EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2012.12.6. SWD(2012) 404 final
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumokat kíséri: a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az adócsalás és az adókikerülés elleni küzdelem megerősítésére irányuló cselekvési tervről a Bizottság ajánlása a jó adóügyi kormányzásra vonatkozó minimumkövetelmények harmadik országok általi teljesítésének ösztönzésére irányuló intézkedésekről a Bizottság ajánlása az agresszív adótervezésről {COM(2012) 722 final} {SWD(2012) 403 final}
HU
HU
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumokat kíséri: a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az adócsalás és az adókikerülés elleni küzdelem megerősítésére irányuló cselekvési tervről a Bizottság ajánlása a jó adóügyi kormányzásra vonatkozó minimumkövetelmények harmadik országok általi teljesítésének ösztönzésére irányuló intézkedésekről a Bizottság ajánlása az agresszív adótervezésről
HU
2
HU
TARTALOMJEGYZÉK
HU
1.
Bevezetés ..................................................................................................................... 4
2.
Eljárási kérdések és konzultáció az érdekeltekkel ....................................................... 5
3.
Szakpolitikai háttér, problémameghatározás és szubszidiaritás................................... 5
4.
A célkitűzések .............................................................................................................. 8
5.
A szakpolitikai lehetőségek ......................................................................................... 9
6.
A szakpolitikai lehetőségek hatásainak elemzése ...................................................... 10
7.
A főbb lehetőségek összehasonlítása ......................................................................... 10
8.
Az előnyben részesített lehetőségek........................................................................... 11
9.
Nyomon követés és értékelés ..................................................................................... 11
3
HU
1.
BEVEZETÉS Az Európai Unió tagállamainak közös célja hatékony és méltányos adórendszer kialakítása, vagyis az adott állam demokratikus döntéseivel összhangban megfelelő mértékű bevétel méltányos módon történő előteremtése. E célkitűzéseket azonban fenyegeti – a gyakran adóparadicsomok részvételével történő – adócsalás, adókikerülés és az agresszív adótervezés együttese. Nehéz megbecsülni az elvesztett adó mértékét, de egy, az Egyesült Államokra vonatkozó tanulmány szerint az amerikai multinacionális vállatok által az „adóparadicsomokba” átcsoportosított profitra eső kieső adóbevétel elérheti a 60 milliárd dollárt, míg a magánszemélyek adókikerülése akár az évi 50 milliárd dollárt is elérheti1. Az Európai Unió esetében nem állnak rendelkezésre ilyen adatok, de az „adóparadicsomokba” irányuló közvetlen külföldi befektetések állománya az Egyesült Államokban és az Európai Unióban hasonló mértékű, így az adóbevételek elmaradásából származó veszteség is hasonló nagyságú lehet. A hatásvizsgálat a felmerült problémákkal arányos módon elemzi az e problémák kezelésére hivatott intézkedéseket. A vizsgálat célja, hogy támogassa a Bizottságot a legjobb szakpolitikai lehetőség kiválasztása és az ezzel kapcsolatos döntéshozatal során. A jelen dokumentumban használt fogalmak megtalálhatók a hatásvizsgálatról szóló jelentés 14. mellékletében szereplő átfogó szószedetben (eltérő rendelkezés hiányában lásd COM(2012) 3512). Az adócsalás a szándékos adókikerülés egy formája, amely általában büntetőjogi úton szankcionálható. Az adókikerülés általánosságban véve olyan illegális cselekményeket foglal magában, amelyek során az adóalany az adókötelezettséget eltitkolja vagy semmibe veszi, vagyis jövedelmek vagy információk adóhatóságok előli eltitkolása révén kevesebb adót fizet, mint amire jogilag kötelezett. Az esetenként „nem együttműködő joghatóságokként” is említett adóparadicsomok általános értelemben véve olyan joghatóságok, amelyek jövedelemadók nélkül vagy csupán névleges jövedelemadó beszedése mellett is képesek a közszolgáltatások finanszírozására, és olyan helyként hirdetik magukat, ahova az ott adóügyi illetőséggel nem rendelkező személyek az illetőségük szerinti ország adóztatása elől menekülhetnek. Az adóelkerülés fogalmát nehéz meghatározni, de általánosságban véve az adóalany olyan cselekményeinek leírására szolgál, amelynek célja az adófizetési kötelezettség csökkentése, és bár ez a cselekmény szigorúan véve jogszerűnek minősülhet, ellentétes a jogszabály céljával, amelyet látszólag követ. (OECD Adózási fogalmak szószedete)
1 2
HU
J; G. Gravelle (2009): „Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. CSR Report for congress.” (Adóparadicsomok: Adócsalás és –kikerülés. CSR jelentés a kongresszusnak.). COM(2012) 351 final.
