pay phones as well as telephone directory enquiry service do not have to included in a USO. A USO for the printed Telefoongids may be necessary if the business case is not profitable.



1

1

Inleiding en onderzoeksvraag ‘Goederen en diensten van nutsbedrijven moeten tegen min of meer gelijke prijzen beschikbaar zijn voor consumenten. Dat kan verzekerd worden door het opleggen van universele dienstverlening.’ Liberalisering en privatisering in netwerksectoren (2000), TK 27018, no.1

‘In een geliberaliseerd marktklimaat garandeert een universeledienstverplichting dat iedereen tegen een betaalbare prijs toegang heeft tot de dienst en dat de kwaliteit van de dienst gehandhaafd blijft en, zo nodig, verbeterd wordt.’ Groenboek over diensten van algemeen belang, COM(2003) 270 def

‘Most regulators express a strong commitment to universal service, which often motivates a large fraction of the remaining regulatory intervention in otherwise liberalized industries.’ H. Cremer, F. Gasmi, A. Grimaud & J.J. Lafont (2001), Universal Service: An economic perspective, Annals of Public and Cooperative Economics, 72(1), pp. 5-43 ‘There is a clear need, in view of significant competitive, technological and service changes taking

place in the telecommunications sector, to review universal service obligations, their coverage, how they are financed and who is responsible for providing them.’ OECD, DSTI/ICCP/TISP(2005)5/FINAL

De telecommarkt is sinds de privatisering in de jaren ’80 en de liberalisering eind jaren ’90 in toenemende mate een vrije markt geworden. De concurrentie is toegenomen met als gevolg meer efficiëntie (lagere prijzen, lagere kosten, hogere productiviteit), grotere prikkels tot technische vernieuwing en meer keuzevrijheid voor de consument. De vrije markt biedt in beginsel iedereen gelijke kansen. Daar staat tegenover dat de markt geen mededogen kent voor degenen die om wat voor reden dan ook niet in staat zijn die kansen aan te grijpen. Overheden kunnen proberen met regelgeving deze ongewenste uitkomsten van marktwerking aan banden te leggen. Indien sprake is van toegankelijkheids- en verdelingsproblemen en marktwerking ertoe leidt dat sommige regio’s verstoken blijven van bepaalde telecomdiensten of dat diensten voor sommige consumenten slecht betaalbaar zijn, kiest de overheid vaak voor het instrument van de Universele Dienst (UD). De UD waarborgt de betaalbaarheid en beschikbaarheid van publieke diensten, doorgaans voor een uniform tarief. Ook op de telecommarkt heeft de overheid een UD ingesteld. Voordat de Telecommunicatiewet in werking trad, werd de betaalbaarheid en beschikbaarheid van een aantal basisvoorzieningen gewaarborgd door het in de Wet op de telecommunicatievoorzieningen opgenomen concessieregime. Na de liberalisering van de telecommunicatiesector is de beschikbaarheid en betaalbaarheid gewaarborgd door het regime van de UD, zoals opgenomen in de Telecommunicatiewet. Sindsdien is KPN aangewezen als UD-aanbieder. Universele dienstverlening is een dynamisch concept. Vroeger, toen de telecommarkt maar één aanbieder, één netwerk en dienstenpakket omvatte, was de UD uitgebreider. In de loop van de tijd zijn er meer aanbieders gekomen, die over verschillende infrastructuren verschillende dienstenpakketten aanbieden. De noodzaak voor een uitgebreide UD is daardoor afgenomen. Nico van Eijk (2003) beschrijft hoe de UD steeds verder in omvang is beperkt. Eindgebruikers hebben


2

HOOFDSTUK 1

op dit moment nog één zekerheid, namelijk dat er een aanspraak is op een vaste telefoonaansluiting en een leverplicht daartoe, aldus Van Eijk. De oorspronkelijke zekerheden met betrekking tot kwaliteit en betrouwbaarheid bestaan niet meer, sinds de aanbieder van de UD geen ex ante verplichtingen meer heeft met betrekking tot het kwaliteitsniveau van het netwerk en de diensten. Deze ontwikkeling is deels nationaal ingezet, maar uiteindelijk bepaald door het nieuwe Europese richtlijnenkader dat alleen de vaste telefonie en aanverwante diensten als UD toelaat. Dit kader trad in 2003 in werking.

1.1 Wat is de Universele Dienst Telecom? De Europese Universeledienstrichtlijn omschrijft de doelstelling van de UD als ‘het minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit waartoe alle eindgebruikers toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken’. 2 De richtlijn verplicht lidstaten om ervoor te zorgen dat: -

-

-

2

3

aan alle redelijke aanvragen om aansluiting op een vaste locatie op het openbare telefoonnetwerk en om toegang tot openbare telefoondiensten op een vaste locatie door ten minste één onderneming wordt voldaan (Artikel 4 lid 1). De gangbare interpretatie hiervan lijkt ‘aansluiting op het kopernet’ te zijn. 3 Voorts is nog van belang dat op grond van de Universeledienstrichtlijn de aansluiting op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie in staat moet zijn een “functionele toegang tot het internet” mogelijk te maken (dit zal niet voor alle mobiele aansluitingen gelden). ten minste één volledige telefoongids beschikbaar is voor de eindgebruikers in een door de betrokken instantie goedgekeurde vorm, gedrukt of elektronisch of beide, en dat die gids regelmatig en ten minste eenmaal per jaar wordt bijgewerkt; ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar is voor alle eindgebruikers, met inbegrip van de gebruikers van openbare betaaltelefoons (Artikel 5 lid 1 sub a en b). de nationale regelgevende instanties ondernemingen verplichtingen kunnen opleggen teneinde te waarborgen dat openbare betaaltelefoons (telefooncellen) worden geïnstalleerd om te voorzien in de redelijke behoeften van de eindgebruikers, zowel wat geografische spreiding als wat het aantal telefoons, de toegankelijkheid van dergelijke telefoons voor gebruikers met een handicap en de kwaliteit van de dienst betreft (Artikel 6, lid 1). Volgens artikel 6 lid 2 kunnen betaaltelefoons nu onder bepaalde voorwaarden uit de UD worden gehaald: “Elke lidstaat zorgt ervoor dat zijn nationale regelgevende instantie na overleg met de belanghebbende partijen zoals bedoeld in artikel 33 kan besluiten ervan af te zien om op zijn gehele grondgebied of een gedeelte ervan verplichtingen uit hoofde van lid 1

Vgl. artikel 1, lid 2, Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten (Universeledienstrichtlijn), PB L 108, 24.4.2002. Het artikel lijkt echter ook een draadloze aansluiting toe te staan. Een voorbeeld dat dicht tegen de gangbare interpretatie van de richtlijn aan ligt is de situatie waarin een kastje met straalverbinding wordt gebouwd met een vaste draadverbinding voor de laatste paar meter naar het huis/bedrijf (local loop). Volgens sommigen zou de richtlijn zelfs een mobiele aansluiting toestaan. Zo zijn uit Frankrijk en Zweden voorbeelden bekend waarbij in plaats van een traditionele vaste aansluiting ook ‘mobieltjes aan de muur’ worden geplaatst door de UD-aanbieder. Er is ons echter geen jurisprudentie bekend waar wij uit zouden kunnen putten om de exacte reikwijdte van de richtlijn op dit punt vast te stellen.


INLEIDING EN ONDERZOEKSVRAAG

-

3

op te leggen indien hij oordeelt dat deze faciliteiten of vergelijkbare diensten op ruime schaal beschikbaar zijn.” Overigens staat de richtlijn volgens het ministerie van Economische Zaken ook toe dat de nationale regulator besluit om geen UD-aanbieder aan te wijzen, omdat de UD-diensten door de markt worden geleverd.

Overige verplichtingen voor de lidstaten hebben betrekking op het, waar nodig, treffen van bijzondere maatregelen voor eindgebruikers met een handicap (artikel 7), het borgen van de betaalbaarheid van de tarieven (artikel 9 4) en de kwaliteit van de geleverde UD-dienst (artikel 11 5). Voorts is van belang dat de Richtlijn vereist dat de lidstaat op objectieve, transparante en nondiscriminatoire gronden een UD-uitvoerder aanwijst. De lidstaat mag hiervoor een vergoeding betalen aan de uitvoerder. Een lidstaat mag meer diensten dan hierboven genoemd opnemen in de UD, maar mag die niet middels een omslagstelsel over marktpartijen vergoeden. Vergoeding mag onder bepaalde staatssteunrechtelijke voorwaarden wel uit de algemene middelen geschieden. De Nederlandse UD is opgenomen in de Telecommunicatiewet (hoofdstuk 9). Artikel 9.1 lid 1 van de Telecommunicatiewet (Tw) omschrijft de UD. “De volgende diensten zijn voor iedere eindgebruiker, onafhankelijk van diens geografische locatie, tegen een betaalbare prijs en met een bepaalde kwaliteit beschikbaar: a. het naar aanleiding van een redelijk verzoek aansluiten op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie en het bieden van toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie; b. openbare betaaltelefoons; c. gedrukte telefoongidsen; d. elektronische telefoongidsen, en e. een abonnee-informatiedienst.” De in artikel 9.1 lid 1 onder a. genoemde verplichting is al langer usance in Nederland. Zo is KPN sinds de privatisering altijd verplicht geweest om aansluitingen te realiseren. Overigens lijkt de Nederlandse eis ten aanzien van het aansluitrecht wat strikter geformuleerd (personen en bedrijven hebben recht op aansluiting tegen Belbasis met uniform aansluittarief en abonnementsgeld) dan de Europese Richtlijn (voldoen aan redelijke verzoeken).

4

5

Ten eerste zijn de lidstaten verplicht toezicht te houden op de ontwikkeling en het niveau van de tarieven voor de eindgebruikers van UD-diensten (artikel 9 lid 1). De lidstaten kunnen verlangen dat de aangewezen ondernemingen de consument tariefopties of pakketten aanbieden die afwijken van die welke onder de gebruikelijke commerciële voorwaarden worden verstrekt (artikel 9 lid 2). Ook is individuele steun mogelijk aan consumenten met een laag inkomen of bijzondere sociale behoeften (artikel 9 lid 3). Ten slotte kunnen (maar hoeft het niet) de lidstaten eisen dat aangewezen ondernemingen op het gehele grondgebied uniforme tarieven toepassen (artikel 9 lid 4). De aangewezen aanbieder moet daartoe informatie geven over zaken als wachttijd bij eerste aansluiting op het netwerk, storingspercentage per toegangslijn, storingshersteltijd, percentage mislukte gesprekken, benodigde tijd voor het ontvangen van de kiestoon, wachttijden bij telefooninlichtingendiensten, percentage functionerende openbare betaaltelefoons die met munten of telefoonkaarten werken of klachten over onjuiste rekeningen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

4

HOOFDSTUK 1

De in het eerste lid opgesomde diensten dienen aan bepaalde kwaliteitseisen te voldoen. In hoofdstuk 7 en de daarop berustende regelgeving wordt een aantal kwaliteitseisen opgesomd waaraan iedere aanbieder van de openbare telefoondienst zich dient te houden. Op grond van het derde lid kan invulling worden gegeven aan de in de Universeledienstrichtlijn geboden mogelijkheid om naast de in het eerste lid genoemde diensten specifieke voorzieningen te treffen voor eindgebruikers met een handicap. Tot op heden is daar geen gebruik van gemaakt. Het vierde lid van artikel 9.1 biedt de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de prijs van de in het eerste lid genoemde diensten en eventueel krachtens het derde lid aangewezen diensten. Artikel 9.3 maakt het mogelijk dat de aangewezen UD-aanbieder een vergoeding ontvangt voor de bij de verzorging van de UD gemaakte netto kosten. De netto kosten zijn de kosten die een aanbieder als gevolg van een opdracht voor een bepaalde dienst of voorziening maakt en waartegenover geen vergoeding door eindgebruikers staat (waaronder tariefopbrengsten), verminderd met andere op geld waardeerbare voordelen die verband houden met de opdracht, waaronder begrepen immateriële voordelen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan schaalvoordelen, herkenbaarheid bij de gebruikers en de reclamewerking die uitgaat van de plaatsing van telefooncellen. 6 Indien het niveau voor betaalbaarheid voor een bepaalde UD wordt vastgesteld op het niveau van kostendekkendheid ontstaan er geen netto kosten bij de aanbieder die is belast met een leveringsplicht voor die dienst. Indien het niveau voor betaalbaarheid echter lager wordt vastgesteld kunnen er aanzienlijke netto kosten ontstaan. De eventuele netto kosten worden vergoed uit een compensatiefonds, waarvan de kosten omgeslagen worden over marktpartijen. 7 Een belangrijke gedachte achter het omslagstelsel is, naar de opvatting van de regering, dat de gebruikers van een bepaalde dienst via hun aanbieder mee betalen om die desbetreffende dienst voor eenieder beschikbaar en betaalbaar te houden. 8 Een financiering uit de algemene middelen acht de regering, zeker gezien de economische ontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor de begroting, ongewenst. 9 Vroeger was het in Nederland zo dat degene die binnen een verzorgingsgebied 10 aanmerkelijke marktmacht had als eerste in de gelegenheid werd gesteld om de UD te verzorgen. Tegenwoordig verlangt de Universeledienstrichtlijn dat de UD-verplichting zo (kosten)efficiënt mogelijk wordt aangeboden en er geen voorkeurspositie is. 11 In Nederland is KPN aangewezen als UDaanbieder. KPN heeft geen recht op een vergoeding van eventuele netto kosten (verlies), maar financiert de UD uit eigen middelen (i.e., door OPTA en NMa toegestane kruissubsidiëring). De Universeledienstrichtlijn vereist dat de UD in aparte onderdelen wordt opgeknipt en niet automatisch als geheel bij één aanbieder terecht komt. Dit is overgenomen in de Nederlandse wetgeving, maar op grond van het overgangsrecht is KPN belast met de verzorging van alle tot de UD

6 7 8 9 10 11

Memorie van Toelichting bij Tw, p. 150. Memorie van Toelichting bij Tw, p. 145. Memorie van Toelichting bij Tw, p. 83. Memorie van Toelichting bij Tw, p. 84. De relevante markt waar het hier om gaat is de nationale markt voor (vaste) telefonie (vroeger was er nagenoeg alleen vaste telefonie). De Commissie acht het niet onmogelijk dat bepaalde spelers in Frankrijk, Hongarije en Finland a priori zijn uitgesloten en onderzoekt soortgelijke kwesties in België, Cyprus, Litouwen en Oostenrijk, evenals de in Polen en Nederland gevolgde procedures. Er is geen procedure tegen Nederland gestart.



5

behorende diensten. 12 Wel kan KPN mededelen dat zij niet langer één of meer tot de UD behorende diensten wil leveren. 13 Anderzijds kan ook de minister van Economische Zaken aan KPN mededelen dat zij één of meer tot de UD behorende diensten niet langer hoeft te leveren. 14 De Nederlandse UD wordt verder vormgegeven en ingevuld in het ‘Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen’ en de ‘Regeling Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen’. Zo geldt voor de aansluiting op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie dat deze de mogelijkheid dient te bieden van datacommunicatie met datasnelheden die toereikend zijn voor een functionele toegang tot het internet (artikel 2.1 van het Besluit). De Nederlandse wetgever stelt verder verplicht dat de consument een keuze heeft tussen een belabonnement (hogere abonnementskosten, lagere gesprekskosten) en een bereikbaarheidsabonnement (lagere abonnementskosten, hogere gesprekskosten). KPN biedt het bereikbaarheidsabonnement aan onder de naam Belbudget. Het wettelijk vastgestelde abonnementstarief bedraagt circa 10,50 euro per maand (artikel 2.1 van de Regeling). In dit artikel staan ook de maximumtarieven voor de gesprekskosten bij het bereikbaarheidsabonnement. Het belabonnement wordt door KPN aangeboden onder de naam Belbasis. Verder dienen de tarieven voor de aansluiting op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie, de toegang tot openbare betaaltelefoons, de papieren en elektronische telefoongidsen en de abonnee-informatiedienst uitgaande van de kosten niet hoger dan redelijk te zijn (artikel 2.5 en 2.6 van het Besluit). Voor opname van de gegevens in de telefoongidsen of in het abonneebestand dat voor de abonnee-informatiedienst wordt gebruikt, mogen geen kosten in rekening worden gebracht indien dit de eerste vermelding betreft. 15 Het Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen bepaalt in artikel 2.2 dat er in een woonkern met meer dan 5.000 inwoners ten minste één openbare betaaltelefoon per 5.000 inwoners dient te zijn. Met betrekking tot de telefoongidsen en het voor de abonnee-informatiedienst gebruikte abonneebestand geldt dat deze ten minste eenmaal per jaar respectievelijk eenmaal per week geactualiseerd dienen te worden.

1.2 Doelstelling van de UD telefonie: toegankelijkheid Een belangrijke doelstelling van de Universeledienstrichtlijn is betaalbare toegang voor iedereen tot alle, voor de deelname aan de informatiemaatschappij noodzakelijke communicatiediensten. De voordelen van de informatiemaatschappij kunnen alleen worden bereikt als iedereen in staat is daaraan deel te nemen. Dit is van essentieel belang om te voorkomen dat er een “digitale scheidslijn” ontstaat. 16 De Nederlandse overheid neemt deze doelstelling over (MvT, p. 11): “Het waarborgen van de beschikbaarheid en de betaalbaarheid van een aantal essentiële basisdiensten voor de burger (universele dienst) is een van de centrale doelstellingen van 12 13 14 15 16

Zie: Artikel 20.1 Tw; Nota van Toelichting bij het Besluit UD en eindgebruikersbelangen (22-04-2004), p. 29. Artikel 20.1 lid 2 sub a. Artikel 20.1 lid 2 sub b. Artikel 2.3 Besluit universeledienstverlening en eindgebruikersbelangen. Onduidelijk is of de eerste vermelding per abonnee of per nummer wordt bepaald. Memorie van Toelichting bij Tw, p. 9. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

6

HOOFDSTUK 1

de in 2004 herziene [Telecommunicatie]wet. Om die reden heeft de regering gekozen voor een actieve invulling van de universele dienst.” Met betrekking tot betaalbaarheid geeft de wetgever de volgende toelichting (MvT, p. 44): “Betaalbaarheid houdt in dat de aansluitkosten en de gebruikskosten in verband met genoemde telefoondiensten geen belemmering vormen voor het gebruik van deze diensten. Een belangrijk aspect hierbij is dat de kosten beheersbaar en controleerbaar zijn, zodat ze voorspelbaar zijn voor de consument. Daarnaast moet ter voorkoming van marktverstoring worden gestreefd naar een zo groot mogelijke beperking van de uitvoeringskosten. Op basis van deze overwegingen wordt als uitgangspunt genomen dat de betaalbaarheid van de in de universele dienst opgenomen diensten gewaarborgd is, indien zij tegen kostendekkende tarieven (inclusief redelijk rendement) worden aangeboden. Vooral bij degenen die de telefoondienst gebruiken om bereikbaar te zijn kan de betaalbaarheid in het geding komen. Om die reden is gekozen voor handhaving van Belbudget, waarbij tevens de abonnementskosten op een relatief laag niveau gemaximeerd zullen blijven. De beltarieven blijven ook gemaximeerd, maar op een relatief hoog niveau. Hierdoor wordt gewaarborgd dat de telefoondienst betaalbaar blijft voor burgers die relatief weinig bellen.” De beschikbaarheid van Universele Diensten kan worden gegarandeerd door bepaalde aanbieders een leveringsplicht op te leggen. 17 De combinatie van betaalbaarheid en beschikbaarheid impliceert toegankelijkheid voor iedereen tot alle, voor de deelname aan de informatiemaatschappij noodzakelijke communicatiediensten.

1.3 Evaluatie van de huidige Universele Dienst Het Europese kader stelt dat de UD regelmatig moet worden geëvalueerd en aan de veranderende behoeften van de burgers moet worden aangepast. 18 In overweging 1 van de Universeledienstrichtlijn lezen we: “[…] Het concept van de universele dienst moet evolueren teneinde gelijke tred te houden met de technologische vooruitgang, de marktontwikkelingen en de veranderingen in de behoeften van de gebruiker. […]”. In overweging 25 wordt dit nader gepreciseerd: “[…] De definitie op communautair niveau van universeledienstverplichtingen moet op gezette tijden worden herzien met het oog op voorstellen voor een wijziging of herdefiniëring van de omvang. Bij die herziening dient rekening te worden gehouden met de ontwikkeling van de sociale, commerciële en technologische omstandigheden en met het feit dat een wijziging van de omvang moet worden getoetst aan het tweeledige gegeven dat de 17 18

Memorie van Toelichting bij Tw, p. 44. Artikel 15 en bijlage V van de Universeledienstrichtlijn.



7

diensten beschikbaar worden voor een aanzienlijke meerderheid van de bevolking met het daaruit voortvloeiende risico van sociale uitsluiting voor degenen die zich die diensten niet kunnen veroorloven. Bij elke wijziging in de omvang van universeledienstverplichtingen dient erop te worden gelet dat bepaalde technologische keuzen niet kunstmatig worden bevorderd tegenover andere, dat ondernemingen uit de sector geen onevenredige financiële last wordt opgelegd. […]” In 2005 voerde de Commissie een evaluatie uit van de omvang van de UD. De conclusie is dat er geen nieuwe diensten zijn die voldoen aan de criteria om te worden opgenomen in de UD. 19 Dit jaar wordt door de Europese Commissie het regelgevend kader elektronische communicatie (eCommunications) geëvalueerd. In het kader daarvan wordt ook enige aandacht besteed aan de Universeledienstrichtlijn. De lidstaten is gevraagd om input te leveren voor deze evaluatie. Op basis van de evaluatie start dan een onderhandelingsproces over de toekomstige invulling van de UD. In 2007 zal de Europese Commissie een Groenboek opstellen over de Universeledienstrichtlijn. Het ministerie van Economische Zaken, Directoraat Generaal Energie en Telecom (DGET) zal namens Nederland een reactie aan de Commissie sturen. Ook los van de op handen zijnde Europese discussie is DGET geïnteresseerd in de effectiviteit en efficiëntie van de UD als instrument op de Nederlandse telefoniemarkt. Uitgaande van deze Europese en Nederlandse context heeft DGET aan SEO Economisch Onderzoek gevraagd de UD in de telecomsector te evalueren.

1.4 Doel van het onderzoek Doel van het onderzoek is een goed beeld te krijgen van het gebruik van en de behoefte aan de UD en het marktaanbod. Op basis van dit inzicht is het mogelijk om: 1. 2. 3. 4.

te bepalen of de UD aan de daaraan te stellen eisen heeft voldaan en hoe de dienst heeft gewerkt (ex post evaluatie); te schetsen wat de te verwachten ontwikkeling is ten aanzien van de vraag naar de UD de komende jaren (ex ante analyse); te bepalen of, en zo ja, welke UD er voor de toekomst op nationaal niveau gewenst is en welke regulering daarbij hoort (synthese); aan te geven wat de verschillende opties zijn (de nationale vrijheid om de UD in te richten) en welke feitelijke onderbouwing daarvoor bestaat. Deze opties dienen ter onderbouwing van de verdere beleidsontwikkeling rond de UD telefonie in Nederland en kunnen door Nederland ingebracht worden bij de komende discussie over de mogelijke aanpassingen van het EU-regelgevend kader voor elektronische communicatie in 2006.

Om dit doel te bereiken hebben we de in Box 1.1 weergegeven onderzoeksvraag opgesteld. We hebben verschillende onderzoeksmethoden gebruikt om deze vragen te beantwoorden: (1) economische analyse van het instrument UD, (2) literatuuronderzoek en desk research, (3) interviews met 15 Nederlandse partijen (afnemers van UD-diensten, (potentiële) aanbieders, institutionele 19

Zie paragraaf 3.6 voor deze criteria. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 1

en andere partijen), en (4) internationale quick scan met betrekking tot de omvang en effectiviteit van de UD in 5 landen (België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk). Box 1.1: De gedetailleerde onderzoeksvraag a)

b)

c) d) e)

f)

g) h) i)

j)

Bron:

Is de UD in zijn huidige vorm nog wel nodig/in hoeverre voorziet de markt al niet in de UD? Subvragen hierbij zijn: – Wat is het feitelijk gebruik geweest van de UD in zijn huidige vorm? – Voor welke groep is een basisvoorziening nog nodig; hoe groot is die groep, hoe is de groep samengesteld (uitgesplitst naar vaste telefonieverbinding, openbare telefonie, telefooncellen)? – Is de UD toereikend (geregeld) voor speciale groepen, zoals doven en blinden? – Is een wettelijke garantie voor de UD nog steeds nodig? – Moet de huidige regeling worden aangepast (minder of meer regelen)? – Zijn er andere mogelijkheden om die garantie te bieden? Zijn er garanties nodig voor andere vormen van telecommunicatie zoals bijvoorbeeld toegang tot (breedband) internet of mobiele telefonie? Subvragen hierbij zijn: – In hoeverre is hier sprake van een publiek belang? – Is hiervoor een garantie via de UD nodig? – In hoeverre kan de markt hierin voorzien? Wat zijn de mogelijke gevolgen van nieuwe netwerken en diensten voor de UD? Wat zijn met name de effecten van mobiele telefonie en VoIP op de UD voor vaste telefonie? Hoe is de UD in het buitenland geregeld? Dient er bij de UD onderscheid te worden gemaakt tussen de toegang tot de infrastructuurcomponent en die tot de dienstverleningscomponent, in die zin dat deze zich uitsluitend tot de communicatie-infrastructuur dient te beperken? Dient de UD, nu de consument steeds mobieler wordt bij het gebruik van communicatiediensten, zich te blijven beperken tot toegang vanaf een vaste locatie of dient hierbij rekening te worden gehouden met toegang vanaf een willekeurige locatie (inclusief toegang onderweg)? Is het gezien het hoge percentage mobiele bellers nog steeds zinvol om in de UD bepalingen inzake openbare betaaltelefoons op te nemen? Hoe lang dienen de telefonische inlichtingendiensten en telefoongidsen nog onder de UD te vallen, gezien het feit dat er in veel landen al concurrentie is bij het aanbieden van deze diensten?* Is het, gelet op de in het voorgaande beschreven complexiteit van de communicatieomgeving, die voortdurend in beweging is, alsmede op de uitdagingen die tot dusver in verband met de huidige UD zijn gesteld, waarschijnlijk dat geavanceerde diensten voor gebruikers met een handicap niet alleen voordelen opleveren maar ook nieuwe moeilijkheden met betrekking tot toegankelijkheid veroorzaken? Moeten bijzondere maatregelen die in de context van de UD ten gunste van dergelijke gebruikers worden getroffen, verder worden geharmoniseerd in EU-verband? Is een financieringsregeling voor de UD een geschikt instrument om de doelstelling van sociale inclusie te bereiken in een communicatieomgeving met concurrentie? Is financiering uit de algemene middelen een levensvatbaar alternatief? Op welke onderdelen zijn netto kosten te verwachten? Vraag a) tot en met d) komen uit de offerteaanvraag van het ministerie van Economische Zaken (‘Universele dienst’ mei 2006). De overige vragen heeft SEO Economisch Onderzoek toegevoegd op basis van COM(2006) 163 final, 7 april 2006, p. 3 (dit betreft vragen die de Commissie in het kader van de evaluatie in 2005 heeft gesteld die destijds nog niet zijn beantwoord, maar die bij de komende review in 2006 wel aan de orde zullen komen).

1.5 Leeswijzer Dit rapport omvat – inclusief deze inleiding – 4 hoofdstukken en 3 bijlagen. In hoofdstuk 2 beschrijven we het analysekader op basis waarvan we de economisch-theoretische evaluatie uitvoeren. Tevens wordt beschreven hoe op de telecommarkt publieke belangen ontstaan door te kijken waar de markt faalt of waar de markt tot politiek ongewenste resultaten leidt: ‘Levert de markt zelf de UD, en, zo nee, waarom niet?’. Deze analyse levert een (economische) rechtvaardi-



9

ging op voor het instellen van een UD. Vervolgens wegen we de voordelen in termen van de correctie van marktfalen af tegen de nadelen in termen van overheidsfalen. In het daaropvolgende hoofdstuk 3 voegen we aan deze analyse de resultaten van de interviews alsmede de gegevens over het feitelijk gebruik van de verschillende onderdelen van de UD toe. Hoofdstuk 3 bevat zowel de ex post als de ex ante evaluatie van de UD. Hoofdstuk 4 bevat de samenvatting en interpretatie van de resultaten van de internationale quick scan. De samenvatting en conclusies staan voor in dit rapport. Bijlage 1 bevat de lijst met gesprekspartners (nationaal en internationaal). In bijlage 2 staan de nadelen in termen van overheidsfalen centraal (een economische analyse van de UD als geheel). In bijlage 3 staan de resultaten van de internationale quick scan uitgeschreven.



2

11

Analysekader voor de evaluatie

Overheidsingrijpen – en ook de instelling van de UD telefonie – is gericht op het borgen van publieke belangen. Publieke belangen vloeien voort uit marktfalen. Waar de EZ-notitie ‘Publieke belangen en marktordening’ uit 2000 UD nog als een van de vijf publieke belangen noemt, gaan we er hier – net als de recentere literatuur over dit onderwerp – vanuit dat een UD een instrument is dat gerechtvaardigd dient te worden aan de hand van fundamentelere publieke belangen. Op zoek naar de publieke belangen op een markt – bijvoorbeeld de telecommarkt – verrichten we een gedachte-experiment. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt. In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als: 1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het geval van: a. Externe effecten. In het geval van externe effecten worden de neveneffecten van de productie en consumptie van goederen en diensten niet op een markt ‘afgerekend’, omdat er aan deze effecten geen prijskaartjes aan hangen (bekende negatieve externe effecten zijn milieu-effecten). b. Collectieve goederen. Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in het gebruik. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief goed, zonder ervoor te betalen (bekende voorbeelden: defensie en dijken). c. Informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder. Als de ene partij meer informatie heeft dan de ander bestaat de kans op opportunistisch gedrag en suboptimaal keuzegedrag. Het kan gaan om gebrekkige informatie over onder meer prijzen, kosten, risico’s of kwaliteit. d. Monopolievorming/marktmacht. Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart). 2. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval bij: a. Ongelijke welvaartsverdeling. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting (herverdeling). b. Paternalistische overheid. Paternalisme kan zowel aanleiding zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan roken of drugs), als om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die juist goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels).


12

HOOFDSTUK 2

Echter, niet alleen de markt maar ook de overheid kan tekort schieten en overheidsoptreden kan maatschappelijk ongewenste effecten met zich meebrengen. Men spreekt dan van overheidsfalen of reguleringsfalen. Dit heeft tot gevolg dat het constateren van marktfalen nog niet voldoende is om overheidsingrijpen te rechtvaardigen. De kans op overheidsfalen betekent anderzijds ook niet dat we louter voor de tucht van de markt zouden moeten kiezen. Met name in de overgang naar marktwerking kunnen soms ongewenste effecten optreden. Een belangrijk motief voor de invoering van marktwerking is minder overheidsbemoeienis en als gevolg daarvan minder overheidsfalen. Het gaat dus om het afwegen van marktfalen versus overheidsfalen: het moet aannemelijk zijn dat het middel niet erger is dan de kwaal. Bij de evaluatie van de UD telefonie hanteren wij dit analysekader (marktfalen versus overheidsfalen). Het idee van een rechtvaardiging voor de UD in termen van marktfalen en politieke argumentatie is ook opgenomen in de Telecommunicatiewet. Artikel 9.2 lid 1 Tw luidt als volgt: “Indien naar het oordeel van Onze Minister de beschikbaarheid, de betaalbaarheid of de kwaliteit van een of meer van de openbare elektronische communicatiediensten of voorzieningen, bedoeld in artikel 9.1, eerste of derde lid, niet door het normale functioneren van de markt wordt of zal kunnen worden gegarandeerd, kan Onze Minister bij besluit de verzorging van de desbetreffende diensten of voorzieningen in een bij dat besluit te bepalen verzorgingsgebied voor ten hoogste vijf jaar opdragen aan degene die overeenkomstig de in dit artikel geregelde procedure wordt aangewezen als degene die de laagste totale netto kosten verwacht.” De politieke argumentatie komt terug in de zinsnede ‘het oordeel van Onze Minister’ en het marktfalen in de zinsnede ‘niet door het normale functioneren van de markt wordt of zal kunnen worden gegarandeerd’. Paragraaf 2.2 beschrijft hoe op de telecommarkt publieke belangen ontstaan door te kijken waar de markt faalt of waar de markt tot politiek ongewenste resultaten leidt: ‘Levert de markt zelf de UD, en, zo nee, waarom niet?’. Deze analyse levert een (economische) rechtvaardiging op voor het instellen van een UD. Vervolgens stellen we daar in paragraaf 2.3 de mogelijke nadelen (overheidsfalen) van de huidige UD tegenover. Allereerst schetsen we kort de belangrijkste relevante veranderingen in het telecomlandschap van de afgelopen jaren (paragraaf 2.1). Paragraaf 2.4 geeft de conclusies.

2.1 Een markt in beweging: van monopolie naar concurrentie Telefonie was ooit het exclusieve domein van KPN: om te bellen was een vaste telefoonaansluiting bij KPN nodig en betaalde men tikken aan KPN. Dat is lang verleden tijd. Al geruime tijd moet KPN aanbieders van zogeheten CarrierPreselect-diensten (CPS) toelaten. Deze mogen tegen gereguleerde tarieven capaciteit op het netwerk inkopen, wat heeft geleid tot concurrentie


ANALYSEKADER VOOR DE EVALUATIE

13

op het netwerk van KPN. Eind 2005 was ongeveer 36 % van de traditionele spraakmarkt in handen van CPS-aanbieders. 20 Daarnaast is er ook concurrentie tussen netwerken ontstaan. Kabelbedrijven bieden al enkele jaren een telefoniedienst aan via de kabel. Deze dienst stelt gebruikers in staat vast te telefoneren zonder dat zij een aansluiting van KPN hebben. De publicatie ‘Netwerk in cijfers’ over het vierde kwartaal van 2004 toont dat het aantal telefonieaansluitingen via de kabel relatief laag is ten opzichte van het totale aantal aansluitingen via het vaste net van KPN. In de eerste helft van 2004 nam het aantal telefonieaansluitingen via de kabel toe met 6,5 % tot 203.000. De grootste groei werd gerealiseerd door Multikabel (65 %). Een serieuzere vorm van infrastructuurconcurrentie komt echter pas sinds kort van de grond, met de grootschalige introductie en acceptatie van internettelefonie. Deze vorm van telefonie is ook bekend als digitale telefonie en bestaat in verschillende smaken, met name VoB en VoIP. VoB, Voice over Broadband is de term die veelal gebruikt wordt voor internettelefonie die wordt aangeboden door de beheerder van of dienstverlener op een breedbandnetwerk. Dat is dus de partij van wie de gebruiker zijn breedbandverbinding afneemt. Eind 2004 is de grootste kabelexploitant (UPC) begonnen met het aanbieden van digitale telefonie via de kabel, gebruikmakend van VoIP-technologie. Behalve deze overstappers naar VoB via kabel of DSL, vormt ook internettelefonie via software als Skype en MSN een factor van belang. Daarnaast biedt internet andere vormen van communicatie (chatten, e-mail) die een substituut vormen voor telefonie. EIM (2006) stelt op basis van een enquête onder bijna 700 huishoudens dat 41 % aangeeft minder te bellen door het gebruik van internet (p. 39).

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PSTN 7.330 6.915 6.569 6.316 6.120 5.922 5.871

Aantal vaste aansluitingen via het telefoonnetwerk 1999-2005* (x 1.000) (huishoudens en zakelijk) ISDN 2.280 2.964 3.434 3.688 3.786 3.629 3.600

Totaal 9.610 9.879 10.003 10.004 9.906 9.551 9.471

12000

10000

aansluitingen (x 1.000)

Tabel 2.1:

8000

6000

4000

2000

Bron:

TNO in CBS (2005), p. 146.

* situatie 2005: einde eerste kwartaal.

0 1999

2000

2001

PSTN-aansluitingen

20

2002

2003

ISDN-aansluitingen

2004

2005 Totaal

KPN, 2006: Jaarverslag 2005. EIM (2006, p. 43) geeft voor geheel 2005 een wat lager percentage, namelijk 24 %. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 2

Het aantal gebruikers van vaste telefonie neemt ondertussen steeds verder af. In 2004 lag het percentage huishoudens met een vaste telefoonaansluiting nog op 93 %; in 2005 is dat gedaald tot 81 %. 21 Het marktaandeel van het kopernet van KPN in vaste telefonie is in die periode afgenomen van 95 naar 88 %, terwijl vaste telefonie via de kabel toenam van 4 naar 9 %. 22 Het CBS (2005) geeft het aantal vaste aansluitingen (huishoudens en zakelijk) opgesplitst in digitale telefonie (ISDN: Integrated Services Digital Network) en analoge telefonie (PSTN: Public Switched Telephone Network). In tabel 2.1 wordt de ontwikkeling van het aantal analoge en digitale aansluitingen weergegeven. Internationaal gezien ligt het aantal vaste telefonieaansluitingen per 100 inwoners in Nederland op een gemiddeld niveau. Uit figuur 2.1 blijkt dat behalve het aantal aansluitingen het vaste telefoonverkeer ook in minuten is afgenomen (sinds 2001). Figuur 2.1:

Ontwikkeling vaste telefoonverkeer 1999-2003 (in miljarden minuten per jaar)

50 45 40 35 30 totaal aantal minuten vast telefoonverkeer

25 20 15 10 5 0 1999

Bron:

2000

2001

2002

2003

TNO in Ministerie van Economische Zaken, 2004, p. 18

Naast concurrentie van diverse vormen van internettelefonie, ondervindt de klassieke vaste telefonie concurrentie van de mobiele telefoon. 23 Er zijn volgens cijfers van EIM in Nederland in 2005 meer huishoudens die een mobiele dan een vaste telefoonaansluiting hebben: 83 versus 81 %. 24 In 1995 telde Nederland nog maar ruim een half miljoen mobiele telefoons. Volgens CBS cijfers is dit aantal in 10 jaar gestegen tot 16,5 miljoen (eerste kwartaal van 2005). Dit impliceert een penetratiegraad van meer dan 100 %. Het aantal mobiele telefoons stijgt nog altijd; zo bedroeg de groei tussen eind 2004 en eerste kwartaal 2005 3,6 %. Deze stijging heeft te maken met het gebruik van meerdere abonnementen (een zakelijk abonnement naast een privé-abonnement) en 21 22 23

24

EIM, 2006, p. 41. Ibidem; internettelefonie nam het resterende marktaandeel voor haar rekening. Net zoals KPN concurrentie kreeg op het vaste net, geldt dat ook op mobiele netwerken concurrentie is ontstaan door aanbieders zonder eigen netwerk (Virtual Operator (VO), zoals Debitel) en door aanbieders die toegang hebben tot switches en dus eigen netwerkelementen bezitten (Mobile Virtual Network Operator (MVNO), zoals Tele2). EIM, 2006, p. 45.



15

met het feit dat een mobiele telefoonaansluiting in tegenstelling tot een vaste aansluiting persoons- en niet huishoudengebonden is (huishoudens met een mobiele telefoon hebben gemiddeld 1,7 mobiele aansluitingen). Tabel 2.2 toont de sterke stijging van de penetratiegraad in de laatste 6 jaar. Tabel 2.2:

Aantal mobiele aansluitingen 1999-2005* (x 1.000) Aansluitingen 6.900 10.000 12.000 12.000 13.300 15.900 16.500

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Totale bevolking 15.760 15.864 15.987 16.105 16.193 16.258 16.306

1,20

1,00

0,80

0,60

penetratiegraad

0,40

Bron:

TNO in CBS (2005), p. 157 en CBS bevolkingsstatistiek, bewerking SEO.

* situatie 2005: einde eerste kwartaal.

