stec groep bv willemsplein 5 postbus 217 6800 ae arnhem tel 026 - 751 41 00
Gemeente Elburg De heren G. Steentjes en W. Pap Postbus 70 8080 AB Elburg
Datum Onze referentie Onderwerp
[email protected] www.stec.nl HR 10144762
: 14 april 2015 : 15.062/LE/BK : Ladder-advies bedrijventerrein doornspijk - De Glinde
Geachte heren Steentjes en Pap, beste Gerard en Warner,
De afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 4 februari uitspraak gedaan over het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde’. Het beroep is daarbij gegrond verklaard en het plandeel ‘bedrijventerrein’ vernietigd. Uw vraag en onze aanpak U hebt ons daarom gevraagd de uitspraak te analyseren, advies te geven of en hoe het bestemmingsplan alsnog conform de Ladder kan worden onderbouwd om te bezien of de ontwikkeling alsnog mogelijk is. Ook wilt u onze visie op mogelijke reparatie van de exploitatieovereenkomst en borging wat betreft lokale bedrijfsvestiging op bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde. In deze brief beantwoorden we uw vragen. U vindt hier achtereenvolgens: 1. Uitgangspunten. 2. Ladder voor duurzame verstedelijking. 3. Analyse uitspraak Raad van State: Ladder. 4. Analyse uitspraak Raad van State: borging. 5. Ons advies. 6. Tot slot.
1. Uitgangspunten Geraadpleegde stukken Hieronder een overzicht van de stukken die wij hebben geraadpleegd ten behoeve van ons advies: • Interne memo voor het portefeuillehouders overleg van 9 februari 2015. • Uitspraak van de Raad van State over bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde. • Verweerschrift van gemeente naar aanleiding van beroep van de heer Bos. • Brief aan belangstellenden voor bedrijventerrein t.b.v. vraaginventarisatie. • Verweerschrift ontwikkelaar Van den Berg naar aanleiding van beroep van de heer Bos. • Beeldkwaliteitsplan Bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde (vastgesteld). • Bestemmingsplan Bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde (vastgesteld) + bijlagen. • Beroep en zienswijze van de heer Bos. • Zienswijze van de heer en mevrouw Mulder. • Diverse nieuwsberichten van bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde. • Convenant vestigingscriteria Bedrijventerreinen Noord-Veluwe (juni 2014). • Reactienota structuurvisie bedrijventerreinen en werklocaties. • Structuurvisie bedrijventerreinen en werklocatie Provincie Gelderland (2010). • Regionaal Programma Bedrijventerreinen Noord-Veluwe 2011 - 2020. • Visie wonen en werken gemeente Elburg (2010). • Anterieure exploitatieovereenkomst De Glinde; • Structuurvisie gemeente Elburg (oktober 2012). Profiel De Glinde Het plangebied voor bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde ligt aan de zuidzijde van de kern Doornspijk aan weerszijden van de Zuiderzeestraatweg (N310). De kern Doornspijk is gelegen tussen Elburg en Nunspeet. Het plangebied wordt globaal begrensd door de Zuiderzeestraatweg West, de Lageweg, de grenzen van de kavels Zuiderzeestraatweg West 130 en 99 en watergang de Klarenbeek. De grens loopt verder ten zuiden van de kavel Zuiderzeestraatweg West 111. Het grootste deel van het plangebied ligt ten zuidoosten van de Zuiderzeestraatweg West, een klein deel ligt aan de noordwestkant hiervan. Het terrein richt zich op kleinschalige en lokale bedrijven. In het plangebied zijn al enkele bedrijven en (bedrijfs)woningen aanwezig die een gezamenlijke oppervlakte van circa 1,3 hectare hebben. Het overige deel van het plangebied bestaat grotendeels uit weilanden. Er wordt 2,7 hectare bruto nieuw bedrijventerrein mogelijk gemaakt (zo’n 2 hectare netto). Het terrein heeft daarmee in de toekomst een omvang van zo’n 4 hectare.
2
2. Ladder voor duurzame verstedelijking De Ladder voor duurzame verstedelijking is opgenomen in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van het Rijk en per 1 oktober 2012 als motiveringseis in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Overheden moeten op grond van het Bro alle nieuwe stedelijke ontwikkelingen motiveren aan de hand van de drie treden van de Ladder. De Ladder voor duurzame verstedelijking is verankerd in het Bro in de artikelen 1.1.1 en 3.1.6. De tekst uit het Bro luidt als volgt: ‘De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: 1. Er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. 2. Indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel 1, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. 3. Indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel 2, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.’ Relevante kernbegrippen zijn: Stedelijke ontwikkeling ‘Ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen’ (artikel 1.1.1 onder i, Bro). Bestaand stedelijk gebied ‘Bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur’ (artikel 1.1.1. onder h, Bro). Regio ‘De regio’ is niet nader gedefinieerd in het Bro. Het gaat hier naar onze mening – gebaseerd op de handreiking van het rijk en tientallen Raad van State-uitspraken – om de marktregio, die bepaald wordt door de relevante reikwijdte c.q. het verzorgingsgebied van de beoogde functie. Waar ligt kortom het zwaartepunt van de markt c.q. welke bedrijven trekt u?
D O E L E N , CO N T E X T E N S T A N D V A N Z A K E N V A N L A D D E R : •
De introductie van de Ladder heeft als doel om zorgvuldig ruimtegebruik te bevorderen en besluitvorming bij alle ruimtelijke besluiten transparant te maken. De Ladder is voor het rijk grotendeels synoniem voor goede ruimtelijke ordening.