4
HU
2.
ELJÁRÁSI KÉRDÉSEK ÉS KONZULTÁCIÓ AZ ÉRDEKELTEKKEL A hatásvizsgálatot a hatásvizsgálati testület felülvizsgálta. 2012 során széles körű konzultációt és kutatást folytattak le. Ezek közé tartozott többek között az adóztatás kettős elmaradásáról folytatott hivatalos nyilvános konzultáció, valamint a PWC által végzett átfogó adatgyűjtés és elemzés néhány tagállamnak az adóparadicsomokkal és az agresszív adótervezéssel szemben alkalmazott védelmi adóintézkedéseiről. Csak korlátozottan álltak rendelkezésre számszerűsített adatok. Például a Dániában, Franciaországban, Németországban és Hollandiában alkalmazott néhány konkrét intézkedésből származó számszerűsített előny az évi 13 millió EUR és 1500 millió EUR között mozgott. Összefoglalóan, néhány tagállam képes védelmi intézkedésekkel növelni adóbevételeit, bár az intézkedések konkrét fajtái eltérnek. Fiscalis-szemináriumokat tartottak a tagállamok kormányzati és üzleti képviselőinek, nem kormányzati szervezetek és tudósok részvételével. A szemináriumok fő következtetései az alábbiak általános támogatása: a) az együttműködés meglévő eszközeinek erősítése és az automatikus információcsere fejlesztése, valamint b) az Európai Unió által koordinált megközelítés, ideértve a kulcsfontosságú fogalmak egyértelmű meghatározását is, bár egyes tagállamok előnyben részesítenék a nemzeti intézkedéseket, és néhány résztvevő hangsúlyozta annak jelentőségét, hogy az adminisztratív terhek nem növekedhetnek, és az intézkedések nem érinthetik a versenyt. További számszerűsített adat nem érkezett. Az adópolitikai csoport és a Tanács magas szintű munkacsoportja a közelmúltban szintén megbeszélést folytatott az adókikerülésről és -csalásról, és általános egyetértés áll fenn a tekintetben, hogy elsődleges prioritást élveznek a fentiekkel szembeni intézkedések. Az intézkedéseknek arányosnak kell lenniük, és nem járhatnak az adóalanyok költségeinek növekedésével.
3.
SZAKPOLITIKAI HÁTTÉR, PROBLÉMAMEGHATÁROZÁS ÉS SZUBSZIDIARITÁS Az adókikerülés és -csalás nemzetközi szinten a gazdaság globalizációjával alakult ki. A jelenlegi gazdasági válság és költségvetési megszorítások megkövetelik az adóbevétel elmaradásából származó veszteségek megakadályozását, a lehető leghatékonyabb adórendszert és a visszaélések lehetőségének kizárását, ezáltal biztosítva a fenntartható adóbevételeket, továbbá méltányos és méltányosan alkalmazott adórendszerre alapozva a magas szintű jogkövetés támogatását.
3.1.
Problémameghatározás Az adócsalás és -kikerülés korlátozza a tagállamok képességét a szakpolitikák végrehajtására, továbbá felveti a jogkövető és nem jogkövető adóalanyok közötti méltányosság kérdését. Az Európai Unión belül az alábbi három problémát kell kezelni:
HU
–
A tagállamok nem megfelelő adóbehajtása alacsony adózási morállal és gyenge közigazgatási kapacitással párosulva;
–
A határokon átnyúló igazgatási együttműködés eredményességének hiánya; az együttműködést korlátozzák az automatikus információcsere terén az adóalany
5
HU
azonosításával, valamint a megtakarítási adóról szóló irányelv kiskapuinak bezárása tekintetében a Tanácsban elérendő megállapodással kapcsolatban felmerült nehézségek; –
Az adójogszabályok színvonala és adott célra való alkalmassága a meglévő jogi eszközök nem megfelelő használata miatt.