Tabel 2.3:

0,20

0,00 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Bezit mobiele telefoon 2001 (% van alle huishoudens)

HUISHOUDKENMERKEN

BEZIT MOBIELE TELEFOON

Zeer sterk stedelijk* Sterk stedelijk* Matig stedelijk* Weinig stedelijk* Niet stedelijk*

81 83 87 85 87

Totaal

85

HUISHOUDKENMERKEN

12-17 jarigen 18-24 jarigen 25-34 jarigen 35-44 jarigen 45-54 jarigen 55-64 jarigen 65 jarigen en ouder

BEZIT MOBIELE TELEFOON

95 96 93 94 90 81 47

Bron:

CBS Statline

*

De verdeling van de bevolking naar mate van stedelijkheid (gemeten in aantal inwoners in zeer sterk stedelijk gebied) is vrij uniform over de 5 categorieën: − 19,2 % woont in zeer sterk stedelijk gebied: >2.500 adressen/km² − 22,6% woont in sterk stedelijk gebied: 1.500-2.500 adressen/km² − 18,0% woont in matig stedelijk gebied: 1.000-1.500 adressen/km² − 19,6% woont in weinig stedelijk gebied: 500-1.000 adressen/km² − 20,7% woont in niet stedelijk gebied: <500 adressen/km²

De meest recente cijfers waarbij de cijfers over het bezit van mobiele telefoons is gedifferentieerd naar kenmerken van huishoudens dateren uit 2001. Ondanks het feit dat dit nogal oude cijfers zijn (en ze bovendien wat afwijken van de cijfers die in bovenstaande tabel worden genoemd), worden deze toch in tabel 2.3 weergegeven. Er blijkt namelijk uit dat jonge mensen vaker een mobiele telefoon hebben dan ouderen, hetgeen betekent dat in de toekomst de penetratiegraad alleen maar hoger zal worden. Tevens is opvallend dat huishoudens vaker een mobiele telefoon hebben naarmate ze in een minder stedelijk gebied wonen. Dit is relevant omdat UD’s veelal ter


16

HOOFDSTUK 2

bescherming van afnemers in dunbevolkte gebieden in het leven worden geroepen. Kennelijk zijn juist in die gebieden alternatieven voor vaste telefonie relatief wijd verspreid. Het aantal mobiele telefoonaansluitingen per 100 inwoners ligt in Nederland op een hoog niveau (CBS, 2005, p. 158). Uit cijfers van de OESO (Communications Outlook 2005) blijkt dat het Verenigd Koninkrijk en Nederland relatief veel prepaid-aansluitingen hebben (in 2003 circa 68 resp. 64 %), maar daarin niet erg veel afwijken van het EU-15 beeld. Opvallend zijn de grote verschillen met de door de OESO beschouwde landen buiten de EU (Zuid-Korea, Japan en VS) en Finland, waar het fenomeen prepaid bijna niet voorkomt. De vier mobiele netwerkoperators op de Nederlandse markt beschikken naast een GSM-net ook over een UMTS-netwerk in opbouw. Over dit netwerk leveren ze in een toenemend deel van het land UMTS-diensten, waarover zowel spraak als (redelijk) breedbandig dataverkeer kan worden afgehandeld. Aan deze technologie wordt doorgaans gerefereerd als 3G (derde generatie). Voor steeds meer – met name jonge - gebruikers lijkt de mobiele telefoon dus een afdoende substituut te zijn geworden voor de vaste telefoonaansluiting thuis. Casenote Fixed to mobile substitution van februari 2006 zet een aantal studies op een rij, naar de mate van substitutie van vast naar mobiel. De beschouwde onderzoeken dateren van 1997 tot 2003 en de onderliggende data bestrijken een periode van 1981 tot 2001. Niettemin wordt in meeste studies al een substitutieeffect gevonden, al waarschuwt de Casenote dat dit effect nog te zwak is om vaste en mobiele telefonie mededingingstechnisch in dezelfde markt te plaatsen. Terecht merken de auteurs evenwel op, dat de gegevens verouderd zijn en dat juist recentelijk het substitutie-effect sterker zal zijn geworden. Dat blijkt wel uit de cijfers van de EU Telecoms Services Indicators 2004. Van de Nederlandse huishoudens heeft 10,1 tot 14,5 % geen vaste maar alleen een mobiele aansluiting (zie ook paragraaf 4.1 van hoofdstuk 4 van het voorliggende rapport). De markt waar de consument zich op begeeft, is de markt voor het overbrengen van spraak door vaste telefonie, internettelefonie, telefonie via de kabel, draadloze telefonie etc. De komende tien jaar zullen nog meer verschuivingen optreden in het telecomlandschap. De communicatiemogelijkheden en dienstenconcurrentie zullen sterk toenemen met de toenemende convergentie in de sector. De technologie zal in toenemende mate zijn gebaseerd op IP, en er zullen nieuwe soorten netwerken (‘Next Generation Networks’) ontstaan met verschillende technieken (draadloos, wireline, glasvezel, kabel, elektriciteitsnet, satelliet). Xavier (2006) en Drake (2006) geven aan dat de technologische vooruitgang in de telecommunicatiesector en de opkomst van NGN’s het nodig maken dat de UD wordt heroverwogen. Elk van hen verwacht dat nieuwe technologie de oude gaat vervangen en er opnieuw een verschil in toegankelijkheid tot communicatiemiddelen zou kunnen ontstaan tussen bevolkingsgroepen, aangezien het onduidelijk is of NGN technologie gebruiken toegangskosten van afgelegen gebieden verlaagt. Gegeven het feit dat er voor vrijwel elke inwoner van Nederland toegang bestaat tot breedband (en men daarbij zelfs de keuze heeft uit 2 of meer netwerken), betekent dat een dergelijke digitale tweedeling in Nederland op dit moment niet bestaat. Tot slot geeft tabel 2.4 inzicht in de bestedingen aan telefonie (dus vaste, mobiele en internettelefonie). Hieruit blijkt dat de uitgaven aan telefonie als percentage van totale bestedingen van huis-



17

houdens de laatste jaren voor vrijwel alle groepen zijn gestegen; de sterkste stijging zien we voor rijke huishoudens. Verder zien we dat de rijkste 25 % huishoudens relatief minder besteden aan telefonie dan de overige 75 % en dat ouderen een minder groot deel van hun inkomen besteden aan telefonie. Tabel 2.4:

Bestedingen telefonie 2000, 2003 en 2004 (% van totale bestedingen huishoudens)

HUISHOUDKENMERKEN ste

1 25% inkomensgroep de 2 25% inkomensgroep de 3 25% inkomensgroep de 4 25% inkomensgroep Leeftijd kostwinner < 45 jaar Leeftijd kostwinner 45-64 jaar Leeftijd kostwinner > 64 jaar Totaal Bron:

2000

2003

2004

3,4 2,7 2,5 2,2 2,7 2,4 2,1 2,5

3,8 3,2 2,9 2,4 3,2 2,8 2,4 2,9

3,5 3,5 3,3 2,7 3,2 3,1 2,8 3,1

CBS (Budgetonderzoek)

2.2 Het ontstaan van publieke belangen in de telecommarkt In het licht van deze aardverschuivingen in het telecomlandschap, is het nuttig stil te staan bij de vraag hoe deze recente en verwachte toekomstige ontwikkelingen de rol van de overheid beïnvloeden. In deze paragraaf beschrijven we in hoeverre de verschillende in het begin van dit hoofdstuk onderscheiden ontstaansgronden van publieke belangen aan de orde zijn op de telecommarkt (m.n. telefoniemarkt).

2.2.1 Marktmacht Het leeuwendeel van de economische literatuur over de regulering van de telecommunicatiesector houdt zich bezig met de problematiek die voortkomt uit marktmacht. Telecommunicatienetwerken kennen doorgaans schaalvoordelen (en tevens dichtheidsvoordelen in het gebruik van de netwerken en combinatievoordelen van diverse diensten). Daarnaast zijn er netwerkeffecten (en onder bepaalde omstandigheden netwerk-externaliteiten: naarmate meer mensen aan het netwerk deelnemen, neemt de waarde van het netwerk voor iedere potentiële deelnemer toe, ook voor diegenen die zich reeds aangesloten hadden). Dit alles heeft tot gevolg dat er op tal van manieren marktmacht in het spel kan zijn. Een en ander wordt bovendien versterkt doordat er dikwijls aanzienlijke overstapkosten bestaan om van de ene aanbieder naar de andere te gaan. Marktmacht kan er zijn ten aanzien van eindgebruikers – consumenten of bedrijven – maar ook tegenover toeleveranciers en concurrenten. 25 Een belangrijk kenmerk van communicatiediensten

25

Zo is sprake van gespreksexternaliteiten als gevolg van het calling party pays-beginsel in combinatie met het feit dat elke aanbieder een monopolie heeft op zijn netwerk voor afwikkelen van verkeer naar aangesloten gebruikers (terminating access monopolie). Dit leidt tot te hoge tarieven en regulering daarvan door OPTA. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 2

in de telecommunicatie is immers dat concurrenten elkaar nodig hebben om hun eigen klanten te bedienen. Vanuit het gezichtspunt van de UD geeft marktmacht een rechtvaardiging voor overheidsingrijpen omdat marktmacht kan leiden tot te hoge prijzen (en dus een gebrekkige beschikbaarheid in verliesgevende delen van de markt). De overheid grijpt echter op verschillende andere manieren in om marktmacht te beteugelen (tariefregulering, concentratietoezicht, verplichte instelling van geschilcommissies 26). Bovendien geven de veranderingen in de markt, zoals geschetst in de vorige paragraaf, aanleiding tot herbezinning. De markt brengt in concurrentie verschillende substituten voort (zie verder hoofdstuk 4). Het publiek belang dat resteert, heeft met name te maken met interconnectie en aankiesbaarheid van nummers.

2.2.2 Externe effecten, Publieke goederen en Asymmetrische informatie CPB (2005) stelt dat de aanleg van telecommunicatie-infrastructuur zelden grote externe effecten genereert. 27 Communicatiediensten zijn primair gegevens die van A naar B worden getransporteerd, waar andere partijen dan die bij deze transactie betrokken weinig baat of last van hebben. Weliswaar kunnen er als gevolg van doorgegeven effecten indirecte effecten optreden bij derden, maar deze effecten lopen nog altijd via de gebruikers en legitimeren geen overheidsinterventie. Wat betreft telefonie lijken de volgende externe effecten aan de orde te zijn: -

Veiligheid: toegang tot speciale telefoondiensten zoals 112 vergroot de veiligheid ook voor niet-gebruikers van de communicatie-infrastructuur. De aanleg van vaste infrastructuur (graafwerk) veroorzaakt overlast voor derden. Schotels en zendmasten hebben voor velen een negatieve esthetische waarde. Deze publieke belangen zijn buiten de UD geregeld (graafrechten resp. ruimtelijke ordeningsbeleid).

Soms wordt ook wel verwezen naar (positieve) netwerkexternaliteiten om een UD te rechtvaardigen. Als iemand een telefoonaansluiting neemt, neemt daardoor niet alleen zijn eigen belgenot toe maar ook dat van alle andere aangeslotenen (er kan immers met meer mensen gebeld worden). Dit heeft het gevaar in zich dat te weinig mensen een aansluiting zullen nemen, omdat ze het positieve effect op het belgenot van anderen niet meenemen in hun aansluitbeslissing. Door het opleggen van een UD voor aansluitingen op een vaste locatie verwacht de wetgever een groter netwerk te realiseren. In paragraaf D van bijlage 2 beschrijven we hoe een UD met uniforme tarieven deze verwachting niet waar hoeft te maken. De conclusie is dan ook dat tariefdifferentiatie in enige mate mogelijk moet zijn zodat rekening kan worden gehouden met de waardering 26

27

Artikel 12.1 van de Telecommunicatiewet bepaalt dat aanbieders van een openbare telefoondienst en andere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen openbare elektronische communicatiediensten zich moeten aansluiten bij een van overheidswege erkende geschillencommissie. In het geval van breedband is het scala aan externe effecten bijvoorbeeld beperkt tot kennis spillovers als gevolg van het breedbandgebruik, waarvoor R&D-subsidies een adequaat stimuleringsinstrument zijn, en de gunstige effecten van telewerken op files en vervuiling, die alleen bestaan bij de gratie van het feit dat deze externe effecten in de mobiliteitsmarkt niet juist beprijsd zijn (CPB, 2005). Wanneer wordt gekeken naar internet en televisie, is een mogelijk extern effect gelegen in een educatieve, culturele en maatschappelijke waarde die wellicht groter is dan de waarde die de gebruikers eraan toekennen.



19

van gebruikers voor een aansluiting. Een uniform op kostenoriëntatie gebaseerd tarief kan het realiseren van netwerkexternaliteiten juist in de weg staan. Op dit moment zijn de meeste huishoudens aangesloten op het telefonienetwerk (of dat nu mobiel of vast is maakt vanwege interconnectie niet veel uit), en daardoor is de rol die een UD kan vervullen anders dan in het geval het netwerk nog gebouwd moet worden. Indien de prijs van vaste telefonie ineens door wat voor reden dan ook (sterk) zou stijgen, zouden meer mensen zich laten afsluiten dan vanuit welvaartsperspectief optimaal is (de afsluiters nemen immers in onvoldoende mee dat door hun afsluiting de waarde van het belnetwerk afneemt voor de aangeslotenen). De UD zou dus moeten voorkomen dat de prijs van vaste telefonie te sterk stijgt. Gezien het feit dat er goedkopere alternatieven op de markt zijn, kun je je afvragen of de markt op dit punt niet afdoende disciplinerend voor de vaste aansluiting werkt en of een UD nog steeds nodig is. Publieke goederen zijn goederen die niet uitsluitbaar en niet rivaliserend zijn. Zoals hierboven al gezegd zijn communicatiediensten echter goed – en steeds beter – uitsluitbaar. Hoewel er veel te doen is over de transparantie op de telecommarkt is dat veelal geen geval van asymmetrische informatie. Klachten over een gebrek aan transparantie hangen meer samen met de complexiteit en dynamiek van de markt. Indien wel sprake zou zijn van bewust door de aanbieders gecreëerde complexiteit om daarmee het overstappen te bemoeilijken, dan is overheidsingrijpen tegen dit strategische gedrag wel gerechtvaardigd. Kortom, de drie in deze paragraaf genoemde vormen van marktfalen zijn zeer beperkt of afwezig en vereisen slechts zeer beperkt ingrijpen dat niet veel verder mag gaan dan het verzorgen van een gratis noodnummer.

2.2.3 Verdelingsproblematiek De UD is ingesteld op het moment dat de markt geliberaliseerd werd en KPN als geprivatiseerd bedrijf vanuit een monopoliepositie deze vrije markt betrad. Om afnemers te beschermen in deze begintijd van de introductie van marktwerking is de UD ingesteld. Dit was overigens ook opgelegd door de Europese Universeledienstrichtlijn. Marktwerking zorgt niet automatisch voor een maatschappelijk gewenste verdeling van de welvaart. De markt reageert alleen op koopkracht, terwijl uit maatschappelijke overwegingen de voorkeur kan worden gegeven aan een andere verdeling. Ook kan marktwerking ertoe leiden dat sommige regio’s verstoken blijven van bepaalde telecomdiensten. Dit kan bijvoorbeeld zijn beslag krijgen in UD-verplichtingen. Als we terugkeren naar het gedachte-experiment: wat zou er gebeurd zijn als er geen overheid was? Zou vrije marktwerking hebben geleid tot toegankelijkheid van telecomdiensten? Aanvankelijk zeker niet. In het geval van concurrentie duurt het immers een tijd voordat iedereen toegang heeft gekregen. Thierer (1994) trekt hier de analogie met televisie en radio:


20

HOOFDSTUK 2

“But, just as virtually every American gained access to a radio and television (and many to a video cassette recorder) through free-market competition, telephones would have eventually become ubiquitous without government mandates.” De vraag naar telefonie is daarnaast inelastisch. Eerst zouden de telecomdiensten waarschijnlijk beschikbaar komen in de lucratieve zakelijke segmenten. Naarmate de consumentenvraag toeneemt, komen de diensten wellicht met een andere technologie ook beschikbaar in de minder winstgevende segmenten (huishoudens in afgelegen gebieden): “As for those citizens in far-off rural areas that legislators most fear would be forgotten, wireless systems would have eventually arisen to accommodate their needs. Although such service would not have been cheap initially, it would have been available.” Door in te grijpen in de telecommarkt heeft de overheid er met andere woorden voor gezorgd dat de dienstverlening sneller voor iedereen beschikbaar zou komen. De relevante vraag in dit onderzoek is echter niet of een UD nodig is om de uitrol van het netwerk te versnellen. Aan de orde is de vraag of liberalisering van een gereguleerde markt een UD niet overbodig maakt (leidt concurrentie tot dusdanige prijsverlagingen dat voor iedereen automatisch een betaalbaar aanbod resulteert?) of dat liberalisering juist de noodzaak van een UD vergroot (omdat in de geliberaliseerde markt meer mogelijkheden bestaan om marktmacht uit te oefenen en er prijsverhogingen volgen). Verschillende auteurs geven aan dat liberalisering tot meer concurrentie leidt. Concurrentie leidt tot innovatie en prijzen die meer kostenconform zijn, tot een algemene neerwaartse druk op de prijzen. Omdat in een competitieve markt de mogelijkheden tot kruissubsidiëring wegvallen, is het mogelijk dat concurrentie leidt tot prijsstijgingen op sommige delen van markt (i.e., Xavier (2006), Van Damme et al. (1998)). In dat geval kan een geliberaliseerde markt (een afgeslankte vorm van) regulering van de markt dus noodzakelijk maken om de UD te garanderen voor bepaalde groepen consumenten (die met een laag inkomen of met hoge kosten).

2.2.4 Overige niet-economische aspecten Tot slot noemen we nog een andere niet-economische grond voor de instelling van een UD: de belangengroepentheorie. Deze wordt beschreven in Armstrong en Sappington (2005), Cremer et al. (2000), Van Damme et al. (1998). De politieke situatie kan leiden tot de invoer van een UD terwijl er geen welvaartsverhoging plaatsvindt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer afgelegen gebieden sterke belangenverenigingen hebben of een incumbent een sterke lobby voert en veel belang heeft bij een UD die hem het mogelijk maakt om kruissubsidiëring toe te passen. Zo toont Wallsten (2001, 2005) aan dat de penetratie in rurale gebieden sneller verliep zonder monopolie. Van Damme et al. noemt een studie van Kaserman, Mayo en Flynn uit 1990 28, waaruit blijkt dat de subsidiëring van de locale gesprekken door de langeafstandstelefoondiensten niet leidt tot een welvaartsverhoging of politiek gewenste herverdeling, maar dat dit voornamelijk dient om inkomen te herverdelen richting de politiek machtigen op een wijze die wellicht minder openlijk is 28

Kaserman, D., J. Mayo & J. Flynn (1990). Cross-Subsidization in Telecommunications: Beyond the Universal Service Fairly Tale, Journal of Regulatory Economics 2(3), pp. 231-249.



21

dan via directe transfers. 29 Kaserman et al. baseren zich daarbij op een vergelijking van de hoogte van deze kruissubsidiëring in de verschillende Amerikaanse staten. De hoogte van de subsidiëring blijkt niet samen te hangen met de dichtheid van telefoonabonnementen (hetgeen onder een UD wel verwacht kan worden), maar wel significant beïnvloed te worden door de mate waarin in een staat gebruik wordt gemaakt van langeafstandsdiensten. De auteurs veronderstellen dat deze laatste variabele het politieke gewicht van de langeafstandsgebruikers meet (typisch de zakelijke klanten). Naarmate het gebruik van langeafstandsdiensten toeneemt, zal de regulator eerder geneigd zijn naar de belangen van deze groep gebruikers te luisteren en zal de kruissubsidiëring afnemen.

2.3 Een beknopte economische analyse van het instrument UD UD’s worden soms gemotiveerd vanwege externe effecten of netwerkeffecten. In dit hoofdstuk bleken deze echter onvoldoende aan de orde te zijn om de instelling van een UD te legitimeren. Herverdeling blijft daarentegen overeind als motief voor een UD. Van belang is om de baten van deze gewenste herverdeling af te wegen tegen de kosten van mogelijk overheidsfalen door instelling van de UD. In bijlage 2 zijn verschillende mogelijke vormen van overheidsfalen met betrekking tot de UD beschreven. Onderstaande box geeft een beknopte samenvatting van die economische analyse. Uit de analyse blijkt dat de UD aanzienlijk overheidsfalen met zich mee kan brengen. Zo zal een UD voor de meeste onderdelen pas effect hebben wanneer niet alleen de beschikbaarheid van bepaalde diensten wordt voorgeschreven maar ook een uniform tarief of meer uniforme tarieven worden afgedwongen (bijv. aansluiting, Belbudget, Belbasis en abonnee-informatiedienst). Een UD zonder uniforme tarieven is in feite een academische exercitie. Het inperken van tariefdifferentiatie is dus noodzakelijk om de UD in stand te houden. Gezien het feit dat er nadelen aan uniforme tarieven kunnen kleven, is de discussie is of de huidige wetgeving te weinig ruimte geeft voor tariefdifferentiatie. Zo zal de combinatie van de UD met uniforme tarieven vraaguitval teweeg brengen in de goedkope regio’s. Bovendien kunnen UD’s inefficiënte toetreding en afschrikking van toetreders tot gevolg hebben en kan het het draagvlak voor een dienst juist uithollen. Belangrijk is verder de notie dat UD’s hun primaire doel – herverdeling – voorbij dreigen te schieten. Want voor zover een UD een herverdeling van stedelijk naar landelijk gebied teweeg moet brengen, leidt het gemiddeld tevens tot een herverdeling van arm naar rijk. Echter, indien de veronderstelling dat de kosten in dunbevolkte gebieden hoger zijn dan in stedelijke gebieden niet (meer) klopt, dan treedt dit averechtse effect niet of in ieder geval in veel mindere mate op. Van belang blijft echter wel om te bekijken in hoeverre de huidige UD tot de gewenste herverdeling van rijk naar arm leidt. Gezien het feit dat er waarschijnlijk niet langer regionale kostenverschillen bestaan en is er waarschijnlijk überhaupt geen sprake van herverdeling door de UD. Deze averechtse effecten van de UD zullen afnemen indien de UD-aanbieder de mogelijkheid krijgt – om meer dan nu het geval is – tariefdifferentiatie voor verschillende regio’s en eventueel andere klantsegmenten toe te passen. 29

Locale gesprekken worden vaak gesubsidieerd. De zittende monopolist dekt de subsidies uit de winst die hij maakt op andere diensten, in dit geval vooral het internationale (langeafstands-)telefoonverkeer. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 2

Box 2.1: Een beknopte economische analyse van het instrument UD In theorie kunnen door het instellen van een UD telefonie de volgende overheidsfalens optreden: 1. Averechtse herverdeling Een van de belangrijkste doelstellingen van de UD telefonie is het herverdelen van welvaart van rijke naar arme mensen door aansluitingen en diensten in de hoge-kosten-gebieden intern te subsidiëren. De veronderstelling daarbij is dat dunbevolkte gebieden hoge-kosten-gebieden zijn waar lagere inkomensgroepen wonen en dat de kosten van aansluitingen en dienstverlening in stedelijke gebieden goedkoper zijn en dat daar de hogere inkomensgroepen wonen. Omdat in Nederland de steden armer zijn dan het ommeland en platteland, zal de UD dus juist een herverdeling teweegbrengen van arm naar rijk. Tegenwoordig bestaan er waarschijnlijk niet langer regionale kostenverschillen. Er kunnen nog wel kostenverschillen bestaan tussen bepaalde klantgroepen, maar die zijn veelal moeilijk te identificeren. Ook het eventuele wenselijke herverdelingseffect van rijk naar arm is daardoor niet goed aan te tonen. 2. Concurrentiebeperkende effecten In het geval de UD door een monopolie zou worden verzorgd (hetgeen nu in Nederland niet meer zou mogen, maar vroeger wel een optie was), treden hierbij de gebruikelijke nadelen van een monopolie op (m.n. hoge prijzen en gebrek aan innovatie). In het geval de UD niet aan een monopolie is gekoppeld, zijn de anti competitieve effecten uiteraard minder groot. Het feit dat de UD veelal gepaard gaat met uniforme tarieven en een slechts in beperkte mate toegestane tariefdifferentiatie betekent dat in lage-kosten-segmenten het gevaar van cherry picking door (inefficiënte) toetreders bestaat. Door de regels in de UD kan de UD-aanbieder dan niet marktconform reageren. De vraag is of de huidige mogelijkheden voor tariefdifferentiatie voldoende ruimte geven om dit gevaar te voorkomen. 3. Inefficiëntie Een UD met uniforme tarieven heeft inefficiënte allocatie tot gevolg indien er klantensegmenten met hoge en lage kosten zijn te onderscheiden. In dat geval kan de UD door de eis van uniforme tarieven leiden tot vraaguitval onder gebruikers die lagere dan gemiddelde kosten met zich meebrengen en tot overconsumptie onder de ‘dure’ gebruikers. Tevens is er dan een prikkel voor de UD-aanbieder om slechte service in hoge-kosten-segmenten te bieden. Dit averechtse effect is in praktijk moeilijk aan te tonen, omdat de verschillende kosten-segmenten niet goed te identificeren zijn. 4. Contraproductief Een vierde averechts effect van de UD is dat deze in combinatie met uniforme tarieven en verschillende kosten per aansluiting contraproductief werken. De aanbeveling die volgt uit deze analyse is wederom dat (meer) tariefdiffe¬rentiatie wenselijk is – ook voor de eerste aansluiting (de gangbare interpretatie van de regelgeving is dat op dit moment slechts zeer beperkt (geografische) tariefdifferentiatie mogelijk is). Bij deze differentiatie is zowel de kostenoriëntatie als betalingsbereidheid van verschillende segmenten afnemers van belang. 5. Overige averechtse effecten De UD kan nog andere averechtse effecten hebben. De UD is ineffectief omdat vaste telefonie met een intrinsieke stroombron (zoals een DECT draadloze telefoon) geen garantie biedt boven andere manieren van bellen. Tegelijkertijd is een UD anti-innovatief, omdat de UD een bepaalde standaard in de markt legt, waardoor afnemers minder geneigd zijn op zoek te gaan naar de aansluiting en dienst die het best bij hun behoeften past. Dit remt nieuwe ontwikkelingen. Tevens verdrukt de UD privaat initiatief. Maatwerk wordt bij een generiek regelgevend UD-kader onmogelijk. Tot slot kunnen er, indien er netto kosten aan de UD verbonden zouden zijn, averechtse effecten van de financieringswijze uitgaan. Bron:

SEO Economisch Onderzoek



23

2.4 Conclusie In het geval de UD wordt geleverd door de zittende aanbieder een monopolie te geven en toetreding uit te sluiten, heeft deze aanbieder voldoende mogelijkheden om via kruissubsidiëring onrendabele diensten te leveren. Nieuwe toetreders zullen zich in eerste instantie vooral op het winstgevende segment richten (daarom heeft liberalisering bijvoorbeeld tot dalende internationale gesprekskosten geleid). Deze concurrentie dwingt de zittende monopolist zijn tarieven te herbalanceren en als het mag te differentiëren. Onrendabele diensten die voorheen intern gesubsidieerd werden kunnen duurder worden. Ten gevolge van het wegvallen van de mogelijkheden tot kruissubsidiëring in een competitieve markt kan regulering van de markt dus tijdelijk noodzakelijk zijn om de UD te garanderen, maar het hoeft niet indien de markt zelf betaalbare alternatieven kan leveren voor diensten in de UD (zoals VoIP). De belangrijkste marktimperfecties in de telecom liggen in het vlak van marktmacht. Daar ligt ook het zwaartepunt van de huidige interventie. OPTA dankt haar bestaan zelfs deels aan de ingrijpende imperfecties die ermee samenhangen. Deze marktmacht biedt echter geen rechtvaardiging voor een UD. Daarnaast zijn er andere vormen van marktfalen die in veel gevallen beter met gericht overheidsingrijpen kunnen worden opgelost (graafrechten, vergunningen voor spectrum etc.) dan met een UD. Externe effecten en publieke goederen zijn nauwelijks aan de orde als rechtvaardiging voor een UD. Slechts een beperkt effect op de sociale veiligheid lijkt uit te gaan van telefoniediensten. Tegenover dit positieve externe effect staan echter negatieve externe effecten, die samenhangen met graafoverlast. Soms wordt ook wel verwezen naar (positieve) netwerkexternaliteiten om een UD te rechtvaardigen. Door het opleggen van een UD voor aansluitingen op een vaste locatie verwacht de wetgever een groter netwerk te realiseren. Een UD met uniforme tarieven kan deze verwachting echter niet waar maken. De conclusie is dan ook dat tariefdifferentiatie in enige mate mogelijk moet zijn zodat rekening kan worden gehouden met de waardering van gebruikers voor een aansluiting en dat een uniform op kostenoriëntatie gebaseerd tarief niet afdoende is. Nu het telecomnetwerk er eenmaal ligt zou de huidige UD moeten voorkomen dat de prijs van vaste telefonie te sterk stijgt. Gezien het feit dat er goedkopere alternatieven op de markt zijn, kan gesteld worden dat de markt op dit punt afdoende disciplinerend werkt ten aanzien van de vaste aansluiting. Asymmetrische informatie (strategisch gedrag om overstapkosten te verhogen) kan wel aan de orde zijn, maar veeleer is sprake van transparantieproblemen die passen bij een snel veranderende en complexe markt. Verdelingsproblemen worden in het huidige beleid als een reële imperfectie gezien, die noodzaakt tot UD-verplichtingen. Verder kan een UD ingegeven worden door lobbygedrag van belanghebbenden.



3

25

De evaluatie van de huidige UD en een blik in de toekomst

In weerwil van de economisch-theoretische analyse uit het vorige hoofdstuk kan de huidige UD door verschillende groepen in praktijk positief gewaardeerd worden. Deze waardering kan onder meer blijken uit het feitelijk gebruik van de diensten in de UD. Bij een discussie over mogelijke aanpassingen van de UD is het van groot belang om het gebruik in de afgelopen jaren door deze groepen in kaart te brengen. Dat gebeurt in dit hoofdstuk, waarin op basis van zoveel mogelijk feitelijk cijfermateriaal en interviewmateriaal een ex post evaluatie van de huidige UD wordt gegeven en we tevens een blik in de toekomst van de UD werpen (ex ante evaluatie). In paragraaf 3.1 evalueren we het aansluitrecht (3.1.1) en Belbudget (3.1.2). Telefooncellen komen aan bod in paragraaf 3.2. Paragraaf 3.3 geeft een evaluatie van de huidige UD-regels ten aanzien van gedrukte en elektronische telefoongidsen. De abonnee-informatiedienst staat beschreven in paragraaf 3.4. In paragraaf 3.5 gaan we in op overige aspecten die van belang zijn bij de toegankelijkheid van telefoniediensten, maar die buiten de huidige onderdelen van de UD vallen. In paragraaf 3.6 gaan we in op de ex ante evaluatie. De conclusies staan in paragraaf 3.7. In het kader van de evaluatie is getracht om zoveel mogelijk cijfermateriaal over het feitelijk gebruik door verschillende groepen te verzamelen. Er bleek echter veel minder cijfermateriaal beschikbaar dan gehoopt. Het beeld uit de cijfers en de economische analyse (vorige hoofdstuk) is in 17 interviews ter toetsing besproken (bijlage 1 bevat de lijst met namen van gesprekspartners). Er is gesproken met consumentenvertegenwoordigers, zakelijke afnemers 30, institutionele partijen, marktpartijen met een netwerk of ambitie voor een eigen netwerk 31. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de UD nauwelijks leeft; het is geen onderwerp dat veel discussie oproept. Veel partijen hebben wij dan ook tevergeefs gevraagd hun mening en bij hen bekende feiten op tafel te leggen. Het gebruik van het cijfermateriaal van Nipo/Analysys (2002) Daarnaast is gebruik gemaakt van de studie die Nipo/Analysys in 2002 voor het ministerie van Economische Zaken uitvoerde. Deze rapportage is verouderd, maar nog steeds relevant. Wel geven deze cijfers uit 2002 doorgaans een overschatting van de waardering van de diensten in de UD. Dit komt doordat er tegenwoordig veel meer substituten voor de traditionele UD-telefonie zijn en doordat ouderen (een van de traditionele doelgroepen van de UD) zijn ‘doorgeschoven’ in de statistieken (een deel van de personen van 55-64 jaar behoort anno 2006 tot de groep van 65 jaar en ouder, waardoor onder deze oudste groep het gebruik van substituten verder is toegenomen en de diensten in de UD minder essentieel zijn).

30

31

Artikel 9.1 lid 1 Tw omschrijft de diensten in de UD als die diensten die ‘voor iedere eindgebruiker, onafhankelijk van diens geografische locatie, tegen een betaalbare prijs en met bepaalbare kwaliteit beschikbaar’ zijn. Dat betekent dat ook zakelijke eindgebruikers daar onder vallen. Er zijn op dit moment (op de kabelaars en KPN na) eigenlijk geen partijen die een eigen netwerk zelfstandig overwegen op te zetten, wel staan sommige partijen open om mee te gaan bij de (semi) publieke aanleg van bijvoorbeeld een glasvezelnet. De partijen die de ambitie hebben een netwerk op te zetten, kunnen beoordelen of en in hoeverre de UD het level playing field verstoort. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

26

3.1

HOOFDSTUK 3

Aansluiting op het openbare telefoonnetwerk en toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie

Het hart van de UD wordt gevormd door de aansluiting op het openbare telefoonnetwerk en de toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie (MvT, p. 148). In deze paragraaf beschrijven we het feitelijk gebruik van het aansluitrecht (paragraaf 3.1.1) en de abonnementen Belbudget (paragraaf 3.1.2) en Belbasis (paragraaf 3.1.3).

3.1.1 Aansluitrecht Politiek wordt het belangrijk gevonden dat mensen deel (kunnen) nemen aan telefonische communicatie. In paragraaf 2.1 bleek reeds dat de penetratiegraad van de aansluiting op het kopernet alsmede het aantal minuten vaste telefonie de laatste jaren is afgenomen en dat afnemers in toenemende naar substituten als mobiele telefonie en internettelefonie zijn overgestapt. In de publicaties ‘Netwerk in cijfers 2003’ en Nipo/Analysys (2002) staat dat zo’n 96 % van de Nederlandse huishoudens beschikt over een vaste telefoonaansluiting (zie tabel 3.1 hieronder). Ongeveer 4 % van de huishoudens in Nederland beschikt dus niet over een vaste telefoonaansluiting. Ongeveer drie kwart van deze huishoudens (76 %) beschikt over een mobiele telefoon, 11 % van deze huishoudens beschikt over een WAP-toestel. Dit betekent dat in ongeveer 0,8 % van de Nederlandse huishoudens er geen enkele telefoon is, vast noch mobiel. Zoals in paragraaf 2.1 staat te lezen is, had in 2005 nog slechts 81 % van de huishoudens een vaste aansluiting. De Nipo-cijfers uit 2002 zijn dus sterk verouderd. Omdat er geen recentere cijfers zijn die gedifferentieerd naar huishoudkenmerken beschikbaar zijn, gebruiken we desalniettemin dit verouderde materiaal. Tabel 3.1:

Welke huishoudens hebben geen vaste aansluiting, 2002 (%)

HUISHOUDKENMERKEN

Sociale klasse A (Hoog) Sociale klasse Bb (Boven) Sociale klasse Bo (Onder) Sociale klasse C/D (Gem./Laag) 18-24 jarigen 25-34 jarigen 35-44 jarigen 45-54 jarigen 55-64 jarigen 65 jaar of ouder Bron:

% RESPONDENTEN

2 4 7 5 20 7 1 3 0 0

HUISHOUDKENMERKEN

% RESPONDENTEN

< 17.500 bruto jaarinkomen* 17.500 - 34.000 bruto jaarinkomen* 34.000 - 68.000 bruto jaarinkomen* > 68.000 bruto jaarinkomen* Zeer sterk stedelijk Sterk stedelijk Matig stedelijk Weinig stedelijk Niet stedelijk Totaal

Nipo/Analysys, 2002, p. 59.

Volgens de cijfers van Nipo komt afwezigheid van een vaste telefoonaansluiting niet in elke bevolkingsgroep in gelijke mate voor. Uit tabel 3.1 blijkt dat mensen uit een lagere sociale klasse en mensen uit de laagste inkomenscategorie minder vaak over een vaste telefoonaansluiting beschikken. Verder hebben jongeren en mensen in zeer stedelijke gebieden minder vaak een vaste


11 3 3 3 8 4 3 4 3 4

DE EVALUATIE VAN DE HUIDIGE UD EN EEN BLIK IN DE TOEKOMST

27

aansluiting. Het feit dat de groepen die het minst vaak een vaste aansluiting hebben een laag inkomen hebben, in steden wonen en jong zijn duidt erop dat het waarschijnlijk om studenten gaat. In het licht van de doelstellingen van de UD – toegankelijkheid juist voor kwetsbare groepen, zoals lage inkomensgroepen en buitengebieden – is de huidige UD dus niet erg effectief te noemen. Het feit dat jongeren minder vaak een aansluiting op het kopernet hebben en de aansluitingsgraad de laatste jaren (2002-2005) zeer sterk is gedaald, betekent dat die effectiviteit in de toekomst waarschijnlijk alleen maar verder af zal nemen. Gezien de goedkopere alternatieven voor de vaste aansluiting en Belbudget (prepaid mobiel is per maand goedkoper als bereikbaarheidsabonnement en heeft geen aansluitingskosten) hoeft de gebrekkige effectiviteit niet zorgwekkend te zijn. Ook uit de interviews bleek niet dat er op dit moment problemen bestaan met betrekking tot de toegang tot spraaktelefonie. In het verleden was er wel een probleem met de dekkingsgraad van mobiele telefoons, maar dat behoort nu tot het verleden op een enkele plek aan de Duitse grens na. Doven en slechthorenden De enige groep voor wie het vaste telefoonnet op dit moment een belangrijk middel vormt om toegang tot spraaktelefonie te krijgen, zijn de circa achtduizend doven en slechthorenden die teksttelefoons gebruiken die vooralsnog alleen bruikbaar zijn bij een aansluiting op het analoge net. Een nadeel van teksttelefoons die zijn aangesloten op een analoog net is dat deze alleen met andere teksttelefoons kunnen praten; het netwerk bestaat dus uit zo’n achtduizend aansluitingen. Er wordt door KPN wel een dienst aangeboden waarin een call center teksttelefonie vertaalt naar spraak. Omdat deze dienst erg duur is (50 eurocent per minuut), wordt deze eigenlijk alleen in noodgevallen en voor zakelijke gesprekken gebruikt. Zowel teksttelefonie als deze conversiedienst zijn géén onderdeel van de huidige UD. Maar zelfs als het dat wel zou zijn, dan zou deze UD niet voorzien in betaalbare toegang tot het maatschappelijk spraakverkeer. De groep doven en slechthorenden bestaat uit relatief veel mensen uit de lage inkomensgroep (60 % is werkloos), zodat de hoge kosten de toegankelijkheid van de conversiedienst in de weg staan. Privaat initiatief lijkt in de nabije toekomst voor een oplossing te zorgen. AnnieS, een organisatie van doven en slechthorenden, heeft in samenwerking met TNO een mobiele telefoon ontwikkeld die ook geschikt is voor teksttelefonie. Zij zijn hierbij een samenwerking aangegaan met KPN zodat deze mobiele telefoon nu compatibel is met het mobiele KPN netwerk. Deze mobiele teksttelefonie zou in de nabije toekomst de oude teksttelefoon kunnen vervangen. Het is zelfs mogelijk dat met een aantal aanpassingen de mobiele teksttelefoon de huidige teksttelefoon sterk kan verbeteren (tegen marginale meerkosten in de productiefase), waardoor het mogelijk is voor alle telefoons om teksttelefonie te ontvangen en verzenden. In dat geval zou het netwerk van doven en slechthorenden uitbreiden van achtduizend naar alle mobiele bellers. Dit initiatief is op dit moment afhankelijk van de kleine en privaat gefinancierde stichting AnnieS. Indien de politiek ervoor kiest om te zorgen dat iedereen – en met name kwetsbare groepen – toegang heeft tot telefonie, dan is aan te bevelen om dit private initiatief te ondersteunen 32 zodat 32

De Nederlandse overheid levert middels de subsidies aan TNO reeds een financiële bijdrage. Daarnaast kan gedacht worden aan organisatorische en praktische ondersteuning. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

28

HOOFDSTUK 3

ook op de langere termijn dit initiatief levensvatbaar is. Omdat mobiele telefonie in dit geval de maatschappelijke deelname veel beter en goedkoper mogelijk maakt verdient het geen aanbeveling om teksttelefonie in een UD vaste telefonie te regelen, maar op maat gesneden ondersteuning van deze groep. De huidige mobiele telefoon biedt via SMS ook wel mogelijkheden, maar SMS-en gaat langzamer (‘is minder een gesprek’) dan chatten of telefoneren. Tot de mobiele teksttelefonie gebruiksklaar is, is dan de andere mogelijkheid voor deze groep om een goede internetaansluiting te regelen (eventueel via een objectsubsidie). De communicatiemogelijkheden die internet (MSM, chatboxen etc.) tegenwoordig biedt zijn veel beter dan de teksttelefoon op het analoge vaste net. Een nadeel van internetcommunicatie in vergelijking met mobiele teksttelefonie is de verminderde mobiliteit (‘een laptop neem je niet altijd mee’ en ‘niet elke laptop heeft een draadloze internettoegang’). Ouderen Het feit dat 65-plussers relatief weinig mobiele en internetaansluitingen hebben, hoeft niet te betekenen dat deze groep niet meer deel zou kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer door het afschaffen van de UD voor de aansluiting op een vaste locatie. Het meest recente beeld voor mobiele telefonie dateert uit 2001 (zie tabel 2.3). De in die tabel genoemde penetratiegraad van 47 % voor 65-plussers is wegens de veel hogere penetratiegraad in de leeftijdsgroep van 5564 jaar (81 %) en de algemene stijging van het gebruik van mobiele telefonie een (sterke) onderschatting. Feit blijft uiteraard dat 65-plussers de mobiele telefoon minder als substituut zien dan jongere generaties. Ook het aantal 65-plussers dat toegang heeft tot het internet ligt lager dan gemiddeld (zie tabel 3.10; in 2005 heeft 59 % van de 65-plussers geen toegang tot internet), met name doordat deze ouderen geen interesse in en/of kennis van internet hebben en/of er geen gebruik van willen maken. Dit lijkt een tijdelijk effect (de toegang tot internet neemt voor elke jongere leeftijdsgroep toe). Bovendien kan het effect door kennisvergroting worden verkleind. Door het bestaan van de UD ligt er een bepaalde standaard in de markt, waardoor afnemers minder geneigd zijn op zoek te gaan naar de aansluiting en dienst die het best bij hun behoeften past. In praktijk geldt dit met name voor ouderen, waardoor vooral ook voor die groep nieuwe ontwikkelingen worden geremd. De UD staat bijvoorbeeld in de weg dat speciaal voor ouderen alternatieven worden ontwikkeld voor de vaste telefoon. Door het afschaffen van de UD zullen naar verwachting dergelijke alternatieven op de markt komen (denk aan gebruiksvriendelijke en basic mobiele telefonie en internet(telefonie)). Overigen De vaste aansluiting speelt ook een rol als het gaat om verkrijgen van toegang tot breedbandinternet (xDSL) en diensten als VoIP in die gebieden waar geen kabel, glasvezel of wireless verbinding mogelijk is. Het gaat echter om een zeer kleine groep die waarschijnlijk ook zonder UD op termijn aangesloten zal worden.

