EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2015.12.2. SWD(2015) 265 final
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓJA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács irányelve a termékekhez és szolgáltatásokhoz való akadálymentes hozzáférés követelményeire vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közelítéséről {COM(2015) 615 final} {SWD(2015) 264 final} {SWD(2015) 266 final}
HU
HU
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓJA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács irányelve a termékekhez és szolgáltatásokhoz való akadálymentes hozzáférés követelményeire vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közelítéséről
2
1.
A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA
A meghatározott termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó jelenlegi nemzeti hozzáférhetőségi követelmények tagállamonként sőt, olykor a tagállamokon belül is eltérnek egymástól (amennyiben léteznek regionális/helyi szintű hozzáférhetőségi követelmények). Ez növeli a fogysztók számára elérhető termékek és szolgáltatások hozzáférhetővé tételével kapcsolatos, az iparágakra nehezedő gazdasági terheket, és az egységes piac széttagoltságához vezet. A nemzeti hozzáférhetőségi követelmények a hatókörüket (mire és kire alkalmazandók), a részletességüket és magukat a technikai részleteket illetően is különböznek egymástól. A hatókörök ilyen különbözősége azt jelenti, hogy egyes termékek vagy szolgáltatások tekintetében egyes tagállamok részletes szabályokat állapítottak meg, míg mások egyáltalán nem szabályozzák azokat. A nemzeti jogszabályok jelenlegi különbségei várhatóan növekedni fognak, mivel a tagállamok kötelezték magukat az Egyesült Nemzetek Szervezete fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezménye – amelynek az Unió is részes fele – általános rendelkezéseinek végrehajtására. A tagállamok ezeket a rendelkezéseket különböző módon hajtják végre nemzeti szinten. Jelenleg a termékek és szolgáltatások hozzáférhetőségére vonatkozó nemzeti jogszabályok nincsenek uniós szinten összehangolva. Különösen lényeges, hogy nincs közös meghatározása annak, hogy a termékeket és szolgáltatásokat miként kell hozzáférhetővé tenni. Az uniós jogszabályok egyes rendelkezéseiből, amelyek előírják bizonyos termékek vagy szolgáltatások hozzáférhetőségét, az következik, hogy a tagállamok az e kötelezettségeknek való megfelelés érdekében hozzáférhetőségi követelményeket fognak kidolgozni, és összehangolt fellépés hiányában fennáll a kockázata annak, hogy más-más megközelítést fognak alkalmazni. Azok a gazdasági szereplők, amelyek termékeiket vagy szolgáltatásaikat más tagállamokban kívánják értékesíteni, a különböző szabályok megismerésével és különösképpen a termékük/szolgáltatásuk meghatározott nemzeti vagy akár regionális piaci követelményeknek való megfelelés érdekében szükséges módosításának többletköltségeivel szembesülnek. Mindez megakadályozza őket a méretgazdaságosságból és az egységes piac mértéből adódó előnyök kihasználásában. A korlátozott számú fogyasztónak szánt termékek és szolgáltatások drágábbak, mivel a gazdasági szereplők nem tudják kihasználni a nagyobb piacok előnyeit, amelyek révén fedezni tudnák az akadálymentesítő elemekkel járó rögzített költségeket. Különösen nagy terhet jelentenek a kis- és középvállalkozások számára a termékek vagy szolgáltatások módosításának a különböző nemzeti követelményeknek való megfelelés érdekében szükséges költségei. A bejelentésekben szereplő problémák elsősorban az épített környezettel, a közlekedéssel, az információs és kommunikációs technológiákkal és ezen belül a web-hozzáférhetőséggel voltak kapcsolatosak. A szolgáltatások hozzáférhetősége szempontjából ezek kiemelt területek. Egy, az uniós kompetenciákat tükröző és a hatásvizsgálatban részletesen ismertetett módszertan szerinti szűrési folyamat eredményeként egy prioritási lista került kidolgozásra. Ez megjelöli azokat a termékeket és szolgáltatásokat, amelyekkel kapcsolatban a leginkább szükség van hozzáférhetőségi elemekre, azokon a területeken, ahol a legnagyobb a jogszabályi sokféleség és a piaci széttagoltság, vagy ahol nagyon nagy ezek előfordulásának a valószínűsége a velük járó, az egységes piac működését érintő kockázatokkal: számítógépek és operációs rendszerek; digitális televíziószolgáltatások és kapcsolódó berendezések; telefonszolgáltatások és kapcsolódó végberendezések; 3