Nemzetközi összefüggésben a tagállami adórendszerek eredményességét három tényező ássa alá: - a tagállamok szándékán túli saját kiskapuk és a más országok adórendszerétől való eltérések, amely a határokon átnyúló helyzetekben az adóztatás kettős elmaradásának következményével jár. Az Európai Unió belső piacán a kettős nem adóztatás versenyelőnyhöz juttat bizonyos adóalanyokat, és adott esetben hátrányos azon tagállamok számára, amelyek esetében az adóalapok erodálódtak. A probléma a nemzeti jogszabályok módosítása és a kettős adóztatásról szóló egyezmények révén kezelhető; - az adóalanyok kiaknázzák ezeket a kiskapukat és eltéréseket (agresszív adótervezés). Az adótervezéssel egyre kifinomultabb, különböző országokon átívelő struktúrákat hoznak létre, és eredményesen helyezik át az adóköteles nyereséget kedvező adórendszerrel rendelkező államokba. A struktúrák határokon átnyúló jellege, valamint a tőke és személyek megnövekedett mobilitása a belső piacon megnehezíti a tagállam számára a probléma egyedüli kezelését; - egyes jogrendszerek aktív vagy passzív módon elősegítik a más országokban keletkezett adóalapok erózióját. E forgatókönyv magában foglalhatja az agresszív adótervezési rendszereket, az adóügyi illetőséggel nem bíró személy számára alacsony adókulcsot biztosító vagy nagyon alacsony általános adókulcsot alkalmazó és ezzel egyidejűleg a más országok adóigazgatásával való együttműködésre nem hajlandó adórendszereket. Az alacsony adókulccsal rendelkező adóparadicsomok lehetőséget kínálnak más országok adóalanyai számára az adóalap áthelyezésére és az illetőség szerint ország előli eltitkolására (olyan eszközök révén, mint például a haszonhúzó azonosításának megakadályozása vagy a banktitok). Bár az adóbevételek elmaradásából származó veszteség pontos összege nem ismert, általánosan elfogadott mértéke több milliárd eurót tesz ki. Egyes országok olykor becsléseket tesznek közzé a bevételkiesésről, a tudósok pedig már számos módszert alkalmaztak számszerűsítésére. E mérések olykor összekeverik az adókikerülést és az adóelkerülést, kombinálják a közvetett és közvetlen adókat, nem uniós országok adatait is felhasználják, és az adóhiány becsléséhez olyan mutatókat is alkalmaznak, mint a „szürkegazdaság” nagysága. Ezen túlmenően bizonyos fogalmakat – például, az adókikerülést, az adóelkerülést és az adóparadicsomot – különbözőképpen használnak. Egy példát kiemelve azonban bemutatható, hogy olyan problémáról van szó, amelyet a lehető leggyorsabban meg kell oldani. Egy közelmúltban közzétett becslés szerint csak az Egyesült Királyságban az adóelkerülés évente több milliárd fonttal3 csökkenti az adóbevételeket. 3
HU
Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes (Lehull a lepel az adókikerülési struktúrákról) – 2012. július – http://www.hmrc.gov.uk/
6
HU
A jelenség nemzetközi dimenziója megnehezíti a tagállamok számára adórendszereik védelmét, mivel az adóelkerülés megakadályozását célzó nemzeti intézkedések az összetett adózási struktúrák és adóparadicsomok segítségével vagy egy alacsonyabb védelmi szinttel rendelkező másik tagállamon keresztül könnyen megkerülhetők. Azon nemzeti törekvések ellenére, amelyek megkísérlik a harmadik országok befolyásolását a jó adóügyi kormányzás minimumkövetelményeinek (vagyis átláthatóság, információcsere és tisztességes adóverseny) teljesítése érdekében, számos harmadik ország nem hajlandó az együttműködésre. A jelenlegi befolyás tehát korlátozott hatékonysággal bír. 3.2.