3.1.2 Belbudget Mensen met een aansluiting op een vaste locatie kunnen een keuze maken uit verschillende abonnementsvormen. Hiervan valt Belbasis alsook het bereikbaarheidsabonnement Belbudget onder de UD. Het maximumtarief voor het bereikbaarheidsabonnement is goedkoop, maar het SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


29

maximum tarief voor het verkeer is relatief hoog; de combinatie maakt het een commercieel interessant product. KPN heeft dit product begin jaren ’90 (1991-1995) in de markt gezet. Later in 1995 is het door de overheid overgenomen in de UD. Vooralsnog is dit UD-onderdeel commercieel aantrekkelijk. Hoeveel mensen hebben het Belbudgetabonnement? Opgave van KPN over 2002 zoals genoemd in Nipo (2002) geeft het volgende beeld. Ongeveer 1 % van de mensen met een vaste aansluiting bij KPN beschikt over een Belbudgetabonnement (ca. 90.000 abonnees). Figuur 3.1:

Ontwikkeling Belbudget 1999-2006 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000

6

-2 00 6

25

320 0

06

2-

120

2-

5

120 05

21

920 0

05

2720

ja n

2-

25 ja n06

-2 00 5

-

ontwikkeling base BelBudget 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000

Bron:

-0 7

ja n05

ja n04

-0 3 ja n

ja n02

n01 ja

ja n00

ja n

-9 9

-

KPN

Figuur 3.1 geeft de ontwikkeling van het aantal Belbudgetabonnees. Hieruit blijkt dat van het aantal abonnees het aantal Belbudgetabonnees eind 2004 plots sterk is gestegen. Dit kwam doordat partijen als Wanadoo, Scarlet en Tiscali de combinatie van Belbudget (i.p.v. Belbasis) en


30

HOOFDSTUK 3

breedband/VoIP aanboden als prijsstunt. 33 Op zich maakt het voor KPN in termen van cash flow niet uit of een partij als Wanadoo inzet op line sharing en Belbudget of op full unbundling; en dus heeft KPN op zich geen bezwaar tegen dit gebruik van het Belbudget abonnement. In feite is dit oneigenlijk gebruik van het bereikbaarheidsabonnement. Daarnaast leidt dit oneigenlijke gebruik tot een concurrentieverstoring, omdat de afnemers van Belbudget daarnaast geen CPS-diensten mogen afnemen van spelers als Tele2. CPS aanbieders kunnen dus geen concurrerende aanbiedingen in de markt zetten en verliezen naar eigen zeggen veel klanten. Of dat een reëel concurrentieprobleem is op de markt voor vaste telefonie is echter de vraag, omdat de breedbandaanbieder VoB gebruikt voor telefoonverkeer of de gebruiker alleen mobiel belt (anders zou de gebruiker immers te duur uit zijn met zijn verkeer via Belbudget tarieven). Daarnaast kan KPN ook zonder de UD-regeling voor Belbudget een laag tarief vragen in combinatie met VoIP, waartegen OPTA geen bezwaar zou hebben. We komen in paragraaf 3.7 bij conclusie 3 terug op Belbudget en CPS aanbieders. Uit cijfers van Nipo (2002, p. 60) blijkt dat Belbudget-abonnementen niet opvallend frequenter voorkomen onder de categorie burgers met een laag inkomen. Net als bij de aansluiting op een vaste locatie concluderen we ook bij dit onderdeel van de UD dat deze niet effectief is. Immers, Belbudget dient niet primair voor kwetsbare, lage inkomensgroepen – er is eerder sprake van oneigenlijk gebruik van de Belbudgetdienst. Dit laatste wordt beaamd in verschillende interviews. Indien het Belbudget-abonnement uit de UD zou worden gehaald, zou KPN geen wettelijke plicht meer hebben om dit abonnement te leveren. Op de overzienbare termijn verwacht KPN overigens wel Belbudget te blijven leveren – het is immers op dit moment een commercieel aantrekkelijk product. Dat kan echter op langere termijn veranderen als het aantal afnemers met een vast abonnement nog verder afneemt door het gebruik van meer prepaid mobiel, VoB of VoIPdiensten. Indien de politiek het om andere redenen wenselijk acht dat Belbudget met zekerheid ook in de toekomst geleverd blijft worden, dan is dus een wettelijke regeling zoals in de huidige UD noodzakelijk. Zo stelde een gesprekspartner dat “je nooit weet wat de toekomst brengt en als je zekerheid wilt, dan moet je dat abonnement maar laten bestaan”. Echter, omdat de markt zelf goedkope alternatieven voor het wettelijke bereikbaarheidsabonnement levert, is het economisch gezien niet nodig om een wettelijke eis betreffende Belbudget te behouden. Het feit dat het Nibud in haar budgetberekeningen niet werkt met het Belbudgetabonnement, maar met het goedkopere prepaid-mobiel-abonnement bevestigt dit beeld. 34

33

34

Naast het prijsargument speelde ook een rol dat toen VoIP net op de markt kwam veel mensen Belbudget nog wilden als vangnet voor als de internet-VoIP-verbinding niet goed bleek te werken. Bovendien was het destijds nog niet bij alle aanbieders mogelijk om via VoIP 112 en 0900-nummers te bellen. Nu is de betrouwbaarheid van VoIP sterk gestegen en is het wel mogelijk om de genoemde nummers te bereiken. De groei van Belbudget vanwege deze achterwachtfunctie lijkt dan ook tot stilstand te zijn gekomen. Het Nibud maakt al een groot aantal jaren minimum voorbeeldbegrotingen, die aangeven hoe iemand met een laag inkomen zijn geld kan besteden. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar uitgaven die passen in een basispakket (die door een groot deel van de bevolking worden gebruikt) en overige uitgaven. Telefoon, kabel en internet vallen onder het basispakket en dit omvat 42 euro per maand (19 euro voor internet, 8 euro voor telefonie en 15 euro voor de kabel). Tot vorig jaar werd Belbudget nog in het basispakket opgenomen (10 euro abonnementskosten 10 euro belkosten).



31

Nipo vroeg in 2002 wat Belbudgetabonnees zouden doen als er geen Belbudgetabonnement meer zou worden aangeboden. Eén op de tien mensen zegt het vaste telefoonabonnement dan geheel op te zeggen (de rest neemt prepaid mobiel, Belbasis, iets anders of weet het nog niet). Dit overzicht geeft aan dat Belbudget niet erg noodzakelijk is om te voorkomen dat (weinig bellende) mensen hun telefoonabonnement zullen opzeggen wanneer Belbudget niet meer zou bestaan. In zoverre is Belbudget beleidsmatig geen essentiële optie.

3.1.3 Belbasis Het belabonnement van KPN (Belbasis) behoort ook tot de UD. Omdat vrijwel elk huishouden of bedrijf met een vaste aansluiting een Belbasis abonnement heeft (meer dan 90 % 35), is de evaluatie van de dienst niet erg zinvol. Belbasis is immers een voor KPN commercieel aantrekkelijke dienst die met of zonder UD geleverd zal blijven worden. We laten dit onderdeel verder dan ook buiten beschouwing.

3.2 Openbare betaaltelefoons Het Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen bepaalt in artikel 2.2 dat er in een woonkern met meer dan 5.000 inwoners ten minste één openbare betaaltelefoon per 5.000 inwoners dient te zijn. 36 Op dit moment voldoet KPN nog ruim aan deze norm, ondanks het feit dat het aantal UD-telefooncellen sinds 2000 met iets minder dan 5 % afnam (zie laatste kolom tabel 3.2). Het totaal aantal telefooncellen nam veel sterker af, namelijk met meer dan 62 %. Tegelijkertijd nam het totale aantal belminuten vanuit de cellen zelfs met bijna 76 % af (gebaseerd op vertrouwelijke informatie KPN). In figuur 3.2 is te zien dat ook het gemiddeld aantal minuten per cel is afgenomen. De stijging tot 2002 werd veroorzaakt door de opkomst van het bellen met een 0800 nummer vanuit een telefooncel naar providers die goedkoop bellen naar het buitenland verzorgen (kraskaarten met beltegoed en pincode). Sinds voor het bellen naar een 0800 nummer een telefooncel tarief geldt, is dit type gebruik van cellen verdwenen. Tabel 3.2:

Telefooncellen bestand (wel en niet UD) en aantal minuten 2000-2006

JAAR

GEM. AANTAL CELLEN

GEM. AANTAL UD CELLEN*

2000 2001 2002 2003 2004 2005

12.165 9.263 6.434 6.129 5.679 5.114

+/- 2.500 +/- 2.500 +/- 2.500 2.454 2.489 2.357

Bron: KPN * Voor 2003 geen aparte registratie, aantal is inschatting, daling UD cellen gevolg van gemeente herindelingen en wijzigingen in begrijp woonkern.

35 36

De meest voorkomende abonnementssoort is Belbasis (in 2002 gebruikt door 92 % van de KPN-abonnees); de overige abonnees gebruiken Belplus (7 %). Een in dit verband grappig nieuwsbericht betreft de introductie van telefooncellen voor mobiele telefoons (Volkskrant (2006)). Op de Amerikaanse markt maakt een draadloze telefooncel voor rustig en ongestoord mobiel bellen zonder anderen te storen, een opmars mee. De telefooncel staat in hotels, café’s, restaurants, kantoorzalen etc. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

32

HOOFDSTUK 3

Figuur 3.2:

Gemiddeld aantal belminuten per telefooncel (wel en niet UD) 2000-2005

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

Bron: KPN

Tabel 3.3:

Tarieven prepaid mobiel in vergelijking met bellen vanuit telefooncel

BESTEMMING

TARIEF PREPAID TELFORT*

TARIEF TELEFOONCEL**

Nationaal vast

€ 0,17

€ 0,40

Mobiel nationaal

€ 0,27

€ 0,67

Bron: KPN * Inclusief € 0,07 starttarief. Telfort is als voorbeeld genomen, hetzelfde geldt voor tarieven van andere aanbieders. ** Herberekend naar een minuutprijs.

Tabel 3.4:

Tarieven SIM kaarten mobiel (Lebara) in vergelijking met bellen vanuit telefooncel

BESTEMMING

Aruba Suriname Turkije Marokko USA

TARIEF LEBARA SIM KAART

TARIEF TELEFOONCEL

€ 0,23 € 0,34 € 0,23 (v) / € 0,29 (mob) € 0,25 (v) / € 0,34 (mob) € 0,13

€ 0,60 € 1,50 € 0,60 € 0,75 € 0,75

Bron: KPN

Antocicco (2006) gaat in op de noodzaak van een UD voor de openbare betaaltelefoon. Doordat mobiel wijdverspreid is en VoIP dat waarschijnlijk zal worden, dalen het gebruik en de opbrengst van openbare betaaltelefoon. Hij concludeert dat de noodzaak van subsidie hierop daardoor afneemt. In Nederland geldt dit ook en is het gebruik van de telefooncel zo sterk afgenomen, omdat er alternatieven beschikbaar zijn, waarbij de tarieven van deze concurrerende diensten vaak goedkoper zijn dan bellen vanuit een telefooncel. Zowel bellen met prepaid mobiel (zie tabel 3.3) als bellen met bijv. de Lebare SIM kaart (zie tabel 3.4) is (veel) goedkoper dan bellen vanuit



33

een telefooncel. Hetzelfde geldt voor alternatieven als bellen vanuit belhuizen en prepaid kraskaarten. Figuur 3.3: Omzet en kosten* per openbare UD telefooncel € 25.000,00

Omzet en kosten

€ 20.000,00

€ 15.000,00

Omzet per cel Totale kosten per cel

€ 10.000,00

€ 5.000,00

2301

2209

2117

2025

1933

1841

1749

1657

1565

1473

1381

1289

1197

1105

921

1013

829

737

645

553

461

369

277

185

1

93

€ 0,00

Aantal cellen

Bron: KPN * De kosten per cel zijn de kosten van de cel zelf plus de verkeerskosten (die samenhangen met het aantal gebelde minuten per cel).

De totale omzet van UD-cellen bedroeg in 2005 € 7,9 miljoen. De omzet per UD-telefooncel kent grote verschillen. De cellen met de hoogste omzet staan in grotere steden, de laagste omzet wordt gerealiseerd in kleinere dorpen en gemeenten. Zo staan alle tien cellen met een omzet van meer dan € 15.000,- per jaar in grote steden. In figuur 3.3 zijn de UD cellen gerangschikt naar omzet en kosten. Hieruit blijkt dat 77 % van de UD cellen verliesgevend is. Merk op dat dit niet wil zeggen dat er in juridische zin sprake is van netto kosten 37, omdat het verlies niet ontstaat door tariefregulering binnen de UD 38 maar door prijsdruk van de hierboven geschetste goedkopere alternatieven. Overigens is het uiteraard wel zo dat het aantal telefooncellen per inwonersaantal is gereguleerd en dat als deze eis minder hoog zou zijn de kosten en dus het verlies minder groot zou zijn. Een mogelijkheid om netto kosten te voorkomen, is dus om de eis om per woonkern met meer dan X inwoners ten minste één openbare betaaltelefoon per Y inwoners te hebben wat minder stringent te maken. Om een indruk te geven van het gebruik van de telefooncel heeft KPN de cijfers voor 2005 opgedeeld in termen van belminuten naar bestemming. Hieruit blijkt dat bijna de helft internationale 37

38

Volgens de Tw artikel 9.3 lid 2 geldt: De netto kosten zijn de kosten die een aanbieder als gevolg van een opdracht voor een bepaalde dienst of voorziening maakt en waartegenover als gevolg van de bij of krachtens artikel 9.1 gestelde regels omtrent de betaalbaarheid geen vergoeding door eindgebruikers staat (cursivering SEO). In de Nota van Toelichting bij het Besluit UD en eindgebruikersbelangen worden de begrippen netto kosten en verlies overigens wel door elkaar gebruikt (zie bijv. p. 10). In artikel 2.6 lid 1 wordt alleen gesteld dat de kosten voor het gebruik van de telefooncel niet hoger dan redelijk mogen zijn. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

34

HOOFDSTUK 3

gesprekken betreft (49 %), 27 % naar mobiele nummers en 24 % naar vaste nummers binnen Nederland. De internationale gesprekken worden met name gevoerd door toeristen die geen mobiel bij zich hebben (Australië, Canada, etc.) of roaming te duur vinden, en door nieuwe groepen, zoals de Polen die hier komen werken en nog geen mobiel hebben (dat is een tijdelijk effect, binnenkort zal ook die groep een mobiel hebben). Marokkanen en Turken zijn niet meer afhankelijk van de telefooncel: prepaid mobiel bellen of bellen vanuit een belhuis is veel goedkoper dan vanuit een telefooncel. Indien de UD voor telefooncellen zou worden afgeschaft, zullen toeristen daar niet veel last van hebben, omdat het op plekken waar veel toeristen komen (druk bezochte plekken) rendabel is om cellen te behouden (ook zonder UD). Verder worden roaming tarieven binnen Europa aangepakt. Tot slot hebben toeristen ook alternatieven (eigen mobiel, hoteltelefoon, hotmail etc.). We noemen hier ook de resultaten van Nipo (2002) betreffende de mensen die gebruik maken van een telefooncel. Daaruit blijkt dat met name hoog opgeleiden in stadscentra gebruik maken van de telefooncel. Lage inkomensgroepen maken niet vaker dan hoge inkomensgroepen gebruik van de telefooncel; hoge sociale groepen wel vaker dan lage sociale groepen. De telefooncel wordt dus niet bovengemiddeld gebruikt door de door de overheid bedoelde doelgroep van de UD, hetgeen betekent dat de effectiviteit van de UD voor telefooncellen discutabel is. Een ander probleem dat in de interviews naar voren kwam en dat de effectiviteit van dit onderdeel van de UD verder beperkt, is het feit dat de cellen voor gehandicapten veelal moeilijk toegankelijk zijn (mensen met een rollator, in een rolstol of met verminderde handfunctie) en dat de cellen voor sommige ouderen te slecht verlicht zijn (’s avonds). Sommige interviewpartners geven aan dat de telefooncel vaak moeilijk te vinden is en dat het beter zou zijn vaste locaties te kiezen. Sommigen vinden dat er in ieder geval voor het gemeentehuis een telefooncel moet staan, maar vragen zich af of daar een UD voor nodig is. 39 Telefooncellen worden ook gebruikt om het alarmnummer 112 te bellen. Het aantal oproepen naar 112 uit telefooncellen bedroeg volgens opgave van KPN in het 1e halfjaar van 2006 zo’n 8.900 per maand (inclusief ‘neptelefoontjes’). Cijfers over het aantal keren dat 112 vanaf een mobiele telefoon werd gebeld, zijn ons niet bekend, maar uit de gesprekken kwam naar voren dat het verminderen van het aantal telefooncellen in dit verband niet als probleem werd gezien; de mobiele telefoon is volgens velen zeer wijd verspreid. Nipo (2002) onderzocht in welke mate mensen belemmerd zouden worden indien de helft van de telefooncellen zou verdwijnen. De overgrote meerderheid (85 %) ervaart het als weinig tot absoluut niet belemmerend als telefooncellen worden verwijderd. Slechts 3 % zegt belemmerd te zullen worden (zie tabel 3.5). We zien geen grote uitschieters naar boven; er is met andere woorden niet veel verschil tussen gebruikers in verschillende sociale, inkomens- en leeftijdsgroepen of tussen gebruikers in de stad en op het platteland. De grootste uitschieter is het percentage behorend bij gebruikers met alleen lager onderwijs (8 %). Het Nipo concludeert op p. 53:

39

Hetzelfde merkten zij op voor treinstations, niet wetende dat die buiten de UD vallen.



35

“Voor verreweg de meeste mensen lijkt de functie van de telefooncel te zijn vervangen door de mobiele telefoon. Een zeer kleine groep van de burgers (maximaal 1 %) is op dit moment juist wel aangewezen op het gebruik van telefooncellen.” Dit beeld komt ook naar voren in de interviews. Er is eigenlijk niemand die het opheffen van de UD voor telefooncellen als een probleem ervaart. Voor zover deze afschaffing zou leiden tot het verdwijnen van telefooncellen (immers: alleen de onrendabele cellen zullen verdwijnen), reageert men laconiek: “Dat is alleen lastig als de batterij van mijn mobiel op is, maar dan kan je gewoon naar de dichtstbijzijnde boerderij.” Tabel 3.5:

Wel of niet belemmerd door verwijderen helft telefooncellen, 2002 (%)

HUISHOUDKENMERKEN

% RESPONDENTEN

Sociale klasse A (Hoog) Sociale klasse Bb (Boven)

3 2

Sociale klasse Bo (Onder)

3

Sociale klasse C/D (Gem./Laag) 18-24 jarigen 25-34 jarigen 35-44 jarigen 45-54 jarigen 55-64 jarigen 65 jaar of ouder

3 6 0 3 4 0 3

Bron:

HUISHOUDKENMERKEN

% RESPONDENTEN

< 17.500 bruto jaarinkomen* 17.500 - 34.000 bruto jaarinkomen* 34.000 - 68.000 bruto jaarinkomen* > 68.000 bruto jaarinkomen* Zeer sterk stedelijk Sterk stedelijk Matig stedelijk Weinig stedelijk Niet stedelijk Totaal


* Per huishouden, in euro’s.

In het verleden is wel gebleken dat gemeenten bij het verdwijnen van telefooncellen op in hun ogen belangrijke locaties in de gemeenten bereid zijn om een bijdrage te leveren om zo de telefooncel te laten bestaan. 40 Het is waarschijnlijk goedkoper (efficiënter) om deze essentieel geachte telefooncellen te subsidiëren dan om voor heel Nederland een generieke norm op te leggen. Een andere optie is het bekostigen van de telefooncel met advertentie-inkomsten. In het VK is ooit becijferd dat de advertentiewaarde van de rode BT-telefooncellen op straat meer dan opweegt tegen de kosten. Indien de ‘gemeentelijk telefooncel’ op een prominente plaats wordt gezet, is dit in principe ook een (budgetneutrale) mogelijkheid. Zoals in bijlage 2 (paragraaf E) wordt beschreven, is maatwerk op gemeentelijk niveau in dit geval goed mogelijk.

3.3 Gedrukte en elektronische telefoongidsen De Nederlandse UD gaat verder dan de Europese Universeledienstrichtlijn en schrijft zowel een gedrukte als een elektronische telefoongids voor. De richtlijn vereist slechts één van beide. Met 40

Zo is in de notulen van de vergadering van het Algemeen Bestuur en Economische Zaken van Renswoude van 11 juli 2001 te lezen dat men ervoor pleit om “minimaal één telefooncel, aan de Dorpsstraat, te handhaven. Niet iedereen heeft al een mobiele telefoon.” (http://www.renswoude.nl/index_kolom.asp?folderId=211&meeting=246). Een paar jaar geleden heeft dit ook in andere gemeenten gespeeld. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

3 2 3 0 4 4 1 2 2 3

36

HOOFDSTUK 3

betrekking tot het voor de telefoongids gebruikte abonneebestand geldt dat deze ten minste eenmaal per jaar geactualiseerd dient te worden. Het bij ieder huishouden en bedrijf gratis bezorgen van de telefoongids is geen verplichting van de UD, maar is gewoon het goedkoopst. Het selectief verdelen op basis van een antwoordkaart die mensen invullen die de gids willen, brengt veel administratieve rompslomp. Ook distributie via het postkantoor zou problemen geven (bijvoorbeeld zwerfvuil en mensen die twee telefoongidsen pakken zodat er te weinig overblijven).

3.3.1 Gedrukte telefoongids Tabel 3.6 geeft inzicht in het gebruik van de telefoongids in 2002. Ongeveer tweederde van de burgers vindt de telefoongids (zeer) belangrijk voor het vinden van (vaste) telefoonnummers (69 %) en om andere (vaste) nummers te kunnen vinden (65 %). Burgers in niet-stedelijke gebieden vinden het belangrijker dan gemiddeld dat anderen hen kunnen vinden (79 %). De Telefoongids BV weet op basis van consumentenonderzoek dat de papieren telefoongids dagelijks ongeveer 1,3 miljoen keer wordt geraadpleegd. Er vindt echter wel een afname plaats van het gebruik van de papieren gids door een toename van het gebruik van internet. Volgens De Telefoongids BV zal de behoefte aan de papieren gids de komende 20 jaar echter blijven bestaan. Tabel 3.6:

Het gebruik van de telefoongids 2002

WELKE BRON HEEFT DE VOORKEUR?

Witte pagina’s telefoongids Telefoongids KPN op internet De CD foon gids (CD-rom) De Gouden Gids Nationale telefoongids op internet Roze pagina’s van de telefoongids De Gouden Gids op internet De gemeentegids Nationale telefoongids op CD-rom De telefoongids van Belles op internet Scoot Bron:

% RESPONDENTEN

38 28 11 9 6 3 2 2 1 1 0


Is een UD voor een witte gids praktisch uitvoerbaar? Abonnees van openbare telefoondiensten hebben het recht op vermelding in de telefoongids alsmede in de abonnee-informatiedienst. In het telefoonboek staan steeds minder nummers (nu nog ongeveer zes miljoen, waarvan 85 % particulieren), doordat steeds minder bedrijven en huishoudens een vaste aansluiting hebben en veel mobiele nummers niet in de telefoongids staan. In het telefoonboek staan nu ongeveer een half miljoen mobiele nummers, met name van bedrijven. “Mobiele belbedrijven ‘vergeten’ soms aan een klant te vragen of hij in de gids wil staan. Aanbieders horen dat volgens de wet wel te doen. Maar sommigen vinden dat te veel rompslomp.”, aldus Dolf Weiler van De Telefoongids in Volkskrant (Ammelrooy, 2006). 41 Volgens artikel 3.1 van het Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen moeten aanbieders die tele41

De opmerking van de heer Weiler in de Volkskrant ten aanzien van de telefoongids en “wat als hulpdiensten niet meer het adres bij een telefoonnummer kunnen vinden?” is niet relevant, omdat hulpdiensten de telefoongids niet gebruiken als hulpmiddel.



37

foonnummers in gebruik geven deze onder bepaalde voorwaarden beschikbaar stellen. Dit is verplicht om te zorgen dat een aanbieder van een algemeen beschikbare abonnee-informatiedienst of een algemeen beschikbare telefoongids aan de noodzakelijke gegevens kan komen Het beschikbaar stellen dient plaats te vinden in een overeengekomen formaat en op billijke, objectieve, kostengeoriënteerde en niet-discriminerende voorwaarden. Het blijkt dat mensen behoorlijk anders denken over de gewenste vindbaarheid van hun mobiele nummer dan hun vaste nummer. In de beleving van burgers is de mobiele telefoon blijkbaar meer een persoonsgebonden communicatiemiddel. Ook Skype adressen en andere VoIP nummers staan niet in de witte gids. Wanneer in de toekomst het aantal mobiele en VoIP nummers het aantal vaste nummers verder zal overstijgen, zal de omvang van de witte database teruglopen, en tevens de commerciële waarde daarvan. De Telefoongids BV stelt voor om (net als in Noorwegen) mobiele abonnees te laten aangeven wanneer zij niet in de gids vermeld willen worden (de default wordt dus ‘ja, wel vermelding’). Deze verplichting voor aanbieders bestaat echter uit het oogpunt van bescherming van persoonlijke gegevens, zodat aanbieders de nummers niet zonder toestemming aan derden ter beschikking kunnen stellen. Om leegloop van de witte gids te voorkomen, is De Telefoongids BV begonnen met het bouwen van een landelijke centrale database waar Nederlanders op verschillende manieren vindbaar zijn. 42 Vanaf 2007 wordt de eerste stap gezet naar de nieuwe gids, die aanvankelijk naast de witte gids zal bestaan. Omdat de verplichte inventarisatie van telefoonnummers binnen de Europese Unie ter discussie staat, is de kans aanwezig dat er op een goed moment geen centrale plaats meer is waar gegevens worden geregistreerd (nu doet KPN deze registratie). Kortom, het is de vraag of een UD voor een telefoongids wel nuttig is. Ten eerste zijn er allerlei substituten (denk aan internetgidsen). Ten tweede is de telefoongids steeds onvollediger, waardoor het gebruik afneemt. Voortbrenging in concurrentie? De Telefoongids BV is als zelfstandig bedrijf voortgekomen uit de verkoop van TeleMedia door het toen in financiële nood verkerende KPN in het voorjaar van 2003. De Telefoongids BV betaalde een half miljard euro om de exploitatie van de telefoongidsen over te nemen. Het bedrijf is sinds 2004 onderdeel van European Directories SA, een pan-Europese groep actief op het gebied van telefoon- en bedrijfsgidsen op papier, internet en mobiele telefoon, en inlichtingendiensten in Nederland, Denemarken, Finland, Oostenrijk, Tsjechië en Slowakije. In 2005 is De Telefoongids BV verkocht aan Australische investeerders voor 1,82 miljard euro. Daarmee lijkt een product als de telefoongids een vanuit marktperspectief lucratieve activiteit. KPN is formeel nog de uitgever van het deel met de particuliere nummers van de gids (het witte deel). KPN voert het beheer over de database met alle nummers en namen van klanten die toestemming voor vermelding hebben gegeven. KPN levert de gegevens aan makers van gidsen en websites tegen kostprijs. De UD-verplichting ten aanzien van de witte telefoongids ligt officieel nog wel bij KPN, ondanks het feit dat KPN deze activiteit heeft verkocht aan De Telefoongids BV.

42

Nijen Twilhaar, H. (2006), GSM-nummer ook in digitale telefoongids, in: Telegraaf, 11 augustus. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

38

HOOFDSTUK 3

De Gouden Gids concurreert met de bedrijvengids van De Telefoongids BV (de roze gids). De Gouden Gids is onderdeel van World Directories dat internationaal actief is met de publicaties van Yellow Pages. Doordat De Telefoongids BV de witte en roze gids in één boekwerk opneemt, kan het bij het verkopen van advertenties in het roze gedeelte profiteren van het feit dat het witte gedeelte veel wordt ingezien en vermelding in hetzelfde boekwerk dus aantrekkelijk is voor adverteerders. Indien sprake is van een kruissubsidie tussen beide onderdelen bij De Telefoongids BV (wij hebben dit met de ons ter beschikking staande gegevens niet kunnen verifiëren), dan zou dit betekenen dat er sprake is van oneerlijke concurrentie tussen commerciële bedrijvengidsen en De Telefoongids BV. De Gouden Gids heeft een aantal jaren een wit gedeelte opgenomen in haar gids, maar heeft dit vanwege hoge kosten (6 tot 8 miljoen euro per jaar) gestaakt (wel is de witte gids nog wel online beschikbaar). De Nederlandse markt is volgens het bedrijf te klein voor twee concurrerende witte gidsen. Analysys spreekt dit op basis van haar internationale onderzoek tegen (Nipo/Analysys p. 88): “Both the Danish and German market have seen competition in the printed white page directories for an extended period of time. The experience in these two markets (one of which is smaller and the other larger than the Netherlands) indicates that the market can sustain a number of players offering printed white pages directory – when the publisher combines white and yellow page information in its printed directories.” Het nadeel van twee of meer papieren gidsen is dat de milieueffecten dan groot zijn. Ten tweede nemen de totale uitgaven aan advertenties dan toe (omdat bedrijven in meer gidsen zullen staan) en als deze kosten in de productprijzen worden verwerkt, dan stijgen de prijzen voor consumenten. Anderzijds is er bij meer concurrentie ook meer druk op de advertentietarieven. Overigens zal het aantal gidsen waarschijnlijk beperkt blijven, omdat bedrijven niet bereid zullen zijn om in al te veel gidsen te adverteren. Om een gelijk speelveld te creëren zou de UD volgens De Gouden Gids moeten worden afgeschaft. Merk op dat er nu reeds een gelijk speelveld in de zin dat ook de Gouden Gids kan proberen om aangewezen te worden als UD-aanbieder. Indien de overheid de UD niet zou willen afschaffen, is de wens van De Gouden Gids dat de witte en roze gids apart worden uitgegeven. Van groot belang voor een gelijk speelveld is verder gelijke toegang tegen kostprijs tot de database van KPN (dit is reeds geregeld). Behouden of afschaffen? Bij de evaluatie van de UD voor de telefoongids is van belang om te realiseren dat de UD niet dient ter bescherming van aanbieders, maar is bedoeld om te zorgen dat mensen toegang kunnen krijgen tot het belverkeer doordat ze nummers van elkaar kunnen opzoeken. De vraag is of de markt alternatieven heeft voortgebracht die een wettelijke regeling voor de telefoongids overbodig maakt en tevens of de huidige UD nieuwe alternatieven belemmert. Zonder telefoongids komen er weer nieuwe alternatieven die nu door de dominante positie van de telefoongids niet tot wasdom komen.



39

Tabel 3.7 geeft aan in welke mate men zich belemmerd zou voelen bij de toegang tot spraaktelefonie indien zij geen telefoongids zouden ontvangen. Iets minder dan een op de vijf consumenten (18 %) zou zich in hoge mate belemmerd voelen. Dit percentage ligt aanzienlijk hoger dan de percentages die Nipo in 2002 vindt bij de andere onderdelen van de UD (zie tabel 3.1, 3.5 en 3.8). Het is van belang om te bedenken dat het afschaffen van de UD voor telefoongidsen niet betekent dat de telefoongids verdwijnt. Bovendien zijn de Nipo cijfers verouderd. In deze opzichten geven deze cijfers dus een overschatting. In de tabel wordt de mate van belemmering na het verdwijnen van de telefoongids uitgesplitst naar verschillende gebruikers. Hieruit blijkt dat er geen verschil is tussen het gebruik van de telefoongids door rijke en arme respondenten en dat het gebruik toeneemt naarmate men hoger op de sociale ladder klimt. Verder neemt het gebruik toe met leeftijd en is het gebruik in minder stedelijke gebieden hoger. Deze resultaten leveren een onduidelijk beeld op als het gaat om de effectiviteit van de UD bij het beschermen van kwetsbare groepen (oudere bellers en bellers in dunbevolkte gebieden wel, maar uit lagere sociale klassen niet). Nipo (2002, p. 30) concludeert op basis van de cijfers dat internet op de wat langere termijn de rol van de telefoongids lijkt te gaan overnemen. Met name jongeren zijn (nu al) enthousiast over dit medium voor het opzoeken van telefoonnummers. In de toekomst zal de effectiviteit van een UD voor de witte telefoongids dus afnemen. De verwachting is alom dat de witte telefoongids op termijn overbodig wordt, omdat het gebruik van gebruiksvriendelijke alternatieven verder toe zal nemen (inlichtingendiensten die ook onderweg kunnen worden geraadpleegd en internetgidsen) en – zoals we eerder zagen – de volledigheid van de witte gids steeds verder afneemt. Tabel 3.7:

Wel of niet belemmerd door verdwijnen telefoongids 2002 (%)

HUISHOUDKENMERKEN

Sociale klasse A (Hoog) Sociale klasse Bb (Boven) Sociale klasse Bo (Onder) Sociale klasse C/D (Gem./Laag) 18-24 jarigen 25-34 jarigen 35-44 jarigen 45-54 jarigen 55-64 jarigen 65 jaar of ouder Bron:

% RESPONDENTEN

31 18 16 13 9 4 15 21 22 34

HUISHOUDKENMERKEN

< 17.500 bruto jaarinkomen* 17.500 - 34.000 bruto jaarink* 34.000 - 68.000 bruto jaarink* > 68.000 bruto jaarinkomen* Zeer sterk stedelijk Sterk stedelijk Matig stedelijk Weinig stedelijk Niet stedelijk Totaal

% RESPONDENTEN

21 18 18 21 14 14 20 21 22 18



Volgens enkele gesprekspartners is het met name voor ouderen, die minder gebruik maken van internet, erg belangrijk dat er een betaalbare abonnee-informatiedienst en/of gedrukte telefoongids bestaat (dit zien we ook terug in tabel 3.7). Andere gesprekspartners vinden dat het ontvangen van de telefoongids een recht is dat niet aangetast zou moeten worden, omdat er nog altijd behoefte aan is. Weer anderen stellen echter dat de Gouden Gids of andere commerciële informatiediensten een voldoende alternatief vormen.


40

HOOFDSTUK 3

In interviews werd verder niet veel over de witte telefoongids gezegd. Door oudere mensen werd iets over de kleine lettertjes gezegd. Zakelijke afnemers klagen wel eens over de benaderingswijze van (commerciële) bedrijvengidsen “die het basismateriaal tegen een kostengeoriënteerd tarief van KPN krijgen en vervolgens adverteerders tegen elkaar uitspelen met steeds grotere advertenties tegen aanzienlijke meerkosten per regel”. Het gebruik van de digitale gids riep geen reacties op in de gesprekken. Verder hecht de Chronisch zieken en Gehandicapten raad (CG-raad) aan het voortbestaan van de speciale KPN GidsService. Deze dienst is geschikt voor mensen met een handicap die de papieren of digitale telefoongids niet kunnen gebruiken (dit wordt door de CG-raad vastgesteld). Deze mensen worden via een gratis 0800-nummer doorverbonden met 0900-8008 en kunnen zo toch telefoonnummers laten opzoeken. De administratie van deze dienst wordt uitgevoerd door de CG-raad die daarvoor een vergoeding van de overheid ontvangt. Deze dienst valt buiten de huidige UD (KPN biedt de dienst uit sociale motieven aan). De CG-raad stelt dat een wettelijke regeling noodzakelijk wordt op het moment dat deze dienst om wat voor reden dan ook komt te vervallen. ANGO voert de volgende relatievering aan: “Ook gehandicapten maken steeds minder gebruik van de telefoongids doordat men voorgeprogrammeerde nummers heeft in de mobiele telefoon.” Van de marktpartijen is De Telefoongids BV sterk voor behouden van de huidige UD en is De Gouden Gids juist tegen een UD voor telefoongidsen. KPN meent dat dit onderdeel van de UD voor de papieren telefoongids sinds ze deze activiteit hebben verkocht voor haar dient te vervallen. De Telefoongids BV is van mening dat de UD voor de papieren gids essentieel is voor het voortbestaan van de ‘volledige gids voor iedereen’. Zonder UD is volgens het bedrijf niet te garanderen dat de witte pagina’s in de huidige vorm te leveren blijven, omdat bij verandering van de UD ook de contracten die KPN nu met De Telefoongids BV heeft zullen veranderen. Deze contracten zijn vertrouwelijk, en dus is de bewering van sommige gesprekspartner dat KPN jaarlijks een financiële bijdrage levert voor de exploitatie van de gids aan De Telefoongids BV niet te verifiëren. Indien KPN niets bijdraagt aan de exploitatie dan is de exploitatie van de telefoongids rendabel (de advertentie-inkomsten van de roze gids zijn minimaal kostendekkend); anders is sprake van een verstoring (oneerlijke concurrentie) en doorrekening in belkosten hetgeen leidt tot vraaguitval. Het ligt meer voor de hand om een kostengeoriënteerde vergoeding voor de gids te vragen (dat mag op grond van artikel 2.6 van het Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen). De Telefoongids BV geeft wel aan dat veranderingen in de UD de business case onrendabel kunnen maken, omdat dat ook consequenties zou hebben voor de contractuele voorwaarden tussen het bedrijf en KPN. Waarschijnlijk zouden hier volgens De Telefoongids BV netto kosten ontstaan die door de overheid vergoed zouden moeten worden (via een UD-fonds of anders). Zo zou het kunnen dat zonder UD kostenbesparingen zullen moeten worden gerealiseerd door de economisch oninteressante gebieden niet te beleveren, het lettertype te verkleinen of het vergroten van de advertentiedichtheid. Nipo/Analysys concludeert echter (2002, p. 142): “De kans dat op een bepaald moment geen marktpartij meer geïnteresseerd is een gratis nationale telefoongids aan te bieden is erg klein.” Ook De Gouden Gids verwacht dat De Telefoongids BV ook zonder



41

UD de witte pagina’s blijft uitgeven, omdat dit een wervende kracht is bij het verkopen van advertenties in het roze gedeelte. Het feit dat de effectiviteit van de UD voor telefoongidsen niet goed kan worden aangetoond, dat de witte gids steeds incompleter wordt, dat de witte gids overbodig zal worden door alternatieven en dat de UD de ontwikkeling van alternatieven in de weg staat, geeft aan dat het afschaffen van de telefoongids uit de UD het overwegen waard is. Dit geldt in sterkere mate indien de witte gids (in combinatie met de roze gids) rendabel is en gewoon door de markt wordt geleverd. Indien er door de politiek wordt gekozen om de witte telefoongids (voorlopig) in de UD te houden, zijn er twee opties: (1) de UD laten slapen en geen aanbieder van een witte gids aanwijzen, of (2) de exploitatie van deze gids aan te besteden (in het geval er netto kosten zouden zijn). In dat laatste geval is er geen concurrentie op de markt, maar concurrentie om de markt. In het geval de UD wordt aanbesteed heeft in ieder geval De Gouden Gids ook belangstelling om deze uit te voeren. Indien concurrentie om de markt leidt tot minder verschillende gidsen dan in het geval van concurrentie op de markt, dan is het voordeel van aanbesteding in een UD dat er minder papierverspilling is en de totale advertentie-uitgaven van bedrijven waarschijnlijk minder hoog zijn.

3.3.2 Digitale telefoongids Over het feitelijk gebruik van de digitale telefoongids is zeer weinig bekend. In de interviews speelde deze dienst geen rol. Eenmaal achter de PC en op internet zijn er vele alternatieven voor mensen die een nummer zoeken. De markt werkt daar prima, en dus is een UD op economische gronden niet te rechtvaardigen.

3.4 Abonnee-informatiedienst Het laatste onderdeel van de huidige UD dat in dit hoofdstuk aan bod komt, is de telefonische inlichtingendienst. Het voor de abonnee-informatiedienst gebruikte abonneebestand moet ten minste eenmaal per week geactualiseerd worden. Het UD-onderdeel van nummerinformatie wordt gevormd door het telefoonnummer 118 waar per keer één (vast) telefoonnummer kan worden opgevraagd. Ten tijde van dit onderzoek kostte een opvraging via 118 € 1,09 incl. BTW per gesprek, vanaf een vaste telefoon. Niet alleen KPN is verplicht om een dergelijke abonnee-informatiedienst aan te bieden. Volgens artikel 7.6 Tw dient iedere aanbieder van vaste of mobiele openbare telefonie haar gebruikers toegang tot een complete inlichtingendienst te verlenen. 43

43

Artikel 7.6 Tw. 1. Aanbieders van openbare telefoonnetwerken en openbare telefoondiensten* zorgen ervoor dat de eindgebruikers van dat netwerk en van die diensten toegang hebben tot de diensten van een telefonist en tot een abonnee-informatiedienst. 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld waaraan de in het eerste lid bedoelde abonnee-informatiedienst moet voldoen. * Een openbare telefoondienst is een dienst die voor het publiek beschikbaar is voor uitgaande en binnenkomende gesprekken (artikel 1 sub x). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

42

HOOFDSTUK 3

Er is discussie over de kostengeoriënteerdheid van de tarieven voor deze dienst. De vraag is voor welke marktpartijen dat geldt: alleen voor KPN of voor alle operators? De achtergrond hierbij is dat KPN vroeger door OPTA als AMM-partij op de inlichtingenmarkt is aangewezen en volgens de beoordeling van OPTA kostengeoriënteerde tarieven moest vragen. Er zijn echter twee zaken die deze situatie hebben veranderd. −

−

Ten eerste is KPN sinds het nieuwe marktanalysebesluit van OPTA voor vaste telefonie uit december 2005 geen AMM-partij meer op de op de markt telefonische inlichtingen, omdat OPTA deze markt als concurrerend beschouwt. Gezien het feit dat OPTA deze markt als concurrerend aanduidt, is er in principe geen noodzaak meer om tarieven te reguleren. Concurrentie leidt tot betaalbare tarieven. Ten tweede is er een onduidelijke situatie ontstaan naar aanleiding van het Besluit van de minister van Economische Zaken van 28 april 2006, nr. ET/TM 6029043 houdende de wijziging van het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten in verband met de invoering van een reeks korte telefoonnummers voor abonnee-informatie diensten. In de toelichting bij dit besluit stelt de minister in paragraaf 3 dat: “De abonnee-informatiedienst behelst primair het aanbieden van telefoonnummers van abonnees. In elk geval dient de dienstverlening minimaal de UD-inlichtingendienst te omvatten, d.w.z. het verstrekken van opgevraagde (geografische, mobiele en persoonlijke) telefoonnummers voor abonnees – voor zover deze nummers niet geheim zijn – aan de hand van gegevens de abonnee zoals de naam in combinatie met het adres, huisnummer, postcode, of de woonplaats. Daarnaast geldt voor de aanbieder van de universele dienst de verplichting van de betaalbaarheid van de abonnee-informatiedienst: op grond van artikel 2.6 tweede lid van het Besluit Universele dienst en eindgebruikersbelangen, mogen kosten niet hoger dan redelijk zijn.” Volgens artikel 2.6 lid 2 van het Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen dient het tarief voor de abonnee-informatiedienst uitgaande van de kosten niet hoger dan redelijk te zijn. Er wordt hier dus tegelijk verwezen naar de generieke verplichting voor elke aanbieder van telefonie betreffende een abonnee-informatiedienst als ook naar artikel 2.6 van het Besluit Universele dienst en eindgebruikersbelangen; dit suggereert dat het hier gestelde ten aanzien van redelijke tarieven voor alle aanbieders in gelijke mate geldt.

Volgens KPN wordt het 118-nummer twintig miljoen keer per jaar geraadpleegd (2005). Dit is ongeveer 1¼ maal per Nederlander per jaar, hetgeen niet erg vaak is. Figuur 3.4 toont de ontwikkeling van het gebruik van telefonische inlichtingendiensten. KPN exploiteert de volgende nummers: 118 (vaste nummers), 0900-8008 (telefoniste), 0900-8418 (buitenlandse nummers), 118 (988; voor KPN-mobiel). Op de Nederlandse markt worden verder informatienummers geëxploiteerd door mobiele operators en andere partijen (waaronder een 0900-aanbieder). De figuur toont dat het gebruik van de abonnee-informatiedienst de laatste jaren zeer sterk is gedaald (60 % tussen 1999 en 2005 voor de gehele Nederlandse markt). In figuur 3.5 is het gebruik weergeven in marktaandelen. Opvallend is dat het marktaandeel van 118 en 0900 8008 sterk is afgenomen (van 88 % in 1999 naar 37 % in 2005) en dat het marktaandeel mobiel juist sterk is gestegen. In interviews riep de inlichtingendienst onder gebruikers nauwelijks reacties op. Door sommigen werd iets over de hoge kosten gezegd, met name van het inlichtingennummer met de telefoniste (0900-8008). Dit nummer valt echter buiten de UD. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


Figuur 3.4:

43

De ontwikkeling van het bellen naar inlichtingendiensten, 1999-2005

120.000.000

100.000.000

Jaar

80.000.000

0900-8418 (btl) Mobiel 0900-andere aanbieders 0900-8008 118 Vast

60.000.000

40.000.000

20.000.000

0 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Aantal oproepen

Bron:

KPN, schattingen bij andere marktpartijen dan KPN.