3
•
•
•
•
•
•
De Ladder is sinds oktober 2012 verplicht. Het rijk heeft niet erg actief gecommuniceerd wat de bedoeling van de Ladder was en hoe provincies en gemeenten de Ladder moeten zien. De handreiking was matig. Veel gemeenten zijn pas door de golf van Raad van State-uitspraken, die sinds circa anderhalf jaar steevast leiden tot de conclusie dat de Ladder serieus en consequent moet worden toegepast, alert gemaakt op de Ladder. Bij bedrijventerreinen is de turnaround in denken van nieuwbouwplanologie naar planologie van bestaande gebieden al langer gaande, door de SER-ladder. Voor bijvoorbeeld kantoren is de verandering enkele jaren geleden begonnen, voor winkels sinds circa twee jaar, voor wonen is de verandering in krimpgebieden gestart, daarbuiten amper. De Ladder vraagt een precieze motivering conform de termen van de Ladder die gemeenten en regio’s nog maar beperkt maken/maakten. De Ladder vraagt visie op trede 1, die tot voor kort in Nederland vooral kwantitatief werd gemaakt, minder kwalitatief. En de Ladder vraagt visie op trede 2, leegstand, herstructurering, transformatie, et cetera; gemeenten hebben hier nog maar weinig visie op. De Ladder vraagt feitelijk om aan te tonen dat een nieuwe ontwikkeling daadwerkelijk wat toevoegt aan wat de gemeente(n) al beschikbaar hebben, en zo scherp heeft de gemiddelde gemeente laat staan regio hier nog niet over hoeven nadenken in het verleden. Daarbij komt dat gemeenten veel lopende grondexploitaties en bestaande afspraken hebben met marktpartijen, door de crisis en de steeds minder positieve lange termijn behoefteramingen zijn bestaande plannen steeds minder nodig en dus moeilijk te motiveren met de Ladder. Binnen deze context heeft de Ladder een ‘schokeffect’ teweeggebracht in de Nederlandse RO-praktijk.
4
3. Analyse uitspraak Raad van State Alvorens we de afdelingsuitspraak van 4 februari 2015 beoordelen, eerst enkele algemene constateringen: • Het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde’ is in ontwerp ter visie gelegd op 12 juni 2013 en vastgesteld op 16 december 20131. De Ladder is vanaf 1 oktober 2012 opgenomen in het Bro artikel 3.1.6 lid 2 en 3, dus moet bij een nieuwe stedelijke ontwikkeling de Ladder worden toegepast. • Een bestemmingsplan is bovendien volgens het Bro artikel 3.1.6 aanhef een Ladderplichtig ruimtelijk besluit. • Ter plaatse is sprake van een ‘Beheersverordening Elburg 2013 - Meerdere locaties’. Voor de percelen Zuiderzeestraatweg West 111 en 132 hebt u met een oude artikel 19-procedure (wro) vrijstellingen verleend voor een stratenmakers-/aannemersbedrijf en garagebedrijf. Met bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde’ is maximaal 2 hectare netto en 2,7 hectare bruto nieuw bedrijventerrein planologisch-juridisch mogelijk. Het gaat om substantieel nieuw ruimtebeslag en functieverandering. U hebt daarom te maken met een nieuwe stedelijke ontwikkeling (artikel 1.1.1 onder i, Bro). Zo concludeert ook de afdeling.
J U R I S P R U D E N T I E 2: N I E U W E S T E D E L I J KE O N T WI K K E L I N G ? Uit Afdelingsjurisprudentie blijkt dat de ondergrens van wat als een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden gezien laag ligt en casuïstisch wordt bepaald. Zo heeft de afdeling uitgemaakt dat de volgende ontwikkelingen niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling kwalificeren: •
Drie burgerwoningen en een bedrijfswoning, drie woningen rechtstreeks en drie met een wijzigingsbevoegdheid, vier, zeven en acht woningen, enkele gebouwen voor verblijfsrecreatie, een bedrijfsgebouw met een oppervlakte van maximaal 400 m² binnen een plandeel met de bestemming ‘Bedrijf’ met een oppervlakte van zo’n 2.360 m² en het oprichten van een melkrundveehouderij.
Wel een nieuwe stedelijke ontwikkeling: •
Een nieuwe supermarkt, veertien en vijftien woningen, uitbreiding van een bedrijventerreinen met 1,5 hectare, uitbreiding zuivelbedrijf met 8.500 m² (waarvan 4.700 m² bebouwing), hotel, zorginstelling met 16 zorgeenheden, multifunctionele ruimte, verkooppunt voor streekproducten, horeca en een bedrijfswoning op een landgoed, een multifunctionele accommodatie, kantoren, consumentverzorgende dienstverlening, horeca, sport- en culturele voorzieningen.
1
In dezelfde raadsvergadering zijn de vragen over het ingediende ‘burgerinitiatief’ beantwoord (besluit termijn).
2
De jurisprudentie heeft zich met name na de vaststelling ontwikkeld.
5
•
Het plangebied ligt aan de zuidzijde van kern Doornspijk, direct aansluitend op de bebouwde kom. In het gebied zijn weliswaar al diverse bedrijven gevestigd, samen goed voor zo’n 1,3 hectare. Met bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde’ maakt u daarnaast nog eens 2,7 hectare bruto nieuw bedrijventrein mogelijk. Uitgangspunt is dat bedrijfsruimte wordt gecreëerd voor lokale Doornspijkse bedrijven. In uw Structuurvisie gemeente Elburg 2030 is De Glinde expliciet genoemd. Desondanks hebt u ons inziens te maken met een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied (artikel 1.1.1 onder h, Bro).