Az érintettek köre Az Európai Unió tagállamai képezik az érintettek egy részét a költségvetési hatás, valamint (az igazgatási, szabályozási vagy külpolitikai jellegű) kiigazító intézkedések elfogadásának szükségessége miatt. Az adóalanyok azért érintettek, mert a szóban forgó terület szakpolitikái jelentőséggel bírnak a közöttük lévő méltányosság biztosítása tekintetében. A tagállamok kiigazító intézkedései is érintik az adóalanyokat. Például egy egyesült királyságbeli adóelkerülés elleni egyetlen jogszabály alkalmazására vonatkozó legutóbbi iránymutatás 115 oldalas. Amennyiben valamennyi tagállam követné ezt a példát, a vállalatcsoportok jelentősen összetettebb helyzettel találnák szembe magukat. A tizennégy tagállamot vizsgáló PWC-tanulmány 165, visszaélés elleni intézkedést azonosított. A kis- és középvállalatok (kkv) a nagyvállalatoknál nagyobb mértékű érintettségére azonban nem mutat jel, mivel a határokon átnyúló dimenzió nagyvállalatok esetében nagyobb valószínűséggel fordul elő. A polgárok a jóléti juttatások kedvezményezetteiként közvetve, a közszolgáltatásokra és szociális ellátásokra fordítható költségvetés csökkenése révén érintettek. A harmadik országok szintén érintettek: adóparadicsomként jogtalanul vonzzák a tagállami bevételeket, partnerországként pedig tranzakcióikat érinthetik a visszaélés elleni tagállami szabályok. Amennyiben az intézkedések konkrét országokat céloznak (fekete- vagy szürkelisták), az uniós tagállamok között alig vagy egyáltalán nincs átfogó összhang.
3.3.
A probléma valószínű alakulása (alapforgatókönyv) Amennyiben nem kerül sor fellépésre, a tagállamok számára továbbra is problémát fog jelenteni a bevételteremtés, és adott esetben bevételeik biztosítása érdekében adóemelést hajthatnak végre. Az adócsalással és -elkerüléssel kapcsolatos három probléma, amelyek esetében határozott és sürgős fellépés szükségességét állapították meg, továbbra is fenn fog állni. Nem fog előrelépés történni sem a jó adóügyi kormányzás minimumkövetelményeit nem teljesítő harmadik országokkal, különösen az adóparadicsomokkal, sem az agresszív adótervezéssel kapcsolatban. Az uniós tagállamok valószínűleg önállóan fognak cselekedni, az ilyen intézkedések korlátozott hatékonyságát vetítve előre.
HU
7
HU
Ezen túlmenően jelenleg kevés jel mutat arra, hogy a tagállamok saját elhatározásból két- vagy többoldalú szinten kezdeményezni fogják a problémák közös leküzdését. Az egyéb nemzetközi kezdeményezések (OECD) valószínűleg nem tudják kezelni a sajátos uniós nehézségeket. 3.4.
Szubszidiaritás Tekintettel arra, hogy a szórványosan jelen lévő nemzeti védőintézkedések csupán korlátozott hatékonysággal képesek szabályozni a nemzetközi adóelkerülési rendszerek összetettségét,a tagállamok nehézségekkel szembesülnek adórendszereik önálló, hatékony védelme kapcsán. Továbbá előfordulhat, hogy a tagállamok ezeket az intézkedéseket külön-külön oly módon erősítik meg, ami aláásná a szokásos üzleti beruházásokat és további adózási akadályokat teremtene. A nemzeti intézkedések (vagy azok hiánya) tehát közvetlen hatással vannak a belső piac egészének működésére, mivel torzíthatják az uniós vállalkozások közötti versenyt, valamint befolyásolhatják a tagállamok azon képességét, hogy megfeleljenek a Stabilitási és Növekedési Paktum szerinti kötelezettségeiknek4. Ennélfogva a célok uniós szintű fellépéssel jobban elérhetők.