Figuur 3.5:

De ontwikkeling van het marktaandeel inlichtingendiensten, 1999-2005

100%

0900-8418 (btl)

80% Mobiel

60% 0900-andere aanbieders

0900-8008

40%

118 Vast

20%

0% 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Jaar

Bron:

KPN, schattingen bij andere marktpartijen dan KPN.


44

HOOFDSTUK 3

Voortbrenging in concurrentie? Op dit moment is de markt voor abonnee-informatiediensten concurrerend. Dit blijkt zoals gezegd uit het nieuwe marktanalysebesluit van OPTA voor vaste telefonie uit december. Op dit moment is het dus reeds mogelijk dat dit UD-onderdeel via de markt wordt geleverd. In de nabije toekomst zal de concurrentie op deze markt zelfs nog sterk toenemen. In mei van dit jaar heeft de minister van Economische Zaken besloten om een nieuwe reeks telefoonnummers beschikbaar te stellen voor het aanbieden van abonnee-informatiediensten. Het betreft de nummers 1800 tot en met 1899, ook wel aangeduid als 18xy. Hiermee komt er ruimte voor circa honderd aanbieders om abonnee-informatiediensten aan te bieden onder een viercijferig nummer. Tevens is besloten om het nummer 118 op termijn uit te faseren en om het nummer 1818 niet beschikbaar te stellen. Door het invoeren van de nieuwe serie nummers kunnen meer aanbieders gebruik maken van een kort nummer om de abonnee-informatiedienst aan te bieden. Ook zal de consument op termijn meer keuze krijgen uit verschillende aanbieders met elk hun eigen diensten en tarieven. OPTA heeft in de eerste aanvraagperiode (tot 5 juli 2006) voor de nieuwe 18xy-nummerreeks voor abonnee-informatiediensten twintig aanvragen ontvangen voor nummers, waarvan er na correctie voor overlappende aanvragen en tijdige betaling van entreegeld tien deelnamen aan de door OPTA georganiseerde veiling op 24 juli 2006. De winnaar van een veilingronde betaalt het op één na hoogste bod uit die ronde. Vodafone Libertel N.V. betaalde € 500.101 voor het 18xy nummer en T-Mobile kreeg het nummer gratis. Andere marktpartijen die deelnamen aan de veiling waren KPN, De Telefoongids BV, Le Numero, Tele2, UPC Nederland BV, NV Casema, Orange Nederland NV en European Directory Assistance NV. Behouden of afschaffen? De overgrote meerderheid van de Nipo ondervraagde huishoudens (81 %) ervaart het als weinig tot absoluut niet belemmerend als er geen gebruik meer kan worden gemaakt van 118 (niet duidelijk is of hier alleen het 118 nummer voor vaste telefoons of ook voor KPN mobiel wordt bedoeld). Tabel 3.8 geeft aan welke huishoudens zich met name belemmerd zouden voelen. Opvallend is eigenlijk alleen de hoge score voor de laagste inkomensgroep (er wordt immers geklaagd over de kosten van deze dienst). Ook hier kan men zich afvragen in hoeverre de UD beschermend werkt voor kwetsbare groepen. Tabel 3.8:

Ernstig belemmerd door afschaffen nummerinformatie 118, 2002 (%)

Huishoudkenmerken Sociale klasse A (Hoog) Sociale klasse Bb (Boven) Sociale klasse Bo (Onder) Sociale klasse C/D (Gem./Laag) 18-24 jarigen 25-34 jarigen 35-44 jarigen 45-54 jarigen 55-64 jarigen 65 jaar of ouder Bron:




% respondenten 2 1 2 3 0 1 4 3 2 1

Huishoudkenmerken < 17.500 bruto jaarinkomen* 17.500 - 34.000 bruto jaarinkomen* 34.000 - 68.000 bruto jaarinkomen* > 68.000 bruto jaarinkomen* Zeer sterk stedelijk Sterk stedelijk Matig stedelijk Weinig stedelijk Niet stedelijk Totaal

% respondenten 9 2 1 1 3 2 2 0 3 2


45

De markt voor inlichtingendiensten is reeds vrijgegeven en de verwachting van OPTA en marktpartijen is dat er binnen twee jaar een (nog meer) concurrerende 18xy markt zal ontstaan. Omdat de markt nu reeds concurrerend is en dat eerder toe dan af zal nemen, ligt het voor de hand om nummerinformatie uit de UD te halen. Alle geïnterviewde marktpartijen zijn voor afschaffing van UD, omdat de markt nu concurrerend aan het worden is, en de UD zou deze concurrentie oneerlijk maken.

3.5 Overige aspecten bij toegankelijkheid De UD is bedoeld om iedereen en met name kwetsbare groepen toegang te geven tot vaste telefonie. Kwetsbare groepen zijn lage inkomensgroepen, ouderen (omdat die vaker zijn aangewezen op vaste telefonie omdat zij geen mobiel of internet hebben) en gehandicapten (waaronder doven en slechthorenden). In de interviews komt naar voren dat de UD volgens sommigen moet blijven bestaan als er een groep is die behoefte hebben aan de diensten in de UD. Wanneer is een groep voldoende groot om de UD in stand te houden? De Consumentenbond verwijst in dit verband naar de politieke besluitvorming over de afschaffing van analoge televisie via de ether. In Trouw van 22 mei 2006 lezen we: “De doorgifte van het analoge ethersignaal kost de overheid elf miljoen euro per jaar, terwijl maar 220.000 gebruikers het signaal oppikken. Daaronder zijn veel campingkijkers, booteigenaren en mensen met een tweede televisieapparaat. Al met al zijn 74.000 huishoudens er geheel afhankelijk van. Dat is één procent van tv-kijkend Nederland. Daarom besloot het kabinet om de doorgifte te stoppen.” 44 Hier werd het belang van een groep van 74.000 huishoudens dus kleiner geacht dan de rest van de maatschappij en is gekozen om per eind oktober 2006 analoge televisie af te schaffen. De genoemde huishoudens worden geacht over te stappen op alternatieven in de markt. Indien wordt vastgehouden aan de UD dan betekent dit dat de daarin opgenomen diensten ook daadwerkelijk universeel, dus voor iedere inwoner van Nederland toegankelijk, moeten zijn. Op dit moment is dat met name voor gehandicapten niet het geval. In de huidige UD is niets specifieks geregeld voor gehandicapten. In paragraaf 3.1.1 beschreven we het voorbeeld van teksttelefonie voor doven en slechthorenden die nu op vrijwillige basis met verouderde techniek wordt geleverd en in paragraaf 3.2. noemden we slechte toegankelijkheid van telefooncellen voor gehandicapten. De groep van gehandicapten verdient volgens de ANGO speciale aandacht, omdat deze zonder goede toegang tot communicatiemiddelen sneller in een sociaal isolement terecht kunnen komen. Doordat gehandicapten relatief vaak tot een lage inkomensgroep behoren, ligt de nadruk hierbij op de betaalbaarheid van de toegang. De CG-raad vertelt dat het voor gehandicapten vaak moeilijk is om een geschikt telefoontoestel te vinden. Dit geldt zowel voor vaste als mobiele toestellen. De raad pleit voor indicatiestelling voor telefoontoestellen, zoals die 44

Davidson, D. (2006). Einde tv-antennes, Nog even en het is voorbij met het gratis tv-signaal, Trouw, 22 mei.


46

HOOFDSTUK 3

nu ook voor rolstoelen geldt, zodat een op maat gesneden toestel kan worden verkregen. Wegens de vaak geringere mobiliteit van gehandicapten is een mobiele telefoon veelal handiger dan een vast toestel. Behalve de rol die een UD telefonie speelt voor kwetsbare afnemersgroepen, benadrukt FNV ook de rol van de UD als manier om werkgelegenheid in de telecomsector te behouden. Zo verwacht de vakbond dat de ontluikende markt voor 18xy nummers banen bij KPN zal kosten. Economisch gezien is het werkgelegenheidsargument echter weinig valide, omdat het duidt op een gebrek aan efficiëntie als gevolg van het ontbreken van voldoende marktwerking.

3.6 De ex ante evaluatie: de toekomstige UD Voor veel gesprekspartners staat vast dat het doel van de huidige UD – betaalbare toegang tot spraaktelefonie – ook in de toekomst zou moeten gelden. Zij verschillen echter van mening over de manier waarop dit doel behaald zou moeten worden: met (aangepaste) UD of door de markt. In deze paragraaf bekijken we de werking van de UD in de toekomst. Zoals besproken bestaat de UD in de telecom momenteel uit vaste telefonie, telefooncellen, telefoongidsen en een inlichtingendienst. Er gaan soms stemmen op binnen Europa en ook wel in Nederland om een UD te introduceren voor snel breedband en mobiele telefonie. Zo beschrijven Crandall en Waverman (2000) hoe – met de recente ontwikkeling in de communicatietechnologie – de discussie over UD in de telecomsector is verbreed met de vraag of de UD meer moet omvatten dan het recht op een telefoonaansluiting, omdat anders parallelle werelden zouden kunnen ontstaan waarin het recht op gebruik van de nieuwe technologie inkomensafhankelijk is. Het artikel geeft echter geen uitsluitsel over de vraag of uitbreiding nu wel of niet gewenst is. Antocicco (2006) beschrijft dat de UD met betrekking tot een vaste aansluiting en Belbudget overbodig kan worden, omdat diensten via breedband goedkoop en goed kunnen worden aangeboden in een NGN-omgeving. Wanneer echter niet overal breedband aanwezig is, kan er volgens hem een UD nodig zijn voor breedband. Volgens bijlage V en overweging 25 van de Universeledienstrichtlijn is elke verandering van de omvang van de UD aan bepaalde criteria gebonden die als volgt zijn samen te vatten: -

-

een minderheid van consumenten zou worden uitgesloten van deelname aan de samenleving doordat zij zich bepaalde diensten niet kunnen veroorloven waar de meerderheid wel over beschikt en gebruik van maakt; en de opname van deze diensten in het pakket zou een algemeen netto voordeel opleveren voor alle consumenten in het geval zij niet op normale commerciële voorwaarden aan het publiek worden aangeboden.

In overweging 25 staat ook het beginsel van technologieneutraliteit. Dat betekent dat bij de herziening bepaalde technologische keuzes niet kunstmatig mogen worden bevoordeeld ten opzichte van andere. De UD mag dus geen mechanisme zijn met behulp waarvan de uitrol van nieuwe technologieën of diensten kan worden gefinancierd door de kosten voor alle bestaande (telefoon)gebruikers te verhogen. Omdat de gangbare interpretatie van de Universeledienstrichtlijn



47

lijkt te zijn ‘aansluiting op het kopernet’, worden andere technieken anders behandeld en is met andere woorden in praktijk geen sprake van technologieneutraliteit (een draadloze of zelfs mobiele verbinding; zie paragraaf 1.1). Bij de analyse zullen we uitgaan van deze criteria. In paragraaf 3.6.1 gaan we in op mogelijke uitbreidingen van de huidige UD, in paragraaf 3.6.2 op mogelijke inperkingen en in paragraaf 3.6.3 kijken we bij welke UD-onderdelen netto kosten kunnen ontstaan.

3.6.1 Uitbreiden? We vinden in de literatuur enkele voorstanders van een uitbreiding. Van Eijk (2004) pleit op sociale gronden voor een op EU-niveau vastgelegde UD voor breedbandtoegang in ieder geval voor de nieuwe EU-lidstaten. Skouby en Tadayoni (2006) pleiten eveneens voor een uitbreiding van de UD met breedbandtoegang. Drake (2006) stelt dat er een UD voor breedbandtoegang in plaats van de huidige UD voor telefonie moet komen. De UD voor telefonie (aansluiting, Belbudget en Belbasis) is immers overbodig geworden omdat beide via breedband goedkoop en goed kunnen worden aangeboden. Essentieel wordt dan dat iedereen toegang tot breedband heeft. De uitkomst van een eerste discussie over een uitbreiding van de UD met mobiele telefonie en breedband is dat mobiel en breedband vooralsnog niet worden opgenomen in de Europese UD. Mobiele telefonie wordt door een meerderheid van de Europese bevolking gebruikt, maar is op normale commerciële voorwaarden in voldoende mate beschikbaar en betaalbaar, aldus de Europese Commissie. Breedband wordt in Europa nog onvoldoende gebruikt om te spreken van een minderheid die van deze dienst wordt uitgesloten. Breedband is met andere woorden nog niet onmisbaar geworden voor een normale deelname aan de samenleving, aldus de Commissie. 45 Nederland (het ministerie van EZ) deelt deze conclusie. 46 De analyse voor breedband is voor Nederland wel anders, omdat breedband vrijwel voor elk huishouden beschikbaar is en velen zelfs kunnen kiezen tussen verschillende vaste infrastructuren. Op die infrastructuren bevinden zich meerdere aanbieders zodat de afnemers een ruime keuze hebben. Een UD zou de beschikbaarheid op 100 % brengen maar zou geen invloed hebben op de betaalbaarheid, aldus de EZreactie. Van de interviewpartners die een mening hadden over een eventuele uitbreiding vonden de meesten dat een dergelijke uitbreiding overbodig zou zijn, omdat de breedband- en mobiele markt concurrerend zijn. Een UD zou in hun ogen dan slechts verstorend werken. Het feit dat de kosten van het aanleggen van een breedbandaansluiting in gebieden waar nieuwe wijken of bedrijventerreinen worden gebouwd wat hoger (of lager) kunnen zijn, maakt een UD-fonds voor deze aansluitingen niet nodig. In de woorden van een gesprekspartner: “Zo’n fonds zou alleen maar een enorme administratieve rompslomp opleveren en een toetredingsbarrière zijn voor nieuwe toetreders die ook moeten meebetalen aan zo’n fonds.”

45 46

Zie COM(2005) 203 definitief, 24 mei 2005. Reactie van het Nederlandse ministerie van Economische Zaken; contactpersoon: M. van der Meer. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

48

HOOFDSTUK 3

De enige twee partijen die zich uitspraken voor uitbreiding van de UD met breedband zijn de FNV en de Vereniging Kleine Kernen (afdeling Gelderland). FNV noemt als reden dat er nog witte vlekken op de Nederlandse kaart zitten (niet iedereen kan een breedbandaansluiting kopen). “De overheid zou een convenant met alle marktpartijen kunnen opstellen en onder druk van een wettelijke bepaling eisen dat er bijvoorbeeld voor 2010 voor iedereen tegen uniforme tarieven breedband beschikbaar is.” De VKK stelt dat voor kleine kernen breedband van groter belang is dan vaste telefonie, omdat in principe alle communicatie via internet kan lopen (ook telefonie en nummerinformatie). De ANGO pleit niet zo zeer voor uitbreiding van de UD met breedbandinternet, maar stelt dat het voor gehandicapten van groot belang is dat ze over een PC of laptop beschikken met internetaansluiting (“Het beste apparaat dat ze voor mensen met een handicap hebben uitgevonden is de computer”). ANGO vergoedt onder bepaalde voorwaarden de aanschaf van een PC of laptop, maar heeft geen budget om de internetabonnementen te vergoeden. Daarom hebben sommige gehandicapten geen internet, terwijl dat wel essentieel is voor communicatie en deelname aan de maatschappij. ANGO pleit daarom voor overheidsmaatregelen op dit gebied. Na deze blik op de literatuur en de interviews bekijken we vanuit een economisch perspectief de toekomstige omvang van de UD. In hoofdstuk 2 beschreven we reeds het kader dat we daarbij hanteren. Per potentieel onderdeel van de UD bekijken we in hoeverre er sprake is van marktfalen dat de toegankelijkheid van de betreffende dienst in de weg staat. Indien er geen sprake is van marktfalen, dan dient de UD niet te worden uitgebreid. Uitbreiding is aan de orde indien de markt voor de betreffende dienst wel faalt en indien de verstoring door regulering (overheidsfalen) niet groter is dan de correctie van marktfalen. Mogelijke kandidaat UD-diensten zijn de eerder genoemde breedbandaansluiting en mobiele telefonie. In het onderzoek zijn twee andere kandidaat UD-diensten boven tafel gekomen, namelijk de beschikking over een PC/laptop en de toegang tot nieuws. 47 We gaan hierna in op deze vier mogelijke uitbreidingen. In de interviews werd door iemand de mogelijkheid van de beschikking over een PC/laptop als UD genoemd. Volgens CBS-cijfers heeft bijna 85 % van de huishoudens in 2005 een PC of laptop in bezit. Anderen hebben op het werk, in de bibliotheek of elders de beschikking over een PC of laptop. Indien men buitenshuis geen toegang tot een PC of laptop heeft en de aanschaf van een PC of laptop op financiële beperkingen stuit, zijn er op gemeentelijk niveau vaak mogelijkheden (middels bijzondere bijstand of andere potjes) of private initiatieven (zoals van de ANGO). Een UD zal het publieke maatwerk en het private initiatief doorkruisen. Bovendien is de markt voor PC’s en laptops concurrerend en zijn de prijzen de laatste jaren gedaald door de toegenomen concurrentie. Er is dus geen sprake van marktfalen als rechtvaardiging voor een eventuele UD. De PC of laptop geeft zonder internet geen toegang tot communicatie; waar het om gaat is dus de internetverbinding. Om uitsluiting van deelname aan de samenleving te voorkomen, is primair deze verbinding UD-kandidaat (dat bespreken we hieronder bij breedband).

47

De Consumentenbond stelt een uitbreiding van de UD met toegang tot content voor, waarbij van belang is dat de toegang tot content niet gehinderd wordt door (onnodige) intellectuele eigendomsrechten. Deze optie is in dit onderzoek niet verder uitgewerkt.



49

Ten tweede werd door een geïnterviewde gesteld dat toegang tot nieuws (naast internet ook via kranten en/of televisie) in een democratie een UD zou moeten zijn. Volgens CBS-cijfers voor 2004 heeft 56 % van de huishoudens een krantenabonnement en leest 61 % dagelijks een krant. Omdat de krantenmarkt concurrerend is en er zeer veel alternatieve manieren zijn om aan nieuws te komen, is een UD hier overbodig. Omdat 98 % van de huishoudens een televisie heeft en televisiesignaal ontvangt is een UD ook hier overbodig, omdat er geen problemen zijn met de toegankelijkheid (er is geen uitsluiting van deelname aan de samenleving). Overigens zijn de meningen over de mate van concurrentie op de markt voor de ontvangst van televisiesignaal verdeeld. Sommigen vinden de concurrentie gebrekkig vanwege de dominante positie van de kabelbedrijven (volgens EIM (2006, p. 51) bedienen kabelbedrijven 88 % van de markt). Anderen stellen dat consumenten tegenwoordig genoeg te kiezen hebben; naast kabel kan men bijvoorbeeld ook kiezen voor satelliet/schotel, Digitenne of internettelevisie. In Europees verband is de optie van een uitbreiding van de UD met mobiele telefonie en breedbandaansluitingen aan de orde geweest. Wat mobiele telefonie betreft wordt niet aan de eerste door de EC gestelde voorwaarde voldaan dat een minderheid van consumenten zou worden uitgesloten van deelname aan de samenleving doordat zij zich bepaalde diensten niet kunnen veroorloven waar de meerderheid wel over beschikt en gebruik van maakt. In Nederland is de penetratiegraad hoger in 2005 dan 100 % (zie tabel 2.2 in paragraaf 2.1). Zoals uit figuur 3.6 blijkt is de penetratie in Nederland in 2004 relatief hoog ten opzichte van andere OECD landen. Gezien het feit dat een prepaid mobiel abonnement goedkoper is dan de goedkoopste vaste aansluiting (Belbudget) is ook niet aan de tweede EC voorwaarde voldaan, namelijk dat de opname van deze diensten in het pakket een algemeen netto voordeel zou opleveren voor alle consumenten in het geval zij niet op normale commerciële voorwaarden aan het publiek worden aangeboden. Kortom, de Nederlandse markt voor mobiele telefonie werkt prima (faalt niet), en een UD zou overbodig en onnodig verstorend zijn. Figuur 3.6:

Aantal mobiele telefoonabonnementen per 100 inwoners, OECD, 2004

140 120 100 80 60 40 20

Mobile subscribers per 100 inhabitants

Bron:

OECD Key ICT Indicators


Mexico

Turkey

Canada

Poland

United States

Japan

France

Korea

OECD average

Australia

Slovak Republic

Hungary

Switzerland

Belgium

New Zealand*

Spain*

Germany

Ireland

Finland

Austria

Denmark

Netherlands

Iceland

Greece

Portugal

United Kingdom

Norway*

Italy

Czech Republic

Sweden

Luxembourg

0

50

HOOFDSTUK 3

Bij het pleidooi voor een UD met breedband wordt veelal gesteld dat een UD nodig is om breedband voor iedereen beschikbaar te krijgen. In Nederland geldt dat argument niet, omdat het netwerk er al grotendeels ligt (huidige dekking is nagenoeg 100 %). Er is dus niet aan de eerste EC voorwaarde voldaan (er wordt in principe niemand uitgesloten van de mogelijkheid om een breedbandaansluiting te nemen). Ten tweede is de penetratie van breedbandinternet hoog, zeker als we dat in internationaal verband bekijken (zie figuur 3.7). Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat breedband niet tegen ‘normale commerciële voorwaarden aan het publiek wordt aangeboden’ (de tweede EC voorwaarde). Figuur 3.7:

Aantal breedbandabonnees per 100 inwoners, OECD, December 2005

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

Bron:

OECD Key ICT Indicators

Soms wordt wel geopperd om de UD uit te breiden met alleen breedband internettoegang voor scholen, bibliotheken en/of ziekenhuizen. De UD voor internettoegang, zoals die in de Verenigde Staten voor deze instellingen bestaat, komt voort uit het feit dat in dat land grote regionale ongelijkheden bestonden in de mate waarin deze instellingen aangesloten waren op het internet. Om alle Amerikanen dezelfde mogelijkheden te bieden, is toen een fonds opgezet waarin veel geld wordt rondgepompt om voor alle instellingen aansluiting op het internet mogelijk te maken. In Nederland speelt, zoals gezegd, het probleem van regionale ongelijkheden met betrekking tot aansluitingen op breedband niet. Velen (dus ook de genoemde instellingen) hebben zelfs de keuze tussen twee netwerken (koper of kabel) voor een aansluiting. KPN doet dit zelfs gratis voor scholen. In feite gaat het bij internet voor de genoemde instellingen om twee vragen: − −

Is er een toegangsprobleem? In Nederland is dat nagenoeg nooit het geval. Is de prijs van breedband te hoog voor de instellingen? Als dat het geval is, heeft OCW of VWS een budget om de aansluiting en abonnement mogelijk te maken en is er geen reden om een voor alle instellingen geldende UD op te stellen. Breedbandinternet en andere ICT-zaken zijn uiteraard van belang voor het onderwijs en gezondheidszorg,


EU 15

OECD

Turkey

Greece

Poland

Mexico

Hungary

Slovak Republic

Ireland

Czech Republic

Portugal

New Zealand

Italy

Spain

Germany

Austria

Australia

France

Luxembourg

United Kingdom

Japan

United States

Sweden

Belgium

Canada

Finland

Norway

Denmark

Switzerland

Korea

Netherlands

Iceland

0,0


51

maar de vraag is of een eventueel probleem wat betreft betaalbaarheid via de telecommunicatiewetgeving geregeld dient te worden. Het probleem ligt immers niet op de telecommarkt die op dit punt voldoende concurrerend is; waarschijnlijk ligt het probleem bij krappe budgetten van de instellingen zelf.

3.6.2 Inperken? In de paragrafen 3.1 tot en met 3.4 zijn we per onderdeel reeds ingegaan op de mogelijkheden om de UD in te perken. In tabel 3.9 bekijken we kort in hoeverre een dergelijke inkrimping zou voldoen aan de door de Europese Commissie genoemde criteria. Tabel 3.9:

De UD-onderdelen van de huidige UD en de twee uitbreidingscriteria van de EC EC voorwaarde 2: de opname van deze diensten in het pakket zou een algemeen netto voordeel opleveren voor alle consumenten in het geval zij niet op normale commerciële voorwaarden aan het publiek worden aangeboden

Conclusie: zou dit onderdeel op dit moment – bij de huidige stand van de techniek – in de UD terecht zijn gekomen?

Nee, want op die plekken waar de markt het aansluitrecht niet garandeert zijn alternatieven op de markt te krijgen (prepaid mobiel en VoIP). De markt voor alternatieve aansluiUitzondering: Doven en slechthorenden die vooralsnog op oude teksttelefonie zijn tingen faalt niet. Belbudget zal in voorzienbare toekomst ook op de aangewezen (waar een analoge vaste markt worden voortgebracht (is aansluiting voor nodig is). Teksttelefonie rendabele dienst). Voor Belbasis valt zelf echter niet onder de huidige UD. geldt hetzelfde. Nee, want er is geen minderheid die is Op zich faalt de markt voor telefoonaangewezen op telefooncellen voor hun cellen, in die zin dat op minder couspraaktelefonie en telefooncellen zijn juist rante locaties geen cel geplaatst zal duur. Alternatieven zijn goedkoper. worden. Een universele dienst voor allen is echter waarschijnlijk een te breed gerichte maatregel om dit falen te corrigeren (er is waarschijnlijk geen netto voordeel voor alle consumenten). Maatwerk op locaal niveau biedt meer netto voordeel. Waarschijnlijk niet. Er is geen minderheid Waarschijnlijk levert de markt zelf die voor de toegang tot de spraaktelefonie een witte gids (in combinatie met een roze gids). Volgens sommigen is er is aangewezen op de papieren telefoonechter wel gevaar voor cherry-picking gids (dus voor wie alternatieven niet (zeer dunbevolkte gebieden vallen bereikbaar zijn). Anderzijds is er wel een buiten de gids) en voor negatieve groep die de telefoongids erg waardeert, indirecte effecten in het geval er namelijk ouderen in minder stedelijke ‘veel’ concurrerende gidsen op de gebieden. Ook voor hen zijn er echter markt komen (milieueffecten en hoge alternatieven. Omdat voor sommige alternatieven een internetverbinding nodig totale advertentie-uitgaven met als gevolg prijsstijgingen). is en zij daarover niet (willen of kunnen) beschikken, hechten zij sterk aan het blijven bestaan van de gids. De gids weerhoudt hen echter ook van het zoeken naar alternatieven.

Zou hoogstwaarschijnlijk niet in de UD terecht zijn gekomen.

UDonderdeel

EC voorwaarde 1: Een minderheid van consumenten zou worden uitgesloten van deelname aan de samenleving doordat zij zich bepaalde diensten niet kunnen veroorloven waar de meerderheid wel over beschikt en gebruik van maakt

Vaste aansluiting, Belbudget en Belbasis

Nee, want er zijn goedkopere alternatieven in de markt (prepaid mobiel en VoIP).

Telefooncellen

Telefoongids (papier)

Teksttelefonie zal als het goed is binnenkort via het mobiele net worden afgehandeld. Zou hoogstwaarschijnlijk niet in de UD terecht zijn gekomen.

Onzeker, omdat onduidelijk is of de huidige UDexploitant de witte gids rendabel kan uitgeven. Om het gevaar van cherry-picking en negatieve indirecte effecten te voorkomen, kan gekozen worden voor een aanbesteding binnen een UD. Op termijn is een UD echter niet praktisch uitvoerbaar (door toenemende incompleetheid en de vele alternatieven).


52

HOOFDSTUK 3

Vervolg tabel 3.9 UDonderdeel

EC voorwaarde 1: Een minderheid van consumenten zou worden uitgesloten van deelname aan de samenleving doordat zij zich bepaalde diensten niet kunnen veroorloven waar de meerderheid wel over beschikt en gebruik van maakt

Telefoongids Nee, eenmaal achter de PC en op inter(digitaal) net is er voldoende te kiezen.

Abonneeinformatiedienst

Bron:

Waarschijnlijk niet, want er zijn meer telefonische abonnee-informatiediensten (al is het maar omdat elke operator verplicht is zo’n dienst op te zetten); er is dan ook geen reden om te denken dat een minderheid van consumenten zou worden uitgesloten van spraaktelefonie doordat zij zonder UD geen nummers zouden kunnen achterhalen.

EC voorwaarde 2: de opname van deze diensten in het pakket zou een algemeen netto voordeel opleveren voor alle consumenten in het geval zij niet op normale commerciële voorwaarden aan het publiek worden aangeboden

Conclusie: zou dit onderdeel op dit moment – bij de huidige stand van de techniek – in de UD terecht zijn gekomen?

Nee, de markt voor internetgidsen faalt niet, zodat er geen netto voordeel voor alle consumenten is te creëren door iets te reguleren op die markt. Waarschijnlijk levert de UD op dit moment geen netto voordeel op. Marktpartijen ervaren de markt nu reeds als concurrerend en zien de UD als verstorend bij de verdere ontwikkeling van de 18xy-markt. Ook OPTA ziet de telefonische informatiedienstenmarkt nu al als concurrerend.

Zou hoogstwaarschijnlijk niet in de UD terecht zijn gekomen.

Waarschijnlijk zou de dienst nu niet in de UD terecht zijn gekomen, maar zou dit over enige tijd bij een goed werkende 18xy-markt zeker niet het geval zijn.


Uit de tabel blijkt dat we inschatten dat de vaste aansluiting, Belbudget, Belbasis, de telefooncellen en de digitale telefoongids op dit moment – bij de huidige stand van de techniek – hoogstwaarschijnlijk niet in de UD terecht zouden komen als die afweging nu zou spelen. Met betrekking tot de abonnee-informatiedienst verwachten we dat deze waarschijnlijk buiten een UD zou worden gehouden als er op dit moment een dergelijke afweging zou plaatsvinden. We houden hierbij een iets grotere slag om de arm dan bij de eerder genoemde onderdelen, omdat de politiek wellicht zou willen afwachten tot de 18xy-markt echt tot wasdom is gekomen. Omdat de huidige abonnee-informatiedienstmarkt echter door marktpartijen en OPTA reeds als concurrerend wordt ervaren en de UD meer als verstoring in het voordeel van KPN wordt gezien, ligt het buiten de UD plaatsen echter nu reeds voor de hand. Voor de papieren telefoongids verwachten we, tot slot, dat op beide criteria onzekerheid bestaat (ouderen op het platteland ervaren de gids als erg belangrijk en het is niet geheel zeker of de markt op commerciële basis een witte gids kan voortbrengen). Daardoor zou dit onderdeel op dit moment – bij de huidige stand van de techniek – wellicht wel in de UD terecht zijn gekomen. Op wat langere termijn zou de witte gids echter niet in de UD worden opgenomen, omdat de consumenten van dan de jongeren van nu zijn en voor hen is de gids noodzakelijk noch belangrijk om te kunnen telefoneren. Verder neemt met het verder toenemen van alternatieve belmethoden de volledigheid van de witte gids af, waardoor een UD steeds moeilijker is uit voeren.

3.6.3 Waar kunnen netto kosten ontstaan? Op dit moment krijgt KPN geen compensatie voor de UD. De vraag die van belang is bij een ex ante evaluatie is: ‘stel dat het ministerie van Economische Zaken de UD in stukken opknipt en



53

alsnog bij KPN neerlegt, op welke onderdelen zijn dan op een termijn van bijvoorbeeld 10 jaar netto kosten te verwachten?’. Uit onderstaand overzicht blijkt dat dat waarschijnlijk maar beperkt het geval zal zijn (alleen bij telefooncellen, bij de telefoongidsen is nu wellicht reeds sprake van netto kosten). o

o

o o

o

o

Vaste aansluiting: De kosten nemen toe als het aantal ‘mobile only’ bellers sterk stijgt. Het is echter de vraag of dit leidt tot netto kosten, omdat KPN kosten bespaart door het gehele net ‘all IP’ te maken. Voorlopig zullen er naar verwachting geen netto kosten ontstaan. Belbudget is voorlopig een commercieel aantrekkelijk product, omdat het de leegloop van het vaste net vertraagt en door de ondergrensregulering van OPTA komt. KPN gaat over op ‘all IP’ net, waardoor een bredere dienstenportfolio op basis van hogere bandbreedtes ondersteund kan worden (IP TV, Vod, interactief gamen, etc.). Tevens zullen de kosten voor de vaste telefoondienst verlaagd worden door op IP over te schakelen. Of dat al met al gaat leiden tot eventuele netto kosten voor vaste telefonie (Belbudget) valt nu niet te schatten, want dat hangt sterk samen met de relatieve marktpositie; de kostprijs wordt bepaald door goedkopere techniek versus netwerkvulling. Belbasis is een commercieel aantrekkelijk product waar geen netto kosten zijn te verwachten. Telefooncellen: Gezien de zeer sterke afname van het gebruik van telefooncellen door de goedkopere alternatieven, zal het aantal onrendabele cellen in de toekomst alleen maar verder toenemen, hetgeen op basis van vertrouwelijke prognoses van KPN in de komende 10 jaar tot grotere verliezen zal leiden dan nu reeds het geval is. Dat wil niet meteen zeggen dat in juridische zin sprake zal van netto kosten. Telefoongidsen: Onduidelijk is of er op dit moment reeds sprake is van netto kosten, omdat we niet weten of KPN de exploitatie van de telefoongids ondersteunt en in hoeverre die ondersteuning nodig is om de telefoongids rendabel te maken. Er zijn verschillende signalen (van het niet willen wijzigen van kennelijk lucratieve contracten voor De Telefoongids BV tot het feit dat Telefoongids tegenwoordig internationaal opereert met gidsen in verschillende landen en via een miljardentransactie is verkocht aan een Australische investeerder). Het is niet aannemelijk dat eventuele netto kosten in 10 jaar zullen toenemen. Op het moment dat het gebruik van de witte gids dermate afneemt dat adverteerders zich op andere nummerinformatie-middelen gaan richten, zullen de netto kosten wel kunnen toenemen/ontstaan. Abonnee-informatienummer: Indien de UD blijft bestaan en tegelijkertijd de 18xy-markt tot wasdom komt, kunnen er netto kosten ontstaan als de eisen die aan 118 worden gesteld hoger zijn dan aan andere spelers (omdat die eisen hogere kosten met zich brengen en de prijzen in concurrentie worden bepaald). In het geval van een gelijk speelveld zullen waarschijnlijk geen netto kosten ontstaan (anders zouden die andere spelers ook niet toetreden).


54

HOOFDSTUK 3

3.7 Conclusie Conclusie 1: De UD telefonie roept weinig discussie op. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de UD nauwelijks leeft; het is geen onderwerp dat veel discussie oproept – niet onder huishoudens en ook niet onder het MKB en grote zakelijke afnemers. Veel partijen hebben wij dan ook tevergeefs gevraagd hun mening en bij hen bekende feiten op tafel te leggen. Voor sommige gesprekspartners is dat reden om te stellen dat de UD maar gewoon zo moet blijven als die is, omdat men er toch ‘geen last van heeft’ en de baten niet goed kan overzien en omdat aanpassen van (Europese) regels ‘alleen maar geld kost’. Na afronding van het project zal het ministerie van EZ middels een consultatieronde haar gedachten over de UD telecom aan de stakeholders voorleggen. Overigens is een dergelijke consultatieronde een goede gelegenheid om de waardering van bepaalde eigenschappen van de UD telecom in te schatten. Immers, hoe steviger (in tijd en geld) de lobby, hoe groter kennelijk de waardering (we spreken dan van revealed preferences). Deze ‘geopenbaarde’ voorkeuren zijn harder dan ‘uitgesproken’ voorkeuren in een interview zoals gehouden in het kader van dit onderzoek (stated preferences).

Conclusie 2: Het is niet duidelijk of de UD effectief is, in die zin dat door de UD kwetsbare groepen worden beschermd. Door het verwijderen van een bepaalde dienst uit de UD zal de betreffende dienstverlening niet per definitie verdwijnen. De markt zal deze dienst veelal gewoon blijven leveren. Waar het om gaat is of kwetsbare groepen minder goed door de markt zullen worden bediend, waarbij die groepen voldoende groot zijn of de dienst voldoende essentieel is dat voor de gehele maatschappij overheidsingrijpen is gerechtvaardigd. In dit onderzoek is op basis van de verzamelde gegevens over het feitelijk gebruik niet vast te stellen of de UD effectief is geweest in het garanderen van toegang van vaste spraaktelefonie voor kwetsbare groepen. Uit cijfers is voor de meeste onderdelen niet op te maken of de UD met name de kwetsbare groepen ten goede komt. Soms zien we een gemengd beeld (aansluitrecht en abonnee-informatiedienst); soms zien we dat juist de niet-kwetsbare groepen relatief veel baat hebben van de UD (Belbudget). Verder dient een kanttekening gemaakt te worden bij het gebruik dat we maakten van de cijfers van Nipo/Analysys uit 2002. Deze cijfers zijn verouderd, maar nog steeds relevant. Wel geven deze cijfers uit 2002 doorgaans een overschatting van de waardering van de diensten in de UD. Dit komt doordat er tegenwoordig veel meer substituten voor de traditionele UD-telefonie zijn en doordat ouderen zijn ‘doorgeschoven’ in de statistieken. Uit de interviews en literatuur blijkt dat er een kwetsbare groep is die baat heeft bij de huidige UD: ouderen als het gaat om de papieren telefoongids. Een andere kwetsbare groep, doven en slechthorenden, heeft baat bij het aansluitrecht (preciezer: het vaste analoge net), omdat dat vooralsnog noodzakelijk is voor teksttelefonie. Teksttelefonie zelf valt echter buiten de UD.



55

Conclusie 3: Het aansluitingsrecht, Belbudget en Belbasis lijken hun langste tijd te hebben gehad als noodzakelijk middel om toegang tot het maatschappelijke telefoonverkeer te krijgen. Uit onze interviews en gesprekken die Analysys in 2002 voerde blijkt dat andere marktpartijen geen belangstelling hebben voor de UD aansluiting op vaste locatie en Belbudget. Dat wil niet zeggen dat KPN geen concurrentie op deze diensten ondervindt; in de toekomst zal de concurrentiedruk alleen maar toenemen door de stijgende penetratiegraad van internettelefonie en mobiele telefonie. Economisch gezien is er gezien het ontbreken van marktfalen geen reden meer voor beide onderdelen van de UD: de markt brengt zelfs goedkopere alternatieven voort. Indien de politiek vasthoudt aan de vaste aansluiting en Belbudget dan blijft een wettelijke UD noodzakelijk, omdat onzeker is of Belbudget op lange termijn rendabel blijft (en dus van de markt kan verdwijnen). Een alom gehoord geluid is dat als de vaste aansluiting in de UD blijft, deze regeling uitdrukkelijker technologieneutraal gemaakt dient te worden gemaakt. Dat betekent dat bij de herziening bepaalde technologische keuzes niet kunstmatig mogen worden bevoordeeld ten opzichte van andere. De UD mag dus geen mechanisme zijn met behulp waarvan de uitrol van nieuwe technologieën of diensten kan worden gefinancierd door de kosten voor alle bestaande (telefoon)gebruikers te verhogen. Omdat de gangbare interpretatie van de Universeledienstrichtlijn lijkt te zijn ‘aansluiting op het kopernet’, worden draadloze en mobiele technieken anders behandeld en is met andere woorden in praktijk geen sprake van technologieneutraliteit. Het is aan te bevelen om de technologieneutraliteit beter te expliciteren door duidelijk te maken wat binnen de UD wel en niet mag (mag een mobieltje aan de muur wel of niet?). Een UD is een te veelomvattend middel om de dienstverlening voor doven en slechthorenden te regelen. Het lijkt beter om het private initiatief om mobiele teksttelefonie te ontwikkelen, te ondersteunen 48 zodat dit initiatief ook op de langere termijn levensvatbaar is. Gezien de goedkopere prepaid mobieltjes en andere alternatieven ligt het, zoals gezegd, voor de hand om Belbudget af te schaffen. Indien de politiek anders besluit, dan dient overwogen te worden wat de gevolgen van de huidige regulering voor CPS-aanbieders is. Op basis van het Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen mag KPN een hoger tarief vragen voor Belbudget als iemand BelBudget afneemt van KPN, en tegelijk ook een CPS-dienst gebruikt. CPS-aanbieders geven aan dat zij last hebben van deze eis op de zich ontluikende VoIPmarkt. Bij deze overweging is van belang te beseffen dat afschaffing van deze regels in het Besluit het gevaar in zich draagt dat de bodem onder Belbudget wordt gehaald door slimme afnemers die kiezen voor lage abonnementskosten bij KPN en lage verkeerskosten bij de CPS aanbieders. Verder zal Belbudget zonder verkeer hoogstwaarschijnlijk niet door de ondergrenstoets van OPTA komen. 49 Wellicht dat het probleem opgelost kan worden als later dit jaar wholesale line rental (WLR) wordt geïntroduceerd (dan kunnen CPS aanbieders zelf ook een Belbudget tarief

48 49

De Nederlandse overheid levert middels de subsidies aan TNO reeds een financiële bijdrage. Daarnaast kan gedacht worden aan organisatorische en praktische ondersteuning. We gebruiken de term hoogstwaarschijnlijk, omdat OPTA op dit moment alleen Belbudget met verkeer toetst. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

56

HOOFDSTUK 3

pakket in de markt zetten). 50 Meer dan 90 % van de huishoudens en bedrijven met een vaste aansluiting heeft een Belbasis abonnement. Belbasis is een voor KPN commercieel aantrekkelijke dienst die met of zonder UD geleverd zal blijven worden aan alle inwoners van Nederland tegen (maximaal) dezelfde tarieven en (minimaal) dezelfde kwaliteit. De alternatieven in de markt leveren immers voldoende druk op (als Belbasis te duur wordt, gaat men over op goedkopere alternatieven; als de kwaliteit van Belbasis achterblijft of verslechtert, gaat men naar betere alternatieven). Dit UD-onderdeel is, kortom, niet nodig en afschaffing is aan te bevelen – te meer daar er geen nadelige effecten zijn te verwachten van afschaffing.

Conclusie 4: Een UD voor telefooncellen is overbodig geworden. Het feit dat mensen goedkoper mobiel of vanuit belhuizen bellen, maakt de UD voor telefooncellen in feite overbodig. De business case zal op termijn alleen nog maar verder verslechteren, door het toenemend gebruik van (goedkopere) alternatieven (dit is mede gebaseerd op vertrouwelijke prognoses van KPN). Het afschaffen van de UD voor telefooncellen is op grond van artikel 6 lid 2 van de Universeledienstrichtlijn (zie paragraaf 1.1) nu onder bepaalde voorwaarden reeds mogelijk. Indien er op politieke gronden wordt besloten de UD voor telefooncellen in stand te houden, dan is het van belang om de toegankelijkheid voor gehandicapten te vergroten.