Bedrijventerrein De Glinde staat al een flink aantal jaren in ramingen, visies en plannen opgenomen. In het ‘Structuurplan 1995’ was het ontwikkelen van het terrein al genoemd. De locatie is nadien opgenomen in de gemeentelijke ‘Visie Wonen en Werken3’ die later is vervangen door de ‘Structuurvisie gemeente Elburg – 2030’4. Maar het plan is ook opgenomen5 in de Structuurvisie bedrijventerreinen en werklocaties van de provincie Gelderland en in het Regionaal Programma Bedrijventerreinen Noord-Veluwe 2011 - 20206. Het feit dat een plan is opgenomen in een visie of plan biedt geen garantie tot het succesvol doorlopen van de Ladder, maar toont wel aan dat er afstemming is, mits er actueel behoefteonderzoek onder ligt. Dat wil zeggen: ook voor een lokale ontwikkeling moet een toetsing plaatsvinden, op het niveau van de betreffende regio. Nu beoordelen we de Afdelingsuitspraak van 4 februari 2015, in relatie tot de Ladder voor Duurzame Verstedelijking per trede: Trede 1: ‘Er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte’.
DE RAAD VAN STATE STELT: ‘Gelet op artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a en b, van het Bro dient de raad inzichtelijk te maken dat een bedrijventerrein ten aanzien waarvan het de bedoeling is dat aldaar slechts in overweging 3.4 7 aangegeven bedrijven kunnen worden gevestigd, voorziet in een actuele regionale behoefte...’
3
September 2006.
4
September 2013.
5
Als zoeklocatie.
6
Als harde planvoorraad.
7
Overweging 3.4 zegt: “uit de plantoelichting is gebleken dat het de bedoeling is dat op het nieuwe bedrijventerrein kleinschalige, lokale bedrijfsontwikkelingen mogelijk wordt gemaakt voor de kern Doornspijk, aansluitend aan de bestaande bebouwing en de bestaande bedrijfsactiviteiten aan de zuidzijde van de kern. Op die wijze kunnen plaatsgebonden en startende bedrijven worden geplaatst, en bedrijven uit de kern of het buitengebied – indien nodig – worden herplaatst”.
6
De Raad van State verwijst hier naar de noodzaak om volgens de Nota van Toelichting de behoefte zowel ‘kwantitatief als kwalitatief’ te duiden, dit af te wegen tegen ‘bestaand aanbod’ waaronder ‘leegstaande bedrijventerreinen’. Verder stelt de toelichting: ‘Of de behoefte actueel is, wordt onder meer bepaald aan de hand van de vraag of reeds elders in de regio een stedelijke ontwikkeling is gepland of plaatsvindt die in die behoefte kan voorzien.’ De nadruk ligt hierbij op de marktregio8. In grote lijnen zijn wij het met de conclusie van de Raad van State eens: • Paragraaf 2.2 van de toelichting bij uw bestemmingplan gaat weliswaar over de ‘Behoefte aan bedrijventerrein’, de drie treden van de Ladder zijn hierin niet afzonderlijk benoemd en afgelopen. • Er is weliswaar op verschillende momenten een peiling gehouden onder Doornspijkse bedrijven, maar uit jurisprudentie is gebleken dat enkel concrete gegadigden onvoldoende is ter onderbouwing van de actuele, regionale behoefte, zie bijvoorbeeld 201307597/2/R6. Ook een kritische nuancering en visie op concreetheid van de lokale behoefte en daadwerkelijk te verwachten verhuisdynamiek ontbreekt. In praktijk ligt de daadwerkelijk gerealiseerde behoefte immers altijd lager dan de gepeilde behoefte. U kunt de peiling uiteraard wel goed toegelicht, genuanceerd en op realiteitszin getoetst gebruiken om mede de behoefte aan te tonen. • De actualiteit is overigens prima: de laatste peiling was in 2013. Bij besluit van 4 september 2014 tot wijziging Bor e.a. is een nieuw artikel 3.1.1a opgenomen in het Bro: ‘Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar’. • Er ligt geen actuele, concrete regionale behoefteraming of –onderzoek ten grondslag aan het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Doornspijk - De Glinde’. De verwijzing naar afspraken in het RPB (Regionaal Programma Bedrijventerreinen), brief van SEO-NoordVeluwe uit 2010, de structuurvisie bedrijventerreinen en werklocaties 2010 en de instemming van de provincie over de implementatie van de SER-ladder voor bedrijventerreinen en kantoren naar aanleiding van het vooroverleg uit 2011 zijn ons inziens onvoldoende onderbouwing van de actuele, regionale behoefte. Destijds was bovendien de Ladder nog niet verplicht en geen expliciet onderdeel van provinciaal Gelders beleid. De afdeling constateert in jurisprudentie: enkel afspraken of beleid is onvoldoende. • De ‘Visie wonen en werken Elburg’ dateert uit 2006 en biedt onvoldoende houvast voor een Ladder-onderbouwing. Ook in de ‘Structuurvisie gemeente Elburg 2030’ zien we geen inhoudelijke, feitelijke en concrete input voor een onderbouwing van de actuele, regionale behoefte aan 2,7 hectare bruto bedrijventerrein in de vorm van De Glinde.
8
In elke Ladder onderbouwing moet de marktregio worden bepaald ten behoeve van de te beoordelen ontwikkellocatie.