elektronikus könyvek; önkiszolgáló terminálok, ideértve a bankjegykiadó automatákat, jegykiadó automatákat és önkiszolgáló utasfelvételi automatákat; elektronikus kereskedelem; banki szolgáltatások; személyszállítási szolgáltatások, ideértve a légi, vasúti, autóbuszos és vízi közlekedést; szállodai szolgáltatások. További problémát jelent az uniós koordináció hiánya például a közbeszerzési irányelvek és az európai strukturális és beruházási alapok hozzáférhetőségi követelményeinek végrehajtását illetően. A jelenlegi helyzet megnehezíti a közbeszerzésben való, határokon átnyúló részvételt. Közelmúltbeli tanulmányok rámutattak, hogy a határokon átnyúló közbeszerzés jelenlegi szintje nagyon alacsony, és a nemzeti – ideértve a hozzáférhetőségre vonatkozó – jogszabályi követelmények és az ajánlatkérők által alkalmazott gyakorlatok sokfélesége akadályt jelenet a határokon átnyúló közbeszerzésben. Ez a helyzet bizonytalanságot teremt az európai gazdaságban a tekintetben, hogy mi az, amit az ajánlatkérők ténylegesen megkövetelnek, és hogyan lehet más, hasonló termékeket és szolgáltatásokat kínáló szereplőkkel versenyezni. A hozzáférhetőségi követelmények ilyen eltérései és az ezekből fakadó egységes piaci problémák a közbeszerzés és az európai strukturális és beruházási alapok területén várhatóan fokozódni fognak. Az új európai jogi keretek a hozzáférhetőségi követelmények alkalmazását kötelezővé tették, a vonatkozó uniós jogszabályok azonban nem határozzák meg, hogy mit jelent és mivel jár a hozzáférhetőség, hanem a nemzeti vagy ágazati jogalkotásra hagyják ennek meghatározását. Fontos megjegyezni, hogy az olyan programok uniós finanszírozása, mint az európai strukturális és beruházási alapok vagy az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz, gyakran közbeszerzési eljárásokon keresztül valósul meg1. A hozzáférhetőségre vonatkozó, a közbeszerzési eljárások keretében érvényes eltérő szabályok és az újabb szabályok bevezetése miatt a határokon átnyúló verseny hiánya káros hatást gyakorol a közszféra költségvetésére, mivel valószínűleg magasabb árakhoz vezet. 2.
SZUBSZIDIARITÁSI VIZSGÁLAT
Az EUMSZ 114. cikke alapján az Európai Uniónak joga van fellépni a hozzáférhető termékek és szolgáltatások egységes piacának megteremtése és működése feltételeinek javítása érdekében. Az említett cikk lehetővé teszi a hozzáférhetőségi követelmények uniós szintű harmonizálását, valamint azoknak az akadályoknak a kezelését, amelyek a gazdasági szereplőket visszatartják az egységes piac által jelentett előnyök maradéktalan kihasználásától. A termékek és szolgáltatások hozzáférhetőségre vonatkozó jogszabályok jelenlegi különbségei jogbizonytalanságot és magasabb tranzakciós költségeket okoznak, és visszatarthatják a vállalkozásokat az új és innovatív hozzáférhető termékekbe és szolgáltatásokba történő beruházástól. Ez a kezdeményezés a szubszidiaritás elvét teljes mértékben tiszteletben tartja azáltal, hogy csak azokra a termékekre és szolgáltatásokra összpontosít, amelyek esetében egyértelmű 1
A kapcsolódó rendeletek előírják a hozzáférhetőség figyelembevételét az alapok felhasználása során, annak további elősegítése céljából. 1
4
belső piaci probléma áll fenn az eltérő nemzeti követelmények által okozott valós kereskedelmi akadályok miatt, vagy amelyek már az uniós jog hatáskörébe tartoznak. Mivel a tagállami fellépések önmagukban nem képesek a probléma megoldására, olyan harmonizált és egységes jogi keret létrehozására van szükség, amely lehetővé teszi a hozzáférhető termékek és szolgáltatások szabad áramlását a belső piacon. A tagállamok továbbra is saját hatáskörükben szabályoznák azoknak a termékeknek és szolgáltatásoknak a hozzáférhetőségét, amelyek esetében nincs bizonyíték egyértelmű belső piaci probléma fennállására. Ezen túlmenően a fellépés az arányosság elvének megfelelően rugalmasságot biztosítana a tagállamoknak a tekintetben, hogy eldöntsék, az uniós szintű célkitűzéseket miként valósítják meg, és lehetővé tenné a fokozatos végrehajtást. Ezt az elvet a gazdasági szereplőkre nézve is figyelembe vennék, a kötelezettségek arányosságával kapcsolatos biztosítékok fenntartása által. A kezdeményezés összhangban áll más uniós és nemzetközi szakpolitikákkal, és elősegítené számos, az Európai Unió Alapjogi Chartájában szereplő jog érvényesülését. AZ UNIÓS KEZDEMÉNYEZÉS CÉLKITŰZÉSEI
3.