Conclusie 5: Een UD voor de papieren telefoongids is niet nodig indien de exploitatie rendabel is; indien dat niet het geval blijft een UD waarschijnlijk aan de orde tot dat de groep ouderen de weg naar alternatieven beter heeft gevonden. De papieren telefoongids wordt gratis onder alle huishoudens en bedrijven verspreid. Men is dit als een recht gaan ervaren en onderzoek van Nipo (2002) geeft dan ook aan dat de belemmering bij het verdwijnen relatief groot is ten opzichte van de andere onderdelen. Dat geldt met name voor ouderen in de niet al te stedelijke gebieden. Het feit dat de effectiviteit van de UD voor telefoongidsen niet goed kan worden aangetoond, dat de witte gids steeds incompleter wordt, dat de witte gids overbodig zal worden door alternatieven en dat de UD de ontwikkeling van alternatieven in de weg staat geeft aan dat het afschaffen van de telefoongids uit de UD het overwegen waard is. Dit geldt in sterkere mate indien de witte gids (in combinatie met de roze gids) rendabel is en gewoon door de markt wordt geleverd. Dat hebben we in het onderzoek echter niet kunnen vaststellen (het is niet duidelijk of KPN de exploitatie nog subsidieert). Indien er door de politiek wordt gekozen om de witte telefoongids (voorlopig) in de UD te houden, zijn er twee opties: (1) de UD laten slapen en geen aanbieder van een witte gids aanwijzen, of (2) de exploitatie van deze gids aan te besteden (in het geval er netto kosten zouden zijn). 50

Door het besluit van OPTA betreffende de Wholesale Line Rental (WLR) kunnen CPS-aanbieders niet alleen een abonnement aan de gebruiker aanbieden maar ook de gehele factuurrelatie van de klant met KPN overnemen mits zij het hele pakket aan telefoondiensten aanbieden. Bron: Besluit inzake Implementatie WLR, OPTA/TN/2006/202304 [Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit op grond van het marktanalysebesluit ‘de wholesalemarkten voor toegang tot het openbare telefoonnetwerk’ (OPTA/TN/2005/203470), als bedoeld in hoofdstuk 6.A van de Tw].



57

In dat laatste geval is er geen concurrentie op de markt, maar concurrentie om de markt. In het geval de UD wordt aanbesteed heeft in ieder geval De Gouden Gids ook belangstelling om deze uit te voeren. Indien concurrentie om de markt leidt tot minder verschillende gidsen dan in het geval van concurrentie op de markt, dan is het voordeel van aanbesteding in een UD dat er minder papierverspilling is en de totale advertentie-uitgaven van bedrijven minder hoog zijn. Over het feitelijk gebruik van de digitale telefoongids is zeer weinig bekend. In de interviews speelde deze dienst geen rol. Eenmaal achter de PC en op internet zijn er vele alternatieven voor mensen die een nummer zoeken. De markt werkt daar prima, en dus is een UD op economische gronden niet te rechtvaardigen.

Conclusie 6: Een UD voor abonnee-informatiedienst lijkt nu reeds overbodig, en wordt dat zeker als over enkele jaren de 18xy-markt tot wasdom is gekomen. De markt voor inlichtingendiensten is reeds vrijgegeven en de verwachting van OPTA en marktpartijen is dat er binnen twee jaar een (nog meer) concurrerende 18xy markt zal ontstaan. Omdat de markt nu reeds concurrerend is en dat eerder toe dan af zal nemen, ligt het voor de hand om nummerinformatie uit de UD te halen. Alle geïnterviewde marktpartijen zijn voor afschaffing van UD, omdat de markt nu concurrerend aan het worden is, en de UD zou deze concurrentie oneerlijk maken.

Conclusie 7: De ex ante evaluatie wijst niet op de noodzaak van een uitbreiding van de UD, eerder op een inkrimping. In de ex ante evaluatie blijkt dat een UD voor de twee genoemde kwetsbare groepen, ouderen en doven/slechthorenden, op termijn niet meer nodig is. Teksttelefonie zal als het goed is binnenkort via het mobiele net worden afgehandeld. De witte gids is steeds minder volledig waardoor de bruikbaarheid afneemt en voor jongere groepen (de ouderen van over een tijdje) is de papieren telefoongids noodzakelijk noch belangrijk om te kunnen bellen. Daardoor zal de UD voor een witte gids op wat langere termijn waarschijnlijk overbodig worden. De analyse (samengevat in tabel 3.9 en hierboven in conclusie 3 tot en met 6) voor de overige UD-onderdelen geeft aan dat de vaste aansluiting, Belbudget, Belbasis, de telefooncellen en de digitale telefoongids op dit moment – bij de huidige stand van de techniek – hoogstwaarschijnlijk niet in de UD terecht zouden komen (als die afweging nu zou spelen). Hetzelfde geldt voor de abonnee-informatiedienst, al houden we hierbij in enige mate een slag om de arm, omdat de politiek wellicht zou willen afwachten tot de 18xy-markt echt tot wasdom is gekomen. Verder blijkt in de ex ante evaluatie dat een UD voor zaken als breedband, mobiele telefonie, de beschikking over een PC/laptop en toegang tot nieuws overbodig zijn, omdat er geen minderheid wordt uitgesloten van deelname en/of omdat de markt voor deze goederen niet faalt. Een UD zou in dergelijke omstandigheden effectief noch efficiënt zijn. Opvallend is dat het ministerie van Economische Zaken in een recent gepubliceerd beleidskader voor elektronische communicatie aangeeft dat: “Tussen de lidstaten van de Europese Unie bestaan soms grote verschillen in marktontwikkeling. Voor Nederland kan de UD wellicht anders ingevuld worden, maar voor landen met een minder ver ontwikkelde markt voor elektronische communicatie kan handhaven


58

HOOFDSTUK 3

van de huidige UD zeer relevant zijn. Een aanpassing van de huidige lijst met universele diensten is ook niet noodzakelijk; de Europese richtlijn biedt voldoende ruimte om op adequate wijze rekening te houden met de verschillen in ontwikkeling in de nationale omstandigheden.” (cursivering SEO) Zo staat de richtlijn volgens het ministerie van Economische Zaken ook toe dat de nationale regulator besluit om geen UD-aanbieder aan te wijzen (‘de UD te laten slapen’), omdat de UDdiensten door de markt worden geleverd. Het feit dat de Universeledienstrichtlijn opsomt wat maximaal onder de nationale UD mag worden geschaard (om concurrentievervalsing te voorkomen), zou inderdaad kunnen betekenen dat een lidstaat voor een beperktere invulling mag kiezen. Het voorliggende onderzoek is echter niet juridisch van aard en beantwoordt dan ook niet de vraag in hoeverre de juridische context voldoende flexibel is om UD-onderdelen op nationaal niveau af te schaffen.

Conclusie 8: Op een termijn van 10 jaar kunnen netto kosten ontstaan op het UD-onderdeel telefooncellen. In de ex ante evaluatie is tevens aan de orde gekomen of er op termijn netto kosten zijn te verwachten van de uitvoering van de UD. Op dit moment krijgt KPN geen compensatie voor de UD. Het is onwaarschijnlijk dat er op een termijn van tien jaar netto kosten ontstaan bij de vaste aansluiting, Belbasis en bij het abonnee-informatienummer. Bij Belbudget is het ontstaan van netto kosten onzeker. Het is daarentegen waarschijnlijk dat de UD voor telefooncellen in toenemende mate onrendabel wordt. Meer dan driekwart van de UD cellen is momenteel reeds verliesgevend. Dat betekent niet dat er in juridische zin reeds sprake is van netto kosten, omdat het verlies niet ontstaat door tariefregulering binnen de UD maar door prijsdruk van de hierboven geschetste goedkopere alternatieven. Overigens is het uiteraard wel zo dat het aantal telefooncellen per inwonersaantal is gereguleerd en dat als deze eis minder hoog zou zijn de kosten en dus het verlies minder groot zou zijn. Een mogelijkheid om netto kosten te voorkomen, is dus om de eis om per woonkern met meer dan X inwoners ten minste één openbare betaaltelefoon per Y inwoners te hebben wat minder stringent te maken. Verder is onduidelijk of er op dit moment reeds sprake is van netto kosten bij de witte telefoongids, omdat we niet weten of KPN de exploitatie van de telefoongids ondersteunt en in hoeverre die ondersteuning nodig is om de telefoongids rendabel te maken. Het is niet aannemelijk dat eventuele netto kosten in 10 jaar zullen toenemen. Op het moment dat het gebruik van de witte gids dermate afneemt dat adverteerders zich op andere nummerinformatie-middelen gaan richten, zullen de netto kosten wel kunnen toenemen/ontstaan.

Conclusie 9: De vaste aansluiting is niet langer essentieel voor deelname aan het maatschappelijk verkeer, dat is verschoven naar (breedband)internet. Het beginpunt van het denken over de UD is spraaktelefonie. Het voorlopige eindpunt is het IP netwerk. Als je vanuit dit eindpunt naar de huidige UD kijkt bevat deze niet langer de aansluiting die essentieel is voor deelname aan het maatschappelijk verkeer; dat is verschoven naar (breedband)internet. Veel substituten voor de huidige UD-onderdelen zijn te verkrijgen via breedband internet (bellen via internet, nummers opzoeken via internet in plaats van in de telefoongids, CDrom of inlichtingendienst). Indien (onderdelen van) de UD zou worden afgeschaft, is het dus van belang dat men in voldoende mate toegang heeft tot een kwalitatief goede en betaalbare breed-



59

bandaansluiting. De huidige UD eist dat de aansluiting geschikt moet zijn voor spraak- en datacommunicatie bij snelheden die voldoende zijn voor toegang tot online diensten zoals die welke via het openbare internet worden aangeboden (Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen artikel 2.1). De meeste inwoners van Nederland hebben de mogelijkheid om te kiezen uit minimaal twee breedbandaansluitingen (kabel of koper en soms zelfs ook glas). Op die infrastructuren heeft men vervolgens de keuze uit meerdere breedbandaanbieders. Er is met andere woorden sprake van concurrentie tussen en op infrastructuren. Daar zit dus niet het probleem. Voorwaarde is echter ook dat men de beschikking heeft over een PC en in staat is om over te stappen van de oude naar nieuwe technologie (vaste aansluiting naar internet). Volgens het ICT-onderzoek onder de bevolking van 12 tot en met 74 jaar had 85 % een PC en 30 % een laptop in 2005 (CBS, 2005, p. 240). Uit figuur 3.8 blijkt dat ook de internettoegang van huishoudens zich om en nabij de 80 % bevindt. Vrijwel elk huishouden (93 %) met internettoegang gebruikt een PC om te internetten, hoewel 27 % hiervoor (ook) een laptop gebruikt. Ook het gebruik van mobiele telefoon (12 %) en palmtop (3 %) om te internetten komt voor. Een aantal huishoudens maakt dus gebruik van meerdere soorten apparatuur om te internetten.

Figuur 3.8:

Ontwikkeling PC-bezit en internettoegang huishoudens, 1998–2005*

Bron:

CBS, 2005, p. 238

*

Uitkomsten van 2005 zijn gebaseerd op onderzoek verricht in het tweede kwartaal van 2005, de uitkomsten van de overige jaren op doorlopend onderzoek. Uitkomsten over 2004 en 2005 gaan over de bevolking van 12 tot en met 74 jaar, de overige jaren over de hele bevolking.

In tabel 3.10 is het ICT gebruik van huishoudens voor 2005 uitgesplitst naar bepaalde huishoudenkarakteristieken. Hieruit blijkt dat er verschil is in de mate waarin men toegang heeft tot internet (tweede kolom) en breedband (vierde kolom). Hierbij spelen financiële overwegingen zeker geen hoofdrol. Onder de oudste groep en de lagere inkomensgroepen spelen de kosten wel in sterkere mate een rol, maar nog altijd een bijrol. Bij beide groepen geeft veruit het grootste deel op geen interesse in internettoegang te hebben of het niet te willen (42 % van de oudste groep 51 51

Een verdere opsplitsing maakt duidelijk dat ‘wil niet/geen interesse’ het vaakst door personen vanaf 65 wordt opgegeven (42 %) en dat dit percentage tussen 55 en 65 jaar al veel lager ligt (17 %). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

60

HOOFDSTUK 3

en 14 % van de laagste inkomensgroep). Dat hangt waarschijnlijk in belangrijke mate samen met een laag opleidingsniveau (in die categorie geeft 21 % aan geen interesse te hebben in breedband of dat niet te willen). Bij ouderen speelt daarnaast onvoldoende kennis of een fysieke beperking een belangrijke rol (9 %). Tabel 3.10:

ICT gebruik huishoudens 2005 (% van alle huishoudens)

HUISHOUDKENMERKEN

GEEN TOEGANG TOT INTERNET

Zeer sterk stedelijk Sterk stedelijk Matig stedelijk Weinig stedelijk Niet stedelijk ste 1 20% inkomensgroep de 2 20% inkomensgroep de 3 20% inkomensgroep de 4 20% inkomensgroep de 5 20% inkomensgroep 12-25 jarigen 25-45 jarigen 45-65 jarigen 65-75 jarigen Totaal

20 19 22 24 26 27 21 15 12 10 6 11 19 59 17

GEEN TOEGANG VANWEGE FINANCIËLE REDENEN*

3 3 3 3 4 5 3 1 1 1 1 2 3 5 3

GEEN BREEDBAND

23 23 25 25 28 21 21 23 24 28 17 27 24 22 28

TELEFONEREN VIA INTERNET

6 6 5 6 7 8 8 4 1 6

Bron:

CBS

*

Overige redenen zijn ‘elders internetten’, ‘wil niet, geen interesse’ (komt relatief veel voor in de laagste twee inkomensgroepen en de oudste leeftijdscategorie), ‘onvoldoende kennis/fysieke beperking’ (komt relatief veel voor in de oudste leeftijdscategorie) en ‘privacy en veiligheid’.

Conclusie 10: Monitoring is belangrijk indien de UD wordt beperkt. Een gedachte is om (onderdelen van) de UD niet af te schaffen, maar om alleen de betreffende onderdelen ‘te laten slapen’ en alleen in werking te laten treden zodra een monitor aangeeft dat er problemen ontstaan voor bepaalde groepen. Indien bepaalde delen van de UD worden afgeschaft, is het dus van belang die delen te monitoren in bijvoorbeeld koopkrachtplaatjes. Dit is mogelijk indien er cijfers beschikbaar zijn, waar telefonie in zit – op technologieneutrale basis, dus de goedkoopste variant in de markt. Dit lijkt op wat het Nibud momenteel doet in haar budgetberekeningen. Een mogelijkheid is om vervolgens vouchers aan mensen te verschaffen die het niet blijken te redden op de telecommarkt. Omdat dit hoge uitvoeringskosten met zich mee kan brengen is het wellicht ook een optie om generiek de uitkeringen te verhogen voor de kwetsbare groepen waarvoor uit de koopkrachtmonitor blijkt dat ze het niet redden.



4

61

De internationale quick scan

In dit hoofdstuk onderzoeken we hoe de UD in een vijftal andere landen is geregeld. 1. 2. 3.

België, Denemarken, Duitsland,

4. 5.

Frankrijk, en het Verenigd Koninkrijk.

Omdat deze landen alle onder de EU-regelgeving vallen zijn er geen grote verschillen op hoofdlijnen te verwachten. Toch kunnen er wel interessante verschillen bestaan tussen EU-landen. De UD is namelijk een flexibel concept, dat verenigbaar is met het subsidiariteitsbeginsel. Op Europees niveau zijn de essentiële principes vastgelegd, zodat de lidstaten bij de implementatie rekening kunnen houden met uiteenlopende tradities, bijzondere nationale of regionale omstandigheden, verschillende marktstructuren en verschillende stadia van liberalisering en openstelling van de markt. Het doel van de internationale quick scan is om te kijken of er internationale verschillen zijn in de omvang van de UD en de mate waarin de UD effectief is geweest. Behalve deze ex post blik is ook bekeken of in de benchmark landen sprake is van uitbreiding of inkrimping van de omvang van de UD in de toekomst. De internationale quick scan is uitgebreid beschreven in bijlage 3. In dit hoofdstuk geven we alleen een samenvatting van de hoofdpunten weer (paragraaf 4.1) en de conclusies (paragraaf 4.2).

4.1 Hoofdpunten uit de internationale quick scan De hoofdpunten uit de internationale quick scan zijn samengevat in tabel 4.1. In deze tabel zijn voor de vijf landen en Nederland zeven vragen kort beantwoord: − − − − − − −

Is de UD wettelijk geregeld? Hoe wordt de UD-aanbieder aangewezen? Is de UD uitgebreider dan op EU-niveau is voorgeschreven? Hoe is in de UD rekening gehouden met de belangen van specifieke groepen (bijv. gehandicapten, lage inkomensgroepen)? Wie bekostigt de UD? Hoe ziet de eventuele bekostigingssystematiek eruit? Wat is bekend over het feitelijk gebruik van de UD? Wat is bekend over de effectiviteit van de UD?

In de tekst onder de tabel beschrijven we puntsgewijs de meest relevante aspecten uit de quick scan, die als toelichting bij tabel 4.1 gelezen kunnen worden. Om eventuele verschillen te kunnen duiden hebben we in tabel 4.2 achtergrondvariabelen op een rij gezet. De belangrijkste variabelen komen terug in figuur 4.1.


DE INTERNATIONALE QUICK SCAN

Tabel 4.1:

62

Samenvatting internationale quick scan BELGIË

DENEMARKEN

DUITSLAND

Ja, de telecomwet van 13 juni 2005

Ja, in twee wetten en een executive order

Ja, in de telecomwet uit 1996; details in de Telecommunications Universal Service Ordinance

Via openbare aanbesteding. Indien geen offerte in aanmerking is genomen, wijst de Koning op advies van de Ministerraad een aanbieder aan

Door de regulator. Als een bedrijf 50 % marktaandeel heeft in één van de diensten, anders via openbare aanbesteding. Is dit niet mogelijk dan via aanwijzing

Momenteel op vrijwillige basis. Indien dit niet mogelijk is: aanbesteding of aanwijzing van dominante speler(s) door regulator

Ja, instelling van een minimumdienst bij niet betalen factuur. Gunstige tarieven voor bepaalde groepen (ook voor mobiele telefonie!).

Ja, teksttelefonie, ISDN, huurlijnen en nood- en veiligheidsdienst voor de maritieme sector

Nee

Is de UD wettelijk geregeld?

Hoe wordt de UD-aanbieder aangewezen?

Is de UD uitgebreider dan op EU-niveau is voorgeschreven?


FRANKRIJK

VERENIGD KONINKRIJK

NEDERLAND

Ja, de Communications Act vormt het raamwerk. In de Universal Service Order staan de details

Ja, in de Telecomwet artikel 9 en lagere regelgeving (zie hoofdstuk 1 van dit rapport)

Door het ministerie, na publieke consultatie

Aangewezen door de regulator

Momenteel is KPN aangewezen door het ministerie van EZ (overgangsrecht). Als KPN en/of EZ opzeggen, start een aanbestedingsprocedure voor (onderdelen) van de UD

Nee

Ja, teksttelefonie is ook inbegrepen

Nee

Ja, in de Franse telecomwet uit juli 1996


63

Vervolg tabel 4.1

Hoe is in de UD rekening gehouden met de belangen van specifieke groepen (bijv. gehandicapten, lage inkomensgroepen)?

Middels een uitgebreid sociaal tariefplan, die alle operators moeten aanbieden

Wie bekostigt de UD? Hoe ziet de eventuele bekostigingssystematiek eruit?

Twee fondsen, één voor de sociale tarieven en één voor de overige UD

Wat is bekend over het feitelijk gebruik van de UD?

375.427 mensen komen in aanmerking voor het sociale tarief

Wat is bekend over de effectiviteit van de UD? Bron:

-

Speciale diensten en voorzieningen voor mensen met een handicap. Lagere prijzen voor diensten die gericht zijn op specifieke groepen

De aanbieder (er is geen fonds)

Geen cijfers bekend, mogelijk beneden potentieel

Volgens regulator effectief, geen cijfers

Geen speciale regelingen. Wet in voorbereiding die toegang voor gehandicapten vergroot

Speciale voorzieningen gehandicapten inzake UD. Bepaalde groepen krijgen korting op rekening. Schulden kunnen worden kwijtgescholden

Text-relay voor doven en speciale tariefplannen gericht op mensen met laag inkomen

Geen speciale regelingen

De vrijwillige aanbieder (ontvangt geen compensatie)

Fonds, waar alle aanbieders met bepaalde omzet aan bijdragen

De aanbieders (er is geen fonds)

De UD-aanbieder (KPN)

707.000 mensen krijgen korting op de telefoonrekening

Ruim 1,1 mln gebruikers van sociale tariefplannen

Er is niet veel bekend over het feitelijk gebruik per onderdeel van de UD en de verschillende doelgroepen (zie hoofdstuk 3 van dit rapport)

-

60 % van de gebruikers van sociaal tariefplan heeft daadwerkelijk een laag inkomen

Niet goed vast te stellen wegens gebrek aan cijfers over feitelijk gebruik

-

Volgens regulator effectief, geen cijfers



64

HOOFDSTUK 4

Tabel 4.2:

Achtergrondvariabelen voor de landen in de quick scan en Nederland BELGIË

DENEMARKEN

DUITSLAND

FRANKRIJK

VERENIGD KONINKRIJK

NEDERLAND

342,8

128,6

236,0

111,6

250,9

486,7

59,9 36,2 3,9

57,2 26,0 16,8

37,0 47,8 15,2

53,1* 22,1* 22,4*

59,1 19,9 21,0

n.b. n.b. n.b.

7,8

4,3

9,8

7,0

11,4

6

4.801.000 46,3

34.87.800 64,0

54.574.000 66,2

33.870.200 55,6

32.943.000 54,4

7.861.000 47,7

Aantal mobiele abonnementen per 100 inwoners in 2004 Aantal abonnees met prepaid cards per 100 inwoners in 2004

88 58

96 19

90 45

72 28

102 68

98 62

Aantal breedbandabonnees per 100 inwoners, december 2005

18,3

25,0

13,0

15,2

15,9

25,3

5.100.000

3.762.500

48.722.055

26.214.174

37.800.000

10.806.328

Bevolkingsdichtheid per juli 2006 (aantal inwoners per km2) Urbanisatiegraad - cijfers uit 1999 (Duitsland 1994) - verdeling van huishoudens (in %) 2 - urbanisatiegraad - dichtbevolkt (500 of meer inwoners per km ) 2 - urbanisatiegraad - dichtbevolkt (100-499 inwoners per km ) - urbanisatiegraad - dichtbevolkt (100 of minder inwoners per km2) Armoedegraad (% individuen met besteedbaar inkomen minder dan de mediaan voor de gehele populatie); 2000 (België:1995) Aantal vaste aansluitingen in 2004 Aantal aansluitingen per 100 inwoners in 2004

Aantal internet gebruikers per 2005 (NL Bron:

2004)

http://www.cia.gov/cia/publications (bevolkingsdichtheid, aantal vaste aansluiting en aantal internetgebruikers); Eurostat (urbanisatiegraad); Förster and Mira D'Ercole (2005) (armoedegraad); OECD ICT Key Indicators [http://www.oecd.org/sti/ICTindicators] (mobiele abonnees); OECD Broadband subscribers per 100 inhabitants, by technology, December 2005 (breedbandabonnees)

* De genoemde percentages voor Frankrijk tellen niet op 100, omdat 2,4 % onbekend is.



Figuur 4.1: De EU in beeld (a) Huishoudens zonder vaste of mobiele telefoon (in%)

(c) Huishoudens zonder mobiele telefoon (in%)

Bron:

65

(b) Huishoudens zonder vaste aansluiting (in %)

(d) Huishoudens met alleen een mobiele telefoon (in %)

EU Telecoms Services Indicators 2004


66

HOOFDSTUK 4

Uit figuur 4.1a blijkt dat Nederlandse huishoudens in vergelijking met de overige landen in de quick scan het vaakst wel een (vaste dan wel mobiele) telefoon hebben. Slechts 0 tot 1,8 % heeft geen telefoon. Van alle landen in de quick scan is het toegankelijkheidsprobleem dus het minst urgent in Nederland. Ook voor de meeste delen van Frankrijk, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk geldt dat slechts zeer weinigen geen telefoon hebben. In sommige delen van deze landen ligt het percentage echter lager op 1,9 tot 3,8 %. In België en Duitsland is de situatie duidelijk anders: in de meeste gebieden heeft 1,9 tot 7,7 % geen telefoon, maar er zijn ook gebieden waar 15,6 tot 17,4 % van de huishoudens geen telefoon heeft. In figuur 4.1b en c wordt dit beeld uitgesplitst naar huishoudens die geen vaste respectievelijk mobiele telefoon hebben. Hieruit blijkt dat veel meer huishoudens geen mobiele telefoon hebben dan geen vaste telefoon. In Nederland is dit verschil overigens veel kleiner dan in alle andere EUlanden. Het verschil is het grootst in Duitsland gevolgd door Frankrijk, België, Denemarken en tot slot het Verenigd Koninkrijk. Figuur 4.1d geeft het percentage huishoudens met alleen een mobiele telefoon (dus zonder vaste aansluiting). Dit percentage ligt het laagst in Denemarken (1,1 tot 10,0 %), gevolgd door het Verenigd Koninkrijk en Duitsland (beide 5,6 tot 19,0 %) en Nederland (5,6 tot 19,0 %). In Frankrijk en België ligt het percentage hoger en is de spreiding ook groter: 10,1 tot 23,5 % in Frankrijk en 14,6 tot zelfs 41,5 % in België. Hieronder gaan we wat dieper in op de in tabel 4.1 samengevatte hoofdpunten: I) Algemene punten, II) Uitbreiding UD met mobiele telefonie en breedband, III) Noodzaak van een wettelijke garantie, IV) Gevolgen van nieuwe diensten voor vaste telefonie, V) Vragen uit het EU-consultatiedocument. I) Algemene punten als toelichting op de samenvatting in tabel 4.1: a. In de Franse telecomwet is een aantal diensten gedefinieerd (zoals: toegang tot een ISDN-netwerk, huurlijnen en packet data switching), die verplicht moeten worden aangeboden. Voor deze diensten gelden conform de Europese regels commerciële tarieven en vallen buiten de UD. b. Het aantal telefooncellen lijkt in Frankrijk aan de hoge kant vergeleken met de andere landen; mogelijk heeft dit te maken met het feit dat de penetratie van mobiele telefonie nog niet zo hoog is als in de andere landen. c. De grote spreiding van de bevolking leidt in Frankrijk tot hoge kosten voor de UD. De urbanisatiegraad lijkt gemiddeld; mogelijk zijn er relatief veel kleine afgelegen dorpjes. De totale kosten van de UD werden voor 2005 ingeschat op circa 125 miljoen euro (na aftrek van de baten, die circa 96 miljoen bedroegen). Deze kosten bestaan uit de kosten van geografische uitmiddeling (eenheidstarief, waardoor in sommige lande-



d.

e.

f.

g.

h. i.

j.

67

lijke gebieden de kosten niet worden gedekt), de openbare betaaltelefoons, de sociale tarieven en de telefoongidsen en telefonische inlichtingendiensten. Met betrekking tot de aanbesteding van de UD dienen de EU-lidstaten ervoor te zorgen dat het aanbestedingsmechanisme efficiënt, objectief, transparant en niet-discriminatoir is en dat bovendien geen enkele partij op voorhand wordt uitgesloten. Momenteel is dat laatste niet het geval. Doordat de UD landelijk dient te worden aangeboden, komt alleen France Telecom in aanmerking. Teneinde de concurrentie te bevorderen wil de Europese commissie dat Frankrijk de UD-voorziening opsplitst in regio’s, zodat de concurrenten van France Telecom in kleinere geografische gebieden mee kunnen dingen naar het aanbieden van de UD. Midden 2005 heeft de Europese Commissie Frankrijk al gewaarschuwd dat haar telecomwet moet worden aangepast. Hoewel de armoedegraad in Duitsland relatief hoog is, is de UD relatief beperkt en zijn er geen regelingen voor specifieke groepen. In het Verenigd Koninkrijk waar de armoedegraad nog hoger is, is dat wel het geval. In landen met een lage armoedegraad, zijn veelal ook regelingen voor specifieke groepen. Ten aanzien van het aanwijzen van de UD-aanbieder is de situatie in Duitsland tamelijk bijzonder. De regulator dwingt Deutsche Telekom niet om de UD te verzorgen, dat doet Deutsche Telekom op vrijwillige basis en ontvangt hiervoor geen compensatie. De richtlijn van de Europese Commissie schrijft voor dat onderzoek moet worden gedaan of het aanbieden van de UD leidt tot een last. Indien dit het geval is, dient onderzocht te worden of een UD-fonds in het leven moet worden geroepen. Aangezien Deutsche Telekom de UD op vrijwillige basis aanbiedt, is er geen noodzaak voor een fonds. Ook hoeft daarom niet bepaald te worden of de kosten een oneerlijke last voor de Deutsche Telekom vormen. Mogelijk heeft de beperkte omvang van de UD te maken met het feit dat Deutsche Telekom op vrijwillige basis de UD aanbiedt en de regulator hierdoor minder snel geneigd is het bedrijf extra diensten te laten aanbieden. In Duitsland is regionale tariefdifferentiatie mogelijk bij de vaste aansluiting. De kosten van een vaste aansluiting bedragen in Duitsland 60 euro. In afgelegen gebieden, dient men meer bij te dragen bij aansluiting. In België, Duitsland en Denemarken bestaat veel tot zeer veel concurrentie in de markten voor telefoongidsen en telefonische inlichtingendiensten. In België dient elke aanbieder (van vaste en mobiele telefonie) in het kader van de UD aan bepaalde categorieën begunstigden bijzondere tariefvoorwaarden (sociale tarieven) te leveren. Indien een aanbieder relatief veel begunstigden in zijn klantenbestand heeft, ontvangt de aanbieder een vergoeding uit een speciaal fonds; heeft hij relatief weinig begunstigden in het klantenbestand, dan dient hij geld te storten in het fonds. Vergoeding van de UD-aanbieders van de overige componenten gebeurt uit een ander fonds. Beide fondsen zijn in het leven geroepen zonder na te gaan of de UD wel een oneerlijke last vormt voor de aanbieders, zoals staat voorgeschreven in de EUrichtlijn. Naast België is Frankrijk het enige land met een UD-fonds. Een oorzaak hiervan kan zijn de hoge kosten van het grote aantal consumenten dat gebruik maakt van de sociale tarieven in deze landen. In het Verenigd Koninkrijk maken ook veel mensen gebruik van dergelijke tarieven, maar hier bestaat geen fonds en draait de British Telecom op voor de kosten.


68

HOOFDSTUK 4

k. De rol van het ministerie in Denemarken is breder en actiever dan in veel andere landen met een onafhankelijke regulator. Zo heeft het ministerie een pakket aan gedetailleerde wetten samengesteld, alsmede vele ‘executive orders’, waarin veel zaken zijn geregeld. Dus in plaats van één overkoepelende wet die het algemene kader aangeeft voor regulering en de NITA de details van de regulering te laten bepalen, bepaalt het ministerie veel van de details. l. Een unieke eigenschap van het Deense reguleringskader is dat de prijsregulering direct gekoppeld is aan het UD-concept. m. De Deense UD-aanbieder (Tele Danmark) kan zelf bepalen welke technologie hij hanteert voor spraaktelefonie; dit hoeft dus niet een vast netwerk te zijn (PSTN), maar kan ook via radio-based of IP-netwerken. Tele Danmark kan dus voldoen aan haar UD-verplichting inzake spraaktelefonie, door het aanbieden van spraaktelefonie via GSM of VoIP. n. In Denemarken is niet alleen de UD-aanbieder, maar zijn alle exploitanten van openbare betaaltelefoons middels de UD-verplichting verplicht om op verzoek van gemeenten een toegankelijke betaaltelefoon te installeren en te exploiteren. De gemeente vergoedt de aanbieder een eventueel verlies. o. In België wordt flexibel omgegaan met de eis ten aanzien van het minimum aantal telefooncellen. Eind 2004 waren er minder dan het wettelijk vereiste aantal telefooncellen per 10.000 inwoners. Door het aanpassen van de wet in 2005 is het nu mogelijk om minder telefooncellen te hebben naarmate de GSM-penetratie stijgt. In Duitsland werd ook creatief op de steeds nauwer wordende UD-eis ten aanzien van het aantal telefooncellen: te dure (want te weinig gebruikte cellen) werden vervangen door goedkopere cellen die 90% minder kosten met zich meebrengen. p. In het Verenigd Koninkrijk is de markt voor telefonische inlichtingen in 2003 geliberaliseerd. Sindsdien is er een concurrerende markt ontstaan met circa 120 spelers. De grotere keus en het toegenomen dienstenaanbod wordt door de consument gewaardeerd. q. Het aantal aanbieders in elk van de landen (het huidige aantal en het wettelijk toegestane maximum aantal): − België (1): Voor elke dienst kan een aparte aanbieder worden aangewezen. − Denemarken (1): Voor elke dienst kan een aparte aanbieder worden aangewezen. − Duitsland (1), Maximaal aantal UD-aanbieders is niet bekend. − Frankrijk (1): Maximaal aantal UD-aanbieders bedraagt 3 (voor elk van de drie componenten kan een aparte aanbieder worden aangewezen). − Verenigd Koninkrijk (2): Maximaal aantal UD-aanbieders is niet bekend (geen?). II) Uitbreiding UD met mobiele telefonie en breedband: r.

De Franse regulator ART en France Telecom zien geen redenen om mobiele telefonie en breedband op te nemen in de UD. s. Uitbreidingen zijn bij de Duitse regulator momenteel onderwerp van gesprek. De Duitse operators zien er niets in.



69

t.

In 2004 heeft het Belgische Parlement in een resolutie gepleit voor uitbreiding van de UD, namelijk door de opname van breedband. Dit aangezien de penetratie hiervan in België zich reeds op een bovengemiddeld niveau bevindt. Het BIPT stelt voor dat de Commissie denkwerk verricht naar het geven van toestemming tot uitbreiding van de UD aan landen waar de penetratie van PC’s en breedband een bepaald niveau heeft bereikt. Het Belgische Platform ‘Telecom Operators & Service Providers’ is het hier niet mee eens en vindt dat de overheid een technologieneutraal beleid moet nastreven. u. Het Engelse Ofcom ziet geen reden om de UD uit te breiden met mobiele telefonie en breedband. v. De Deense regulator overweegt niet om mobiele telefonie op te nemen in de UD; naar breedband doet men nog onderzoek, al heeft de verantwoordelijke minister aangegeven dat de roll out van breedband beter aan de markt kan worden overgelaten. w. Hoewel de verantwoordelijke overheden nog wel eens twijfelen over uitbreiding van de UD met mobiele telefonie en breedband, zijn de operators minder enthousiast.

III) Noodzaak van een wettelijke garantie: x. De Franse en Duitse regulator en het verantwoordelijke Engelse ministerie achten een wettelijke garantie voor UD noodzakelijk. IV) Gevolgen van nieuwe diensten voor vaste telefonie: y. Zowel de Franse als de Deense regulator geven aan dat het vaste net mogelijk moeilijk in stand gehouden kan worden als veel gebruikers van vaste telefonie overstappen op nieuwe diensten. Mogelijk zullen op termijn alleen de huidige ouderen nog behoefte hebben aan het PSTN-netwerk. Het verantwoordelijke Engelse ministerie beaamt dit en denkt dan ook dat dit netwerk nog wel even in de ‘lucht’ zal blijven; z. Volgens de Belgische regulator heeft VoIP gevolgen voor de financiering van de UD. V) Vragen uit het EU-consultatiedocument: Niet alle regulators konden of mochten antwoord geven op deze vragen. Vaak kon van een land alleen de mening van de regulator of van de operators opgenomen worden. Hierdoor ontstaat er geen volledig beeld. Enkele algemene zaken die uit de antwoorden gedestilleerd kunnen worden: aa. De Franse regulator vindt dat de UD nergens moet worden beperkt, maar op bepaalde punten moeten worden uitgebreid (zoals toegang vanaf elke locatie en betere toegang voor gehandicapten). bb. De Duitse regulator streeft juist naar minder regulering in plaats van naar meer. Een organisatie van marktpartijen gaat nog wat verder dan de regulator en wil nog meer uit de UD halen. cc. Een Platform van Belgische operators en serviceproviders streeft ook naar inkrimping van de UD. dd. In het Verenigd Koninkrijk worden geen uitbreidingen van de UD overwogen; wel wordt de dienstverlening aan gehandicapten verbeterd.


70

HOOFDSTUK 4

ee. Uit de reacties van de operators in de onderzochte landen blijkt dat zij de UD doorgaans verder willen uitkleden dan de regulator. Ook geven zij – niet geheel onverwacht – aan dat de UD via de belastingen gefinancierd dient te worden.

4.2 Conclusies De belangrijkste conclusies uit de internationale quick scan zijn: − − −

−

−

In de vijf onderzochte landen is de UD wettelijk geregeld. Er zijn vrijwel geen cijfers over feitelijk gebruik of de effectiviteit van UD bekend. Ondanks grote verschillen tussen landen in termen van bevolkingsdichtheid en urbanisatiegraad, armoedegraad, breedband penetratie en het percentage mobiele bellers zijn deze verschillen niet een-op-een te relateren in verschillen in UD. De vraag over de huidige Europese eisen met betrekking tot de omvang van de UD wordt in de vijf onderzochte landen zeer verschillend beantwoord. België heeft een voorkeur voor uitbreiding van de UD met breedband. Denemarken neigt niet naar opname van breedband in de UD, maar heeft daarover nog geen besluit genomen. Duitsland wenst in ieder geval geen uitbreiding van de huidige scope van de UD. Frankrijk wil de huidige UD niet beperken, maar wel eventueel uitbreiden met toegang vanaf elke locatie en betere toegang voor gehandicapten. Het Verenigd Koninkrijk ziet net als Duitsland niets in een uitbreiding van de huidige UD. In alle onderzochte landen geldt dat operators een minder uitgebreide UD willen dan de regulators. De regulators willen ook vaker een meer uitgebreide UD. De wettelijke UD wordt door de regulators noodzakelijk geacht. In alle onderzochte landen is meer dan in Nederland UD-beleid ontwikkeld voor gehandicapten (in Duitsland is daartoe een wetsvoorstel gedaan).



71

Literatuur Ammelrooy, P. van (2006). Telefoonboek overleeft internet. Volkskrant. 8 juli, p. 9. Antocicco, S. (2006). Consumer protection in the IP-enabled NGNs. Presentation ITU new initiatives workshop 24th March: What rules for IP-enabled NGN? Geneva: International Telecommunications Union. ARCEP (2004). Annual Report 2004. Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (2004). Voorstel van resolutie betreffende de opname van breedband internet als universele dienst. Brussel, 6 april 2004. BIPT (2006). Verslag van het BIPT over de ontwikkeling van de Universele Dienstverlening op telecommunicatiegebied tijdens het jaar 2004. Armstrong, M. (2001). Access pricing, bypass and universal service. The American Economic Review, 91, (2), 297-301. Armstrong, M. & Sappington, D.E.M. (2005). Recent developments in the theory of regulation. S.l. 137 p. Forthcoming in Handbook of Industrial Organization (Vol. III), editors M. Armstrong & R. Porter. British Telecom (2005). BT’s response to Ofcom’s further consultation “Review of the Universal Service Obligation”. Bourguignon, H. & Cazenave, T. (2006). Universal service, quality constraint and competition. CRESTLEI, Paris France/Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, France, S.l. 33 p. Preliminary version. Brock (1986). Brock, G.W. (1986). Universal service with extensive competition. In J. Miller (ed.), Telecommunications and equity: policy research issues, North Holland. Casenote (februari 2006), Fixed to mobile substitution. Case Associates. Caspel, M. van, Moerman, B. & Vermeer, L. (2002). Universele telecomdiensten: marktconsultatie vraagzijde en aanbodzijde / Universal telecoms services: marktconsultation on demand and supply. Amsterdam: NIPO Consult/Analysys. CBS (2005). De digitale economie 2005, Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen. Clarke, G.R.G. & Wallsten, S.J. (2002). Universal(ly bad) service: providing infrastructure services to rural and poor urban consumers. Policy research working paper, 2868. Washington, D.C.: The World Bank Development Research Group Regulation and Competition Policy.


72

Commissie van de Europese Gemeenschappen. (2003). Groenboek over diensten van algemeen belang. COM (2003) 270 definitief. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen. Commissie van de Europese Gemeenschappen. (2004). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: witboek over diensten van algemeen belang. COM (2004) 374 definitief. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen. Commissie van de Europese Gemeenschappen. (2005). Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de evaluatie van de omvang van de universele dienst overeenkomstig artikel 15 van Richtlijn 2002/22/EG. Publicatie, SEK(2005), 660, COM (2005) 203 definitief. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen. Commission of the European Communities (2006). European Electronic Communications Regulation and Markets 2005 (11th report). Brussels. Consumer Committee (z.j.) Elaborating the universal service concept in the services of general interest. Consumer Committee position paper. S.l.: Consumer Committee. Council of the European Union. (2006). Telecom 31. 8485/06,8485/06 ADD 1,SEC (2006) 445. COM (2006) 163 final. Brussels: Council of the European Union. CPB (2005). Do market failures hamper future perspectives of broadband?, M. van Dijk, B. Minne, M. Mulder, J. Poort en H. van der Wiel, CPB document 102. Den Haag: Centraal Planbureau. Crandall, R.W. & Waverman, L. (2000). The new (new) universal service. 141-164. In R.W. Crandall & Waverman, L. (eds.). Who pays for universal service?: when telephone subsidies become transparent. Washington, D.C.: The Brookings Institution. Cremer, H., Gasmi, F., Grimaud, A. & Laffont, J.J. (2001). Universal service: an economic perspective. Annals of Public and Cooperative Economics, 72, (1), 5-43. Cremer, J. (2000). The economics of internet: network externalities and universal service obligation in the internet. European Economic Review, 44, (4-6), 1021-1031. Damme, van E., J. Jansen, J. Potters, Th. ten Raa en V. Verouden (1998), Universele dienstverlening; Marktwerking te baten van iedereen, CentER/KUB. Davidson, D. (2006). Einde tv-antennes, Nog even en het is voorbij met het gratis tv-signaal, Trouw, 22 mei. Deutsche Telekom (2005). EU Commission Consultation. On the Review of the Universal Service in accordance with Art. 15 of Directive 2002/22/EC.