7
•
•
•
•
•
Een goede, lokale doorvertaling van de BLM9 dan wel provinciale raming10 mist. Plus visie op hoe zich dit verhoudt tot de resultaten uit uw peiling. Het RPB dateert uit 2011 en is dus als basis voor onderbouwing van de actuele regionale behoefte niet meer erg actueel. Dit geldt zowel voor de behoeftebepaling als de plannenlijst in bijlage 1 en herstructureringsopgave in bijlage 2. De afdeling constateert in jurisprudentie dat een actuele regionale behoefte niet alleen moet zijn toegelicht in diverse rapporten, maar ook moet zijn opgenomen in de plantoelichting. In paragraaf 2.2 wordt weliswaar gesproken over een kwantitatieve behoefte aan 2,7 hectare bruto, een kwalitatieve typering mist in zijn geheel. U wilt een lokaal georiënteerd bedrijventerrein realiseren en benoemt dit als volgt in de toelichting: ‘Het uitgangspunt voor de realisatie van het bedrijventerrein is dat kleinschalige, lokale bedrijfsontwikkeling mogelijk wordt gemaakt voor de kern Doornspijk…’ Dit betekent dat u de behoefte expliciet moet maken voor die doelgroep. Er wordt gesproken over ‘kerngebonden’ en ‘binding met de kern Doornspijk’, maar er wordt niet doorgeprikt op lokale behoefte als onderdeel van de regionale behoefte, zoals de Nota van Toelichting bij het Bro 3.1.6 dat vraagt. In het verlengde hiervan mist een goede afbakening van de regio: op welk niveau maakt u de afweging tussen behoefte en alternatieven in bestaand aanbod en reeds geplande of in ontwikkeling zijnde bedrijventerreinen. Is dat lokaal? Dan moet u dit ontrafelen en beargumenteren. Het lokale component is immers onderdeel van een regionale behoefte en dient als zodanig te worden afgewogen in een op maat gesneden behoeftebepaling in trede 1. Ook voor trede 2 is de regiodefiniëring overigens cruciaal. Ook de brief van de projectontwikkelaar van 30 april 2014 biedt onvoldoende houvast voor een gemotiveerde onderbouwing van trede 1. Enkel de notitie dat ‘…na zeer uitvoering en goed overleg met alle partijen (…) het terrein zeer geschikt is voor de behoefte van de lokale ondernemers’ is geen onderbouwing van de actuele, regionale behoefte. Ook het feit dat er regelmatig overleg is geweest met gemeente Elburg en een plaatselijke bedrijvenmakelaar biedt onvoldoende houvast.
DE RAAD VAN STATE STELT: ‘Voorts dient blijkens die toelichting bij de vraag of sprake is van een actuele regionale behoefte te worden beoordeeld of de behoefte, waarin de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet, kan worden gelenigd in een reeds in uitvoering zijnde of geplande stedelijke ontwikkeling elders in de regio.’ (..)
9 Bedrijfslocatiemonitor van het CPB. Monitor van het Centraal Planbureau (CPB) die de toekomstige vraag naar ruimte van werkfuncties per landsdeel en per regio prognosticeert. De vraag naar ruimte wordt door het CPB verkend aan de hand van vier toekomstscenario's voor de economische en demografische ontwikkeling op lange termijn. De scenario’s zijn: Strong Europe, Transatlantic Market, Regional Communities en Global Economy. 10
De nieuwste provinciale ramingen dateren uit medio 2013.
8
‘Ook dient die behoefte te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod in de regio, aldus de Nota van Toelichting. Derhalve zal bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een actuele regionale behoefte ook moeten worden betrokken of het bestaande, in uitvoering zijnde of reeds geplande aanbod aan bedrijventerreinen in de regio de behoefte aan het voorziene bedrijventerrein met de daarop beoogde bedrijfsvestigingen zou kunnen lenigen, en of het mogelijk maken van een dergelijk bedrijventerrein niet tot vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situaties in de regio leidt.’
•
Het peilen van alleen de lokale behoefte volstaat niet. Er mist een actuele, volledige en gedegen afweging tussen behoefte en bestaand aanbod, leegstand en andere reeds geplande of in ontwikkeling zijnde bedrijventerreinen in de marktregio. De onderbouwing leunt nu vooral op meerdere genoemde peilingen onder bedrijven. • Er worden geen reeds geplande of in ontwikkeling zijnde bedrijventerreinen elders benoemd en ‘door de zeef’ van trede 1 gehaald. • Er wordt geen bestaand regionaal aanbod van bestaand onroerend bedrijfsvastgoed geïnventariseerd, geanalyseerd en benoemd in de toelichting bij het bestemmingsplan. • Er wordt eveneens geen regionale leegstand geïnventariseerd, geanalyseerd en benoemd (los van een of twee specifieke gevallen, die in het beroep zijn genoemd en door u weerlegd). • In de zienswijzenota en in het verweer wordt wel aangegeven dat Kruismaten en Broeklanden niet kunnen voorzien in de lokale Doornspijkse behoefte en dat de locatie ‘De Weerd’ bezet is. Maar dit is onvoldoende. U dient alle mogelijke alternatieven af te wegen om te kijken of deze zouden kunnen voorzien (of voor een deel voorzien) in de actuele behoefte. Dus: een kwalificatie van beschikbaarheid en geschiktheid. Kwantitatief en kwalitatief. En hoe zich dit verhoudt tot De Glinde. De Raad van State stelt:
C O N C L U S I E S T E C GR O E P : De actuele regionale behoefte in trede 1 is onvoldoende onderbouwd 11 en daardoor is onvoldoende gemotiveerd dat u op dit punt een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming hebt doorlopen.