4.
A CÉLKITŰZÉSEK Az általános célkitűzés – a belső piac működésének biztosításával arányos uniós megközelítés révén – a tagállami adórendszerek jobb védelme a visszaélésekkel és kiskapukkal, valamint különösen a határokon átnyúló nemzetközi adócsalással és elkerüléssel szemben. Az ilyen gyakorlatok csökkentik a tagállamok adóbevételeit. Ez az általános célkitűzés az alábbi konkrét célkitűzésekben jut kifejezésre: •
A közvetlen és közvetett adózás terén a határokon átnyúló adócsalás és – kikerülés tekintetében: •
•
A jó kormányzás minimumkövetelményeit nem teljesítő országok, különösen az adóparadicsomok és az agresszív adótervezés tekintetében: •
4
HU
(1. célkitűzés) A tagállamok között a határokon átnyúló műveletekkel kapcsolatban az adóügyi együttműködés, az adóigazgatás, az adóvégrehajtás és az adóbehajtás erősítése
(2. célkitűzés) A tagállami közvetlenadó-rendszerekben a kiskapuk és a visszaélési lehetőségek megszüntetése (nemzeti jogszabályok és kettős adóztatás elkerüléséről szóló egyezmények) – az adóztatás kettős elmaradásával és az agresszív adótervezéssel kapcsolatos problémák kezeléséhez fog hozzájárulni
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm
8
HU
•
(3. célkitűzés) A nemzetközi adóelkerüléssel szemben alkalmazott nemzeti intézkedések hatékonyságának növelése – az agresszív adótervezéssel kapcsolatos problémák kezeléséhez fog hozzájárulni
•
(4. célkitűzés) A harmadik országok vonatkozásában adóügyekben kifejtett tagállami befolyás növelése uniós szinten – a jó kormányzás minimumkövetelményeit nem teljesítő országokkal kapcsolatos problémák kezeléséhez fog hozzájárulni.
Az operatív célkitűzés a tagállami bevételek biztosítása és növelése. Az eltérő tagállami adórendszerekre és gazdasági struktúrákra tekintettel e célkitűzés nyomon követését tagállamonként külön-külön kell végezni. A fenti célkitűzések összhangban vannak más szakpolitikákkal. Az adóügyi jó kormányzásra vonatkozó politika alapján, az Európai Tanács 2012. márciusi, az adócsalás és- kikerülés elleni küzdelem erősítésére vonatkozó kérésére kerültek kialakításra. Tágabb értelemben összhangban vannak a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni uniós és Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF) általi törekvésekkel, valamint a 2012. évi növekedési jelentéssel és annak az adóalap szélesítése és az adóbehajtás erősítése érdekében megfogalmazott ajánlásaival. 5.
A SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK Az alábbi táblázat összefoglalja a célkitűzések elérésére szolgáló szakpolitikai lehetőségeket. Alapforgatókönyv Nincs uniós változtatás (1. célkitűzés) A tagállamok között a határokon átnyúló műveletekkel kapcsolatban az adóügyi együttműködés, az adóigazgatás, az adóvégrehajtás és az adóbehajtás erősítése
- A1. lehetőség:
Az egyes intézkedések közötti rangsort felállító cselekvési terv kidolgozása
(2. célkitűzés) A tagállami közvetlenadó-rendszerekben a kiskapuk és a visszaélési lehetőségek megszüntetése (nemzeti jogszabályok és kettős adóztatás elkerüléséről szóló egyezmények) - B1. lehetőség: A nemzeti jogszabályokban meglévő kiskapuk megszüntetése a vállalkozások adóztatására vonatkozó magatartási kódexszel foglalkozó csoport által folytatott megbeszélések révén. Mivel a magatartási kódexszel foglalkozó csoport megvitatja e kérdéseket, e lehetőséget megvalósultnak kell tekinteni. - B2. lehetőség: A kettős adóztatás elkerüléséről szóló egyezményekben ajánlások megfogalmazása az adóztatás kettős elmaradásának megakadályozása érdekében. (3. célkitűzés) A nemzetközi adóelkerüléssel szemben alkalmazott nemzeti intézkedések hatékonyságának növelése - C1. lehetőség: Az uniós követelményeknek megfelelő és hatékony visszaélés elleni általános szabályra mint minimumszabályra vonatkozó ajánlás (4. célkitűzés) A harmadik országok vonatkozásában a jó adóügyi kormányzás megvalósítására kifejtett tagállami befolyás növelése uniós szinten - D1. lehetőség: A jó adóügyi kormányzás minimumkövetelményeit nem teljesítő harmadik országok fogalmának uniós meghatározása az e területen elismert elvek alapján - D2. lehetőség: Intézkedéscsomag alkalmazása annak megfelelően, hogy a harmadik országok alkalmazzák-e a meghatározott minimumkövetelményeket vagy sem.