LITERATUUR

73

Dijk, M. van, B. Minne, M. Mulder, J. Poort en H. van der Wiel (2005). Do market failures hamper future perspectives of broadband?, CPB/SEO, December. CPB document 102. Den Haag. Drake, W. (2006). Public Interest Considerations on Next Generation Networks, paper presented at the ITU Workshop ‘What Rules for IP-enabled NGNs?’, 23-24 March. Genève: Graduate Institute for International Studies. Europees Parlement. (2002). Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en –diensten (Universele dienstrichtlijn). Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 24-4-20002, L 108/51-77. Eijk, N. van (2003), ‘De universele dienst in het telecommunicatierecht’, in: A.W. Hins & A.J. Nieuwenhuis (red.), Van zender naar ontvanger, Amsterdam: Otto Cramwinckel, pp. 127-142. Eijk, N. van (2004). Universal service, a new look at an old concept: broadband access as a universal service in Europe. Amsterdam: Institute for Information Law (IViR). Eijk, N. van (2005). Kroniek Telecommunicatierecht. Tijdschrift voor Consumentenrecht, 2, 41-45. Federale Overheidsdienst Economie, K.M.O., Middenstand en Energie (2005). Wet betreffende de elektronische communicatie. Belgisch Staatsblad, 20 juni 2005. Förster and Mira D'Ercole (2005). Income distribution and poverty in OECD countries in the second half of the 1990s. OECD Social, Employment and Migration Working Papers, forthcoming, OECD, Paris. France Telecom (2005). France Telecom companies in the UK submission: Ofcom Strategic Review of Telecommunications – Phase 2 France Telecom (2005). Universal Service: Is France still an exception? WIK International Conference, Berlin, 27-28 juni 2005. Hazlett, T.W. (2006). “Universal service” telephone subsidies: what does $7 billion buy?, June, George Mason University. Kemp, R.G.M., Gibcus, P. & Zeijden, P.T. van der (2006). Consumentenonderzoek afname van gebundelde communicatieproducten in Nederland. 2e meting. Zoetermeer: EIM. Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. (2005). Toegankelijkheid van publieke diensten: over de borging van toegankelijkheid in geliberaliseerde markten. Publicaties Ministerie Economische Zaken, 05P08. Den Haag: KCOV, Ministerie EZ. KPN (2005). Contribution to Review of the scope of Universal service. Amsterdam: KPN. (N. [email protected])


74

Madet, C., Mirabel, F., Poudou, J.C. & Roland, M. (2004). Funding universal service obligations with an essential facility: charges vs. taxes and subsidies. Montpellier: Centre de Recherche en Economie et Droit de l’Energie - CREDEN, Cahier N° 04.07.47, Université de Montpellier I. Ministerie van Economische Zaken (2000). Publieke belangen en marktordening: Liberalisering en privatisering in netwerksectoren. 21 februari. Den Haag (ook verschenen als Tweede Kamerstuk: TK 27018, no. 1). Ministerie van Economische Zaken. (z.j.). Reactie op de Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de evaluatie van de omvang van de universele dienst overeenkomstig artikel 15 van Richtlijn 2002/22/EG. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Ministerie van Economische Zaken (2004). Netwerk in cijfers 2004, Trendrapportage over post en ICTstructuur 2004, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2006). Nederland in verbinding: Beleidskader voor de elektronische communicatie, 11 augustus, Den Haag. Ministerie van Wetenschap, Technologie en Innovatie (2003). Act on Competitive Conditions and Consumer Interests in the Telecommunications Market. Mitchell, B.M. and I. Vogelsang (1991). Telecommunications Pricing. Theory and Practice. Cambridge University Press. National IT and Telecom Agency (2002). Annual Report 2002. National IT and Telecom Agency, Kopenhagen, November. National IT and Telecom Agency (datum n.b.). Terms for TDC’s Handling of the Universal Service Obligation. Netsize (2006). Netsize Guide 2006. Netsize, S.A., Frankrijk, 2006. OECD (2006). Multiple play: pricing and policy trends, april, DSTI/ICCP/TISP(2005)12/FINAL OECD (2000). Regulatory Reform in Denmark. OECD Publications, Parijs. OECD (2004). Regulatory Reform in Germany. OECD Publications, Parijs. Ofcom (2005). Commission communication: On the review of the scope of Universal Service in accordance with Article 15 of Directive 2002/22/EC. Ofcom (2006). Removing Public Call Boxes: a guide to the rules. Ofcom (2006). Review of the Universal Service Obligation.


LITERATUUR

75

Poort, J. m.m.v. B. Baarsma, S. Bremer en M. Tijssen (2006). Vaste netten, dynamische markten. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Poort, J. m.m.v. B. Baarsma en C. Teulings (2006a). Over regulering internettelefonie: nut en noodzaak van regulering VoIP. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Poort, J., Groot, I., Kok, L., Graaf, D. de & Hof, B. (2005). Accessibility of public services. SEO-rapport, 775. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Poort, J. (2006, 16 maart). Universele dienstverlening: de ontmaskering van een publiek belang. Presentatie CreDes Congres: Marktwerking en publiek belang: wiens zorg? Groningen: Martiniplaza. Raadgevend Comité voor de telecommunicatie (2005). Twaalfde Jaarverslag van het Raadgevend Comité voor de telecommunicatie. Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen.(2004, 4 februari). Opmerkingen bij Regeling UD en eindgebruikersbelangen en regeling minimumpakket huurlijnen. Den Haag: Overlegplatform Post en Telecommunicatie. Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen.(2004, 22 april). Nota van toelichting. Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen. rd. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen.(2004, mei). Besluit houdende regels met betrekking tot universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen (Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen). Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen.(2004, 14 mei). Regeling van de minister van Economische Zaken van 10 mei 2004, nr. WJZ 4028595, houdende regels met betrekking tot universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen (Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen). Staatscourant, 14 mei, nr. 92, 11. Skouby, K.E. & Tadayoni, R. (2006). IP migration’s implication for the concept of universal service and consumer protection. Presentation 25th March. Geneva: International Telecommunication Union. Telecommunicatiewet (2004). Wet van 19 mei 2004, houdende regels inzake de telecommunicatie (Telecommunicatiewet). Staatsblad 2004, 308. Den Haag: Sdu. The Progress & Freedom Foundation (2005). Digital Age Communications Act: Preliminary Proposal of the Universal Service Working Group, Release 1.0, R.L. Gifford, A.M. Peters, M.H. Riordan (CoChairs), R.C. Atkinson, R.D. Atkinson, R.W. Crandall, J. Ellig, D.N. Hatfield, Ph.J. Weiser en S.J. Wilkie (Members). Washington DC. Thierer, A.D. (1994). Unnatural monopoly: critical moments in the development of the bell system monopoly. The Cato Journal, 14, 2, 1-14.


76

TNO, 2006: Marktrapportage elektronische communicatie april 2006, TNO-rapport 33933, TNO, Delft. TNO, 2005: Netwerken in cijfers. Kwartaalrapportage maart 2005 (definitief), TNO-rapport 33627, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag. Policy Studies Institute en Centre de Recherches Informatique et Droit (z.j.). 3.4 Towards the idea of a universal service. Prepared for the European Commission Towards the idea of a Universal service. London/Namur. http://europe.eu.int/ISPO/legal/en/publaw/univers.html Tweede Kamer der Staten Generaal (2003). Wijziging van de Telecommunicatiewet en enkele andere wetten in verband met de implementatie van een nieuw Europees geharmoniseerd regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten en de nieuwe dienstenrichtlijn van de Commissie van de Europese Gemeenschappen: Memorie van Toelichting. Vergaderjaar 2002-2003, 28 851, nr. 3, Den Haag: Sdu. VATM (2005). VATM Comments on the Review of the Scope of Universal Service. Volkskrant (2006), Telefooncel voor mobiele telefoons, 3 augustus. Vondervoort, van de D. (2006). Breng bankkantoren terug naar dorpen – Nee! Maak geen overbodige regels. Financieele Dagblad, 15 maart. Wallsten, Scott J. (2001). Ringing in the 20th Century: The Effects of State Monopolies, Private Ownership, and Operating Licenses on Telecommunications in Europe, 1892–1914. SIEPR Policy Paper No. 00-37 (June). Wallsten, Scott J. (2005). Returning to Victorian Competition, Ownership, and Regulation: An Empirical Study of European Telecommunications. Journal of Economic History. 65(3), pp. 693-722. Wellenius, B. (2000). Extending telecommunications beyond the market: toward universal service in competitive environments .Public policy for the private sector, note 206. Washington: The World Bank Group. Xavier, P. (2006). What rules for universal service for an NGN environment? Presentation 23rd March. Geneva: International Telecommunication Union (ITU). Xavier, P. & Working Party on Telecommunication and Information Services Policies (2006). Rethinking universal service for a next generation network environment. DSTI/ICCP/TISP(2005)5/ FINAL. Paris: OECD.



77

Bijlage 1: Lijst met gesprekspartners Nationaal 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.

Algemene Nederlandse Bond voor Ouderen, Steffie van Waardenburg Algemene Nederlandse Gehandicapten Organisatie, Ton Geijsberts Chronisch zieken en gehandicapten (CG-raad), Hadewig Cliteur Nederlandse vereniging voor slechthorenden (NVVS), Joop Beelen AnnieS, Remko Bosscher Nibud, Hanke Boer Consumentenbond, Alwin Sixma en Machiel van der Velden Vereniging voor Kleine Kernen, afdeling Gelderland, Peter van Heet FNV, Jeroen Visser De Telefoongids, Marcel Verbeek, Frederique Bosma-Boot en Dolf Weiler De Gouden Gids, Ben Steeman Tele2, Marjolein Geus (Bird & Bird advocaten) KPN, Niko Siljee Vecai, Rob van Esch VNO/NCW (OPT), Paul de Graaf OPTA, Bernt de Nijs European Commission, Petri Koistinin

Internationaal 1. 2. 3. 4. 5.

België: BIPT, Marie-Eve Bondroit Denemarken: National IT and Telecom Agency (NITA), Kasper Nyrup Madsen Duitsland: RegTP, Michael Robert Frankrijk: ART (Service Economie et Prospective), Frédérique Vallet Verenigd Koninkrijk:: Department of Trade and Industry (Telecom Policy and Regulation), Simon Moseley



79

Bijlage 2: Een economische analyse van het instrument UD In deze bijlage wordt een economische analyse gegeven van het instrument UD. De samenvatting van deze bijlage is in het hoofdrapport in hoofdstuk 2 opgenomen (paragraaf 2.3).

UD’s worden soms gemotiveerd vanwege externe effecten of netwerkeffecten. In hoofdstuk 2 van dit rapport bleken deze echter onvoldoende aan de orde te zijn om een UD te legitimeren. Herverdeling blijft daarentegen overeind als motief voor een UD. In deze bijlage zal blijken dat een UD als herverdelingsinstrument onder bepaalde voorwaarden aanzienlijk overheidsfalen met zich mee kan brengen. Achtereenvolgens gaan we in op de volgende vormen van overheidsfalen: -

Averechtse herverdeling (paragraaf A); Concurrentiebeperkend effecten (paragraaf B); Inefficiëntie (paragraaf C); Improductief (paragraaf D); Overige averechtse effecten (paragraaf E); Financiering UD is suboptimaal (paragraaf F).

Dit rijtje met averechtse effecten vormt de groslijst die op basis van de economische literatuur en inzichten kan worden opgesteld. Dat wil niet zeggen dat elk van deze effecten optreedt op de Nederlandse markt. Per effect geven we aan of het waarschijnlijk is dat dit effect op de Nederlandse markt optreedt.

A.

Averechtse herverdeling

Een van de belangrijkste doelstellingen van de UD telefonie is het herverdelen van welvaart van rijke naar arme mensen door aansluitingen en diensten in de hoge-kosten-gebieden intern te subsidiëren. De veronderstelling daarbij is dat dunbevolkte gebieden hoge-kosten-gebieden zijn waar lagere inkomensgroepen wonen en dat de kosten van aansluitingen en dienstverlening in stedelijke gebieden goedkoper zijn en dat daar de hogere inkomensgroepen wonen. Indien de veronderstelling klopt dat de kosten in rurale gebieden inderdaad hoger zijn, dan is het belangrijk om te beseffen dat UD’s een herverdeling teweegbrengen van arm naar rijk, omdat in Nederland de steden armer zijn dan het ommeland en platteland. In dat geval dreigen UD’s hun primaire doel – herverdeling – dus voorbij te schieten. Figuur A.1 illustreert dit aan de hand van de inkomensverdeling naar de mate van verstedelijking: in zeer sterk verstedelijkt gebied behoort 27 % van de bevolking tot de laagste 20 % van de inkomensverdeling en de hoogste inkomenskwintielen zijn er juist minder sterk vertegenwoordigd. Een blik op de gemiddelde inkomens in de grote steden van Nederland levert hetzelfde beeld op (figuur A.2). Sinds de vroege jaren zestig zijn de gemiddelde inkomens in de vier grote steden begonnen aan een glijvlucht omlaag. Utrecht bevond zich al veel langer onder het landelijk gemiddelde, terwijl het gemiddeld inkomen in SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

80

BIJLAGE 2

Amsterdam, Rotterdam en Den Haag tussen 1965 en 1975 beneden het gemiddelde kwam. Tot en met 2002 is die achterstand nog verder toegenomen. In dat jaar was het besteedbaar inkomen in de vier grote steden 9 % (Den Haag) tot 16 % (Rotterdam) lager dan het landelijk gemiddelde. Onderzoek van het NIDI toont dat het vertrek van autochtonen uit de vier grote steden en de instroom van vooral niet-westerse allochtonen per saldo heeft geleid tot een daling van het totale inkomen in de grote stad. Figuur A.1:

Inkomensverdeling naar mate van verstedelijking

Inkomensverdeling naar mate van verstedelijking

30

25

20

15

Zeer sterk 10

Sterk Gemiddeld Licht

5

Niet

0

0-20%

Bron:

40-60%

60-80%

80-100%

CBS (Regionaal Inkomensonderzoek)

Figuur A.2:

Bron:

20-40%

Inkomensontwikkeling van inkomensontvangers (index Nederland = 100)

Nicolaas, H. (2005), Meer allochtonen en minder autochtonen in de vier grote steden. Demos, bulletin over bevolking en samenleving 21 (10): 82-83.

Clarke en Wallsten (2002) hebben onderzoek gedaan naar de herverdelingseffecten van UD’s in het geval deze door middel van een monopolie wordt geleverd. Op basis van huishoudendatasets


EEN ECONOMISCHE ANALYSE VAN HET INSTRUMENT UD

81

van over de gehele wereld vinden zij dat een dergelijke UD veelal leidt tot ongewenste, averechtse herverdelingseffecten. De auteurs vatten hun analyse als volgt samen: “The implicit assumption behind these arguments is that countries have successfully managed to promote access for vulnerable groups and to target cross-subsidies towards them prior to reforms. With the exception of Eastern Europe, the evidence suggests that monopolies have not used subsidies to serve the poor. […] The fact that subsidies did not appear to serve rural and poor consumers does not by itself imply that reforms will automatically benefit these groups.”

A.1

Wel of geen regionale kostenverschillen?

Indien de veronderstelling dat de kosten in dunbevolkte gebieden hoger zijn in stedelijke gebieden echter niet (meer) klopt, dan geldt dit averechtse effect niet of in ieder geval in veel mindere mate. Omdat KPN geen regionale differentiatie van kosten per aansluiting bijhoudt, is het moeilijk om met zekerheid te stellen of de kosten op dit moment wel of niet verschillen per regio. 52 Op het moment dat de netwerken worden uitgerold, zijn dunbevolkte gebieden hoogstwaarschijnlijk wel duurder, omdat de kosten in dichtbevolkte gebieden over meer personen kunnen worden verrekend. De verschillen in dichtheid leiden tot verschillen in gemiddelde initiële aanlegkosten per aansluiting. 53 Deze aanlegkosten zijn destijds geactiveerd en worden over een lange periode afgeschreven. Geografisch gezien staan alle betreffende (kabel)investeringen als één complex in de boeken. Omdat de oorspronkelijke investeringen nog niet geheel zijn afgeschreven, kan nu dus nog wel een (gering) kostenverschil resteren. Omdat het netwerk nu zo goed als overal ligt, liggen de aansluitkosten in dunbevolkte gebieden niet veel hoger meer dan in steden. In landelijke gebieden zijn de leidingen/bedradingen langer en dat kost meer geld dat bovendien over minder mensen kan worden verdeeld. In dichtbevolkte gebieden is het graven en herbestraten echter relatief erg duur en tijdrovend. Per saldo is niet duidelijk welke gebieden duurder zijn. Van belang blijft echter wel om te bekijken in hoeverre de huidige UD tot de gewenste herverdeling van rijk naar arm leidt. Gezien het feit dat er waarschijnlijk niet langer regionale kostenverschillen bestaan, is het herverdelingseffect niet goed aan te tonen. Er kunnen nog wel kostenverschillen bestaan tussen bepaalde klantgroepen, maar die zijn veelal moeilijk te identificeren. Denk hierbij aan monumentale panden met dikke muren die zowel op de Keizersgracht als in de Veluwe liggen. Een ander voorbeeld betreft een vaste aansluiting in een nieuwbouwwijk waar glasvezel ligt dat niet door KPN is aangelegd. Stel dat de meeste inwoners van deze wijk glasvezel

52

53

De studie die Analysys enkele jaren geleden uitvoerde naar de netto kosten van de UD was gebaseerd op een ITU verdeelmodel voor regionale kostenverschillen. Dit betrof dus geen meting van kosten, maar een modelmatige benadering. Dit bleek ook toen de kabelaars hun netwerk uitrolden. Deze bedrijven mochten destijds de precieze grenzen van hun verzorgingsgebieden trekken zodat voor de pakweg 5 % duurste – lees: meest ver weggelegen – panden geen leveringsplicht gold. Bewoners buiten het verzorgingsgebied dienden – indien zij een aansluiting wensten – een hoger eenmalig aansluittarief te betalen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

82

BIJLAGE 2

hebben, en dat slechts een enkele inwoner van de wijk wil worden aangesloten door KPN. Dit brengt hoge kosten per aansluiting met zich mee. 54 De vraag is dan ook of er überhaupt nog sprake is van gewenste herverdeling door de UD.

B

Concurrentiebeperkend “Hence, in the quest to achieve social policy goals, regulatory commissions end up depending upon one, or a handful of firms to provide all industry output. Consequently, competition is made difficult, if not impossible.” Thierer (1994)

Artikel 1 lid 1 van Europese Universeledienstrichtlijn omschrijft de UD als “het minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit waartoe alle eindgebruikers toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken” (nadruk SEO). In deze paragraaf beschrijven we hoe de UD in de praktijk concurrentiebeperkend of in ieder geval marktverstorend werkt. De huidige UD kan op verschillende manieren anti-competitieve effecten hebben. Achtereenvolgens gaan we in op (1) de nadelen van een monopolie versus de gevaren van cherry-picking bij concurrentie, (2) toetredingsdrempel in hoge-kosten-regio’s en (3) inefficiënte toetreding in lage-kosten-regio’s. Voor de liberalisering van telecommarkten werd de UD in de meeste landen verzorgd door een monopolist met alle nadelen van hoge prijzen en gebrek aan innovatie die daarmee samenhangen. Uit het SEO-onderzoek ‘Accessibility of public services’, waarbij de werking van het UD-instrument is vergeleken tussen verschillende sectoren, blijkt dat een UD met slechts één aanbieder minder effectief en efficiënt is dan een UD met meerdere aanbieders. Door in te grijpen in de telecommarkt heeft de overheid gezorgd dat de dienstverlening sneller voor iedereen beschikbaar zou komen (zie paragraaf 2.2.3). Thierer (1994) stelt echter dat de nadelen in termen van gebrekkige concurrentie niet opwegen tegen deze tijdswinst (ook Xavier (2006) benadrukt de anti-competitieve effecten van de UD). Thierer beargumenteert dat concurrentie nooit echt goed van de grond heeft kunnen komen in de (Amerikaanse) telecomsector, omdat de overheid het bedrijf AT&T op hun verzoek een wettelijk monopolie verschafte. In ruil daarvoor was AT&T bereid de UD te verzorgen. In deze en andere monopoliesituaties is er het gevaar dat met de UD in belangrijke mate private belangen in plaats van publieke belangen worden gediend, namelijk die van de monopolist. Dit is in de Amerikaanse geschiedenis met AT&T ook gebeurd. Clarke en Wallsten (2002) stellen in dit verband dat: “Universal service laws in telecommunications […] do not have their roots in the desire to ensure telephone access to all people: instead they originated with the desire by the Bell company in the United States in the early twentieth century to stifle competition.”

54

KPN zou voor dit soort wijken de UD terug kunnen geven aan het Rijk, maar de daarbij behorende aanbestedingsprocedures kosten ook veel geld (ook voor KPN omdat dat bedrijf moet inschrijven zolang het aanmerkelijke marktmacht heeft).



83

Ondanks het feit dat de Nederlandse markt voor spraaktelefonie niet langer monopolistisch is (met KPN als monopolist), is het uiteraard van groot belang dat de anti-competitieve effecten van de UD worden gemonitord. Een ander potentieel nadeel van UD’s is dat deze vaak gepaard gaan met uniforme tarieven. De beslissing om uniforme tarieven op te leggen heeft volgens Thierer bijgedragen aan het ontstaan en instandhouden van een monopolie op de telecommarkt. In dat geval geeft de zittende monopolist bij de overheid aan dat hij overal alle afnemers kan bedienen (een door die overheid gewenste situatie) op voorwaarde dat hij de monopoliepositie behoudt, en er dus geen toetreders worden toegelaten. Op die manier blijft de monopolist groot genoeg om de UD adequaat uit te voeren. Deze omvang is volgens deze argumentatie noodzakelijk om opbrengst in een segment over te kunnen brengen naar het segment dat volgens de politiek afgedekt dient te worden (kruissubsidiëring toe te passen). In Nederland geldt deze argumentatie echter niet en heeft de overheid wel toetreding toegelaten. Bovendien is in 2004 in beperkte mate tariefdifferentiatie mogelijk gemaakt. 55 Volgens artikel 2.9 van het Besluit berekent de aanbieder van openbare telefoondiensten op een vaste locatie (KPN) in zijn verzorgingsgebied aan consumenten één uniform tarief, tenzij de consument reeds abonnee is bij deze aanbieder en die dienst vanaf een ander adres wil afnemen en de aanbieder gebruik kan maken van een bestaande aansluiting om die dienst aan hem te leveren. 56&57 Voor bijzondere en dure aansluitingen (denk aan vakantiehuizen, bouwketen, parkeerautomaten 58, zeer oude monumentale panden) is er een (beperkte) mogelijkheid om een op de kosten gebaseerde bijdrage te vragen. De regels eisen echter dat deze ‘gedifferentieerde’ tarieven uniform zijn. Dat wil zeggen dat elke persoon in soortgelijke omstandigheden hetzelfde (uniforme) tarief betaalt. Voorts beargumenteert Thierer (1994) dat regulatoren een voorkeur hebben om dergelijk sociaal beleid door monopolies of kartels te laten uitvoeren, omdat het dan eenvoudiger is om de activiteiten te volgen dan het geval zou zijn indien het beleid door vele verschillende concurrenten zou worden uitgevoerd. Er is geen reden om aan te nemen dat deze voorkeur in Nederland verschilt van andere landen.

55

56

57

58

In artikel 9.1 staat onder lid 4 dat er bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur onderscheid kan worden gemaakt bij de tarieven voor groepen eindgebruikers. In artikel 2.4 van het Besluit Universeledienstverlening is bepaald dat uniforme tarieven dienen te worden gehanteerd voor de eerste aansluiting In afwijking hiervan kunnen op grond van artikel 2.5 bij ministeriële regeling voor bepaalde categorieën eindgebruikers tarieven worden vastgesteld die aan hen ten hoogste in rekening mogen worden gebracht. Voor eindgebruikers geldt dat alleen de eerste aansluiting op de openbare telefoondienst op een vaste locatie tegen de in het besluit gestelde voorwaarden beschikbaar moet zijn. Een tweede aansluiting voor dezelfde eindgebruiker hoeft niet door de aangewezen aanbieder geleverd te worden tegen de bij of krachtens het besluit gestelde regels. Het (eenmalige) tarief voor de eerste aansluiting mag niet hoger zijn dan redelijk (artikel 2.5 Besluit Universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen). Toelichting op artikel 2.5: “Een aanbieder van de vaste openbare telefoondienst die krachtens artikel 9.2 van de wet is aangewezen kan derhalve elk tarief vaststellen dat hij wenst, mits dit tarief, uitgaande van de daadwerkelijk gemaakte kosten, waaronder begrepen een redelijk rendement, niet onredelijk hoog is. Er is niet gekozen voor kostenoriëntatie als norm. Een dergelijke norm kan passend zijn in het kader van de regulering van prijzen die worden gehanteerd door partijen met aanmerkelijke marktmacht, maar is een te strenge norm in de context van de universele dienst.” Muntvrije parkeerautomaten hebben behoefte aan een belverbinding. KPN is overigens niet verplicht om in dat geval een lijntje aan te leggen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

84

BIJLAGE 2

Tegenwoordig, nadat de telecommarkten geliberaliseerd zijn, is vaker sprake van concurrentie. In dit onderzoek bekijken we in hoeverre de doelen van de UD ook door gebruikmaking van concurrentie kunnen worden gerealiseerd. Er zijn in dat geval in ieder geval twee aandachtspunten: cherry-picking door toetreders en roofgedrag door de gevestigde monopolist. Roofgedrag, waarbij de ex-monopolist via zeer lage tarieven ook efficiënte toetreding tot de markt belemmert, kan effectief via de Mededingingswet aangepakt kan worden. Cherry-picking kan echter wel een serieus probleem vormen. Als de oude monopolist door de UD gedwongen wordt een uniform aanbod te leveren, dan kunnen toetreders – zelfs inefficiënte – de meest rendabele segmenten van de markt betreden. In het geval toetreders inderdaad de krenten uit de pap pikken, kan de UD een obstakel vormen voor de gevestigde monopolist. De voormalige monopolist kan vanwege de geëiste uniformiteit van zijn aanbod niet goed reageren en blijft zitten met het onrendabele marktsegment. Dit kan in het uiterste geval zelfs leiden tot een positie die niet langer levensvatbaar is. In Nederland is dat laatste niet het geval, maar we zien wel cherry-picking waarop de UD-aanbieder vanwege de UD niet marktconform kan reageren, omdat het de tarieven niet (in voldoende mate) tussen klantsegmenten mag differentiëren. KPN heeft de afgelopen jaren concurrentie gekregen van de regionaal opererende kabelbedrijven. Daar waar de regionale kabelaanbieder succesvol is, loopt het netwerk van KPN leeg. De oud-monopolist zou meer mogelijkheden willen om tarieven voor de eerste aansluiting te differentiëren om de concurrentie met regionaal werkende kabelbedrijven aan te gaan; deze wens is dus niet gestoeld op regionale kostenverschillen (zie vorige paragraaf). Op zich is dit geen bijzondere wens als men bedenkt dat bijvoorbeeld UPC ook verschillende tarieven in verschillende regio’s toepast en dat verzekeringsmaatschappijen hun premies differentiëren naar regio en zaken als dakbedekking etc. Een ander voorbeeld betreft andere nutssectoren (riool, water, gas), waar de eenmalige kosten van duurdere initiële aansluitingen gewoon in rekening in het aansluittarief mogen worden gebracht. Merk op dat er voor een water-, gas- en rioolaansluiting geen serieuze substituten bestaan, terwijl dat voor vaste telefonie via het kopernet wel het geval is (bijvoorbeeld mobiel en kabeltelefonie). De conclusie is dus dat, als de markt wordt geliberaliseerd, de monopolist in staat moet worden gesteld om te concurreren, omdat anders in lage-kosten-segmenten het gevaar bestaat van cherrypicking en inefficiënte toetreding. De vraag is of de huidige mogelijkheden voor tariefdifferentiatie voldoende ruimte geven om dit gevaar te voorkomen. De keerzijde van een UD en uniforme tarieven (op basis van het geografische gemiddelde) die is bedoeld om cherry picking in lagekostensegmenten te vorkomen, is het feit dat hiermee een serieuze barrière wordt opgeworpen voor locale telecombedrijven in hogekostensegmenten. Immers, slechts weinig bedrijven zullen kunnen toetreden in de marktsegmenten met hoge kosten als zij niet groot genoeg zijn om te kruissubsidiëren met andere marktsegmenten met relatief lage kosten (uitgangspunt hierbij is het bestaan van regionale kostenverschillen, zie paragraaf A.1). Tot slot zou een UD concurrentiebeperkend zijn indien de kwaliteitseisen die aan de UDaanbieder worden gesteld hoger zijn dan aan de overige aanbieders.



C.

85

Inefficiënt

Traditioneel wordt de UD gegarandeerd door de markt aan een monopolist voor te behouden, die dan via een systeem van kruissubsidies de UD-kosten afdekt. De nadelen van dit systeem zijn dat de monopolist wordt geprikkeld tot kostenminimalisatie noch tot innovatie (zie vorige paragraaf), dat de kruissubsidies leiden tot allocatieve inefficiëntie (overconsumptie van het gesubsidieerde en onderconsumptie van het subsidiërende product), inefficiënte toetreding (namelijk op de markt waar de prijs te hoog is) en eventueel zelfs dat de efficiënte aanbieder van de markt verdreven kan worden (zie ook vorige paragraaf). In deze paragraaf gaan we in op de inefficiënte allocatie en toetreding als gevolg van de UD. Figuur C.3 laat zien hoe de UD door de eis van uniforme tarieven kan leiden tot vraaguitval onder gebruikers die lagere dan gemiddelde kosten met zich meebrengen en tot overconsumptie onder de ‘dure’ gebruikers. In de woorden van Cremer et al. (2001): “It can be shown that the decrease in surplus of the [low-cost] customers exceeds the increase in surplus of the [high-cost] customers. Hence aggregate surplus decreases as uniform pricing is imposed.” Deze analyse is van toepassing op Nederland. Ondanks het feit dat er geen monopolie meer is, heeft KPN nog wel een zeer dominante positie op onderdelen van de UD (denk aan aansluiting en telefooncellen). In Nederland is dit risico van inefficiëntie aanwezig indien er inderdaad aansluitingen zijn met lage en hoge kosten. In paragraaf A.1 zagen we dat deze kostenverschillen voor aansluitingen waarschijnlijk niet langer regionaal bestaan, maar dat deze verschillen wel kunnen bestaan tussen bepaalde klantengroepen, maar dat die niet eenvoudig zijn te identificeren. Figuur C.3:

Inefficiëntie met als geval (1) overconsumptie en (2) vraaguitval

Vraag (D) Marginale kosten van hoge kosten gebruikers Gemiddelde kosten voor alle gebruikers

ΔDhoge kosten Vraag (D) Gemiddelde kosten voor alle gebruikers Marginale kosten van lage kosten gebruikers ΔDlage kosten SEO Economisch Onderzoek

Tot slot impliceert de UD in het geval van kostenverschillen tussen klantengroepen een prikkel voor slechte service in hoge-kosten-segmenten. Een voorbeeld hiervan zou zijn dat de weduwe in Appelscha een vaste telefoonaansluiting (op het kopernet) aanvraagt. Stel nu dat de kosten van haar aansluiting bovengemiddeld zijn en dat de UD-aanbieder een draadloze verbinding aanbiedt SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

86

BIJLAGE 2

die nog steeds binnen de grenzen van wat de UD-regels bepalen, valt. 59 Indien de weduwe vasthoudt aan haar kopernetverbinding dan zou de UD-aanbieder deze aanvraag kunnen traineren. We kunnen echter niet met feitelijke voorbeelden of cijfers beschrijven in hoeverre dit averechtse effect in Nederland daadwerkelijk optreedt. Indien er geen uniforme tarieven zouden gelden en er geen sprake is van een monopolie speelt het gevaar van inefficiëntie geen rol.

D.

Contraproductief

Een vierde averechts effect van de UD is dat deze in combinatie met uniforme tarieven en verschillende kosten per aansluiting contraproductief werken. We tonen dit aan met een voorbeeld dat we hebben ontleend aan Brock (1986). Tabel D.1a: Hoe de UD contraproductief kan zijn GEBRUIKER

NUT BIJ 1 GEBRUIKER

A B C Totaal

0 0 0 0

NUT BIJ 2 GEBRUIKERS

1 2 3 6


2 4 6 12

TARIEVEN/ AANSLUITKOSTEN

1 3 5 9

Vervolg: Tabel D.1b GEBRUIKER

NUT BIJ 1 GEBRUIKER

A B C Totaal

0 0 0 0

Vervolg

1 2 3 -


2 4 6 12

UD

3 (1) 3 (3) 3 (5) 9

Tabel D.1c

GEBRUIKER

NUT BIJ 1 GEBRUIKER

A B C Totaal

0 0 0 0

Bron:



1 2 3 -


2 4 6 12

UD

3 (1) 4 (3) 4 (5) 9


Veronderstel dat er drie personen zijn: A, B en C. Persoon A ontleent nut aan het verbonden zijn met persoon B en C. In het geval dat er maar een gebruiker is, kan uiteraard geen nut ontleend worden aan een aansluiting (er is niemand om over die aansluiting mee te praten). Bij 2 of 3 gebruikers is het nut positief (zie tabel D.1 derde en vierde kolom). Stel dat de kosten om een individu aan te sluiten verschillen (bijvoorbeeld, omdat de een in een nieuwbouwhuis bij een stad woont, de tweede in een afgelegen gebied woont en de ander in een monumentaal pand met hele dikke muren). De aansluitkosten zijn weergegeven in tabel D.1a vijfde kolom. De totale waarde 59

De regels verlangen dat aan alle redelijke aanvragen om aansluiting op een vaste locatie op het openbare telefoonnetwerk en om toegang tot openbare telefoondiensten op een vaste locatie door ten minste één onderneming wordt voldaan.



87

die de drie gebruikers aan het netwerk ontlenen, is 12 en is dus hoger dan de totale aansluitkosten van 9. Een UD die uniforme kostengeoriënteerde tarieven oplegt voor de aansluiting zou in dit geval op 3 per aansluiting uitkomen (zie tabel D.1b). Het gevolg is dat gebruiker A niet langer aangesloten zal willen worden, omdat de aansluitkosten (3) hoger zijn dan het door A ontleende nut van een aansluiting (1). Door de vraaguitval van A – die zowel een laag nut als lage aansluitkosten heeft - nemen vervolgens de gemiddelde aansluitkosten van B en C toe tot 4. Bij het dit tarief en bij slecht twee gebruikers zullen ook B en C afhaken: het gevolg van de UD met uniforme tarieven is in dit geval dan dat het draagvlak onder de dienst geheel verdwijnt, terwijl dienstverlening met kostengebaseerde tarieven een positieve maatschappelijke waarde heeft. 60 De aanbeveling die volgt uit deze analyse is wederom dat (meer) tariefdifferentiatie wenselijk is – ook voor de eerste aansluiting. 61 Bij deze differentiatie is zowel de kostenoriëntatie als betalingsbereidheid van verschillende segmenten afnemers van belang (zie paragraaf 2.2.2). Meer tariefdifferentiatie zou kunnen botsen met de politieke wens van gelijke tarieven voor iedereen.

E.

Overige averechtse effecten

De UD kan nog andere averechtse effecten hebben. In deze paragraaf gaan we in op het feit dat UD ineffectief en anti-innovatief kan zijn en private initiatieven kan verdrukken. De UD geldt voor telefonie op een vaste locatie. In veel gevallen betreft dit vaste telefonie met en intrinsieke stroombron. Zo gebruiken veel mensen met een vaste aansluiting een DECT telefoon 62 en belt een klein deel via een ISDN-centrale. In het geval van stroomuitval werken DECT-telefoons en de meeste ISDN-centrales echter niet. Bovendien gaat het vaste net bij grote calamiteiten (zoals de grote sneeuwval van vorig jaar) plat. In praktijk biedt de UD dus geen garantie boven andere manieren van bellen. Tegelijkertijd is een UD anti-innovatief, omdat de UD een bepaalde standaard in de markt legt, waardoor afnemers minder geneigd zijn op zoek te gaan naar de aansluiting en dienst die het best bij hun behoeften past. Dit remt nieuwe ontwikkelingen. De UD staat bijvoorbeeld in de weg dat voor een belangrijke doelgroep van de UD, ouderen, alternatieven worden ontwikkeld voor de vaste telefoon. Tot slot verdrukt de UD privaat initiatief. Daar waar bewoners van afgelegen en dus dure gebieden zonder een UD zelf een aansluiting realiseren als zij daar behoefte aan hebben, zullen zij dat niet doen als de aanbieder onder een UD verplicht is de aansluiting tegen (te) laag tarief aan te leggen (Thierer, 1994). In Nederland zagen we dit bij de aanleg van de kabel in dunbevolkte randen van dorpen. Bewoners die kabel-tv wilden dienden – bij afwezigheid van een UD – een hoog aansluittarief te betalen en velen deden dat ook. Een ander voorbeeld van hoe de UD pri-

60

61 62

Het gevolg van de UD is dan dat het aantal gebruikers afneemt tot 2 en dat de totale welvaart afneemt van 3 (12 minus 9) naar -3 (5 minus 8). Het nut van gebruiker B en C is (2 plus 3 =) 5. De aansluitkosten voor gebruikers B en C bedragen 3 en 5, dus samen 8. Bij uniforme, kostengeoriënteerde tarieven komt dat neer op 4 per persoon. Voor de eerste aansluiting is momenteel slechts beperkt tariefdifferentiatie mogelijk (artikel 2.5 van het Besluit Universeledienstverlening). Tegenwoordig heeft zo’n 80 tot 90 % van de Nederlandse huishoudens een DECT draadloze telefoon. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

88

BIJLAGE 2

vaat initiatief kan verdrukken komt – wellicht verrassend – van de voorzitter van de Landelijke Vereniging voor Kleine Kernen en tevens burgermeester van een kleine kern. De heer Van de Vondervoort stelt in zijn bijdrage ‘Breng bankkantoren terug naar de dorpen – Nee! Maak geen overbodige regels’ van maart dit jaar in het Financieele Dagblad dat indien een UD regels oplegt aan bepaalde dienstverlening dat dat de stimulans voor de ontwikkeling voor passende voorzieningen in dorpen wegneemt. Maatwerk wordt bij een generiek regelgevend kader onmogelijk. Regels (bijvoorbeeld een UD) staan in de weg dat dorpelingen zelf in onderhandeling met aanbieders tot de voor het dorp beste oplossing komen. Zo benadrukken Van Damme et al. (1998) dat universele dienstverlening iets anders zou moeten zijn dan uniforme dienstverlening. De economische wetenschap benadrukt de wenselijkheid van differentiatie, in aanbod of in prijs. Prijzen van diensten moeten aan de (marginale) kosten gerelateerd zijn om een efficiënte uitkomst te garanderen. De UD zou een minimumaanbod voor iedereen moeten garanderen, en niet dat iedere burger hetzelfde pakket tegen dezelfde prijs consumeert.

F.

De financiering van de UD is suboptimaal

In een omgeving met snelle technologische ontwikkeling en toenemende concurrentie wordt het mogelijk steeds moeilijker om kruissubsidies toe te passen. Door de sterk toegenomen keuzes tussen verschillende manieren om te ‘bellen’ – VoIP, telefonie via de kabel, MSN, prepaid mobiele telefonie, goedkoop internationaal bellen – neemt de opbrengstenbasis voor de vaste telecomaanbieders af en kan er een moment komen waarop ook de UD niet meer betaalbaar is. De vraag is dan wat de optimale financieringswijze van de UD is. Deze vraag staat in vrijwel alle economische artikelen over UD’s voor telecom centraal. 63 Op dit moment zijn er in Nederland geen netto kosten aan de UD verbonden. De in deze paragraaf genoemde averechtse effecten van de financiering van de UD treden dan ook nu niet op in Nederland. Er zijn verschillende financieringsvormen van de UD telefonie (indien interne kruissubsidiëring niet meer in voldoende mate mogelijk is): −

−

63

Binnen de sector: o UD-fonds waaraan alle telefonieaanbieders naar rato van bijvoorbeeld de omzet bijdragen (in tabel F.2: ‘Connections’). o Door de opbrengsten van de privatisering van de voormalig staatsmonopolist of door een deel van de opbrengsten van de vergunningen m.b.t. spectrumgebruik. Deze laatste financieringsbron is meer structureel van aard, terwijl de opbrengsten van privatisering eenmalig van aard zijn. o Belasting op telefoonnummers. Buiten de sector: o Financiering van de UD uit algemene belastingmiddelen. Hoewel financiering van de UD uit algemene middelen minder verstorend is dan kruissubsidies om het gebruik van een bepaalde dienst onder bepaalde groepen te stimuleren, is Zie bijvoorbeeld: Armstrong (2001), Armstrong en Sappington (2005), Bourguignon en Cazenave (2006), Crandall en Waverman (2000), Cremer et al. (2001) en Madet et al. (2004).



−

89

ook dan nog steeds sprake van een inefficiëntie. De subsidie komt immers ook ten goede aan de infra-marginale consumenten die niet gestimuleerd hoeven te worden. Een ander nadeel van financiering uit de algemene middelen zijn de verstoringen verbonden aan de belastingen die nodig zijn om de subsidies te kunnen betalen. Geen UD maar vouchers (prijssubsidies) 64 of gerichte inkomenssteun aan kwetsbare groepen.

Xavier (2006) heeft voor de eerste twee categorieën een economische beoordeling gemaakt (zie tabel F.2). Tabel F.2:

Economische beoordeling van de financieringsvormen van een UD

FUNDING SOURCE

ECONOMIC EFFICIENCY

EQUITY

CERTAINTY

TRANSPARENCY

MINIMUM BYPASSABILITY

COMPETITIVE NEUTRAL

TECHNOLOGY NEUTRAL

Crosssubsidy

No. Considerable distortions to economic decisions

No

No. Increasingly unsustainable with increasing competition

No. Nature, extent and direction of subsidy sometimes unclear

No. Increasing bypass being experienced

No. Subsidy can discourage competitive entry

Tax on telephone numbers

Allows scope for expanding USOs. Imposes further burden on consumers with resulting distortions to economic decisions Allows scope for expanding USOs. Conflicts with the ‘don’t tax the Internet’ arguments Yes. Probably least distortive. Links decisions on USOs with financial responsibility for decisions thereby injecting restraint

No. Considered a regressive tax since burden greater on low income, low users

Yes

Yes

Yes, but VoIP providers not using numbers could bypass (and this could increase significantly over time)

Yes, except for operators not using numbers

No. Subsidy to fixed line can discourage entry of alternative technology operators. Yes, except that it favours operators not using numbers and may therefore stimulate growth here

Yes, all operators taxed

Yes

Yes

Yes

Yes

Yes

No, not in longer term e.g. if a govt. with different USO policy wins power

Yes, except that the methodology for “connection” likely to be contentious Yes

Yes

Yes

Yes

Connections

General tax Revenue

64

Er is ruime empirische steun voor de conclusie dat doelgerichte subsidies het telefoongebruik kunnen stimuleren (zie bijv. Van Damme et al. (1998) en Mitchel en Vogelsang (1991)). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

90

BIJLAGE 2

Vervolg tabel F.2 FUNDING SOURCE

ECONOMIC EFFICIENCY

EQUITY

CERTAINTY

TRANSPARENCY

MINIMUM BYPASSABILITY

COMPETITIVE NEUTRAL

TECHNOLOGY NEUTRAL

Part of proceeds of privatisation

Yes. Especially, if privatisation would have proceeded anyway

Yes, since this way poor share in the proceeds of privatisation

Yes, especially if channeled into a Trust Fund proceeds of which are used for universal service

Yes

Yes

Yes

Yes

Part of Proceeds of spectrum licensing & pricing

Yes

Yes, since this way poor share in the revenue raised from use of spectrum (a public resource)

Yes

Yes

Yes

Yes, if revenue from spectrum licensing & pricing would have been raised anyway (and is no higher than imposts on other telecom operators)

Yes, if revenue from spectrum licensing & pricing would have been raised anyway (and is no higher than imposts on other telecom operators

Bron:

Xavier (2006), p. 52.