Az egységes piac jelenlegi és potenciális széttagoltságának kezelése érdekében e kezdeményezés általános célkitűzése az, hogy javítsa az egységes piac működését bizonyos, akadálymenetesen hozzáférhető termékek és szolgáltatások tekintetében, egyaránt szolgálva mind a gazdasági, mind a fogyasztói érdekeket, hozzájárulva továbbá az Európa 2020 stratégia, a 2010–2020 közötti időszakra szóló európai fogyatékosságügyi stratégia és a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény végrehajtásához. A konkrét célkitűzések: a határokon átnyúló kereskedelem akadályainak csökkentése és a verseny erősítése bizonyos kiválasztott termékek és szolgáltatások között és a közbeszerzés területén. Az operatív célkitűzések az uniós szintű hozzáférhetőségi követelmények meghatározása bizonyos termékek és szolgáltatások tekintetében, amely követelményeket az általános – a közbeszerzési irányelvekben és az európai strukturális és beruházási alapokban meghatározott – hozzáférhetőségi követelmények végrehajtásakor is alkalmazni lehetne, valamint a hozzáférhetőségi követelmények végrehajtásának javítása lennének. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK
4.
Öt szakpolitikai lehetőséget a hatásvizsgálat korai szakaszában elvetettek, mivel megalapozatlanok, a célkitűzések teljesítése tekintetében megvalósíthatatlanok vagy aránytalanok voltak. Ezek a következők:
valamennyi érintett termékre és szolgáltatásra alkalmazandó horizontális keretelvek;
valamennyi magánszektorbeli weboldalra vonatkozó hozzáférhetőségi követelmények meghatározása;
a gazdaság önszabályozása;
önkéntes európai szabványosítás önmagában; valamint
valamennyi tagállamra vonatkozó hozzáférhetőségi követelményeket meghatározó rendelet. 5
Az előzetes szűrés rámutatott, hogy ez az uniós kezdeményezés csak kiválasztott elsőbbségi területekre vonatkozhat, ahol az egységes piac működésének akadályai láthatóak és várhatóan növekedni fognak, és ahol az uniós szintű fellépés hozzáadott értéket képvisel. Az egységes piac jelenlegi és várható problémáinak kezelése tekintetében a tagállamok számára végrehajtási rugalmasságot biztosító szabályozási beavatkozás tűnik az uniós beavatkozás leghatékonyabb formájának. Különösen egy irányelv lenne összhangban a Bizottság korábbi közleményeiben képviselt megközelítéssel és eszközökkel, és biztosítaná a hozzáférhető termékek és szolgáltatások szabad mozgását anélkül, hogy túllépné a szükséges mértéket. A következő négy szakpolitikai lehetőséget további hatásvizsgálatnak vetették alá. 1. lehetőség: Nincs uniós szintű fellépés (alapforgatókönyv). 2. lehetőség: A kiválasztott termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó közös hozzáférhetőségi követelmények meghatározásáról, , valamint közbeszerzésükről szóló uniós ajánlás. Ez a lehetőség az alapforgatókönyv problémáját kezeli olyan hozzáférhetőségi követelmények bevezetésével, amelyek kiválasztott termékek és szolgáltatások meghatározott listájára, valamint a közbeszerzési eljárásokra alkalmazhatók. 3. lehetőség: A kiválasztott termékekre és szolgáltatásokra, valamint közbeszerzésükre vonatkozó közös hozzáférhetőségi követelményeket meghatározó uniós irányelv, amely a tagállamokban akkor alkalmazandó, amikor a hozzáférhetőséget szabályozzák. E szerint a lehetőség szerint a tagállamok a hozzáférhetőség területén nem kötelesek bizonyos határidőre jogszabályokat alkotni, azonban amennyiben jogszabályokat alkotnak, vagy azt már megették, uniós szabályokat kell követniük a következetesség érvényesítése érdekében az egységes piacon. Valamennyi tagállamnak biztosítania kell a hozzáférhető termékek és szolgáltatások szabad forgalmát, még abban az esetben is, ha a hozzáférhetőséget nem szabályozzák, és a közbeszerzési eljárásokban közös hozzáférhetőségi követelményeket kell alkalmazniuk. 4. lehetőség: A kiválasztott termékekre és szolgáltatásokra, valamint közbeszerzésükre vonatkozó közös hozzáférhetőségi követelményeket meghatározó uniós irányelv, amely valamennyi tagállamban azonnal alkalmazandó. Ez szerint a lehetőség szerint valamennyi tagállamnak – köztük azoknak is, amelyek a hozzáférhetőséget még nem szabályozzák – új hozzáférhetőségi jogszabályokat kell bevezetnie a javasolt uniós szabályok szerint. A lehetőség megvalósítja a hozzáférhetőségi szabályok teljes harmonizációját valamennyi tagállamban. 5.