11
De lokale behoefte is overigens wel in beeld gebracht
9
Trede 2: ‘Indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins’.
DE RAAD VAN STATE STELT: ‘…en welke behoefte niet op daartoe beschikbare gronden binnen bestaand stedelijk gebied de regio kan worden gelenigd. Daarbij is ook van belang dat volgens de Nota van toelichting (Stb. 2012, nr. 388, p. 34, 49-51) terzake een regionale afstemming moet plaatsvinden.’ De Raad van State verwijst in de overweging naar de noodzaak om eerst te bezien of de geconstateerde actuele, regionale behoefte niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen. De Nota van Toelichting zegt hierover: ‘Dit betekent dat wordt bezien of binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Onderdeel hiervan is dat wordt gekeken of leegstaande verstedelijkingsruimte door het treffen van kwalitatieve maatregelen in de behoefte kan voorzien’. Wij zijn het in grote lijnen met de conclusie van de Raad van State eens: • Paragraaf 3.1.1 Rijksbeleid geeft enige motivatie over de wenselijkheid van opvang van Doornspijkse bedrijven bij de eigen kern. Een goede visie op bestaand stedelijk gebied en de (on)mogelijkheden dit te gebruiken als alternatief voor De Glinde ontbreekt. Er wordt enkel geconstateerd: ‘Op die manier kunnen bestaande bedrijven, die binnen de kern zijn gelegen, worden uitgeplaatst naar dit nieuwe bedrijventerrein zodat die locaties kunnen worden benut met een minder milieubelastende functie (bijvoorbeeld wonen).Gezien de beperkte omvang van de kern Doornspijk is er binnenstedelijk geen locatie voorhanden waar de bedrijvigheid geconcentreerd zou kunnen worden. Bovendien is het juist vanuit het oogpunt van de milieuhinderlijkheid van de bestaande bedrijven in Doornspijk, de bedoeling om juist buiten de kern een terrein in te richten.’ • Een analyse van inbreidingmogelijkheden en restkavels op bestaande bedrijventerreinen in Doornspijk en de niet nader door u gedefinieerde regio ontbreekt. • Er vindt geen inventarisatie plaats van mogelijkheden in bestaand gebied en vervolgens gestructureerde, gemotiveerde afweging van die alternatieven. Uiteraard zullen veel alternatieven afketsen op bijvoorbeeld ruimtelijke, functionele, juridisch-planologische of bijvoorbeeld financiële gronden. Een afweging is echter niet gemaakt en - kern van de zaak - niet opgenomen in de toelichting bij uw bestemmingsplan. • Het bestaand stedelijk gebied behelst diverse mogelijkheden, het gaat onder meer om: • Beschikbare gronden binnen het bestaande stedelijke gebied die nog niet bestemd zijn, maar mogelijk wel geschikt zijn als bedrijventerrein. • Leegstaand vastgoed, dat mogelijk geschikt te maken is voor bedrijven. • Leegkomend (ander) vastgoed binnen het bestaand stedelijk gebied, dat geschikt is voor herbestemming. 10
•
•
•
Het feit dat het SEO-Noord-Veluwe in 2010 heeft ingestemd met de ontwikkeling van De Glinde en ‘Het verder ontwikkelen van bedrijventerrein De Glinde is dan ook volledig in overeenstemming met het vastgestelde EPO’ is geen inhoudelijke, feitelijke en concrete afweging van de mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied in trede 2. Ook de brief van de projectontwikkelaar van 30 april 2014 biedt onvoldoende houvast voor een gemotiveerde onderbouwing van trede 2. Enkel de notitie ‘…In Doornspijk was er geen andere geschikte locatie om bedrijvigheid te concentreren en tevens was het beter uit het oogpunt van milieuhinder m de bedrijven te verplaatsen naar de rand van de kern’ is geen inhoudelijke, feitelijke en concrete afweging van de mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied in trede 2. Ook in uw ‘Visie wonen en werken Elburg’ en de ‘Structuurvisie gemeente Elburg 2030’ zien we geen inhoudelijke, feitelijke en concrete input voor trede 212.
Er zijn overigens wel aanknopingspunten in het bestemmingsplan opgenomen voor een argumentatie van de plek ‘an sich’, zoals de aanduiding in de Ruimtelijke Verordening Gelderland als ‘zoekzone werken’ (paragraaf 3.1.2)
C O N C L U S I E S T E C GR O E P : In trede 2 is onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd dat de behoefte niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden opgevangen, door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins en daardoor is op dit punt geen zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming doorlopen. Trede 3: ‘Indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld’. Op diverse plaatsen in het bestemmingplan (o.a. paragraaf 2.2) wordt aangegeven dat het bedrijventerrein passend is ontsloten13. Trede 3 is echter niet opgenomen in de paragraaf over de Ladder onderbouwing.
12
De ontwikkellocatie als zodanig is in de “Ruimtelijke Verordening Gelderland” aangewezen als “zoekzone” werken en op grond van die aanwijzing op deze locatie opgenomen in de “ Structuurvisie bedrijventerreinen en werklocaties”. De gemeentelijke “Visie wonen en Werken” sluit daar op aan, evenals de “Structuurvisie gemeente Elburg 2030”.