Uit het SEO-onderzoek ‘Accessibility of public services’, waarin de werking van het UDinstrument is vergeleken tussen verschillende sectoren, blijkt dat een UD fonds waarschijnlijk de beste keus is (het meest effectief) en dat doelgroepensubsidie de meest voordelige keuze is om de UD te financieren (er zou dan gekozen kunnen worden om alleen bepaalde groepen te steunen, via bijvoorbeeld de bijstand). De voornaamste reden dat het UD-fonds zo goed uit de bus komt, is dat de uitvoeringskosten van maatwerk (doelgroepensubsidie) hoog worden ingeschat.



91

Bijlage 3: Internationale quick scan In deze bijlage worden de resultaten van de internationale quick scan besproken. De samenvatting van deze bijlage is in het hoofdrapport in hoofdstuk 4 opgenomen. De inhoudsopgave is als volgt: Paragraaf I. België Paragraaf II. Denemarken Paragraaf III. Duitsland Paragraaf IV. Frankrijk Paragraaf V. Verenigd Koninkrijk In elke paragraaf worden de volgende vragen beantwoord: 1. Regelgeving: Hoe is de UD geregeld? In welke weten regelgeving? 2. Omvang: Wat valt onder de UD? Gaat het land verder dan op EU-niveau is voorgeschreven? 3. Belangen specifieke groepen: Hoe is in de UD rekening gehouden met de belangen van specifieke groepen (bijv. gehandicapten, lage inkomensgroepen)? 4. Financiering: Wie bekostigt de UD? Hoe ziet de eventuele bekostigingssystematiek eruit? 5. Gebruik: Wat is bekend over het feitelijk gebruik van de UD? 6. Effectiviteit: Wat is bekend over de effectiviteit van de UD? 7. Toekomstige veranderingen ten aanzien van de UD: Dit jaar wordt op EU-niveau de UDrichtlijn opnieuw bekeken. Zijn er in het betreffende land plannen om de UD op het huidige niveau te houden, uit te breiden (naar andere vormen van telecommunicatie) of juist in te krimpen? Wat is daarbij de belangrijkste overweging? 8. Noodzaak: Is een wettelijke garantie voor de UD nog steeds nodig? Zijn er andere mogelijkheden om die garantie te bieden? 9. Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD: Wat zijn de mogelijke gevolgen van nieuwe netwerken en diensten voor de UD? Wat zijn met name de effecten van mobiele telefonie en VoIP op de UD voor vaste telefonie? Onder deze vraag worden tevens de vragen uit het Consultatiedocument van de Europese Commissie behandeld (COM(2006) 163 final, 7 april 2006). Dit betreft vragen die de Commissie in het kader van de evaluatie in 2005 heeft gesteld die destijds nog niet zijn beantwoord, maar die bij de komende review in 2006 wel aan de orde zullen komen.


92

BIJLAGE 3

I. België Het voormalige staatsbedrijf Belgacom kwam in 1995 voor 49 % in particuliere handen; in 2004 volgde de rest. De Staat houdt echter wel een controlerende functie in het bedrijf. Belgacom Mobile, Mobistar en Base zijn de drie mobiele aanbieders. De penetratiegraad van mobiele telefonie bedroeg in 2005 82,9 %. 65 De penetratie van breedbandinternet ligt ruimschoots boven het Europese gemiddelde (zie ook figuur 3.5 in paragraaf 3.6.1). Dit kan gedeeltelijk verklaard worden uit het feit dat de prijs van breedband relatief laag is vergeleken met de prijs van small band. Het Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (BIPT) treedt op als regulator.

I.1

Regelgeving

De wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie 66(artikel 68 tot 104) zet het Europese regelgevingspakket om in Belgisch recht (inclusief richtlijn 2002/22/EG). De wet van 13 juni 2005 maakt het conform de Europese eisen mogelijk voor iedere component van de UD een andere aanbieder te kiezen. Dit was niet mogelijk onder de wet van 1991, zodat Belgacom aangewezen werd als de aanbieder van alle componenten. De aanwijzing van de aanbieders van de vaste aansluiting, de openbare betaaltelefoons, telefonische inlichtingendienst en de telefoongids gaat via een open mechanisme. Indien na afloop geen enkele offerte in aanmerking is genomen, wijst de Koning, na overleg in de ministerraad, een aanbieder aan. Wanneer de aanbieder in gebreke blijft, wijst de Koning, op voorstel van het BIPT, een andere aanbieder aan.

I.2

Omvang

In België vallen onder de UD: -

65 66

Het leveren van een basisdienst en een aansluiting op een openbaar netwerk op een vaste locatie. Beide dienen op het hele grondgebied aan iedereen die erom vraagt, ongeacht diens geografische locatie te worden aangeboden. Met de aansluiting, moeten locale, nationale en internationale oproepen verstuurd en ontvangen kunnen worden, gratis noodoproepen verstuurd kunnen worden, berichten uitgewisseld kunnen worden via fax of datatransmissie en functionele internettoegang bieden. In geval van niet betaling van de telefoonfactuur wordt een minimumdienst ingesteld, hiermee heeft men de mogelijkheid om: door een andere abonnee te worden opgeroepen (met uitzondering van oproeNetsize (2006). Netsize Guide 2006. Netsize, S.A., Frankrijk, 2006. Dit getal verschilt van de voor tabel 5.21 gebruikte OECD cijfers die dateren uit 2004. Federale Overheidsdienst Economie, K.M.O., Middenstand en Energie (2005). Wet betreffende de elektronische communicatie. Belgisch Staatsblad, 20 juni 2005.


INTERNATIONALE QUICK SCAN

-

-

-

93

ping met betaling van de gesprekskosten door de opgeroepene) en om nummers van de nooddiensten te bellen. Ten slotte dient er een gratis dienst voor het melden van storingen en technische problemen aanwezig te zijn (artikel 70). Elke aanbieder (van vaste en mobiele telefonie) dient in het kader van de Universele dienst aan bepaalde categorieën begunstigden bijzondere tariefvoorwaarden (sociale tarieven) te leveren (artikel 74). Het BIPT beheert een database met begunstigden. Om in aanmerking te komen voor het sociale tarief dient men tot ten minste één van de volgende categorieën te behoren: o personen ouder dan 65 jaar; o personen ouder dan 18 jaar met een handicap van meer dan 66 %; o personen die een leefloon (bestaansminimum) ontvangen; o gehoorgestoorden of personen bij wie een laryngectomie is uitgevoerd; o militaire oorlogsblinden. Voor bepaalde categorieën gelden een inkomensgrens en bijkomende voorwaarden in verband met samenwonen. Daarnaast mag de begunstigde van het sociale tarief maar over één aansluiting beschikken en mag er bovendien maar één begunstigde per huishouden zijn. In artikel 38 van de bijlage op artikel 74 zijn voor deze groepen de kortingen vastgelegd: o 50 % korting op de aansluiting. Belgacom verleent een korting van 70 %; o Wanneer de consument aan dezelfde aanbieder abonnementsgeld en gesprekskosten of alleen gesprekskosten verschuldigd is, dan krijgt hij een korting van 8,40 euro per maand op het abonnementsgeld (indien verschuldigd) en een korting van 6,20 euro per twee maanden op de gesprekskosten; o Wanneer abonnementsgeld en gesprekskosten aan verschillende aanbieders verschuldigd zijn, dan krijgt de consument een korting van 23 euro per twee maanden, te betalen door de aanbieder die de gesprekskosten factureert. De uitgave van de universele telefoongids. De aanbieders van telefonische inlichtingendiensten stellen de aanbieder gegevens met betrekking tot abonnees ter beschikking tegen een op kosten gebaseerde prijs. De beschikbaarstelling van een telefonische inlichtingendienst. De overige aanbieders van een telefoondienst stellen de aanbieder gegevens met betrekking tot de abonnees ter beschikking tegen een op kosten gebaseerde prijs. De aanleg, het onderhoud en de werking van openbare betaaltelefoons. Veelal is geen telefoongids aanwezig. Ruim 40 % van de telefooncellen is niet toegankelijk voor minder validen. Eind 2004 waren er per 10.000 inwoners 12,74 telefooncellen; dit is minder dan de wettelijk voorgeschreven aantal van 14. De wet van 13 juni 2005 maakt een afname van het aantal telefoons mogelijk, naarmate de GSM-penetratie stijgt. Zo dienen er bij een penetratie van 95 % nog slechts 2.000 telefoons te worden aangeboden. 67

De diensten dienen op het gehele grondgebied te worden aangeboden, met een kwaliteits- en prijsniveau dat in de wet is bepaald. Het BIPT analyseert aan de hand van diverse kwaliteitsindicatoren of aan de normen wordt voldaan. Het BIPT brengt aan het einde van het jaar verslag uit aan de minister over mogelijke aanpassingen aan de UD-verplichting.

67

Raadgevend Comité voor de telecommunicatie (2005). Twaalfde Jaarverslag van het Raadgevend Comité voor de telecommunicatie. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

94

BIJLAGE 3

Het bijzondere aan de Belgische UD is de regelgeving met betrekking tot de sociale tarieven, waarbij alle operators dergelijke tarieven moeten aanbieden en hiervoor een speciaal fonds in het leven is geroepen.

I.3

Belangen specifieke groepen

Er bestaat een uitgebreid sociaal tariefplan, zie voorgaande paragraaf.

I.4

Financiering

In de nieuwe wet van 13 juni 2005 worden automatisch twee fondsen in het leven geroepen: één voor de sociale tarieven en een ander voor de overige componenten van de UD-verplichting. Dit werd gedaan zonder na te gaan of de kosten van de diensten een oneerlijke last vormen voor de aanbieder. Inzake de sociale tarieven wordt een fonds opgericht, dat wordt beheerd door het BIPT. Indien een aanbieder relatief veel begunstigden in zijn klantenbestand heeft, ontvangt de aanbieder een vergoeding uit het fonds; heeft hij relatief weinig begunstigden in het klantenbestand, dan dient hij geld te storten in het fonds. Voor het fonds wacht het BIPT op de publicatie van een Koninklijk Besluit voor de effectieve betalingen. Het fonds voor de overige componenten is bestemd om de aanbieders van deze componenten te vergoeden. Alle operators dragen bij aan dit fonds naar rato van hun aandeel in de totaalomzet op de openbare telefoondienst op het nationale grondgebied. Elke aangewezen aanbieder van een UD, deelt het BIPT de kosten van de dienst mee, berekend op basis van een vastgelegde berekeningsmethode. Vervolgens verifieert het BIPT de opgegeven kosten. Voor elk element uit de UD (met uitzondering van het sociale element), keert het fonds een vergoeding uit aan de betrokken aanbieders. Het betreffende fonds is nog niet actief, omdat de UD-aanbieders nog niet zijn aangewezen en omdat het fonds nooit werd geactiveerd volgens de vorige reglementering (wet van 21 juni 1991). De wet legt een price-cap op aan de aanbieder van de UD. Het BIPT controleert de naleving hiervan.

I.5

Gebruik

Op 31 december 2004 bedroeg het aantal begunstigden van sociale tarieven 375.427 (286.013 ouderen/65+ en 89.414 gehandicapten). 68 Het gebruik van telefooncellen daalt sinds 1997. Dit fenomeen is verbonden aan het succes van mobiele telefonie. Het lagere gebruik heeft geleid tot een afname van het aantal telefooncellen en

68

BIPT (2006). Verslag van het BIPT over de ontwikkeling van de Universele Dienstverlening op telecommunicatiegebied tijdens het jaar 2004.



95

verhoging van de tarieven. 69

I.6

Effectiviteit

Hier is geen informatie over beschikbaar.

I.7

Toekomstige veranderingen ten aanzien van de UD

Het BIPT stelt vast dat de penetratie van breedband niet lijkt op het gemiddelde van de Europese Unie, waarop de Commissie zich baseert om te oordelen dat het geen deel mag uitmaken van de UD. Door de hoge penetratie in België komt het Belgische Parlement in 2004 in zijn resolutie tot een tegengestelde conclusie; er moet worden overwogen om breedband op te nemen in de UD. 70 Het Belgische Parlement stelt in de resolutie onder andere het volgende voor: -

-

een UD verlenen op het hele grondgebied onder dezelfde voorwaarden inzake kwaliteit en prijs; bij de Europese Commissie pleiten voor uitbreiding van de definitie van de UD in een optiek van en een wens tot modernisering, namelijk door opname van nieuwe technologieën zoals breedband; op Europees niveau een pioniersrol te spelen door de UD ambitieus op te vatten; onverwijld de UD uitbreiden door in eerste instantie ‘mobilofonie’ voor gehandicapte en afhankelijke personen; erop toezien dat in geval van uitbreiding van de UD, de technologische neutraliteit wordt gewaarborgd; de betaalbaarheid van nieuwe diensten te waarborgen. Indien nodig voor sommige groepen en personen de mogelijkheid uitbreiden om gebruik te maken van sociale tarieven voor mobiele telefonie en breedband.

Het Parlement lijkt zich hier tegen te spreken; men geeft aan dat technologische neutraliteit moet worden gewaarborgd, maar noemt tegelijkertijd specifieke technieken waarmee de UD mogelijk zou kunnen worden uitgebreid. Het BIPT stelt vast dat breedband meer en meer nodig is om te voldoen aan bepaalde sociale behoeften (betrekkingen met de overheid, zoeken naar huisvesting, informatieverzameling voor studie). Small band, dat nu onder de UD valt, lijkt in de ogen van het BIPT niet toereikend om de digitale kloof te overbruggen. Door op het hele grondgebied een beperkte breedbandtoegang te garanderen (light-formule) tegen een betaalbare prijs, zou het grootste deel van informatie-, educatieve of culturele inhoud toegankelijk zijn, zonder dat daarbij verder wordt gegaan dan wat onder minimale dienst inzake internettoegang wordt verstaan.

69 70

Ibidem. Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (2004). Voorstel van resolutie betreffende de opname van breedband internet als universele dienst. Brussel, 6 april 2004. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

96

BIJLAGE 3

Het BIPT stelt voor dat de Commissie denkwerk verricht naar het geven van toestemming tot uitbreiding van de UD aan landen waar de penetratie van PC’s en breedband een bepaald niveau heeft bereikt. Het Platform Telecom Operators & Service Providers 71 is het eens met de Europese Commissie dat de uitbreiding van de UD naar andere diensten momenteel niet opportuun is. Het Platform is van mening dat concurrentie de beste garantie biedt voor de levering van telecomdiensten aan alle eindgebruikers. De Platform vindt dat de UD niet gebruikt moet worden om investeringen in nieuwe toepassingen en technieken te promoten. Het is in een sector waarin de technologie zich snel ontwikkelt niet verstandig om bepaalde technieken te promoten. Dit zou de ontwikkeling van nieuwe veelbelovende andere technieken kunnen hinderen. De overheid dient daarom ook een beleid na te streven dat technologieneutraal is. Wanneer mobiele telefonie en breedband in de UD zouden worden opgenomen, zouden andere technieken zoals kabel, VoIP of UMTS gediscrimineerd worden. Het Platform vindt dan ook dat de markt zijn werk moet doen en dat de regulator verdergaande concurrentie moet nastreven, omdat concurrentie zorgt voor nieuwe innovatieve diensten, een grotere keus voor de consument, lagere prijzen en een betere dienstverlening.

I.8

Noodzaak

De geïnterviewde kan hier geen antwoord op geven.

I.9

Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD

Voor zover lidstaten worden verplicht de meest efficiënte en dus goedkoopste technologie te kiezen voor de UD, kan op langere termijn mogelijk worden gekozen voor IP-telefonie. Het UDstelsel is bedacht in een PSTN-omgeving. De technologische overgang naar VoIP is geen reden om de basisdoelstellingen van de UD aan te passen. Het moet echter mogelijk zijn om die doelstellingen opnieuw te interpreteren in een VoIP-omgeving. De opname van VoIP zal gevolgen hebben voor de financiering. 72 De Raad van BIPT heeft niet onder zijn naam geantwoord op de vragen van de EU en kan dat daarom nu ook niet doen. Zou er onderscheid gemaakt moeten worden tussen de toegang tot diensten en tot de diensten zelf? Anders gezegd: Zou in de UD-verplichting alleen de toegang tot het communicatienetwerk worden geregeld en niet tot telecommunicatiediensten?

71 72

Dit platform bestaat uit de operators in België en vertegenwoordigt de belangen van haar 17 leden met betrekking tot telecom regulering en beleid. Raadgevend Comité voor de telecommunicatie (2005). Twaalfde Jaarverslag van het Raadgevend Comité voor de telecommunicatie.



97

Het Platform Telecom Operators & Service Providers vindt het te vroeg om hier uitspraken over te doen, omdat eerst de ontwikkeling van ‘full unbundling’ aanzienlijk moet toenemen in Europa. De toegang tot het kopernetwerk blijft een quasi-monopolie van de incumbent in elke lidstaat. Zou in de UD-verplichting de toegang vanaf elke locatie moeten worden opgenomen? Het Platform Telecom Operators & Service Providers is van mening dat in de UD-verplichting alleen toegang vanaf een vaste locatie moet worden opgenomen en niet vanaf iedere locatie. Het Platform vindt dit: -

-

onrechtvaardig. Concurrentie in de mobiele markt heeft reeds geleid tot betaalbare mobiele diensten; onwerkbaar. Een volledige dekking nooit worden bereikt, bijvoorbeeld doordat de masten voor mobiele telefonie niet zomaar overal geplaatst mogen worden en er fysieke limieten bestaan ten aanzien van frequenties; niet technologieneutraal is. De enige technologieën die in aanmerking komen zijn GSM/WCDMA.

Is de opname van openbare telefooncellen in de UD-verplichting in deze tijd nog gepast/zinvol? Het Belgische Parlement plaatst in 2004 vraagtekens bij het nut van de uitgebreidheid van het netwerk aan openbare betaaltelefoons. 73 Gezien het teruglopende gebruik stelt het BIPT voor het aantal cellen terug te brengen. Het Platform ondersteunt het idee om de voorziening van openbare betaaltelefoon op te heffen, onder andere omdat: -

De penetratie van vaste en mobiele telefonie in Europa erg hoog is; De onderhoudskosten van openbare betaaltelefoons hoog zijn; Het gebruik ieder jaar verder afneemt.

Hoe lang dienen telefoonboeken en telefonische inlichtingendiensten nog te worden opgenomen in de UD? Het Platform vindt het niet nodig dat telefoonboeken en telefonische inlichtingendiensten nog onder de UD vallen, doordat in steeds meer EU-lidstaten dergelijke diensten in een concurrerende omgeving worden aangeboden. Is het nodig om voorzieningen voor gehandicapten binnen de EU te harmoniseren middels de UD-verplichting? Het Platform meent dat verdere harmonisatie op EU-niveau de toegang tot en betaalbaarheid van telecomdiensten (op een vaste locatie) voor gehandicapten en mensen met specifieke behoeften garandeert. Streeft u financiering van de UD via de belastingen na? Het Platform is van mening dat de UD gezien het sociale karakter uit algemene belastingen betaald zou moeten worden.

73

Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (2004). Voorstel van resolutie betreffende de opname van breedband internet als universele dienst. Brussel, 6 april 2004. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

98

BIJLAGE 3

II. Denemarken Tot 1990 had Tele Danmark een monopoliepositie in de Deense telecomsector. Om de concurrentie te bevorderen werden verschillende gebieden van de Deense telecomsector vanaf 1990 in stappen geliberaliseerd. In december 1995 werd besloten de gehele sector te liberaliseren. Hiermee streefde de overheid het doel na om in 2000 de beste en goedkoopste telecommunicatie diensten ter wereld te hebben. 74 Volledige liberalisatie was op 1 juli 1996 – 18 maanden voor de eis van de EU – een feit. Dit ging gepaard met een nieuw pakket aan wetgeving, waarin onder andere de UD-verlening werd geregeld. In tegenstelling tot veel andere landen met een geliberaliseerde telecomsector, heeft de Deense overheid geen (‘gouden’) aandelen in de vroegere monopolist Tele Danmark. De aandelen van de staat werden in stappen verkocht en in juni 1998 was het bedrijf volledig geprivatiseerd. De filosofie achter de liberalisatie was om – door de introductie van concurrentie – te komen tot een beter netwerk, lagere prijzen en een grotere keus voor de consument. De belangrijkste spelers op de markt voor vaste en mobiele telefonie zijn het voormalige nationale telecombedrijf Tele Danmark, en Sonofon en Telia. Denemarken was het eerste land dat marktwerking in de mobiele markt mogelijk maakte. Dit heeft ook in de mobiele markt geleid tot hevige concurrentie en daaruit voortvloeiend, lagere prijzen, nieuwe innovatieve concepten en een ruimere keuze. De penetratiegraad van mobiele telefonie is met 96,2 % hoog. 75 Denemarken heeft één van de hoogste penetratiegraden voor breedband. De incumbent heeft circa 80 % van de markt in handen, wat gebruikers zorgen baart. Het aantal breedbandaansluitingen in Denemarken stijgt snel; in 2004 met circa 42 %. Vanwege het open karakter van de Deense telecommarkt zijn veel buitenlandse bedrijven toegetreden. Alle grote aanbieders, inclusief Tele Danmark zijn momenteel in buitenlandse handen. Momenteel zijn er circa 50 aanbieders van netwerken en/of diensten actief in Denemarken. De National IT and Telecom Agency (NITA) kan aanbieders van publieke telecomnetwerken en -diensten met een marktaandeel van tenminste 50 % in één of meer van de UD aanwijzen als UD-aanbieder voor een periode van tien jaar. 76 Wanneer geen enkel bedrijf over een marktaandeel van 50 % beschikt, dan kan de NITA de UD via een openbare aanbesteding aan één of meerdere aanbieders toekennen. Is dit ook niet mogelijk dan kan de minister van Research en Information Technology één of meerdere aanbieders aanwijzen. Tot eind 2007 is Tele Danmark aangewezen als de UD-aanbieder.

74 75 76

National IT and Telecom Agency (2002). Annual Report 2002. National IT and Telecom Agency, Kopenhagen, November 2002. Netsize (2006). Netsize Guide 2006. Netsize, S.A., Frankrijk, 2006. Ook kunnen aanbieders in regionale of locale gebieden worden aangewezen.



99

II.1 Regelgeving Het aanwijzen van de UD-aanbieder is geregeld in de wet op de ‘Universal Service Obligation and Certain Consumer Interests within the Telecommunications Sector’ en de wet op ‘Competitive Conditions and Consumer Interests in the Telecommunications Market’. De voorwaarden waaronder Tele Danmark de UD dient aan te bieden staan in dezelfde wet en in de Executive Order. 77 Het ministerie voor Wetenschap, Technologie en Innovatie is verantwoordelijk voor de beleidsformulering in de telecomsector. Met betrekking tot regulering heeft zij als belangrijkste taak het ontwerpen van de wetgeving voor regulering. Binnen het ministerie is de IT Department’s Division for IT and Telecommunications Regulation belast met het uitvoeren van deze taak. Daarnaast is het ministerie verantwoordelijk voor de NITA, de onafhankelijke regulator verantwoordelijk voor het implementeren van de regulering binnen de sector. De NITA valt onder het ministerie. Circa 95 % van de activiteiten van de NITA wordt direct door de Deense telecomsector gefinancierd. De rol van het ministerie in Denemarken is breder en actiever dan in veel andere landen met een onafhankelijke regulator. Zo heeft het ministerie een pakket aan gedetailleerde wetten samengesteld, alsmede vele ‘executive orders’, waarin veel zaken zijn geregeld. Dus in plaats van één overkoepelende wet die het algemene kader aangeeft voor regulering en de NITA de details van de regulering te laten bepalen, bepaalt het ministerie veel van de details. De verantwoordelijkheden voor regulering in de Deense telecomsector zijn goed gedefinieerd. De Deense wetgeving formaliseert samenwerking tussen het ministerie van Wetenschap, Technologie en Innovatie, de NITA en de mededingingsautoriteit in een aantal gevallen. De nieuwe EU-regels zijn op 25 juli 2003 geïmplementeerd middels een aanvulling op de ‘Act on Competitive Conditions and Consumer Interests in the Telecommunications Market’. Volgend op de EU-regels zijn in 2003 ook nieuwe executive orders uitgebracht, waarvan er één betrekking had op de UD. In deze order is bepaald dat de NITA minimum kwaliteitseisen stelt aan de UD. De aanbieder van de diensten dient zijn prestaties ten aanzien van de diensten aan de NITA te rapporteren. De algemene voorwaarden geldend voor abonnementen van de aanbieder van de UD dienen te worden goedgekeurd door de NITA. Dit geldt niet voor andere aanbieders. Niet alleen voor de UD, maar voor alle publiekelijk toegankelijke telecommunicatienetwerken en -diensten gelden algemene voorwaarden, zoals: informatie over prijs, kwaliteit en levertijd van de dienst en voorwaarden voor aansluiting tot een dienst. Deze condities bevatten ook eisen ten aanzien van onder andere het factureren en de klachtenafhandeling. Ook zijn er eisen aan speciale voorzieningen zoals: belgedrag controle, het uitgebreide rekeningoverzicht (inclusief datum, tijd, duur en kosten van elk telefoongesprek) et cetera. In 1999 is nieuwe wetgeving ingevoerd waarmee klanten beter werden beschermd. Vanaf dat moment hadden alle klanten recht op een geschreven contract, waaraan bovendien minimum eisen werden gesteld. Klachten worden afge handeld door de ‘Consumer Complaint Board’.

77

National IT and Telecom Agency. Terms for TDC’s Handling of the Universal Service Obligation. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

100

BIJLAGE 3

De bescherming van klanten is een gebied waar de meningen van operators en consumenten over verschillen. Sommige operators zeggen dat bepaalde regels resulteren in overregulering, door hen te verplichten diensten te leveren die niet noodzakelijk door de klant gevraagd worden, zoals het monitoren van fluctuaties in rekeningen en de dienst die prijsinformatie verstrekt. Consumentenvertegenwoordigers laten weten dat veel klanten niet op de hoogte zijn van alle diensten waar zij recht op hebben. In veel landen worden prijzen gereguleerd om de inefficiëntie in markten met onvoldoende concurrentie te verminderen. Een unieke eigenschap van het Deense reguleringskader is dat het direct gekoppeld is aan het UD-concept. De reden van een dergelijke link was ervoor te zorgen dat alle consumenten konden profiteren van de voordelen van concurrentie. De OECD merkt hierover op dat de doelen van beide concepten fundamenteel verschillen. 78 Waar een UD gelijkheid en sociale doelen nastreeft, is prijsregulering nodig om de efficiëntie in markten met onvoldoende concurrentie te bevorderen. De OECD ziet dan ook geen basis voor deze koppeling. Prijsregulering in Denemarken heeft betrekking op de UD aangeboden door Tele Danmark: vaste spraaktelefonie, ISDN, huurlijnen, telefonische inlichtingendiensten en speciale diensten voor gehandicapten. De prijzen voor vaste spraaktelefonie, ISDN en telefonische inlichtingendiensten moeten cost-based zijn en gemiddeld genomen een jaarlijkse afname (in reële termen) vertonen. De maximale toename van de rekening waarmee een individuele klant per kwartaal geconfronteerd mag worden, is eveneens vastgesteld. Is de toename groter dan geoorloofd, dan dient aanpassing plaats te vinden. De NITA stelt ieder jaar een maximumprijs vast voor de individuele tariefelementen (installatie, abonnement, belkosten et cetera) uitgaande van een vooraf bepaalde price-cap. De price-cap wordt bepaald aan de hand van de rate-of-return en het ‘best practice’ concept. De UD-aanbieder doet een voorstel voor de maximumprijs. De NITA is vervolgens bij wet verplicht om de Competition Council te vragen of de voorgestelde prijzen conform de algemene Mededingingswet zijn. De NITA heeft in 2002 een onderzoek uitgevoerd naar prijzen van eindgebruikers in de UD. Hieruit bleek dat er met betrekking tot het internationale verkeer sprake is van effectieve concurrentie, terwijl er op nationaal niveau aanwijzingen voor en tegen effectieve concurrentie zijn. Factoren als het aantal aanbieders, prijsontwikkelingen, de mogelijkheden te wisselen van aanbieder en de reacties van consumenten op prijzen duiden enerzijds op effectieve concurrentie. Anderzijds doen het grote marktaandeel van de incumbent en de ontwikkelingen in de marktaandelen het tegengestelde vermoeden. De NITA concludeerde dan ook dat er op nationaal niveau onvoldoende concurrentie is. Als gevolg van het onderzoek werd besloten de prijsregulering van internationale telefoontjes en de kosten per binnenlandse belminuut op te heffen. Voor telefonische diensten en zaken als huurlijnen bleven maximumprijzen bestaan. De NITA definieert maximumprijzen, op basis van een voorstel van de aanbieder van de UD. Noodoproepen zijn altijd gratis. De minister kan bepaalde diensten uitsluiten van prijsregulering. 79

78 79

OECD (2000). Regulatory Reform in Denmark. OECD Publications, Parijs. ministerie van Wetenschap, Technologie en Innovatie (2003). Act on Competitive Conditions and Consumer Interests in the Telecommunications Market.



101

II.2 Omvang De minister van Wetenschap, Technologie en Innovatie bepaalt welke diensten in de UD-verplichting worden opgenomen en hoe deze diensten eruit moeten zien. Tevens bepaalt de minister de regels, op basis waarvan de NITA een UD-aanbieder aanwijst. De NITA bepaalt de voorwaarden waaronder Tele Danmark de diensten aan moet bieden. Hieronder wordt de inhoud van het Deense UD-pakket uiteengezet: -

-

-

-

80 81 82

Men dient toegang te hebben tot een netwerk voor spraaktelefonie, alsmede aanverwante diensten (zowel locaal, nationaal als internationaal) en een standaard abonnement (artikel 2 van de executive order over de UD). Er dient ook fax- en datacommunicatie mogelijk te zijn met een minimale snelheid van 2.400 bit/s. Tele Danmark is vrij om de technologie te kiezen, dit hoeft dus niet een vast netwerk te zijn (PSTN), maar kan ook via radio-based of IP-netwerken zijn. Tele Danmark kan dus voldoen aan haar UD-verplichting, door het aanbieden van spraaktelefonie via GSM of VoIP. 80 Voor specifieke diensten ten behoeve van specifieke groepen kan de minister van Wetenschap, Technologie en Innovatie in het kader van de UD vaste prijzen bepalen. 81 Teneinde het gebruik van telecommunicatie onder deze groepen te bevorderen, hoeven deze prijzen niet cost-based te zijn. Tele Danmark dient in het kader van de UD te voorzien in diensten voor gehandicapten (executive order, artikelen 5-7). Tele Danmark dient te voorzien in diensten voor doven, blinden of mensen met een spraakprobleem. Deze diensten zijn gebaseerd op teksttelefonie. De apparatuur die hiervoor nodig is moet aan een aantal voorwaarden voldoen, waarvoor Tele Danmark zorg dient te dragen. De NITA stelt maximumprijzen voor deze apparatuur vast. Daarnaast zal het callcenter 24 uur per dag open moeten zijn. Voorts dienen in de telefonische inlichtingendiensten voorzieningen te worden getroffen, zodat deze bruikbaar zijn voor gehandicapten. 82 Voor ‘kleine bellers’ is er een apart abonnement. Voor dit abonnement geldt dat de kosten hiervan per kwartaal niet mogen stijgen. Met het abonnement kan tot een bepaald limietbedrag tegen de lage kosten van het standaardabonnement worden gebeld. Bij overschrijding van de limiet geldt het dubbele tarief. De beschikbaarheid van een landelijk dekkende telefonische inlichtingendienst en een uitgebreide inlichtingendienst voor buitenlandse nummers (artikel 8(1-3) van de executive order met betrekking tot UD). Het aanbieden van een gedrukte en elektronische (online) nationale telefoongids valt eveneens onder de UD-verplichting (artikel 8(4-5) van de executive order). TDC Forlag (een zusteronderneming van Tele Danmark) is hiermee belast. Eniro brengt ook een nationale telefoongids uit. Beide bedrijven brengen twee producten uit op drie geografische niveaus: locaal, regionaal en stedelijk. Daarnaast zijn er in Denemarken nog circa 50 andere uitgevers, die op locaal en regionaal niveau opereren en gezamenlijk circa duizend verschillende telefoongidsen produceren. Denemarken is daarmee een van de weinige landen met veel uitgevers. Er bestaat geen algemene database met nummerinformatie. De uitgevers stellen hun eigen databases samen door data in te kopen bij de verschilNational IT and Telecom Agency. Terms for TDC’s Handling of the Universal Service Obligation. ministerie van Wetenschap, Technologie en Innovatie (2003). Act on Competitive Conditions and Consumer Interests in the Telecommunications Market. National IT and Telecom Agency. Terms for TDC’s Handling of the Universal Service Obligation. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

102

BIJLAGE 3

-

-

-

lende operators. De operators (voor zowel vaste als mobiele telefonie) zijn bij wet verplicht (tegen marginale kosten) toegang te verlenen tot hun klantendatabase aan ieder bedrijf dat inlichtingen wil verstrekken. Alle aanbieders van openbare betaaltelefoons hebben middels de UD-verplichting de plicht om op verzoek van gemeenten een toegankelijke betaaltelefoon te installeren en te exploiteren. De gemeente vergoedt de aanbieder voor een eventueel verlies (artikel 21 van de wet op ‘Competitive Conditions and Consumer Interests in the Telecommunications Market’). ISDN. Onder de Europese Universeledienstrichtlijn is de aanbieder van de dienst verplicht een verbinding te leveren die Functional Internet Access (FIA) mogelijk maakt. Deze verplichting is beperkt tot een enkele small band verbinding en gaat dus niet zover als ISDN of breedband. In de richtlijn is met opzet geen minimum data rate genoemd voor FIA; het is aan de lidstaten overgelaten of er een noodzaak is een dergelijk minimum te specificeren. De meeste lidstaten hebben FIA gedefinieerd noch een minimum data rate gespecificeerd. In de meeste gevallen bestaat FIA dan ook uit een dial-up verbinding. Denemarken vormt echter een uitzondering en gaat met het opnemen van ISDN (of een dienst met gelijke functionaliteit als ISDN) in de UD verder dan FIA (artikel 3 van de executive order betreffende UD). Zo dient men toegang te hebben tot een ISDN-netwerk, aanverwante ISDN-diensten en een standaardabonnement. Circa 10 % van de vaste telefoonlijnen is een ISDN-lijn. Volgens de OECD was het niet nodig geweest een specifieke technologie als ISDN aan te wijzen, maar had men kunnen volstaan met kwaliteitseisen die overeen komen met die van ISDN. 83 Huurlijnen met uitzondering van breedband verbindingen (artikel 4 van de executive order); De Deense UD-verplichting bevat een gratis op radiogolven gebaseerde maritieme nood- en veiligheidsdienst, die de wateren rond Denemarken en Groenland bestrijkt. De kwaliteit van deze dienst komt overeen met internationale standaarden.

II.3 Belangen specifieke groepen Zie voorgaande paragraaf. Er bestaan geen speciale, goedkope abonnementen voor ouderen, gehandicapten of mensen met een laag inkomen. Het ministerie voor Wetenschap, Technologie en Innovatie heeft een actieplan opgesteld met de titel ‘IT for all’. Tegelijk werd een actiecomité ingesteld met als doel het voorbereiden van initiatieven ter verbetering van de toegang tot IT en telecommunicatiediensten voor gehandicapten. Dit kan op termijn leiden tot veranderingen in de UD. De NITA heeft geen specifieke diensten in gedachten, maar overweegt wel uitbreiding van de diensten en voorzieningen voor gehandicapten.

83

OECD (2000). Regulatory Reform in Denmark. OECD Publications, Parijs.



103

II.4 Financiering UD-aanbieders mogen gecompenseerd worden voor verliezen op de vaste spraaktelefonie, de speciale diensten voor gehandicapten, nood- en veiligheidsfrequenties voor de maritieme sector en telefonische inlichtingendiensten. Wanneer is bewezen dat de UD verliesgevend is, dan kan de NITA een bijdrage van de overige aanbieders van vaste spraaktelefonie verlangen naar rato van de totale omzet van die bedrijven. Tot op heden was dit niet nodig aangezien Tele Danmark geen verliezen op de UD bekend heeft gemaakt. Wanneer overgegaan wordt tot compensatieverlening, wordt tegelijkertijd een openbare aanbestedingsprocedure in gang gezet met als doel één of meer alternatieve aanbieders van de verschillende onderdelen van de UD aan te stellen.

II.5 Gebruik Het feitelijk gebruik is moeilijk in te schatten, omdat Tele Danmark geen onderscheid maakt tussen UD-abonnementen en gewone abonnementen. Het gebruik van teksttelefoon is niet erg hoog. Precieze cijfers hieromtrent zijn niet beschikbaar via de NITA. Waarschijnlijk ligt het gebruik wel beneden het potentieel, aangezien weinig mensen op de hoogte zijn van het bestaan van de UD.

II.6 Effectiviteit Volgens de NITA werkt de huidige regelgeving redelijk goed, aangezien er weinig klachten binnen komen over de diensten. Aangezien er weinig bekend is over het gebruik, is ook niet bekend of de diensten de juiste mensen bereiken.

II.7


Aangezien de UD van Tele Danmark in 2007 afloopt, onderzoekt men momenteel of er wijzigingen in de UD aangebracht moeten worden. De NITA overweegt niet om mobiele telefonie op te nemen in de UD, omdat de penetratie reeds heel hoog is. Naar breedband doet men nog onderzoek, hoewel de verantwoordelijke minister al heeft aangegeven dat de roll out van breedband het beste aan de markt kan worden overgelaten.

II.8 Noodzaak Geen informatie.

II.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD De komst van nieuwe technologieën zal ertoe leiden dat het bestaande PSTN-netwerk steeds minder gebruikt wordt. Op den duur zullen mogelijk alleen oudere mensen nog gebruik maken


104

BIJLAGE 3

van dit netwerk, waardoor dit netwerk mogelijk heel duur wordt om ‘in de lucht’ te houden. Hier is overigens nog geen onderzoek naar gedaan. In het kader van de EU-review, beraadt de NITA zich momenteel nog op de vragen uit het EUconsultatiedocument. Daarom kon men hier nog niet veel over kwijt; dientengevolge zijn onderstaande antwoorden slechts summier. Zou er onderscheid gemaakt moeten worden tussen de toegang tot diensten en tot de diensten zelf? Anders gezegd: Zou in de UD-verplichting alleen de toegang tot het communicatienetwerk worden geregeld en niet tot telecommunicatiediensten? Het is waarschijnlijker dat de regulering in Denemarken afneemt dan dat deze toeneemt. In dit licht bezien is het dan ook mogelijk dat op termijn een aantal UD-diensten uit de UD-verplichting verdwijnt. Hier beraadt men zich nog op. Zou in de UD-verplichting de toegang vanaf elke locatie moeten worden opgenomen? De NITA overweegt niet om mobiele telefonie op te nemen in de UD. Men denkt daarom ook niet dat toegang vanaf elke locatie in de UD-verplichting moet worden opgenomen. Is de opname van openbare telefooncellen in de UD-verplichting in deze tijd nog gepast/zinvol? Hier beraadt men zich nog op. Hoe lang dienen telefoonboeken en telefonische inlichtingendiensten nog te worden opgenomen in de UD? Hier beraadt men zich nog op. Is het nodig om voorzieningen voor gehandicapten binnen de EU te harmoniseren middels de UD-verplichting? Hier beraadt men zich nog op. Streeft u financiering van de UD via de belastingen na? Aangezien Tele Danmark geen verlies maakt, is dit volgens de NITA geen groot issue in Denemarken. Ook hiervoor geldt dat men nog op verschillende financieringsvormen studeert.



105

III. Duitsland Met meer dan 74 miljoen mobiele bellers beschikt Duitsland over de grootste mobiele markt van West-Europa. De penetratiegraad voor mobiele telefonie komt daarmee uit op 89,7 %. 84 De Regulierungsbehörde fur Post und Telekommunikation (RegTP) is sinds 1998 de Duitse telecomregulator en valt onder het ministerie van Economie en Werk. RegTP is verantwoordelijk voor het monitoren van de UD-verplichting in Duitsland. Tot op dit moment is Deutsche Telekom de aanbieder van de UD geweest en ontvangt daarvoor geen compensatie.

III.1 Regelgeving Volgens de Duitse grondwet moet de federale overheid zorgen voor een voldoende, geschikte en landelijk dekkende voorziening van telecomdiensten. De Telecomwet uit 1996 beschrijft de UD als een minimumpakket van betaalbare telecomdiensten, waaraan kwaliteitsniveaus zijn gekoppeld en die toegankelijk dienen te zijn voor iedere gebruiker, ongeacht zijn woonplaats of plaats van werken. De diensten zelf worden in detail beschreven in de bijbehorende ‘Telecommunications Universal Service Ordinance’. 85 In secties 78 en 150(9) is de UD geregeld. RegTP bewaakt de kwaliteit van de diensten. In de ‘Telecommunications Consumer Protection Ordinance’ en de ‘Telecommunications Universal Service Ordinance’ zijn de taken beschreven van RegTP wat betreft de UD.

III.2 Omvang In Duitsland biedt Deutsche Telekom in het kader van de UD het volgende aan: -

-

84 85

Een verbinding vanaf een vaste locatie met een publiek telefoonnetwerk en toegang tot publiek beschikbare telefoondiensten. De kosten van een vaste aansluiting bedragen in Duitsland 60 euro. In afgelegen gebieden, dient men meer bij te dragen bij aansluiting; Publicatie van een gedrukte telefoongids. Iedere consument heeft recht op minimaal één gratis gedrukte telefoongids per jaar. Als onderdeel van de UD is Deutsche Telekom AG (DTAG) verplicht om de gids aan te bieden in gebieden, waar geen andere aanbieders actief zijn. DTAG ontvangt hiervoor geen vergoeding. DTAG besteedt de publicatie uit aan haar dochterbedrijf DeTeMedien. Dit bedrijf brengt via haar 110 locale partners door heel Duitsland telefoongidsen uit. Iedere private uitgever kan zich op de markt begeven. Naast de 110 uitgevers die tot de DeTeMedien alliantie behoren, zijn er nog circa 40 andere uitgevers actief. In bepaalde gebieden concurreren soms drie verschillende uitgevers met elkaar, waardoor sommige huishoudens 3 tot 5 verschillende gidsen

Netsize (2006). Netsize Guide 2006. Netsize, S.A., Frankrijk, 2006. OECD (2004). Regulatory Reform in Germany. OECD Publications, Parijs.