A HATÁSOK ÉRTÉKELÉSE
Minden egyes termékre és szolgáltatásra vonatkozóan külön értékelés készült, és különböző szakpolitikai lehetőségek alkalmazhatók mindegyik esetben. Mind a négy szakpolitikai lehetőséget értékelték a társadalmi, gazdasági és környezeti hatása, valamint annak tekintetében, hogy milyen mértékben teljesíti a szakpolitikai és az általánosabb körű uniós célkitűzéseket. Az „eredményesség” és a „hatékonyság” értékelési kritériumok figyelembe vették, hogy a lehetőség mennyiben lendítené fel a kiválasztott termékek és szolgáltatások határokon átnyúló kereskedelmét és közbeszerzését, és hogyan erősítené a gazdasági versenyt a kiválasztott termékek és szolgáltatások, valamint közbeszerzésük vonatkozásában.
6
A gazdasági hatást a vállalatoknál az alapforgatókönyv esetében a termékek és szolgáltatások nemzeti hozzáférhetőségi követelményeknek való megfelelővé tételével kapcsolatban felmerült költségek, valamint az egyes szakpolitikai lehetőségek esetében az uniós szintű harmonizáció által elérhető potenciális megtakarítás vonatkozásában értékelték. Az egyes társadalmi csoportokra gyakorolt hatás mérlegelésekor különös figyelmet fordítottak az idősebb és a fogyatékossággal élő fogyasztókra gyakorolt hatásra. A folyamat szerves részét képezte az alapvető jogokra gyakorolt hatás mérlegelése minden lehetőség esetében, és ezeket a potenciális hatásokat a teljes hatásvizsgálat során értékelték. Emellett sor került a kis- és középvállalkozásokra és a mikrovállalkozásokra gyakorolt hatások konkrét értékelésére (kkv-vizsgálat), ideértve egy kkv-munkacsoporttal folytatott konzultációt. A méretükből és a korlátozott forrásaikból következően a nemzeti hozzáférhetőségi követelmények különbségei a kkv-k számára aránytalan problémákat jelentenek. A kkv-k érdekeit ezért különösen a hozzáférhetőségi követelmények eltéréseinek megszüntetése szolgálná. A hatásvizsgálat nem mutatott rá konkrét, a kkv-k számára tervezett intézkedések szükségességére. 5.1.
Az 1. lehetőség értékelése
További intézkedések hiányában az azonosított problémák várhatóan fokozódnának, mivel az Egyesült Nemzetek Szervezete fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezménye szerinti kötelezettségeik teljesítésére a tagállamok egyre nagyobb számban fognak bevezetni nem harmonizált hozzáférhetőségi követelményeket. Egy sor, többek között a piaci volumenre, a határokon átnyúló kereskedelem arányára és a fejlesztési költségek arányára vonatkozó feltételezés alapján a 2020. évi várható piaci helyzet értékelésére került sor pénzbeli adatokkal számszerűsítve. Az alapforgatókönyv teljes éves összköltsége 2020-ban körülbelül 20 milliárd EUR-a becsülhető. Mivel a status quo fenntartása nem jár a befektetések vagy az adminisztratív terhek megváltoztatásával, e költségek becsült összege e szerint a lehetőség szerint nulla lenne. 5.2.
A 2. lehetőség értékelése
Ez a lehetőség, tekintettel nem kötelező jellegére, az érintett termékektől és szolgáltatásoktól függően várhatóan csak korlátozott számú tagállamban kerülne végrehajtásra. Az egyes érintett piacokra vonatkozó számítások alapján, amelyek rámutattak, hogy a hozzáférhetőség többletköltségei olykor a fent említett kiinduló költségek töredékét teszik ki, ez a lehetőség várhatóan 16 milliárd EUR teljes éves költséget képvisel, azaz 20 %-os költségmegtakarítással jár az alapforgatókönyvhöz képest. Az azzal kapcsolatos adminisztratív terhek, hogy a vállalatoknak információkat kell nyújtaniuk a termékeik hozzáférhetőségéről, mintegy 20 millió EUR-t tesznek ki. 5.3.