13
In de toelichting van het bestemmingsplan is onder ‘bereikbaarheid en ontsluiting’ (en dus niet in de Ladder onderbouwing) aangegeven dat het bedrijventerrein goed bereikbaar is voor gemotoriseerd verkeer vanaf de Zuiderzeestraatweg West. Elk terreindeel heeft één ontsluiting op de provinciale weg. Per openbaar vervoer is het bedrijventerrein redelijk goed bereikbaar. Aan weerszijden van het bedrijventerrein is op circa 400 meter een halte aanwezig van buslijn 100 (Zwolle - Nunspeet).
11
C O N C L U S I E S T E C GR O E P : Trede 3 is niet opgenomen in de paragraaf over de Ladder onderbouwing.
4. Analyse uitspraak Raad van State: borging DE RAAD VAN STATE CONSTATEERT: ‘De afdeling is voorts niet gebleken dat de in overweging 3.4 aangegeven bedoeling met betrekking tot op het voorziene bedrijventerrein te vestigen bedrijven op de een of andere wijze is geborgd.’ Wij hebben de anterieure overeenkomst De Glinde tussen Van Den Berg Beleggingen B.V., J.B.J. van Asselt Beheer B.V. en gemeente Elburg ondertekend 17 november 2009, beoordeeld. Deze paragraaf behandelt per artikel onze opmerkingen op de overeenkomst. Artikel 3: borging lokale bedrijvigheid in overeenkomst In de 1e anterieure overeenkomst komt de wens om uitsluitend voor lokale ondernemers bedrijfsgrond beschikbaar te stellen aan de orde in artikel 3.f en 3.g. 3.f “De na realisatie van het plan uit te geven bedrijfsgrond (bedrijfsterrein) mag alleen worden uitgegeven om te voorzien in de lokale, aan de kern Doornspijk / Hoge Enk gebonden, behoefte aan bedrijfsterrein en dientengevolge dient aanbieding, toewijzing en verkoop slechts plaats te vinden na goedkeuring door de gemeente op straffe van een direct opeisbare, niet voor vermindering vatbare boete ter grootte van € 50.000,- per overtreding” 3.g “Het bepaalde in lid f vervalt, nadat de exploitant de uit te geven bedrijfsgrond (bedrijfsterrein) gedurende twee jaar vruchteloos te koop heeft aangeboden. Als maatstaf voor het bepalen van de periode van twee jaar geldt dat de uit te geven grond gedurende die periode minimaal 6 keer te koop moet zijn aangeboden in de gemeente Elburg gratis verschijnende huis-aan-huis krant. De termijn van twee jaar gaat in op de dag van de eerste publicatie.” Dit is de enige plek in de overeenkomst waar naar het lokale karakter van de ontwikkeling wordt verwezen. Wij adviseren in een eventuele aanpassing op de overeenkomst hier meer de nadruk op te leggen. Dit kan op de volgende wijzen: • Extra verwijzen naar de tekst zoals die in het bestemmingsplan hierover is of wordt opgenomen, of naar het onderzoek dat onderbouwt dat de gronden gerealiseerd worden voor een zich manifesterende lokale vraagbehoefte. In de nieuw op te stellen Ladder onderbouwing zal dit naar voren moeten komen. Een verwijzing in de overeenkomst naar deze Ladder helpt uiteraard eveneens. • Er staat nu in de overeenkomst “…de lokale, aan de kern Doornspijk / Hoge Enk gebonden, behoefte…”. Hoe deze behoefte lokaal en gebonden aan de kernen is, wordt niet nader toegelicht. Hiervoor kan een extra artikel worden opgenomen. Hierin komt dan te staan dat de bedrijven die zich willen vestigen nu al een fysieke vestiging in de kern moeten hebben (postadres en/of KvK-registratie). Gebonden aan de kern kan ook betekenen dat het bedrijf 12
gebonden is qua werknemers; meer dan 50% van de werknemers woont in de kern of de kern ligt in het geografische midden van de woonplaatsen van de meeste werknemers. De Raad van State benoemt dat er in de overeenkomst niet geborgd is dat alleen lokale bedrijvigheid zich zal vestigen. In artikel 3.f staat echter duidelijk “De na realisatie van het plan uit te geven bedrijfsgrond (bedrijfsterrein) mag alleen worden uitgegeven om te voorzien in de lokale, aan de kern Doornspijk / Hoge Enk gebonden, behoefte aan bedrijfsterrein en dientengevolge dient aanbieding, toewijzing en verkoop slechts plaats te vinden na goedkeuring door de gemeente op straffe van een direct opeisbare, niet voor vermindering vatbare boete ter grootte van €50.000 per overtreding.” Uit overweging 3.6 van de uitspraak van de Raad van State is af te leiden dat deze dit onvoldoende borging van de afspraken vindt. Ook hier adviseren we nog duidelijker de relatie te leggen met de onderbouwing voor de Ladder. De beschreven goedkeuring door de gemeente kan dan ook meer expliciet worden beschreven. Het gaat dan om een beschrijving van de procesafspraken, zoals bijvoorbeeld schriftelijke vastlegging door de gemeente of een bewijsplicht bij de exploitant dat het betreffende bedrijf dat zich wil vestigen in de geëigende doelgroep past (lokaal en kleinschalig). Door in de overeenkomst te verwijzen naar het nieuw op te nemen artikel over ‘gebonden bedrijvigheid’ ligt de bewijsplicht bij de exploitant, u toetst hierna en geeft schriftelijke toestemming. Artikel 4: grondeigendom totale plangebied niet inzichtelijk De exploitant is eigenaar van 3 percelen met een totale oppervlakte van 15.019 m². Hiernaast heeft dhr. A. van Zeeburg een kavel in het gebied van 1.860 m². Het totale bruto oppervlak van het gebied is zo’n 27.000 m². Onduidelijk is wie eigenaar is van de overige 1 hectare. Volgens opgaaf van de gemeente zijn deze gronden in bezit van derden.