HU
9
HU
6.
A SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK HATÁSAINAK ELEMZÉSE Az alábbi táblázat összefoglalja a hatások elemzését (növekvő skála, ahol --- a legalacsonyabb érték, +++ a legmagasabb érték). Várt hatás Alapforgatóköny v
A1
B2
C1
D1
D2
A helyzet továbbra is fennáll vagy rosszabbodik Eredményesség a szakpolitikai célkitűzés elérése terén
---
++
+++
++
+++
+++
Alapvető jogok/ négy alapszabadság
--
-
+
+/++
+
=
Gazdasági hatás
---
++
++
+++
+++
+++
Társadalmi hatás
--
+++
=
=
++
++
Adóalanyokra/adóiga zgatásra kifejtett hatás
---
++/+++
++
+++
++
+++
Uniós költségvetésre kifejtett hatás
=
--
=
=
=
=
Egyéb felekre kifejtett hatás
=
=
=
=
-
-
7.
A FŐBB LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA Az alábbi táblázat összefoglalja a lehetőségek összehasonlító értékelését (növekvő skála, ahol --- a legalacsonyabb érték, +++ a legmagasabb érték). A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása Alapforgatókö nyv (nincs uniós intézkedés)
HU
A1
B1
B2
C1
D1
D2
nem került értékelésre
A tagállamok ösztönzése szabályaik erősítése érdekében
=
+++
n/a
n/a
n/a
n/a
Eredményesség
---
+++
+++
+++
++
+++
Arányosság
=
+++
+++
+++
+++
+++
Hatékonyság
=
+++
+++
+++
+++
++
Rugalmasság
=
+++
+++
+++
+++
+++
10
HU
Következtetés
8.
Előnyben részesített lehetőség
Előnyben részesítet t lehetőség
Előnyben részesített lehetőség
Előnyben részesített lehetőség
Előnyben részesített lehetőség
AZ ELŐNYBEN RÉSZESÍTETT LEHETŐSÉGEK Eredményességére, arányosságára és rugalmasságára tekintettel az 1. célkitűzést, vagyis a tagállamok között a határokon átnyúló műveletekkel kapcsolatban az adóügyi együttműködés, adóigazgatás, adóvégrehajtás és adóbehajtás erősítését megvalósítani képes előnyben részesített lehetőség az intézkedések közötti rangsort felállító cselekvési terv elfogadása. A „nincs változtatás” lehetőségének választása jelentős kockázatokkal jár. A fenti táblázatból következik, hogy a jó adóügyi kormányzás minimumkövetelményeit nem teljesítő harmadik országokkal, valamint az agresszív adótervezéssel kapcsolatos problémákat kezelő előnyben részesített lehetőség a B2., C1., D1. és D2. szakpolitikai lehetőségek kombinációja. Több részletes intézkedés tartozik ide, amelyekkel rövid idő alatt gyors fejlődés érhető el.
9.
NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS A nyomon követés és értékelés szempontjából megbízható mennyiségi kiindulási alap hiányában a Bizottságnak rendszeres jelentéseket kell készítenie a cselekvési terv és a fentebb javasolt intézkedések végrehajtása terén elért eredményekről.
HU
11
HU