A 3. lehetőség értékelése
A 3. lehetőség teljesítené a szakpolitikai célkitűzést. Megszünteti a jelenlegi széttagoltságot és megelőzi a széttagoltság jövőbeli kialakulását, mivel abban az esetben alkalmazandó, amikor a tagállamok jogszabályokat alkotnak a hozzáférhetőségről. Ez a lehetőség várhatóan 10 milliárd EUR teljes éves költséggel járna, és a vizsgált lehetőségek közül a legnagyobb költségmegtakarítást érné el: az alapforgatókönyvhöz képest mintegy 50 %-os költségmegtakarítást jelentene. Az e lehetőséggel kapcsolatos éves adminisztratív összköltség (a hozzáférhetőségről jelentést készítő vállalatok számára) mintegy 107 millió EUR-t tenne ki.
7
5.4.
A 4. lehetőség értékelése
Az előző lehetőséghez hasonlóan a 4. lehetőség is teljesítené a kezdeményezés szakpolitikai célkitűzését. A kiválasztott termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó hozzáférhetőségi követelmények valamennyi tagállamban történő egyidejű bevezetésével az egységes piac egészében megszüntetné a különböző nemzeti hozzáférhetőségi követelmények okozta széttagoltságot. Bizonyos, a vállalatoknál felmerülő többletköltségeket is maga után vonna, és kevesebb megtakarítást eredményezne, mint a 3. lehetőség. Az alapforgatókönyvhöz képest azonban a költségcsökkentés így is 45 %-ra becsülhető. A teljes költség 11 milliárd EUR lenne. A vállalatokat terhelő adminisztratív költség mintegy 126 millió EUR lenne, mivel a 4. lehetőség az információszolgáltatásra vonatkozó követelményt kiterjesztené az uniós piacon működő valamennyi vállalatra. 6.
A SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA
A 2. lehetőség elégtelen a célkitűzések teljesítéséhez; különösen az egységes piac széttagoltságának megszüntetéséhez. Az azonosított problémákat a 3 és a 4. lehetőség kezelné a legmegfelelőbb módon, és javítaná leginkább a hozzáférhető termékek és szolgáltatások egységes piacának működését. A két említett lehetőség hatásainak összehasonlítása főként az eredményességükben, a költségmegtakarításban és az arányosságban meglévő különbségekre mutat rá. Mind a 3., mind a 4. lehetőség pozitív hatást eredményezne az alapvető jogok tekintetében, azonban az egységes piac harmonizálásában a legkedvezőbb és társadalmi szempontból is legerősebb hatást a 4. lehetőség gyakorolná. A 3. lehetőség viszont kevesebb költséggel jár a vállalatok számára, jobban érvényesíti a szubszidiaritás elvét és nem határoz meg szigorú időkeretet a hozzáférhetőség tagállamok általi szabályozására. Az adminisztratív terhek a 4. lehetőség esetében várhatóan magasabbak lennének, mivel a lehetőség azonnali hatállyal érintené valamennyi tagállamot, így a gazdaság számára több kötelezettséget vezetne be. Következésképpen a 3. lehetőség kezdetben gazdasági szempontból kedvezőbb, azonban kevésbé eredményes az egységes piac zavartalan működése akadályainak felszámolásában és az új akadályok kialakulásának megelőzésében. A 4. lehetőség az eredményesség és a társadalmi hatások tekintetében kedvezőbb, mivel azonnal nagyobb piacot teremt, amellyel kiegyenlíti a magasabb kezdeti költségeket. 7.
A NYOMON KÖVETÉSRE ÉS ÉRTÉKELÉSRE VONATKOZÓ RENDELKEZÉSEK
A Bizottságnak a Szerződés őreként rendszeresen ellenőriznie kell, hogy a tagállamok miként hajtották végre az érintett termékek és szolgáltatások hozzáférhetőségi követelményeit, és hogyan biztosították az e követelményeknek való megfelelést. E javaslat hatását olyan mutatók segítségével fogják nyomon követni, mint az érintett termékek és szolgáltatások hozzáférhetőségével kapcsolatos bírósági ügyek száma vagy a hozzáférhetőséggel és uniós szintű hozzáférhetőségi követelményekkel kapcsolatos
8
közbeszerzési pályázatok száma. A információforrás szolgáltatja. Öt évvel értékeli e kezdeményezés hatását. Ennek a levonható tanulságokat és mérlegeli a javaslat hatókörét illetően.
szükséges adatokat ehhez egy sor meglévő az alkalmazása időpontját követően a Bizottság keretében értékei a tényleges hatásokat, összegyűjti lehetséges fejlesztés szempontjait, többek között a
9