Bij aanpassing van de overeenkomst is het raadzaam om het eigendom van alle in het plangebied betrokken eigenaren te benoemen en de eigenaren te noemen (derden en/of gemeente). Artikel 7, 17 en 19: vergoeding plankosten gemeente onvoldoende gezekerd De exploitant betaalt aan de gemeente een vergoeding van € 355.000 (te verhogen met de rente-vergoeding) als het bestemmingsplan onherroepelijk is. Artikel 17 inzake de ontbindende voorwaarde stelt dat een ontbindende voorwaarde is: “Wanneer het bestemmingsplan, als bedoeld in deze exploitatieovereenkomst door de gemeente niet in procedure wordt gebracht of niet of niet geheel wordt vastgesteld”. In artikel 19 staat dat “Indien de omstandigheden waaronder deze overeenkomst is gesloten onvoorzien zodanig uitzonderlijke wijzigingen ondergaan…dat tussen partijen een ontbindingsovereenkomst wordt gesloten.” Onder onvoorziene omstandigheden wordt verstaan: De onmogelijkheid om de ter zake van de uitvoering van wezenlijke delen van het project benodigde vergunningen van hogere overheden te verkrijgen.” Het negatieve oordeel van de Raad van State en de vernietiging van het bestemmingsplan kunnen er toe leiden dat de exploitant de overeenkomst met de gemeente kan en mag ontbinden. In de overeenkomst staat niet opgenomen welke financiële verplichtingen partijen jegens elkaar hebben bij ontbinding van de overeenkomst. Wij zien hier een risico op het niet kunnen innen van de bijdrage van € 355.000 (te verhogen met de rente-vergoeding). In artikel 17 wordt wel helder vermeld dat indien één van de partijen de overeenkomst wil ontbinden, zij zich verplichten eerst te proberen de overeenkomst aan te passen zodat ontbinding kan worden vermeden. 13
In artikel 9 heeft de exploitant wel ter zekerheid van de nakoming van zijn verplichtingen het eerste recht van hypotheek à € 847.000 gevestigd ten behoeve van de gemeente. Dit recht heeft voor de gemeente betrekking op de zekerstelling van de bijdrage à € 355.000 (te verhogen met de rente-vergoeding), maar is ook van belang voor de zekerstelling van de planschade afspraken en het opleveren van het toekomstig openbaar gebied conform de kwaliteitseisen. Of dit recht nog steeds geldt na ontbinding van de overeenkomst lijkt niet zeker. Hierover moet u nader juridisch advies inwinnen bij een deskundige.
We adviseren daarom in een aanpassing van de overeenkomst op te nemen dat bij eventuele ontbinding hiervan de exploitant nog steeds verplicht is de exploitatiebijdrage aan de gemeente te voldoen, of in ieder geval dat deel van de kosten dat de gemeente al heeft gemaakt.
5. Ons advies In deze paragraaf geven we ons advies of en hoe u uw plan Raad van State-proof krijgt. • Maak marktregio expliciet. Op deze manier kunt u scherp bepalen welk deel van de regionale ruimtebehoefte in potentie op De Glinde landt en met welk bestaand aanbod, leegstand, inbreidingsruimte, restkavels en alternatieve nieuwe stedelijke ontwikkelingen u rekening moet houden. • Voer voor trede 1 een concreet, actueel, feitelijk behoefteonderzoek uit. Maak hiertoe een vertaling op maat van de provinciale of regionale behoefteraming bedrijventerreinen. Kijk hierin tien jaar vooruit; de bestemmingsplanperiode. De nieuwste versie van de provinciale raming dateert uit medio 2013. De uitkomst hiervan bepaalt grotendeels of u uw plan succesvol ‘door de Ladder krijgt’. • Daarnaast adviseren we u voor trede 1 aan de lijst van belangstellenden een kritische nuancering toe te voegen. Vooral: hoe concreet is de verhuiswens? • Maak, ook voor trede 1 een goede inventarisatie van bestaand aanbod, leegstand, inbreidingsruimte, restkavels en alternatieve nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Bepaal kwantitatief en kwalitatief of dit een alternatief is om de behoefte in op te vangen. Kijk bijvoorbeeld naar kavelomvang en vorm, omvang, hoogte en kwaliteit bedrijfspand, segmentering, ligging, ontsluiting et cetera. • Maak voor trede 2 een complete afweging van de (on)mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied. Dit is de stap waarvan de Raad van State vooral ook meldt, die ‘miskend’ is. Ook de uitkomst van trede 2 is cruciale voor een succesvolle Ladder-onderbouwing. • Zet sterker in op alternatieve argumentatie De Glinde: ruimtelijk, lokale opvang, herplaatsingstrategie i.c.m. herontwikkelstrategie vrijkomende kavels in bestaand stedelijk gebied en maak uw intenties hieromtrent hard. Het bedrijventerrein is onder andere een opvanglocatie voor bedrijven uit de kern of het buitengebied die – indien nodig – worden herplaatst14, zo meldt u. Het mogelijk maken van De Glinde leidt dus tot een ruimtelijke verbetering van de kern Doornspijk. In het plangebied is reeds een aantal bedrijven gevestigd. De ontwikkeling van De Glinde zorgt er voor dat dit gebied ruimtelijk wordt afgemaakt. De bebouwde kom grens zal in zuidelijke richting worden verplaatst waarmee
14
Naast de doelgroep plaatsgebonden en startende bedrijven.