106

BIJLAGE 3

-

-

per jaar ontvangen. DTAG verkoopt haar database met abonnee-informatie aan de andere aanbieders. Telefonische inlichtingendienst waar men nummerinformatie kan opvragen van abonnees in zowel het aangewezen gebied als in het buitenland. DTAG ontvangt hiervoor geen vergoeding. De operators zijn verplicht om abonnee-informatie te verstrekken aan alle UD-aanbieders, op non-discriminatoire en cost-based gronden. DTAG brengt de andere aanbieders van telefonische inlichtingen 0,15 euro in rekening elke keer dat zij de database van DTAG raadplegen. Met een marktaandeel van 80 % is DTAG de dominante speler in de markt; Nationale voorziening van publieke telefoons, die toegankelijk zijn voor iedereen. In de telefoons moet een uitgebreide telefonische inlichtingendienst te bereiken zijn. Tevens dienen de noodoproepen gratis gebeld te kunnen worden.

De UD in Duitsland bevat min of meer hetzelfde als in de EU richtlijn staat. Het enige verschil is volgens de contactpersoon dat de telefoongids volgens de EU richtlijn zowel elektronisch als in gedrukte vorm mag worden aangeboden, terwijl in de Duitse wet staat dat deze op papier dient te worden aangeboden.

III.3 Belangen specifieke groepen In Duitsland gelden geen speciale regels voor gehandicapten, ouderen en lage inkomensgroepen. Er is momenteel wel een nieuwe wet in voorbereiding, die de toegang voor gehandicapten vereenvoudigt.

III.4 Financiering Ten aanzien van het aanwijzen van de UD-aanbieder is de situatie in Duitsland tamelijk bijzonder. De regulator dwingt Deutsche Telekom niet om de UD te verzorgen, dat doet Deutsche Telekom op vrijwillige basis en ontvangt hiervoor geen compensatie. De richtlijn van de Europese Commissie schrijft voor dat onderzoek moet worden gedaan of het aanbieden van de UD leidt tot een last voor de aanbieder. Indien dit het geval is, moet onderzocht worden of een UDfonds in het leven moet worden geroepen. Aangezien Deutsche Telekom de UD op vrijwillige basis aanbiedt, is er geen noodzaak voor een fonds. Ook hoeft daarom niet bepaald te worden of de kosten een oneerlijke last voor de Deutsche Telekom vormen. Mocht Deutsche Telekom besluiten de diensten niet langer aan te willen bieden, dan dient zij dit een jaar van tevoren te melden aan RegTP. Aanvankelijk wordt gezocht naar een vrijwillige aanbieder van de dienst, die daarvoor geen compensatie ontvangt. Mocht op deze manier geen aanbieder worden gevonden, dan kan RegTP ertoe overgaan de UD aan te besteden. De compensatie die de winnaar van een aanbesteding ontvangt, wordt opgebracht door alle operators met een marktaandeel van tenminste 4 % in de aanbestede dienst. Wanneer geen enkel bedrijf bereid is de UD aan te bieden, dan kan RegTP de verplichting daartoe opleggen aan de regionaal dominante speler.



107

Volgens de overheid is het aannemelijk dat de diensten ook in de toekomst op een marktconforme basis zullen worden aangeboden. De maatregelen die de wet voorschrijft bij gebrek aan een aanbieder zullen dan ook waarschijnlijk niet nodig zijn. 86 Mogelijk heeft de beperkte omvang van de UD te maken met het feit dat Deutsche Telekom op vrijwillige basis de UD aanbiedt en de regulator hierdoor minder snel geneigd is het bedrijf extra diensten te laten aanbieden

III.5 Gebruik Hier is geen informatie over beschikbaar.

III.6 Effectiviteit Volgens de regulator is de UD effectief. Er zijn soms kleine problemen, zoals met het aansluiten van klanten in afgelegen gebieden. In het verleden vormde de daling van het gebruik van openbare betaaltelefoons, als gevolg van de opkomst van de mobiele telefoon, een probleem. De kosten van de telefoons konden hierdoor in bepaalde gevallen niet meer gedekt worden door de inkomsten. Daarom is onderzoek uitgevoerd naar een goedkoper type telefoon; hiermee wordt 90 % van de kosten bespaard, waardoor de exploitatie van de telefoons rendabeler werd.

III.7 Toekomstige veranderingen ten aanzien van de UD Eventuele veranderingen zijn binnen RegTP momenteel onderwerp van gesprek. Het ministerie gaat over de scope van het UD-pakket. Aangezien Duitsland zich daarbij doorgaans aansluit bij de Europese eisen wordt verwacht dat dat deze keer ook weer het geval zal zijn. De Association of Telecommunications and Value-Added Service Providers (VATM), een organisatie van marktpartijen (exclusief Deutsche Telekom), is het met de Europese Commissie eens dat de scope van UD op dit moment niet uitgebreid moet worden met mobiele telefonie en breedband internet. 87 Ook Deutsche Telekom laat weten niets in een dergelijke uitbreiding te zien. 88

III.8 Noodzaak RegTP geeft aan dat een wettelijke garantie nodig blijft. Het aansluiten van klanten in landelijke gebieden bijvoorbeeld, waarbij de baten de kosten nooit zullen dekken, zal in een concurrerende markt anders niet tot stand komen.

86 87 88

Ibdem. VATM (2005). VATM Comments on the Review of the Scope of Universal Service. Deutsche Telekom (2005). EU Commission Consultation. On the Review of the Universal Service in accordance with Art. 15 of Directive 2002/22/EC. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

108

BIJLAGE 3

III.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD RegTP kan hier geen antwoord op geven. Zou er onderscheid gemaakt moeten worden tussen de toegang tot diensten en tot de diensten zelf? Anders gezegd: Zou in de UD-verplichting alleen de toegang tot het communicatienetwerk worden geregeld en niet tot telecommunicatiediensten? RegTP heeft nog geen definitieve beslissing genomen. In de komende jaren verwacht men echter vooral problemen op het gebied van de toegang. Problemen worden nauwelijks verwacht ten aanzien van de diensten, zodat minder regulering hieromtrent nodig zal zijn. De VATM vindt dat de UD niet gebonden moet zijn aan technologieën. Zou in de UD-verplichting de toegang vanaf elke locatie moeten worden opgenomen? RegTP heeft hier nog niet goed over nagedacht, en is in eerste instantie enigszins terughoudend. In afgelegen gebieden zou dit wel eens heel duur kunnen uitpakken. De VATM is het eens met de Europese Commissie dat het momenteel niet nodig is om de toegang vanaf een vaste locatie uit te breiden naar toegang vanaf elke locatie. Deutsche Telekom neemt dezelfde positie in, omdat dit veel verder gaat dan de doelen die met de UD worden nagestreefd. Is de opname van openbare telefooncellen in de UD-verplichting in deze tijd nog gepast/zinvol? RegTP is van mening dat de telefooncellen onderdeel moeten blijven uitmaken van de UD-verplichting. Vooral om de mensen in staat te stellen noodoproepen te doen. Vanwege de brede toegang tot en betaalbaarheid van mobiele communicatie, is de vraag naar openbare betaaltelefoons sterk gedaald. Vanwege de beschikbaarheid van mobiele communicatie en de betaalbaarheid van de geleverde diensten is Deutsche Telekom van mening dat openbare betaaltelefoons uit de UD kunnen worden gehaald. Hoe lang dienen telefoonboeken en telefonische inlichtingendiensten nog te worden opgenomen in de UD? RegTP geeft aan dat de telefoongids opgenomen dient te blijven, omdat dan altijd één database aanwezig zal zijn met alle nummerinformatie. Inlichtingendiensten hoeven wat RegTP betreft niet langer opgenomen te worden, deze kunnen door de markt worden aangeboden. Volgens Deutsche Telekom en de VATM zorgt de bestaande concurrentie in veel van de lidstaten ervoor dat de beschikbaarheid van telefoonboeken en inlichtingendiensten goed is. Er is in hun opinie dus geen noodzaak om dit in de UD-verplichting op te nemen. Ook hoeft de scope niet te worden gewijzigd, omdat in elk van de lidstaten telefoonboeken en inlichtingendiensten beschikbaar zijn.



109

Is het nodig om voorzieningen voor gehandicapten binnen de EU te harmoniseren middels de UD-verplichting? RegTP kan hier weinig over zeggen. Harmonisatie leidt mogelijk tot lagere kosten voor de speciale diensten en apparatuur. Deutsche Telekom merkt hierover op dat de huidige voorzieningen al zeer effectief zijn gebleken. Verdere harmonisering zou leiden tot een extra administratieve last en het bedrijf wijst dit dan ook af. Streeft u financiering van de UD via de belastingen na? RegTP kan hier niets over zeggen. De VATM vindt dat de UD uit publieke middelen (bijvoorbeeld belastingen) moet worden betaald, omdat de UD in het algemeen belang is. Bovendien legt de overheid de UD-verplichting aan bepaalde operators op en is de overheid daarom ook zelf verantwoordelijk voor de financiering. Deutsche Telekom merkt op dat financiering door de sector leidt tot verstoringen in de markt. Ook het bedrijf is van mening dat in een geliberaliseerde markt de kosten van sociale doelen dienen te worden gefinancierd door de samenleving. Deutsche Telekom ondersteunt dan ook een systeem waarbij de UD worden gefinancierd via de belastingen.


110

BIJLAGE 3

IV. Frankrijk De Europese wens om tot een grote interne telecommarkt te komen, leidde er in 1990 toe dat de Franse overheid de status van de telecom operator wijzigde. De Ministry of Post and Telecommunications’ General Telecommunications Division (DGT) werd getransformeerd in een ‘public industrial and commercial establishment’ (EPIC), welke de naam France Telecom aannam. France Telecom was verantwoordelijk voor het gehele vaste telefoonnetwerk; de prijzen werden door de overheid bepaald. Tegelijkertijd traden er nieuwe regels in werking ten aanzien van onder andere de ontwikkeling van netwerken en het aanbieden van diensten. Vervolgens werd in 1996 een aantal Europese richtlijnen omgezet in wetgeving. Twee nieuwe wetten (acts) werden aangenomen. De eerste zorgde ervoor dat France Telecom kon worden omgezet in een ‘public limited company’. De tweede maakte de volledige deregulering van de sector mogelijk per 1 januari 1998 en wees de taak van regulator toe aan een onafhankelijke instelling, te weten de Autorité de Régulation Des Télécommunications Électroniques et des Postes (ARCEP), ofwel de Telecommunications Regulatory Authority (ART). Dalende netwerkkosten en technologische vooruitgang luidden het einde in van het monopolie van France Telecom. Nieuwe operators betraden de markt, wat leidde tot een snelle ontwikkeling van en een grotere vraag naar nieuwe diensten en lagere tarieven. Naast France Telecom zijn Tele2 en Cegetel de belangrijkste spelers op de Franse markt voor vaste telefonie. France Telecom en Cegetel zijn via hun dochters (respectievelijk Orange en SFR) ook actief op de mobiele markt. Een derde grote speler op de mobiele markt is Bouyges. De penetratiegraad van mobiele telefonie bedroeg in 2005 76,4 %. 89 Met betrekking tot de aanbesteding van de UD, dienen de EU-lidstaten ervoor te zorgen dat het aanbestedingsmechanisme efficiënt, objectief, transparant en niet-discriminatoir is en dat bovendien geen enkele partij op voorhand wordt uitgesloten. Momenteel is dat laatste niet het geval. Doordat de UD landelijk dient te worden aangeboden, komt alleen France Telecom in aanmerking. Teneinde de concurrentie te bevorderen wil de Europese Commissie dat Frankrijk de UDvoorziening opsplitst in regio’s, zodat de concurrenten van France Telecom in kleinere geografische gebieden mee kunnen dingen naar het aanbieden van de UD. Midden 2005 heeft de Europese Commissie Frankrijk al gewaarschuwd dat haar telecomwet moet worden aangepast. De minister verantwoordelijk voor elektronische communicatie wijst de UD-aanbieder(s) aan. Elk van de drie componenten wordt openbaar aanbesteed. In artikel L.35-2 van de ‘Post and Electronic Communications Code’ staat dat in principe iedere operator die bereid is een component landelijk aan te bieden en daartoe ook in staat is, aangewezen kan worden als aanbieder van de desbetreffende component. Na publieke consultatie vindt aanwijzing door het ministerie plaats. In maart 2005 is France Telecom aangewezen als de aanbieder van alle UD-componen-

89

Netsize (2006). Netsize Guide 2006. Netsize, S.A., Frankrijk, 2006. Dit getal verschilt van de voor tabel 5.21 gebruikte OECD cijfers die dateren uit 2004.



111

ten. 90 Met betrekking tot de telefoniediensten en publieke betaaltelefoons voor 4 jaar en voor de telefoongidsen en telefonische inlichtingendiensten voor 2 jaar. 91

IV.1 Regelgeving Artikel 35 van de Franse telecomwet uit 1996 gaat in op de publieke telecomdiensten. Hieronder vallen: -

Verplichte diensten; Doelen die in het publieke belang zijn; Universele diensten.

Artikelen 35-1, 35-2, 35-4 hebben betrekking op de omvang van de UD en de financiering. In decree 97-475 van 13 mei 1997 staat beschreven hoe de kosten van de UD-componenten bepaald dienen te worden (artikelen R.20-31 tot R.20-44). De richtlijn van 7 maart 2002 aangaande de UD werd in 2004 omgezet in de Telecomwet. Aangezien de richtlijnen al per 24 juli 2003 in wetgeving omgezet hadden moeten zijn, moesten het ministerie van Industrie en ART regels opstellen om de periode tot 2004 te overbruggen. 92

IV.2 Omvang Onder de verplichte diensten vallen onder andere (hiervoor gelden commerciële prijzen): -

Toegang tot een ISDN-netwerk; Huurlijnen Packet data switching; Advanced voice telephony; Telex.

Onder de doelen in het publieke belang vallen: -

Regels met betrekking tot defensie en publieke veiligheid; Hoger onderwijs en trainingen op het gebied van telecommunicatie; R&D.

Onder de UD valt het volgende (artikel 35-1): 93 -

90 91 92 93

Installatie van een vaste lijn voor iedereen die hier een verzoek toe doet, alsmede de voorziening van een kwalitatief goede telefoondienst over deze lijn, tegen een betaalbare

ARCEP (2004). Annual Report 2004. France Telecom (2005). Universal Service: Is France still an exception? WIK International Conference, Berlin, 27-28 juni 2005. ARCEP (2004). Annual Report 2004. Ibidem. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

112

BIJLAGE 3

-

-

prijs. Mensen die gebruik maken van de ‘minimum income allocation’ (RMI), de ‘disabled adults’ allocation (AAH) of de ‘special solidarity allocation’ (AAS) krijgen korting op hun telefoonrekening. Deze component bevat ook functionele internettoegang en gratis toegang tot de noodlijnen (Component 1). Het gratis verspreiden van een gedrukte telefoongids aan alle abonnees. Het verzorgen van een telefonische inlichtingendienst en een elektronische telefoongids (Minitel of internet) (Component 2). De installatie van publieke telefoons. 94 Voor deze telefoons moet men voorzien in een kwalitatief goede en redelijk geprijsde telefoondienst (Component 3). Ieder dorp moet tenminste één openbare betaaltelefoon hebben. Steden met een bevolkingsomvang tussen de 1.000 en 10.000 moeten per 1.500 inwoners één publieke telefoon beschikbaar stellen.

Voor elk van deze drie componenten zijn speciale voorzieningen voor gehandicapten beschikbaar (mits de benodigde technologieën beschikbaar zijn en tegen redelijke kosten kunnen worden geïmplementeerd), waardoor zij gelijke toegang tot de diensten hebben als de andere gebruikers. Ten aanzien van de UD worden de volgende eisen gesteld aan de aanbieder(s): -

-

-

Voor de UD gelden kwaliteitseisen, waaraan de UD-aanbieder moet voldoen. De UDaanbieder dient informatie over de in de EU-richtlijn voorkomende Quality of Service indicators te publiceren. De UD-aanbieder dient een catalogus samen te stellen met daarin de prijzen van de diensten in de UD. De tarieven dienen ten minste acht dagen voordat zij ingaan te worden gecommuniceerd met het ministerie en de ART. De UD-aanbieder dient de consument op de hoogte te stellen van de universele diensten, inclusief de tarieven en eventuele toekomstige veranderingen. De UD-items dienen apart te worden vermeld in contracten en op rekeningen.

De UD bevat niet meer dan voorgeschreven op EU-niveau.

IV.3 Belangen specifieke groepen Zoals in de voorgaande paragraaf werd beschreven ontvangen bepaalde groepen, waaronder gehandicapten en mensen met een laag inkomen, korting op hun telefoonrekening. Daarnaast kunnen schulden worden kwijtgescholden (voor zover de schuld betrekking heeft op het abonnement of nationale telefoongesprekken, uitgezonderd mobiele telefoons en telefoontjes naar speciale diensten) na advies van een locale commissie.

94

In de markt voor openbare betaaltelefoons kan onderscheid worden gemaakt tussen een tweetal producten. Ten eerste zijn er de publieke betaaltelefoons die zich op publieke locaties bevinden (op straat). Daarnaast zijn er betaaltelefoons die zich op privaat terrein bevinden, zoals in stations of winkelcentra. In het laatste geval deelt de operator de opbrengst met de eigenaar van het terrein. Hoewel operators veelal over beide typen telefoons beschikken, heeft de UD alleen betrekking op de openbare betaaltelefoons.



113

IV.4 Financiering De kosten van de UD worden gefinancierd door alle aanbieders (inclusief de aanbieder van de UD zelf) van elektronische communicatienetwerken -en diensten. De wet zegt dat wanneer de kosten van de UD een oneerlijke last vormen voor een aanbieder, de aanbieder gecompenseerd dient te worden. In Frankrijk vond men dat dit het geval was en is een fonds in het leven geroepen. De ART evalueert de kosten van de UD. Alle aanbieders van elektronische communicatiediensten (inclusief de UD-aanbieders zelf) met een omzet groter dan 5 miljoen euro dragen bij aan het fonds. De bijdrage is afhankelijk van hun omzet op telecomdiensten (bij de bepaling van de omzet worden enkele diensten buiten beschouwing gelaten). De ART is verantwoordelijk voor het bepalen van de hoogte van de contributies die de overige operators moeten bijdragen. Het fonds wordt beheerd door ‘Caisse des Dépôts et Consignations’. De EU richtlijn stelt dat eventuele baten voortvloeiend uit het aanbieden van de UD ook in ogenschouw genomen moeten worden. Deze baten zijn: naamsbekendheid/imago, ‘natuurlijke’ afzetmarkt (ubiquity), het feit dat gebruikers van de UD in de toekomst mogelijk wel winstgevend zijn (life cycle) en marktinformatie (toegang tot data). De totale kosten van de UD werden voor 2005 ingeschat op circa 125 miljoen euro (na aftrek van de baten, die circa 96 miljoen bedroegen). Deze kosten bestaan uit de kosten van geographical averaging (eenheidstarief waardoor in sommige landelijke gebieden de kosten niet worden gedekt) 95, de openbare betaaltelefoons, de sociale tarieven, de telefoongidsen en telefonische inlichtingendiensten. De prijs die de UD-aanbieder mag vragen voor de diensten dient transparant, niet-discriminatoir en cost-based te zijn. Prijsdiscriminatie op basis van geografische locatie is dan ook niet toegestaan. Met de publicatie van Decree 2005-75 werd ART verantwoordelijk voor de UD-tarieven. Wanneer de UD-aanbieder de tarieven wil wijzigen, dient hij hiertoe een voorstel in bij ART en voorziet de regulator van alle informatie benodigd om de wijziging te kunnen beoordelen. 96

IV.5 Gebruik In 2005 maakten naar verwachting circa 707.000 consumenten gebruik van de mogelijkheid tot het verkrijgen van korting op de telefoonrekening. 97

IV.6 Effectiviteit Hier is geen informatie over beschikbaar.

95 96 97

De grote spreiding van de bevolking over het land zorgt voor hoge kosten ten aanzien van de UD, vanwege geografische balancering. ARCEP (2004). Annual Report 2004. Ibidem. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

114

IV.7

BIJLAGE 3


De ART is niet voornemens op korte termijn veranderingen voor te stellen. France Telecom is van mening dat er momenteel geen redenen zijn om mobiele telefonie en breedband internet op te nemen in de UD. 98

IV.8 Noodzaak De ART acht een wettelijke garantie noodzakelijk. Wanneer die garantie zou worden opgeheven, zou het kunnen lijken alsof men de UD afserveert.

IV.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD VoIP zal er volgens de ART mogelijk voor zorgen dat het vaste net minder gebruikt wordt. Tegelijkertijd stijgen de kosten van het netwerk. Als deze kosten niet kunnen worden gecompenseerd door nieuwe diensten, dan wordt vaste telefonie onrendabel. Zou er onderscheid gemaakt moeten worden tussen de toegang tot diensten en tot de diensten zelf? Anders gezegd: Zou in de UD-verplichting alleen de toegang tot het communicatienetwerk worden geregeld en niet tot telecommunicatiediensten? De ART vindt van niet; de UD biedt toegang tot telefonie over een vaste lijn. Het bevat zowel de toegang tot de infrastructuur als de toegang tot de diensten. Zou in de UD-verplichting de toegang vanaf elke locatie moeten worden opgenomen? De ART is van mening dat toegang vanaf elke locatie mogelijk moet zijn. Is de opname van openbare telefooncellen in de UD-verplichting in deze tijd nog gepast/zinvol? Openbare telefoons moeten opgenomen blijven in de UD-verplichting. Zij zijn vooral nodig in gebieden waar de bevolkingsdichtheid laag is. Hoe lang dienen telefoonboeken en telefonische inlichtingendiensten nog te worden opgenomen in de UD? Hier kan de geïnterviewde weinig over zeggen. Is het nodig om voorzieningen voor gehandicapten binnen de EU te harmoniseren middels de UD-verplichting? In de ogen van de geïnterviewde dient de richtlijn aangepast te worden, zodat gehandicapten betere voorzieningen krijgen. Streeft u financiering van de UD via de belastingen na? De ART kan hier geen duidelijk antwoord op geven.

98

France Telecom (2005). Universal Service: Is France still an exception? WIK International Conference, Berlin, 27-28 juni 2005.



115

V. Verenigd Koninkrijk Met de privatisering van British Telecom in 1984 werd in het Verenigd Koninkrijk een eerste stap gezet naar een concurrerende telecommarkt. De staat heeft geen belang meer in het bedrijf en beschikt sinds enkele jaren ook niet meer over een ‘gouden aandeel’ in het bedrijf. In 1990 werd de markt geopend, waarna een aantal nieuwe operators vergunningen kregen. Hiermee kwam er een eind aan het duopolie van British Telecom en Mercury, die in de tachtiger jaren de enige waren die vaste telecomnetwerken mochten aanbieden (‘provide fixed line telecom networks’). In 2005 telde het Verenigd Koninkrijk 33,5 miljoen vaste telefoonaansluitingen. Een daling ten opzichte van het jaar daarvoor. Als mogelijke oorzaak voor de afname wordt de ontwikkeling van kabel- en breedbandinternet genoemd door de Office of Communications (Ofcom). Ofcom is sinds het eind van 2003 de regulator van de gehele communicatiesector. Ofcom nam destijds de verantwoordelijkheden over van vijf bestaande regulerende instanties. 99 De overheid promoot de ontwikkeling van breedbanddiensten in het Verenigd Koninkrijk. De grootste aanbieder van vaste telefonie is British Telecom (BT). De grootste mobiele aanbieders zijn Orange, Vodafone, T-Mobile, O2 (voorheen BT Cellnet) en het kleinere 3. De markt voor mobiele telefonie in het Verenigd Koninkrijk behoort tot de meest concurrerende markten ter wereld. De penetratiegraad voor mobiele telefonie bedraagt 114,2 % en is daarmee bijna twee keer zo hoog als die voor vaste telefonie. 100 Een nieuwe trend in de markt is het samengaan van vaste en mobiele telefoondiensten. In maart 2002 werd overeenstemming bereikt over vier nieuwe EU-richtlijnen, waarvan er één betrekking had op de UD. Deze richtlijnen werden op 25 juli 2003 geïmplementeerd. De UD wordt in het Verenigd Koninkrijk geleverd door British Telecom (BT), behalve in Hull waar de dienst wordt verzorgd door Kingston Communications. 101 Beide bedrijven zijn aangewezen door de regulator. Hoewel de EU-richtlijn ten aanzien van de UD enige wijzigingen in de wetgeving behoefde, leidde de invoering niet tot significante veranderingen.

V.1 Regelgeving De richtlijn van de Europese Commissie is onder gebracht in de ‘Communications Act’; deze wet vormt het raamwerk voor de UD. In de ‘Universal Service Order’ bepaalt de ‘Secretary of State for Trade and Industry’ welke diensten in het Verenigd Koninkrijk moeten worden aangeboden. Ofcom detailleert de voorwaarden waaronder de diensten moeten worden aangeboden. De Order wordt vervolgens door Ofcom geïmplementeerd door specifieke voorwaarden te stellen aan de UD-aanbieders. 99

100 101

Dit waren de Broadcasting Standards Commission, de Independent Television Commission, Oftel, de Radio Authority en de Radiocommunications Agency. Oftel was tot op dat moment de regulerende instantie van de telecomsector. Netsize (2006). Netsize Guide 2006. Netsize, S.A., Frankrijk, 2006. Dit getal verschilt van de voor tabel 5.21 gebruikte OECD cijfers die dateren uit 2004. Dit heeft een historische reden. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

116

BIJLAGE 3

V.2 Omvang BT en Kingston dienen als aanbieders van de UD: 102 -

-

-

-

102 103 104

105 106

Te voorzien in een aansluiting op het vaste net tegen een uniforme prijs van GBP 74,99 103 (wanneer daar een redelijk verzoek toe gedaan wordt) die bovendien functionele internettoegang mogelijk maakt. Deze verplichting is vooral waardevol voor consumenten in afgelegen landelijke gebieden, die vanwege de hoge kosten niet door de markt worden bediend. Wanneer de installatie van een nieuwe lijn minder dan 3.400 pond kost, dan betaalt de consument een vast bedrag. Kost de nieuwe lijn meer, dan betaalt de consument naast het vaste bedrag ook de meerkosten. Regels met betrekking tot functionele internettoegang stammen uit 2003; gebruikers dienen een snelheid van 28,8 kbyte/s te mogen verwachten. Uit een review van de UD-verplichting bleek deze snelheid te voldoen. Functionele internettoegang en de bijbehorende snelheid zijn niet op EUniveau gedefinieerd. Te voorzien in ten minste één regeling voor consumenten met ‘special needs’, die moeite hebben met het bekostigen van telefoondiensten 104en tevens te voorzien in een ‘relay service’ voor text phone gebruikers (teksttelefonie). De dienst wordt geleverd door RNID Typetalk; Het verzamelen en verspreiden van nummerinformatie, alsmede het voorzien in een telefoongids en telefonische inlichtingendiensten. In het Verenigd Koninkrijk is de markt voor telefonische inlichtingen in 2003 geliberaliseerd. Sindsdien is er een concurrerende markt ontstaan met circa 120 spelers. De grotere keus en het toegenomen dienstenaanbod wordt door de consument gewaardeerd. De Europese Commissie is desondanks van mening dat een uitgebreide telefoongids en/of een inlichtingendienst niet voorhanden is. 105 Dit heeft te maken met het feit dat slechts circa 5 % van de mobiele nummers voorkomen in de databases. Aan dit lage percentage liggen volgens de Department for Trade en Industry twee redenen ten grondslag. Ten eerste dienen mobiele bellers zelf aan te geven dat zij opgenomen willen worden in de database. Veel mobiele bellers zijn hiervan niet op de hoogte. De Europese Commissie wil dan ook dat de operators hun klanten actiever op deze mogelijkheid wijzen. Ten tweede kan het lage aantal mobiele nummers in de databases veroorzaakt worden doordat men de mobiele telefoon – meer dan de vaste telefoon – als iets persoonlijks beschouwt, waardoor men minder geneigd is het mobiele nummer op te laten nemen in een publieke database. Te voorzien in redelijke dekking van telefooncellen. Volgens Ofcom kan de redelijkheid van de dekking het best op locaal niveau bepaald worden. Het gebruik van telefooncellen daalt de laatste jaren sterk. De inkomsten uit deze telefoons zijn voor BT tussen 2000 en 2006 gehalveerd. Over het geheel genomen maakte het bedrijf in 2005 nog wel winst op deze telefoons, maar 60 % van de telefoons maakt verlies. 106 Daarom heeft zij OECD (2006). Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment. GBP staat voor United Kingdom Pounds. GPB 1 = 1.48204 EUR. BT en Kingston zijn verplicht speciale diensten aan te bieden aan consumenten met een handicap, waaronder text relay service (wat stemgeluid in tekst omzet) voor dove of slechthorende mensen en speciale rekeningen voor blinde of slechtziende mensen en een voorkeurssysteem bij technische storingen. Commission of the European Communities (2006). European Electronic Communications Regulation and Markets 2005 (11th report). Brussels, 2006. Ofcom (2006). Review of the Universal Service Obligation.



117

een programma gelanceerd om het aantal telefoons terug te brengen. De laatste publieke telefoon in een gebied (met een straal van 400 meter) mag echter niet verwijderd worden wanneer een aangewezen locaal bestuursorgaan (council) bezwaar maakt (‘the local veto’). In het Verenigd Koninkrijk bevinden zich circa 67.000 publieke betaaltelefoons, waarvan er 64.500 in handen zijn van BT. Mensen die zelf geen telefoon hebben zijn erg afhankelijk van deze telefoons. Voor anderen zijn ze handig wanneer hun mobiele telefoon niet werkt. Circa 7 % van de volwassenen in het VK maakt regelmatig gebruik van openbare betaaltelefoons; 33 % maakt er van tijd tot tijd gebruik van. De telefoons zijn het meest populair onder: jongeren, mensen met een laag inkomen, mensen met een mobiele telefoon maar zonder vaste telefoon en mensen zonder eigen telefoon. De telefoons zijn vooral van belang in gebieden zonder mobiele dekking en in gebieden met veel mensen met een achterstand (‘disadvantaged’). 107 Ofcom heeft BT opgedragen om 75 % van de telefooncellen toegankelijk te maken voor rolstoelen (Kingston hoeft slechts een percentage van 50 te halen). Circa 20 % van de telefooncellen is van de Kserie, ook wel bekend als de rode telefooncel. Deze cellen kunnen niet toegankelijk worden gemaakt en vaak ook niet worden vervangen door moderner exemplaren, omdat ze op de lijst van Engels erfgoed staan. De overige telefooncellen zijn wel toegankelijk voor mensen in een rolstoel. Wel beschikken bijna alle telefooncellen over speciale voorzieningen voor slechthorenden. 108 Naast BT zijn NWP Spectrum en Interphone Public Networks actief op de markt.

V.3 Belangen specifieke groepen BT en Kingston dienen in het kader van de UD-verplichting te zorgen voor betaalbare telecomdiensten. Dit wordt vorm gegeven door middel van speciale tariefsystemen gericht op personen met een laag inkomen. BT’s bestaande systemen zijn het Light User Scheme (LUS) en InContact 109; 60 % van de gebruikers betreffen huishoudens met een laag inkomen. Kingston heeft Basic Contact en Basic Call. 110 BT heeft aan Ofcom een alternatief systeem voorgesteld dat directer gericht is op huishoudens met een laag inkomen en dat de andere systemen van BT op termijn moet gaan vervangen. Daarnaast heeft Ofcom dit jaar zelf de UD-verplichting geëvalueerd, onder andere om een goede balans te vinden tussen de behoeften van kwetsbare groepen en de veranderende commerciële condities. Het nieuwe systeem zal vanaf begin 2007 beschikbaar zijn voor consumenten met inkomenssteun (‘income support’), ‘income-based job seeker allowance’ en gepensioneerden (‘pension credit’).

107 108 109

110

Ofcom (2006). Removing Public Call Boxes: a guide to the rules. British Telecom (2005). BT’s response to Ofcom’s further consultation “Review of the Universal Service Obligation” Onder InContact vallen: de Lifeline service, Limited paid calls en Soft disconnection. De Lifeline service is een abonnement waarmee tegen een laag bedrag alleen inkomende telefoontjes kunnen worden beantwoord en uitgaande telefoontjes naar de hulpdiensten mogelijk zijn. Limited paid calls is wat uitgebreider; hierbij betaalt de klant vooraf een bepaald bedrag (prepaid) en kan tegen dat bedrag uitgaande gesprekken voeren. Is het bedrag verbeld dan is dat niet meer mogelijk. Soft disconnection houdt in dat de klant niet meteen wordt afgesloten wanneer hij de rekeningen niet betaalt, maar dat de klant alleen geen uitgaande gesprekken meer kan voeren. BT heeft de marketing van bepaalde systemen, zoals prepaid voor mensen met betalingsproblemen, uitgebreid. Dit blijkt consumenten te helpen, want het aantal afsluitingen is sindsdien aan het dalen. Ofcom (2006). Review of the Universal Service Obligation. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

118

BIJLAGE 3

Daarnaast is er voor doven de text-relay service (zie voorgaande paragraaf).

V.4 Financiering In het Verenigd Koninkrijk bestaat geen UD-fonds; de UD wordt gefinancierd door de aanbieders BT en Kingston. Als de kosten een oneerlijke last worden voor de aanbieders, dan is het onder de Communications Act en de EU-richtlijn wel mogelijk dat een fonds in het leven wordt geroepen. De regulator, het Office of Communications (Ofcom) gebruikt een variant van de lange-termijn vermijdingskosten methode om de netto kosten van de UD voor de aanbieders ervan te berekenen. Dit komt overeen met het verschil tussen de toekomstige kosten die de aanbieder vermijdt door het niet aanbieden van de dienst en gemiste opbrengsten door het niet aanbieden van de dienst. De netto kosten worden verminderd met een inschatting van de indirecte voordelen die de aanbieder toekomen. Ofcom schat dat de kosten van de UD voor BT 57-74 miljoen pond bedragen en de baten 59-64 miljoen pond. Hieruit concludeerde Ofcom dat er geen sprake is van een onredelijke last voor BT. Sinds 2001 zijn de kosten van het bedienen van onrendabele klanten aanzienlijk gedaald, terwijl de kosten van onrendabele telefooncellen met ongeveer met een gelijk bedrag zijn gestegen. Baten van het aanbieden van de UD komen vooral uit het verbeteren van het eigen imago (‘brand image’) en de reclame op telefooncellen. De baten zijn de voorbije jaren redelijk constant gebleven. 111

V.5 Gebruik Het ‘Light User Scheme’ en ‘InContact’ worden respectievelijk door circa 1,1 miljoen en 55.000 huishoudens gebruikt. Het gebruik van Basic Contact en Basic Call is heel beperkt. 112 Het gebruik van openbare betaaltelefoons loopt ook in het Verenigd Koninkrijk terug (zie paragraaf V.2 onder het derde gedachtestreepje). Hoewel text-relay op oude technologie gebaseerd is en een bepaalde vertraging kent (door tussenkomst van een derde partij), wordt de dienst nog altijd redelijk goed gebruikt.

V.6 Effectiviteit Circa 60 % van de gebruikers van het Light User Scheme en InContact betreft huishoudens met een laag inkomen. Uit een onderzoek van Ofcom blijkt dat er in het Verenigd Koninkrijk nog steeds behoefte is aan openbare betaaltelefoons. Met name in rurale gebieden zonder mobiele dekking zijn deze tele111 112

Ofcom (2006). Review of the Universal Service Obligation. Ibidem.



119

foons wenselijk in geval van nood. Ondanks de beschikbaarheid van sociale abonnementen beschikt een deel van de bevolking niet over een vaste telefoon, laat staan een mobiele telefoon. Deze groep vertrouwt ook voor een deel op de betaaltelefoons. Het gaat hier om de meest kwetsbare groep uit de samenleving. Er is dan ook grote steun uit de samenleving en de politiek om de betaaltelefoons in de UD te houden, vooral in arme, landelijke gemeenschappen. Text-relay bereikt ook de mensen waarop de dienst zich richt.

V.7


Ofcom is het met de conclusie van de Europese Commissie eens dat mobiele telefonie niet opgenomen moet worden in de UD. Hiervoor geeft Ofcom de veelgehoorde reden dat de penetratiegraad van mobiele telefonie erg hoog is en er volop aanbieders zijn die de dienst tegen betaalbare tarieven aanbieden. Daarnaast zegt Ofcom dat het voor de operators een zeer kostbare aangelegenheid wordt om van hen volledige dekking (ook in afgelegen rurale gebieden) te eisen. 113 Ook breedband hoeft wat Ofcom betreft niet opgenomen te worden in de UD, omdat de markt nog steeds in ontwikkeling is en de overheid bovendien een technologieneutrale aanpak nastreeft, waarbij de markt bepaalt welke technologieën in verschillende omstandigheden het meest geschikt zijn. Het opleggen van een technologie door de overheid leidt tot minder concurrentie en minder keuze voor de consument. De dochterbedrijven van France Telecom (Orange, Wanadoo en Equant) die actief zijn op de Engelse markt zien eveneens niets in de uitbreiding van de UD met breedband. 114 Een studie over ‘video-relay’ en ‘captioned telephony’ wordt uitgevoerd door City University in opdracht van Ofcom. BT is van mening dat video-relay niet opgenomen moet worden in de UD, maar dat een dergelijke dienst op commerciële wijze moet worden aangeboden. 115 Ofcom heeft ook andere veranderingen voorgesteld met betrekking tot diensten voor gehandicapten, waaronder het verhogen van de toegang tot openbare telefoons en het versturen van rekeningen en contracten in verschillende formaten. 116

V.8 Noodzaak Het Department for Trade en Industry denkt dat het moeilijk is om de UD op een andere manier dan een wettelijke te regelen. Een deel van de diensten zal door de markt geleverd worden, maar niet alle diensten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan vaste aansluitingen in afgelegen gebieden, die voor operators nooit winstgevend zullen zijn. Zonder wettelijke basis zal dan ook niet hetzelfde 113 114 115 116

Ofcom (2005). Commission communication: On the review of the scope of Universal Service in accordance with Article 15 of Directive 2002/22/EC. France Telecom (2005). France Telecom companies in the UK submission: Ofcom Strategic Review of Telecommunications – Phase 2. British Telecom (2005). BT’s response to Ofcom’s further consultation “Review of the Universal Service Obligation”. Ofcom (2006). Review of the Universal Service Obligation. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

120

BIJLAGE 3

niveau van zekerheid geleverd kunnen worden. Het Department denkt dan ook dat een wettelijke basis het beste is.

V.9 Gevolgen van nieuwe netwerkdiensten voor UD Nieuwe technologieën en diensten kunnen de huidige minder noodzakelijk maken. Mobiele telefonie en VoIP zullen echter geen revolutie teweegbrengen. Er zal eerder sprake zijn van een evolutie, waarbij de veranderingen geleidelijk plaatsvinden. Dit moet ook wel, omdat bepaalde consumenten, zoals gehandicapten, zich langzaam aan nieuwe technologieën aanpassen. Zou er onderscheid gemaakt moeten worden tussen de toegang tot diensten en tot de diensten zelf? Anders gezegd: Zou in de UD-verplichting alleen de toegang tot het communicatienetwerk worden geregeld en niet tot telecommunicatiediensten? Ofcom is van mening dat er redenen zijn om de toegang tot het netwerk te scheiden van het aanbod van diensten, omdat de diensten in de toekomst in een concurrerende markt aangeboden zullen worden tegen een betaalbare prijs. Hierbij plaatst men echter twee kanttekeningen: -

-

het is misschien voorbarig om te veronderstellen dat het aanbod van diensten ook automatisch betekent dat deze in zodanige mate beschikbaar en betaalbaar zijn als geëist wordt door de UD-verplichting; bij het bepalen of de diensten betaalbaar zijn, dient ook te worden gekeken naar de kosten van de apparaten die nodig zijn om de diensten te kunnen ontvangen. Deze kosten kunnen een extra barrière vormen voor de kwetsbare consumenten.

Zou in de UD-verplichting de toegang vanaf elke locatie moeten worden opgenomen? In gevallen waarin de kosten van een vaste aansluiting hoger zijn dan die van een mobiele, kan overwogen worden om de UD via de mobiele telefoon aan te bieden (mits de kwaliteit niet achteruit gaat). Dit strookt met de richtlijn van de Europese Commissie, waarin men de intentie uit om te komen tot een technologieneutrale UD voor spraak- en small band datadiensten. Is de opname van openbare telefooncellen in de UD-verplichting in deze tijd nog gepast/zinvol? Ja, zie paragraaf over effectiviteit. Hoe lang dienen telefoonboeken en telefonische inlichtingendiensten nog te worden opgenomen in de UD? Ofcom is van mening dat het verzamelen en verspreiden van de data alsmede de toegang tot inlichtingendiensten onderdeel moet blijven van de UD. De diensten zelf kunnen volgens Ofcom uit de UD worden gehaald. De consument is tevreden over de diensten die momenteel in een concurrerende omgeving worden aangeboden, wat impliceert dat het aanbieden van de inlichtingendiensten aan de markt overgelaten kan worden.



121

Is het nodig om voorzieningen voor gehandicapten binnen de EU te harmoniseren middels de UD-verplichting? Ofcom vindt het prematuur om nu al verdere harmonisatie na te streven, omdat de snelheid waarin verschillende lidstaten omschakelen naar zogenaamde NGN’s sterk verschilt en de beschikbaarheid en keuze van diensten voor gehandicapten eveneens grote verschillen vertonen. Streeft u financiering van de UD via de belastingen na? Momenteel vindt financiering plaats via kruissubsidiëring. Ofcom concludeert in de Telecoms Review (2e fase) dat dit mechanisme op termijn vervangen dient te worden. Er zijn drie alternatieve financieringsopties voorgesteld: -

directe heffing op gebruikers van communicatiediensten; indirecte heffing op aanbieders van communicatiediensten; tussenkomst van de overheid door middel van belastingheffing.

Dit jaar zal een uitgebreide studie plaatsvinden naar de kosten en baten van elk van de drie opties.


Bodem in de belmarkt?

Recommend Documents