14
•
het plangebied binnen de bebouwde kom komt te liggen. Het ontwikkelgebied grenst aan bestaande bebouwing en de bebouwde kom van Doornspijk en is daarmee een logischere ontwikkelgebied dan ‘in de wei’ en in het buitengebied. Zet dit sterker en meer nadrukkelijk neer in de toelichting van het bestemmingsplan. Win nader juridisch advies in door een deskundige over de gevolgen van de ontbinding van de overeenkomst.
Hieronder ons advies hoe het lokale profiel van De Glinde beter te borgen. De borging dat alleen lokale en met de kern gebonden bedrijvigheid zich op het terrein vestigt moet meer expliciet worden opgenomen. Hiervoor zijn vier aanpassingsopties, die allen ingezet kunnen worden voor het beste resultaat: 1.
Verwijzing naar lokale vraag zoals benoemd (in nieuw) bestemmingsplan en onderbouwing van Ladder. Elders in dit rapport adviseren wij u hiervoor een concreet, actueel, feitelijk behoefteonderzoek uit te voeren. De verwijzing naar het nieuw op te stellen bestemmingsplan is een heldere toevoeging zonder risico.
2.
Extra subartikel opnemen in artikel 3 met definities gebonden bedrijvigheid. In dit subartikel komt dan te staan dat de bedrijven die zich willen vestigen nu al een fysieke vestiging in de kern moeten hebben (postadres en/of KvK-registratie). Gebonden aan de kern kan ook betekenen dat het bedrijf gebonden is qua werknemers; meer dan 50% van de werknemers woont in de kern of de kern ligt in het geografische midden van de woonplaatsen van de meeste werknemers. Het extra subartikel met eisen die worden gesteld aan de zich vestigende bedrijven is gunstig bij de beoordeling van de plannen door de Raad van State. Dit moet echter wel uitonderhandeld worden met de contractpartners, Van den Berg Beleggingen B.V., J.B.J. van Asselt Beheer B.V. Voor hen betekent dit een beperking van de uitgiftemogelijkheden omdat de uitgifte in het huidige contract kwalitatief en minder expliciet omschreven staat. U zult met de contractpartners dan ook moeten overleggen of zij met deze toevoeging de uitvoerbaarheid van de overeenkomst nog haalbaar zien. Wij zien dit als een risico de exploitant wordt beknot in haar ontwikkelmogelijkheden. Hierbij kunt u uiteraard aangeven dat aanpassing sowieso nodig is, omdat de Raad van State nu onvoldoende borging ziet van doelstellingen zoals geformuleerd. Dit is een sterk argument om de overeenkomst aan te passen. Zonder aanpassing wordt het plan sowieso niet mogelijk.
3.
Goedkeuringsproces door gemeente meer expliciet beschrijven. Dit onderdeel is eenvoudig aan de overeenkomst toe te voegen en legt geen extra ontwikkelrisico’s bij de contractpartijen neer. Er wordt een koppeling gemaakt met het extra subartikel bij artikel 3 en de bewijsplicht wordt bij de exploitant gelegd.
4.
Naast de hiervoor genoemde opties kan ook artikel 3.g worden aangepast. “Het bepaalde in lid f (aanbieden aan lokale, aan de kern Doornspijk / Hoge Enk gebonden…) vervalt, nadat de exploitant de uit te geven bedrijfsgrond (bedrijfsterrein) gedurende twee jaar vruchteloos te koop heeft aangeboden. Als maatstap voor het bepalen van de periode van twee jaar geldt dat de uit te geven grond gedurende die periode minimaal 6 keer te koop moet zijn aangeboden in de in de gemeente Elburg gratis verschijnende huis-aan-huis krant. De termijn van twee jaar gaat in op de dag van de eerste publicatie.” 15
Aanpassing van dit artikel raakt direct de ontwikkelrisico’s van de exploitant. Door de termijn van 2 jaar op te rekken naar bijvoorbeeld 5 jaar neemt het risico op onvoldoende uitgifte voor de exploitant toe. Indien u dit subartikel helemaal achterwege laat, heeft u door de toevoeging van de definities in artikel 3.f geborgd dat alleen lokale, gebonden bedrijvigheid zich zal kunnen vestigen. De flexibiliteit die de exploitant waarschijnlijk nodig acht om risicodragend dit plan te kunnen ontwikkelen wordt hier echter wel sterk beperkt. Het is niet de verwachting dat de exploitant hiermee snel akkoord zal gaan. Dit is net als bij de 2e aanpassingsoptie een afweging tussen de eisen van de Raad van State en uw onderhandelingsresultaat met de exploitant. Hierin zit voor u de uitdaging. Wij adviseren u dan ook op korte termijn met de exploitant in gesprek te gaan om de mogelijkheden met elkaar te verkennen.
6. Tot slot Hopelijk kunt u met onze adviezen een goede evaluatie maken en een afweging over de verdere voortgang van het project. Als u doorgaat spreken we graag met u door hoe u tot een passende Ladder-toets kunt komen die maximaal Raad van State-proof is. Bij vragen kunt u contact opnemen via: 026-751 41 00. Hartelijke groeten,
Peter van Geffen, Laura Engelbertink en Boudewijn Kuijl
16
